Законодательное обеспечение новой экономической политики

Монография

Под общей редакцией
С. А. Боголюбова,
Д. А. Пашенцева,
М. В. Залоило

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:338.2

ББК 67:65.9(2Рос)-1

З-19

Рецензенты:

Михайлова Н. В., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя;

Чердаков О. И., доктор юридических наук, профессор, проректор Международного юридического института.

Авторы:

Алексеева Л. Л., Боголюбов С. А., Волкова Н. С. и др.

Законодательная деятельность, выдвигаемая на передний план в годы новой экономической политики в целях обеспечения устойчивости общественного развития, раскрывается в монографии в качестве комплексного, многопланового явления.

На основе обширного круга исторических и нормативных источников выявлены и проанализированы направления законодательной политики Советского государства 1920-х гг., особенности законотворческого обеспечения реализации новой экономической политики, значение законодательства в конструировании новой правовой реальности, причины и последствия принятия наиболее значимых законодательных актов периода нэпа и др.

Исследование законодательного обеспечения нэпа стало ключом к пониманию закономерностей государственно-правового и социально-экономического развития в периоды нестабильности и неопределенности, позволило выявить закономерности взаимодействия права и экономики, определить роль права в реализации экономической политики и обеспечении экономического роста.

Законодательство приводится по состоянию на 31 августа 2021 г.

Рекомендуется научным работникам, преподавателям, государственным служащим, аспирантам, студентам, всем интересующимся историей отечественного государства и права.

УДК 34:338.2

ББК 67:65.9(2Рос)-1

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Боголюбов Сергей Александрович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, М. В. Залоило), § 3, 4, 5 главы 3, заключение (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, М. В. Залоило).

Пашенцев Дмитрий Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с С. А. Боголюбовым, М. В. Залоило), § 1 и 2 главы 1, заключение (в соавторстве с С. А. Боголюбовым, М. В. Залоило).

Залоило Максим Викторович — ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, С. А Боголюбовым), заключение (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, С. А Боголюбовым).

Алексеева Лариса Леонидовна — доктор педагогических наук, доцент, почетный работник науки и техники РФ, заместитель директора Института художественного образования и культурологии РАО — § 2 главы 4.

Волкова Наталья Сергеевна — кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом социального законодательства ИЗиСП — § 1 главы 4 (в соавторстве с О. Ю. Ереминой).

Гравина Алла Аркадьевна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ИЗиСП — § 1 и 2 главы 5.

Дорская Александра Андреевна — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП — § 3 главы 1.

Дьяконова Мария Олеговна — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП — § 2 главы 3 (в соавторстве с В. М. Жуйковым).

Дюсюпова Алмагуль Дауткановна — кандидат юридических наук, старший специалист отдела магистратуры ИЗиСП — § 6 главы 3.

Еремина Ольга Юрьевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — § 1 главы 4 (в соавторстве с Н. С. Волковой).

Жуйков Виктор Мартенианович — доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке, заслуженный юрист РФ — § 2 главы 3 (в соавторстве с М. О. Дьяконовой).

Звонарев Андрей Владимирович — кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета — глава 2.

Позднякова Елена Александровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента общих и межотраслевых юридических дисциплин факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», адвокат — § 4 главы 4.

Савченко Елена Алексеевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — § 3 главы 4.

Селезнев Владимир Аркадьевич — кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела административного права и процесса ИЗиСП — § 3 главы 5.

Синицын Сергей Андреевич — доктор юридических наук, заместитель директора, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП — § 1 главы 3.

Соколов Александр Станиславович — доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории, философии и права Рязанского государственного радиотехнического университета им. В. Ф. Уткина — § 4 главы 5.

Шульга Сергей Витальевич — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП — глава 6.

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях, когда прошло уже сто лет с начала реализации новой экономической политики, опыт ее осуществления остается актуальным и востребованным. Более того, в условиях современной глобальной турбулентности интерес к нэпу только возрастает. И действительно, новая экономическая политика при взвешенном научном анализе может стать ключом к пониманию некоторых закономерностей государственного правового и социально-экономического развития в периоды нестабильности и неопределенности. Исследование законодательного обеспечения нэпа помогает выявить роль права в реализации экономической политики и обеспечении экономического роста.

В советский период нашей истории вопросы новой экономической политики достаточно подробно изучались представителями исторической науки¹. Но сегодня благодаря новой научной методологии появилась возможность с новых позиций рассмотреть развитие законодательства 1920-х гг., выявить и обосновать его роль в реализации самой идеи нэпа.

Современная наука вступает в новый, постнеклассический этап развития. Для него, по словам академика РАН В. С. Степина, характерно активное использование междисциплинарного синтеза для проблемно ориентированного исследования сложных саморазвивающихся систем². Общество как раз и является такой системой, оно включает в себя множество сфер, в том числе социально-экономическую, юридическую, духовно-культурную и т. д. Общественное развитие противоречиво, но имеющиеся противоречия в силу законов диалектики выступают его основой. В связи с этим историко-юридическое исследование законотворческой деятельности периода нэпа должно быть комплексным, основанным на синтезе собственно юридической методологии с методами, применяемыми экономической наукой, исторической наукой, социологией и политологией.

В данном контексте представляется перспективным использование теории технологических укладов, которую развивают отдельные представители экономической науки. В соответствии с базовыми положениями этой теории их смена связана с той или иной новой группой сопряженных технологий, которые существенно изменяют характер производственной деятельности и повышают производительность труда.

Теория технологических укладов говорит о том, что можно совершить рывок и развить у себя технологии будущего уклада, а не догонять уклад существующий. Ее содержание «обуславливает необходимость совершить рывок, установив как цель не догнать существующий, но развить новый технологический уклад быстрее, чем страны-конкуренты»³. У этой теории есть и потенциал, позволяющий использовать ее в юридических, в том числе историко-правовых исследованиях⁴.

Перед Россией в 1921 г. со всей остротой стоял важнейший вопрос, связанный с необходимостью восстановления разрушенного в годы Гражданской войны хозяйства, с подъемом экономики, с преодолением голода и разрухи. После победы над Белой армией и иностранными интервентами экономический вопрос стал самым главным, от его успешного решения зависело выживание страны и ее народа. У советского правительства не было единого четкого плана развития, в новой правящей элите были сильны крайне левые взгляды, вплоть до идей экспорта революции и превращения ее в мировую. Многие большевики выступали за скорейшее построение коммунизма, которое они связывали с отменой денег и ликвидацией права. Но важнейшая задача — ликвидировать голод — диктовала иные методы во внутренней политике.

Идея Ленина о том, что необходимо допустить в экономику элементы рыночных отношений, которые помогут восстановлению разрушенного хозяйства, многими была встречена в штыки, рассматривалась как отступление от коммунистических идеалов. Те, кто поверил вождю и принял нэп, все равно не знали, как его воплощать в жизнь, как строить отношения в новых условиях и как их регулировать правом.

В этих непростых условиях законодательство развивалось путем проб и ошибок, правотворческие органы не имели единого четкого плана, порой их действия по разработке и принятию тех или иных норм были вынужденными, ситуативными, направленными на решение возникавших конкретных задач. Но постепенно выстраивалась единая общая линия экономической политики, которая получила отражение в принимавшемся законодательстве.

К середине 1920-х гг. советское государство имело не только свою конституцию, но также и систему кодексов и развивавших их положений подзаконных нормативных актов. Фактически именно в период нэпа произошло формирование основ социалистической правовой системы, уникальность которой подчеркивал основоположник сравнительного правоведения Р. Давид⁵.

В целом, исследование законотворческого обеспечения новой экономической политики выводит нас на осмысление и решение целого ряда научных задач, среди которых отметим такие глобальные вопросы, как соотношение политики и экономики, права и экономики, роль законотворчества в конструировании социально-экономической реальности. Закономерности, характерные для развития законодательства в период нэпа, лежат в плоскости соотношения традиции и инновации, что актуально и в наше непростое время.

В процессе исследования авторы монографии опирались на те традиции исследования теории и истории законотворчества, которые были заложены учеными советского периода, а также современности⁶.

Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПЕРИОД НЭПА

1.1. Социально-экономическая и идейно-политическая обусловленность законотворческой деятельности в период новой экономической политики

Среди всего многообразия факторов, которые оказывали влияние на законотворческую деятельность периода нэпа, на первое место следует поставить факторы экономические. Прежде всего, это вытекает из тех задач, которые стояли перед новой властью после окончания Гражданской войны. К ним в первую очередь относились преодоление разрухи, борьба с голодом, восстановление хозяйства. Советское государство выстояло в открытой борьбе с многочисленными внешними и внутренними врагами, но теперь предстояло бросить все силы на восстановление экономики, нормализацию повседневной жизни, обеспечение населения продовольствием и товарами первой необходимости. Именно от успешного решения экономических проблем зависело на данном этапе будущее советского государства.

Курс, получивший название новой экономической политики, был в значительной мере придуман Председателем Совета народных комиссаров В. И. Ульяновым (Лениным). В качестве способа скорейшего восстановления разрушенной экономики он предложил допустить частичный возврат к рыночным, капиталистическим отношениям, которые в период Гражданской войны и чрезвычайных мер военного коммунизма были почти полностью ликвидированы. Для политики военного коммунизма были характерны запрет свободной торговли, продразверстка, карточная система на продукты и товары первой необходимости, отмена оплаты за коммунальные услуги и транспорт, почти полная ликвидация товарно-денежных отношений. В условиях послереволюционной эйфории такие меры воспринимались многими большевиками как верный и единственно возможный шаг на пути к скорому построению коммунистического общества. Но на практике подобные меры создавали излишнее перенапряжение сил всего народа, в условиях перехода к мирной жизни они не оправдывали себя. Продолжать политику военного коммунизма после окончания войны было невозможно, требовались иные, более гибкие меры. Выход был найден в новой экономической политике, связанной с частичным возвратом к капиталистическим отношениям в производстве, торговле, сельском хозяйстве.

Один из большевистских идеологов рассматриваемого периода Н. И. Бухарин писал в 1921 г., что политика военного коммунизма закономерно вступила в противоречие с развитием сельского хозяйства, что привело к обострению экономического кризиса. В связи с этим после окончания войны со всей остротой выдвинулась задача поднятия производительных сил, что обусловило потребность в новом курсе.

Для дальнейшего строительства коммунизма, отмечал Н. И. Бухарин, требовалось активное развитие крупной промышленности, но оно было невозможно без увеличения производства сырья, а также продовольствия. Вывод состоял в следующем: «Для поднятия крупной промышленности нужно увеличить количество продуктов во что бы то ни стало и какими угодно средствами»⁷. Для этого в наибольшей степени подходило использование буржуазных, «непролетарских» форм ведения хозяйства, включая крестьянское хозяйство, торговлю, аренду, концессии.

Н. И. Бухарин признавал, что такой курс несет в себе многочисленные риски. Среди них он называл усиление буржуазных тенденций развития, а также конкуренцию между буржуазным и капиталистическим производством. Выход он видел в том, чтобы после построения на базе нового курса крупной социализированной промышленности предпринять разворот этого курса в другую сторону⁸.

Опасения, высказанные Бухариным, в еще большей мере разделяли многие другие лидеры большевиков. Поэтому переход к нэпу был не слишком резким, он начался с введения в 1921 г. товарообмена, еще не предполагавшего товарно-денежные отношения. Но товарообмен провалился, он не дал никаких результатов, и потому переход к нэпу стал более решительным. В. И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» охарактеризовал новую экономическую политику как правильную, противопоставив ее «неправильной» политике военного коммунизма⁹.

По мнению В. И. Ленина, «задача нэпа — это установление смычки между той новой экономикой, которую мы начали строить… и крестьянской экономикой, которой живут миллионы и миллионы крестьян»¹⁰.

В связи с непониманием и неприятием нэпа частью партии большевиков для разъяснения сущности и задач новой экономической политики 26–27 мая 1921 г. была проведена X Всероссийская чрезвычайная партийная конференция. В. И. Ленин в своем выступлении на этой конференции дал необходимые разъяснения относительно задач, сущности и содержания нэпа. Он видел в новой экономической политике единственный на тот момент способ установления союза между рабочими и крестьянами, активизации торговли между городом и деревней¹¹. Ленин подчеркивал, что без достаточного продовольственного фонда восстановление промышленности было невозможно.

23–28 декабря 1921 г. состоялся IX Всероссийский съезд Советов. Основной доклад на съезде сделал Л. Б. Каменев. Он сказал, что «нэп есть политика построения коммунистического хозяйства в стране, где большинство населения принадлежит крестьянству»¹².

Обширный доклад о новой экономической политике сделал Н. И. Бухарин в 1925 г., в разгар нэпа, когда его первые результаты уже были очевидны. В этом докладе он писал, что «самый глубокий смысл новой экономической политики заключается в том, что мы впервые открыли возможность взаимного оплодотворения разных хозяйственных сил, различных хозяйственных факторов, а только на основе этого и получается хозяйственный рост»¹³.

По мнению Бухарина, сущность нэпа состоит в следующем: «Меньше зажима, больше свободы оборота… Меньше административного воздействия, больше экономической борьбы, большее развитие хозяйственного оборота. Бороться с частным торговцем не тем, что топать на него и закрывать его лавку, а стараться производить самому и продавать дешевле, лучше и доброкачественнее его»¹⁴.

Таким образом, новая экономическая политика стала своего рода результатом победы экономической идеи над идеей политической. Необходимость экономического развития преодоления голода и хозяйственной разрухи определила трансформацию идеологических подходов, определила разработку нового идеологического обоснования смены экономического курса. В этом подтвердился марксистский тезис о том, что «экономика определяет политику»¹⁵.

И. В. Сталин полемизировал с теми большевиками, которые рассматривали нэп как временное допущение капитализма, в том числе и с Бухариным. В том же 1925 г. он сказал, что «нэп есть особая политика пролетарского государства, рассчитанная на допущение капитализма, при наличии командных высот в руках пролетарского государства, рассчитанная на борьбу элементов капиталистических и социалистических, рассчитанная на возрастание роли социалистических элементов в ущерб элементов капиталистических, рассчитанная на победу социалистических элементов над капиталистическими элементами, рассчитанная на уничтожение классов, на постройку фундамента социалистической экономики»¹⁶.

В 1926 г. Сталин говорил о том, что страна вступила в новый период нэпа, связанный с индустриализацией. По его словам, когда партия большевиков во главе с Лениным провозгласила новую экономическую политику, стояла задача «в условиях развернутого товарооборота построить социалистический фундамент нашего народного хозяйства»¹⁷. Но нельзя было развивать промышленность без сырья, продовольствия, сельского хозяйства и внутреннего рынка. После вступления во второй период нэпа центр тяжести переместился в сторону тяжелой индустрии. Именно в этом и состоит отличие второго этапа, являющегося логичным продолжением этапа первого, его следствием.

В 1929 г., критикуя позицию Н. И. Бухарина по поводу нэпа, Сталин говорил, что Бухарин видел только одну сторону нэпа, а именно свободу частной торговли. Но есть и вторая его сторона: «Нэп вовсе не означает полной свободы частной торговли, свободной игры цен на рынке. Нэп есть свобода частной торговли в известных пределах, в известных рамках, при обеспечении регулирующей роли государства на рынке. В этом именно и состоит вторая сторона нэпа»¹⁸. Таким образом, у нэпа, по мнению И. В. Сталина, есть две стороны. Первая направлена на преодоление военного коммунизма за счет известной свободы частной торговли, вторая состоит в преодолении свободы частной торговли за счет обеспечения «регулирующей роли государства на рынке»¹⁹.

Таким образом, именно экономика стала тем доминирующим фактором, который обусловил введение новой экономической политики, причем в значительной мере вопреки господствовавшей идеологии. Поэтому можно предположить, что в основе правовых институтов, созданных в период нэпа и получивших законодательное закрепление, лежала прежде всего экономическая логика. Именно эта логика диктовала наиболее эффективные методы регулирования общественных отношений с помощью принимаемых законов. Но экономический фактор в законотворческой деятельности, конечно же, не был единственным, он тесно переплетался с иными факторами, прежде всего политического и идеологического характера. Несмотря на смену экономического курса, общая логика действий большевистского правительства оставалась прежней, направленной на построение социализма и дальнейшее продвижение к коммунизму, на построение нового государства взамен сломанного старого.

Переход в середине 1920-х гг. к ускоренной индустриализации, который И. В. Сталин характеризовал как начало второго этапа нэпа, был связан в числе прочего с развитием третьего технологического уклада, который диктовал свои требования к экономике, к господствующим технологиям.

Третий технологический уклад условно приходится на 1880–1940-е гг. и базируется на использовании в промышленном производстве электрической энергии, новых открытиях в области химии, развитии тяжелого машиностроения и электротехнической промышленности на основе использования стального проката²⁰. Таким образом, период нэпа — это середина третьего экономического уклада, который во всех развитых странах был связан с проведением индустриализации, что стало возможно благодаря внедрению в производство электричества, развитию иных новых технологий в промышленности. В России индустриализация началась еще до революции, но была прервана революционными событиями и последовавшей за ними Гражданской войной и иностранной интервенцией. В условиях, когда благодаря нэпу страна преодолела голод, появилась возможность продолжить курс на развитие тяжелой промышленности, который диктовался и международной обстановкой.

Провозглашенный в 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) курс на индустриализацию страны в целом являлся логическим продолжением того процесса, который наблюдался с 1880-х гг.²¹ Важное значение имело и введение в 1928 г. пятилетнего планирования экономического развития²².

Курс на индустриализацию привел к постепенному сворачиванию нэпа, который, с точки зрения правившей партии, выполнил свои задачи, позволил преодолеть голод, накопить некоторый первоначальный капитал, который теперь можно было изъять для нужд развития промышленности.

Таким образом, новая экономическая политика определяла необходимость принятия такого законодательства, которое бы позволяло развиваться торговле и сельскому хозяйству, но не полностью свободно, а под строгим контролем государства. Требовалось соблюсти баланс между капиталистическими и социалистическими элементами в хозяйственной сфере, не обременив частника излишними административными барьерами, но и не дав ему полной свободы. При этом четкий план законодательной деятельности на этом этапе отсутствовал, разработка и принятие новых законов в сфере экономики осуществлялись путем проб и ошибок, в многочисленных и жарких дискуссиях.

1.2. Основные направления и этапы законотворческой деятельности в период новой экономической политики

Законодательство, принимавшееся в период нэпа, было, с одной стороны, содержательно обусловлено задачами и сущностью новой экономической политики, с другой стороны, оно решало и иные, политико-правовые, задачи, связанные с построением основ советского государства и созданием базы для регулирования общественных отношений во всех сферах.

Особенности его развития определились следующими факторами:

во-первых, после разрушения системы права Российской империи в течение нескольких лет шла выработка новых форм для выражения норм права и их доведения до адресатов, поэтому единое и четкое понимание, что такое закон, отсутствовало (до принятия Конституции СССР 1936 г.);

во-вторых, советская правовая система избрала для своего развития путь кодификации, что стало следствием ее близости к романо-германской правовой семье и реализацией тех традиций систематизации законодательства, которые были заложены в период Российской империи;

в-третьих, в 1920-е гг. среди юристов еще сохранялось отрицательное отношение к праву, ожидание его скорого отмирания. Например, один из деятелей советской юриспруденции первых лет А. Г. Гойхбарг, являясь фактически главным разработчиком Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., называл право опиумом для народа и призывал беспощадно бороться с ним²³.

В сфере государства и права в период нэпа необходимо выделить целый ряд важных событий, напрямую связанных с законотворчеством, обусловивших его динамику и зависевших от принятия новых законов.

Во-первых, в 1922 г. был создан Союз Советских Социалистических Республик, что стало одним из важнейших событий ХХ в. С этого момента на территории Российской республики действовало не только российское, но и союзное законодательство. В итоге создание СССР привело к существенному росту количественных показателей законотворческой деятельности.

Создание СССР повлекло за собой принятие в 1924 г. Конституции СССР, а в 1925 г. — новой Конституции РСФСР, которая пришла на смену ранее действовавшей Конституции РСФСР 1918 г.

Во-вторых, важным событием стала судебная реформа 1922 г., которая сформировала советскую судебную систему. Суд — важнейший орган правоприменения, а формирование эффективного правоприменения логично дополняет законотворчество в рамках единого процесса конструирования правовой реальности.

В-третьих, на период нэпа пришлась масштабная кодификация российского законодательства. В дополнение к первым двум кодексам РСФСР — Кодексу законов о записи актов гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве и Кодексу законов о труде, которые были приняты в 1918 г., в 1922–1923 гг. были приняты еще семь кодексов. Кодексы стали тем каркасом, на котором держалась вся система права, вокруг которого формировалось отраслевое законодательство.

В результате кодификации было окончательно закреплено разделение отечественного права на материальное и процессуальное. При этом традиционное для романо-германской правовой семьи разделение права на частное и публичное на этом этапе утратило свое значение.

Переход к нэпу был начат с такой важной и решительной меры, как замена продовольственной разверстки, вызывавшей недовольство и даже активное сопротивление значительной части крестьянства, продовольственным налогом. Эта мера позволила крестьянам более свободно распоряжаться излишками своей продукции, в том числе продавать их на рынке. Продовольственный налог был введен Декретом ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»²⁴.

Главное значение этого декрета состояло в том, что продовольственный налог был ощутимо меньше, чем продовольственная разверстка. Согласно Декрету, этот налог предполагалось взимать на основе прогрессивной шкалы в виде процентов либо соответствующего долевого отчисления от общего объема произведенных в конкретном хозяйстве сельских продуктов. При этом учитывался реально полученный урожай, а также количество едоков в конкретном хозяйстве и наличие в нем скота. Процент налогообложения для хозяйств бедняков и середняков, а также для хозяйств, принадлежавших городским рабочим, предполагалось устанавливать сниженный. Хозяйства самых беднейших крестьян освобождались от некоторых видов натурального налога²⁵.

Декрет устанавливал, что все запасы продовольствия, сырья и фуража, остававшиеся у крестьян после уплаты налога, оставались в их распоряжении. Эти запасы крестьяне могли использовать для личного потребления, а также для обмена на продукты фабрично-заводской и кустарной промышленности и сельскохозяйственного производства. Такой обмен можно было осуществлять как через кооперативы, так и на рынках и базарах.

Декрет Совета Народных Комиссаров «Об обмене» от 24 мая 1921 г.²⁶ разрешил покупку и сбыт оставшихся у населения после выполнения нормы натурального налога продуктов сельского хозяйства, а также предметов кустарной и мелкой промышленности. Покупка и продажа товаров гражданами, а также кооперативами могли осуществляться на рынках, базарах, с лотков и в закрытых помещениях.

Для реализации этого нормативного акта 19 июля 1921 г. была принята Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней. Этот документ установил разрешительный порядок открытия торговых заведений²⁷. Согласно Инструкции, торговля продуктами питания, а также предметами кустарного или фабрично-заводского производства допускалась для лиц не моложе 16 лет. При этом до весны 1922 г. запрещалась частная торговля такими товарами, как соль, птица, кожсырье, пушнина, животные и растительные волокна, лес и лесные материалы и др. Но уже к лету 1922 г. ассортимент, предлагавшийся частной торговлей, почти не отличался от ассортимента торговли государственной²⁸.

После перехода к новой экономической политике элементы рыночных отношений в организации хозяйственной жизни постепенно расширялись. В итоге товарно-денежные отношения были распространены почти на все отрасли народного хозяйства. На производстве вводился хозяйственный расчет, допускались иностранные концессии. Были отменены установленные в период Гражданской войны и иностранной интервенции сверхурочные работы. Все это объективно способствовало развитию гражданского оборота, подъему сельского хозяйства, преодолению голода и разрухи.

Период нэпа был отмечен рядом важнейших событий в государственной жизни и ее политико-правовой сфере, повлиявших на динамику законотворческого процесса. Главным из них можно считать образование Союза Советских Социалистических Республик, которое официально состоялось 30 декабря 1922 г. В этот день первый Съезд советов СССР принял Декларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В работе съезда участвовали 1727 делегатов от РСФСР, 364 — от УССР, 91 — от ЗСФСР, 33 — от БССР. Соответственно, в состав СССР вошли первоначально четыре республики: Россия, Украина, Белоруссия, Закавказская Республика. Уже с 1924 г. состав СССР стал расширяться. В него постепенно вошли Узбекская, Таджикская, Туркменская и Молдавская республики²⁹.

Принципы, изначально заложенные в Союз ССР, предполагали развитие потенциала всех республик, выравнивание уровня жизни, образования и культуры. В связи с явно неравномерным потенциалом и уровнем развития союзных республик руководством СССР активно решалась важная задача оказания помощи республикам со стороны России. В Среднюю Азию и Закавказье переводились из Центральной России заводы и фабрики вместе с оборудованием и квалифицированными кадрами, завозились семена и сельхозтехника. Республикам выделялись бюджетные средства на электрификацию и строительство железных дорог. В 1929 г. было принято решение дополнительно ускорить темпы развития экономики союзных республик за счет РСФСР путем соответствующего перераспределения налоговых потоков. Так, в бюджет РСФСР отчислялось только 64% собранного в республике промыслового налога, остальное шло в общесоюзный бюджет. Остальные республики оставляли себе все 100% промыслового налога. От сумм однократного обложения в бюджет РСФСР поступало 54%, БССР и ЗСФСР — по 75%, УССР — 100%. Сходная ситуация сохранялась и в последующие годы Советской власти³⁰. В результате уровень экономического и культурного развития союзных республик был постепенно существенно повышен. Создание СССР повернуло вспять центробежные тенденции революционных лет. Изменилась лишь форма правления — вместо монархии теперь была республика.

Определенная стабилизация политической и экономической жизни в 1920-е гг. позволила обратить более пристальное внимание на развитие права и приступить к масштабным кодификационным работам³¹. Разработанные и принятые в это время кодексы должны были обобщить накопившийся правовой материал, восполнить имевшиеся существенные пробелы в законодательстве, обеспечить нормативную основу для укрепления законности. Кодификация стала важным инструментом конструирования системы советского права, удобной формой систематизации правового материала.

В 1922–1923 гг. были приняты семь кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Земельный, Лесной и Кодекс законов о труде. В 1924 г. был принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, а в 1926 г. — Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР. Таким образом, всего за несколько лет советское право было кодифицировано.

В контексте законодательного регулирования хозяйственно-экономических отношений важную роль играл Гражданский кодекс, заложивший основы для развития различных форм собственности и разрешенных форм ведения хозяйственной деятельности. При этом наряду с Гражданским кодексом, отношения собственности в 1920-е гг. регулировались значительным количеством других нормативных актов³².

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закрепил три формы собственности: государственную, кооперативную и частную³³, которые изначально были неравны между собой. В частности, все сделки, которые признавались противоречившими интересам государства или наносившими ему ущерб, Гражданский кодекс объявлял недействительными. Таким образом, подтверждалась мысль И. В. Сталина о том, что нэп не означал свободного развития капиталистических отношений, что все отношения развивались под контролем и при приоритете государства.

Земля, недра, леса, воды, железнодорожный и воздушный транспорт кодекс объявлял исключительной собственностью государства. На частные предприятия накладывались ограничения по числу рабочих. В то же время для предприятий, находившихся в кооперативной собственности, число рабочих Гражданским кодексом не ограничивалось.

Представляя проект Гражданского кодекса РСФСР во ВЦИК, один из его разработчиков, А. Г. Гойхбарг, говорил: «Нам пришлось установить то, чего нет ни в каком буржуазном кодексе, что собственность бывает троякая: собственность государственная, кооперативная и частная. Если по отношению к государственной собственности нет никаких ограничений, то уже по отношению к кооперативам есть некоторые ограничения. Что же касается частной собственности, то она допускается только в тех пределах, в каких это допускают особые отдельные законы»³⁴.

Юридические лица наделялись специальной правоспособностью, в зависимости от состава их членов кодекс делил их на государственные, частные, смешанные и общественные. Кооперативные предприятия относились к числу смешанных³⁵.

В результате принятия Гражданского кодекса «гражданское право при советской власти стало правом публичным, что, с одной стороны, противоречило сущности и природе гражданско-правовых отношений, с другой стороны, соответствовало политическим воззрениях советского правительства»³⁶.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. играл важную роль в вопросах укрепления законности, что играло важную роль для стабилизации отношений в экономике. Он состоял из двух частей — общей и особенной. Кодекс определял преступление как действие или бездействие, опасное для основ советского строя и правопорядка. Целью наказания являлось предупреждение новых преступлений и перевоспитание преступника. Наказанию подлежали только умышленные или неосторожные преступления. Уголовный кодекс содержал понятие государственного преступления и допускал применение принципа аналогии.

Развитие уголовного законодательства 1920-х гг. с принятием этого кодекса не завершилось. В 1924 г. ЦИК СССР принял Основные начала уголовного законодательства Союза СССР, в которых в общих чертах были сохранены основные положения УК 1922 г. Эти же положения были сохранены в новом УК РСФСР, принятом в ноябре 1926 г.

Судебная реформа 1922 г. также стала важным событием в сфере государства и права. 11 ноября 1922 г. было принято «Положение о судоустройстве РСФСР», в котором закреплялась новая судебная система. Вместо существовавших к этому моменту общих судов и трибуналов Положение вводило единую систему из трех звеньев: народный суд — губернский суд — Верховный суд республики.

Народные суды создавались и функционировали в уездах. Они состояли из одного судьи или судьи с двумя заседателями и рассматривали основную массу гражданских и уголовных дел.

