Миграционная безопасность

Социально-экономический аспект

Монография

Под общей редакцией
кандидата экономических наук,
доцента Т. В. Лузиной

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 331.556+314.7

ББК 65.248+60.7

М57

Рецензенты:

Мишунина А. А., доктор юридических наук, профессор, руководитель аппарата постоянной комиссии Тюменской областной Думы по вопросам депутатской этики и регламентным процедурам;

Киселева Л. С., кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного, муниципального и социального управления Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена.

Под общей редакцией кандидата экономических наук, доцента Т. В. Лузиной.

Настоящая монография подготовлена коллективом ведущих российских ученых, занимающихся научными изысканиями в области миграционной безопасности населения. Сравнительные исследования, посвященные вопросам миграции населения, показали недостаточность современных методов оценки уровня миграционной безопасности регионов. В работе обоснована роль института миграционной безопасности в повышении эффективности использования миграционных потоков для экономического развития территорий с учетом региональных особенностей. Представлен методологический подход оценки миграционной безопасности, включающей в себя принципы и критерии оценки безопасного развития, определение показателей допустимого и текущего ее состояния, а также критерии оценки пороговых значений показателя миграционной безопасности. Рассмотрены аспекты трудового права, обеспечивающие миграционную безопасность регионов.

Законодательство приведено по состоянию на 29 мая 2020 г.

УДК 331.556+314.7

ББК 65.248+60.7

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Международная миграция населения стала неотъемлемым фактором современного мира. Она является одним из аспектов глобального управления на разных уровнях власти. Увеличение масштаба миграции в страны Европы рассматривается как миграционный кризис, характеризующейся значительными масштабами нелегальной миграции. На фоне миграционных проблем стран Европейского союза ситуация в России выглядит несколько иначе. В Российской Федерации наблюдается нехватка трудовых ресурсов, и программы стратегического развития предусматривают привлечение иностранных работников. Регулирование миграционных процессов определяется исходя из национальных интересов. В силу этого миграция становится одним из элементов экономической и национальной безопасности страны. Более того, появляется необходимость институционального закрепления категории «миграционная безопасность». При изучении данного явления спорными остаются вопросы, такие как: понятийно-категориальный аппарат миграционной безопасности; место миграционной безопасности в структуре национальной безопасности и др. Миграция населения проявляется на всех уровнях общественной системы страны. Зачастую угрозы от этого явления проявляются на уровне отдельного региона и далее распространяются на территорию всей страны. В связи с этим миграционный поток человеческих ресурсов должен координироваться и быть предсказуемым, а также содействовать устойчивому росту экономики региона. Данные обстоятельства детерминируют необходимость комплексного и всестороннего исследования проблем миграционной безопасности экономически безопасного развития региона.

Миграция населения в научных дискуссиях рассматривается в разных аспектах:

– природа миграции (Вишневский, 2000; Дмитриев, 2006; Зайончковская, 1994; Ионцев, 2001; Рыбаковский, 2005 и др.);

– исследование теоретических детерминант миграции (Brettell et al., 2015; Mavroudi et al., 2017);

– роль государств в формировании благоприятных условий для позитивного воздействия миграции на развитие (Haas, 2010);

– региональные особенности миграционных процессов (Dustmann, Weiss, 2007; Sajjad, 2011; Mussche et al., 2018);

– вопросы трудовой миграции (Abreu, 2012; Balci, 2017);

– миграция как одна из форм инвестирования в человеческий капитал (Le et al., 2012);

– миграционная политика государства, направленная на обеспечение безопасности, в том числе и миграционной безопасности (Пуглиси, Хэрд, 2003; Lazaridis, 2011; Lucini, 2016; Bourbeau, 2017; Raineri et al., 2017; Попов, 2006; Собольников, 2009; Никитенко, 2010, 2012; Ткачева, 2013; Ягодкина, 2013; Степанов, 2014; Васильева, 2014).

Категория «миграционная безопасность» в содержательном плане не нашла своего окончательного закрепления. Ряд авторов, определяя понятие «миграционная безопасность», исходят из его толкования в широком и узком смыслах (Никитенко, 2010; Ткачева, 2013). В содержательном плане миграционную безопасность рассматривают как «государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного порядка» (Степанов, 2014); объективное состояние защищенности «от преступных посягательств мигрантов, порождаемых различного рода криминогенными факторами» (Собольников, Нагаев, 2009, с. 5); состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства (Попов, 2006, с. 10). Некоторые авторы отражают в определении роль государства по регулированию миграционных процессов (Кручинин, 2011, с. 24). Миграционная безопасность может быть рассмотрена как «целостная система, объединяющая совокупность общественных отношений и правовых норм в целях обеспечения правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающим защиты личности, общества и государства от угроз в сфере миграционной политики, национальным интересам Российской Федерации и интересам мирового сообщества» (Иванцов, Несмелов, Назаров, 2016, с. 96).

Тенденции вовлечения человеческих ресурсов в международную миграцию приобрели новые формы и содержание. В настоящее время необходимо учитывать социально-экономические угрозы как для отдельной территории, так и для страны в целом; а также влияние миграции на экономическую стабильность и безопасность региона (страны).

В современной науке отсутствует общая критериальная оценка миграционной безопасности. В монографии представлены исследования, предусматривающие выявление двух- и многосторонних связей между миграцией населения и социально-экономическим развитием регионов (стран). Новизна предполагаемой идеи заключается в том, что были систематизированы представления о миграционной безопасности, сформирован методический подход к критериальной оценке миграционной безопасности, выявлены связи между миграцией населения и социально-экономическим развитием региона.

Раздел 1. БЕЗОПАСНОСТЬ МИГРАЦИИ ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Глава 1. «Мир-миграция»: понятие, сущность

Игнатова И.В.

Одним из драйверов современной мировой системы является миграция, принявшая глобальный характер. Этимология слова «миграция» — от латинского migratio — «переход, переезд»¹. Любое перемещение можно назвать миграцией. В своем исследовании под миграцией будем понимать перемещение в пространстве субъектов миграции [сырье, трудовые ресурсы, технологии, культурные объекты (движимые) и т. д.]. В своем исследовании под мигрантами понимаем субъектов перемещения. Человек является основой данного процесса. В широком смысле слова мигрирует все: население, капитал, добытые природные ресурсы, готовые изделия, технологии и т. д.

Современные миграционные процессы характеризуются следующими трендами. Последние десятилетия отмечается усиление глобализации, характеризующееся объективностью и всеобщностью. Различные аспекты мировых трендов исследуются как отечественными, так и зарубежными учеными. По мнению М. Кастельса, детерминантами глобализации выступает информационная революция, основанная на «виртуализации» многих экономических процессов, росте доступности факторов производства². Современная глобализация представляет собой процесс развития единого общемирового финансово-экономического пространства (экономическая глобализация) и формирование «информационного общества»³.

В мире отмечается глобальная специализация и выделяют финансовый центр, военный, технический, производственный, аграрный, туристический и т. д. Проявление глобализации в территориальном аспекте выражается в укрупнении городов. Средняя численность населения 100 крупнейших городов мира сегодня почти в 10 раз выше, чем в 1900 г., и почти 2/3 этих городов находятся в развивающихся странах⁴.

В перспективе такие мегаполисы могут стать новыми центрами, специализирующимися на определенном виде деятельности.

Дорогие человеческие ресурсы заменяется более дешевыми в соответствующих странах, антиэкологичные технологии вывозятся в третьи страны, на период отпуска население стремится выехать с территории постоянного жительства (за город, на другую территорию страны проживания или за ее пределы), стараясь сменить визуальный ряд.

Мегаполисы в силу специфики своего развития активно формируют миграционные потоки. Н.А. Слука отмечает, что мегаполисы перехватывают традиционную роль сельской местности «в качестве главного полигона в воспроизводстве населения»⁵ . По его мнению, причины этого заключаются, с одной стороны, в изменении содержания самих аграрных территория, а с другой стороны, в сложившемся характере миграционных потоков. Мегаполисы выступают центрами притяжения входящих миграционных потоков⁶. Мы поддерживаем данное мнение как характеристику настоящего положения в сфере международной миграции.

Законы миграции Э. Равенштейна свидетельствуют, что миграции на большие расстояния направляются в основном в крупные торговые или промышленные центры и рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в них приростом.

По мнению Э. Равенштейна, ключевая причина миграции — экономическая⁷. До сих пор это базовый подход для большинства миграционных теорий и моделей.

