О. А. Васючкова

Способы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.2/.3

ББК 67.404.1

В20

Автор:

Васючкова О. А., кандидат юридических наук, преподаватель юридического факультета департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Автор более 16 научных публикаций, специалист в области предпринимательского и гражданского права.

Рецензенты:

Серова О. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса Псковского государственного университета;

Петров Д. А., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета;

Филатова У. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры предпринимательского, трудового и корпоративного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Телюкина М. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Стригунова Д. П., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры международного и интеграционного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В монографии проведена модернизация научных знаний о способах обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций в части определения их правовой природы, об их функциях и признаках. Значительная часть исследования посвящена вопросам выявления правовой сущности понятия способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации, выделения специфических признаков каждого его вида, определения функций способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации, среди которых обеспечительная функция. Раскрыто соотношение способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций и иных обеспечительных мер и способов.

Раскрыты концептуальные недостатки в формировании и функционировании способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций при саморегулировании предпринимательских отношений. Выявлена неэффективность и несоответствие действующему законодательству такого способа обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций, как коллективное страхование.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2021 г.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, работников государственных органов и всех, кто интересуется исследуемой проблематикой.

УДК 347.2/.3

ББК 67.404.1

© Васючкова О. А., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

В условиях формирования гражданского общества государство от административного управления обществом переходит к новым современным способам регулирования общественных (предпринимательских) отношений, среди которых институт саморегулирования. Развитие саморегулирования в предпринимательской сфере, как и развитие гражданского общества в целом, — путь к социальному и экономическому прогрессу для России. Тем не менее непродолжительная история становления и существования саморегулирования предпринимательских отношений в законодательной системе нашей страны пока не дает ощутимых положительных результатов по внедрению названного института на практике. Кроме того, совершенствование законодательной системы о саморегулировании в Российском государстве происходит поэтапно и с большими временными интервалами, редко отражающими современное экономическое состояние.

Последняя кардинальная реформа в сфере саморегулирования, проведенная в 2016–2017 гг., коснулась градостроительной сферы и вновь не показала ожидаемых результатов, которые провозглашались. В их числе отказ от торговли допусками к строительным работам. Еще до проведения реформы саморегулирования градостроительной деятельности на заседании Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности Президент Российской Федерации отметил, что «этот институт себя дискредитировал и нуждается в реформах»¹. Реформы проведены, но многие вопросы остались без ответа.

Среди наиболее острых, требующих скорейшего решения, — вопросы, связанные прежде всего с применением саморегулируемыми организациями способов обеспечения имущественной ответственности их членов. Необходимо ли создание двух компенсационных фондов в системе саморегулирования градостроительной деятельности? Следует ли отказываться от страхования ответственности членов саморегулируемой организации? Оправдан ли отказ от свидетельств о допуске к определенным видам работ, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, и оправдано ли введение обязательного членства по критерию стоимости работ, выполняемой строителем — членом саморегулируемой организации?

После реформирования законодательства о саморегулировании градостроительной деятельности появились новые вопросы. Насколько оправданно создание системы ответственности саморегулируемой организации по договорным обязательствам их членов, которая влечет отказ от возврата средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств при добровольном выходе организации, не заключающей предусмотренные договоры, а также при смене саморегулируемой организации по региональному признаку? Соответствует ли региональный принцип саморегулируемой организации в градостроительной сфере (то есть вступление в члены саморегулируемой организации исключительно по месту регистрации строительных организаций) статье 8 Конституции Российской Федерации, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности?

На фоне поставленных выше вопросов можно отметить, что задачи, возложенные на институт саморегулирования изначально, а именно повышение качества строительства и перенос нагрузки по устранению последствий некачественного строительства или невыполненных застройщиком обязательств с государства на бизнес, по-прежнему остаются нерешенными. Компенсационные фонды, как и 10 лет назад, являются некими аккумуляторами денежных средств, оборачиваемых на финансовом рынке и фактически выведенных из реального сектора.

Помимо проблем саморегулирования в строительной деятельности нарастают «недовольства» в других видах предпринимательской и профессиональной деятельности, основанных на саморегулировании. В Госдуме Российской Федерации считают, что саморегулирование происходит абсолютно неэффективно, государство теряет в важных сферах контроль. Так, председатель комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Госдумы Российской Федерации в конце 2019 г. информировал: «У нас был тренд на передачу саморегулируемым организациям государственных полномочий. В результате саморегулирование превратилось в некую прослойку квазибюрократов. При этом государство теряет в этих сферах контроль. Тем самым саморегулирование происходит абсолютно неэффективно»². Неэффективность системы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, на наш взгляд, связана прежде всего с тем, что до сих пор в отечественном законодательстве не выстроена четкая и ясная система ее функционирования. Базовые функции, принципы имеют разный потенциал их проявления в той или иной сфере предпринимательской или профессиональной деятельности, а способы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации являются не благом, а обременением для предпринимательского сообщества.

Сама же идея саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, отчасти заимствованная из опыта законодательства ряда зарубежных стран, очень перспективна для развития предпринимательства в России. В юридической литературе справедливо отмечается, что саморегулирование как одна из форм организации предпринимательских отношений выполняет важные функции регулирования предпринимательских отношений, и в нем наряду с государственным регулированием, безусловно, нуждается современное предпринимательское сообщество³. Неслучайно Президент Российской Федерации, несмотря на существенные проблемы в сфере саморегулирования, считает, что «институт саморегулирования нужно сохранить, но реформировать — с тем, чтобы он приносил реальную пользу»⁴.

Действительно, эффективность и полезность института саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в российских реалиях очевидна с учетом экономических условий и менталитета отечественных предпринимателей. Однако для этого необходимо сделать саморегулирование не только и не столько способом передачи государственных полномочий, сколько способом регулирования предпринимательских отношений предпринимателями и субъектами профессиональной деятельности. Важно создать условия для «ухода» из системы недобросовестных саморегулируемых организаций, превратить членство в саморегулируемой организации в преимущество предпринимателя, «знак качества» ответственного бизнеса, ориентир для потребителей, государства, работников и т. д. Началом пути в переосмыслении правовой сущности саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности должен стать иной подход к вопросам способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации, применение которых закреплено для саморегулируемой организации.

Таким образом, актуальность и выбор темы автором исследования обусловлены необходимостью всестороннего комплексного исследования способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в условиях развития современных предпринимательских отношений.

Глава 1. ПОНЯТИЕ СПОСОБОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЧЛЕНОВ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ С УЧАСТИЕМ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

1.1. Саморегулируемая организация как организационная основа формирования и функционирования способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации

Организационное построение общегосударственной модели саморегулирования в России связано в первую очередь с принятием основополагающего законодательного акта — Закона о саморегулировании, которым регламентирован правовой статус саморегулируемых организаций (далее — СРО), установлены организационно-правовые основы формирования института саморегулирования. Данный законодательный акт создает базовые правовые основы для формирования отношений, возникающих в связи с приобретением и прекращением статуса СРО, деятельностью названных организаций, осуществлением взаимодействия между СРО и ее членами, а также между СРО, ее членами и потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг), между СРО и различными органами государственной власти (ч. 1 ст. 1 Закона о саморегулировании).

Особенности правового режима деятельности СРО и ее членов в зависимости от того или иного вида деятельности субъектов саморегулирования могут устанавливаться специальными федеральными законами (ч. 2 ст. 1 Закона о саморегулировании). Таким образом, определив нормативное значение института «саморегулирования» и заложив основу деятельности СРО на законодательном уровне, государство признало готовность российского общества к саморегулированию⁵, а в целом правовой режим саморегулирования стал дифференцироваться на общий режим саморегулирования и специальный режим саморегулирования⁶.

Сам по себе институт саморегулирования не является новой формой организационной деятельности в сфере рыночных отношений для России. Впервые появление института саморегулирования в нашей стране связано с возникновением объединений страховых компаний в 1875 г., вследствие чего восемь страховых компаний подписали Конвенцию общего тарифа, став монополистами в страховом деле. У них появилась возможность диктовать свои условия и бороться с теми компаниями, которые остались вне Конвенции⁷.

К середине XX в. государственное производство общественных благ и услуг существенно ограничило масштабы рыночного пространства. На процессы развития экономических отношений в значительной мере повлиял государственный сектор с его механизмом саморегулирования. Без его участия вряд ли возможно было предотвратить угрозу национальной социальной безопасности, вызванную растущим разрывом между богатством и бедностью⁸. Такие социально-экономические процессы, происходящие в конце XX — начале XXI столетия, оказали существенное влияние на развитие предпринимательских отношений, вследствие которых были созданы все предпосылки к созданию и формированию института саморегулирования. Наступает период необходимого участия государства в управлении экономикой и создании совершенно нового регулятора, предполагающего вмешательство государства в хозяйственную деятельность.