Губернский суд осуществлял руководство народными судами, выступал первой инстанцией по особо важным делам, а также как кассационная инстанция по отношению к народным судам.

Верховный суд РСФСР служил первой инстанцией по некоторым особо важным делам и выступал как кассационная инстанция для губернских судов. Помимо этого, Верховный суд осуществлял контроль над всеми судами республики, давал разъяснения нижестоящим судам по вопросам судебной практики. Верховный Суд был образован 31 октября 1922 г.

Положение предусматривало, что временно сохраняются специальные суды: а) по делам о преступлениях, угрожающих Красной армии, — военные трибуналы; б) по делам об особо важных преступлениях, угрожающих транспорту, — военно-транспортные трибуналы; в) по делам о преступлениях по нарушению Кодекса законов о труде — особые трудовые сессии народных судов; г) по делам земельным — земельные комиссии; и д) по делам о спорах об имущественных правах между государственными органами — состоящие при Совете Труда и Обороны и губернских экономических совещаниях центральная и местные арбитражные комиссии.

Образование СССР привело к созданию такого органа правосудия, как Верховный Суд СССР, одной из главных функций которого стали разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства. Верховный Суд СССР выступал как суд первой инстанции в делах по обвинению высших руководящих лиц Союза в должностных преступлениях. Кассационной инстанцией Верховный Суд СССР не являлся.

В соответствии с Положением о прокурорском надзоре от 25 мая 1922 г. создавалась Государственная прокуратура РСФСР как орган надзора за соблюдением законности всеми органами власти, организациями и частными лицами, в том числе органами дознания и ГПУ, за местами лишения свободы, выполняла функцию поддержания обвинения в суде. Прокурором республики являлся нарком юстиции (повторялся опыт царской России), поэтому прокуратура не являлась независимой³⁷.

Согласно Положению, прокуратура являлась централизованной системой органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было, хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись.

26 мая 1922 г. ВЦИК учредил адвокатуру. Коллегии адвокатов создавались при губернских отделах юстиции для оказания юридической помощи населению, в том числе для осуществления функции защиты в суде.

5 июля 1922 г. Народный комиссариат юстиции издал Положение о коллегиях защитников, согласно которому создавались коллегии по гражданским и уголовным делам при губернских отделах юстиции. Общее собрание защитников избирало президиум, который осуществлял руководство деятельностью коллегии. Деятельность коллегий защитников должна была обеспечивать организацию всесторонней юридической помощи населению путем дачи советов и консультаций, ведением дел в судах и других организациях, широкую пропаганду советского права.

В феврале 1924 г. была упразднена ВЧК как выполнившая свои задачи. Часть ее функций передали судебным органам, часть — созданному ранее Государственному политическому управлению (ГПУ) в составе Народного комиссариата внутренних дел (НКВД). К основным задачам ГПУ относилось подавление открытых контрреволюционных выступлений, борьба с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охрана границ, железнодорожных и водных путей. В ведении ГПУ находились особые части войск. Кроме того, ГПУ являлось органом дознания и предварительного следствия, но производить арест могло только с санкции прокурора.

Таким образом, законотворчество периода нэпа имело особенности, которые определялись прежде всего той ситуацией, в которой оказалась страна, стоявшими перед ней задачами и тем курсом, который последовательно старалось проводить советское правительство³⁸. В общих чертах, проводившаяся политика и соответствующее правовое регулирование определялись новой экономической политикой как особым курсом социально-экономического развития, переходом к мирному строительству, поиском новых форм государственного устройства и законотворческой деятельности³⁹.

Отказ от чрезвычайного законодательства периода «военного коммунизма» в 20-е гг. ХХ в. дал возможность проводить более гибкую политику, причем как в экономике, так и в иных сферах государственной и общественной жизни. В результате эти годы стали периодом активного становления и развития советского законодательства. Проведенная кодификация способствовала формированию основных отраслей законодательства и отраслей права. Можно сказать, что в этот период произошло формирование советской системы права с присущими ей особенностями.

Для законодательной деятельности периода новой экономической политики были характерны следующие особенности: высокий уровень динамики законодательства, что выражалось в практически постоянном принятии новых норм в той или иной сфере; сочетание законодательного и подзаконного регулирования общественных отношений при отсутствии четкого разграничения между законами и подзаконными нормативными актами; классовый характер советского законодательства, который проявлялся в ограничении избирательных прав, классовом подходе к уголовным наказаниям, юридическом неравенстве субъектов хозяйственно-экономической деятельности. Более подробно эти особенности будут раскрыты на конкретном материале в последующих главах монографии.

1.3. Систематизация законодательства в период нэпа

Новая экономическая политика, провозглашенная в 1921 г., серьезно повлияла не только на политическую сферу, поскольку должна была прекратить серьезные выступления против Советской власти, на экономику, так как снова, пусть с ограничениями, но все же допускалась частная собственность, но и изменила отношение большевиков к праву.

Если в период Гражданской войны и военного коммунизма в основе правопонимания была идея революционной законности, отличавшаяся хаотичностью принятия решений, то теперь необходимо было создать стабильную правовую базу, которая позволила бы развиваться частному капиталу.

Для этого был избран такой путь, как кодификация. Это объяснялось несколькими причинами.

Во-первых, о кодификации говорил еще М. М. Сперанский, когда разрабатывал в самом начале XIX в. проект Гражданского уложения, а затем в 1820-е гг. — план систематизации российского законодательства. В результате в дореволюционный период было кодифицировано уголовное право: сначала было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а затем так и не ставшее до конца действующим Уголовное уложение 1903 г. В конце XIX — начале XX в. существовало несколько проектов Гражданского уложения.

Большевики тоже посчитали данную форму наиболее приемлемой к систематизации норм, регулирующих те отношения, которые либо в корне поменялись после 1917 г., либо были неразвиты. Так, в 1918 г. был принят Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, который окончательно вывел брачно-семейные отношения из-под юрисдикции Церкви, а также Кодекс законов о труде.

В 1920 г. был составлен проект Кодекса законов о социальном обеспечении, началась работа по созданию Продовольственного кодекса.

Таким образом, к моменту провозглашения новой экономической политики в России уже сложилась определенная традиция кодификации.

Во-вторых, в начале 1920-х гг. шел процесс образования СССР, когда необходимо было создавать как право союзного государства, так и союзных республик. Несистематизированность нормативно-правовых актов могла существенно замедлять и затруднять эту работу⁴⁰. Кодексы же, наоборот, способствовали некоторой унификации, которая должна была быть в различных республиках.

Основная идея состояла в том, чтобы выстроить вертикаль законодательства по каждой отрасли права. Планировалось принять отраслевые Основы союзного законодательства, а затем на их основе в каждой союзной республике должны были быть созданы отраслевые кодексы. Однако это стало возможно только начиная с 1924 г., когда была принята Конституция СССР.

В-третьих, кодексы должны были заменить огромный законодательный массив, который принимался в чрезвычайных условиях внешней изоляции, возникшей из-за одностороннего выхода России из Первой мировой войны, гражданской войны и интервенции, военного коммунизма и т. д.

В-четвертых, исследования Т. Ф. Ящук показали, что в Советской России к моменту провозглашения перехода к новой экономической политике очень популярными были идеи научной организации труда. В 1921 г. был учрежден Центральный институт труда, создана общественная организация «Лига времени». Такое культивирование труда, поиск научных основ его организации требовали широкомасштабной систематизации законодательства, так как затрагивали различные сферы государственно-общественной жизни, а кодификация представлялась наилучшей ее формой⁴¹.

В первые годы Советской власти вопросами систематизации права занимался отдел законодательных предположений и кодификации Народного комиссариата юстиции РСФСР. В 1920 г. рассматривалось предложение о создании Института кодификации при ВЦИК, но оно было отклонено. Тогда в ноябре 1920 г. было принято решение о том, что проекты кодексов должны разрабатываться в соответствующих наркоматах при участии представителей Народного комиссариата юстиции, затем они должны окончательно дорабатываться в НКЮ, который должен их передать на рассмотрение в Совет Народных Комиссаров и ВЦИК. Как отмечает Л. И. Антонова, именно так были подготовлены и приняты в 1922 г. Земельный, Лесной кодексы, а также КЗоТ⁴².

Впервые о новой экономической политике В. И. Ленин впервые упомянул 8 февраля 1921 г. в «Предварительных черновых набросках тезисов насчет крестьян», написанных для заседания Политбюро ЦК РКП(б). Окончательно отказ от политики военного коммунизма и переход к нэпу был провозглашен на Х съезде партии, проходившем с 8 по 16 марта 1921 г. Как отмечает О. Д. Максимова, именно в этот период партия большевиков совершила серьезное вмешательство в законотворческий процесс⁴³, т. е. в законодательных актах стали дублироваться решения партийных органов. Постепенно данная тенденция только нарастала.

Если характеризовать ситуацию в целом, необходимо отметить, что в периоды проведения новой экономической политики продолжал действовать уже упоминавшийся кодекс, принятый еще в 1918 г., — Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, замененный на новый только в 1926 г. Кроме этого, за 1922 и 1924 гг. были разработаны, приняты и введены в действие еще восемь кодексов: пять — в 1922 г. (Земельный кодекс РСФСР, Гражданский кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс законов о труде), два — в 1923 г. (Лесной кодекс РСФСР и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР), один — в 1924 г. (Исправительно-трудовой кодекс РСФСР).

Последовательность принятия советских кодексов в 1922–1924 гг. показывает, как были расставлены приоритеты в связи с провозглашением новой экономической политики, какие работы по систематизации проходили без особых проблем, а какие вызывали целые дискуссии.

Первый советский Уголовный кодекс был принят ВЦИК 22 мая 1922 г.⁴⁴

Он был, несомненно, более детально и вдумчиво разработан по сравнению с Руководящими началами по уголовному праву РСФСР 1919 г.⁴⁵ Например, исчезли положения, содержащиеся в преамбуле Руководящих начал, о том, что в течение двух лет без особых правил и кодексов вооруженный народ справлялся и справляется со своими угнетателями, но что теперь необходимо создать правила обуздания своих классовых врагов. В Уголовном же кодексе были уже более выверенные формулировки, однако было четко определено, что главной задачей является правовая защита государства трудящихся от преступлений и от общественно опасных элементов. То есть приоритетной была защита государственных интересов, а не личных.

Новая экономическая политика, безусловно, повлияла на уголовное законодательство. Если в Руководящих началах по уголовному праву РСФСР вообще не было классификации преступлений, то в Уголовном кодексе 1922 г. новые экономические отношения были отражены и в преступлениях против порядка управления (организованное по взаимному соглашению сокрытие или приведение неверных количественных показателей предметов или продуктов, подлежащих налогообложению), и в хозяйственных преступлениях (расточительство государственного достояния, предоставленного по договору аренды и т. д.), и в имущественных преступлениях (например, растрата имущества).

Назначение Уголовного кодекса 1922 г. предполагало защиту в период нэпа тех основ, которые были завоеваны в первые годы Советской власти, а поэтому сохранялось применение аналогии и допущение привлечения к уголовной ответственности лиц, представлявших угрозу для Советского государства с точки зрения их социального происхождения.

Принятие Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1924 г. существенно повлияло на Уголовный кодекс РСФСР 1922 г., поэтому редакцию 1926 г. иногда называют новым Уголовным кодексом.

Через три дня после принятия Уголовного кодекса РСФСР, 25 мая 1922 г., ВЦИК был принят Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР⁴⁶, в котором подробно регулировалась деятельность следственных и судебных органов. По оценке современных специалистов, были провозглашены такие принципы уголовного судопроизводства, как принцип законности (ст. 5–7), принцип публичности или гласности (ст. 19) и принцип языка судопроизводства (ст. 22)⁴⁷.

Однако так получилось, что законодательство о судопроизводстве было систематизировано раньше, чем о судоустройстве. Принятие Положения о судоустройстве привело к тому, что 15 февраля 1923 г. была утверждена новая редакция Уголовно-процессуального кодекса.

Согласно п. «п» ст. 1 Конституции СССР 1924 г. к ведению Союза ССР было отнесено установление основ судоустройства и судопроизводства⁴⁸, поэтому 29 октября 1924 г. были приняты Основы уголовного судоустройства Союза ССР и союзных республик. 10 ноября 1926 г. появилось новое Положение о судоустройстве.

Прежде всего, новая экономическая политика требовала кодификации гражданского и земельного законодательства. Однако подготовка соответствующих кодексов должна была занять большее время и в силу сложности рассматриваемых общественных отношений, и в силу отсутствия позитивного дореволюционного опыта систематизации данной сферы. Ни один из проектов Гражданского уложения так и не стал действующим.

О том, насколько аграрные отношения были важны, свидетельствует тот факт, что 22 мая 1922 г. ВЦИК РСФСР принял «Закон о трудовом землепользовании», в котором были закреплены такие способы землепользования в земельном обществе, как общинный (с уравнительными переделами земли между дворами), участковый (с неизменным размером права двора на землю в виде чресполосных, отрубных или хуторских участков), товарищеский (с совместным пользованием землею членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество, с общественной обработкой земли) и смешанный (с различным способами пользования по разным хозяйственным угодьям) (ст. 13)⁴⁹. Однако были и некоторые уступки, характерные для новой экономической политики. Так, разрешалась трудовая аренда земли (ст. 19).

Через два дня, 24 мая 1922 г., ВЦИК РСФСР издал постановление «О порядке рассмотрения земельных споров». На волостном, уездном и губернском уровнях с целью разрешения споров по земельным делам создавались специальные Земельные комиссии⁵⁰.

Уже к сентябрю того же года был подготовлен Земельный кодекс, который был принят 30 сентября 1922 г. и вступил в силу с 1 декабря⁵¹. Интересно, что, как показано в работе О. Д. Максимовой, при его разработке использовались материалы таких газет, как «Сельскохозяйственная жизнь» и «Беднота»⁵².

В кодексе закреплялась только государственная форма собственности. В ст. 3 говорилось, что все земли сельскохозяйственного назначения составляют единый государственный земельный фонд, находящийся в ведении Народного комиссариата земледелия и его местных органов. При этом право пользования землей для сельскохозяйственных целей было гарантировано каждому гражданину РСФСР (ст. 9). Раздел II кодекса был посвящен трудовой аренде земли, а в разделе III допускался вспомогательный наемный труд в трудовых земледельческих хозяйствах, но только если все трудоспособные члены хозяйства работали наравне с наемными работниками.

Однако развитие принципов новой экономической политики привело к тому, что путем принятия подзаконного акта данные положения были изменены. В частности, в ст. 1 Временных правил об условиях применения подсобного наемного труда в крестьянских хозяйствах от 18 апреля 1925 г. было определено, что наемный труд может быть только подсобным⁵³. Но в Инструкции Совета Народных Комиссаров РСФСР 1925 г. было разъяснено, что могут быть хозяйства и с исключительно наемным трудом. Правда, данная Инструкция просуществовала недолго и была отменена уже в 1926 г.

Интересно, что в Земельном кодексе раскрывалось значение понятия частного оборота применительно к земельным отношениям, но с точки зрения того, какие сделки и операции были запрещены. К таковым относились: завещание, дарение, продажа, покупка, запродажа, залог земли. Виновных не только лишали трудового права на землю, но и наказывали согласно Уголовному кодексу. Однако, как отмечают современные специалисты, судебная статистика по подобным делам появилась только в 1928 г.⁵⁴ Сделки приняли завуалированный характер. Например, купля-продажа земли маскировалась под куплю-продажу строений, практиковался «обмен усадьбами» и т. д.

По оценке А. А. Беркутова, преимущественно все-таки Земельный кодекс РСФСР 1922 г. регулировал отношения единоличных крестьянских хозяйств, связывая с ними подъем производительных сил в сельскохозяйственной сфере⁵⁵. В этих условиях дифференциация крестьянства была неизбежной, поскольку сохранялись другие элементы сельскохозяйственного производства, где благодаря нэпу сохранялась частная собственность и развивались товарные отношения.

Через месяц, 31 октября 1922 г., был принят Гражданский кодекс РСФСР, вступивший в силу 1 января 1923 г.⁵⁶ Интересно, что изначально планировалось, что данный кодекс будет иметь временный характер, а к 1925 г. будет подготовлена новая редакция, но этого не произошло.

Провозглашение новой экономической политики означало начало нового этапа в развитии российского гражданского права, поскольку, как справедливо отмечает О. А. Авраменко, в 1917 — начале 1922 г. данная отрасль права фактически отсутствовала в складывающейся системе советского права⁵⁷.

Частично гражданско-правовые вопросы затрагивались при подготовке проекта Кодекса экономических законов РСФСР, в котором были объединены такие правовые институты, как реквизиция, конфискация, муниципализация, социализация, но в целом в нем преобладали административно-правовые нормы⁵⁸.

Вопрос о Гражданском кодексе впервые был поднят в июне 1920 г. на Съезде деятелей советской юстиции. Однако было принято решение, что кодекс не нужен, поскольку в Советской России отсутствуют договорные отношения.

Основой для развития гражданского права стал Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»⁵⁹, позволивший крестьянству продавать часть своей продукции и запустивший работу рыночного механизма. Это создавало новые условия для развития кооперации, предпринимательства, договорных связей, товарных бирж, налоговой системы и т. д.

Провозглашение новой экономической политики внесло коррективы, и была создана специальная комиссия Народного комиссариата юстиции для разработки Кодекса законов об обязательствах, вытекающих из договоров. В этот период В. И. Ленин постоянно подчеркивал, что данная работа требует, с одной стороны, принципиальности в плане недопущения частных сделок и договоров, противоречащих интересам трудящихся⁶⁰, но с другой — осторожности (сначала принять декларативный документ, а затем уже кодекс). Принципы буржуазного гражданского права отрицались.

Подготовленный проект так и не был принят. Основные дискуссии развернулись вокруг ст. 2 о недействительности договоров, так как она затрагивала один из главных вопросов того времени — возможности государства вмешиваться в имущественные отношения.

Именно поэтому Гражданскому кодексу предшествовал Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 г. «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых в судах РСФСР»⁶¹. Все граждане получили право организовывать промышленные и торговые предприятия и заниматься дозволенными профессиями и промыслами. При этом особо подчеркивалось, что должны соблюдаться нормы, охраняющие применение труда. Данный документ имел явный характер декларативности и временности.

Необходимо отметить, что в период подготовки Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. Народным комиссариатом юстиции стали заметны существенные расхождения во взглядах советских юристов. Причем многие имели концептуальный характер. Так, если, к примеру, П. И. Стучка, занимавший ряд важных должностей в ККЮ, использовал термин «гражданское право», то А. Г. Гойхбарг, являвшийся инициатором создания при отделе законодательных предположений НКЮ Межведомственной комиссии юристов, предпочитал говорить о хозяйственном праве⁶².

Интересно, что после неудачи Межведомственной комиссии фактически Гражданский кодекс разрабатывали два человека — А. Г. Гойхбарг и Н. И. Бернштейн, которые, опираясь, конечно, на предшествующие разработки, справились с задачей за один месяц.

В ст. 1 Гражданского кодекса РСФСР было определено социально-хозяйственное назначение гражданских прав. Когда в феврале 1923 г. Гражданской кассационной коллегии пришлось давать толкование данной статье, она трактовала это как развитие хозяйственных и производительных сил страны. В 1926 г. Пленум Верховного Суда РСФСР уже употреблял термин «хозяйственная целесообразность». Таким образом, современные авторы считают, что Гражданский кодекс закрепил не приоритет публичных интересов, а их социальный характер⁶³, хотя, конечно, под данной вывеской государство оставляло за собой право вмешательство в имущественные отношения в любой момент и в любой форме.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закреплял такие формы собственности, как государственную (национализированную и муниципализированную), кооперативную и частную.

Естественно, что в связи с тем, что гражданско-правовая сфера подверглась коренному изменению по сравнению с дореволюционной, необходимо было время, чтобы выработать новые формулировки и разработать новые институты права, поэтому Гражданский кодекс был далек от совершенства по своей структуре. Например, в нем широко применялись примечания, которые часто устанавливали изъятия из общего правила.

Были недостаточно разработанные элементы и в содержании кодекса. Так, в нем произошел отказ от деления имущества на недвижимое и движимое. Владение не рассматривалось как фактическое обладание вещью⁶⁴.

Именно данный Гражданский кодекс РСФСР послужил основной для разработки и принятия в последующем гражданских кодексов союзных республик. Это требование содержалось в постановлении IV сессии ВЦИК IX созыва.

В целом, положения Гражданского кодекса 1922 г. способствовали выполнению его главной задачи — обеспечения выхода страны из экономического кризиса, но при этом отказе от возвращения на капиталистические рельсы. О потенциале данного кодекса свидетельствует тот факт, что с изменениями и дополнениями он оставался действующим более 40 лет⁶⁵.

9 ноября 1922 г. был принят новый Кодекс законов о труде.

На его примере можно увидеть, что кодификация 1922–1924 гг. происходила с привлечением широкого круга специалистов. Так, в комиссию по подготовке данного кодекса входили служащие двух народных комиссариатов — юстиции и труда, представители Высшего совета народного хозяйства и Всесоюзного центрального совета профсоюзов. Однако после разработки первоначальной редакции и ее рассылки по государственным организациям для обсуждения свою отдельную комиссию создал Совет Народных Комиссаров, что привело в конечном счете к появлению двух редакций Кодекса законов о труде⁶⁶.

Данный кодекс отличался от остальных принятых в 1922–1924 гг. тем, что был вторым за короткую к тому времени советскую историю. Кодекс законов о труде РСФСР 1918 г., принятый в период военного коммунизма, и Кодекс 1922 г., отражавший принципы новой экономической политики, существенно различались. Первый предполагал «красногвардейскую атаку на капитал» и трудовое принуждение (всеобщая трудовая повинность)⁶⁷, а второй означал возвращение к свободному рынку труда (правовые гарантии трудоустройства в порядке добровольного трудового найма).

Но, как отмечает В. В. Долинская, имелось и общее: основанием возникновения трудовых отношений считались индивидуальные и коллективные трудовые договоры, правовое регулирование имело централизованный и императивный характер, предоставлялись многочисленные гарантии, большое внимание уделялось охране труда⁶⁸.

Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. вдохнул новую жизнь в профсоюзы, огосударствление которых произошло в период военного коммунизма. Еще 12 января 1922 г. было принято постановление ЦК РКП(б) «О роли и задачах профсоюзов в условиях новой экономической политики»⁶⁹, а 17 января в газете «Правда» были опубликованы тезисы данного документа. В КЗоТ профсоюзам и их деятельности была посвящена целая глава. Им предоставлялось право инициировать прекращение любого трудового договора (ст. 49).

7 июля 1923 г. был принят Лесной кодекс РСФСР⁷⁰. Провозглашенные цели лесной политики государства отражали принципы нэпа. В преамбуле кодекса отмечалось, что деятельность государства направлена на сохранение непрерывности пользования в лесах, удовлетворение потребностей населения и промышленности в древесине, максимальное извлечение всех видов дохода от лесов.

Были выделены леса особого назначения, к которым были отнесены в том числе горнозаводские леса и леса, эксплуатируемые на основе концессионных договоров (разд. 4, ст. 38).

Кодификация гражданского права должна была повлечь за собой кодификацию в гражданской процессуальной сфере. Как отмечает Е. В. Колесняк, именно в период нэпа происходило выделение процессуальных норм советского права и создание самостоятельных процессуальных источников права⁷¹. Дело в том, что в 1918 г. получила популярность позиция, что процессуальные нормы не являются правовыми и имеют чисто технический характер.

Работа по созданию Гражданского процессуального кодекса велась достаточно долго, поэтому законодатели пошли по пути принятия временных документов. Сначала 4 января 1923 г. была издана Временная инструкция «Об основных формах гражданского процесса»⁷², а 25 мая того же года — соответствующий Циркуляр.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР⁷³ был принят 10 июля 1923 г., а с 1 сентября вступил в силу. Суду и прокуратуре была отведена активная роль в гражданском процессе. Был введен институт судебного надзора.

В судебных актах этого времени постоянно подчеркивалась презумпция судебного порядка защиты гражданских прав, однако не было препятствий для обращения в третейские суды (например, с правами третейских судов в 1922 г. были учреждены биржевые арбитражные комиссии⁷⁴), окончания спора мировой сделкой.

Необходимо отметить, что гражданско-процессуальной сфере в это время уделялось большое внимание. Материалы судебной и арбитражной практики постоянно публиковались в «Еженедельнике советской юстиции».

Перечисленные кодификационные работы продолжились и после 1923 г. В 1924 г. был принят Исправительно-трудовой кодекс⁷⁵. Велась работа над Административным кодексом РСФСР. Неудача в его составлении, вызванная тем, что один нормативно-правовой акт должен был регулировать как отношения, возникающие в сфере управления, так и устанавливать ответственность за нарушение государственного порядка⁷⁶, заставила государственно-партийные органы пойти по пути создания систематизированных нормативно-правовых актов по отдельным сферам⁷⁷. Так были разработан, к примеру, Таможенный устав 1924 г.⁷⁸

Таким образом, характерными чертами систематизации советского права в период новой экономической политики были использование дореволюционного опыта кодификации и опыта первого года Советской власти, попытка создать новую социалистическую систему права, идеологизированность работы, которая должна была отражать классовый подход, отношение к проводимой работе как к кодификации переходного времени, активное использование наряду с правовыми внеправовых способов регулирования общественных отношений. Для многих участников кодификационного процесса данная работа представляла собой поиск компромисса, позволяющего примирить новый политический строй страны, не имевший на тот момент аналогов в мире, и веками выверенные правовые конструкции и институты, доказавшие свою жизнеспособность.

Кодификационные работы периода новой экономической политики способствовали тому, что в 1927–1927 гг. было издано Систематическое собрание действующих законов СССР, а в 1929 г. — Систематическое собрание законов РСФСР. К 1930 г. был подготовлен Свод законов СССР⁷⁹, но он так и не был введен в действие в связи с тем, что индустриализация, коллективизация, внутрипартийная борьба ставили перед правом новые задачи. Именно поэтому в 1930-е гг. не было принято ни одного кодекса.

Глава 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПЕРИОД НЭПА

2.1. От договорной независимости к договорному Союзу ССР

«Мы создаем конституцию, из которой определяются судьбы на десятки лет, но мы не знаем, что будет дальше. Если речь идет о нас самих, нам незачем писать конституции: у нас есть ЦК партии, пользующийся нашим доверием, и он издает постановления, но мы не пишем конституцию для нас: мы пишем для всей страны, для крестьян и для остальной части мелкой буржуазии и т. д., которые подходят с точки зрения их правовых понятий». Х. Г. Раковский

Из стенограммы заседания расширенной комиссии ЦИК СССР по выработке Конституции СССР. 14 июня 1923 г.⁸⁰

«Я повторяю, я это уже сказал раз, что в конституции, принятой на 1-м съезде Советов СССР, сказано, что такие то республики “объединяются в одно союзное государство — Союз Советских Социалистических Республик” … Откуда у вас такое расхождение с текстом конституции, принятым и украинской делегацией, и грузинской, и армянской, и азерб[а]йджанской, и белорусской на 1-м съезде Советов Союза в 1922 г.?» И. В. Сталин

Из стенограммы выступления на заседании Четвертого совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей в Москве 12 июня 1923 г.⁸¹

Словами, приведенными в эпиграфе, И. В. Сталин заканчивал свое выступление 12 июня 1923 г. на заседании Четвертого совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей в Москве, подводя итог нескольким дням дебатов по национальным вопросам и дискуссиям с украинскими делегатами по главным проблемам будущего Основного закона (Конституции) Союза. И не случайно в выступлении Сталина три раза прозвучало слово «конституция», так как у членов Расширенной комиссии Президиума ЦИК СССР единого мнения, как назвать разрабатываемый и обсуждаемый документ (договор или конституция), не было. Делегатам же Конференции предстояло проголосовать за резолюцию совещания по второму вопросу порядка дня («Практические мероприятия по проведению в жизнь резолюции ХII съезда партии по национальному вопросу»), в которой закреплялась структура высших органов власти и управления СССР и в п. «в» упоминалась Конституция СССР. Принятие этой Резолюции конференцией являлось партийной директивой для всех коммунистов и ставило точку в многодневных дискуссиях в конституционных комиссиях, созданных Президиумом ЦИК СССР и Пленумом ЦК РКП(б).

Реформирование конституционного законодательства начинается с момента принятия постановления Политбюро ЦК РКП(б) о создании комиссии Оргбюро, которой поручалось к ближайшему пленуму ЦК РКП(б) внести предложения по вопросу о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик «для оформления его потом в советском порядке»⁸². Постановление было принято после обсуждения на заседании 10 августа 1922 г. вопроса о взаимоотношениях между РСФСР и Украиной, по которому главными докладчиками выступали член ЦК РКП(б), ЦК КПУ, Председатель Совнаркома Украины Х. Г. Раковский и секретарь ЦК Компартии Украины и кандидат в члены ЦК РКП(б) Д. З. Мануильский⁸³. На следующий день была создана специальная Комиссия Оргбюро, которую на первом этапе ее работы формально возглавлял секретарь ЦК РКП(б) В. В. Куйбышев, позже замененный кандидатом в члены Политбюро, секретарем ЦК РКП(б) В. М. Молотовым.