В историческом аспекте выделяют модели миграции: вынужденно-принудительная (характерна для периода массовой колонизации); индустриально-классическая (характерна для периода начала XIX — середины XX в.); диффузная (период 1970–1990-х гг.). Миграционные процессы этого периода неразрывно связаны со сложными структурными изменениями в новом международном разделении труда, с геополитическими преобразованиями, с масштабными процессами глобализации; транснациональная — нарождающаяся модель миграционных процессов⁸.

Э. Гидденс на основе особенностей миграционных политик выделил четыре модели миграции. Классическая модель миграции (присуща таким странам, как Канада, Соединенные Штаты и Австралия, которые сложились как «нации иммигрантов»). Колониальная модель (характерная для таких стран, как Франция и Соединенное Королевство, обычно более благоприятствовала притоку иммигрантов из бывших колоний по сравнению с иммигрантами из других стран). Модель гастарбайтеров (Германия, Швейцария и Бельгия, страны, которые проводили соответствующую политику). Нелегальная модель (порождаемая ужесточением во многих индустриальных странах законов об иммиграции)⁹.

Растет интенсивность современных миграционных потоков. По данным ООН, число международных мигрантов достигло к 2013 г. почти 232 млн чел. против 175 млн в 2000 г. и 154 млн в 1990 г., рост составил 50%. Большая часть прироста числа международных мигрантов пришлась на 2000–2010 гг., когда оно ежегодно увеличивалось в среднем на 4,6 млн чел. (на 2,3%). В 1990–2000 гг. среднегодовой прирост составлял 2,0 млн чел. (1,2%), а в 2010–2013 гг. — 3,6 млн чел. (1,6%)¹⁰.

Итак, основные тенденции современных миграционных процессов: вовлечение в процесс одновременной эмиграции и иммиграции населения все большего количество стран. Кроме традиционного перемещения факторов производства в крупнейшие центры мира, отмечаются масштабные перемещения трудовых ресурсов внутри развивающихся стран и между ними, а также миграцию из южных территорий в северные. Растет интенсивность миграционных потоков. Все это требует пересмотра основ теории миграции.

Для характеристики формирующегося мирового миграционного процесса предлагаем ввести понятие «мир-миграция», предполагающее беспрепятственное перемещение всего и вся из одной точки земного шара в другую. Беспрепятственность условна, так как наличие границ между государствами, разные культуры, религиозные установки, экономические возможности населения и т. д. выступают барьерами свободы перемещения в пространстве. На наш взгляд, мир-миграция должна стать следующей вехой существования цивилизации. Мир разделился на несколько крупных интеграций: Европейский союз, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Организация стран — экспортеров нефти, Северо-американский договор о свободной торговле, Общий рынок стран Южной Америки, Евразийский экономический союз и многие другие, внутри которых возможен рост интенсивности миграционных потоков. Предполагаем, что между такими объединениями также увеличится перемещение.

Формирование мира-миграции началось в период снятия железного занавеса между СССР и Западом. Болезненно и робко проходила интенсификация международных миграционных процессов. По данным ООН, рейтинг десяти самых открытых для международных мигрантов стран выглядит следующим образом (в порядке убывания, середина 2019 г.): США (50,7 млн чел.), Германия (13,1 млн чел.), Садовская Аравия (13,1 млн чел.), Российская Федерация (11,6 млн чел.), Великобритания (9,6 млн чел.), ОАЭ (8,6 млн чел.), Франция (8,3 млн чел.), Канада (8,0 млн чел.), Австрия (7,5 млн чел.), Италия (6,3 млн чел.). Для сравнения, в середине 1990 г. данный рейтинг выглядел следующим образом (в порядке убывания): США (23,3 млн чел.), Российская Федерация (11,5 млн чел.), Индия (7,6 млн чел.), Украина (6,9 млн чел.), Пакистан (6,2 млн чел.), Германия (5,9 млн чел.), Франция (5,9 млн чел.), Саудовская Аравия (5,0 млн чел.), Канада (4,3 млн чел.), Иран (4,3 млн чел.)¹¹. За тридцать лет лидер рейтинга не изменился (США), однако интенсивность международной миграции лидера рейтинга выросла в 2 раза.

Следует отметить, что Россия относится к числу стран с невысоким уровнем интенсивности внутренних миграционных потоков, в отличие от США, например. По данным исследований, интенсивность внутренней миграции в России ниже в 2 раза по сравнению со странами-лидерами (США, Великобританией, Австралией и т. д.)¹².

На наш взгляд, дискуссионно утверждать, что мир-миграция выступает фактором развития цивилизации. Можем заявить, что данного условия недостаточно для этого, однако предположим, что имеет смысл оценивать мир-миграцию в большей степени как положительный аргумент.

Позитивные стороны мира-миграции связаны с обменными процессами: ресурс — производство — товар, покупатель — продавец; развитием совместной творческой деятельности.

Негативные — размывается понятие «Родина» в классическом смысле. Оно либо расширяется до размеров планеты Земля и индивид становится человеком мира, либо сужается до места (населенного пункта) территориального обитания человека на сегодняшний день.

В науке распространена точка зрения С. Хантингтона, изложенная в «теории цивилизаций», в соответствии с которой культурная граница цивилизации очерчена раз и навсегда, культурные отличия непреодолимы и любое взаимодействие представителей разных цивилизаций приведет к столкновениям и конфликтам. Он разработал модель межцивилизационного взаимодействия: от однонаправленного влияния одной цивилизации на все к интенсивным, непрерывным и разнонаправленным взаимоотношениям между всеми цивилизациями¹³. На наш взгляд, для будущих поколений «виртуалов» культурные различия не будут резко проявлены. Возможно, при взаимодействии цивилизаций родятся новые традиции, обычаи, религии.

Стирание территориальных государственных границ, возможно, позволит людям объединяться на иных основаниях, чем национальная принадлежность. В частности, профессиональные интересы, культурные ценности, экономические перспективы, туристические направления и т. д. Это могут быть временные объединения для решения определенных задач, выполнения работ, достижения цели. После получения результата коллектив трансформируется, распадается или реализует новые проекты.

Современные миграционные потоки трансформировались под влиянием ряда факторов: экономический (миграция в страны, где меньше налогов или низкая ставка налогов), политические (стабильность), территориальные (где есть свободная территория), экологический (переезд в экологически чистые районы).

Предлагаем ввести цивилизационный фактор развития мира-миграции, представляющий собой совокупность вышеперечисленных факторов, характеризующий уровень развития цивилизации на данном этапе. Противоречие: качество жизни улучшается в городах, растет его технологизация, но население все чаще выбирает экотуризм, миграцию на постоянное место жительства за город. Человек перестал получать удовлетворение от достигнутого уровня и качества жизни (переезд в деревню из столицы и городов, развитие экотуризма, расширение территории загородных поселков вокруг крупных городов и повышение спроса на загородную недвижимость).

Факторы, способствующие развитию мира-миграции, с одной стороны, являются сдерживающими ее развитие — с другой. К ним отнесем экономические (диспропорции в экономическом развитии регионов и стран), политические (очевидно, что для мигрантов привлекателен политически стабильный регион), культурные (родство традиций, религий способствует развитию миграции), социально-демографические (доступность качественного образования, уровень развития здравоохранения способствуют перемещению населения).

Из числа сдерживающих факторов выделим технологический. Отсутствие прорывных технологий перемещения в пространстве, на наш взгляд, препятствует развитию мира-миграции. Принципиально новым может стать, например, телепортация.

Одним из факторов, сдерживающих развитие мира-миграции в историческом аспекте, является оседлый образ жизни, который, по мнению Дж. Скотта, подчинил себе все сферы жизни человека: от миропонимания до вида потребляемой пищи¹⁴. Оседлый образ жизни, предполагающий наличие дома, семьи, сезонной работы в поле, животноводство и т. д., препятствует свободному перемещению человека в пространстве. Государство как апогей развития оседлости является первопричиной ограничения перемещения субъектов миграции в пространстве. Возникает вопрос о роли государства в условиях развития мира-миграции.

Глава 2. Роль государства в условиях развития «мир-миграции»: модель управления

Игнатова И.В.

В условиях развития мира-миграции формированием в мире интеграционных группировок неизбежна трансформация роли государства в управлении миграционными процессами. Внутри таких объединений размываются границы государств, обеспечивая свободное перемещение субъектов миграции. Все более значимым становится принадлежность государства к той или иной группировке, а не автономность по отношению к внешнему миру. Можно сказать, что значимость государства оценивается по его принадлежности к определенным интеграционным группировкам. Она определяется признанием решений интеграционной группировки в мире, ее влиянием на международные процессы. С одной стороны, являясь членом интеграционного объединения, государство в определенной степени теряет свою автономность. С другой стороны, оно приобретает могущество и значимость того объединения, членом которого является. Исходя из этого, каждое государство вырабатывает миграционную политику, согласующуюся с международными организациями, интеграционными группировками, участником которых является.