На рубеже XX–XXI вв. возникновение и развитие отдельных сфер экономической деятельности в России привело к формированию саморегулируемых организаций, в первую очередь, в сфере оказания финансовых услуг. С принятием Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) «О рынке ценных бумаг» (далее — Закон о рынке ценных бумаг)⁹, а позднее Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) «О несостоятельности (банкротстве)»¹⁰ положено начало законодательного саморегулирования сферы финансовых услуг.

Динамично развивающаяся сфера саморегулирования приобретала характерные особенности, и только в 2007 г. Закон о саморегулировании создал все предпосылки для целенаправленного упорядочения рыночных отношений и связей между субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности с одной стороны и потребителями товаров и услуг с другой стороны, а также определил предел участия государственного регулирования в данных отношениях. Вместе с тем на фоне разрастания саморегулирования и внедрения его в разные области экономики наблюдался малопонятный механизм его реализации и результативности для предпринимателей и потребителей услуг первых.

Г. О. Аболонин охарактеризовал развитие саморегулирования предпринимательской деятельности в России в эти годы следующим образом: СРО «растут как грибы после дождя» при том при всем, что остаются малопонятными для предпринимательского сообщества¹¹. Следует отметить, что объединение предпринимательских и профессиональных сообществ в СРО, то есть общепризнанная модель взаимодействия государства и профессионального сообщества, широко применяется на практике в зарубежных странах¹². Очевиден факт сходства моделей института саморегулирования, применяемых в мире. Тем не менее российский институт саморегулирования, в отличие от зарубежных моделей института саморегулирования, учитывая экономические реалии российской действительности, развивается по своему пути и имеет свои аналоги, которые в системах саморегулирования других стран отсутствуют. В частности, в Швейцарии институтом саморегулирования не предусматривается делегирование СРО государственных полномочий по контролю за деятельностью их членов¹³.

Несмотря на законодательное закрепление в России понятия «саморегулирования», его правовая характеристика до настоящего времени остается дискуссионным вопросом. Легальное определение саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности раскрыто в ст. 2 Закона о саморегулируемых организациях, где данное понятие трактуется как самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработки и установления стандартов, правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований принятых и утвержденных СРО стандартов и правил ее членами. Приведенное законодательное определение саморегулирования считается «общепринятым»¹⁴ и широко употребляется судебными органами при принятии решений¹⁵.

Вместе с тем, исследуя сущность правовой природы саморегулирования предпринимательской деятельности многие ученые¹⁶, определяют саморегулирование в разных смысловых значениях: как вид осуществляемой деятельности, как вид правового регулирования или как институт права, в котором объединяются нормы самых разных отраслей права. Так, например, Ю. Г. Лескова рассматривает саморегулирование в качестве части негосударственного регулирования предпринимательских отношений, с помощью которого предприниматели регламентируют свое собственное поведение путем закрепления взаимных прав и обязанностей в рамках, очерченных законодателем¹⁷.

С. Ю. Морозов под саморегулированием понимает процесс установления норм и параметров осуществления предпринимательской деятельности, а также контроль за выполнением этих норм и параметров. Причем содержанием этого процесса является непрерывное поддержание этих значений в заданных границах путем совершения управляющих воздействий, подавляющих причины несанкционированных отклонений¹⁸. О. С. Соколова указывает, что саморегулирование основывается на воздействии на деятельность субъектов, сочетающем административное и корпоративное регулирование, причем субъекты соответствующего рынка понимают необходимость соблюдения установленных ими стандартов и правил деятельности¹⁹.

Приведенные выше некоторые доктринальные определения понятия саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности основаны на том, что оно является комплексным правовым институтом, сочетающим различные средства правового регулирования частных и публичных отношений, главная цель которого видится в конвергенции частного и публичного права, достижении соответственно баланса частных и публичных интересов в процессе регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности²⁰. При этом реализация этих интересов возложена на СРО, которая наделена особым (специальным) правовым статусом, отличающим ее от иных некоммерческих организаций (и ассоциаций). Как справедливо отмечается в юридической литературе, СРО — это организационный способ, основа функционирования и существования саморегулирования, предусмотренного и регламентированного Законом о саморегулировании²¹. В связи с этим целесообразно рассматривать СРО как организационно-правовую форму партнерства бизнеса и государства, промежуточное звено между государством (его органами) и субъектами предпринимательства в их взаимодействии²².

Особый правовой статус СРО, который отличен от другой некоммерческой организации (в том числе ассоциации), связан прежде всего с вопросом о виде и характеристике правоспособности СРО. Как утверждает И. В. Ершова, правоспособность СРО относится к исключительной²³, то есть дает возможность осуществлять СРО указанные в Законе о саморегулировании виды деятельности, являющиеся единственно возможными для них. Аналогичная точка зрения высказана и многими другими учеными²⁴.

Обратим внимание на тот факт, что гражданское законодательство Российской Федерации не закрепляет понятие «исключительная правоспособность». Однако его суть, раскрываемая в доктринальных источниках, иногда переплетается с более широким понятием — «специальная правоспособность», которая также обозначается в исследованиях и научных трудах, связанных с институтом саморегулирования при определении правоспособности СРО²⁵, а также широко используется при рассмотрении правоспособности иных юридических лиц (ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 16 декабря 2019 г.) (далее — ГК РФ)²⁶. Толкование и применение термина «специальная правоспособность» встречается и в судебных актах. Например, в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. (ред. от 24 марта 2016 г.) «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»²⁷ указано, что некоммерческие организации (имеющие названный вид правоспособности) не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами» (п. 18). Специальная правоспособность СРО, по мнению ряда исследователей, также связана с правовым положением субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, в отношении которых предусмотрено обязательное членство в СРО определенного вида деятельности либо в наличии у субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности специального разрешения (лицензии) на определенный вид деятельности²⁸. Принимая в целом точку зрения ученых, согласно которой СРО обладают специальной правоспособностью, следует подчеркнуть, что названные организации могут осуществлять не только и не столько виды деятельности, соответствующие уставу и вытекающие из их цели деятельности и создания, сколько виды деятельности, установленные законом исчерпывающим образом, которые подчинены их основной цели деятельности, закрепленной в ст. 2 Закона о саморегулировании.

Другим, не менее важным вопросом в рамках исследования особого правового статуса СРО является вопрос о том, каким образом следует рассматривать СРО — как правовой статус некоммерческой организации или как самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица. В юридической литературе организационно-правовая форма юридического лица определяется как совокупность таких признаков, которые позволяют отделить одну группу юридических лиц от другой. В числе этих признаков — способ формирования имущества, организационная структура, взаимоотношения участников, ответственность участников перед юридическим лицом и юридического лица перед его участниками и другими субъектами предпринимательского оборота²⁹.

Одни ученые обосновывают позицию, согласно которой СРО следует рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц³⁰, другие — отстаивают иной подход к правовому статусу СРО и приходят к выводу о том, что СРО — это особый публично-правовой статус, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о ней в специальный реестр, то есть СРО рассматривают не как организационно-правовую форму, а скорее, как статус юридического лица³¹. По мнению Е. А. Суханова, СРО не относится к числу особой организационно-правовой формы юридических лиц и не является самостоятельной разновидностью некоммерческих организаций; СРО — это не гражданско-правовой, а публично-правовой статус юридического лица³².

Департамент по делам некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации в обращении от 26 февраля 2015 г. № 02-2248/15 обратил внимание на то, что СРО не является самостоятельной организационной формой, ее следует рассматривать как разновидность некоммерческих организаций³³. Судебные органы вполне допускают возможность существования различных видов и статусов некоммерческих организаций, которые не признаются самостоятельными организационно-правовыми формами, а являются лишь разновидностями в рамках одной организационно-правовой формы³⁴.

Рассматривая понятие организационно-правовой формы в контексте гражданского законодательства применительно к юридическому лицу следует отметить, что согласно п. 2 ст. 48 ГК РФ юридическое лицо должно быть зарегистрировано в ЕГРЮЛ в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных ГК РФ. Вследствие реформирования гражданского законодательства о юридических лицах с 1 сентября 2014 г.³⁵ СРО создаются только в организационно-правовой форме ассоциации (союза). ГК РФ ассоциации (союзы) определяет корпоративными юридическими лицами (корпорациями) (п. 1 ст. 65.1 ГК РФ) и некоммерческими организациями (п. 2 ст. 123.1 ГК РФ). Ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей (п. 1 ст. 123.8 ГК РФ).