В состав этой комиссии также вошли: член Политбюро ЦК РКП(б), Генеральный секретарь ЦК РКП(б), нарком по делам национальностей И. В. Сталин, Х. Г. Раковский, член ЦК РКП(б), член Президиума Закавказского краевого комитета РКП(б) Г. К. Орджоникидзе, член ЦК РКП(б), нарком финансов РСФСР Г. Я. Сокольников, а также представители независимых республик. Азербайджанскую ССР представлял в комиссии Председатель ЦИК Азербайджана С. А. Агамали Оглы, Армянскую ССР — член Президиума и секретарь Закавказского краевого комитета РКП(б) А. Ф. Мясников (Мясникян), Грузинскую ССР — член Президиума ЦК компартии Грузии П. Г. (Буду) Мдивани, Украинскую ССР — член ЦК РКП(б), Председатель ВУЦИК Г. И. Петровский, Белорусскую ССР — член ЦК Компартии Белоруссии, Председатель ЦИК и СНК Белоруссии А. Г. Червяков, Дальневосточную республику (ДВР) — член Дальневосточного бюро ЦК РКП(б), министр иностранных дел ДВР Я. Д. Янсон, Бухарскую НСР — Председатель СНК нарком иностранных дел Бухарской народной советской республики, член Средазбюро ЦК РКП(б) Ф. Ходжаев, Хивинскую СНР — А. Ходжаев⁸⁴.

Но еще до августовского заседания Оргбюро в российском Наркомнаце была проведена предварительная работа для предстоящей реформы. 8 июня 1922 г. было утверждено Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О представителях Народного комиссариата по национальным делам в договорных советских республиках». Согласно этому Постановлению представитель Наркомнаца, назначаемый в «договорную советскую республику» Народным комиссариатом по национальным делам РСФСР, являлся вместе с тем, по соглашению с Народным комиссариатом по иностранным делам РСФСР, Советником Представительства РСФСР в данной договорной советской республике и утверждался Президиумом ВЦИКа.

Представитель Наркомнаца входил с правом совещательного голоса в ЦИК и СНК соответствующей договорной республики, а «равно и во все специальные представительства народных комиссариатов РСФСР в данной республики». Представитель Наркомнаца должен был по всем вопросам внутринациональных отношений руководствоваться исключительно имеющимися на этот счет инструкциями и директивами Российского Наркомнаца и отчитываться в этой области только перед своим наркоматом, а по делам же НКИД как Советник Представительства РСФСР он действовал и отчитывался на общих основаниях⁸⁵.

27 июля 1922 г. ВЦИК утвердил новую редакцию «Положения о народном комиссариате по национальным делам», в преамбуле которого были сформулированы цели его принятия: «в целях сосредоточения всех органов, осуществляющих основные директивы советской национальной политики, в одном центре». Основными направлениями деятельности Наркомнаца становились обеспечение мирного строительства и братского сотрудничества всех национальностей и племен РСФСР, а также «договорных братских союзных республик», и наблюдение за проведением в жизнь национальной политики Советской власти⁸⁶.

Проект реформирования РСФСР был подготовлен Комиссией уже в августе 1922 г. В соответствии с предложенным «членом Комиссии» И. В. Сталиным проектом резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками предлагалось «признать целесообразным формальное вступление независимых советских республик: Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДВР⁸⁷ открытым и ограничившись принятием договоров с ними по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делами прочее»⁸⁸. Предлагаемые изменения должны были быть внесены в Конституции ранее независимых советских республик «по проведении вопроса в советском порядке».

И. В. Сталин предлагал распространить компетенции ВЦИК, СНК и СТО РСФСР на соответствующие центральные советские учреждения республик, вошедших в состав России. При этом, по мнению И. В. Сталина, в случае одобрения ЦК РКП(б) данной резолюции ее не следовало опубликовывать. Ее направляли бы в ЦК партий ранее независимых республик в качестве «циркулярной директивы», которая должна была проводиться «в советском порядке через ЦИКи или съезды Советов упомянутых выше республик до созыва Всероссийского Съезда Советов». На Съезде же Советов данное предложение декларировалось бы «как пожелание этих республик»⁸⁹.

Проблемы, с которыми руководство государства столкнулось в начале периода новой экономической политики, и причины столь радикальных изменений в области национального государственного устройства И. В. Сталин ярко и образно охарактеризовал в письме к В. И. Ленину, написанному 22 сентября 1922 г. Судя по отдельным замечаниям и рукописным припискам автора, письмо носило личный характер и не предназначалось для широкого круга читателей. В нем анализировались в основном отношения, сложившиеся между формально независимыми советскими республиками. Но некоторые проблемы, вероятно, были характерны и для Российской Федерации, а отдельные предложения И. В. Сталина, несомненно, касались внутрироссийских проблем. «Мы пришли к такому положению, — пишет И. В. Сталин, — когда существующий порядок отношений между центром и окраинами, т. е. отсутствие всякого порядка и полный хаос, становятся нестерпимыми, создают конфликты, обиды и раздражение, превращают в фикцию т. н. единое федеративное народное хозяйство, тормозят и парализуют всякую хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе. Одно из двух: либо действительная независимость и тогда невмешательство центра, свой НКИД, свой Внешторг, свой концессионный комитет, свои железные дороги, причем вопросы общие решаются в порядке переговоров равного с равным, по соглашению, а постановления ВЦИК, СНК и СТО РСФСР не обязательны для независимых республик; либо действительное объединение советских республик в одно хозяйственное целое с формальным распространением власти СНК, СТО и ВЦИК РСФСР на СНК, ЦИК и экономсоветы независимых республик, т. е. замена фиктивной независимости действительной внутренней автономией республик в смысле языка, культуры, юстиции, внудел, земледелия и прочее»⁹⁰.

И. В. Сталин обращает внимание на существование значительных проблем при применении в договорных республиках решений руководства России. Решения российских высших органов власти нередко не применялись в договорных республиках. При этом «центральные учреждения Москвы» отменяли постановления центральных учреждений независимых республик, вызывая протесты последних против их «незаконных действий». Вмешательство же руководства партии следовало после того, как «центральные учреждения окраин» приняли свои нормативные акты, отмененные затем в Москве, что «создает волокиту и тормоз в хозяйственных делах и вызывает на окраинах недоумение среди беспартийных и раздражение среди коммунистов»⁹¹.

Причину такого положения дел И. В. Сталин видит в следующем: «За четыре года гражданской войны, когда мы ввиду интервенции вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном вопросе, мы успели воспитать среди коммунистов, помимо своей воли, настоящих и последовательных социал-независимцев, требующих настоящей независимости во всех смыслах и расценивающих вмешательство Цека РКП, как обман и лицемерие со стороны Москвы»⁹².

И. В. Сталин отмечает серьезные изменения, произошедшие в воззрениях нового поколения коммунистов на положения, закрепленные в законодательных актах. «Мы переживаем такую полосу развития, — пишет И. В. Сталин, — когда форма, закон, конституция не могут игнорироваться, когда молодое поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказываются понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции независимых республик»⁹³.

И. В. Сталин предлагает провести чрезвычайные изменения национальной политики советского государства в сложившихся условиях. «Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном безусловно должны подчиняться центру, т. е. если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик»⁹⁴, — к такому заключению приходит И. В. Сталин.

Очевидно, что мысли, высказанные И. В. Сталиным в письме В. И. Ленину, опирались на мнения руководителей национальных партий независимых республик, как личные, так и поддержанные решениями ЦК коммунистических партий⁹⁵. Вместе со своим письмом И. В. Сталин отправил В. И. Ленину письмо, по его выражению, «липового национала» Д. З. Мануильского, близкого ему по взглядам.

В своем письме секретарь ЦК Компартии Украины и кандидат в члены ЦК РКП(б) Д. З. Мануильский высказал помимо практических соображений соображения «марксистски теоретического характера» в пользу изменения отношений между республиками. По его мнению, образование независимых республик «со своими ЦИК и Совнаркомом» отвечало определенному этапу пролетарской революции, который «было бы неточно называть “национальным” этапом». «Это была неизбежная уступка национальной стихии, приведенной революцией в движение, — пишет в своем письме Д. З. Мануильский. — Изменение экономической политики внесло успокоение в деревню, выбив почву из-под ног политических сепаратистов, пытавшихся использовать экономику для своих целей»⁹⁶.

Возможно, И. В. Сталин заимствовал идею Д. З. Мануильского, который предложил провести «автономизацию» таким образом, чтобы эта инициатива была бы предложена национальными съездами Советов, а затем получила бы утверждение на Всероссийском съезде Советов.

Безоговорочную проект И. В. Сталина поддержали Центральные Комитеты Азербайджанской и Армянской компартий. В решении Пленума ЦК Азербайджанской компартии, проходившего 11 сентября 1922 г., признавалась необходимость более тесного сотрудничества Советского Азербайджана и России и создания Советской Федерации с предоставлением национальным республикам «наибольшей самостоятельности в вопросах просвещения, местного административного управления, суда и земельных». Также в директиве говорилось о том, что «сейчас момент требует формального закрепления единства Азербайджана с Россией на началах широкой автономии»⁹⁷. Выписка из протокола заседания Пленума ЦК Азербайджанской компартии была подписана секретарем ЦК АКП С. М. Кировым. Поддержку проект И. В. Сталина получил и на пленуме ЦК коммунистической партии Армении и Ереванского комитета КПА⁹⁸.

Не все руководители национальных партийных организаций поддержали проект резолюции, предложенный И. В. Сталиным. Обращала на себя внимание позиция руководства коммунистической партии Белоруссии, в которой предлагалось считать целесообразным установление отношений между комиссариатами России и Белоруссии по аналогии с отношениями между РСФСР и УССР, т. е. в целом позиция И. В. Сталина не была поддержана⁹⁹.

Отрицательную оценку проект резолюции И. В. Сталина получил в ЦК компартии Грузии. ЦК КП Грузии на заседании, состоявшемся 15 сентября 1922 г., постановил предлагаемое Сталиным объединение в форме автономизации независимых республик «считать преждевременным». Предлагалось же объединить хозяйственные усилия и общую политику, но «с сохранением всех атрибутов независимости». За данную резолюцию проголосовали пять членов ЦК (один — Ш. З. Элиава — проголосовал против), все кандидаты в члены ЦК. Из присутствующих на заседании 19 проголосовали — за, против — 6 (Г. К. Орджоникидзе, А. С. Енукидзе, С. М. Киров, Г. Я. Сокольников, Л. Д. Гогоберидзе, М. И. Кахиани), М. Цхакая воздержался¹⁰⁰.

ЦК компартии Украины на данном этапе не обсуждал вопрос о взаимоотношениях с РСФСР на своих заседаниях¹⁰¹. Но И. В. Сталин был прекрасно осведомлен об отношении руководства Компартии Украины к своему проекту. Некоторые украинские партийные руководители не симпатизировали данному проекту, и среди них наибольшим авторитетом обладал «нелиповый украинец» Х. Г. Раковский, член ЦК РКП(б), ЦК КПУ, Председатель Совнаркома Украины, который открыто высказывался против автономизации, о чем И. В. Сталин писал в своем письме к В. И. Ленину¹⁰².

Г. И. Чернявский, М. Г. Станчев и М. В. Тортика (Лобанова) в монографии, посвященной Х. Г. Раковскому, высказывают предположение, что именно Х. Г. Раковский познакомил Ленина со «сталинским проектом», когда посещал его в Горках 25 августа 1922 г.¹⁰³, и даже считают, что попытка Раковского оттянуть заседание комиссии на более поздний срок была предпринята Раковским по просьбе Ленина, «не терявшего надежду, предполагавшего, что врачи дадут ему разрешение приступить к работе с конца сентября»¹⁰⁴.

К сожалению, авторы не приводят никаких доказательств в пользу данной версии. Странно и то, что В. И. Ленин сам не попросил перенести обсуждение этого вопроса, хотя еще 11 сентября врачи разрешили ему с 1 октября начать работу. Но можно предположить, что Ленин уже поднимал этот вопрос в беседах со Сталиным 30 августа или 12 сентября 1922 г., потому что Ленин не позднее 22 сентября пишет Сталину записку, в которой «просит сообщить, как решается вопрос о взаимоотношениях между Советскими республиками»¹⁰⁵. Сталин отвечает на эту записку своим откровенным письмом, написанным 22 сентября 1922 г., за день до обсуждения этого вопроса в Комиссии.

23 сентября 1922 г. прошло заседание комиссии Оргбюро ЦК РКП(б) под председательством ранее не входившего в состав комиссии В. М. Молотова, замещавшего уехавшего в отпуск В. В. Куйбышева. На этом заседании отсутствовали П. Г. Мдивани (его замещал член ЦК КП Грузии К. М. Цинцадзе), Х. Г. Раковский, А. Ходжаев и Я. Д. Янсон. На заседании успели принять за основу проект резолюции И. В. Сталина, отклонить резолюцию ЦК КП Грузии, принятую 15 сентября, обсудить и принять единогласно п. 1 проекта с поправкой А. Г. Червякова¹⁰⁶.

На следующий день, 24 сентября 1922 г., состоялось второе заседание комиссии Оргбюро, на котором завершилось обсуждение проекта резолюции. В проект резолюции были внесены незначительные правки. Например, финансовые вопросы были перенесены из п. 3 в п. 4, а ЦИКи республик наделялись правом амнистии только по гражданским делам.

На заседании присутствовал П. Г. Мдивани, который принял активное участие в попунктном обсуждении проекта и, судя по протоколу заседания, по всем пунктам проекта резолюции голосовал «против». В то же время П. Г. Мдивани поддерживал отклоненные предложения Г. И. Петровского и неоднократно вносил свои предложения при обсуждении проекта. Например, он предлагал создать в республиках аппарат для организации национальных армий и просил ЦК РКП(б) не вносить в Пленум ЦК принятых комиссией решений до обсуждения их руководством партийных организаций республик.

Обращают на себя внимание еще три важных момента в решениях комиссии. Во-первых, комиссия приняла решения перенести вопрос о границах Белоруссии, о которых беспокоился А. Г. Червяков, в ЦК РКП(б). Во-вторых, не рассматривать до утверждения постановления комиссии на пленуме ЦК РКП(б) вопрос о дальнейшем существовании Закавказской Федерации и ее взаимоотношениях с РСФСР. В-третьих, до решения всех обсужденных в комиссии вопросов на пленуме ЦК РКП(б) они не подлежали распространению, а постановление комиссии вручалось членам комиссии без шестого пункта, являющегося «строго конспиративным»¹⁰⁷.

Принятая 24 сентября Комиссией Оргбюро Резолюция о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками в окончательной редакции была разослана членам и кандидатам ЦК РКП(б), и дальнейшие события проходили стремительно, но имели непубличный характер, и восстановить их можно только по сохранившейся переписке между руководителями РКП(б).

25 сентября В. И. Ленин встретился с Г. Я. Сокольниковым, а 26 сентября состоялась встреча В. И. Ленина с И. В. Сталиным. По итогам встречи В. И. Ленин написал письмо Л. Б. Каменеву, в котором раскрыл в общих чертах свой план создания новой федерации, «предварительный проект», копия которого была разослана всем членам Политбюро ЦК РКП(б). «Вопрос архиважный, — отмечет В. И. Ленин, — Сталин немного имеет устремление торопиться». В своем письме В. И. Ленин предлагал Л. Б. Каменеву и Зиновьеву принять участие в доработке этого документа.

В. И. Ленин писал, что И. В. Сталин уже согласился сделать одну уступку и вместо вступления в РСФСР объединить Россию и другие республики в новый союз — «Союз Советских республик Европы и Азии». В. И. Ленин предлагал наряду с ВЦИК РСФСР создать «общефедеральный ВЦИК Союза Советских республик Европы и Азии». «Важно, — пишет В. И. Ленин, — чтобы мы не давали пищи “независимцам”, не уничтожали их независимости, а создавали еще новый этаж, федерацию равноправных республик»¹⁰⁸. Ленин также высказывает мысль о необходимости слияния по соглашению ЦИКов наркоматов, перечисленных в п. 4 Резолюции (финансов, продовольствия, труда и народного хозяйства). В. И. Ленин замечает, что И. В. Сталин согласился отложить внесение новой редакции резолюции в Политбюро ЦК РКП(б) до его приезда.

В ответ на это письмо Л. Б. Каменев внес свои предложения и направил их В. И. Ленину не позднее 27 сентября. Л. Б. Каменев предлагал или не трогать совсем вопроса о независимости, что, по его мнению, уже было невозможно, или провести Союз так, чтобы максимально сохранить формальную независимость, и представил свою схему государственного механизма создаваемого Союза — «Развернутую форму Союза Советских Республик». Первоначально Л. Б. Каменев написал перед словом «советских» слово «независимых», но затем его зачеркнул.

В «Форме» Л. Б. Каменева появляется Союзный СНК, Союзный ЦИК, состоящий из представителей ЦИКов республик пропорционально величине населения (РСФСР — 95 млн чел. — 73%, Украина — 30 млн чел. — 23%, Закавказская Федерация [6,2 млн чел.] — 4,5% (Грузия — 2,5 млн чел., Армения — 1,2 млн чел., Азербайджан — 2,5 млн чел.), Белоруссия — 1 млн чел. — 0,5%. К ведению федеральных наркоматов отнесены армия, железные дороги, почта, внешние дела и внешняя торговля. Объединенными предлагалось сделать наркоматы продовольствия, ВСНХ, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции. Республиканскими оставались наркоматы внутренних дел, просвещения, юстиции, соцобеспечения и здравоохранения.

В записке Л. Б. Каменева содержатся еще два очень важных предложения: 1) в договоре должен быть «пункт о праве одностороннего выхода из Союза», 2) договор должен содержать «точное распределение областей ведения»¹⁰⁹.

Свое письмо в ответ на ленинские замечания И. В. Сталин написал 27 сентября 1922 г., адресуя его В. И. Ленину и членам Политбюро (Г. Е. Зиновьеву, М. И. Калинину, Л. Б. Каменеву, В. М. Молотову, А. И. Рыкову, М. П. Томскому и Л. Д. Троцкому). Принципиально ранее согласившись по п. 1 Резолюции с ленинским предложением, И. В. Сталин критически высказывается по нескольким иным замечаниям В. И. Ленина. Он не согласен с поправкой о создании федерального ВЦИК наряду с Всероссийским ЦИК, так как считает, что существование двух ЦИКов в Москве ничего «кроме конфликтов и трений не даст». Он предлагает преобразовать Всероссийский ЦИК в общефедеральный и сделать его решения обязательными для республиканских центральных учреждений.

Далее И. В. Сталин пишет следующее заключение: «Я думаю, что всякое иное решение в смысле поправки т. Ленина должно повести к обязательному созданию русского ЦИКа с исключением оттуда восьми автономных республик (Татреспублика, Туркреспублика, и прочее), входящих в состав РСФСР, к объявлению последних независимыми наряду с Украиной и прочими независимыми республиками, к созданию двух палат в Москве (русского и федерального) и, вообще, к глубоким перестройкам, что в данный момент не вызывается ни внутренней, не внешней необходимостью и что, на мой взгляд, при данных условиях нецелесообразно и, во всяком случае, преждевременно»¹¹⁰.

И. В. Сталин отвергает и ленинское предложение о слиянии в федеральные наркоматы наркоматов финансов, продовольствия, труда, народного хозяйства. По мнению И. В. Сталина, «едва ли можно сомневаться в том, что эта “торопливость” даст пищу “независимцам” в ущерб национальному либерализму Ленина»¹¹¹.

В. И. Ленин предполагал приехать в Москву 2 октября 1922 г. 27 сентября членам и кандидатам ЦК РКП(б) была разослана новая редакция проекта об отношениях РСФСР с независимыми Советскими Социалистическими республиками. Проект был подписан членами комиссии Оргбюро ЦК РКП(б): И. В. Сталиным, Г. К. Орджоникидзе, А. Ф. Мясниковым, В. М. Молотовым. В преамбуле документа говорилось о том, что, по мнению его авторов, предшествующая резолюция Комиссии оргбюро ЦК РКП(б) в основе была «правильная и безусловно приемлемая», но она нуждалась «в уточнении некоторых пунктов, касающихся главным образом строения общесоюзных центральных органов и отчасти их функции»¹¹². Такое мнение сложилось у авторов резолюции после встреч с «некоторыми членами ЦК» и «националами с мест». В. И. Ленин и Л. Б. Каменев не упоминались, но судя по тем существенным и кардинальным изменениям, которым подверглась вся структура высших органов власти и управления союзного государства в новой редакции, авторы были знакомы и с предложениями Л. Б. Каменева, изложенными в письме к В. И. Ленину от 27 сентября.

Авторы проекта предлагали на основе договора, заключенного Украиной, Белоруссией, Федерацией Закавказских республик и Россией, создать новое государство — «Союз Социалистических Советских Республик». «Европа и Азия», предложенные ранее В. И. Лениным, в наименовании нового государства отсутствовали. Каждая республика сохраняла за собой право свободного выхода из состава «Союза» (п. 1)¹¹³.

Значительные преобразования были сделаны в структуре высших органов власти. Высшим органом Союза предлагалось сделать однопалатный «Союзный ЦИК», который формировался из представителей ЦИКов Российской и Закавказской Федераций, Украины и Белоруссии пропорционально представляемого ими населения (п. 2). Исполнительным органом «Союзного ЦИКа» был назначаемый им «Союзный Совнарком» (п. 3)¹¹⁴.

К компетенции наркоматов новой Федерации относились следующие вопросы: иностранные и военные дела, внешняя торговля, пути сообщения, «потель» (почта и телеграф) (п. 4). Предложение В. И. Ленина о «слиянии» наркоматов финансов, продовольствия и других также не было учтено. Наркомат рабоче-крестьянской инспекции перевели в категорию объединенных (директивных) наркоматов (п. 5). С учетом последнего произошли и изменения в составе республиканских наркоматов (п. 6). В п. 5 наряду с Союзным Совнаркомом упоминается еще один вновь создаваемый государственный орган — СТО «Союза Республик»¹¹⁵.

В новой редакции проекта резолюции отсутствовали примечания 1 и 2, существовавшие в резолюции от 24 сентября 1922 г., в которых говорилось об органах борьбы с контрреволюцией и о праве ЦИК республик амнистировать по гражданским делам. Нет в новой редакции и «секретного пункта», в котором устанавливался особый порядок введения в действия данной резолюции.

Замечания на данный проект представил кандидат в члены Политбюро ЦК РКП(б), Председатель Всероссийского ЦИК М. И. Калинин в своей записке на имя И. В. Сталина. «В Вашем проекте, — пишет М. И. Калинин, обращаясь лично к Сталину, — совершенно нарушен демократический принцип, своими правками я стремлюсь его восстановить. Надеюсь, Вы как наркомнац меня поддержите»¹¹⁶. М. И. Калинин предлагал высшим органом союзных республик, объединяющихся в федерацию, считать съезд Советов, на котором бы избирались «Федеральный ЦИК» пропорционально числу населения каждой республики. До создания самостоятельного ЦИКа РСФСР М. И. Калинин предлагал передать все прерогативы действующего ВЦИК РСФСР «Союзному ЦИКу». Пункт 3 проекта резолюции М. И. Калинин предлагал изложить следующим образом: «Исполнительным органом “Союзного ЦИКа” считать “Союзный Совнарком”, избираемый ВЦИКом»¹¹⁷. По мнению М. И. Калинина, данные поправки могли уменьшить расходы на новый аппарат власти. Кроме того, он считал, что его редакция «ближе соответствует духу Советской власти»¹¹⁸.

С серьезной критикой проекта резолюции выступил Х. Г. Раковский, который в это время находился на отдыхе в Гурзуфе и поэтому подготовил для членов ЦК РКП(б) письмо, в котором изложил свои аргументы против данного варианта резолюции. При этом экземпляр, предназначенный лично И. В. Сталину, Х. Г. Раковский передавал через Д. З. Мануильского, сопроводив его письмом. В письме он просил Д. З. Мануильского в случае, если Политбюро ЦК КП(У) разделит его точку зрения, попросить Петровского и Фрунзе отстаивать ее в Москве. Х. Г. Раковский считал: «Я думаю, что Украина в данном случае страдает главным образом из-за неблагоразумия и уклонов других независ/имых/ республик. Между тем более всего для нашего револ/юционного/ воздействия /на/ заграницу имеет значение сохранение независимости Украины. Около десяти миллионов украинцев Польши, Галиции, Прикарпатской Руси, Буковины и Бессарабии ориентируются и будут ориентироваться больше и больше на Советскую Украину. Я не знаю, насколько это учитывается авторами резолюции»¹¹⁹.

Записка Х. Г. Раковского, подготовленная 28 сентября 1922 г., была озаглавлена «Замечания тов. Раковского по проекту резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками». На записке помечен гриф: «Строго секретно ЦК РКП т. Сталину, копия ЦК КПУ т. Лебедю». В отпечатанной на машинке записке уже позже Раковский вносил правки от руки. Х. Г. Раковский подробно разбирает пункты резолюции и попутно высказывает свою критику. Но главные аргументы он приводит в разделе, который он озаглавил: «По существу вопроса». Когда Раковский печатал свою записку, он уже знал о новом варианте проекта, разосланном 27 сентября.

Проведение новой политики, по мнению Раковского, нанесет серьезный удар по планам «хозрасчетного возрождения республики». Она ослабит ранее независимые республики, которые при отсутствии у них «финансовых средств и права распоряжаться местными богатствами» не смогут способствовать поднятию местных производительных сил.

Проведение предложенной резолюции, считал Раковский, повредит и интересам федерации «за границей» и укрепит «положение наших противников из буржуазного и соглашательского лагерей». Одним из таких негативных последствий может стать следующее: «По отношению к Украине Польша выступит в роли защитницы ее независимости, признанной Рижским договором»¹²⁰.

Х. Г. Раковский предлагал решить затруднения, возникшие во взаимоотношениях между республиками иначе, — надо внести изменения в их конституции. И далее приводит странное предложение по использованию природных богатств республик: «главнейшие из этих богатств могут быть объявлены кондоминиумом, т. е. общей собственностью Советского Союза с признанием за центральными федеральными хозяйственными органами РСФСР права распоряжаться этими имуществами»¹²¹.

Но после жесткой критики проекта резолюции и столь загадочного предложения Х. Г. Раковский делает вывод: «Самый главный вопрос остается — вопрос о выработке строго централизованной, но федеральной системы управления, в которой правильно были бы защищены интересы республик и последние пользовались бы определенной автономией»¹²². Далее он предлагает передать этот вопрос на обсуждение высших партийных органов: «Я предлагаю считать заключение комиссии неокончательным. Вопрос должен быть поставлен снова и разрешен во всем его объеме согласно постановлений партийных съездов»¹²³.

В научной литературе высказывалось мнение, что И. В. Сталин вопреки своему обещанию провел обсуждение нового проекта резолюции на заседании Политбюро ЦК РКП(б) 28 сентября 1922 г.¹²⁴ Но новая редакция проекта резолюции не обсуждалась на этом заседании Политбюро ЦК РКП(б)¹²⁵. Правда, сохранились записки с весьма эмоциональными высказываниями авторов по поводу ленинских критических замечаний, которыми обменялись Л. Б. Каменев и И. В. Сталин во время этого заседания:

«Каменев: Ильич собрался на войну в защиту независимости. Предлагает мне повидаться с грузинами. Отказывается даже от вчерашних поправок. Звонила Мария Ильинична.

Сталин: Нужна, по-моему, твердость против Ильича. Если пара грузинских меньшевиков воздействует на грузинских коммунистов, а последние на Ильича, то спрашивается — причем тут «независимость»?

Каменев: Думаю, раз Владимир Ильич настаивает, хуже будет сопротивляться.

Сталин: Не знаю. Пусть делает по своему усмотрению»¹²⁶.

Но несмотря на столь серьезные противоречия, никаких изменений в новый проект резолюции после ее рассылки членам и кандидатам ЦК РКП(б), по-видимому, не было внесено.

6 октября 1922 г., во второй день работы Пленума ЦК РКП(б), состоялось заседание, на котором И. В. Сталин выступил с докладом. В. И. Ленин не смог принять участие в заседании из-за разболевшегося зуба. Обычно этому обстоятельству уделяют большое внимание, потому что В. И. Ленин написал в этот день записку Л. Б. Каменеву следующего содержания”: “Т. Каменев! Великорусскому шовинизму объявляю бой не на жизнь, а на смерть. Как только избавлюсь от проклятого зуба, съем его всеми здоровыми зубами. Надо абсолютно настоять, чтобы в союзном ЦИКе председательствовали по очереди русский, украинец, грузин и т. д. Абсолютно!”»¹²⁷.

Но в постановлении Пленума по докладу И. В. Сталина было указано, что проект резолюции И. В. Сталина, Г. К. Орджоникидзе, А. Ф. Мясникова и В. М. Молотова принимается как директива ЦК, «с поправкой: в примечании к п. 4-му слово “целесообразным” заменить “необходимым”». Эта была единственная поправка. Далее в решении по этому вопросу говорилось, что для «выработки советского законопроекта на основе этой директивы и проведения его через съезд Советов (с предварительным внесением на утверждение ЦК) создать комиссию в составе Сталина, Каменева, Пятакова, Рыкова, Чичерина, Калинина и представителей Украины, Грузии, Азербайджана, Армении и Белоруссии. Возложить на комиссию подготовку и проведение соответствующих постановлений через ЦИКи независимых республик»¹²⁸. Позже в состав «Комиссии Пленума ЦК» также были включены: от Украины — Х. Г. Раковский, от Азербайджана — М. Д. Гусейнов, от Армении — С. М. Тер-Габриелян, от Грузии — лояльный И. В. Сталину М. Г. Цхакая, от Белоруссии — А. Г. Червяков, от ВЦИК — Т. В. Сапронов и А. С. Енукидзе. Народный комиссариат юстиции РСФСР в Комиссии представлял его глава Д. И. Курский¹²⁹. Решение о создании нового государства и о структуре высших органов государственной власти было принято на этом заседании Пленума ЦК РКП(б) и позже, несмотря на весьма эмоциональные и драматичные дискуссии в ходе работы комиссии ЦК РКП(б) и других комиссий, принципиально не менялось.