Важной задачей развития глобальной системы управления миграцией является определение максимально возможных и максимально согласованных на межгосударственном уровне пределов внутренней компетенции государства в организации миграционного процесса¹⁵.

Теоретические разработки в сфере регулирования миграции акцентируют внимание на перемещении рабочей силы. В рамках модели экономического роста международная миграция рабочей силы рассматривалась как фактор производства, оказывающего влияние на темпы экономического роста. Основная причина такой миграции — межстрановые различия в оплате труда.

Сторонники неоклассического подхода (М. Фридман, П. Самуэльсон) рассматривают эмиграцию как фактор роста благосостояния принимающей страны, при этом благосостояние государства-донора остается прежним или не ухудшается.

Неокейнсианская теория признает результатом миграции возможность ухудшения экономического положения страны-экспортера рабочей силы. Особенно когда речь идет о высококвалифицированных кадрах.

В последние годы актуализированы теории миграции, обосновывающие различия темпов экономического роста между странами, накопленным человеческим потенциалом как последствие международной миграции.

Актуальна теория И.М. Валлерстайна, исследующая миграционные потоки с позиции современных глобальных процессов. И.М. Валлерстайн исходит из того, что на смену рыночной экономике приходит «капиталистическая мир-экономика», цель которой — непрерывное накопление капитала. В рамках данной теории мировая экономика — это система, состоящая из «центра», «периферии» и «полупериферии». Государства «центра» — промышленно развитые страны, определяющие мировую политику, обладающие высокими технологиями, значительными финансовыми капиталами и инфраструктурой. И.М. Валлерстайн к ним относит США, Западную Европу, Японию. На «периферии» находятся наименее развитые страны Африки и Азии (Сомали, Бангладеш, Бирма и т. д.), имеющие ограниченный доступ к финансовым рынкам и неразвитую инфраструктуру, зависящие от экспорта собственных ресурсов. Страны «полупериферии» занимают промежуточное положение — Россия, Индия, Китай, Бразилия.

По мере роста масштабов производства снижается спрос и норма прибыли. Для изменения ситуации предприниматели осваивают новые рынки, в частности рынок низкооплачиваемых трудовых ресурсов. Это обеспечивает, с одной стороны, рост прибыли бизнеса, с другой стороны, дифференциацию между «центром» и «периферией» (за счет неэквивалентного обмена). Согласно этой теории, транснациональные корпорации и инвесторы «центра» направляют свои капиталы в страны «периферии» и «полупериферии», переносят туда свои производства, что способствует разрушению традиционной системы владения и пользования землей, формированию избыточной рабочей силы, склонной к миграции в крупные города или заграницу. Эти процессы детерминируют международную миграцию¹⁶.

Распространенным на сегодняшний день является мнение В.А. Ионцева, определяющего международную миграцию как все перемещения через государственные границы, в том числе туристические поездки. Международная миграция населения, по определению В.А. Ионцева, представляет собой «территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства и гражданства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и другими), или с пребыванием в стране въезда, имеющим долгосрочный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и тому подобное»¹⁷.

Предполагаем, что положения рассмотренных теорий справедливы по отношению ко всем субъектам миграции. Исходя из этого, государственная миграционная политика — это политика государства, направленная на управление перемещением субъектов миграции.

Преобладающим направлением миграционной политики государств остается сосредоточение усилий на традиционных мерах по усилению контрольных механизмов: ужесточении пограничного и визового режимов, ограничении доступа к процедурам получения убежища и т. п. В качестве средств борьбы с неконтролируемой миграцией используются аресты, урезание социальных благ, ограничение доступа к трудовой деятельности и т. п. Главным направлением миграционной политики по-прежнему остается усиление роли государства как субъекта, осуществляющего функции преследования¹⁸.

Современное государственное управление миграцией представляет собой систему правового, экономического, организационного, социального и политического обеспечения государством благоприятной среды для развития миграционных потоков. В каждом элементе системы выделим функции государства в области управления миграцией. Правовая подсистема включает создание и совершенствование законодательства в области миграции, защиту их прав, обеспечение права собственности, защиту интеллектуальной собственности, деятельности банковской сферы, лицензирование, экологическую ответственность и т. д.

Экономическая подсистема предусматривает становление конкурентной среды, совершенствование системы госзаказа, кредитования, снижение (устранение) барьеров выхода на внутренний и внешний рынок, развитие производства общественных товаров, мероприятия, направленные на минимизацию трансакционных издержек, совершенствование налогового законодательства и т. д.

Организационная подсистема включает упрощение процедуры регистрации, решения имущественных и арендных вопросов, создание механизма обеспечения исполнения хозяйственных договоров, предупреждение споров между хозяйствующими субъектами и разрешение их в судебном порядке, информационное обеспечение, развитие структуры консалтинговых фирм, аутсорсинга и т. д.

Социальная подсистема предусматривает обеспечение реализации способностей каждого желающего заниматься предпринимательством вне зависимости от пола, возраста и т. д., возможность переучиться или повысить квалификацию, социальную защиту наименее защищенных слоев населения и т. д.

Политическая подсистема включает стабильность государственного политического строя, обеспечивающего легальность миграции, предотвращение политических и экономических кризисов, борьбу с теневой миграцией и т. д. Важной является экологическая ответственность мигрантов.

Итак, государство, реализуя указанные функции в рамках рассмотренных подсистем, которые взаимосвязаны и взаимообусловлены, формирует условия для развития мира-миграции.

Институциональное обеспечение регулирования миграционных потоков осуществляется системой ООН, межправительственными организациями, соглашениями о координации деятельности и сотрудничестве в сфере миграции, Международной организацией труда, Международной организацией по миграции и т. д. Однако разрыв между принятыми ООН международно-правовыми нормами, касающимися миграции, и политикой государств сужается чрезвычайно медленно.

По нашему мнению, в условиях мира-миграции функция государства смещается с регулирования на координацию миграционных потоков. На первый план выходит обеспечение миграционной безопасности.

В настоящее время это предмет исследований различных научных направлений. В рамках институционального подхода миграционная безопасность — система отношений и норм, направленная на создание условий для нейтрализации опасностей, связанных с миграционными процессами. Основная функция — защита от реальных угроз и рисков их возникновения жизненно важных интересов объектов безопасности. К ним относят интересы постоянно проживающего на территории принимающей страны (оседлого) населения, интересы мигрантов и государства как института¹⁹. В соответствии с данным научным направлением миграционная безопасность рассматривается в триаде «личность — общество — государство».

Помимо этого, государство должно обеспечивать свободу перемещения субъектов миграции как условие развития миграционных процессов. Поиск баланса между свободой и изоляцией в условиях развития мира-миграции составляет основу эффективной модели государственного управления миграционными потоками (рис. 1).

Рис. 1. Модель государственного управления мира-миграцией

Свобода перемещения в своем апогее предполагает бесконтрольное перемещение субъектов миграции, внедрение мер миграционной политики открытости, направленной на максимальную открытость государств (пространств), по сути, отсутствие границ между ними. Полная свобода перемещения всего и вся. Как следствие это может привести к анархии в мир-миграционных потоках и на тех территориях, куда они направлены, возникновению различного рода угроз и опасностей для мигрантов, оседлого населения и государства. С другой стороны, это способствует быстрому обмену информацией, технологиями, финансами, трудовыми и другими видами ресурсов, на этой основе развитию экономики, науки, передовых технологий и т. д.

Противоположность этому — миграционная закрытость как высший уровень изоляции территории, предполагающая реализацию мероприятий защитной миграционной политики, ограждающей внутреннее пространство, по сути, отсутствие какой-либо миграции. В этом случае роль государства сводится к репрессивным мерам по сохранению установленного порядка. Отсутствие миграционного обмена застопорит рост всех сфер экономики, общества, науки и т. д. Государству придется надеяться только на собственные ресурсы, это возможно, если оно богато и они разнообразны. В противном случае эта территория обрекает себя на изоляцию и деградацию.

Обе крайности представляют собой опасности для субъектов миграции, оседлого населения и государства в целом. Следовательно, роль государственного управления в условиях мира-миграции сводится к поиску равновесия между крайностями, выработки соответствующих мер, по управлению процессами перемещения. Возможно, миграционная безопасность представляет собой равновесное состояние триады «личность — общество — государство». При этом государственные меры должны быть разработаны с учетом международных интересов или интеграционных группировок, участником которых является государство.