Для получения ассоциацией статуса СРО законодатель предусмотрел дополнительные требования, предъявляемые к СРО, которые носят обязательный характер (ч. 5 ст. 3 Закона о саморегулировании). Выполнение предъявляемых законодателем требований дает право для ассоциации (союза) получить статус СРО с даты ее включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций (далее — реестр СРО) и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений об ассоциации из указанного реестра СРО (ч. 6 ст. 3 Закона о саморегулировании)³⁶. Таким образом, правовой статус СРО формируется исключительно на основании статуса ассоциации (союза).

С учетом того, что правовая конструкция СРО предусматривает формирование на базе организационной-правовой формы — ассоциации (союза), между ассоциацией и СРО, конечно, существует взаимосвязь, основанная на признаках их правового статуса (например, связь с ведущей целью деятельности названных организаций). Так, ассоциация (союз), согласно ст. 123.8 ГК РФ, создаются для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей. СРО, создаваемые в соответствии с Законом о саморегулировании в целях саморегулирования, также имеют «выход» на представления и защиту общих интересов предпринимательского сообщества в целом путем выполнения тех функций, возложенных на них законодателем (на функциях подробнее остановимся в параграфе 3 главы 1 настоящего исследования).

Основные признаки СРО и ассоциации в форме количественных и качественных показателей ее деятельности позволяют выделить специфику их правового статуса. Например, к количественным показателям, предъявляемым к СРО следует отнести требование, выраженное в установлении минимального количества субъектов предпринимательской деятельности с целью их объединения в составе саморегулируемой организации, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющее субъектов профессиональной деятельности определенного вида (п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона о саморегулировании).

Так, в отношении СРО, объединяющей предпринимателей в сфере инженерных изысканий в градостроительной деятельности, количественный состав — 50 членов (п. 1 ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) (далее — ГрК РФ)³⁷. В сфере теплоснабжения указано на объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее ста юридических лиц, являющихся теплоснабжающими организациями и (или) теплосетевыми организациями, и (или) индивидуальных предпринимателей (подп. 1 п. 1 ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) «О теплоснабжении» (далее — Закон о теплоснабжении)³⁸. С учетом количественного показателя при создании ассоциации (союза) число учредителей должно быть не менее двух (ч. 1 ст. 123.9 ГК РФ), если иные требования не установлены отдельными законами. Данное ограничение «по минимальному количеству членов» определяет лишь гражданско-правовое положение СРО и ассоциации (союза), в которых они могут или должны создаваться в зависимости от регулируемой области экономических отношений.

Анализируя качественные показатели, предъявляемые к СРО, остановимся на легальном требовании, согласно которому СРО создается только в организационно-правовой форме — ассоциация (союз) (подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ; ч. 3. ст. 3 Закона о саморегулировании). Как указано ранее, ассоциация (союз) получает статус саморегулируемой организации с даты ее включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций. В данном случае некоммерческая организация (далее — НКО), созданная в организационно-правовой форме ассоциации (союза), в процессе получения правового статуса СРО проходит двойную регистрацию, подтверждающую правовой статус юридического лица. Первая регистрация ассоциации подтверждается сведениями из единого государственного реестра юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ), вторая регистрация СРО — из реестра соответствующих СРО.

Введение законодателем реестра СРО, помимо ЕГРЮЛ, не является новым механизмом правового регулирования той или иной деятельности экономических отношений. Подобные реестры имеются, например, в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных организаций. Однако указанные реестры субъектов малого и среднего предпринимательства или субъектов социально ориентированных некоммерческих организаций имеют исключительно информационный характер для «быстрого» получения государственной поддержки и не связаны с приобретением соответствующего статуса. Другим примером является ведение реестра микрофинансовых организаций, с получением которого организация приобретает право выдавать кредиты на сумму, не превышающую 1 млн руб. без получения лицензии.

Законодателем может определяться и иная цель ведения отдельных видов реестров субъектов предпринимательской деятельности — исключение недобросовестных участников рынка. В качестве примеров выступают реестр недобросовестных поставщиков, ведение которого осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 г.) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц)³⁹; реестр недобросовестных застройщиков, ведение которого осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 2 декабря 2019 г.) «О содействии развитию жилищного строительства»⁴⁰. Ведение такого реестра, предусмотренного законодателем, связано с тем, что законодательством не допускаются к участию в аукционах лица, которые в определенной сфере уже проявили себя как недобросовестный участник торгов или исполнитель договоров, заключенных по результатам торгов⁴¹. Таким образом, механизм введения перечисленных выше реестров (помимо единого государственного реестра юридических лиц) связан с разными целями регулирования рыночных отношений. В аспекте СРО — это необходимость отражения приобретения особого статуса ассоциации, которая наделена специальной правоспособностью, дающей возможность осуществлять только указанные в законодательстве о саморегулировании виды деятельности, являющиеся единственно возможными для них.

Рассматривая далее квалифицирующие признаки правовой конструкции ассоциации (союза) и СРО, кратко обозначим их некоторые существенные отличия в вопросах условий и способов формирования имущества и ответственности их членов. Так, к исключительной компетенции высшего органа ассоциации (союза) относится принятие решений (наряду с вопросами, указанными в п. 2 ст. 65.3 ГК РФ) о порядке определения размера и способа уплаты членских и иных взносов, а также размере субсидиарной ответственности членов по обязательствам такой организации (ст. 123.10 ГК РФ). Согласно п. 1 и п. 3 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 2 декабря 2019 г.) «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях)⁴² к компетенции общего собрания членов ассоциации (союза) относится решение вопросов определения принципов формирования и использования ее имущества. Помимо общих правил о формировании имущества законодатель определяет условия установления минимального размера взносов в компенсационный фонд СРО (далее — КФ СРО), порядка и пополнения КФ СРО ее членами, порядка применения механизма страхования.

Существенные отличия усматриваются в аспекте судьбы имущества, оставшегося после ликвидации рассматриваемых юридических лиц. При ликвидации ассоциации (союза) имущество юридического лица передается его учредителям, если иное не предусмотрено законом, иными нормативными актами или учредительными документами ассоциации (союза). Однако при ликвидации ассоциации, наделенной статусом СРО, такой вид обособленного имущества, как средства КФ СРО, не передается членам СРО, а подлежит передаче национальному объединению, к примеру, в оценочной деятельности — национальному объединению организаций оценщиков (ст. 24.8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 28 ноября 2018 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности)⁴³.

Различные условия предусмотрены в вопросе наступления ответственности названных выше организаций. В отношении гражданско-правовой ответственности ассоциации (союза) законодателем указано, что ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов, если иное не предусмотрено законом (ч. 3 ст. 123.8 ГК РФ), а члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренным ее учредительными документами (ч. 4 ст. 11 Закона о некоммерческих организациях). Абсолютно иной подход установлен в отношении СРО: она несет ответственность по обязательствам своих членов, что обусловлено возможностью СРО применять такой способ обеспечения имущественной ответственности члена саморегулируемой организации, как компенсационный фонд.

В градостроительной деятельности некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации (указанного в ГрК РФ вида) при условии наличия у нее компенсационного фонда возмещения вреда (далее — КФ ВВ), сформированного в размере, установленном ст. 55.16 ГрК РФ (п. 2 ч. 1. ст. 55.4 ГрК РФ). Подобные правила закреплены в отношении СРО оценщиков (абз. 3 ч. 3 ст. 22 Закона об оценочной деятельности), СРО арбитражных управляющих (абз. 4 п. 2 ст. 21 Закона о банкротстве), СРО организаторов азартных игр в букмекерских конторах и СРО организаторов азартных игр в тотализаторах компенсационного фонда (п. 5 ч. 4 ст. 14.1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (ред. от 26 июля 2019 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об азартных играх)⁴⁴. В сфере теплоснабжения некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации при условии соблюдения саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения требований к порядку формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации (подп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 24 Закона о теплоснабжении).

Никакая иная некоммерческая организация, кроме созданной в форме СРО, не предусматривает обязанность (которая одновременно является квалифицирующим признаком СРО) НКО по формированию способов обеспечения имущественной ответственности своих членов. Как справедливо указывает Ю. Г. Лескова, СРО отлична от иных НКО тем, что она обеспечивает дополнительную имущественную ответственность по обязательствам своих членов, а достигается подобное путем формирования компенсационного фонда⁴⁵.