По странному совпадению на пленарных заседаниях 5 и 6 октября не велось протокольной записи или стенограммы. Восстановить накал обсуждения данного вопроса можно только по некоторым источникам, имеющим весьма субъективное отношение к событиям тех дней. П. Г. Мдивани в своем письме члену ЦК Компартии Грузии, наркому юстиции С. И. Кавтарадзе от 8 октября следующим образом воспроизводит атмосферу на пленарном заседании 6 октября: «По вопросу о взаимоотношениях — принят добровольный союз на началах равноправия, и в результате всего этого удушливая атмосфера против нас рассеялась, напротив, на пленуме Цека нападению подверглись великодержавники — так и говорили Бухарин, Зиновьев, Каменев и другие. Проект принадлежит, конечно, Ленину, но он внесен от имени Сталина, Орджоникидзе и др., которые сразу изменили фронт. Я прилагаю собственное письмо Ленина, адресованное Каменеву, который все время писал больному зубом Ленину о ходе прений по вопросу о взаимоотношениях. Я очень жалею, что не могу лично доложить о прениях по этому вопросу, но одно то интересно, что прения продолжались целых 3 часа — это нечто чудовищное на пленумах, где вопросы решаются с кинематографической быстротой. Прения показали, что известная часть ЦК прямо отрицает существование национального вопроса и целиком заражена великодержавническими тенденциями. Но эта часть получила такую оплеуху, что не скоро решится снова высунуться из норы, куда ее загнал Ленин (о его настроениях узнай из его письма, которое было оглашено в конце заседания после решения вопроса)»¹³⁰. То, что П. Г. Мдивани упоминает о выступлениях Л. Б. Каменева и Н. И. Бухарина, направленных против «великодержавников», косвенно подтверждается содержанием их телеграммы от 23 октября 1922 г., направленной в адрес подавшего в отставку ЦК КП Грузии, в которой они пытались разъяснить свою позицию: «Из нашего выступления против великорусского национализма отнюдь не следовала защита грузинского национализма»¹³¹.

Характерно, что в своих публичных речах Ленин не упоминал о создании СССР, а на заседании Политбюро ЦК РКП(б) этот вопрос слушался всего один раз на заседании 30 ноября 1922 г.

В это время состоялось еще одно важное событие, повлиявшее на ход принимаемых решений. После того как японские интервенты покинули Владивосток, 14 ноября 1922 г. Народное собрание Дальневосточной республики обратилось к ВЦИК и Всероссийскому съезду Советов с просьбой присоединить Дальний Восток к единой Российской Социалистической республике¹³². С присоединением ДВР РСФСР значительно расширило свою территорию и увеличило население республики.

Первое заседание подкомиссии Комиссии Пленума ЦК РКП(б) состоялось 25 ноября. К заседанию были подготовлены три проекта тезисов Основ Конституции: два написанных заведующим экономическо-правовым отделом НКИД А. В. Сабаниным (второй проект на заседании подкомиссии представлял Г. В. Чичерин) и проект Д. И. Курского. На заседании постатейно обсуждался и был принят с учетом замечаний проект Г. В. Чичерина. Отдельным вопросом Подкомиссия обсудила вопрос о Наркомнаце, и было принято решение иметь Наркомнац только при главных объединениях (РСФСР, Закавказье). За это решение проголосовали Калинин, Чичерин, Пятаков. Сталин и Курский проголосовали за полное упразднение Наркомнаца¹³³.

28 ноября 1922 г. состоялось второе заседание Комиссии Пленума ЦК, в котором участвовали и представители республик. Председательствовал И. В. Сталин. На заседании был принят в окончательном виде проект Основных пунктов Конституции СССР. В научной литературе обращалось внимание на странное предложение, поставленное на голосование Л. Б. Каменевым, сохранить наименование РСФСР как название союзного государства, вычеркнув наименование «Союз Советских Социалистических Республик». За это предложение было подано только два голоса: Каменева и Сопронова¹³⁴.

30 ноября 1922 г. на заседании Политбюро ЦК РКП(б) И. В. Сталин ознакомил присутствующих с «Основными пунктами Конституции Союза Советских Социалистических Республик», которые затем легли в основу текста Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. В «Основных пунктах Конституции СССР», в отличие от резолюции Пленума ЦК РКП(б) от 6 октября 1922 г., впервые упоминался Съезд Советов Союза ССР, избирающий «Союзный ЦИК». Избираемый Президиум «Союзного ЦИКа» являлся высшей властью Союза в период между сессиями ЦИК. Президиум состоял из пятнадцати человек, в том числе председателей ЦИКа по числу договаривающихся республик. В «Основных пунктах» говорилось о Верховном Суде СССР и объединенном органе «Государственного политического управления, председатель которого с правом совещательного голоса входил в “Союзный СНК”», который избирался ЦИКом Союза на срок полномочий последнего.

В проекте упоминались полномочия Съезда Советов, подробно излагались полномочия однопалатного ЦИК «Союза Республик» (п. 10), определялись направления реформирования наркоматов, устанавливалось единое союзное гражданство и столица «Союза» — г. Москва, а также говорилось о флаге, гербе и государственной печати. В заключительном п. 16 «Основных пунктов» устанавливалась обязанность ЦИК договаривающихся республик провести соответствующие Договору о Союзе ССР изменения в конституциях своих республик¹³⁵.

В решении Политбюро устанавливалось: «Основные пункты Конституции Союза Советских Социалистических Республик в основном принять, включив в начале п. 10-го “к” — “утверждение единого гос. бюджета СССР”»¹³⁶.

18 декабря 1922 г. состоялось заседание пленума ЦК РКП(б), на котором был заслушан доклад И. В. Сталина, представившего проект «Договора с Союзными Советскими Республиками». По итогам обсуждения доклада была принята резолюция, установившая: «а) союзный Съезд открыть до окончания Съезда Советов РСФСР. б) союзный Съезд должен: 1) Принять Декларацию об образовании Союза ССР. 2) Выбрать ЦИК. 3) Выработать текст Договора. В основу работы Съезда по выработке текста Договора положить директиву Пленума ЦК от 6.Х. в) Выработанный Съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик. г) Текст Договора вводится в действие немедленно по одобрении его ЦИКами договаривающихся республик и утверждении следующей сессией союзного ЦИК. д) Текст Договора подлежит окончательному утверждению на 2-м Съезде Советов СССР. е) Выборы “Союзных СНК” и организацию наркоматов отложить до сессии союзного ЦИК, которую созвать в апреле 1923 г. ж) Председателями выбранного ЦИКом Президиума союзного ЦИКа являются выбранные для этого представители по числу входящих в Союз Республик»¹³⁷.

Почему Пленум в своей резолюции столь тщательно расписал порядок проведения I съезда Советов СССР? К этому времени уже завершили свою работу Украинский, Белорусский и Закавказский съезды Советов. На них были внесены предложения по изменению текста Договора о создании СССР. Делегации, избранные на съездах, направились в Москву для участия в работе Х съезда Советов РСФСР. Могли ли на съезде быть неожиданные выступления со стороны критиков? Памятуя о письме Мдивани, руководство партии напоминало о партийной дисциплине и о директиве Пленума ЦК, принятой 6 октября, и стремилось предотвратить возможные негативные выступления.

Пленум назначил комиссию для руководства работой союзного Съезда Советов и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду текстов Договора и Декларации во главе с И. В. Сталиным. В ее состав также вошли: Фрунзе, Каменев, Рыков, Орджоникидзе, Калинин, Сапронов, Сокольников, Петровский¹³⁸.

«23 декабря 1922 года в Москве открылся Х Всероссийский съезд Советов. С докладом об объединении советских республик выступил И. В. Сталин. По итогам его доклада Проект резолюции, разработанной ЦК РКП(б), был единогласно принят съездом.

В историографии сложились две концепции образования СССР. Большинство историков высказывает мнение о том, что Советский Союз был создан на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 года принятием Декларации и Договора о создании СССР. Вторую точку зрения высказывают современные историки права: О. И. Чистяков и П. П. Кремнев.

По мнению О. И. Чистякова, о создании СССР можно говорить с момента принятия Декларации и Договора об образовании Союза ССР на Конференции полномочных делегаций четырех объединяющихся республик, которая состоялась 29 декабря в Андреевском зале Московского Кремля. Конференция рассмотрела Декларацию и Договор об образовании Союза ССР, а также обсудила вопрос о порядке работы I Всесоюзного съезда Советов»¹³⁹. Утром 30 декабря до начала работы съезда делегаты Конференции должны были поставить личную подпись под текстами Декларации и Договора, о чем было принято соответствующее решение, судя по стенограмме заседания¹⁴⁰. Союзный договор, утвержденный на Конференции полномочных делегаций, носил международно-правовой характер. Но, по мнению О. И. Чистякова, сам Договор, «не меняясь первоначально по содержанию, изменил правовую природу». Когда Конференция 29 декабря 1922 г. приняла его, а на следующее утро ее члены его подписали, то «Договор по существу был актом международно-правовым, поскольку был заключен суверенными государствами и выражал их суверенную волю». «Но на Первом съезде Советов он изменил свою природу, — продолжает свою мысль О. И. Чистяков. — Всесоюзный съезд Советов, ставший в соответствии с Договором первым органом нового государства, сделал из Договора, по существу, закон, ибо высший орган государства может оформлять договоры с другими государствами, но не со своими частями, членами Федерации. И хотя принятие Договора предполагало его дальнейшее рассмотрение ЦИКами союзных республик и получение отзывов от них, все-таки перезаключать его никто не собирался. Следовательно, Договор как бы превратился в закон»¹⁴¹. С момента утверждения ЦИК СССР 6 июля 1923 г. Конституции СССР Декларация и Договор об образовании СССР, как законы СССР, прекращают свое действие в связи с принятием нового Основного закона — Конституции СССР. «Конституция не только развила Договор, а заменила его»¹⁴², — делает вывод О. И. Чистяков.

П. П. Кремнев поддерживает мнение О. И. Чистякова в вопросе о международно-правовом характере Договора, заключенного на Конференции полномочных делегаций четырех республик 29 декабря 1922 г. Но его точка зрения имеет некоторые отличия. Он считает, что большинство участников Конференции были «согласны с тем, что их главная и скорейшая задача заключается в подписании международного договора об образовании федеративного государства, а в этой федерации в соответствии с уже заключенным соглашением и на его основе Съезд Советов, как высший орган власти, может принимать нормы конституционного характера»¹⁴³. Договор об образовании СССР, по мнению П. П. Кремнева, был принят путем голосования делегатов Конференции, а утром 30 декабря в «одном из служебных помещений Большого театра аутентичный (»основной«) текст Договора на русском языке был подписан членами полномочных делегаций»¹⁴⁴.

Но далее П. П. Кремнев высказывает свою точку зрения о значении принятия I Всесоюзным съездом Советов 30 декабря 1922 г. Договора. По его мнению, I Съезде Советов СССР «следует признать учредительным, в силу чего придать Договору 1922 г. качество закона он не мог в принципе. Правомочия или правовой статус законодательного органа получить съезду еще только предстояло»¹⁴⁵. П. П. Кремнев делает следующий делает вывод: «Договор 1922 года имеет международно-правовую юридическую природу и носит по содержанию внутригосударственный, конституционный характер (но не внутригосударственную юридическую природу)»¹⁴⁶.

П. П. Кремневу принадлежит честь публикации Стенограммы Конференции полномочных делегаций РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР от 29 декабря 1922 г.¹⁴⁷ Внимательное прочтение этой стенограммы позволяет ответить на ряд ранее необъяснимых вопросов.

Во-первых, никаких острых конфликтов в ходе Конференции не происходило. Она велась в корректной рабочей обстановке. В Президиум Конференции были избраны представители четырех объединяющихся республик: М. И. Калинин, Г. И. Петровский, М. Г. Цхакая, А. Г. Червяков; секретарем — А. С. Енукидзе. В повестке дня Конференции было рассмотрение и принятие Декларации, утверждение Договора, обсуждение проекта постановления «Съезда Союза Советских Федераций». В начале заседания участников Конференции ознакомили с проектами принимаемых документов. По предложению М. И. Калинина, предполагалось сначала принять Договор и постановление, а затем утвердить Декларацию. Но вмешался И. В. Сталин и предложил вопросы, которые подлежали подписи, прочесть отдельно, а проект постановления обсудить и «особо проголосовать». После этого председатель поставил на голосование предложение, которое было поддержано делегатами: «Сначала обсудить те вопросы, которые подлежат подписи, а остальные вопросы отложить до подписания Договора¹⁴⁸.

Затем состоялось короткое обсуждение вопроса о порядке принятия Договора. Грачев¹⁴⁹ заявил о том, что делегации имеют определенные полномочия от своих республиканских съездов и нет необходимости открывать прения по заслушанным проектам, а следует «сразу приступить к постатейному чтению и ограничиться внесением конкретных поправок».

Против этого предложения выступили Сердиченко и Фрунзе. Сердиченко считал, что обсуждать постатейно нужно только те статьи Договора, по которым есть вопросы. По мнению Фрунзе, проекты союзного Договора и Декларации необходимо принять без обсуждений. Он объяснял свою позицию следующим образом: «Мы читали постановление, и в этом постановлении говорится о том, что настоящая Декларация и настоящий текст союзного Договора принимаются Съездом как основа. Потом они, конечно, могут пойти на заключение и одобрение национальных ЦИК, у нас еще будут несколько месяцев работы для того, чтобы те или иные поправки, которые требуется сюда внести. Поэтому я считаю, что в данный момент тратить время для того, чтобы заниматься постатейным чтением, не следует, а предлагаю принять это как основу, и поправки, которые будут у нас и гораздо более основательные, чем мы сделаем сейчас, можно внести после съезда»¹⁵⁰. Далее Фрунзе внес предложение, от которого сам позже и откажется — обсудить «несколько существенных неточностей» в тексте Декларации.

После прений председатель вынес на голосование несколько поступивших предложений: 1) принять оглашенный Договор и проголосовать его в целом без прений; 2) принять договор постатейно; 3) «остановиться только на тех пунктах, по которым кто-либо внесет поправки, и читать только те статьи, по коим вносятся поправки»¹⁵¹.

Но во время голосования вновь возникла полемика по проведенной процедуре голосования. Дело в том, что председатель внес на голосование предложение «не читать договор постатейно, а прямо проголосовать его в основу», и это предложение получило большинство голосов делегатов. Но затем при голосовании за следующие предложения потребовалось уточнение, за что же именно проголосовали делегаты. Председатель уточнил, что когда он ставил на голосование первое предложение, «то я его брал как проект, который пойдет как основа на голосование Съезда, но здесь он берется не за основу, иначе я не ставил бы второе предложение»¹⁵². В результате выяснения данного вопроса председатель вынес на голосование вопрос в следующей формулировке: «Не за взятие за основу, а принятие данного проекта договора для внесения его на съезд».

Но тут слово взял нарком юстиции РСФСР Курский и предложил свое уточнение выносимого на голосование Конференции вопроса: «Я предлагаю такую формулировку: принять этот договор и подписать. Собственно говоря, мы должны этот Договор не только принять, но и подписать и в подписанном виде внести... Я предлагаю сначала голосовать это предложение, а потом этот Договор принять, подписать и передать на рассмотрение Съезда»¹⁵³.

После этого замечания председатель вновь уточнил формулировку вопроса для голосования, оставив из всех поступивших предложений только последнее: «Договор принять, подписать и внести на Съезд Советов, с тем чтобы он потом пошел на одобрение на местные ЦИКи для дальнейшей переработки»¹⁵⁴. Один из делегатов вновь попытался предложить обсудить тексты проектов Договора и Декларации и внести в них правку, мотивируя это тем, что союзному Съезду Советов «нет надобности» «заниматься черновой работой» и нужно выработать согласованный проект. Но председатель отказался вынести на голосование это предложение и внес предложение «принять этот Договор и внести его на Съезд Советов без поправок»¹⁵⁵. За это предложение проголосовало большинство делегатов Конференции.

Далее делегаты Конференции приступили к обсуждению проекта Декларации. По сути, повторилась та же процедура, которая была проведена при обсуждении Договора. В начале обсуждения выступил делегат Пахомов, который предложил внести несколько конкретных изменений отдельных формулировок в Декларацию. Но затем слово взял М. В. Фрунзе, который предложил не вносить «ни по существу, ни редакционных правок, считая, что такие правки будут дальше», т. е., по сути, отказался от своего же предложения внести правки в Декларацию, высказанные ранее. В обоснование своего предложения он привел весьма любопытное объяснение: «Этот текст у нас обсуждался … довольно тщательно с привлечением юристов и государствоведов. Но все-таки полной гарантии того, что здесь ляпсусов редакционных, быть тоже не может. Эта гарантия дается тем, что вся эта Декларация и весь Договор будут вентилироваться целых 3– 4 месяца»¹⁵⁶. После этого председатель внес предложение Фрунзе проголосовать без прений Декларацию на одобрение делегатов Конференции, и большинство делегатов его поддержало.

Правда, по предложению И. В. Сталина, одобренному делегатами, при публикации в печати сообщения о результатах работы Конференции необходимо было поменять местами порядок принятия проектов и сначала поставить утверждение Декларации, а затем Договора. При этом не предполагалось публиковать тексты Декларации и Договора в печати до их оглашения на Съезде Советов. Сталин считал, что принятые документы «от имени Съезда надо оглашать, а не от имени Конференции объявлять»¹⁵⁷.

Также большинством голосов без прений был принят проект «Постановления Съезда Советов», с небольшим исправлением, внесенным Мясниковым. Он предложил в документах вместо «Закавказской Федерации» использовать наименование «Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика».

Но к вопросу об утверждении Декларации и Договора о создании СССР делегатам Конференции еще пришлось возвращаться дважды. Первый раз обсуждался этот вопрос в связи с необходимостью подписания этих документов. Енукидзе попросил поручить ему и еще нескольким товарищам отпечатать принятую Декларацию и Договор на больших листах бумаги для того, чтобы 30 декабря до открытия Съезда полномочные делегации могли их подписать от имени своих республик. После этого М. В. Фрунзе предложил, если это возможно, сделать перевод текста Декларации и Договора на те шесть языков, которые перечислялись в проекте Постановления Съезда Советов. При этом в ходе завязавшейся дискуссии о технической возможности сделать перевод в столь короткий срок Фрунзе сделал еще одно предложение, которое тоже было одобрено делегатами: «Здесь основной вопрос со сверкой текста. Каждое слово будет иметь значение, и я бы не настаивал на окончательной сверке к завтрашнему дню. Я предлагаю, чтобы основным текстом считать русский текст, а по нему уже произвести проверку, а технически перевод, я думаю, можно будет сделать к завтрему»¹⁵⁸.

Второй раз к обсуждению этого вопроса делегаты вернулись уже в самом конце Конференции, когда казалось, что накал страстей обсуждения данной проблемы уже спал. И. В. Сталин выступил от имени комиссии ЦК и кратко осветил план выступления докладчиков на предстоящем Съезде Советов СССР. Основной докладчик должен выступить и прочесть Декларацию и Договор (этим докладчиком Конференция избрала И. В. Сталина). Затем должен был выступить кто-либо от имени «соединенных делегаций» (этим докладчиком станет Фрунзе) и внести предложение о принятии проекта постановления, ранее одобренного на Конференции о том, что Декларация и Договор утверждаются в основе и затем передаются на рассмотрение в национальные ЦИКи, а затем их рассматривает следующая сессия ЦИК Союза, а II съезд Советов СССР окончательно утверждает их через год. Затем И. В. Сталин коротко рассказал о последующих выступлениях. После этого М. И. Калинин спросил у присутствующих, имеются ли возражения против предложения Сталина, и предложение последнего было принято.

Завязавшаяся после выступления Сталина дискуссия показала общий уровень правовой культуры делегатов и особенности процедуры голосования предложений на Конференции. Вначале слово взял один из членов Президиума Конференции — Г. И. Петровский. Он вновь вернулся к вопросу о Декларации и предложил ее просто принять на Съезде Советов в окончательной редакции «без надобности одобрения и утверждения союзного ЦИКа»¹⁵⁹.

Калинин внес на голосование предложение Петровского принять Декларацию не за основу, а «целиком и окончательно, чтобы она не шла на одобрение и утверждение союзного ЦИКа». Но выступил А. И. Рыков, представивший весь дальнейший план работы с принятыми документами, который заявил: «Декларация и Договор составят единый основной закон, всю конституцию. Разбить основной закон на две части и одну половину утвердить сейчас, а другую и притом главнейшую отложить на 3 месяца, неудобно. Лучше и удобнее основной закон целиком принять и утвердить в качестве основного закона сразу. Декларация вступить в силу без договора не может, и весь основной закон вступит в силу сразу через 3 месяца»¹⁶⁰.

Затем слово снова взял Петровский и отверг мнение А. И. Рыкова: «Рыков говорит, что Декларация составляет основной закон. Она составляет преддверие. В ней выражается энтузиазм. Она похожа на прокламацию. Что же еще нужно вносить…» После этого выступления председатель снова поставил предложение Петровского на голосование. За предложение Декларацию принять полностью проголосовало большинство делегатов.

Но затем пришлось выступить И. В. Сталину и поставить под сомнение только что принятое предложение. «Дело в том, что так не делается, — заявил Сталин, — над нами будут смеяться. В Договоре не сказано, что мы действуем на основании Советской власти и основы Советской власти не изложены. В Договоре не сказано, что власть будет строиться на диктатуре пролетариата. Это не преддверие, а основание всяких договоров, возможных между республиками. Она написана в тоне прокламации, но все декларации так пишутся. На 3-м Съезде Советов РСФСР, когда были декларации и основные пункты конституции, их объединили в единый основной закон и вместе они составляют Конституцию. Этот пункт общепринятый и то, что предлагают, нецелесообразно»¹⁶¹.

Далее Фрунзе и Петровский, оба представлявшие делегацию Украинской ССР, совершили небольшой полемический экскурс в историю создания Декларации прав Великой французской революции и Американской революции, который прервал Калинин, предложив прекратить прения и переголосовать вопрос о Декларации («тов. Сталин зачем выступал, просто чтобы сказать»). Это предложение было поддержано большинством.

Затем Калинин провел голосование за два предложения. Во-первых, за предложение принять Декларации за основу совместно с Договором. Во-вторых, за предложение Петровского. Во время голосования, вероятно, возникла проблема с подсчетом голосов, и вновь поступили предложения продолжить прения. Один из делегатов («голос с места») предложил: «Я считаю необходимым еще несколько слов сказать потому, что в конце концов тут есть люди, которые имеют не слишком глубокие понятия в юридическом праве. Возможно, тт. Рыков и Фрунзе правы, что не стоит, но возможно, и т. Петровский прав». Но тут вмешался Петровский и, призвав делегатов к порядку, предложил снять свое предложение с голосования: «Ввиду того, что ЦК все голосует против меня, я отказываюсь»¹⁶².

Калинин после этого завершил Конференцию, подытожив ее работу словами: «Тогда вопрос отпадает сам собой. Остается первое решение. Что за основу принимается и Декларация, и Договор. Других предложений нет. Объявляю заседание конференции закрытым».

На наш взгляд, более предпочтительной и научно обоснованной из этих двух научных концепций по вопросу создания СССР является точка зрения О. И. Чистякова. Изучение стенограммы Конференции позволяет сделать вывод о том, что делегаты утвердили голосованием текст Договора и Декларации, обсудили порядок их предстоящего подписания от имени объединяющихся республик. По организационным причинам подписание Договора и Договора должно было состояться на следующий день до открытия I Всесоюзного съезда Советов. В сообщении газеты «Известия» о работе конференции полномочных делегаций союзных республик говорилось: «Конференция после обмена мнениями утвердила проект декларации и самого договора. Самый акт подписания Декларации и Договора конференция постановила перенести на утро 30 декабря»¹⁶³.

Договор о создании СССР в момент его подписания имел международно-правовой характер. Предполагалось (выступление А. И. Рыкова), что на Съезде Советов СССР Декларация и Договор будут приняты в качестве законов, конституционных нормативных правовых актов и составят единый Основной закон. Затем республики после обсуждения смогут внести изменения и дополнения. Вопрос о ратификации Договоров на съездах объединяющихся республик на Конференции даже не обсуждался.

Правда, есть одно важное уточнение, связанное с процедурой подписания Декларации и Договора. На Конференции планировалось, что документы будут подписаны представителями полномочных делегаций до начала работы Съезда Советов СССР. Но получилось иначе. По воспоминаниям делегата И. Я. Врачева, подписание документов началось уже во время работы Съезда Советов. Полномочные представители четырех объединяющихся республик начали скреплять подписями эти документы по ходу работы (ставилась одна подпись делегата под отпечатанными текстами Декларации и Договора), после выступления М. Ф. Фрунзе, который открыл прения по докладу И. В. Сталина. Первыми подписи под Договором и Декларацией поставили: от РСФСР — М. И. Калинин, УССР — М. Ф. Фрунзе, ЗСФСР — М. Г. Цхакая, БССР — А. Г. Червяков. Для представителей каждой из делегаций отводилось свое место для подписания. Например, делегаты от РСФСР собирались в Бетховенском зале, а представителей ЗСФСР пригласили в правительственную ложу¹⁶⁴. И. В. Сталин не мог поставить во время работы Съезда Советов свою подпись, поэтому она отсутствует в некоторых экземплярах подписных листов¹⁶⁵.

В тот момент важна была сама форма утверждения Декларации и Договора, на нарушение процедуры подписания внимания никто не обратил. В постановлении, принятом на I Всесоюзном съезде Советов, указывалось, что Съезд рассмотрел «заключенный полномочными делегациями, избранными съездами Советов РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР, Союзный договор»; таким образом, на момент принятия постановления делегаты Съезда считали, что Договор уже был заключен, и не принимали во внимание нарушение процедуры подписания Декларации и Договора¹⁶⁶.

I Всесоюзный съезд Советов открылся 30 декабря 1922 г. в Московском Большом театре. Делегаты единогласно утвердили в основном Декларацию и Договор об образовании СССР. По предложению М. В. Фрунзе, съезд принял следующее постановление: «1. Декларацию и союзный договор в основном утвердить. 2. Ввиду чрезвычайной важности принятой декларации и заключенного договора и желательности выслушать окончательные мнения всех входящих в Союз республик о тексте настоящего договора, передать декларацию и договор на дополнительное рассмотрение ЦИКов союзных республик с тем, чтобы отзывы союзных республик были представлены ЦИКу Союза ССР к ближайшей очередной его сессии. 3. Поручить ближайшей очередной сессии ЦИКа Союза ССР рассмотреть полученные отзывы, утвердить текст декларации и союзного договора и немедленно ввести его в действие. 4. Поручить ЦИКу Союза ССР подготовить ко второму съезду Советов Союза окончательный текст декларации и союзного договора и представить его не окончательное утверждение второго съезда»¹⁶⁷.

Известный современный историк Ю. Н. Жуков считает, что предложение М. В. Фрунзе было «незапланированным», а делегаты Съезда, «не разобравшись в происходящем и приняв выступление Фрунзе как должное, единодушно поддержали его весьма существенную поправку»¹⁶⁸. С этим нельзя согласиться, так как содержание выступления Фрунзе обсуждалось на Конференции представителей республик 29 декабря в связи с предложением И. В. Сталина¹⁶⁹.

Съезд избрал ЦИК СССР. В его состав вошли 371 член и 138 кандидатов от всех союзных республик. Большинство членов ЦИК представляло Российскую республику. ЦИК СССР избрал Президиум ЦИК СССР и четырех председателей ЦИК СССР — по одному от каждой четырех союзных республик. Союзный СНК и общесоюзные наркоматы не были созданы. Но такой порядок поэтапного создания высших органов Федерации ранее уже применялся при создании Закавказской Федерации.

Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик состоял из 26 статей. Договор закрепил объединение четырех союзных республик «в одно союзное государство», определил вопросы ведения Союза ССР, утвердил высшие органы власти Союза, порядок их избрания, состав и полномочия.

Договор определял обязательность для всех союзных республик декретов и постановлений Совнаркома СССР, утверждал порядок опротестования, приостановления или отмены, принятых им или отдельными народными комиссарами Союза ССР нормативных актов, устанавливал, что декреты и постановления ЦИК и СНК Союза должны печататься на русском, украинском, белорусском, армянском и тюркском языках. Сохранялся особый статус союзных республик, установленный Договором, в том числе собственное гражданство.

Декларация и Договор об образовании СССР не предусматривали ратификацию. Об этом в решениях Конференции полномочных делегаций и постановлениях I Всесоюзного съезда Советов ничего не говорилось. Однако в двух республиках ратификация была проведена. При этом руководство обеих республик, проводя соответствующие процедуры, преследовало свои цели.