Исходя из условия развития международной миграции, мы добавим в триаду «мир» в целом, так как рассматриваем процесс миграции в глобальном масштабе как «мир-миграцию».

По нашему мнению, при формировании эффективной модели государственного управления процессами мира-миграции необходимо основываться на положениях модульного подхода²⁰, в соответствии с которыми на каждом из уровней системы выделим три модуля: институциональный, экономический, социально-психологический.

Институциональное направление государственного управления мир-миграцией предполагает совершенствование законодательства, направленного на координацию миграционных потоков. Основная проблема в правовой сфере — эффективная реализация на местах принятых и действующих законодательных актов.

На этапе реализации государственных программ важно эффективно организовать процедуру их доведения до субъектов миграционных процессов вне зависимости от сферы приложения их труда, размеров проектов и т. д.

В рамках институционального направления государственного управления мир-миграцией необходимо устранить разрыв между декларируемыми действиями сверху и внедряемыми мероприятиями на местах. Необходим обмен информацией между мигрантами разного уровня, для чего следует развивать соответствующую инфраструктуру.

Экономическое направление государственного управления миграционными потоками предусматривает финансовую и нефинансовую поддержку: отсутствие экономической дискриминации субъектов миграции, оседлого населения.

Трудно переоценить нефинансовую поддержку миграционных процессов, она включает консультирование; информирование; рассмотрение различного рода жалоб, в том числе об отказе в кредите; помощь во взаимодействии с банком; решение проблем в ведении дел и т. д. Для оптимизации данной деятельности целесообразно создавать фонды нефинансовой поддержки мигрантов. Также важно способствовать формированию интернет-сетей, представляющих собой неформальные связи между мигрантами.

В рамках экономического модуля основными направлениями поддержки мигрантов являются налоговые льготы для начинающих предпринимателей-мигрантов, а также для успешно функционирующих предпринимателей в обмен на повышение социальности, экологичности предприятий, консультирование начинающих, привлечение к участию в выставках, помощь в налаживании деловых контактов и другое.

Социально-психологическое направление государственного управления в условиях развития мира-миграции предусматривает реализацию мер, направленных на формирование культуры мира-миграции, включающую идеологическую составляющую, образовательную, социальную и т. д. Необходимо расширять работу по формированию мир-миграционного мышления.

Следует активно внедрять рекламные проекты социального характера, позиционирующие предпринимательскую деятельность и формирующие положительный имидж делового человека.

Итак, для решения выявленных противоречий требуется дальнейшая проработка теоретико-методологической базы, проведение прикладных исследований, рассматривающих мировые миграционные тренды и определяющих роль государства в условиях глобальных изменений.

Глава 3. Миграционная безопасность как видовой феномен в системе безопасности государства

Елфимова О.С.

В современном мире в последние десятилетия исключительную актуальность приобрели проблемы безопасности государства в силу воздействия миграционных процессов, которые имеют сложный и многоаспектный, масштабный и интенсивный характер. Ежегодно по разным причинам через государственные границы перемещаются сотни миллионов человек. Сформировалась своеобразная «нация мигрантов»²¹. Анализ миграционных процессов достаточно часто связан с исследованием негативных последствий. Так, например, в качестве такого неблагоприятного последствия, влияющего на социально-политическую, криминологическую и демографическую обстановку, называют увеличение неконтролируемых и незаконных миграционных потоков. Данный факт, несомненно, представляет серьезную опасность для национальной безопасности государства. Впрочем, миграционные процессы влияют на безопасность не только в деструктивном качестве. Положительная сторона миграции отождествляется с возможностью минимизировать угрозы национальной безопасности за счет частичного восполнения низкого естественного прироста населения и общего дефицита рабочей силы, заполнения трудовых мест.

Обоснование корреляции миграции и безопасности находит отражение в политических дискуссиях и научной литературе. Так, еще в 1970-х гг. на Западе, когда волна мигрантов из Азии и Африки способствовала экономическому кризису и сужению рынков труда, вопрос о влиянии миграции на национальную безопасность стал устойчивой темой для обсуждения. Сейчас вопрос о соотнесении миграции с национальной безопасностью вновь становится актуальным практически для всех стран. Начиная с 2013 г. международное сообщество в ходе дискуссий «высокого уровня» на площадке ООН вырабатывало свою позицию, которая в 2018 г. закрепилась в форме Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. В документе обозначены универсальные подходы к проблеме международных миграционных процессов. Дальнейшие конкретные механизмы реализации положений Глобального договора предстоит выработать каждой стране с учетом своих национальных интересов в области национальной безопасности на основе международного сотрудничества. Исследования отечественных авторов, связанные с теоретическим осмыслением проблематики миграции населения и обеспечения национальной безопасности, относятся к первым десятилетиям XXI в. Следует назвать таких исследователей, как В.В. Собольников, В.М. Ягодкина, Н.А. Ткачева, Г.Г. Попов, И.В. Никитенко, С.И. Болдырев и др.

Для обозначения деструктивных объективных или потенциальных возможностей нанесения ущерба интересам государства в теории безопасности, как правило, используются такие категории, как «угроза», «опасность», «риск» и «вызов». Основные национальные приоритеты, угрозы и вызовы в этой области обозначены в основных стратегических документах РФ, а именно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ 31 декабря 2015 г. № 683), Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685), Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Указом Президента РФ 13 мая 2017 г. № 208), Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.)²². Основной линией двух первых документов стал акцент на незаконной миграции как на основном источнике стратегических угроз для национальной и общественной безопасности Российской Федерации. Концепция общественной безопасности сосредотачивает внимание на незаконном пребывании в Российской Федерации иностранных граждан, трудовая деятельность которых способна осложнить социальную обстановку в местах их пребывания и повлиять на формирование условий для политического и религиозного экстремизма, национализма. Международный контекст отрицательного влияния миграции обозначен в пп. 16 и 43 Стратегии национальной безопасности. В Концепции общественной безопасности выделяются также «неблагоприятные тенденции во внутренней миграции, в результате чего усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, растет социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается количество этнических организованных преступных групп».

В Стратегии экономической безопасности миграция рассматривается с позиции ее содействия в обеспечении потребностей экономики Российской Федерации в рабочей силе, инновационном развитии, модернизации и повышении конкурентоспособности отраслей. Среди вызовов и угроз экономической безопасности со стороны миграционных процессов законодатель фиксирует следующие: усиление международной конкуренции за кадры высшей квалификации и недостаточность трудовых ресурсов. В свою очередь, оптимизация потоков трудовой миграции, исходя из потребностей национальной экономики, рассматривается в качестве направления развития системы государственного управления в сфере экономики.

В Концепции государственной миграционной политики можно найти утверждения относительно влияния миграции на безопасность, раскрываемое через цель миграционной политики, направленной на создание «миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода». Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития. Конкуренция за привлечение таких работников, как правило, носит международный масштаб. Одна из стратегических задач — создание условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов, прежде всего на долгосрочной основе.

При изучении вопросов, связанных с обеспечением национальной безопасности, важное значение приобретает ее структурная классификация. Декомпозиция безопасности, с учетом ее характера и направленности, а также объекта и субъекта, может иметь разные основания. Это нашло отражение в исследованиях второй половины ХХ в., когда в качестве объекта изучения стали рассматриваться такие виды безопасности, как национальная, экономическая, социальная, экологическая, демографическая и др. Варианты классификаций видов национальной безопасности отличаются друг от друга по степени конкретизации и акцентировании на те или иные аспекты национальной безопасности. При этом каждый вид безопасности относительно самостоятелен и наделен специфическими чертами и признаками. Вопрос о ценностной иерархии различных видов, их приоритетности, а также необходимости расширения «видовой линейки безопасности» остается дискуссионным. Следует учитывать то, что отдельные виды безопасности могут меняться местами в ценностной иерархии, приобретать в те или иные периоды разное значение и приоритетность. Р.Г. Яновский полагает, что «основанием для конституирования различных видов безопасности служит комплекс объективных предпосылок, прежде всего это настоятельная потребность социальных групп, государства, всего мирового сообщества в данной системе безопасности как для общественного сохранения и развития, так и для сохранения жизненно важных объектов и ценностей…»²³.

Экономическая безопасность является составной частью национальной безопасности, и рассматривать влияние процессов миграции в этой плоскости представляется достаточно рациональным. Обзор научных публикаций позволяет говорить о том, что существующие вызовы национальной безопасности со стороны миграции имеют в большей степени экономический характер. Важно подчеркнуть, что проводимая в настоящее время государственная миграционная политика становится одним из существенных показателей в системе показателей, характеризующих уровень экономической безопасности.