Формирование и применение способов обеспечения имущественной ответственности в СРО предопределяет особенности ответственности названных организаций, а СРО является организационной основой (специальной правовой конструкцией) для функционирования и применения такого способа обеспечения как компенсационный фонд. Подобное обусловлено рядом причин. Одна из них заключается в том, что СРО — это средство организации обеспечения общественных интересов, которое при этом способно к сегментации по видам деятельности, а значит, способно обеспечивать интересы отдельных лиц⁴⁶. Как справедливо отмечает О. А. Серова, СРО отвечает за качество товаров (работ, услуг) своих членов, соблюдение ими не только законодательных требований, но и правил деловой и профессиональной этики, уровень профессиональной подготовки работников членов организации СРО⁴⁷.

Институт саморегулирования применяется прежде всего к тем видам предпринимательской и профессиональной деятельности, которые имеют для государства и общества особое социально-экономическое значение. Деятельность СРО проявляется в первую очередь через реализацию основных ее функций. Законодатель, наделяя СРО обязанностью обеспечить имущественную ответственность членов СРО при осуществлении ими предпринимательской и профессиональной деятельности перед третьими лицами, создает основу деятельности любой СРО, обязывая выполнять обеспечительную функцию по установлению мер имущественной ответственности перед контрагентами членов СРО. Однако, как справедливо замечено учеными-правоведами, в гражданском праве понятие «способы обеспечения имущественной ответственности» не используется⁴⁸. Правовой режим применения дополнительных мер имущественной ответственности членов СРО многими учеными и цивилистами рассматривается как «модель обеспечения имущественной ответственности» и как явление новое, применяемое только институтом саморегулирования, функционирующим в форме СРО⁴⁹. Эффективность правового механизма «модели обеспечения имущественной ответственности» достигается с помощью выполнения обеспечительной функции как основополагающей, дающей возможность соблюдения гарантированности интересов и предпринимателей и их контрагентов. Если формирование системы страхования не является новым правовым регулятором гражданских правоотношений, то формирование и применение системы компенсационного фонда как способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО предусмотрено только для института саморегулирования, а его функциональная деятельность непосредственно связана с деятельностью СРО, поскольку иные НКО (в том числе ассоциации, не наделенные статусом СРО) в своем правовом режиме не предусматривают реализацию обеспечительной функции в отношении своих членов. Как указывает М. А. Егорова, главный критерий, отличающий СРО от иных НКО, — это необходимость защиты контрагентов участников данных видов деятельности в случаях, когда возникают охранительные обязательства со стороны членов саморегулируемой организации⁵⁰. На примере отличия СРО от адвокатских и нотариальных палат (которые по мнению ряда ученых все-таки явились прообразом саморегулируемых организаций⁵¹) М. А. Егорова приходит к важному для нас выводу, подтверждая, что главной отличительной функцией СРО служит компенсаторно-восстановительная, которую можно реализовать посредством формирования компенсационных фондов или фондов страхования⁵².

Однако необходимо отметить, что не во всех сферах саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности применимы способы, обеспечивающие дополнительную имущественную ответственность членов СРО. Согласно ч. 1 ст. 8 Закона в сфере финансового рынка членство финансовой организации в саморегулируемой организации, вид которой соответствует виду деятельности (например, брокеры, дилеры, управляющие, депозитарии, иные указанные выше в статье закона), осуществляемому такой финансовой организацией, является обязательным в случае наличия саморегулируемой организации соответствующего вида. Закон в сфере финансового рынка не содержит специальной нормы, обязывающей СРО в сфере финансового рынка применять способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО в виде создания системы личного и (или) коллективного страхования и формирования компенсационного фонда, предусмотренные Законом о саморегулировании. В данном случае Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ (ред. от 28 декабря 2017 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵³ конкретизировал правовой статус СРО в сфере финансового рынка в России, и они полностью были выведены из сферы регулирования Закона о саморегулировании⁵⁴.

Единственное исключение из общего правила об отсутствии обеспечительной функции СРО в сфере финансового рынка закреплено в отношении регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов. Согласно ст. 39 Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ (ред. от 2 декабря 2019 г.) «О кредитной кооперации» (далее — Закон о кооперации)⁵⁵ СРО в сфере финансового рынка, объединяющая кредитные кооперативы, обязана обеспечивать имущественную ответственность кредитных кооперативов по обязательствам перед пайщиками путем формирования компенсационного фонда. Процесс формирования КФ и компенсационные выплаты СРО в сфере финансового рынка, объединяющей кредитные кооперативы, регулируется положениями ст. 40 Закона о кооперации. Данным законом из членов СРО в сфере финансовых рынков исключены кредитные кооперативы второго уровня (ст. 35 Закона о кооперации).

Таким образом, саморегулирование в сфере финансового рынка имеет свою самостоятельную природу юридического содержания саморегулирования и не предусматривает дополнительную имущественную ответственность членов СРО в сфере финансового рынка. Как пишет О. В. Романовская, два федеральных акта (Закон о саморегулировании и Закон о саморегулировании в сфере финансовых рынков) развиваются как две разные параллели⁵⁶. На наш взгляд, подобное утверждение вряд ли можно считать верным, поскольку оно не создает результата, который связан с введением саморегулирования в эту отрасль экономики. Как справедливо утверждает Т. В. Увакина, создается ситуация, когда интересы инвесторов, действующих на российском финансовом рынке, явно защищены недостаточно, а СРО в сфере финансового рынка никак не участвует в реализации функционала по защите имущественных интересов инвесторов на финансовом рынке⁵⁷. Отсутствие такого признака, как наличие компенсационного фонда у СРО, вряд ли позволяет говорить о саморегулировании в том концептуальном понимании, которое сложилось на основе общих правил о СРО в целом в правовой науке.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что способы формирования имущества, его виды и ответственность СРО по обязательствам своих членов являются важными специфическими признаками СРО, позволяющими отличать их от ассоциаций и союзов, иных некоммерческих организаций. Соответственно, СРО выступает в качестве особой правовой организационной основы для формирования и функционирования способов обеспечения имущественной ответственности своих членов.

1.2. Понятие, признаки и виды способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации

Принципиальной идеей законодателя в формировании общегосударственной модели института саморегулирования является усиление ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), которая прослеживается в одном из требований, предъявляемых к СРО: обеспечение такой организацией дополнительной имущественной ответственностью каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Закона о саморегулировании. Согласно ч. 1 ст. 13 Закона о саморегулировании СРО вправе применять способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами в виде создания системы личного и (или) коллективного страхования и формирования компенсационного фонда (далее — КФ). В вопросах установления порядка формирования КФ СРО, его минимального размера, размещения средств такого фонда, страхования ответственности членов саморегулируемой организации законодатель предусмотрел необходимость соблюдения специальных требований, указанных не только в Законе о саморегулировании, иных отраслевых федеральных законах, но и локальных актах СРО.

Законодательного определения понятия «способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО» сегодня не существует, что порождает возникновение различных точек зрения на определение правовой природы способов обеспечения имущественной ответственности, применяемых в сфере саморегулирования. Исходя из этого, считаем необходимым дать им научно-универсальное определение. Выделение универсального определения способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО возможно после выявления их характерных особенностей и определения их существенных признаков в качестве квалифицирующих. В связи с этим, на наш взгляд, требуется обратиться к более общему понятию, используемому в гражданском праве для характеристики обеспечения того или иного действия, — к категории «правовые обеспечительные меры», чтобы выяснить могут ли способы обеспечения имущественной ответственности быть встроенными в их систему.

Как объясняет Б. М. Гонгало, общепринятого понятия обеспечительных мер в юридической литературе не сложилось⁵⁸, и, как правило, их характеристика и понятие связано с их видами. К правовым обеспечительным мерам ученый относит установление обязанностей, запретов, введение ответственности за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, принуждение. Он акцентирует внимание на том, что существование обеспечительных мер придает уверенность кредитору в осуществлении и защите его прав, а также стимулирует должника к надлежащему исполнению своих обязанностей, и предлагает понимать под обеспечительными мерами дополнительные гарантии осуществления и защиты управомоченным лицом своих прав и интересов, установленные договором или законом⁵⁹. Однако всеобщее признание с точки зрения теории и практики получила концепция О. С. Иоффе, которая считается фундаментально разработанной и наиболее достоверной.