3 июля 1923 г. Всероссийский ЦИК, заслушав доклад Т. В. Сапронова о ратификации Договора Союза Советских Социалистических Республик, постановил: «Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор, принятые на I съезде Советов Союза ССР, ратифицировать и принять, что Декларация об образовании Союза ССР и Договор должны составлять Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических республик»¹⁷⁰.

21 января 1924 г. Восьмой Всеукраинский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, заслушав и обсудив доклад относительно Договора об «основании» СССР и согласно постановлению Седьмого Всеукраинского съезда Советов, постановил: «Одобренный Первым съездом Советов Союза ССР Договор об основании Союза Советских Социалистических республик и утвержденную Второй сессией Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР Конституцию Союза Советских Социалистических Республик ратифицировать, поручив подписать эту ратификацию Президиуму Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета»¹⁷¹. Очевидно, что, принимая данные постановления, властные органы Российской и Украинской республик по-разному оценивали роль, значение и перспективы существования Договора об образовании СССР, руководствуясь собственными воззрениями о путях развития дальнейшего Советского Союза.

2.2. От договорного Союза ССР к первой «сталинской» Конституции

10 января 1923 г. Президиум ЦИК СССР на первом заседании создал шесть комиссий для разработки отдельных положений о «союзных» органах власти и управления: 1) по выработке Положения с СНК, СТО СССР и наркоматах Союза; 2) бюджетная комиссия; 3) комиссия по выработке Положения о Верховном Суде и ГПУ; 4) о разработке проекта государственного флага и герба Союза ССР; 5) по выработке Положения о ЦИК СССР и его членах и 6) по персональному составу коллегий наркоматов¹⁷². Эти комиссии, по мнению О. И. Чистякова, получили в научной литературе название «комиссия» или даже «конституционная комиссия», может быть и потому, что спустя три месяца Президиум ЦИК назвал этот орган комиссией ЦИК по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на первом его заседании, хотя Съезд Советов СССР поручал ЦИК работать над Договором, а не создавать Конституцию¹⁷³.

Президиум ЦИК СССР также принял решение разослать тексты Декларации и Договора об образовании Союза ССР ЦИК союзных республик для того, чтобы они могли еще раз внимательно изучить их и прислать свои замечания до 1 марта 1923 г.

Комиссия при Президиуме ЦИК СССР по составлению положения о СНК, СТО и наркоматах 13 января 1923 г. создала «Подкомиссию для выработки предварительного проекта союзного Договора “Конституции” и положения о наркоматах СССР» в составе: Т. В. Сапронова, Д. И. Курского, В. А. Аванесова, Д. З. Мануильского, П. Г. Мдивани, А. С. Енукидзе «для предварительной подготовки всех материалов и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах»¹⁷⁴. Подкомиссия «должна была представить часть указанных проектов в Комиссию не позднее как через две недели»¹⁷⁵. Таким образом, комиссия предполагала закончить подготовку «проекта союзного Договора» к следующей сессии ЦИК Союза ССР к началу марта 1923 г.

Проект Положения о СНК и СТО Союза СССР должна была разработать сама комиссия, и это было поручено Д. И. Курскому, а проекты положений о наркоматах должны были представить наркоматы РСФСР. Они должны были «выработать проекты положения о своем наркомате, согласно договора о создании Союза ССР, кладя за основу старое положение о наркомате» и представить их в установленные сроки. Наркоматам определялись различные сроки на подготовку положений. Так, наркоматы путей сообщения, почт и телеграфов, труда и продовольствия получили 5 дней на подготовку проектов, наркоматы по военным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и финансам — 7 дней, Рабоче-крестьянской инспекции — 10 дней, ВСНХ — 11 дней¹⁷⁶.

Выбор Тимофея Владимировича Сапронова, члена ЦК РКП(б), заместителя председателя ВСНХ, члена Президиума и секретаря ВЦИК руководителем подкомиссии, вероятно, был не случаен. Формально по протоколу именно он становится автором «проекта “Конституции” СССР», который «слушали» на заседании подкомиссии 31 января 1923 г. под его председательством Енукидзе, Аванесова, Курского и Мдивани. Правда, в постановлении подкомиссия, которая уже вышла за рамки представленных ей поручений, вернулась к формулировке «принять в основу, выработанный тов. Сапроновым, проект договора Союза Республик»¹⁷⁷. Но содержание вводной части проекта Сапронова, которое было утверждено подкомиссией, предполагало иное толкование: «На основании договора об образовании Союза Сов. Соц. Республик и в развитие основных начал государственного устройства Союза, утвердить настоящую конституцию… Признать, что вырабатываемая конституция, принятая в окончательном виде, будет предложена к принятию и представлена на утверждение в качестве договора, заключенного между всеми союзными республиками, на
II-[м] С[ъ]езде Советов Союза ССР». И далее: «Настоящая конституция распространяется на РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР»¹⁷⁸.

К середине февраля, считает современный историк В. Я. Гросул, эта подкомиссия подготовила первый проект «Союзной Конституции»¹⁷⁹.

4 февраля И. В. Сталин обратился с письмом к членам и кандидатам ЦК РКП(б) в связи поручением ЦК составить тезисы по национальному вопросу к ХII съезду партии, с предложением обсудить вопросы, связанные с созданием нового союзного государства. И. В. Сталин высказал мнение, что в вопросе о создании нового союзного государства «не все еще ясно или по крайней мере не все еще приведено в ясность и возможно придется внести в конституцию о союзе некоторые существенные изменения»¹⁸⁰.

И. В. Сталин считал, что необходимо выяснить мнение членов ЦК РКП(б) по трем вопросам и сформулировал первый вопрос следующим образом: «Входят ли наши республики в Союз через федеральные образования (РСФСР, Закфедерация) или самостоятельно, как отдельные государства».

Второй вопрос И. В. Сталин сформулировал следующим образом: «Не следует ли кроме Союзного ЦИКа, составляющего в последнем счете представительство наиболее многочисленной нации, создать еще параллельный союзный орган, являющийся представительством всех национальностей Союза на началах равенства». И. В. Сталин предлагал внести «в Конституцию Союза поправку, дающую выход стремлениям национальностей Союза»¹⁸¹. Он считал необходимым создать еще одну палату Союзного ЦИКа, которая бы представляла интересы всех национальностей на основах равенства.

Отвечая на третий поставленный вопрос о количестве объединенных наркоматов, И. В. Сталин высказывал мнение о желательности увеличения количества объединенных наркоматов и предлагает объединить наркоматы просвещения, внутренних дел, юстиции, здравоохранения и социального обеспечения, но только по инициативе союзных республик¹⁸².

8 февраля 1923 г. предложение И. В. Сталина было одобрено Политбюро и ему было поручено более детально разработать свой проект¹⁸³.

С 21 по 24 февраля 1923 г. проходил Пленум ЦК РКП(б), на котором по проекту тезисов И. В. Сталина по национальному вопросу было принято следующее решение: «а) Тезисы тов. Сталина принять за основу. б) Признать необходимым развить программную часть тезисов, а также дать краткий обзор практических решений национального вопроса в партии и в органах советских государств в связи с борьбой с контрреволюцией. в) Вопрос о двухпалатной системе выразить в более общей форме и в виде рекомендации советским учреждениям от имени партии. Как один из наиболее целесообразных путей для разрешения национального вопроса»¹⁸⁴.

Пленум ЦК РКП(б) решил организовать на ХII партийном съезде секцию по национальному вопросу. Для окончательного редактирования сталинских тезисов по национальному вопросу Пленум создал комиссию и предложил ознакомить с тезисами В. И. Ленина, с разрешения его лечащих врачей. В случае же, если В. И. Ленин потребует пересмотра тезисов, предлагалось созвать экстренный Пленум ЦК партии¹⁸⁵.

На Пленуме М. В. Фрунзе, представляющий Украинскую ССР, сделал предложения по вопросу о разграничении функций государственных органов Союза Республик и союзных республик. Он предложил отделить органы управления Союза Республик от органов РСФСР и принять меры к немедленному конструированию типов управления Союза и РСФСР. Фрунзе предложил пересмотреть статьи союзного договора в части, касающейся финансов (бюджет, займы), в направлении расширения бюджетных прав союзных республик в форме предоставления им права финансовой инициативы и заключения займов, и признать необходимым расширение прав союзных республик в деле заключения концессионных договоров. На Пленуме по инициативе М. В. Фрунзе было принято решение о создании Комиссии ЦК РКП(б) «для общего руководства разработкой Конституции Союза» в составе Л. Б. Каменева, И. В. Сталина, М. В. Фрунзе, Х. Г. Раковского, А. И. Рыкова, Я. Э. Рудзутака, Э. Рахимбаева и Г. Я. Сокольникова. В компетенцию Комиссии ЦК входили не только вопросы контроля за деятельностью всех ранее созданных Президиумом ЦИК СССР комиссий, но и общее руководство их работой¹⁸⁶.

Во время проведения ХII съезда РКП(б) на секции по национальному вопросу большое внимание уделялось обсуждению тезисов И. В. Сталина ЦК по данному вопросу. В научной литературе, посвященной истории коммунистической партии, уже давно обращается внимание на то, что во многом эти обсуждения были связаны с обострением борьбы за политическое руководство в РКП(б), возникшей в связи с ухудшением состояния здоровья В. И. Ленина и личной неприязнью между ним и И. В. Сталиным в последний период жизни вождя. Воспользовавшись «случайным» появлением ранее неизвестной статьи В. И. Ленина «К вопросу о национальностях или об “автономизации”»¹⁸⁷, представители республик (прежде всего Украинской и Грузинской) попытались, опираясь на ленинские тезисы, изменить основные принципы создаваемого Союза ССР. Анализируя выступления политических лидеров на секции по национальному вопросу, О. И. Чистяков пришел к выводу о том, что, несмотря на то что конституционным проблемам уделялось большое внимание, вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституции не решался, но о Союзном договоре уже не говорилось¹⁸⁸.

Спустя несколько дней после окончания работы ХII съезда РКП(б), 27 апреля 1923 г., Президиум ЦИК СССР предложил создать Расширенную комиссию во главе с М. И. Калининым «в составе 25-ти человек из представителей всех союзных ЦИКов, в каковую и передать все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных Наркоматах». Состав Расширенной комиссии должен был быть образован из «состава комиссии ЦИК СССР по выработке Конституции, выбранной на первом заседании Президиума ЦИК Союза ССР плюс 10 представителей от местных ЦИКов: от РСФСР — 4, от УССР — 2, БССР — 2, от ЗСФСР — 2»¹⁸⁹.

Членами Расширенной комиссии могли быть не только члены Президиума Союзного ЦИК, но и члены ЦИК Союза, а также особоуполномоченные для работы в комиссии представители отдельных ЦИКов союзных республик. ЦИКи союзных республик не позднее 10 мая должны были выбрать и направить в Москву своих представителей для участия в работе расширенной комиссии. Кроме того, Президиумы ЦИКов Союзных республик и «отдельные их члены» должны были изучить полученные из Москвы материалы, касающиеся работ комиссии, и не позднее 20 мая 1923 г. представить свои соображения по этим материалам¹⁹⁰. Как видно из текста данного постановления Президиума ЦИК СССР, Расширенная комиссия создавалась для окончательного редактирования именно Конституции СССР.

Заседания Расширенной комиссии проходили с 8 по 16 июня 1923 г. В ее состав вошли: Калинин (председатель), делегация РСФСР (Сталин, Каменев, Сапронов, Рудзутак, Рыков, Енукидзе, Цюрупа, Курский, Мухтаров, Халиков, Мендешов, Саид-Галиев, Хидыр-Алиев), делегация УССР (Раковский, Мануильский, Фрунзе, Пятаков, Скрыпник), делегация ЗСФСР (Нариманов, Мдивани, Тер-Габриелян), делегация БССР (Червяков, Гетнер, Нодель).

Первое заседание Расширенной комиссии состоялось 8 июня 1923 г. и на нем присутствовали 18 членов комиссии, почти все представители от Украины, Закавказья и Белоруссии (отсутствовал Пятаков, по предложению украинской делегации его заменил Затонский). От РСФСР в заседании не участвовали Сталин, Каменев, Цюрупа, Рыков, Мендешов, Хидыр-Алиев.

Протокол заседания комиссии скупо передает содержание выступлений членов комиссии по обсуждавшимся вопросам. По первому вопросу [«О порядке обсуждения проекта Конституции, предложенного Комиссией ЦИКа СССР (в черновике — ВЦИК)»] в постановлении записано: «Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИКа СССР (в черновике — ВЦИК), не предрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией. Предложение т. Мдивани — отложить рассмотрение предложенного проекта до следующего заседания — отклонено. Предложение т. Раковского — приступить к обсуждению декларации и текста союзного договора, внеся туда все изменения и дополнения происшедшие со времени I-го Съезда Советов СССР до настоящего времени — отклонено»¹⁹¹. В черновике была еще одна фраза по предложению П. Г. Мдивани, которая была зачеркнута при редактировании: «Дабы дать возможность ознакомиться с ним всем членам Комиссии — отклонено, ввиду того, что этот проект в своем первоначальном виде был разослан всем ЦИКам союзных республик и членам Комиссии»¹⁹².

Однако сохранившаяся стенограмма заседания 8 июня 1923 г. передает весь накал страстей участников прений. В отсутствие первых партийных лиц и при меньшинстве на заседании представителей российской делегации у лидеров «националов» был шанс предложить свой проект Договора, разработанный ЦИК УССР, на обсуждение комиссии, постараться отвергнуть или пересмотреть предложенный проект Конституции, подготовленный комиссией ЦИК СССР, и они им постарались воспользоваться.

В начале работы Комиссии возник вопрос о том, какой из проектов взять за основу, и обсуждение этого вопроса приняло характер острой политической дискуссии. При этом председатель заседания М. И. Калинин предлагал «обсудить Конституцию и ограничиться только принятием и обсуждением … текста».

Мдивани предложил отложить обсуждение проектов, аргументируя свое предложение тем, что он только сегодня получил текст проекта комиссии ЦИК («который является результатом многих заседаний») и ему необходимо его внимательно прочесть, «хотя бы в один день и дать возможность обдумать».

Более убедительно звучали аргументы Н. А. Скрыпника, наркома юстиции Украинской ССР, предлагавшего определить, что необходимо обсуждать комиссии: «Ведь что предполагается обсудить. Конституцию. Я лично имею в виду, что, во-первых, Съездом уже принята декларация и, во-вторых, принят договор. Теперь вместо этих двух актов получилась конституция, так как декларация и договор объединены. Эта Конституция по новому проекту распространяется на каждую Союзную Республику. Прежде чем ставить вопрос на обсуждение, я хотел бы узнать, имеются ли соответствующие решения соответствующего политического учреждения, или же это есть решение той тройки, которая заседала по вопросу о выработке окончательного текста, иначе нельзя решить, что мы будем обсуждать: договор или новую Конституцию, отменяющую все конституции союзных республик»¹⁹³.

Против доводов и аргументов Мдивани и Скрыпника выступил Сапронов, который отверг их, мотивируя тем, что Мдивани участвовал все время в работах комиссии и отсутствовал лишь на последнем вчерашнем заседании «при обсуждении последней директивы», т. е. главы третьей проекта, в которой говорилось о Союзном Совете и Совете Национальности. Вопрос же «относительно изменения конституции» обсуждался, по мнению Сапронова, в присутствии Скрыпника и, следовательно, он с ним знаком. «Вопрос о том, заключается ли союз соответствующих Республик или единого советского государства, был решен таким образом: единого союзного государства», — выступает Сапронов. И затем делает вывод: «Значит, поскольку существует единое государство, постольку у этого единого государства должна быть Конституция», в которую включается «весь договор целиком… без всяких изменений, за исключением одного хвостика, где говорится о декларации», и «еще директива последней Цекистской комиссии». «Комиссия ничего от себя не прибавляла», — делает вывод Сапронов¹⁹⁴.

Председательствующий Калинин поддерживает Т. В. Сапронова и, опираясь на текст проекта Конституции, пытается ответить на вопрос, как озаглавить обсуждаемый документ — договором или конституцией: «Первый пункт говорит: коль скоро объединя[ю]тся отдельные советские государства, в единое союзное государств[о], то разумеется и должна быть Конституция советского государства помимо договора, потому что единое государство не может быть без конституции. Договор бывает тогда, когда объединяется не единое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяются для конкретных целей. Этот пункт не дает права никаким кривотолкам»¹⁹⁵.

Но эти аргументы не убеждают Н. А. Скрыпника. Он продолжает задавать вопросы о том, сохранятся ли утвержденные ранее конституции союзных республик в случае принятия союзной конституции и имеется ли «решение какого-нибудь политического учреждения» или предложенный проект является «измышлением вчерашней комиссии».

В дискуссию включается Х. Г. Раковский и предлагает иной порядок работы. Сначала обсудить союзную декларацию и союзный договор, а уже затем, внеся в них необходимые изменения, обсуждать проект Конституции. Надо только решить, как лучше обсуждать декларацию и договор, зачитывая все пункты или же выбирая основные моменты, «как это было сделано на Цеки[с]тской комиссии, и обсуждать их или зачитывать»¹⁹⁶.

Рудзутак же предлагает прекратить спор о заголовке, не обсуждать, договором или конституцией будет назван документ, который предстоит рассмотреть комиссии, и предлагает перейти к «чтению по пунктам и обсуждению разосланного документа».

Председательствующий Калинин предлагает прекратить прения. Скрыпник отвечает сам на свой вопрос о том, кто принял решение об обсуждении предложенного проекта Конституции: «Это не есть соответствующее решение Политбюро ЦК, это есть решение Комиссии». И предлагает приступить к рассмотрению договора и декларации и обсудить дополнения, внесенные отдельными ЦИКами республик, «Всероссийской комиссией» или Комиссией Союзного ЦИКа.

Другое предложение ставит на голосование Сапронов, который предлагает решить внесенный Мдивани вопрос о продолжении заседания, считает необходимым обсуждать не старый договор, а документ, разработанный Президиумом ЦИК СССР, и решить, в каком порядке рассматривать этот проект: Комиссией в пленуме или выбранной более узкой комиссией.

Калинин ставит вопрос на голосование. В результате большинство высказывается за продолжение заседания. Калинин предлагает проголосовать за то, с каким проектом будет работать комиссия, и выдвигает два предложения — взять за основу договор либо выработанный проект, не предрешая вопроса о названии.

Но против такого предложения председателя выступают Раковский и Скрыпник. По мнению Раковского, председатель предлагает проект конституции, а Украина внесла только новый союзный договор. «Нельзя противопоставлять одно другому», — считает Раковский. Он предлагает иначе сформулировать вопрос для голосования: взять ли за основу союзную декларацию и союзный договор, принятый Съездом Советов, или текст предлагаемой Конституции.

Н. А. Скрыпник выступает с жестким заявлением: «Съезд поручил обсудить декларацию и [договор]¹⁹⁷, и мы должны их взять за основу. Предлагаю снять это предложение, как незаконное»¹⁹⁸.

Но председатель ставит предложения на голосование. За предложение приступить к обсуждению текста договора, принятого съездом, голосует 9 членов комиссии, т. е. большинство присутствующих. «Националы» победили в этом драматичном голосовании, но это еще не окончательная победа.

В стенограмме отсутствует запись, сколько голосов было подано за второе предложение. Председатель, даже не подведя итоги голосования, фактически их отменяет, сразу переходит к выступлению и заявляет, что считает такую постановку вопроса «просто волокитой», и предлагает дать высказаться еще раз по этому вопросу. Калинин призывает: «Здесь текст договора противопоставили вопросу о проекте конституции. Есть ли какая-нибудь разница, по существу. Нет. В чем дело. Разница только в том, чтобы работал[а] комиссия ЦК, которая бы внесла бы поправки к тексту договора. Мы имеем в том и другом случае текст договора, принятого Съездом Советов, с поправками Комиссии ЦК. Встает вопрос практический. Что легче: обсуждать ли снова текст или взять то, что переработано, что имеет печать политического центра и что облегает работу. Нужно взять деловой подход»¹⁹⁹.

Слово берет Х. Г. Раковский, который вновь пытается примирить позиции сторон. Он обращает внимание на то, что в союзном Договоре, принятом Съездом Советов, было 32 пункта, а в предложенном к обсуждению — 85 пунктов. «Это есть Конституция, — заявляет Раковский и добавляет: — Я не возражаю против Конституции, но это будет большой волокитой». Вновь Раковский предлагает сначала рассмотреть договор, а «потом придется назначить маленькую комиссию, которая его пересмотрит».

Но это предложение не устраивает Я. Э. Рудзутака, который в своем выступлении сравнивает прения в комиссии с прениями сторон в окружном суде, «потому что у товарищей нет желания подойти по существу, а все у них сводится к формальностям». Он напомнил своим оппонентам, что с момента проведения I Съезда Советов СССР был Съезд партии, «который внес изменения по тем принципам, которые были положены в основу договора, и у нас появилась вторая палата, о которой не было тогда и речи». Он отвергает предложения начать с самого начала ту работу, которой комиссия ЦИК занималась последние четыре месяца, и предлагает «отбросить в сторону юридический вопрос, является ли [этот документ] конституци[ей] или договор[ом], так как об этом мы будем говорить, потом, а перейти к обсуждению по существу того документа, который является результатом сопостановления союзного договора, принятого на Съезде — резолюци[и], принят[ой] ХIII Съездом партии»²⁰⁰.

Вновь слово берет Мдивани. Он также ссылается на директивы партийного съезда и выступает в поддержку позиции Раковского. «Здесь вводится величайшая поправка в наших отношениях республик друг к другу, — заявляет Мдивани и взывает к своим оппонентам: — Если вы не хотите обсудить эту поправк[у] и выяснить ее природу, для чего же тогда это собрание». По мнению Мдивани, необходимо вначале обсудить «самые основы», изложенные в договоре, чтобы затем легко было бы обсуждать конституцию, «которая исходит из этого договора и заключает в себе все остальные вопросы»²⁰¹.

Далее звучит заявление Саид-Галиева, который предлагает довериться авторитету Сапронова, Енукидзе, Рудзутака и других товарищей и приступить к обсуждению предложенного проекта комиссии ЦИК ил прервать заседание.

Вновь выступает Скрыпник и обращает внимание собравшихся на то обстоятельство, что многие поправки, сделанные в проекте договора, предложенного комиссией ЦИК, «никем не обсуждались, кроме вчерашней комиссии». «Между тем, — продолжает нарком юстиции Украины, — здесь имеется целая глава, о которой нужно поговорить. Здесь имеются 10 пунктов, которых нет ни в решении Съезда партии, ни в решении Комиссии ЦК. Здесь имеется кроме того много вопросов, внесенных помимо советских и партийных органов. Целесообразнее взять имеющийся договор и оглашать поправки, а затем носить дополнения, устранив таким образом обсуждения сейчас целого ряда вопросов, которые внесены в этот длинный меморандум. По заявлению тов. Калинина мы должны иметь и договор, и конституцию»²⁰².

Своим выступлением Скрыпник заставляет председательствующего Калинина дезавуировать свое сделанное ранее заявление и фактически раскрывает суть всей дискуссии. «Я этого не сказал», — реагирует М. И. Калинин на слова Скрыпника о том, что в будущем сохранится союзный договор и он будет действовать одновременно с утвержденной Конституцией Союза.

Скрыпник же, стараясь закрепить свой успех, заставить комиссию обсуждать именно текст договора, чтобы сохранить в будущем действующий союзный договор наряду с Конституцией, заявляет: «Но это было сказано здесь. Мы будем иметь договор в измененном виде или нет? Он был изменен, и это нужно обсудить. Я предлагаю сейчас не заниматься всеми теми вопросами, которые не обсуждались уже раньше. Здесь нужно устранить волокиту. Я думаю, что будет скорее и лучше, если мы возьмем необходимые поправки, которые были прияты Комиссией ЦК»²⁰³.

Для российской делегации дискуссия вновь начинает развиваться в неблагоприятном направлении. Рудзутак предлагает прекратить прения. Но голосование приводит к продолжению дискуссии.

Сапронов открыто обвиняет украинскую делегацию в нежелании заниматься практической работой: «Мы действительно занимаемся казуистикой. Украинцы усиленно не хотели приезжать на эту комиссию, а теперь усиленно не хотят заниматься».

Следует сдержанный и дипломатичный ответ Раковского, который не соглашается с Сапроновым и обращает внимание на работу, проделанную в комиссии Мануильским и украинской делегацией в целом. Он не соглашается с категоричностью Скрыпника и предлагает не терять времени: «Принципиальные вопросы разрешены и предлагается как директива».

Енукидзе пытается вернуться к содержанию сделанных поправок к союзному договору: главам о СНК, ЦИК и Президиуме ЦИК. Он предлагает начать рассмотрение изменений именно с этих вопросов.

В прения вступает Мануильский, который ранее не выступал. Его положение в партии позволяет ему критиковать обе участвующие в споре стороны, и он это умело использует. «Я хочу разобраться в тех аргументах, которые были приведены тов. Раковским. Он доказывал, что в этих 89 пунктах есть что [то] такое, что противоречит решению Съезда и Комиссии», — заявляет Мануильский и заявляет, что в этом случае он поддержит позицию «националов». Но в то же время он критикует Скрыпника и Мдивани. Первого за то, что тот призывает базироваться на положениях Съезда Советов («это не политическая логика»). Второго он критикует за его выступление по поводу второй палаты: «Вчера было заседание партийной комиссии, и она очень жестко деб[а]тировала вопрос о второй палате. Те решения, которые приняты — это решения заранее продиктованные, а раз существуют партийные решения, то мы, националы, не проявляем большой инициативы». Мануильский предлагает начать читать Конституцию «пункт за пунктом». В заключение своего выступления он по традиции обрушивается с критикой против «великорусского шовинизма»: «Если там найдется что-нибудь от своеобразного творчества тов. Сапронова, представляющего великорусскую национальность, то мы можем дать ему отпор»²⁰⁴.

Калинин вновь пытается вернуть участников заседания к обсуждению конкретного проекта. Он обращает внимание на то, что по предложению Президиума ЦИК были подготовлены два проекта: проект, выработанный комиссией ВЦИК, в которой участвовал Мдивани, и проект Украинского ЦИК. По мнению Калинина, лучше тогда взять украинский проект, чем старый договор.

Но Раковский настаивает на своем предложении. Он согласен принять за основу проекта Конституции проект, предложенный ЦИК РСФСР. Но сначала предлагает внести в союзный договор изменения, принятые после Съезда. На реплику Рудзутака («мы их не обсуждали») он сразу отвечает: «Мы и предлагаем обсудить директивы от ЦК. Вчера было сказано, что может быть те товарищи, которые не присутствовали на заседании ЦК, выскажут свои соображения, т. е. может быть они выскажут то мнение, которое было высказано вчера в конце заседания. Я предлагаю взять текст из союзного договора и прибавить к нему те предложения, которые были сделаны комиссией ЦК»²⁰⁵.

Калинин наконец вспоминает о полномочиях Расширенной комиссии, которые ей предоставил Президиум ЦИК, и замечает, что комиссия расширяет свои права, и в подтверждение зачитывает постановление Президиума ЦИК, обязательное для участников заседания. Он заканчивает прения и предлагает вынести на голосование два предложения: 1) приступить к обсуждению проекта Конституции; 2) обсуждение текста Конституции отложить и приступить к обсуждению декларации и договора.

Скрыпник еще раз пытается заручиться поддержкой членов комиссии и также ссылается на юридическое основание своего предложение: согласно п. 4 постановления I Съезда Советов СССР было дано поручение выработать окончательный текст декларации и союзного договора.

Это предложение тут же опротестовывает Рудзутак: «Я должен протестовать против шрапнельного огня цитатами. У нас комиссия Президиума ЦИКа, которой поручено рассмотреть проект Конституции»²⁰⁶.

Перед голосованием Председатель еще раз обращается к членам комиссии: «Угодно ли настоящей комиссии по предложению т. Скрыпника присвоить себе права Сессии или выполнить то постановление Президиума союзного ЦИКа, которое возложено на настоящую комиссию».

На этот раз по итогам голосования предложение Скрыпника получает меньшинство голосов. Тут же Рудзутак предлагает проголосовать по двум предложениям: 1) принять за основу обсуждения комиссии договор об образовании СССР, принятый I Съездом Союза; 2) принять в основу обсуждения проект, предложенный комиссией «Президиума Союзного ЦИКа и Союзного Совета, не предрешая вопроса, назовем ли мы это конституцией или договором». Раковский пытается спасти ситуацию и предлагает приступить к обсуждению декларации и текст союзного договора, внеся туда все изменения и дополнения, происшедшие со времени I Съезда Советов Союза СССР до настоящего времени.

Председатель ставит два предложения (Рудзутака и Раковского) на голосование. Предложения Рудзутака принимается 12 голосами, против — 6²⁰⁷.

Комиссия переходит к рассмотрению текста, предложенного Комиссией ЦИКа СССР, и сразу принимает решение рассмотрение текста Декларации об образования Союза ССР отложить.

Но принимается предложение Х. Раковского заменить абзац, начинающийся со слов: «Настоящая Конституция распространяется...» В новой редакции, которая затем войдет в текст Основного закона, этот абзац звучал следующим образом: «Рос. Соц. Фед. Сов. Республика (РСФСР), Украинская Соц. Сов. Республика (УССР), Белорусская Сов. Соц. Республика (БССР) и Закавказская Соц. Фед. Сов. Республика (Грузия, Азерб[а]йджан и Армения) — объединяются в одно союзное государство — Союз Соц. Сов. Республик»²⁰⁸.