Вместе с тем возрастающее влияние миграции на безопасность личности, общества и государства и усиление роли миграционной политики в обеспечении национальной безопасности привели к необходимости введения в дискурс национальной и экономической безопасности понятия «миграционная безопасность». Актуализация статуса миграционной безопасности как в теоретическом, так и практическом аспектах связана со сложившейся закономерностью конкретного исторического периода не только для России, но и всего цивилизованного сообщества.

Сегодня проблематика миграционной безопасности все еще является новой сферой научных исследований и площадкой для дискуссий. Не приобрели однозначной определенности вопросы, касающиеся уточнения категориально-понятийного аппарата, а также не формализовано место миграционной безопасности и принципы ее взаимодействия с другими компонентами и видами в системе национальной безопасности. Недостаточно проработаны субъект, объект и предмет миграционной безопасности, подходы к системе оценки уровня ее безопасности, критерии и показатели, необходимые для этого. В то же время в научной среде миграционная безопасность осознается в качестве предмета исследования. При этом допускается возможность использования в отношении миграционной безопасности сложившегося методологического инструментария в изучении других составляющих национальной безопасности. В законодательстве Российской Федерации о национальной и экономической безопасности категория «миграционная безопасность» не встречается. В этой связи в российских исследованиях последнего времени затрагивается вопрос о конституционно-правовом закреплении системы миграционной безопасности²⁴.

Определенным пробелом в исследовании миграционной безопасности как научной категории является отсутствие общепринятой трактовки данной категории. Приведем некоторые подходы и мнения авторов, которые сложились к настоящему моменту. Итак, определяя объем понятия «миграционная безопасность», некоторые авторы принимают во внимание возможность ее толкования в широком и узком смыслах²⁵. Так, в широком смысле миграционная безопасность ориентирована на обеспечение защищенности трудовых мигрантов от различного рода угроз и опасностей посредством миграционной политики и неукоснительного соблюдения миграционного законодательства. Рассматривая миграционную безопасность в узком смысле, авторы связывают ее либо с обеспечением интересов принимающего государства²⁶, либо как способность миграции обеспечивать удовлетворение потребностей общества в человеческих, трудовых и интеллектуальных ресурсах и их эффективном межрегиональном перераспределении²⁷.

Продолжая анализ имеющихся определений миграционной безопасности, отметим различные смысловые подходы авторов при выборе сущностных характеристик рассматриваемого явления. В понимании А.В. Степанова миграционная безопасность — это государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного порядка²⁸. Акцент на криминологическую составляющую содержится в определении, которое предлагают В.В. Собольников и С.А. Нагаев. Авторы исходят из того, что «миграционная безопасность представляет собой объективное состояние защищенности жизненно важных и иных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств мигрантов, порождаемых различного рода криминогенными факторами, обусловленных миграционными процессами (явлениями и процессами), а также осознание людьми необходимости обеспечения такой своей защищенности»²⁹. Нам представляется, что значимой характеристикой миграционной безопасности все же будет являться экономический контекст в совокупности с социальной, политической и этнокультурной составляющими.

Достаточно пространная и многословная характеристика, и с этим соглашаются ряд исследователей, дана Г.Г. Поповым: «Миграционная безопасность представляет собой состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов»³⁰.

Роль государства и его способность использовать управленческий инструментарий по регулированию миграционных процессов раскрывается в следующих определениях. А.С. Кручинин категорирует миграционную безопасность как комплекс государственных мер по формированию эффективной системы права и эффективной деятельности органов власти, направленных на регулирование миграции в интересах государства и граждан Российской Федерации³¹. По мнению авторов С.В. Иванцова, П.В. Несмелова, М.В. Назарова, миграционная безопасность может быть рассмотрена как целостная система, объединяющая совокупность общественных отношений и правовых норм в целях обеспечения правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации и интересам мирового сообщества, защиты личности, общества и государства от угроз в сфере миграционной политики³².

Представленные определения служит иллюстрацией того, что миграционные процессы оказывают различное воздействие на политическое, социальное и экономическое состояние и развитие государства. В свете вышесказанного определим некоторые принципиально важные характеристики природы миграционной безопасности. Итак, миграционная безопасность³³:

– рассматривается в качестве основы организации правового регулирования и эффективного обеспечения миграционной политики и должна выражаться в конституционно-правовых нормах;

– охватывает правоотношения, связанные с защитой конституционных прав мигрантов (эмигрантом и иммигрантов);

– институт, обеспечивающий регулирование миграционных процессов.

Разумеется, что миграционная безопасность должна рассматриваться в общем дискурсе о национальной безопасности. В научной литературе описаны взаимообуславливающие связи миграционной безопасности с теми видами национальной безопасности, которые закреплены на нормативно-правовом уровне и входят в ее структуру. Так, в ряде случаев миграционную безопасность «лишают самостоятельности» и исследуют в структуре безопасности:

– общественной³⁴;

– социальной³⁵;

– демографической³⁶;

– экономической³⁷.

«Несомненно одно: о какой бы компоненте национальной безопасности ни шла речь, миграция в определенной степени влияет на все ее составные части»³⁸.

Поэтому в данном контексте нам представляется целесообразным рассматривать миграционную безопасность и как самостоятельный вид, и как составной элемент системы национальной и экономической безопасности, отвечающий за обеспечение жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства в сфере экономики, а также за нивелирование угроз, возникающих в связи с изменениями состава и численности трудовых ресурсов под воздействием миграционных потоков. При этом сигнализировать о состоянии предельно допустимых (пороговых) значений потоков мигрантов, когда их количество не снижает, а наоборот, способствует эффективному экономическому развитию принимающей территории. Представляется, что исследуемый феномен миграционной безопасности обладает необходимым набором институциональных признаков, которые будут способствовать юридическому закреплению данного вида в системе национальной и экономический безопасности России. Среди институциональных признаков отметим следующие: наличие источника деструктивных факторов; объект безопасности, связанный с общественными отношениями в сфере миграции; субъект (субъекты), деятельность которых направлена на поддержание нормального уровня безопасности; соответствующий научно-методологический и правовой инструментарий, позволяющий придать миграционной безопасности нормативно-правовую форму института.

Миграционные потоки — это объективные и естественные процессы, которые разнонаправленно влияют на разные сферы жизнедеятельности принимающей территории: политическую, социально-экономическую, демографическую, духовную и др. Исходя из вышеизложенного отметим, что целью миграционной безопасности в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации будет содействие в достижении благополучия населения. В свою очередь, для обеспечения экономической безопасности это будет связано с удовлетворением потребностей экономики в трудовых ресурсах, содействием инновационному развитию и повышением конкурентоспособности, а также поддержанием устойчивости экономической системы государства в условиях угроз, создаваемых миграционными процессами.

Раздел 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Глава 4. Оценка безопасности экономики территории под воздействием процесса миграции. Критерии и пороговые значения миграционных потоков

Елфимова О.С.

Влияние миграционных процессов на безопасность экономики принимающих территорий являются очевидным обстоятельством. Значительность и интенсивность миграции по своим последствиям может иметь как позитивные, так и негативные варианты проявления. Так, нелегальные потоки мигрантов, нерациональная организация миграционных потоков, вывоз и перевод мигрантами капитала из экономики государства, обострение конкуренции на рынке труда, безработица, усиление проявлений криминализации в экономике представляют серьезную угрозу для национальной и экономической безопасности. Получение положительных эффектов, способствующих снижению деструктивных последствий и создающих условия для ускорения социально-экономического развития и роста благосостояния населения, заключается в восполнении нарастающего дефицита рабочей силы; в преодолении демографических потерь; в исправлении дисбаланса и структурной деформации на рынках труда; в источнике повышения интеллектуального потенциала; в содействии социокультурному обмену и др.

Для того чтобы оценить влияние миграционных потоков на состояние экономической безопасности государства, необходимо сосредоточить внимание на следующих аспектах³⁹:

– выявление угроз от миграционных процессов и формирование системы их мониторинга;

– определение показателей, характеризующих состояние угроз и их пороговых значений;

– выявление и систематизация инструментов миграционной политики и экономическое обоснование их результативности;

– формирование механизма противодействия угрозам, которые возникают в результате миграции.