Согласно концепции О. С. Иоффе, все обеспечительные меры следует разделять на общие и специальные. Общие обеспечительные меры универсальны по отношению к любому обязательству, а специальные меры носят дополнительный характер, могут применяться на основании соглашения или указания закона. В соответствии с указанной выше концепцией обеспечительные меры общего порядка характеризуются добровольным желанием исполнить обязательство надлежащим образом, а в ситуациях неисправности должника закон предусматривает меры понуждения к исполнению⁶⁰. К таким мерам понуждения относят иски о принудительном исполнении обязательства в натуре, а также иск о возмещении убытков, причиняемых неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств. Как пишет Б. М. Гонгало, названные выше меры понуждения являются мерами общего порядка⁶¹.

Итак, концепция О. С. Иоффе базируется на выявлении двух групп обеспечительных мер: общих (основных), которые «могут быть применены в целях понуждения к исполнению всех без исключения обязательственных правоотношений»⁶² и специальных (дополнительных), применяемых «не ко всем, а лишь к тем обязательствам, для которых они особо установлены законом или соглашением сторон»⁶³. Однако с переходом от плановой к рыночной экономике страны меры общего порядка не всегда должным образом обеспечивали интересы кредитора. Поэтому должное развитие получили именно применяемые дополнительные обеспечительные меры, носящие специальный характер.

Рассматривая обеспечительные меры специального порядка, отметим, что в гражданском праве нам известны из их числа способы обеспечения исполнения обязательств, упомянутые в главе 23 ГК РФ. В частности, в п. 1 ст. 329 ГК РФ указано, что исполнение обязательства может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием вещи должника, поручительством, независимой гарантией, задатком, обеспечительным платежом и другими способами, предусмотренными законом или договором. В законе до сих пор отсутствует базовое определение понятия способов обеспечения исполнения обязательств. Поэтому существуют различные точки зрения относительно их природы⁶⁴.

К одним из первых высказываний о понятии способов обеспечения исполнения обязательств относится точка зрения Д. И. Мейера. Он определил их следующим образом: это все то, что «по правилам благоразумия может побудить должника к точному исполнению договора»⁶⁵. Ученый О. С. Иоффе под обеспечением исполнения обязательств, понимал такие принимаемые к его исполнению меры, которые носят специальный (дополнительный) характер и применяются лишь к тем обязательствам, для которых они установлены законом или соглашением сторон⁶⁶.

Б. М. Гонгало, описывая правовую природу обеспечительных мер в целом, выделил способы обеспечения исполнения обязательств в качестве подвида — «гражданско-правовые обеспечительные меры как установленные гражданским законом, договором дополнительные гарантии осуществления своих прав»⁶⁷. С. С. Алексеев относил их к вторичным (охранительным) правоотношениям⁶⁸. Е. Г. Комиссарова и Д. А. Торкин причисляют способы обеспечения исполнения обязательств к специальным мерам, применяющимся на основании соглашения или указания закона и обладающим дополнительным характером⁶⁹.

В. Ф. Попондопуло, рассматривая правовую природу способов обеспечения исполнения обязательств выделяет две стадии обеспечения обязательств: обеспечение до правонарушения и после него⁷⁰. Первый этап, который ученый назвал профилактическим, начинается с момента включения средства обеспечения в договор и действует до совершения правонарушения. На этом этапе обеспечение осуществляется посредством стимулирования сторон к надлежащему исполнению ими своих обязанностей. Должник стимулируется возможностью наступления для него невыгодных последствий при неисполнении обязанностей, а кредитор стимулируется тем, что «имеет существенный интерес быть уверенным в исполнении обязательства»⁷¹.

Второй этап, как полагает В. Ф. Попондопуло, связан с обеспечением интереса кредитора, начинается с момента нарушения обязательства и продолжается до окончания процесса восстановления нарушенного состояния кредитора. На этом этапе обеспечительные меры действуют с целью устранения последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства. В отношении должника данный этап носит карательный характер, в отношении кредитора — восстановительный⁷². К числу сторонников «восстановительного» взгляда на обеспечение относятся И. С. Самощенко⁷³ и М. Х. Фарукшин⁷⁴. В характеристике двух этапов усматривается динамика функций — от стимулирующей до восстановительной.

Согласно отечественной правовой доктрине и мнению видных ученых С. А. Зинченко⁷⁵, Б. М. Гонгало⁷⁶, традиционно неотъемлемыми признаками способов обеспечения исполнения обязательств признаются «первый — обеспечение обязательств существует в виде других обязательств, второй — их акцессорный характер». Установлены и сторонники позиции об обязательном существовании первого признака, поддерживающие обязательственный характер большинства способов обеспечения исполнения обязательств⁷⁷, и ее противники⁷⁸.

К. А. Новиков в своем научном исследовании дает определение, согласно которому способы обеспечения исполнения обязательств — это обязательственное отношение, связанное с безвозмездным присвоением имущественного блага должника в счет удовлетворения таких требований его кредитора, основанных на нарушении другого (обеспеченного) обязательства и существующих в форме регулятивных или же охранительных правовых отношений наряду с обеспечивающим обязательством⁷⁹. Б. М. Гонгало указывает на возможное существование акцессорных обязательств в их традиционном понимании, допуская наличие акцессорного обязательства, которое действительно при недействительности основного обязательства. Правовая основа изложенной позиции ученого находит отражение в гражданском законодательстве, где прекращение основного обязательства влечет прекращение обеспечивающего его обязательства, если иное не предусмотрено законом или договором (п. 2 и п. 4 ст. 329 ГК РФ). Однако Е. Г. Комиссарова и Д. А. Торкин убеждены в том, что существование этих признаков не следует считать безусловными⁸⁰. Они не рассматривают идею безусловного акцессорного характера в способах обеспечения исполнения обязательств, а лишь усматривают его с точки зрения логики и потребностей гражданского оборота.

Выделяя основные характеристики способов обеспечения исполнения обязательств, следует отметить, что они обеспечивают интересы кредитора в основном обязательстве, то есть надлежащее исполнение обязательства должником. Причем обеспечение вполне способно предоставляться в отношении и возникших обязательств, и обязательств, которые возникнут в будущем. Интерес кредитора заключается в том, чтобы исполнение произошло в полном объеме и надлежащим образом.

Характеризуя категорию обеспечительных средств, связанных с исполнением обязательств, важно указать, что ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорного обязательства есть всегда ответственность за результат противоправного действия⁸¹. Однако нельзя не учитывать, что противоправность относится к нарушению субъективных гражданских прав, а, как правило, всякое субъективное право подлежит защите. Обладая таким правомочием на защиту, носитель этого права использует такие элементы субъективного гражданского права как, например обязательственное право, возникшее из договора. Объем правомочий по защите субъективных прав зависит от целого ряда факторов, связанных как с самим защищаемым правом, так и с обстоятельствами его нарушения⁸².

Способы обеспечения исполнения обязательств по механизму своего действия делятся на две главные группы. В одном случае они приводят к финансовым потерям или иным неблагоприятным для должника последствиям материального характера при ненадлежащем исполнении им основного обязательства (неустойка, задаток, удержание вещи должника и пр.), в другом — предоставляют альтернативный источник исполнения основного обязательства (залог, поручительство, независимая гарантия и пр.). Право выбора сторонами того или иного способа обеспечения исполнения обязательств предоставлено должнику и зависит от характера основного обязательства.

В п. 60 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. № 7 (ред. от 7 февраля 2017 г.) «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» изложено, что ввиду положений ст. 329 ГК РФ перечень способов обеспечения исполнения обязательств не является исчерпывающим. Перечень способов исполнения обязательств не закрыт⁸³, а следовательно, реализация диспозитивного правила ст. 329 ГК РФ допускает использование способов обеспечения обязательств, не названных в качестве таковых, не предусмотренных главой 23 ГК РФ. В связи с этим легальный список способов обеспечения исполнения обязательств при обстоятельном изучении гражданского законодательства может быть дополнен.

С учетом положительной динамики гражданского оборота все чаще в литературе находит отражение точка зрения о существовании «непоименованных» способов обеспечения обязательств. В отношении способов обеспечения исполнения обязательств, не названных в качестве таковых ГК РФ, Д. И. Мейер объяснял: «Они в большей степени тяготеют к непоименованным способам обеспечения обязательств». Тем самым он акцентировал внимание на том, что эти средства не имеют основной задачи обеспечения, обеспечение для них побочная функция⁸⁴.