Ввиду того, что Комиссия так и не договорилась о наименовании обсуждаемого текста, было принято решение по п. 1 первой главы: «принять текст Комиссии условно». По подп. «а» п. 1, в котором говорилось о представительстве Союза в международных сношениях, вновь разгорелись споры. Предложение Х. Раковского о дополнении данного пункта примечанием, имеющимся в украинском проекте, было отклонено всеми участниками совещания против четырех голосов. В ответ Раковский впервые за время работы комиссии применяет новый прием для решения актуальных для него или украинской делегации вопросов, отклоненных при голосовании большинством комиссии. Ввиду отклонения его предложения он заявляет о перенесении им этого вопроса в Комиссию ЦК. Также по предложению Раковского в протокол вносится мнение Курского, высказанное в прениях по этому вопросу и принятое как мнение комиссии: «Из формулировки, предложенной Комиссией, по моему мнению, не вытекает запрещения для верховных органов Союза, в случае необходимости, делегировать одной из союзных республик те или другие права представительства»²⁰⁹.

Подпункт «б» п. 1, в котором говорилось о праве Союза на изменение внешних границ, был принят, но с заменой слова «разрешение» словом «урегулирование». Но в этом случае уже Енукидзе возразил против такой редакции и тоже заявил о перенесении им этого вопроса в Комиссию ЦК. Предложение Раковского о дополнении этого пункта примечаниями, имеющимися в украинском проекте, комиссия отклонила.

Подпункты «в» и «г» были приняты комиссией без изменений и единогласно. Но следующий подп. «д», устанавливающий право Союза и союзных республик на заключение внешних и внутренних займов, вновь вызвал спор. Комиссия приняла редакцию этого подпункта в редакции украинского проекта. Предложение Сопронова отложить обсуждение этого вопроса и заслушать его в присутствии Сокольникова было отклонено. После этого Енукидзе, Сапронов, Рудзутак и Мануильский заявили о своем особом мнении и перенесении ими этого вопроса в Комиссию ЦК²¹⁰. На этом вопросе первое заседание комиссии завершило свою работу.

Фактически на своем первом заседании Расширенная комиссия ЦИК не смогла договориться по вопросу о наименовании документа, с которым работала, и даже не закончила рассмотрение первой главы будущей Конституции. Как минимум три спорных вопроса по существенным правам Союза были перенесены на рассмотрение Комиссии ЦК, которая должна была принять окончательное решение.

На 9 июня 1923 г. в Москве планировалось проведение Четвертого совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей, на котором должны были рассмотреть доклад ЦКК по делу Султан-Галиева и обсудить практические мероприятия по проведению резолюции ХII партийного съезда по национальному вопросу. Решения Совещания могли существенно отразиться на положении участников дискуссии по национальному вопросу, в том числе и первых лиц, и, следовательно, повлиять на работу Расширенной комиссии.

При этом обе стороны готовили свои аргументы для продолжения спора в партийной комиссии. Поэтому главные «герои» заседания, Раковский и Рудзутак, выступили с письменными заявлениями, которые были приобщены как приложение к протоколу № 1 заседания Комиссии ЦИК СССР по выработке Конституции СССР от 8 июня 1923 г.

В своем заявлении Раковский весьма пространно обосновывал свои заявления, сделанные во время работы комиссии: «Здесь постановление Комиссии ЦК толкуется товарищами не согласно с текстом, который был принят самой Комиссией. Если бы этот текст был перед нами, каждый мог бы сказать: вот комиссия постановила то-то и то-то. Всякому будет ясно по каждому вопросу, который здесь поднимается, выдвигается, соответствует ли постановление цекистской комиссии. Но я замечаю, что некоторые товарищи прибегают к постановлению комиссии ЦК как к оружию борьбы против отдельных товарищей. В частности, тов. Рудзутаком было выдвинуто обвинение, что я нарушаю директиву ЦК. Я констатирую, что по единственному вопросу, где была нарушена директива ЦК, я голосовал против этого предложения, это было предложение, сделанное здесь тов. Рудзутаком. Второе замечание. Я сказал, что есть различные формы объединения. Мы, коммунисты, понимаем объединение таким образом, русские националисты и сменовеховцы понимают иным образом. Из этого сделан был аргумент: вы нас обвиняете в Горчаковском подходе. Я предлагаю не прибегать к аргументам личного характера, а рассматривать вопрос объективно, иначе и другие будут прибегать к тому же»²¹¹.

Заявление Рудзутака было оформлено как ответ на заявление Раковского. В своем ответе Рудзутак также ссылается на директивы Комиссии ЦК как основу для принимаемых решений: «Поскольку тов. Раковский обвиняет меня в неправильном толковании постановлений Комиссии ЦК, я должен напомнить, что вопрос относительно внешних сношений, по которому тов. Раковский открыл сегодня генеральные прения, был разрешен в Комиссии ЦК, так как согласно постановлению Пленума о Комиссии ЦК она должна руководить работой Комиссии Президиума ЦИК СССР. Таким образом, постановления Комиссии ЦК являются директивами для настоящей комиссии. Я продолжаю считать недопустимым, чтобы члены Комиссии ЦК открывали генеральные дебаты по тем вопросам, которые уже разрешены в Комиссии ЦК»²¹².

9 июля 1923 г. в Москве начало работу IV совещание ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик, на котором был заслушан доклад ЦКК о деле члена Коллегии Наркомнаца М. Х. Султан-
Галиева, одного из главных критиков проекта «автономизации», уже находившегося под арестом, и были обсуждены вопросы, связанные с практическими мероприятиями по проведению в жизнь резолюций ХII съезда партии по национальному вопросу.

Опасения «националов» оказались не беспочвенными. По делу Султан-Галиева И. В. Сталин занимал скорее примирительную позицию. Он, в отличие от Скрыпника или других докладчиков, не требовал «крови» и расстрела, а предлагал отпустить и не наказывать признавшегося перед партией в своих преступлениях Султан-Галиева и даже дать ему возможность трудиться на советском аппарате — «с человеком покончено, как с политической единицей. Чего же еще?»²¹³.

Но на «националов», которые выступали против СССР как «единого союзного государства», он обрушился с жесткой критикой. В основном докладе, состоявшемся на вечернем заседании 10 июня, Сталин в заключительной его части в основном говорил о второй палате ЦИКа — Совете Национальностей, и о полномочиях объединенного Президиума ЦИКа — единого органа верховной власти.

В конце своего доклада Сталин обратил внимание аудитории на вопрос о «количестве слитных наркоматов». Он напомнил, что «по старой конституции, утвержденной в прошлом году на съезде советов Союза республик», пять наркоматов сосредоточились в руках СНК Союза республик, пять — стали «директивными» и несли двойное подчинение, шесть комиссариатов — «независимыми». Предложения «части украинцев» о переводе НКИД и НКВТ из слитных в директивные Политбюро отвергло и «приняло в основном главные положения конституции в духе прошлогодних решений»²¹⁴.

Но после выступлений Раковского, Скрыпника и Гринько, в которых они обосновывали свою точку зрения и критиковали основные положения проекта платформы Политбюро, обсуждаемой совещанием, по проекту Конституции, Сталин на вечернем заседании 12 июня взял заключительное слово. На этот раз он не скрывал своего отношения к поправкам украинских руководителей. Он обратил внимание на то, что вопросы будущего устройства высших органов Союза уже обсуждались на Комиссии пленума ЦК и Комиссии Президиума ЦИК, и то, что изложено в проекте платформы Политбюро, «принято Политбюро единогласно», т. е., вероятно, по его мнению, странно, что этот вопрос вновь вынесен на обсуждение.

Но раз этого вопроса коснулись, то Сталин не может его обойти. И он обвинил украинцев в том, что вместо федерации они намеренно пытаются предложить конфедерацию, вычеркнув в своем проекте фразу, что республики «объединяются в одно союзное государство», и, следовательно, нарушают волю делегаций I съезда Советов СССР. Они не случайно пытаются перевести важнейшие наркоматы внешней торговли и иностранных дел в разряд директивных. Не случайно украинский проект предусматривает и то, что власть Президиума ЦИК СССР сводится «к нулю» в результате разделения его власти между двумя президиумами двухпалатного ЦИК.

И далее Сталин еще раз обращает внимание участников совещания на умышленное желание некоторых участников дискуссии подменить форму государственного единства Союза республик: «Я усматриваю в этой настойчивости некоторых товарищей украинцев желание добиться в смысле определения характера Союза чего-то среднего между конфедерацией и федерацией с перевесом в сторону конфедерации. А между тем ясно, что мы создаем не конфедерацию, а федерацию республик, одно союзное государство, объединяющее военные, иностранные, внешнеторговые и пр. дела, государство, наличие которого нисколько не умаляет суверенности отдельных республик»²¹⁵. И отвечая на очередную реплику Раковского, Сталин подводит итог своего выступления по данному вопросу: «Либо мы эти аппараты сливаем и перед лицом внешнего врага выступаем, как единый союз, либо мы этих аппаратов не сливаем, создаем не союзное государство, а конгломерат республик, и тогда у каждой республики должен быть свой параллельный аппарат. Я думаю, что истина здесь на стороне тов. Мануильского, а не на стороне т.т. Раковского и Скрыпника».

К сожалению, стенограмма не всегда передает истинную обстановку, которая складывается во время выступления оратора. Но те, в адрес кого прозвучала критика Сталина, и даже те, кого он прямо не назвал, вероятно, почувствовали в этом выступлении Сталина угрозу и стали по очереди произносить речи в свое оправдание. Фрунзе в своем кратком выступлении фактически отмежевался от других известных «националов» и обратил внимание на то, что ЦК КПУ не принимал формулировки «СССР» вместо «единого союзного государства» и даже не обсуждал. Обсуждалась же эта формулировка «в советском порядке в президиуме … ВУЦИК». Он признавал, что украинский ЦК это просмотрел²¹⁶.

Раковский избрал другой вариант защиты. Он отказался признать себя сторонником конфедерации и подтвердил, что вопрос о федерации и конфедерации ни в ЦК, ни Совнаркоме Украины не стоял. И в свою очередь обвинил Сталина в том, что тому хочется создать теорию, согласно которой: «В историю партии и нашего конституционного строительства нужно внести такое представление, что вот здесь борются федералисты, конфедералисты и еще тов. Раковский наивных украинских членов ЦК ввел в заблуждение»²¹⁷.

Он рассказал, как без его присутствия на Президиуме ВУЦИК была внесена поправка в проект договора, в результате которой из текста исчезло упоминание о едином союзном государстве. Но нельзя из этого делать вывод о том, что он сторонник конфедерации, как это сделали Мануильский и вслед за ним Сталин. Ведь на комиссии ЦК РКП, без всяких споров и вместе с его голосом, единогласно был восстановлен старый текст.

Но тут же Раковский перешел в наступление. По его мнению, спорить о федерации и конфедерации в кругу коммунистов не имеет смысла. По мнению Раковского, можно ссылаться на буржуазную науку и немецких профессоров, различающих «союзное государство» и «союз государств», но даже в буржуазной науке такой спор потерял всякое историческое значение. Далее сославшись на «случайно находящийся» в его портфеле текст швейцарской конституции, он приводит пример, казалось, формально несовместимого. Официальное название этой конституции: «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации».

«А в нашем договоре разве нет такого внешнего противоречия?» — задает вопрос присутствующим Раковский. И далее сам же на него отвечает: «Сказано: заключают договор об одном государстве — Союзе Советских Социалистических Республик. Это — одно государство или союз советских государств? Скажите мне, пожалуйста, если мы станем действительно подходить с формальной точки зрения, нельзя ли сказать, что это абсурд? Где же вы видели государство, части которого могут отделяться, как у нас сказано в одном пункте»²¹⁸.

Х. Г. Раковский ратует за создание «одного государства, социалистического государства». И подводя итог своего выступления, он еще раз противопоставляет свою позицию сталинской: «Не в формулировках дело, а в том, какое содержание мы вложим в это социалистическое государство. Я считаю, что мы, украинцы, не меньше коммунисты, чем Сталин. Когда он в это понятие хочет внести более централистическое понимание, мы на этот счет будем спорить. И если это более централистическое понимание будет принято Политбюро и Пленумом ЦК, это не отнимает права у нас считать, что оно недостаточно целесообразно, и может быть, опыт покажет, что его нужно изменить. Значит, здесь спор идет не о различном понимании государства, этого спора нет и не может быть, а спор идет о различном содержании нашего союза»²¹⁹.

Затем выступил Н. А. Скрыпник, отказавшийся признавать себя сторонником конфедерации, а провозгласивший себя последователем «третьей линии», которая «была проведена» ХII съездом партии. Согласно его точке зрения, надо бороться за то, чтобы «не получился уклон ни в сторону конфедерации, ни в сторону единой неделимой России или ее сменовеховской кодификации — единой неделимой республики». «Нам нужно держаться лозунга, что суверенность республики не отнимет суверенности республик», — заявил Скрыпник. И далее, уже обращаясь лично к Сталину под смех зала, он сказал: «Вы же, тов. Сталин, подтвердили нечто противоположное, хотя я высказывал совершенно иную точку зрения»²²⁰.

Свой ответ Сталин начал с шутки, которой рассмешил участников заседания: «Так как на меня напали, позвольте мне ответить насчет “единой и неделимой”». Далее уже серьезно заметил: «Никто другой как Сталин в резолюции по национальному вопросу заклеймил «единую и неделимую» в пункте 7-м. Очевидно, речь идет не о «неделимой», а о федерации, тогда как украинцы навязывают нам конфедерацию«. Затем Сталин повторил в адрес Раковского и других конфедератов свои ранее уже озвученные аргументы-обвинения и подвел слушателей к закономерному выводу: «Вот три основания, по которым я усматриваю в предложениях тов. Раковского зародыш конфедерации. Откуда у вас такое расхождение с текстом конституции, принятым и украинской делегацией, и грузинской, и армянской, и азербайджанской, и белорусской на 1-м съезде советов Союза в 1922 г.?»²²¹.

Раковский ответил репликой: «Был ХII съезд».

«Извините, ХII съезд ваши поправки отверг и принял “объединение республик в одно союзное государство”», — мгновенно парировал Сталин. И далее подвел черту в споре и попутно вынес приговор “конфедератам”: “Я вижу, что некоторые т.т. из украинцев за период от 1-го съезда Союза Республик до ХII съезда партии и настоящего совещания претерпели некоторую эволюцию от федерализма к конфедерализму. Ну, а я за федерацию, т. е. против конфедерации, т. е. против предложений т.т. Раковского и Скрыпника”»²²².

Сталин, Раковский, Скрыпник еще будут дискутировать по вопросам, связанным с обсуждением проекта Конституции СССР, на заседании Расширенной комиссии, которое состоится 14 июня. Но основные вопросы были утверждены решениями, принятыми на IV совещании ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик. Итоги обсуждения вошли в резолюцию совещания, получившую название «Практические мероприятия по проведению в жизнь резолюции ХII съезда партии по национальному вопросу»²²³. Кроме того, по докладу ЦКК о деле М. Х. Султан-Галиева была принята резолюция, осудившая его деятельность и исключившая его и его сторонников из рядов РКП²²⁴. Последняя резолюция, возможно, оказала большое влияние на ход дальнейшей работы и обсуждение проекта Конституции на последних заседаниях Расширенной комиссии.

16 июня Расширенная комиссия закончила свою работу, приняв проект Конституции СССР в целом. Символично, что последним вопросом в работе Комиссии стало обсуждение вводной части к «проекту Договора / Конституции, вносимому на II Сессию ЦИКа СССР». В результате обсуждения и была принята окончательная редакция: «Декларация об образовании Союза Сов. Соц. Республик и Договор об образовании Союза Сов. Соц. Республик составляют Основной закон / Конституцию Союза Сов. Соц. Республик»²²⁵. На этом заседании украинскую делегацию представлял Полов. По традиции он выступил с заявлением: «Ввиду того, что Украина в настоящем заседании представлена только в одном лице (т. Полов), я отказываюсь от участия в обсуждении данного вопроса»²²⁶. Таким образом, украинская делегация не принимала участия в обсуждении и голосовании по данному вопросу, который на первом заседании Комиссии вызывал серьезную полемику.

Затем проект был рассмотрен и принят 25 июня 1923 г. Конституционной комиссией ЦК РКП(б), а 26–27 июня был поддержан с небольшими уточнениями на пленуме ЦК РКП(б). Но еще 21 июня на Политбюро было принято неожиданное предложение Енукидзе утвердить проект Конституции не на II съезде Советов СССР, а в нарушение законной процедуры на очередной сессии ЦИКа СССР²²⁷. После одобрения проекта Конституции СССР партийным руководством он был направлен в союзные республики и обсужден на специальных сессиях ЦИК²²⁸.

Первая Конституция СССР была утверждена и введена в действие 6 июля 1923 г. на второй сессии ЦИК СССР, завершив конституционное оформление создания нового союзного государства. Основной закон (Конституция) СССР состоял из Декларации и Договора об образовании Союза ССР. Из текста Декларации, принятого на I Всесоюзном съезде, был убран последний абзац. Текст Договора был существенно увеличен (до 72 статей) и переработан.

В Конституции специально подчеркивались некоторые важные права союзных республик: право выхода из Союза (ст. 4), право республик на постоянство их территории (ст. 6), право на собственное гражданство и одновременно гражданство СССР (ст. 7).

Конституция СССР утвердила создание второй палаты ЦИК — Совета Национальностей, которая образовывалась из представителей союзных и автономных республик — по пяти представителей от каждой, из представителей автономных областей РСФСР — по одному представителю от каждой²²⁹. Таким образом, представители РСФСР представляли большинство и в Союзном Совете, и в Совете Национальностей.

13 июля 1923 г. Президиум ЦИК СССР утвердил несколько постановлений Всероссийского ЦИК и СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИК Союза также предложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главе шестой Конституции СССР, а народным комиссарам было предложено сформировать коллегии наркоматов СССР и приступить к работе²³⁰.

Первым председателем СНК СССР был утвержден В. И. Ленин, его заместителями — Л. Б. Каменев, А. И. Рыков, А. Д. Цюрупа, В. Я. Чубарь²³¹, М. Д. Орахелашвили²³². Все народные комиссары СССР были назначены из числа лиц, ранее руководивших наркоматами и иными государственными органами РСФСР²³³.

На третьей сессии ЦИК СССР в ноябре 1923 г. были приняты «Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза СССР», «Положение о Совете Народных Комиссаров Союза ССР», «Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР», а также «Постановление о Государственном флаге Союза ССР». Позже были утверждены Декрет ЦИК СССР «Положение об Объединенном Государственном Политическом Управлении Союза Советских Социалистических Республик и его органах» от 15 ноября 1923 г. и Постановление Президиума ЦИК СССР «Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик» от 23 ноября 1923 г.

Первая Конституция СССР была окончательно утверждена 31 января 1924 г. II Всесоюзным съездом Советов. При этом утверждая Основной закон съезд внес принципиальные поправки в ст. 15 и 26. В ст. 15 в перечень автономных областей, посылающих в Совет Национальностей своего представителя, были добавлены Нагорный Карабах и Нахичеванская области. В ст. 26 был добавлен п. 2, в котором устанавливался порядок образования Президиума ЦИК СССР и СНК СССР на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей²³⁴.

В научной юридической литературе в последние годы поднимался вопрос о дальнейшей судьбе Договора об образовании СССР, принятого 30 декабря 1922 г., в связи с принятием Конституции СССР 1924 г. По мнению П. П. Кремнева, Договор 1922 г., «будучи привнесенным в советское конституционное законодательство … не потерял своего значения и сохранил свою юридическую силу вплоть до декабря 1991 года»²³⁵. З. А. Станкевич считает, что Договор 1922 г. как «правовой документ давно утратил силу. Вместо него был разработан второй, значительно отличающийся по содержанию (72 статьи вместо 26) текст Договора, который и стал главной составной частью Конституции СССР 1924 года, а она утратила силу в 1936 году, в связи с вступлением в силу новой Конституции СССР»²³⁶. По мнению О. И. Чистякова, на I Всесоюзном съезде Советов Декларация и Договор об образовании СССР стали конституционными законами. После принятия Конституции 6 июля 1923 г. Договор был ею заменен²³⁷. Следовательно, в дальнейшем его уже нельзя было денонсировать, чего он изначально и не предусматривал.

Идея создания Союза ССР принадлежала В. И. Ленину, который радикально изменил первоначальный замысел конституционной реформы и во многих вопросах поддерживал политическую оппозицию реформе внутри руководства партии. Однако успешное завершение конституционной реформы и создание Конституции СССР 1924 г., на наш взгляд, — заслуга И. В. Сталина. Именно от его личного участия в разработке основ реформы и будущей Конституции Союза ССР, его политического авторитета и влияния во время обсуждения проектов в высших партийных и государственных органах во многом зависело принятие Основного закона (Конституции) СССР 1924 г.

2.3. Новая Российская Конституция 1925 г.

«Вопреки тому, что провозглашают буржуазные юристы, которые стараются уверить, что государство строится по конституции, т. е. по последнему слову их политической мудрости, мы заявляем, что конституция строится по государству, а не государство по конституции. Конституция только закрепляет в четкой и ясной формуле переходный момент государственного устройства в известный исторический промежуток времени» — этими словами начал свою научную статью «О новом тексте Конституции РСФСР» народный комиссар юстиции РСФСР Д. И. Курский.

В соответствии со ст. 5 Основного закона (Конституции) СССР 1924 г. союзные республики должны были внести в свои Конституции необходимые изменения в связи с образованием нового союзного государства. Но эта работа была начата лишь после решения ХI Всероссийского съезда Советов, на котором 29 января 1924 г. была одобрена Конституцию СССР. Произошло это за два дня до принятия Конституции СССР Вторым съездом Советов СССР. ХI Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК внести изменения в Конституцию РСФСР, ввести в действие измененные нормы после принятия на очередной сессии ВЦИК, а окончательный текст внести на утверждение очередного Всероссийского съезда Советов²³⁸. Данное поручение не противоречило ст. 51 действовавшей Российской Конституции 1918 г. Изменения в Конституцию 1918 г. могли вноситься и ранее на основании ст. 49 Конституции.

Важное значение имело то обстоятельство, что новая российская Конституция была одной из первых Конституций союзных республик, создаваемой после принятия Конституции СССР 1924 г. и смерти В. И. Ленина²³⁹.

Комиссия Президиума ВЦИК по пересмотру Конституции РСФСР была образована только 3 апреля 1924 г. во главе с наркомом юстиции РСФСР Д. И. Курским. В состав комиссии вошли: В. А. Аванесов, Н. Айтаков, А. Г. Белобородов, А. И. Догадов, А. С. Енукидзе, Л. М. Каганович, А. С. Киселев, Н. В. Крыленко, М. И. Рогов, А. И. Сольц и П. И. Стучка²⁴⁰.

Однако уже на предварительном этапе работы еще до первого заседания Конституционной комиссии стало очевидно, что нельзя будет ограничиться внесением необходимых изменений в действующую Конституцию РСФСР 1918 г., а необходимо будет создавать фактически новую Конституцию. Причины столь радикального изменения в планах работы комиссии были сформулированы Д. И. Курским в статье «Пересмотр текста Конституции РСФСР», опубликованной в апреле 1924 г.

Д. И. Курский обращает внимание на то, что внешние и внутренние условия существования советского государства серьезно изменились и что ряд положений даже Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, составляющей первый раздел Конституции 1918 г., требует пересмотра так, как они носят «явно переходный и относящийся к первой стадии пролетарской революции характер». По мнению Д. И. Курского, их надо заменить «новыми, более точно определяющими социальную основу Советской республики нашего времени». Из этого следует, по мнению наркома юстиции, что Декларация, необходимая как составная часть Конституции, «определяющая наиболее характерные черты Конституции и намечающая политическую программу Советов, должна быть пересоставлена заново»²⁴¹.

Далее Д. И. Курский анализировал в статье те изменения, которые должны быть внесены в текст новой Конституции. Он считает, что раздел, посвященный общим положениям Конституции 1918 г. и определяющий основные моменты диктатуры городского и сельского пролетариата, должен быть включен полностью. Но следующий, третий, раздел требует серьезной переработки. В частности, требуется поставить во главе его статью о компетенции верховных органов РСФСР, взяв за основу ст. 1 Конституции СССР 1924 г., и попытаться по каждому ее пункту выделить те функции, которые остаются за союзной республикой. По мнению Д. И. Курского, было бы серьезной ошибкой просто исключить из компетенции союзной республики все функции общесоюзных наркоматов, не указав об участии верховных органов союзной республики в разрешении таких важных вопросов, как, например, вопрос о заключении договоров или установлении внешних границ РСФСР²⁴².

Д. И. Курский предлагал также оставить без изменения в новом тексте Конституции некоторые пункты ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г., в которой определялись вопросы ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. Он предлагал сохранить такие пункты, как установление российских границ, компетенция автономных республик и областей, разрешение споров между ними или установление основ и общего плана народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории России.

Особое внимание предлагает уделить Д. И. Курский положениям, определяющим объем и форму участия верховных российских органов в разработке общесоюзного законодательства. Такой формой участия, по его мнению, могла стать «обязательная дача» советами народных комиссаров союзных республик заключений по вопросам, охватывавшим деятельность объединенных наркоматов, что могло бы гарантировать особые интересы отдельных республик. Необходимо было также при разработке нового текста Конституции учесть те положения, которые были установлены постановлениями VII и VIII Всероссийских съездов Советов или сессий ВЦИК, например нормы, регулирующие взаимоотношения Президиума ВЦИК и СНК.

Важное место в новой Конституции, считал Д. И. Курский, занимали вопросы, связанные с организацией Советской власти на местах. Главы, посвященные организации губернской и уездной власти, необходимо было переработать с учетом тех изменений, которые были установлены уже принятыми или сложившимися на практике положениями о губернских и уездных съездах Советов и их органов. По его мнению, должна была быть введена отдельная глава о строении автономных республик, в которой бы суммировались «основные и общие для этих республик пункты из декретов об образовании автономных республик, в частности, об их взаимоотношениях с верховными органами РСФСР»²⁴³. Таким образом, еще до начала работы комиссии ВЦИК ее руководством были сформулированы задачи по созданию новой Конституции, выходившие за рамки поручения, данного ХI Всероссийским съездом Советов.

В историографии, посвященной разработке Конституции РСФСР 1925 г., есть несколько дискуссионных вопросов. Во-первых, это вопрос об основных этапах в разработке новой Конституции. О. И. Чистяков и Н. А. Семидёркин выделяли три этапа в разработке проекта Конституции. С этой точкой зрения не соглашается О. Н. Баркова. По ее мнению, попытка периодизации создания Конституции РСФСР 1925 г., предпринятая этими уважаемыми учеными, «во многом является спорной, так как не совсем ясен критерий и принцип выделения именно трех этапов этого процесса, который просто не укладывается в данную схему»²⁴⁴. О. Н. Баркова считает, что этапов можно выделить больше. Только в процессе обсуждения проекта Конституции в СНК правильнее было выделить четыре этапа: комиссия СНК РСФСР, созданная 31 марта, совещание Госплана, президиум Госплана, комиссия СНК 17 апреля²⁴⁵.

Вторым спорным вопросом является вопрос о наличии нескольких проектов Конституции, созданных в 1924–1925 гг. различными комиссиями на разных этапах работы. По мнению М. К. Макарова, существовало три самостоятельных проекта Конституции. С этим мнением не соглашается большинство авторов.

Первый этап создания Конституции — работа комиссии Президиума ВЦИК — продолжался со 2 июля 1924 г. по 6 апреля 1925 г. Первое заседание комиссии состоялось 2 июля 1924 г. На этом заседании Д. И. Курский представил на рассмотрение комиссии свой предварительный проект Конституции, подготовленный с учетом тех представлений, которые он ранее высказывал в своей статье «Пересмотр текста Конституции РСФСР». На первом заседании комиссии были созданы четыре подкомиссии: 1) по вопросам ведения центральных органов власти и увязки Конституции РСФСР с Конституцией СССР; 2) по вопросам местных органов власти; 3) по вопросам, касающимся национальных республик и областей; 4) по вопросам бюджета²⁴⁶.

Каждая подкомиссия разрабатывала свой раздел, учитывая предварительный проект, предложенный Д. И. Курским. Подготовленные подкомиссиями предложения были сведены в один проект, который обсуждался на пленарных заседаниях комиссии постатейно 19 и 21 февраля. 16 марта 1925 г. Президиум ВЦИК направляет подготовленный комиссией проект на рассмотрение в СНК РСФСР, а 6 апреля признает работу комиссии ВЦИК «законченной и комиссию ликвидированной»²⁴⁷.

Второй этап работы — рассмотрение проекта Конституции в СНК РСФСР — продлился всего месяц, с 24 марта по 24 апреля 1925 г. 24 марта СНК отправил проект Конституции республиканским народным комиссариатам, уполномоченным общесоюзных наркоматов и членам Малого СНК на заключение.

Для редактирования и обсуждения предложений, представленных для включения в проект различными ведомствами, Малый СНК организовал специальную комиссию, в состав которой вошли: В. И. Вельман, Н. А. Болдырев, В. Ю. Вольф, Я. В. Ливенсон, Н. В. Дурденевский, Б. Д. Плетнев, С. А. Котляревский, представлявшие российские народные комиссариаты и уполномоченных союзных наркоматов²⁴⁸. В ходе обсуждения, проходившего на нескольких заседаниях, комиссия внесла поправки в первоначальный проект и направила его в СНК РСФСР.