Для прогнозирования и оценки уровня экономической безопасности, как правило, необходим определенный набор критериев, показателей (индикаторов), которые характеризуют проблемные участки и сильные стороны экономического развития государства, а также соответствующие количественные показатели или пороговые значения для принятия своевременных мер и решений по противодействию угрозам. Данная терминология была предложена и введена в научный обиход российскими экономистами, отметим, что зарубежные авторы не применяют в своих исследованиях понятие индикаторов экономической безопасности. В литературе, как правило, «под критерием экономической безопасности понимаются реальные статистические показатели, по которым осуществляется оценка состояния экономики страны с точки зрения обеспечения ее устойчивого развития. Исходя из терминологической трактовки понятия экономической безопасности, в качестве таких критериев можно выделить: экономическую безопасность как условие и фактор стабильного (устойчивого) и сбалансированного развития народнохозяйственного комплекса; экономическую безопасность как условие реализации намеченных целей в области экономической политики; экономическую безопасность как фактор и условие конкурентоспособности национальной экономики на внутреннем и внешнем рынках; экономическую безопасность как фактор устойчивости к внешним шокам и условие международной политико-экономической независимости страны»⁴⁰. Задача индикаторов экономической безопасности, которые представляют собой реальные статистические показатели экономического развития, заключается в наиболее полном отражении явлений и тенденций в экономической сфере и информировании о состоянии экономической безопасности государства.

Достаточно важная роль в процессе оценки состояния экономической безопасности отводится количественным индикаторам, за которыми в теории безопасности закрепилось название «пороговые значения». Пороговые значения — это предельные величины, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития социума, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в сфере безопасности. От того, в каком динамическом соотношении находятся между собой фактические и пороговые значения показателей, можно судить о степени изменения влияния угроз и рисков на социально-экономическую систему государства. А для государственных органов это некий ориентир для принятия своевременных мер с целью оценки степени деструктивных проявлений и воздействия на них. Пороговые значения, отмечает В.К. Сенчагов, это «важный инструмент системного анализа, прогнозирования и индикативного социально-экономического планирования. С помощью этого инструмента тот или иной объект, в данном случае экономика, рассматривается с позиции соответствия тенденций ее развития (внутри и во взаимодействии с экономиками других стран) национальным интересам страны. Теория безопасности имеет практическое значение, только если она органически включает теорию предельных значений объекта»⁴¹. Таким образом, сущностное значение пороговых значений заключается в определении количественных характеристик национальным интересам страны в области экономики.

На протяжении последних десятилетий сложились различные теоретические и методологические подходы российских исследователей к определению индикаторов, характеризующих пороговые значения реального состояния экономической безопасности. Ученые и научные коллективы предлагают разнообразные варианты компоновки и количества индикаторов и их пороговых значений — от введения только одного индикатора до многоиндикативных систем. Перечни индикаторов экономической безопасности страны и регионов описаны в работах Л.И. Абалкина⁴², А. Илларионова⁴³, А.И. Татаркина, А.А. Куклина⁴⁴, Д.В. Гордиенко, Н.В. Дюженковой⁴⁵, О.А. Магомедова⁴⁶, А.В. Калина⁴⁷, И.В. Новиковой⁴⁸ и др.

Государственная стратегия экономической безопасности (Основные положения), принятая в 1996 г., — это первый нормативно-правовой акт по вопросам экономической безопасности в России, в котором были представлены параметры для оценки экономической безопасности. Впоследствии на этой основе был разработан перечень пороговых значений, состоящий 50 показателей, сгруппированных следующим образом: показатели, отражающие способность экономики к устойчивому развитию, показатели устойчивости финансовой системы, показатели социальной сферы, показатели внешней торговли и внешнеэкономической деятельности. Еще одна попытка определения показателей была предпринята Центром финансово-банковских исследований института экономики РАН. Список включал 150 показателей, который учитывал все разнообразие проявлений социально-экономических аспектов развития государства. Заслуживает внимания перечень индикаторов экономической безопасности С.Ю. Глазьева, который получил широкое распространение в теории и практике экономической безопасности⁴⁹.

На официальном уровне и в официальных документах, в частности в нормативно-правовых актах Совета безопасности РФ, закрепились показатели экономической безопасности, разработанные в середине 90-х г. ХХ в.⁵⁰ Приведем примеры некоторых из них: объем ВВП; процент к ВВП инвестиций в основной капитал; расходы на оборону и на «гражданскую» науку; уровень монетизации, внешний и внутренний долг; дефицит федерального бюджета; доля (в процентах) инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции; доля машиностроения и металлообработки в промышленности; доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума во всей численности населения; децильный коэффициент дифференциации доходов населения; уровень безработицы в численности экономически активного населения; уровень инфляции; доля продовольствия, поступившего по импорту, в общем объеме продовольственных товаров и др.

Насколько широкий должен быть перечень пороговых значений? Какое количество показателей достаточно для того, чтобы объективно представить происходящие процессы в экономике государства? Исследователи сходятся во мнении, что желательно иметь ограниченный перечень таких показателей. На сегодняшний день перечень в количестве 40 индикаторов (показателей) утвержден Стратегией экономической безопасности на период до 2030 г. На основе данных показателей осуществляется мониторинг, анализ и оценка состояния экономической безопасности России. Надо отметить, что, несмотря на положительные моменты Стратегии экономической безопасности, в публикациях присутствует доля критики и, в частности, по поводу перечня показателей экономической безопасности⁵¹. Так, например, указывается, что «показатели в основном имеют глобально-ориентированный или макроэкономический характер; при этом они на данный момент слабо структурированы по направлениям»⁵². В то же время практически ни в одной системе показателей экономической безопасности самостоятельного индикатора, связанного с миграционной составляющей, не презентуется.

Тем не менее, учитывая сложившийся набор индикаторов и показателей экономической безопасности, есть возможность обозначить те из них, которые косвенно или напрямую связаны с миграцией. По утверждению Е.Д. Кинасовой, «данные индикаторы могут использоваться как отдельно друг от друга, для определения влияния количества мигрантов только на один показатель, так и в совокупности, для определения степени влияния в целом на экономическую безопасность»⁵³. Для этих целей наиболее оптимально, на наш взгляд, подойдут следующие индикаторы (табл. 1).

Таблица 1

Пороговые значения по основным индикаторам
экономической безопасности

Наименование индикатора (показателя) экономической безопасности | Пороговое значение
1. Уровень роста ВВП по сравнению с предыдущим периодом, % | 100
2. Уровень роста ВВП на душу населения, % | 100
3. Уровень безработицы по методологии МОТ, % | 5 / 7 / 8/ 10*
4. Уровень преступности (число преступлений на 100 тыс. населения), тыс. | 3 / 5*
5. Уровень вывоза капитала, % к ВВП | 2 / 5*
6. Дефицит федерального бюджета, % ВВП | 5

* Приведены значения из разных источников.

Учитывая современные социально-политические и социально-экономические условия России, мониторинг влияния миграционных процессов на ситуацию в области экономической безопасности является актуальной задачей. Достаточно важным моментом в данном процессе становится разработка системы критериев миграционной безопасности и определение для них соответствующих числовых значений пороговых показателей. «Безусловно, подобная работа крайне сложна, поскольку связана с неизбежностью проведения постоянных корректировок пороговых значений миграционных потоков из-за неустойчивости текущей ситуации. Но проделать ее необходимо, и в самое кратчайшее время. При этом придется также учитывать, что для каждого конкретного периода времени и каждой конкретной территории подобные расчеты будут носить индивидуальный характер…»⁵⁴.

Однако исследуемая научная литература не содержит целостного концептуального подхода к выбору индикаторов и пороговых значений для оценки влияния миграционных процессов на уровень безопасности страны или региона. Вместе с тем следует отметить ряд исследователей, которые предложили методологические разработки, связанные с оценкой влияния миграции на экономическую безопасность на федеральном и региональном уровнях.

Так, И.К. Сиденко, А.Г. Сиденко и А.Н. Литвиненко предложили экономико-математическую модель влияния миграционных потоков на экономическую безопасность страны и определения экономического ущерба⁵⁵. В основе лежат показатели численности миграционных потоков, оценка влияния миграционных угроз (нерациональное использование квалифицированных кадров, криминализация экономики, безработица) на уровень экономической безопасности. При этом подчеркивается необходимость начинать исследование влияния миграционных процессов на уровень экономической безопасности с отдельно взятого региона, а затем переходить к уровню государства.

А.В. Васильева разработала методику для оценки воздействия миграционных потоков на безопасность социально-экономическое развитие региона⁵⁶, в основу которой положен индикативный метод анализа. По мнению автора, необходимо определить те сферы жизнедеятельности региона, которые более всего подвержены влиянию на них миграционных процессов. На основе подхода А.В. Васильевой в табл. 2 представлен перечень индикативных блоков и индикаторов для оценки.