А. В. Латынцев к «непоименованным» способам обеспечения обязательств предложил отнести задаток в неденежных обязательствах и назвать его «оборотным задатком»⁸⁵. Е. Г. Комисарова, Д. А. Торкин к непоименованным способам обеспечения обязательств присовокупили «задаток в обеспечение предварительного договора, который не возвращается»⁸⁶. Практическое применение «непоименованных» способов обеспечения обязательств широко усматривается в судебной практике⁸⁷. Например, «непоименованные» способы обеспечения обязательств могут быть представлены в виде государственных и муниципальных гарантий⁸⁸ (ст. 115 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) (далее — БК РФ)⁸⁹, в виде финансирования под уступку денежного требования (ст. 824 ГК РФ), в виде условия гарантийного удержания денежных средств (ст. 327.1, ст. 746 ГК РФ)⁹⁰ или гарантированного платежа по условиям договора аренды⁹¹, что подтверждает право использовать в качестве обеспечения исполнения обязательств способы, предусмотренные законом или договором. Итак, позиции ученых в вопросе определения правовой природы способов обеспечения исполнения неоднозначны и требуют решения не только на теоретическом уровне, но и на законодательном.

Рассматривая природу обеспечения исполнения обязательств, следует согласиться с тем, что в широком понимании способы обеспечения исполнения обязательств относятся к специальным обеспечительным мерам, оказывающим непосредственное воздействие на соблюдение деловой дисциплины, а в результате противоправного действия должника направлены на восстановление законного интереса кредитора. Функциональность динамики в применении правового механизма и в зависимости от выбранной конструкции специальных правовых обеспечительных мер (поименованных либо «непоименованных» способов обеспечения исполнения обязательств) может обладать свойством обязательственного и акцессорного характера.

Таким образом, способы обеспечения исполнения обязательств — это обеспечительные меры специального порядка, правовая конструкция которых применяется на основании закона или соглашения сторон вследствие противоправного действия должника, имеющая в своем содержании стимулирующую и восстановительную функции.

Основываясь на доктринальных источниках, обратим внимание на тот факт, что понятие «правовые обеспечительные меры» является общим для понятия «способы обеспечения исполнения обязательств». Данный факт позволяет нам выявлять и рассматривать иные конструкции, которые могут не относиться к способам обеспечения исполнения обязательств. Правовые обеспечительные меры должны быть гибкими и действенными правовыми инструментами, сфера применения которых чрезвычайно обширна и не должна ограничиваться гражданским правом. Для положительной динамики рыночных отношений в нашей стране необходимо шире применять функционирование правовых обеспечительных мер для преодоления феномена незащищенности общества в целом и потребителей работ, товаров (услуг), иных лиц в частности. На данное широкое применение функциональных возможностей правовых обеспечительных мер, по нашему мнению, и обратил внимание законодатель в регулировании вопросов применения дополнительных обеспечительных мер институтом саморегулирования.

Характеризуя способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО в сфере саморегулирования после рассмотрения квалифицирующих признаков способов обеспечения исполнения обязательств, обратим внимание на то обстоятельство, что они имеют характерные особенности, позволяющие выявить их квалифицирующие признаки. На данном этапе исследования отметим, что с целью восстановления законного интереса потребителя и иных лиц законодателем предусмотрены требования о применении СРО способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО. Поэтому важно проанализировать динамику процесса обеспечения восстановления интереса потребителя или иного лица в гражданских правоотношениях.

Способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО имеют правовой механизм «восстановления интереса потребителя и иных лиц» в виде «специальной» защиты. Такая «специальная» защита обеспечивается в форме предложенного в сфере саморегулирования правового механизма обеспечения гарантий в виде создания системы личного и (или) коллективного страхования и формирования КФ СРО.

Механизм обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций представляется общим для института саморегулирования; его функционирование направлено на защиту прав и интересов потребителей товаров, работ и услуг, а наступление ответственности выражено в обязанности возмещения вреда, причиненного потребителям услуг и работ, выполненных членами СРО. Способы имущественной ответственности членов СРО обеспечивают имущественные интересы на будущее, в первую очередь, потребителя. Выявляя характерные особенности «процесса обеспечения восстановления интереса потребителя» по применению в сфере саморегулирования способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО, следует указать на наличие в содержании данного процесса особых условий:

1. Правовая возможность заниматься определенными видами предпринимательской или профессиональной деятельности напрямую связана с обязательным получением статуса члена СРО. В свою очередь получение статуса члена СРО напрямую связано с оплатой взносов в КФ СРО. К примеру, деятельность в строительной деятельности, согласно ст. 55.3 ГрК РФ, связана с обязательным получением статуса члена СРО в составе саморегулируемой организации соответствующего вида деятельности. Приведем еще один пример. В оценочной деятельности оценщик обязан быть членом одной из саморегулируемых организаций оценщиков согласно абз. 1 ст. 15 Закона об оценочной деятельности. Подобные правила об обязательном членстве закреплены также, например, в отношении деятельности арбитражных управляющих (ч. 1 ст. 20 Закона о банкротстве), аудиторов и аудиторских организаций (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ (ред. от 26 ноября 2019 г.) «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон об аудиторской деятельности)⁹². Во всех указанных выше случаях, как справедливо отмечает Т. В. Даутия, именно факт членства в ассоциации, имеющей статус СРО, влечет наступление обязанности по уплате членских взносов, несения иных обязательств, в том числе обязательств по оплате взноса в компенсационный фонд, но не юридический факт наличия выданного свидетельства о допуске к выполнению работ⁹³.

2. Обязанность члена СРО по оплате взносов в КФ СРО и оплате страхового взноса при применении систем страхования не связана с противоправным поведением члена СРО. В содержании данного условия заложен принцип «невозвратности взносов», которые обеспечивают интересы всех потребителей, вступающих в правоотношения как с членом СРО — контрагентом в договоре или стороной обязательства, так и с другими членами СРО. При получении субъектом предпринимательской и профессиональной деятельности статуса члена СРО и оплачивая взнос в КФ либо заключая договор страхования ответственности, член СРО «гарантирует» высокий уровень своей профессиональной квалификации, обеспечивая на будущее возможное восстановление нарушенного интереса потерпевшего. На данном этапе несмотря на то, что отсутствует факт противоправного поведения члена СРО, обязанность оплатить взнос или оплатить страховой взнос страхователю у члена СРО уже имеется. Такие взносы в КФ СРО, оплаченная сумма страхового взноса страхователю, несмотря на надлежащее исполнение своих обязательств с потребителем и иными лицами, а также при прекращении статуса (исключения) члена СРО, возврату не подлежат.

Так, в ч. 13 ст. 13 Закона о саморегулировании установлен запрет на осуществление выплат из КФ СРО, за исключением выплат в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами, если иное не предусмотрено федеральным законом. Следует отметить, что судебные органы буквально толкуют указанные нормы, и даже в случае оплаты членом СРО излишней суммы взносов в компенсационный фонд не рассматривают указанные суммы как неосновательное обогащение, ссылаясь на ч. 13 ст. 13 Закона о саморегулировании, и отказывают в возврате денежных средств из компенсационного фонда членам СРО⁹⁴.

Или, в деятельности арбитражных управляющих в соответствии с п. 10 ст. 25.1 Закона о банкротстве расходование КФ СРО арбитражных управляющих на цели, не предусмотренные настоящей статьей, в том числе на выплату или возврат взносов членам СРО, не допускается. Рассматривая позицию, изложенную в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 10 октября 2018 г. № Ф05-15830/2018 по делу № А40-20181/2018, также усматриваем, что основанием для отказа члену СРО в возврате денежных средств КФ СРО является отсутствующее имущественное право у члена СРО на средства, которые им перечислены в КФ СРО в качестве взноса. Ввиду п. 2 ст. 25.1 Закона о банкротстве КФ СРО компенсационным фондом арбитражных управляющих признается обособленное имущество, принадлежащее саморегулируемой организации на праве собственности. В иных отраслях института саморегулирования предусмотрены аналогичные условия, в соответствии с которыми средства компенсационного фонда считаются собственностью СРО, а член СРО не имеет имущественного права на средства компенсационного фонда.

Таким образом, оплаченные членом СРО взносы в КФ СРО, страховые взносы не обладают признаком «возвратности». Поскольку средства КФ становятся собственностью СРО, они обеспечивают интересы всех потребителей, вступающих в правоотношения с теми или иными членами соответствующей СРО.

В итоге приходим к следующему выводу: имеются существенные характерные особенности, отличающие способы обеспечения исполнения обязательств от способов обеспечения имущественной ответственности. У члена СРО после оплаты взносов в КФ СРО и страховых взносов отсутствует имущественное право на возврат оплаченных сумм, а оплаченные взносы обеспечивают интересы потребителей всех членов СРО, а не конкретного лица (в рамках страхования речь идет о коллективном страховании ответственности члена СРО). Несмотря на отсутствие противоправного поведения члена СРО, рассматриваемые взносы не подлежат возврату члену СРО.