Совет Народных Комиссаров, рассмотрев проект Малого Совнаркома на заседании 17 апреля, создал новую комиссию в составе Д. И. Курского, Н. А. Семашко, П. А. Богданова, В. И. Вельмана и др., которая, собравшись на свое единственное заседание 23 апреля, внесла новые изменения в проект Конституции.

Но еще 21 апреля 1925 г. на заседании Политбюро ВКП(б) обсуждались «конституционные вопросы», по которым докладывали А. С. Енукидзе, Д. И. Курский и А. С. Киселев²⁴⁹.

24 апреля СНК РСФСР одобрил новую редакцию проекта.

Последний этап разработки проекта Конституции — обсуждение его в восстановленной «комиссии Президиума ВЦИК», которая под руководством Д. И. Курского на своем расширенном заседании, состоявшемся в апреле, дорабатывает проект²⁵⁰. Последний вариант проекта Конституции был отпечатан для внесения на предварительное утверждение ВЦИК ХI созыва.

Третья сессия ВЦИК состоялась 5–6 мая 1925 г., и на ней Д. И. Курский выступил с докладом «О проекте измененного и согласованного с Основным законом (Конституцией) Союза ССР текста Конституции РСФСР». Для рассмотрения замечаний из членов ВЦИК была образована комиссия, которая внесла ряд редакционных поправок.

После одобрения внесенных поправок ВЦИК передал проект на утверждение ХII Всероссийского съезда Советов, который рассмотрел его на заседании 9 мая и после доклада Д. И. Курского и прений создал Конституционную комиссию съезда Советов в составе 27 делегатов. Под председательством Д. И. Курского комиссия на заседании 10 мая уточнила некоторые статьи проекта, и на следующий день ХII Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов, последний российский съезд Советов, носивший такое название, единогласно утвердил новый текст Конституции РСФСР.

Что новое и наиболее важное обращает на себя внимание в тексте Конституции РСФСР 1925 г. в сравнении с текстом Конституции 1918 г.? Обе Конституции основываются на одних и тех же основных положениях, сформулированных в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в Декларации прав трудящегося и эксплуатированного народа, в которой Россия объявлялась республикой Советов и строилась на основе федерации национальных советских республик. Текст самой Декларации прав трудящегося и эксплуатированного народа, который первоначально содержался в проекте комиссии Президиума ВЦИК, в ходе обсуждения проекта Конституции в Совнаркоме РСФСР был исключен, но во вводной статье проекта, одобренного СНК 24 апреля, подтверждалась «незыблемость основных начал советского строя, нашедших свое выражение и осуществление в постановлении III Всероссийский съезд Советов, в Декларации прав трудящегося и эксплуатированного народа»²⁵¹. Исчезает из текста закона фраза «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций», содержавшаяся в ст. 2 Декларации.

Первая статья Конституции 1925 г. устанавливает, что ее основные начала также исходят из основных начал Конституции 1918 г., по-видимому, содержащихся в втором разделе (в «Общих положениях», ст. 9–23). Обе Конституции определяют переходный характер существующего строя и конечную цель — установление нового строя, при котором не существует деления на классы и отсутствует государственная власть. Но если в Конституции 1918 г. говорится об установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства (ст. 9), то в ст. 1 новой Конституции устанавливается, что ее целью является гарантирование диктатуры пролетариата.

По мнению Д. И. Курского, такая смена целей, установленных в Основном законе, отражает следующие изменения. В первые месяцы пролетарской революции нужно было организовывать пролетарский класс как государственную власть, создавать эту власть, т. е. установить диктатуру городского и сельского пролетариата и примыкающего к нему беднейшего крестьянства. В новых условиях пролетарский класс уже организован как государственная власть, но при расширяющейся базе Советской власти и привлечении к работе в советах широких масс середняцкого крестьянства необходимо гарантировать руководство пролетариата в отношении крестьянства, так как только это руководство сможет обеспечить полное подавление буржуазии²⁵².

В соответствии с представлениями Д. И. Курского, новая редакция ст. 1 Конституции 1925 г. содержит еще одну очень важную мысль. Он имеет в виду осуществление коммунизма как конечную цель. В прежней же редакции Конституции говорилось об установлении социализма. По мнению наркома, можно с полным основанием говорить о социалистическом строительстве уже в настоящее время, когда командные высоты находятся в руках организованного как государственная власть пролетариата (ст. 15). «Но только при коммунизме не будет места насилию, как и самой государственной власти», — считал Д. И. Курский²⁵³.

По мнению Д. И. Курского, в новой Конституции дается более точное определение Российской республики. Он высказывает мысль о том, что новая формулировка в пяти строках излагает основные признаки советского государства: «1) это социалистическое государство, ибо это государство имеет в основе обобществление средств производства и следовательно, строит свою экономическую базу на социалистических началах; 2) это — государство рабочих и крестьян, ибо эти классы стоят у власти; 3) это — федерация, т. е. неразрывный союз национальных республик, и 4) непосредственными носителями власти в этом государстве являются Советы, строящиеся из тех элементов, из коих слагается рабочий класс и крестьянство»²⁵⁴.

Обращает на себя внимание следующее. Прошел всего год после смерти В. И. Ленина, а Д. И. Курский позволяет себе критиковать формулировки, изложенные в Конституции РСФСР 1918 г. Это касается и Декларации прав трудящегося и эксплуатированного народа, которая была написана В. И. Лениным и включена в текст Конституции по его указанию. Затем Декларация удаляется из текста Конституции, хотя в тексте формально остается ссылка на нее.

Особое внимание Д. И. Курский обращает на изменение в формулировке высших органов Российской республик — носителей верховной власти. В соответствии со ст. 5 Конституции СССР 1924 г. верховная власть РСФСР сама ограничивает себя передачей Союзу ССР тех полномочий, которые предусмотрены ст. 1 Конституции СССР²⁵⁵. По мнению наркома, данная формулировка не только соответствует фактическому образованию союзного государства, но и больше отвечает достоинству РСФСР, чем иные формулировки, предложенные при обсуждении проекта в различных комиссиях и отклоненные. В частности, приводит пример Д. И. Курский, предлагали установить статью о том, что РСФСР является суверенным государством, а затем статью, что ее суверенитет ограничен пределами ст. 3 Конституции СССР, и добавляли, что РСФСР имеет право свободного выхода из Союза ССР²⁵⁶.

Д. И. Курский считает, что новая Конституция говорит именно о передаче полномочий Союзу ССР по решению ХII Всероссийского Советов, верховного органа РСФСР. В Конституции подчеркивается добровольность решения народов России о вхождении в новый союз и самоограничение на этом основании российских верховных органов власти и ничего не говорится о праве выхода из договора об образовании Союза. По мнению Д. И. Курского, это право бесспорно вытекает из Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. и ст. 4 Конституции СССР 1924 г. и поэтому не требует дополнительного упоминания в Российской Конституции.

Отмечает Д. И. Курский еще три важных момента в общих положениях Основного закона, в которых произошли изменения в сравнении с первой Советской Конституцией. Во-первых, расширилась «база пролетарской демократии». В новых формулировках статей закона используется термин «крестьяне», а не «крестьянская беднота». В соответствии со ст. 5, 6, 7 Конституции 1924 г. трудящимся были гарантированы свобода выражения своего мнения, свобода собраний, свобода союзов. Для реализации этих прав рабочим и крестьянам предоставлялись технические и материальные средства к изданию газет, книги других произведений печати, пригодные для народных собраний помещения.

Второй важный момент, обращает внимание Д. И. Курский, содержится в ст. 13 новой Конституции, в которой, по его мнению, «несравненно резче», чем в ст. 22 Конституции 1918 г., подчеркивается недопустимость угнетения национальных меньшинств или ограничения их равноправия, объявляется совершенно несовместимым с Основным законом Российской республики какое бы то ни было национальное угнетение или допущение «каких бы то ни было (прямых или косвенных) преимуществ для отдельных национальностей»²⁵⁷. Кроме того, в ст. 13 нового закона оформляется право отдельных национальностей на выделение по решению их съездов Советов и с утверждения верховных органов РСФСР в автономные советские социалистические республики и области²⁵⁸.

В новой Конституции появляется гл. 4, в которой были сформулированы нормы, регулирующие организацию автономных республик и областей. В статьях новой главы Основного Закона было завершено юридическое оформление итогов многолетней дискуссии о статусе автономий в составе Российской Федерации, начало которой было положено в споре профессора М. А. Рейснера и народного комиссара по делам национальностей И. В. Сталина во время заседаний Конституционной комиссии ВЦИК по разработке Конституции РСФСР 1918 г.²⁵⁹

Но в Конституции 1918 г. было всего несколько статей (ст. 2, 8, 11), в которых говорилось о реализации права «рабочих и крестьян каждой нации» на право создания автономных единиц в составе Российской Федерации. В частности, в соответствии со ст. 11 Конституции 1918 г. советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могли объединиться в автономные областные союзы, во главе которых стояли областные съезды Советов и их исполнительные органы. Автономные областные союзы входили на началах федерации в РСФСР²⁶⁰.

Таким образом, «реформирование российского конституционного законодательства началось в августе 1922 года, прошло несколько этапов и завершилось принятием новой Конституции РСФСР 1925 года. Основные решения в рамках проведения конституционной реформы принимались на уровне руководства Российской КП(б), иногда после серьезного обсуждения и согласования различных точек зрения. Затем эти решения доводились до руководящих органов коммунистических партий ранее независимых советских республик, проводились через решения съездов Советов или ЦИКов республик и закреплялись в конституционных актах»²⁶¹.

Реформирование конституционного законодательства проходило в иных условиях, чем создание первой Конституции РСФСР 1918 г. На большей части страны была одержана победа в Гражданской войне, сформировалась и окрепла однопартийная система, были созданы основанный на принципах «демократического централизма» и «партийной дисциплины» эффективный механизм управления РКП(б) и новый государственный аппарат, имеющие значительный опыт руководящей и законотворческой работы, в том числе опыт создания конституционных нормативных правовых актов. В то же время при принятии основных решений конституционной реформы руководство страны учитывало серьезные экономические, политические и национальные проблемы, которые возникли в результате реализации нэпа.

В «конституционные комиссии» входили представители одной победившей коммунистической партии, и в комиссиях не было межпартийных дискуссий, как в Конституционной комиссии, создававшей первую Советскую Конституцию, в которой присутствовали не только большевики, но и представители других социалистических партий: левых эсеров и эсеров-максималистов. На первом этапе реформирования конституционного законодательства существовала открытая внутрипартийная оппозиция. В создании Союза ССР принимал активное участие В. И. Ленин, от поддержки которого во многом зависело само существование политической оппозиции конституционной реформе и возможность проведения дискуссий в высших партийных органах о содержании и путях ее проведения. Однако в успешном завершении конституционной реформы и принятии Конституции СССР 1924 г. главную роль, на наш взгляд, сыграл И. В. Сталин. Именно от его личного участия в разработке, его партийного авторитета в решении национального вопроса и политического влияния во время обсуждения проектов в высших партийных и государственных органах зависело принятие Основного закона (Конституции) СССР 1924 г.

При иных условиях создавалась Конституция РСФСР 1925 г. Борьба за политическое наследие вождя на данном этапе завершилась, победители определились. Дискуссии в партийном руководстве, в том числе обсуждение вопросов, связанных с правами национальных автономий, закончились в период создания союзной Конституции. Решения ХII партийного съезда и июньского IV совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей 1923 г. после показательных репрессий против М. Х. Султан-Галиева и его сторонников не ставились под сомнение и не подлежали обсуждению. Поэтому Конституционная комиссия смогла профессионально подойти к решению юридических проблем при создании новой Конституции РСФСР 1925 г. Большой вклад в ее создание внес нарком юстиции РСФСР, Председатель Центральной ревизионной комиссии РКП(б) Д. И. Курский.

Глава 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ХОЗЯЙСТВЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В ПЕРИОД НЭПА

3.1. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.

Отрицая сложившиеся принципы организации политической, социальной, экономической сфер капиталистического общества, первые декреты Советской власти закрепляли не только основы нового государственного устройства, но и оформляли передел собственности, искореняя рыночные формы хозяйствования. В революционно-марксистском понимании данный исторический период назван «классовым правом пролетарской диктатуры»²⁶². Докодификационные источники советского законодательства не содержали системного и содержательно ясного регулирования гражданского оборота в новых социально-экономических условиях²⁶³, притом что за достаточно короткий период 1917–1920 гг. была проведена сплошная национализация промышленных предприятий, банков, акционерных предприятий крупной, средней и мелкой промышленности. В условиях единовременной концентрации национализированного имущества в государственной собственности в законодательстве отсутствовало специальное регулирование, эффективные методики, программы управления публичной собственностью. Такая правовая неопределенность существенным образом тормозила экономическое развитие страны.

В 1921 г. Х съезд РКП(б) провозгласил новую экономическую политику советского государства, допускающую рыночные отношения. Можно сказать, что вызванная нэпом либерализация хозяйственной жизни была вынужденной мерой, призванной создать условия для восстановления разрушенного империалистической и Гражданской войнами хозяйства, пресечения массовых народных волнений и беспорядков, но и одновременно имела назначение вторично после первых декретов советской власти закрепить «командные высоты государства в экономике». Именно для достижения этой цели устанавливались и действовали каучуковые нормы, позволяющие признать вне закона фактически любой акт товарообмена, если только будет признано, что таковой противоречит социально-хозяйственному назначению права или окажется противоречащим интересам государства. Ограничение такого вмешательства государства в частные дела не было установлено законом, притом что формально ГК РСФСР 1922 г. легализовал ряд правовых институтов, свойственных и служащих потребностям капитализма, но не социализма. Главные цели такого дозволения и либерализации состояли в поддержке сельского хозяйства и промышленности, но реализация этого решения в законе неминуемо влекла новую классовую дифференциацию и борьбу. В любом случае в условиях нэпа о свободе и самоорганизации рынка не могло быть и речи, поскольку принципиально исключалась возможность участия в социалистическом обороте крупного финансового и промышленного частного капитала. Вместе с тем нельзя не отметить, что нормы кодекса не были в достаточной степени детализированными применительно к развивающимся социально-экономическим отношениям. В частности, это подтверждается отсутствием сбалансированного регулирования в кодексе отношений по торговле, кредитованию, кооперации, что осложняло реализацию программы нэпа.

Структура и содержание ГК РСФСР 1922 г. отражает социально-экономический уклад и приоритеты политики права, одновременно демонстрируя классовую сущность советского государства и права в конкретный исторический период развития. Кодекс явился основой регулирования товарно-денежных отношений в условиях новой экономической политики советского государства, пришедшей на смену военному коммунизму. Современники ГК РСФСР 1922 г. рассматривали этот этап развития государства и права как переходный от капитализма к коммунизму, от классового общества к бесклассовому, когда власть в государстве нового типа находится в руках пролетариата, опирающегося на бедноту и осуществляющего союз со средним крестьянством²⁶⁴. В целом назначение кодекса виделось в «удовлетворении потребности момента, помогая использовать в необходимых размерах частную инициативу в целях скорейшего восстановления народного хозяйства, регламентируя имущественные отношения, складывающиеся в условиях социалистического наступления, помогая обеспечить дальнейшее социалистическое строительство, укреплять социалистические отношения»²⁶⁵. Только из приведенной цитаты ясно вынужденное и ограниченное оживление рыночных начал экономики в советской действительности.

Интересно заметить, что на сессии ВЦИК помимо принятия ГК было рассмотрено и утверждено два важных вопроса: о создании особой комиссии СНК «для систематизирования материалов по пересмотру ГК РФСФСР 1922 г. с тем, чтобы к 1-му января 1925 г. было подготовлено второе издание этого кодекса», «об обращении Президиума ВЦИК к Правительствам советских республик с дружественным предложением о принятии гражданских кодексов в их республиках»²⁶⁶. История распорядилась иначе, засвидетельствовав продолжительную жизнь ГК РСФСР 1922 г., как и внесение в него значительного объема изменений, которые, впрочем, не вызвали принятие кодекса в новой редакции. В результате ГК РСФСР 1922 г. положил начало первой кодификации советского гражданского права. Одновременно за принятием ГК РСФСР 1922 г. последовал парад гражданских кодификаций Союзных республик и укрепление их самостоятельности в вопросе развития республиканского гражданского законодательства. Впоследствии эта тенденция создала серьезные препятствия в принятии единого ГК СССР.

Нельзя не обратить внимание на специфику системы и структуры законодательства в экономической сфере в период нэпа. С одной стороны, разрабатывались важнейшие нормативные источники, регулирующие торговую деятельность и акционерный капитал в развитие и продолжение Гражданского кодекса²⁶⁷, но, с другой стороны, особое место в системе источников законодательства занимали декреты и постановления Совета труда и обороны, циркуляры Наркомвнуторга, Совнаркома. Положения ГК РСФСР не имели в соотношении с названными источниками приоритета.

Реакционная сущность ГК РСФСР 1922 г. подтверждается известными ленинскими постулатами об отнесении всех сфер хозяйства к праву публичному и недопустимости их восприятия в системе ценностей частного права и далее в принципиальной невозможности проектирования или реинкарнации советским законом институтов буржуазного права²⁶⁸. Однако и здесь не обошлось без противоречий, поскольку за основу первой советской кодификации гражданских законов был взят проект Гражданского уложения Российской империи, нормы Германского и Швейцарского гражданских уложений, освобожденные от чуждых социалистической республике начал. Исследователями отдельно было обращено внимание на значимую деталь: «намеренно архаичный язык царских законов в ГК РСФСР превратился в хороший русский литературный язык, сохранив при этом свойственный законодательству налет устарелости»²⁶⁹. Профессор А. Г. Гойхбарг, считая деление права на частное и публичное уделом отсталых, противопоставляет системы гражданского права и Гражданского кодекса²⁷⁰. Нельзя не отметить, что современники первой гражданской кодификации советского периода не имели единообразных взглядов на разрешение ключевого вопроса о соотношении хозяйственного и гражданского права и законодательства.

Вычленение частноправовых начал из гражданско-правовых конструкций советского права вызвало специфический эффект утраты смысла ключевых принципов гражданских правоотношений — автономии воли, диспозитивности регулирования, свободы договора, неприкосновенности частной собственности. В результате из гражданского оборота были выведены и более чем на полвека забыты наукой основные и системообразующие категории частного права: недвижимость, право частной собственности, ограниченные вещные права. Вместе с тем концентрация в государственном секторе экономики объектов прав, изъятых из свободного гражданского оборота, в период нэпа создала новые предпосылки развития концессий как особой формы участия частного капитала в становлении социалистического государства и советской экономики²⁷¹. Однако ни аренда, ни концессия как формы привлечения частного капитала в экономику не достигли ожидаемого эффекта в управлении государственным имуществом в связи с их ограниченным распространением в предпринимательских практиках и принятием ряда норм, обеспечивающих интересы арендодателя-государства в ущерб интересам частного арендатора и концессионера. Были и другие несвойственные иностранным системам частного и гражданского права особенности.

Ряд норм ГК РСФСР 1922 г. специально регламентировал организационно-правовые формы юридических лиц, создаваемых и действующих в советской юрисдикции, но такое регулирование имело ярко выраженный классовый и прогосударственный характер. Тем не менее сложившееся регулирование внесло ясность и единообразие в понимание функций юридических лиц, действующих в советском обороте, прекратив, например, ведущиеся споры о природе паевого товарищества и акционерного общества, акционерно-коммандитного товарищества. Другое дело, что содержательная регламентация статуса юридических лиц существенным образом отличалась от капиталистических прообразов и аналогов. Незначительные усовершенствования и как следствие наибольшее распространение в практиках предпринимательства получили формы коммандитного и простого товариществ. Статус акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, напротив, подвергся существенным преобразованиям. Положения ГК РСФСР 1922 г. устанавливали основы правового положения акционерных обществ, не делая при этом различий в вопросах корпоративного управления обществами, акции которого принадлежали государству или частным лицам. Режимы корпоративного управления нередко подменялись административно-директивным методом централизованной координации юридических лиц органами государственной власти. В условиях социалистического оборота акционерные общества признавались подотчетными органам государственной власти, использовались преимущественно как средство координации предприятий и учреждений — производственных единиц народного хозяйства; вдобавок, любое решение о выплате дивидендов могло быть изменено в административном порядке органами государственной власти безотносительно к пакету акций акционера²⁷². Ясно, что такой порядок и возможности вмешательства во внутренние дела корпорации органов публичной власти изначально не соответствует смыслу создания акционерного общества. ГК РСФСР 1922 г. не содержал ясного регулирования статуса других юридических лиц, например товарищества с ограниченной ответственностью. Отсутствовали нормы и об особенностях создания юридических лиц органами государственной власти и публично-правовыми образованиями и об участии и управлении в них названных субъектов. Примечательно, что отступление от традиционных цивилистических концепций в системе советских юридических лиц признавалось эффективным решением²⁷³.

Вместе с тем едва ли будет точно утверждение о том, что в период Советской власти в России был прерван процесс развития отношений частной собственности, поскольку и в дореволюционном праве правовое регулирование имело сословный, а не универсальный характер — форма и объем частной собственности для разных категорий населения могли существенно различаться, хотя понимание права частного и публичного было единым.

Несмотря на либерализацию и оживление рыночных начал в экономике, в ГК РСФСР 1922 г. само представление о частном праве и частной собственности отсутствовало как классово чуждое советскому строю. В результате изменилась и сама архитектура гражданско-правового регулирования. В комментариях к ГК РСФСР 1922 г. прямо признавалось, что «гражданско-правовые нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе, являются уступкой — и притом на ближайшее время максимальной уступкой — частно-хозяйственным началам до тех пор, пока это необходимо пролетарскому строю», в чем одновременно предлагалось видеть особое классовое социально-экономическое назначение гражданских прав²⁷⁴. Содержание гражданских правоотношений понималось ограничительно²⁷⁵, при этом пределы таких ограничений четко визуализированы не были. Представляется, что возможность искоренения частноправовых начал из институтов гражданского права так же малореализуема, как и построение коммунизма в отдельно взятом государстве, отказе человечества от частной собственности. Вероятно, именно это обстоятельство не позволило ученым полностью отказаться от привычной и нормальной формы существования гражданских правоотношений, впав в противоречия: «Предоставленные нашим правопорядком частные права подчинены общей цели, что ГК РСФСР был построен на месте, почти совершенно чистом от частных правоотношений»²⁷⁶.

Возникает и не менее значимый общий закономерный вопрос о содержании экономических законов социализма, особых отношениях товарообмена, которые предполагалось урегулировать нормами советского гражданского права и, в частности, положениями ГК РСФСР 1922 г., пусть и ограниченно, но ориентированного на рыночный товарообмен. Идеологи советского государства не имели единых представлений о назначении и пределах развертывания рыночных начал в советской экономике, допустимости принципиального сосуществования экономики социализма и рынка, отличиях нэпа от государственного капитализма, об отнесении нэпа к временным экстренным мерам регулирования либо его понимании как этапа развития экономики социализма, разграничении частной и кооперативной, личной собственности.

3.2. Гражданское процессуальное законодательство в период новой экономической политики

В истории советского права начало 1920-х гг. ознаменовалось активной кодификационной деятельностью, не исключением стало и гражданское процессуальное право. Кодификация гражданского процессуального права имела важное значение для развития хозяйственного оборота, так как соответствующие нормы непосредственно влияли на формирование эффективного разрешения споров между субъектами экономической деятельности.

До взятия курса на новую экономическую политику (1921–1928 гг.) (далее — нэп) споров, подлежащих разрешению в порядке гражданского судопроизводства, практически не возникало. Это обусловлено тем, что хозяйственный оборот практически отсутствовал, а сфера личного распоряжения имуществом была крайне ограничена, фактически судебные споры возникали лишь из семейных правоотношений²⁷⁷. В связи с этим действующий в первые годы советской власти Декрет ВЦИК от 30 ноября 1918 г. «О Народном Суде Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (Положение)» и не делал различия в рассмотрении дел уголовных и гражданских. Основы советского гражданского процессуального законодательства были заложены также в Декретах о суде № 1, № 2, № 3, в Инструкции Народного комиссариата юстиции от 23 июля 1918 г. «Об организации и действии местных народных судов», однако этих законодательных мер, конечно, было недостаточно для эффективной деятельности новых судов по рассмотрению гражданских дел.

Необходимость восстановления разрушенного хозяйства, повышения производительности и последовавшие изменения политики государства в экономической сфере привели к необходимости модернизации подходов к законодательному регулированию судопроизводства, что, в свою очередь, предполагало принятие нового кодифицированного нормативного правового акта.

На II сессии ВЦИК X созыва 7 июля 1923 г. был принят первый ГПК РСФСР, введен в действие с 1 сентября 1923 г. В литературе отмечалось, что ГПК РСФСР был принят с «несомненным опозданием», поскольку по аналогии с кодификацией уголовного законодательства ГПК следовало ввести в действие одновременно с материальным кодексом²⁷⁸.

ГПК РСФСР 1923 г. был первым кодифицированным актом (после Устава гражданского судопроизводства 1864 г.), регулирующим гражданские процессуальные правоотношения, который действовал более 40 лет — до 1 октября 1964 г., когда был введен в действие второй и последний за советский период кодифицированный акт, устанавливающий порядок производства по гражданским делам, — ГПК РСФCР 1964 г.

ГПК РСФСР 1923 г. выступил естественным порождением Октябрьской революции 1917 г., разрушившей прежний государственный строй и направленной на развитие российского государства нового типа — советского, социалистического. В то же время разработка и принятие ГПК РСФСР учитывали переход государства к нэпу, приведшему к значительному расширению сферы гражданского оборота и, как следствие, к возникновению множества новых и сложных споров²⁷⁹. Таким образом, по сути, лишь с переходом к нэпу и введением определенных правовых гарантий для частных имущественных прав²⁸⁰ стало развиваться нормативное регулирование судопроизводства в области имущественных правоотношений.

Гражданский процессуальный кодекс состоял из пяти частей, объединяющих 36 глав:

1) часть первая включала главу «Основные положения», а также некоторые другие общие для всего процесса нормы — положения о представительстве, подсудности, судебных расходах, штрафах, процессуальных сроках, вызовах в суд и других извещениях;

2) часть вторая — «Исковое производство»;

3) часть третья — «Особые производства», к которым относились дела: а) об имуществе, оставшемся после умерших; б) о третейских записях и решениях; в) о внесении в суд предметов обязательств (депозит); г) о выдаче судебных приказов по актам; д) о расторжении брака; е) об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям; ж) по жалобам на действия нотариусов;

4) часть четвертая — «Обжалование и пересмотр решений»;

5) часть пятая — «Исполнение судебных решений и определений».

Таким образом, ГПК отражал ставшую сегодня традиционной систему изложения нормативного материала о гражданском судопроизводстве — по видам производства и по стадиям процесса.

В качестве самостоятельных видов были выделены производство исковое и особые производства. Предусматривалось, что в рамках особых производств разрешаются дела, в которых отсутствует спор о праве; если такой спор возникал, то судья прекращал производство по делу и предоставлял сторонам возможность разрешить его в общеисковом порядке.

Стадии гражданского процесса в целом совпадают с современными, вместе с тем отсутствовала самостоятельная глава о подготовке дела к судебному разбирательству. В ст. 80 ГПК допускалась возможность удовлетворения частных ходатайств истца еще до вызова ответчика, если такие ходатайства по своему характеру не могли вызвать возражения ответчика и были необходимы для разрешения дела (например, о вызове свидетелей, о затребовании документов, справок). Поэтому можно говорить о прообразе стадии подготовки дела к судебному разбирательству, которая впоследствии во многом благодаря трудам ученых-процессуалистов (К. С. Юдельсон, П. В. Логинов, В. К. Пучинский) была закреплена как самостоятельная стадия гражданского процесса в ГПК РСФСР 1964 г.

По содержанию ГПК РСФСР 1923 г. отражал систему, «намечающую в отдельных своих статьях исключительно основные этапы течения гражданского процесса»²⁸¹. В первоначальной редакции кодекс имел всего 316 статей (например, Устав гражданского судопроизводства 1864 г. насчитывал около 1460 статей). «Скромность» нормативного регулирования открывала широкое поле для судейского усмотрения и новые возможности, которых не имелось по дореволюционному законодательству. Предоставляемые законом возможности дополнялись правом в случае недостатка законодательного регулирования руководствоваться общими началами советского законодательства и общей политикой рабоче-крестьянского правительства (ст. 4 ГПК).

Такой подход отражал правовую политику советского государства, которая была призвана упразднить бюрократические барьеры и приблизить суд к трудовым массам, а формальности производства, сковывающие судью, оценивались как препятствия для достижения этих целей²⁸². Отказавшись от скрупулезной регламентации, законодатель преследовал цель обеспечить возможность принятия решений, приближенных к материальной истине, а не только правильных с формальной стороны. Так, С. В. Александровский писал: «При неизбежности процессуального формализма, ГПК вводит смягчающие формализм начала»²⁸³.