В исследованиях Е.Д. Кинасовой на основе экономико-математического моделирования предлагается подход для оценки экономической эффективности внешней трудовой миграции (иммиграции) с учетом индикаторов экономической безопасности. В качестве индикаторов для определения общего влияния иммиграции на экономику и экономическую безопасность России в этом случае, по мнению автора, можно считать такие, как «иммиграционная емкость экономики принимающего государства» и «уровень иммиграционных потоков».

Индикатор «иммиграционная емкость экономики принимающего государства» необходим, чтобы прогнозировать состояние экономической системы государства относительно изменения численность прибывающих иммигрантов. Индикатор «уровень иммиграционных потоков» отвечает за определение количества иммигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, соблюдение которого является критерием достижения безопасности экономики принимающего государства под воздействием процесса иммиграции и одновременно условием, при котором иммиграция является ресурсом обеспечения экономической безопасности страны-реципиента⁵⁷. Далее автор предлагает установить пороговое значение данного индикатора, отражающие влияние миграции на показатели экономической безопасности. В абсолютных показателях пороговые значения миграционных потоков при соблюдении пороговых значений индикаторов экономической безопасности выглядят следующим образом: уровень роста ВВП, а также уровень роста ВВП на душу населения — не менее 62 иммигрантов на 1000 жителей коренного населения; уровень преступности — не более 500 иммигрантов на 1000 чел. коренного населения; уровень вывоза капитала — не более 112 иммигрантов на 1000 чел. коренного населения. Для самого индикатора «уровень иммиграционных потоков» пороговое значение определено на уровне не более 112 иммигрантов на 1000 чел. коренного населения. Итак, значимым фактором для определения уровня безопасности экономики принимающего государства становится обоснование количественного состава мигрантов, при этом принимая во внимание возможность их интеграции в социально-экономическую систему.

Таблица 2

Индикативные блоки оценки влияния миграции⁵⁸

Индикативный блок
Индикаторы блока

1. Рынок труда
– количественные: численность иностранной рабочей силы, уровень безработицы;
– качественные: уровень образования и квалификации мигрантов, нерациональное использование рабочей силы

2. Экономическая ситуация
– динамика ВРП;
– ущерб от нелегальной трудовой деятельности мигрантов;
– бюджетные расходы на регулирование миграции;
– спад производства в отдельных отраслях;
– вывоз и перевода капитала за рубеж

3. Правопорядок и общественная безопасность
– уровень преступности среди мигрантов;
– сравнение уровня преступности среди местного населения и мигрантов;
– вклад мигрантов в общую преступность

4. Этнический баланс населения
– общая миграционная нагрузка на местное население и с разбивкой мигрантов по этническим группам

5. Санитарно-
эпидемиологическое благополучие
– распространенность среди мигрантов инфекционных заболеваний, опасных для населения (ВИЧ-инфекция, туберкулез, сифилис);
– сравнение распространенности данных нозологий среди местного населения и мигрантов;
– вклад мигрантов в общую заболеваемость

На оценку фактического влияния миграции на экономическое развитие принимающей территории оказывает разноплановый характер миграционных процессов, о которых речь шла ранее. В связи с этим считаем необходимым рассмотреть позитивные проявления миграционных процессов. Тем более что для современной России это связано с возможностью компенсации в среднесрочной перспективе естественной убыли населения РФ в трудоспособной возрастной группе.

Примеры стимулирующего воздействия на развитие экономики и уровень жизни населения можно встретить в истории ряда западноевропейских стран. Классическим примером «экономического» успеха в развитии страны признается опыт Германии, когда в начале 60-х гг. XX в. привлечение гастарбайтеров продемонстрировало положительные стороны иммиграции. Современный опыт использования иммиграции для воздействия на экономику принимающих стран приобретает позицию системного и глубокого явления. Например, в таких странах, как Канада, Австралия, Швейцария и США, значительную часть трудовых ресурсов составляют мигранты, что демонстрирует зависимость национального производства и экономики от иммиграции в положительном контексте. Для России, судя по оценкам экспертов, данная практика могла бы активизировать движение к достижению экономических результатов. Так, приток до 6–7 млн мигрантов в год приведет к удвоению ВВП России к 2020 г. при нынешнем 4%-ном росте производительности труда. Хотя, раскрывая вопросы экономических эффектов от использования труда мигрантов, исследователи дают противоположные оценки. Одна позиция связана с мнением о том, что «трудовая миграция мешает росту производительности труда и бизнесменам проще завезти дешевые рабочие руки, чем модернизировать производство». В другом случае указывается на то, что «не мигранты угрожают национальной безопасности, а стагнация экономики…»⁵⁹. Или еще одна иллюстрация. Я. Кузьминов утверждает, что как раз не увеличение, а, наоборот, сокращение миграции может неизбежно привести к падению экономики и жизненного уровня населения и вызвать социальные взрывы⁶⁰. Таким образом, в целях содействия устойчивому росту экономики необходимо регулирование миграционных процессов в направлении их предсказуемости и прогнозируемости, когда миграция становится ресурсом обеспечения экономической безопасности принимающей территории.

Для характеристики состояния экономической системы разработаны и применяются разнообразные показатели. Как правило, оценка результативности экономической деятельности государства и общей эффективности функционирования экономики не обходится без такого показателя, как валовой внутренний продукт (ВВП). Рост ВВП возможен при реализации нескольких условий. Это может быть внедрение новых технологий, повышение производительности труда и качества рабочей силы. Но современное состояние российской экономики в общем, и в первую очередь машиностроения, сокращение импорта высокотехнологичной продукции и другие факторы затрудняют успешность реализации вышеназванных условий. Тогда следует обратить внимание на другой вариант, в основе которого привлечение трудовых мигрантов. Иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, в большинстве своем участвуют в производственном процессе, обеспечивая высокий уровень тренда ВВП. Согласно данным ежегодно мигранты вкладывают в ВВП России около 3–5%. Таким образом, необходимо определить степень влияния миграции на ВВП, в данном случае речь идет об установлении зависимости ВВП / ВРП от численности иностранных граждан. Значительная зависимость данных показателей подтверждает высокое значение коэффициента корреляции (0,97), а также ее визуальное отражение на рис. 2⁶¹.

Рис. 2. Зависимость ВВП / ВРП от численности иностранных граждан

Следует обратить внимание и на другую зависимость или обратную взаимосвязь этих показателей. Экономический рост, который, в свою очередь, характеризуют ВВП / ВРП, приводит к притоку мигрантов. Заметим, что аргументы в подтверждение этого тезиса были предложены Ж.А. Зайончковской⁶². Трудовые мигранты, участвуя в процессе трудовой деятельности, влияют на увеличение занятости в результате мультипликативного эффекта (если для производственной необходимости необходимо создание вспомогательных рабочих мест, например, на строительной площадке, на которых будут работать мигранты, то создаются и дополнительные рабочие места: прораб; экономист и т. д.). И наоборот, спады и кризисы могут стать толчком к существенному оттоку иностранных граждан. Принимая во внимание данные положения, в главе 6 будет представлено обоснование влияния миграционных процессов на уровень ВРП принимающей территории с использованием инструментария регрессионного анализа и предложена модель, которая отражает динамику изменения ВРП в зависимости от сальдо миграции и количества занятого населения.

Продолжая анализировать миграцию в контексте позитивного воздействия на экономический рост, затронем аспект иммиграционных возможностей страны и такого параметра, как иммиграционная емкость принимающего государства. Следуя из определения, иммиграционная емкость страны «ограничена размерами ресурсного потенциала, на основе которого осуществляется ее социально-экономическое развитие, а также предельно приемлемыми изменениями параметров социально-экономического строя под влиянием динамических и структурных характеристик международных миграционных потоков»⁶³. Итак, положительный эффект от миграции проявится, если не происходит переполнения иммиграционной емкости страны.

Миграция выступает важным элементом институциональной структуры рынка труда, который, в свою очередь, является неотъемлемой составляющей экономики принимающий территории. Так, например, национальные рынки труда в странах с высоким уровнем жизни развиваются благодаря постоянному притоку рабочей силы из других стран и регионов. Они более привлекательны для мигрантов, чем рынки труда в странах со средним уровнем жизни. Миграция, как ресурс экономической безопасности, обуславливает необходимость учитывать ее в процессе формирования экономически безопасной институциональной структуры рынка труда и в России. Рынок труда, в зависимости от спроса и предложения рабочей силы, может быть трех типов: при недостатке предложения рабочей силы — трудодефицитный; при избытке предложений рабочей силы и большом количестве безработных — трудоизбыточный; при соответствии спроса и предложения на рабочую силу — равновесный.