3. В содержании способов обеспечения имущественной ответственности отсутствует акцессорный характер, так как КФ СРО и применяемая система страхования в саморегулировании обеспечивают не исполнение обязательства между членом СРО и потребителем, а наступившую ответственность. Если членом СРО, нарушившим обязательство, не восстановлены законные интересы потребителя и иных лиц по правилам гражданского законодательства, то у потерпевшего возникает право требования из КФ СРО компенсационных выплат либо страховой премии у страховщика с соблюдением установленных Законом о саморегулировании и отраслевыми законами условий.

В большинстве случаев способы обеспечения исполнения обязательств носят зависимый, акцессорный характер и следуют судьбе основного обязательства, прекращение которого по общему правилу (п. 4 ст. 329 ГК РФ) влечет прекращение обеспечивающего его обязательства. Согласно традиционному (доктринальному) определению правовой природы способов обеспечения исполнения обязательств, дополнительный (акцессорный) характер обусловливает зависимость обеспечивающего обязательства от основного обязательства и невозможность самостоятельного существования его помимо основного обязательства. При недействительности соглашения, из которого возникло основное обязательство, обеспечивающие обязательства сохраняются лишь в части обеспечения возврата имущества, полученного по основному обязательству, в рамках применения последствий недействительности сделки. Напротив, недействительность соглашения об обеспечении исполнения обязательства не влечет недействительности соглашения, из которого возникло основное обязательство (п. 2, 3 ст. 329 ГК РФ).

При освещении способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО по содержанию определяем отсутствие признака акцессорности. Субъект предпринимательской и профессиональной деятельности, вступив в СРО, добровольно принимает на себя исполнение обязанностей члена СРО, предусмотренных законодательством о саморегулировании, локальными актами, принятыми органами управления СРО, в том числе обязанностей по уплате компенсационных взносов и имущественного страхования ответственности. Такое добровольное волеизъявление с учетом п. 2 ст. 307 ГК РФ является основанием возникновения обязательства⁹⁵.

Обязанность члена СРО оплатить взнос в КФ СРО и застраховать свою имущественную ответственность — основное обязательство, напрямую связанное с членством в СРО. Прекращение (исключение) члена СРО своего статуса не влечет прекращение обеспечения интересов потребителей, вступающих в правоотношения со всеми членами СРО, ввиду отсутствующего у члена СРО имущественного права на возврат данных взносов. Наблюдается изначально исключительно-имущественный характер рассматриваемых взносов. Установлено, что КФ СРО первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов членов саморегулируемой организации (п. 2 ст. 13 Закона о саморегулировании). В данном случае прослеживается взаимосвязь между обязанностью сформировать КФ некоммерческой организацией (ассоциацией либо союзом), желающей приобрести статус СРО, и прямой обязанностью субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, имеющих намерение приобрести статус члена СРО, внести денежный взнос в КФ СРО, что прямо регламентировано законодательством о саморегулировании и Уставом некоммерческой организации.

Таким образом, способы обеспечения имущественной ответственности в своем содержании не имеют акцессорного характера. Они обеспечивают не исполнение основного обязательства, а ответственность в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства любого члена СРО.

Данные способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО выполняют защитную роль в охранительных правоотношениях члена СРО. Последний, внося добровольно взносы в компенсационный фонд СРО и заключая договоры страхования, «дополнительно защищает» себя от наступления в будущем возможной ответственности. Следовательно, обязанность субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности оплатить взнос в КФ СРО либо совершить активные действия в отношении страхования своей ответственности характеризует «охранительный» характер способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО. В зависимости от регламентирующих отраслевых норм права данная обязанность исполняется в отношении применения двух способов либо одного способа обеспечения имущественной ответственности члена СРО.

Подводя итог сравнительно-правовому анализу и выявлению квалифицирующих признаков способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО, несмотря на объединяющую их со способами обеспечения исполнения обязательств цель — «восстановление интереса либо кредитора, либо потребителя», становится очевидным тот факт, что по содержанию способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО имеют следующие квалифицирующие признаки:

1. При получении статуса члена СРО у предпринимателя (субъекта профессиональной деятельности) возникает обязанность, предусмотренная законом, по внесению взносов в КФ СРО и оплате сумм страхователю (в виде страхового взноса), не связанная с фактом «противоправного поведения» члена СРО.

2. Взносы КФ СРО обеспечивают интересы всех потребителей, которые вступают в правоотношения с членами СРО, без привязки к конкретному члену СРО, то есть не носят персонифицированный характер.

3. Взносы в КФ СРО и страховые взносы являются невозвратными.

4. Обеспечивается ответственность в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства всех членов СРО.

Выявленные квалифицирующие признаки способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО не дают нам возможность отнести их к способам обеспечения исполнения обязательств, поименованным и непоименованным в ст. 329 ГК РФ. Закон о саморегулировании предоставляет право хозяйствующим субъектам института саморегулирования при осуществлении определенного вида деятельности применять механизм в виде способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО, обеспечивающий их имущественную ответственность и гарантирующий восстановление законного интереса потребителя и иных лиц.

Способы обеспечения имущественной ответственности в зависимости от содержания, как указывалось ранее, подразделяются на виды. Из анализа ч. 1 ст. 13 Закона о саморегулировании, которая декларирует право СРО координировать экономическую деятельность своих членов (ст. 123.8 ГК РФ), следует, что она указывает на применение двух видов способов обеспечения ответственности, обеспечивающих финансовую состоятельность члена СРО по компенсации причиненного им вреда (убытков, ущерба). Предусмотренные два вида способов обеспечения ответственности имеют разный правовой режим. Сущность данных видов обеспечения раскрывается в механизмах их применения. Сущность организации системы страхования и формирования КФ заключается в дифференциации правового режима.

В Законе о саморегулировании, который носит декларативный характер, установлены «единые концептуальные подходы» в вопросах применения способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО. В отраслевых федеральных законах, регулирующих отдельные виды предпринимательской или профессиональной деятельности, установлены дополнительные специальные императивные и диспозитивные требования, определяющие порядок формирования компенсационного фонда СРО, его минимальный размер, размещение средств такого фонда, страхование ответственности членов саморегулируемой организации (ч. 4 ст. 13 Закона о саморегулировании). Все они направлены на восстановление законного интереса потерпевших.

Однако в результате анализа ч. 1 ст. 13 Закона о саморегулировании можно заключить, что перечень способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО продекларирован в виде «правомочия», поскольку указано, что «саморегулируемая организация вправе применять два способа обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации». Предположим, что законодатель допускает применение установленных способов обеспечения имущественной ответственности только в сфере саморегулирования. Но, по нашему мнению, данная формулировка не запрещает СРО в своей хозяйственной деятельности использовать способы обеспечения исполнения обязательств (как поименованные, так и непоименованные в ст. 329 ГК РФ) в обеспечение исполнения своих обязательств и обязательств членов СРО, устанавливая данное правомочие локальными корпоративными актами СРО.

В частности, СРО «Ассоциация строительных организаций Новосибирской области» (далее — СРО АСОНО)⁹⁶ обратилась в Комитет Законодательного собрания Новосибирской области по строительству, жилищно-коммунальному комплексу и тарифам⁹⁷ с инициативой «возможного применения инструментов стимулирования членов СРО к исполнению контрактов и снижению для остальных членов финансовой нагрузки по восполнению КФ ОДО: риск-ориентированный подход, страхование, взаимодействие с заказчиком, поручительство»⁹⁸. СРО разъясняет положения о возможности снизить финансовую нагрузку на малый бизнес, выдавая гарантии за исполнение своими членами договоров подряда до 10 млн руб., заключенных по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе)⁹⁹, предложив заменить банковскую гарантию гарантией СРО по контрактам, заключенным по Закону о контрактной системе, с суммой контракта от 3 до 10 млн руб.

Доводы СРО основаны на том, что при должном контроле за исполнением контрактов невозможно представить, что все контракты не будут исполнены, допустимо предположить неисполнение трех–десяти контрактов. В этом они видят смысл саморегулирования — самостоятельной и инициативной деятельности, которая осуществляется строительными организациями и содержанием которой являются разработка стандартов и их контроль (ст. 2 ФЗ Закона о саморегулировании). Предложенный альтернативный вариант применения способа обеспечения исполнения обязательств (гарантийное обязательство СРО либо поручительство СРО) способствует минимизации расходов на страхование для членов СРО, заключивших «высокорисковые» контракты.