Утверждалось, что «задача Процессуального Кодекса — максимальная защита интересов пролетариата, установление и соблюдение пределов НЭПа, борьба против извращений»²⁸⁴. Вся деятельность судебных органов должна была служить указанным задачам, в связи с чем предлагалось освободить суд от излишних формальностей, которые сковывали его инициативу, особенно в доказательственной сфере, и предоставить ему максимальные возможности и широкое усмотрение, основанное на революционном правосознании.

«Наше право, — как указывал редактор первого комментария ГПК РСФСР и ГПК УССР Председатель Гражданской кассационной коллегии Верховного Суда УССР профессор А. Л. Малицкий, — выросло из революции, в связи с чем при истолковании норм ГПК (как представляется, это относится и к их созданию) надо будет идти по общеизвестному уже нам миросозерцанию, то есть прежде всего и главным образом в смысле возможно более полного контроля над использованием сторонами в судебном процессе своих прав, ибо этот контроль со стороны государства и суда проходит красной нитью во всей деятельности всех советских органов, в том числе и органов нашего суда»²⁸⁵.

Эти идеи послужили основой для развития советского гражданского процесса, его задач и принципов, которые просуществовали на протяжении всего советского периода и показали свою эффективность в условиях того времени. К характерным началам, на которых было построено гражданское судопроизводство в период нэпа, относятся следующие: диспозитивность; равноправие сторон; состязательность; активная роль судьи и требование достижения объективной истины по делу; непосредственность, устность и публичность судебного разбирательства; участие населения в отправлении правосудия; быстрота и простота судопроизводства; оригинальный порядок обжалования судебных решений.

1. Принцип свободы пользоваться своими процессуальными правами, который характерен и для западных правопорядков, и для современного российского гражданского процесса, или принцип диспозитивности, хоть и нашел свое отражение в ГПК РСФСР, вместе с тем имел свое особенное содержание. Дело в том, что советское право исходило из наделения граждан правами из рук государства, в связи с этим свобода распоряжения процессуальными правами находилась под контролем суда, призванным проверять целесообразность реализации гражданами своих прав ради поднятия производственных сил страны²⁸⁶. «Обращаясь в суд, истец перестает быть хозяином права, ограниченного при рассмотрении дела правами другой стороны и суда. Материальная правда не мирится с хозяйским усмотрением истца, следовательно, суд не есть посредник. И старое выражение “выиграть дело” в нашем суде неприменимо»²⁸⁷.

Именно поэтому в ГПК предусматривалось, что принятие отказа стороны от принадлежащих ей прав и судебной защиты зависит от суда, а также что гражданское дело может быть возбуждено по инициативе прокурора, если того требует охрана интересов государства или трудящихся масс, т. е. вопреки воле истца. Статьей 6 ГПК на стороны возлагалась обязанность добросовестно пользоваться процессуальными правами, а всякие «злоупотребления и заявления, имеющие целью затянуть или затемнить процесс», пресекались судом. Исходя из ст. 37 цена иска «показывается истцом», а в случае явного несоответствия указанной цены действительной стоимости отыскиваемого цену иска определял суд.

Схожие правила закреплены в действующем законодательстве: сохраняется определенный контроль суда над распоряжением сторонами своими диспозитивными правами в части соблюдения закона и ненарушения прав других лиц (ст. 39 ГПК РФ 2002 г.). На участвующих в деле лиц возлагается обязанность пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами добросовестно (ст. 35 ГПК РФ 2002 г.). Также в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований может обратиться прокурор (ст. 45 ГПК РФ 2002 г.).

2. Принцип равноправия сторон предполагал не формальное наделение сторон равными правами, а защиту судом наиболее слабой стороны, дабы «юридическая неосведомленность, малограмотность и т. п. обстоятельства не могли быть использованы им во вред»²⁸⁸. Именно поэтому подача искового заявления в народный суд допускалась в устной форме путем «словесного заявления», которое подлежало занесению в подписываемый судьей и заявителем протокол. Кстати, право подавать «исковые просьбы» в «словесной» форме мировому судье предусматривалось и в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г.

«В нашем гражданском процессе суд играет отнюдь не пассивную, а активнейшую роль, — отмечал А. Г. Гойхбарг. — Он призван помочь сторонам в отстаивании их прав. Он может не только обратить внимание сторон на отсутствие требуемых доказательств, но и сам их разыскать, он может присудить больше, чем просила сторона (если ей больше следует)»²⁸⁹.

Для того времени это был совершенно разумный подход. Во многом он сохранился и сегодня при рассмотрении споров, возникающих из тех правоотношений, в которых действительно участвует слабая сторона (например, дела, рассматриваемые в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации); суд также обязан содействовать сторонам в реализации их прав; суд обеспечивает равенство всех перед законом и судом и процессуальное равноправие сторон; в суд в защиту прав слабой стороны может по ее просьбе обратиться прокурор; и др.

3. Своеобразием обладала и состязательность судопроизводства, традиционно понимаемая как обязанность каждой стороны самостоятельно собирать и представлять доказательства в обоснование своей позиции и обязанность суда исследовать представленные стороной материалы и выносить на их основе решение.

В ГПК РСФСР древнейший принцип состязательности преобразовался. В ст. 5 ГПК содержалось положение, согласно которому «суд обязан всемерно стремиться к уяснению действительных прав и взаимоотношений тяжущихся, почему, не ограничиваясь представленными объяснениями и материалами, он должен, посредством предложенных сторонам вопросов, способствовать выяснению существенных для разрешения дела обстоятельств и подтверждению их доказательствами, оказывая обращающимся к суду трудящимся активное содействие к ограждению их прав и законных интересов, дабы юридическая неосведомленность, малограмотность и подобные тому обстоятельства не могли быть использованы им во вред. При этом суд разъясняет обращающимся к нему сторонам их процессуальные права и необходимые формальности, предупреждая о последствиях, связанных с процессуальными действиями или упущением их»²⁹⁰.

Если в настоящее время обстоятельства, которые не нуждаются в доказывании, исчерпывающе перечислены в ГПК 2002 г., то согласно ГПК 1923 г. суд сам определял, можно ли признать какой-либо факт не нуждающимся в доказывании. Как таковой не был предусмотрен свидетельский иммунитет — согласно положениям ГПК никто не мог отказаться от дачи свидетельских показаний, за исключением случаев, если это сопряжено с государственной или служебной тайной.

Таким образом, над состязательностью сторон преобладала обязанность суда достичь объективную истину.

Отсюда возникла и в дальнейшем была развита идея о материальной правде как основной цели процесса и активной роли судьи в поисках этой правды. Такой подход, разумеется, имел идеологические основы: «…процессуальные правила должны служить, как и во всякой деятельности, цели научной организации производства — добиться максимального эффекта (материальной правды) при минимальной затрате сил»²⁹¹. В связи с этим советским процессуальным законодательством была возложена на суд «обязанность не замыкаться в узких рамках состязательности, а развивать самодеятельность для установления по делу материальной истины…»²⁹².

4. Непосредственность, устность и гласность судопроизводства — начала, которые стали традиционными для гражданского процесса. Непосредственность и устность вытекали из необходимости личного общения судьи с участниками процесса, а публичность (гласность) позволяла сделать деятельность суда по отправлению правосудия открытой для общественности.

Указанные начала нашли свое отражение в порядке производства по гражданским делам, которое происходило публично и устно. Вместе с тем публичность разбирательства могла быть ограничена по инициативе суда или сторон в тех случаях, если требовалась охрана публичного интереса, а также если обстоятельства дела касались интимной жизни стороны. Решение суда во всяком случае объявлялось публично (ст. 94–96).

Порядок проведения судебного разбирательства был урегулирован не столь подробно, как это принято в настоящее время: проверка явки вызванных в суд лиц; решение вопроса об отложении разбирательства дела или его рассмотрении при неявке кого-либо из участников процесса; рассмотрение дела по существу, в рамках которого стороны давали объяснения со ссылкой на все приложенные доказательства; вынесение судебного решения (ст. 97–108).

В целях ускорения производства в ст. 106 ГПК предусматривалось, что новые доказательства могут быть представлены после начала разбора дела только в случае признания судом уважительности причин, препятствовавших их своевременному представлению. Вместе с тем действие принципа объективной истины, предполагающего задачу суда достигнуть материальную правду по делу, во многом сводило на нет указанное положение, которое в современных правопорядках именуется институтом раскрытия доказательств. В ГПК 1964 г. и 2002 г. такое правило не было установлено до тех пор, пока Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ не были внесены изменения, согласно которым каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, в пределах срока, установленного судом, если иное не установлено кодексом. Вместе с тем «санкций» за несвоевременное представление доказательств в суде первой инстанции действующий ГПК не предусматривает, что позволяет сформировать доказательственную базу по делу наиболее полно, даже если одна из сторон по незнанию или вследствие затруднительности не представила доказательства заблаговременно на подготовительной стадии.

5. Все гражданские дела, за рядом исключений, рассматривались судом в составе председательствующего народного судьи и двух народных заседателей (ст. 21, затем — ст. 24-а). Широкое участие граждан в отправлении правосудия также выступало характерной чертой зарождающегося советского гражданского процесса и отвечало идеологическим воззрения того периода.

По словам В. И. Ленина, «бороться с бюрократизмом до конца, до полной победы можно лишь тогда, когда все население будет участвовать в управлении»²⁹³. Вовлечение населения в деятельность по отправлению правосудия предполагалось в случаях, когда, говоря словами В. И. Ленина, надо просто «разнимать дерущихся или не допускать насилия над женщиною»²⁹⁴. Таким образом, государственная идеология, проникнув и в область гражданского процесса, нашла свое отражение в его основных началах: «При решении всех гражданских дел обязательно у нас участие народных заседателей, избираемых для участия в отправлении гражданского правосудия на самый короткий срок, из самой гущи жизни, с обыденной жизнью не порвавших»²⁹⁵.

Народным судьей мог быть избран любой гражданин, обладающий избирательным правом и имеющий двухлетний трудовой стаж «ответственной политической работы» или трехлетний стаж работы в органах советской юстиции. Народным заседателем мог быть избран любой трудящийся гражданин СССР, обладающий избирательным правом и достигший возраста 25 лет. Предусматривалось, что народные заседатели могли принимать участие в судебных заседаниях беспрерывно шесть дней в году, состав определялся следующим образом: 50% заседателей должны были быть избраны из рабочей среды, 35% — из селений и волостей и 15% — из воинских частей²⁹⁶. Перед началом работы в качестве народного заседателя гражданин должен был дать «торжественное обещание судить по совести», разумеется, при этом предполагалось руководствоваться революционным правосознанием.

6. В период нэпа оживился гражданский оборот, в результате чего увеличилось количество возникающих имущественных споров, что привело к повышению нагрузки на судебные органы. Так, в 1923 г. доля гражданских дел составляла 34,8%, а в 1925 г. — 55%²⁹⁷. В результате образовывались «залежи гражданских дел»²⁹⁸, поэтому работники суда предлагали принять упрощенные процессуальные кодексы²⁹⁹.

В целях оптимизации и ускорения судопроизводства³⁰⁰, приближения его к трудовым массам гражданское судопроизводство должно было быть скорым и простым³⁰¹. В целях реализации задачи упрощения и ускорения процесса требовалось свести к минимуму объем правил, по которым осуществляется правосудие, обеспечив тем самым его доступность для понимания массами, простоту и дешевизну производства³⁰².

В связи с этим суд был освобожден от ряда бесспорных дел, которые стали разрешаться в административном порядке³⁰³.

Снижению нагрузки на суды также способствовало введение нового института — судебного приказа (ст. 210–219). Судебные приказы выдавались по требованиям о взыскании денег или требованиям о возврате или передаче имущества, основанным на документах, оформленным надлежащим образом (нотариальных актах, мировых судебных сделках, опротестованных векселях и др.). Этот институт просуществовал до 1928 г., когда Постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 9 июля 1928 г. приказное производство было отменено. Возрождение судебного приказа было постепенным: сначала приказы стали выдаваться по требованиям о взыскании алиментов (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 февраля 1985 г. «О некотором изменении порядка взыскания алиментов на несовершеннолетних детей»), затем в 1995 г. в ГПК РСФСР была введена гл. 11-1 «Судебный приказ». Дело в том, что, как и в период нэпа, с переходом к рыночной экономике в конце XX в. вновь потребовались процессуальные механизмы, обеспечивающие предоставление скорой защиты нарушенных имущественных прав в случаях, когда между сторонами правоотношения отсутствует спор о праве.

7. Особенностями обладали процедуры обжалования судебных решений, с которыми был связан новый взгляд на судебное решение. А. Л. Малицкий указывал, что ГПК «исходит из того положения, что решение устанавливает определенный правопорядок. Судебное решение есть акт государственной власти, не только разрешающий спор между сторонами, но и устанавливающим права сторон, а так как Суд, как и государственная власть в целом, заинтересованы в создании твердого правопорядка, то Гражданский процессуальный кодекс определят, что решения Суда должно иметь твердую силу, и у сторон, и у третьих лиц должны быть определенные гарантии в том, что судебное решение, при определенных условиях состоявшееся, впоследствии отменено и изменено не будет. Поэтому закон устанавливает условия пересмотра судебных решений лишь как исключение…»³⁰⁴.

Здесь, безусловно, имеются в виду решения, вступившие в законную силу, условия пересмотра которых строго ограничены законом исключительными случаями. В этом смысл указанного принципа, который, кстати, в настоящее время находит свое отражение в позициях Европейского Суда по правам человека, исходящего в своих решениях из принципа правовой определенности.

Прежнее апелляционное производство было упразднено, поскольку предусматривалось, что решения народных судов окончательны и дела должны быть рассмотрены по существу лишь в одной инстанции (преимущественно — в народных судах). Было установлено, что кассационная жалоба на не вступившее в законную силу решение народного суда подается в двухнедельный срок в губернский суд, а на не вступившее в законную силу решения губернского суда — в месячный срок в Верховный Суд. В 1929 г. был установлен единый срок на подачу всех кассационных жалоб — десять дней (постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 20 ноября 1929 г.).

Суд кассационной инстанции решал как вопросы права, так и вопросы факта, поскольку основаниями для отмены решений были: а) нарушения или неправильное применение действующих законов; б) явное противоречие фактическим обстоятельствам дела, установленным разрешившим дело судом (ст. 237). При этом суд кассационной инстанции не был связан указанными в кассационной жалобе «поводами» (ст. 245). В 1929 г. данное положение было дополнено указанием на отсутствие субъективных и объективных переделов проверки: суд был также обязан каждый раз рассмотреть дело по своей инициативе как в обжалованной, так и в необжалованной части и равным образом в отношении сторон, которые не подавали жалобы. В то же время суд кассационный инстанции не занимался установлением новых обстоятельств — это входило в полномочия суда первой инстанции.

Своеобразие регулирования процедур обжалования не позволяет отнести «советскую кассацию» ни к апелляции (полной либо неполной), ни к классической кассации, в связи с чем в ходе реформ в 2010 г. порядок производства в суде второй инстанции был преобразован в апелляционное производство, а в суде третьей инстанции — в кассационное.

В качестве исключения ГПК допускал пересмотр вступивших в законную силу судебных решений. Разрешение вопроса о пересмотре судебных решений, по которым кассационная жалоба была оставлена без последствий или для которых истек кассационный срок, принадлежало исключительно Верховному Суду (ст. 250). Решение могло быть пересмотрено лишь в следующих случаях:

а когда открылись новые обстоятельства, имеющие существенное для дела значение, которые не были известны той или иной стороне;

б) когда по делу, по которому состоялось решение, установлены судебным приговором ложные показания свидетелей, преступные деяния сторон, их представителей или экспертов или преступные деяния членов суда, участвовавших в деле;

в) когда решение основано на документах, признанных впоследствии по приговору суда по уголовному делу подложными, или когда отменено постановление суда, положенное в основание данного решения.

С принятием Постановления ВЦИК, СНК РСФСР от 20 ноября 1929 г. указанный вид пересмотра вступивших в законную силу судебных решений справедливо был преобразован в пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, который осуществляется судом, вынесшим судебное решение, а не вышестоящим судом. В случае же необходимости исправления судебных ошибок, обусловленных «существенным нарушением действующих законов или явным нарушением интересов Рабоче-крестьянского государства или трудящихся масс», вступившие в законную силу судебные решения подлежали проверке в порядке надзора.

Инициатива возбуждения надзорного производства принадлежала должностным лицам: Народному комиссару юстиции, Прокурору Республики и Председателю Верховного Суда РСФСР, которые могли истребовать из любого суда любое дело и приостановить исполнение решения; а в отношении решений краевых (областных) судов — также краевому (областному) прокурору и председателю краевого (областного) суда. Возбуждение производства в порядке надзора и принесение соответствующего протеста ограничивалось для краевых (областных) и районных прокуроров тремя месяцами со дня вступления решения в законную силу, а для высших должностных лиц указанный срок не был ограничен.

Возможность возбуждения надзорного производства должностными лицами, которые не были участниками дела, и неограниченность реализации такого права во времени в последующем стали предметом критики как со стороны юридического сообщества³⁰⁵, так и со стороны международных органов³⁰⁶, что привело к реформированию указанного производства.

Вместе с тем для советского периода и для идеологии того времени такой подход был разумен, поскольку требовалось практически «с нуля» строить новую судебную практику на базе нового законодательства силами нового кадрового состава, при формировании которого по началу решающее значение имело не столько наличие юридического образования и практики, сколько активная политическая деятельность, следование «генеральной линии партии», борьба с «врагами» социалистического строительства и кулаками³⁰⁷. В связи с этим в условиях становления советского государства возможность пересмотра любого дела в порядке надзора позволяла не допускать юридические ошибки и эффективно защищать права граждан, формировать единообразную судебную практику.

В ГПК довольно подробно был урегулирован порядок исполнения судебных актов в целях реальной защиты нарушенных и оспоренных прав, в том числе в нем содержались положения, которые в настоящее время включены не в ГПК РФ 2002 г., а в Закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Такое регулирование в полной мере отражает взгляд на исполнительное производство как важнейшую и неотъемлемую стадию гражданского процесса. Так, ГПК был урегулирован порядок обращения взыскания на денежные суммы и имущество должника, заработную плату, строения и застройки, порядок реализации арестованного имущества. По ГПК исполнение осуществлял судебный исполнитель — служащий, состоящий при суде, что в целом продолжает дореволюционную традицию. Фонд оплаты работы исполнителей формировался следующим образом: 25% от взысканных средств шло в указанный фонд, а оставшиеся 75% — в доход государства³⁰⁸. В настоящее время исполнение судебных постановлений находится в компетенции Федеральной службы судебных приставов, созданной при Министерстве юстиции Российской Федерации, а заработная плата фиксирована.

В заключение следует отметить, что ГПК РСФСР 1923 г. был для своего времени безусловно важным, необходимым и прогрессивным законодательным актом, без которого судьи не могли бы эффективно отправлять правосудие по гражданским делам. В процессуальных нормах были отражены политика и идеология молодого советского государства, вместе с тем развивались и институализировались традиционные для гражданского процесса положения, ряд которых в дальнейшем был развит в ГПК РСФСР 1964 г., а также в ныне действующем ГПК РФ 2002 г.

3.3. Новое законодательное регулирование земельных отношений

Законодательные конфликты вокруг земли в период введения и расцвета новой экономической политики становятся понятными исходя из генезиса их развития двумя десятилетиями раньше. Острые земельные проблемы были основными причинами революций 1905 г., Февральской и Октябрьской 1917 г.; в тот период большинство общественного мнения склонялось к необходимости изъятия земель (возмездного, безвозмездного) из помещичьего, полуфеодального владения, образовавшегося в результате реформ 1861 г., оставшегося после столыпинской модернизации крестьянской общины первого десятилетия 1900-х³⁰⁹.

Известный немецкий профессор Макс Вебер (1864–1920) — социолог, экономист, юрист, историк аграрных, крестьянских отношений — писал во время революции в России, что «власть в течение столетий и в последнее время делала все возможное, чтобы еще больше укрепить коммунистические настроения. Представление, что земельная собственность подлежит суверенному распоряжению государственной власти… было глубоко укоренено исторически еще в Московском государстве, точно так же, как и община»³¹⁰.

Лига аграрных реформ, ее члены экономисты Н. Д. Кондратьев, А. В. Чаянов, Н. П. Макаров выступали летом 1917 г. за ликвидацию помещичьих латифундий, социализацию земли, трудовое землепользование, при котором каждый желающий трудиться на земле присваивает себе продукты труда, выплачивая обществу земельную ренту. Популярными были мнения о необходимости государственного регулирования землепользования с участием органов самоуправления на основе частной земельной собственности, запретом ее продажи, покупки (непонятно, как могли совмещаться частная собственность и запрет ее оборота?).

Революционные настроения эсеров повлекли давно ожидаемый, требуемый крестьянскими, рядовыми солдатскими массами, интеллигентскими кругами знаменитый Декрет о земле, принятый Вторым съездом Советов рабочих и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г., которым собственность на землю отменялась навсегда на основании общекрестьянского наказа, составленного летом того же года³¹¹.

Коренные правовые преобразования земельного порядка, государственной, общественной жизни России, перешедшей от самодержавной монархии к демократической Республике, затем к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, потрясали, по выражению современников, весь мир: был принят ряд земельных законов, с которыми страна вошла в 1920-е гг.

К ним относятся Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли», содержавший концептуальные разделы: кто имеет право пользоваться землей; порядок предоставления земли в пользование; установление земледельческой потребительно-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного назначения; нормы землепользования при отводе земли под постройки, под сельскохозяйственные промыслы, на культурно-просветительские цели; переселение; форма землепользования; порядок приобретения, перехода; прекращение прав на пользование участком земли; перерыв в правах лиц, пользующихся землей.

В Декрете закреплялись государственная монополия на внешнюю и внутреннюю торговлю хлебом, сельскохозяйственными машинами, семенами, обязательное страхование трудовых крестьянских хозяйств, распределение земельных участков между хозяйствами в зависимости от количества трудоспособных членов семьи, отмена навсегда всякой собственности не только на землю, но и на ее недра, воды, леса, живые силы природы.

С февраля 1919 г. действовало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, направленное на решение двух основных на тот момент проблем — ликвидацию возникшей в результате неупорядоченного нарезания земельных участков чересполосицы и создание общественного, коллективного сельского хозяйства. 11 марта 1919 г. Народный комиссариат земледелия Российской Социалистической Федеративной Советской Республики утвердил Инструкцию по применению этого Положения, в которой предусматривались осуществление в первоочередном порядке землеустройства совхозов, коммун, товариществ по совместной обработке земли, обязанности земельных отделов приложить все усилия, чтобы склонить безлошадных, безинвентарных граждан к переходу к коллективным формам землепользования³¹².

30 апреля 1920 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О переделах земли», признававший, что частые бесхозяйственные земельные переделы неизбежно сопровождаются понижением производительности сельского хозяйства, препятствуют правильной интенсивной обработке, удобрению полей, создают в крестьянских хозяйствах неуверенность в использовании их трудовых затрат по хозяйству: переделы пахотных земель в сельских обществах с общинной формой землепользования должны допускаться только с разрешения местных земельных органов, а в ряде случаев вообще запрещаться³¹³.

Практика была плачевной и не соответствовала замыслам законодателей, которыми строго воспрещалось применение наемного труда, продажа усадебных построек; в бытовой жизни под всяческими ухищрениями происходили возмездная передача построек, привлечение дополнительного наемного труда в силу маломощности, упадка семьи, срочности сезонных работ: в зажиточных хозяйствах через наплыв «родственников» удерживались контрабандой обходные частноправовые отношения³¹⁴.

В условиях отсутствия высокотехнологичной зарубежной помощи для решения коренных задач подъема промышленности, улучшения материального положения рабочего класса стало признаваться, что изменение экономической политики надо начинать с переустройства сельского хозяйства через улучшение положения крестьянства, поднятие его производительных сил, изменение земельных отношений. Перелом к концу 1920 г. еще не имеет ярко выраженного характера, но видна тенденция к пересмотру аграрной политики в смысле внесения корректив в земельное законодательство, его большей гибкости, учета реальных условий.

Подталкивали земельно-правовые перемены настроения составлявшего 90% населения крестьянства, других трудящихся, завершающаяся Гражданская война, кронштадтский мятеж, тамбовское восстание Антонова, усталость людей от неразберихи, многовластия, чрезвычайщины.

Надо было мерами государственного регулирования «пополнить поблекшие стимулы крестьянства, опираясь на старательных хозяев, подпирая их плечом государства через принудительный плановый засев земли, нормализацию ее обработки». Звучат голоса в прессе, на различных совещаниях, даже в самом Наркомземе, указывающие на необходимость перемен: критикуется сосредоточение внимания на коллективных хозяйствах (занимающих всего 3% площади), но оставление без внимания остальных 97% — надо втягивать массовое крестьянское хозяйство в работу по единому государственному плану³¹⁵.

Подробнее свои представления о новой экономической, связанных с ней законотворческой, земельной реформах председатель правительства В. И. Ленин изложил в «Предварительном черновом наброске тезисов насчет крестьян» 8 февраля 1921 г. при обсуждении вопроса о весенней посевной кампании на заседании политбюро находящейся у власти Российской коммунистической партии и в брошюре «О продовольственном налоге (значение новой политики и ее условия)», изданной в мае того же года³¹⁶.

Он писал: «Политика военного коммунизма признается поражением на экономическом фронте более серьезным, чем от Колчака, Деникина или Пилсудского. Суть ошибки заключалась в применении в деревне разверстки, мешавшей подъему производительных сил, приведшей к глубокому экономическому и политическому кризису весной 1921 г.: объективные экономические законы оказались сильнее административных мер»³¹⁷.

Переход к нэпу не означал отказа политики РКП(б) от взятой в то время на вооружение марксистской идеологии: в письме к Вере Засулич К. Маркс писал, что, если своевременно произошедшая революция «сосредоточит все свои силы, чтобы обеспечить свободное развитие сельской общины, последняя вскоре станет элементом возрождения русского общества и элементом превосходства над странами, которые находятся под ярмом капиталистического строя»³¹⁸.

Первыми документами в описываемой сфере были постановление СНК РСФСР от 30 ноября 1920 г., принятое по подготовленному В. И. Лениным проекту «О прямых налогах», где речь шла о безденежном продуктообмене, об обмене сданной государству излишней сельскохозяйственной продукции на эквивалентные промышленные товары, и постановление VIII Всероссийского съезда Советов от 23–29 декабря 1920 г. «О мерах укрепления и развития крестьянского и сельского хозяйства», которым вводилась государственная повинность обеспечения семенами засева земли, устанавливаемой государственным планом, посредством государственной разверстки и перераспределения семян.

На Съезде, в частности, говорилось, что колхозы еще не настолько налажены, находятся в таком плачевном состоянии, что оправдывают название богаделен; надо опираться на единоличника, он таков и в ближайшее время другим не будет; мечтать о переходе к социализму, коммунизму, к всеобщей коллективизации крестьянства пока не приходится (сколько раз потом наблюдалось подобное «головокружение от успехов»?). Можно полагать, что с этого момента начинается отсчет законодательного обеспечения нэпа в сфере землепользования.

Декретом ВЦИК от 1 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»³¹⁹, Декретом СНК от 14 июня 1921 г. «О товарообмене» был установлен запрет продовольственным, иным государственным органам устанавливать эквиваленты при товарообмене самостоятельно без согласования с наркоматом финансов, его областными органами, чем порождалась практика «ножниц», поскольку в централизованном порядке цены на продукты сельского хозяйства снижались, а на промышленные — повышались, превосходя их себестоимость в несколько раз.

Постановлением ВЦИК от 23 марта 1921 г. подтверждается необходимость точного и неуклонного исполнения Декрета от 30 апреля 1920 г. о переделах земли, предписывается уездным земотделам без замедления, до землеустройства оформлять пользование трудовым земледельческим населением землею в пределах установленных норм, запрещение отводить принудительно для советских, коллективных хозяйств закономерно поступившие населению земли.

Неспособность государства осуществлять в чистом виде товарно-денежные отношения из-за отсутствия достаточного количества промышленных изделий, требуемых крестьянством, требовала сохранения контроля государства за устанавливаемыми отступлениями от порядков военного коммунизма при переходе от него к государственному капитализму.

На 1921 г. продовольственный налог устанавливался почти вдвое меньше предыдущей продовольственной принудительной разверстки. Наряду с сельскохозяйственным налогом устанавливались также налоги промысловый, единый натуральный, денежный подворный, подоходно-поимущественный, единый общегражданский, военный, квартирный, налог на сверхприбыль и др.³²⁰

Законодательное оформление новой земельной политики обсуждалось на Всероссийском съезде земельных органов в декабре 1921 г., в докладах, прениях, в резолюциях которого предлагалось создание кодекса земельного права с раскрепощением инициативы старательного крестьянства³²¹, обеспечением устойчивости земельных отношений, прекращением ежегодных переделов лугов, упрощением техники землеустройства, созданием наиболее выгодных условий для поднятия производительных сил земледелия.

На Всероссийском съезде землеустроителей и мелиораторов в феврале 1922 г. говорилось о необходимости обеспечения прочности трудового землепользования при государственной собственности на землю, упорядочения способов рассмотрения земельных споров в особых судебных коллегиях при земорганах, кодификации земельных законов и распоряжений, ускорения землеустройства для прекращения его неопределенности, вредно отражающейся на производительности земли. Для реализации указанных предложений постановлением президиума ВЦИК и СНК от 9 марта 1922 г. упорядочиваются пользование сенокосами, луговым хозяйством, поощрение их мелиорации, коренного улучшения, прикрепление