Миграционные процессы способны сгладить диспропорции на рынке труда. Обеспечить эффективность экономического развития, используя положительный потенциал миграционных процессов, возможно, если определить, какое количество мигрантов необходимо территории (стране, региону). Таким образом, индикатором миграционной безопасности может служить индикатор «миграционная емкость рынка труда», который демонстрирует способность страны принять и адаптировать такое количество трудовых мигрантов, которое было бы необходимо для нормального и оптимального функционирования экономической системы. Следовательно, в макроэкономическом плане позитивная направленность миграции для принимающей территории раскроется при условии, когда не происходит переполнения миграционной емкости рынка труда. Диапазон границ допустимого значения, позволяющий оценить уровень миграционной и экономической безопасности, в этом случае будет выглядеть следующим образом: с одной стороны, «миграционная емкость рынка труда, не допускающая снижения ВВП / ВРП», с другой — «миграционная емкость рынка труда, обеспечивающая рост ВВП / ВРП». Представляется, что перспективным направлением дальнейших исследований станет детализация факторов, определяющих динамику численности трудовых мигрантов на конкретных региональных рынках.

Итак, миграция как ресурс развития экономики принимающей территории имеет стратегически важное значение. Для оценки разных аспектов анализируемого процесса с точки зрения позитивного и негативного воздействия на состояние экономической системы необходима разработка системы критериев, индикаторов и пороговых значений. При этом необходимо определить такое количество мигрантов, необходимых России в целом, когда пороговое значение предлагаемого индикатора не превышается, что, в свою очередь, будет обеспечивать эффективность развития экономики с учетом объективно существующих угроз.

Глава 5. Алгоритм регулирования миграционной безопасности регионов

Лузина Т.В.

Мониторинг миграционных процессов в современном мире является одной из первоочередных задач для обеспечения субъектов государственного управления информационно-аналитическими материалами в рамках реализации политики национальной безопасности, включая региональный и федеральный уровни⁶⁴.

Как пишет А.П. Седлов, протекая в конкурентных социально-экономических условиях, миграционные модели, схемы или алгоритмы движения населения имеют определенные черты и признаки. Миграционные процессы имеют продолжительный характер. Движение населения происходит в географических границах территорий стран, которые связаны социально-экономическими и гуманитарными отношениями. Миграционные процессы могут быть классифицированы по целям, формам и времени пребывания, по составу мигрантов и их правовому статусу на территории пребывания⁶⁵. Э.Г. Ровенштейн выделяет два принципиальных обстоятельства движения населения. Первое: перелив человеческого капитала всегда осуществляется из стран более бедных в более богатые. И второе: миграция населения чаще осуществляется между странами, имеющими общие границы; это связано с меньшими издержками на перемещение и пребывание⁶⁶.

Проведенные ранее исследования⁶⁷ позволили нам представить модель институтов, оказывающих влияние на миграционные потоки (рис. 3). На наш взгляд, влияние на перелив человеческого капитала можно представить в виде формальных правил и неформальных ограничений. Они обеспечивают условия для перемещения и выступают фактором ограничения свободы перелива человеческого капитала.

Рис. 3. Модель институтов, влияющих на миграционные потоки

В контексте неформальных правил выступают:

«– экономические факторы, которые включают средний уровень заработной платы, наличие свободных рабочих мест, низкие налоги и т. д.,

– политическая ситуация, а также изменение государственного строя,

– социально-культурные аспекты, то есть наличие образовательных, медицинских, культурных учреждений и т. д.,

– природно-климатические факторы, обусловленные географическим расположением региона»⁶⁸.

К формальным правилам относятся законодательные акты, регламентирующие перелив человеческого капитала на федеральном и региональном уровнях власти.

Правовая основа, регулирующая миграционные процессы любой страны, включает в себя:

– международные договоры (Всеобщая декларация прав человека ООН⁶⁹, Конвенция МОТ о трудящихся мигрантах⁷⁰, Конвенция о статусе беженцев⁷¹, Глобальной договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции⁷² и др.);

– договоры объединений стран (например, Соглашение ЕАЭС «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов»⁷³);

– законы и иные нормативные правовые акты отдельной страны.

Ключевыми положениями международных договоров в вопросах миграции населения являются: соблюдение прав и свобод человека; обязанность государства в предоставлении доступа к консульству нерезидентов; обязанность государства принимать возвращающихся граждан; борьба с незаконной миграцией; соблюдение международных соглашений⁷⁴.

Законодательство, затрагивающие вопросы миграции отдельной страны, сформировалось и формируется под влиянием многих факторов. К таким факторам можно отнести:

– реагирование на изменения в сфере миграции;

– поиск наиболее оптимальных правовых регуляторов;

– адаптация международных стандартов и норм;

– применение миграционного законодательства к потребностям бизнеса;

– и ряд других.

Мы согласны с мнением А.П. Седлова: «в правовом измерении миграция происходит с участием трех сторон — соискателя, правовых служб страны происхождения и страны пребывания. Нормы и стандарты въезда и пребывания устанавливаются принимающей стороной, как правило, сообразно социально-экономическим условиям и политическим установкам принимающей стороны»⁷⁵.

Модель и схема движения населения определяются совокупностью причин объективного характера (к которым можно отнести причины отдельного индивида), а также стандартов и норм субъективного свойства (нормы и регуляторы перемещения индивида). Принципиальные изменения объективных условий и правил регулирования приводят к смене модели миграции, что оказывает влияние и на миграционную безопасность. Алгоритм регулирования миграционной безопасности, на наш взгляд, может быть представлен следующим образом (рис. 4).

Рассмотрим подробнее каждый этап представленного алгоритма.

Рис. 4. Алгоритм регулирования миграционной безопасности

На первом этапе необходима разработка методологических подходов к оценке миграционной безопасности. Ранее в главе 3 были представлены подходы разных ученых по оценке миграционной безопасности. На наш взгляд, в основу данного подхода должно быть положено экономическое развитие страны. Исходя из экономических показателей развития и должна формироваться методика оценки миграционной безопасности. Данный подход более подробно будет рассмотрен в главе 6.

На втором этапе — это может и наверно должно идти параллельно с первым этапом — необходимо сформировать категориальный аппарат. Так как зачастую при оценке тех или иных факторов исследователи используют разные понятия, которые не закреплены законодательно, что затрудняет эффективно использовать предложенные методики для мониторинга и проведения расчетов. Также нет самого понятия «миграционная безопасность», о чем было сказано в главе 3.

Далее, третий этап должен содержать мониторинг показателей, необходимых для оценки миграционной безопасности.

Для проведения мониторинга необходимы в первую очередь качественные исходные данные и разработанная система итоговых показателей для оценки миграционных процессов. Мы согласны с мнением Е.С. Янковской о том, что проблема первичной информации о миграционных процессах не может быть решена в полном объеме. При оценке миграционных процессов в Российской Федерации используются следующие источники информации: официальные данные Росстата⁷⁶, данные Главного управления по вопросам миграции МВД РФ⁷⁷ (ГУВМ) и публикации международных институтов. В представленных источниках первичная информация не совпадает. Росстат представляет документированные данные, формируя базы первичных данных о миграционных процессах, не проводя косвенные расчеты. Материалы ГУВМ включают более полный охват категорий международных мигрантов без детальных характеристик и полностью отсутствует информация о внутренней миграции населения. Международные институты больше используют методы экспертных оценок и формируют среднесрочные прогнозы⁷⁸.

В качестве объектов мониторинга можно выделить:

– деятельность предприятий и организаций (по отраслям);

– деятельность образовательных учреждений;

– деятельность объектов социальной инфраструктуры;

– деятельность органов местного самоуправления;

– деятельность федеральных органов государственной власти.

Мониторинг показателей должен основываться на следующих принципах:

– единая интерпретация нормативно-правовых актов и других базовых для мониторинга документов;

– использование диверсифицированных источников информации, особенно в части статистических данных;

– единая методика корреляционного анализа между различными индикаторами, которые используются в системе мониторинга;

– автоматизированная обработка информации.

На следующем этапе предусмотрена оценка миграционной безопасности. Как пишет Е.С. Янковская, в итоговую систему показателей должны войти как количественный, так и качественный анализ данных, характеризующих миграционные процессы⁷⁹. В основу количественного подхода может быть положен традиционный способ формирования системы показателей. Необходимо заметить, что разработка системы показателей зачастую сталкивается с проблемой нехватки и недостоверности первичной информации, однако существуют модели по оценке миграционных процессов и по оценке миграционной безопасности. В настоящее