Характеризуя инициативу СРО АСОНО, нельзя не обратить внимание на положительную динамику применения конструкций правовых обеспечительных мер. Однако, по нашему мнению, применение правовой конструкции специального режима обеспечительных мер в виде способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО не запрещает применение в рамках саморегулирования способов обеспечения исполнения обязательств, поименованных и непоименованных в ст. 329 ГК РФ. Вместе с тем их применение регулируется гражданским законодательством.

Законодатель, указывая на обязанность в сфере саморегулирования применения дополнительных обеспечительных мер, определил их не как «способы обеспечения исполнения обязательств», а применил иную формулировку — «способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО», до настоящего времени не имеющей четкой правовой конструкции как самостоятельной обеспечительной меры. Возникает вопрос о том, что, возможно, законодатель, применяя такую формулировку, предусмотренные способы обеспечения имущественной ответственности отнес к мерам ответственности. Рассмотрим вариант возможного отнесения способов обеспечения имущественной ответственности к мерам ответственности.

Применение системы страхования основано на базовом законе о саморегулировании, но правовое регулирование страховых отношений, связанных с заключением договора страхования и уплатой страховых взносов страхователем, в сфере саморегулирования осуществляется на основании гражданского законодательства, Закона о страховом деле, Закона о саморегулировании и иных отраслевых федеральных законах, регулирующих отдельные виды деятельности института саморегулирования. Обязанность члена СРО застраховать свою предпринимательскую и профессиональную деятельность от наступления неблагоприятных рисков связана, в первую очередь, с обеспечением страхования профессиональной ответственности члена СРО, что обеспечивает восстановление законного интереса третьими лицами в виде компенсации имущественного характера (страхового возмещения). По своему содержанию правовые обеспечительные меры в гражданском праве направлены на предотвращение нарушения прав, защиту при нарушении прав и интересов. В свою очередь меры ответственности в гражданских правоотношениях преследуют только цель защиты при нарушенных правах и интересов потребителя.

В связи с этим применение способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО в виде системы личного и (или) коллективного страхования и КФ СРО по своей содержательной природе возможно отнести к правовым обеспечительным мерам, что, однако, не указывает на их принадлежность к мерам ответственности, так как таковые меры ответственности применяются исключительно к нарушителям права. К данной категории лиц ни страховщик ни СРО не относятся.

На наш взгляд, предлагаемые правовые обеспечительные меры имеют свойства охранительного обязательства, в котором имеется специальный субъективный состав. Возмещение убытков и компенсация вреда осуществляется за счет средств КФ СРО и страховых выплат. В связи с этим, казалось бы, их можно отнести к мерам ответственности, которые выражаются в дополнительных обременениях в виде лишения правонарушителя определенных прав или возложения на него дополнительных обязанностей, тем более что среди способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, мерами ответственности могут быть признаны возмещение убытков, взыскание неустойки и компенсация морального вреда. В то же время меры ответственности применяются только к нарушителям права, к числу которых СРО и страховщик не относятся¹⁰⁰.

Следовательно, в системе института саморегулирования средства КФ и страховые взносы, оплаченные по договору страхования, выступают в качестве правовых обеспечительных мер специального характера, в виде способов обеспечения имущественной ответственности, обеспечивающих и гарантирующих защиту имущественных интересов потребителей работ, товаров (услуг), иных лиц, обладающих признаком «невозвратности» и обеспечивающих ответственность всех членов соответствующей СРО.

На наш взгляд, не представляется возможным отнесение способов обеспечения имущественной ответственности к правовым обеспечительным мерам общего характера в связи с отсутствием в их содержании универсальной природы, присущей взысканию убытков по гражданскому законодательству (ст. 15 ГК РФ). Способы обеспечения имущественной ответственности в своем применении не универсальны. Ко всем обязательственным правоотношениям они применяются и регулируются только в рамках института саморегулирования. Поэтому такие способы обеспечения не могут обладать общим характером для всех участников гражданского оборота.

Обеспечительные меры имущественной ответственности члена СРО, применение которых не связано с противоправностью поведения данного субъекта, считаем возможным отнести к «правовым обеспечительным мерам», имеющим специальный режим. Отнесение способов обеспечения исполнения обязательств к правовым обеспечительным мерам специального характера не исключает возможности параллельного создания законодателем в рамках правовых обеспечительных мер и способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО специального характера, применяемых только в рамках института саморегулирования.

На основании вышеизложенного считаем возможным дать следующее универсальное определение способам имущественной ответственности членов СРО, где способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО — это правовые обеспечительные меры, обладающие специальным режимом охранительного характера, направленные на обеспечение и гарантию имущественной ответственности всех членов соответствующей СРО с целью восстановления законных интересов всех потребителей работ, товаров (услуг) и иных лиц, которым причинен вред здоровью (или причинен вред их имуществу) от выполненных работ, оказанных услуг членами соответствующей саморегулируемой организации.

1.3. Функции способов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации

Многоаспектность понятия «функции» позволяет использовать его в сфере саморегулирования для обозначения направлений как предпринимательской и профессиональной деятельности субъектов, объединенных в СРО, так и деятельности самой СРО, взаимодействующей с внешним окружением (потребителями, органами государственной власти, иными субъектами гражданских правоотношений). Функции играют значительную роль при определении правовой природы СРО. В частности, Ю. Г. Лескова в своем научном труде сделала вывод о том, что «СРО могут быть определены и отграничены от других некоммерческих организаций при помощи осуществляемых ими функций»¹⁰¹.

Представляется необходимым первоначально рассмотреть перечень функций института саморегулирования. По нашему мнению, нецелесообразно переходить к выявлению и определению функций способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО, не исследовав классификацию функций интересующего нас института. Без их аналитического обзора затруднительно будет классифицировать функции характеризуемых нами способов обеспечения ответственности.

Рассматривая установленный в ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании перечень основных функций, подчеркнем, что законодатель определил их значение через набор перечисленных обязанностей СРО. Характер последних способствует установлению их функциональных свойств и возможности объединения их в ту или иную функцию. Однако изложенные в указанной выше статье права, предоставленные СРО, классификация их функциональных свойств также позволяют нам выявлять функции, наделенные добровольным (не обязательным) характером применения. Сложная структура функционирования, заложенная законодателем, обязывает нас классифицировать функции из содержания предусмотренных прав и обязанностей, которые напрямую определяют предоставляемый объем полномочий как СРО, так и Национальных объединений, объединяющих СРО. Функции института саморегулирования проявляются через организационные структуры рассматриваемого института, формируют ведущие направления деятельности СРО и Национальных объединений.

В частности, Ю. Г. Лескова, раскрывая содержание регулирующей функции в строительной деятельности, справедливо отмечает, что рассматриваемая В. В. Кваниной функция «включает в себя двухуровневую систему регулирования деятельности членов СРО — отношения не только между СРО и ее членами, но и отношения между национальным объединением, СРО, ее членами»¹⁰², связывая построение такой системы с обеспечением общественных интересов в ходе осуществления предпринимательской деятельности и координации между СРО соответствующего вида, которые не всегда могут решаться только на уровне СРО¹⁰³. Двухуровневая система функций института саморегулирования предполагает проявление функций и на уровне СРО, и на уровне Национальных объединений. Предстоит установить, насколько они тождественны.

При характеристике функций СРО в первую очередь необходимо обратить внимание на Закон о саморегулировании, где регламентирован перечень основных функций для СРО (ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), выраженный в обязательной и необязательной форме их применения. Обязательная форма применения проявляется через перечень обязанностей СРО, а необязательная форма применения — через перечень прав СРО. Основные функции СРО выражены в форме обязанностей, которые СРО должна выполнять в регулировании свой деятельности. Рассмотрим функциональные свойства обязанностей СРО, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании.

Обязанность разрабатывать и устанавливать условия членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании) указывает на наличие регулирующей функции¹⁰⁴ в деятельности СРО. Вместе с тем проявление регулирующей функции не ограничено указанной выше обязанностью. В оценочной деятельности обязанность СРО оценщиков разрабатывать и утверждать стандарты и правила оценочной деятельности, правила деловой и профессиональной этики, правила и условия приема в члены СРО оценщиков, устанавливать размер членских взносов и порядок их внесения, прием в члены и прекращение членства в СРО оценщиков определяет содержание регулирующей функции СРО оценщиков.

В деятельности медиаторов обязанность СРО медиаторов разрабатывать и устанавливать условия членства медиаторов (п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ (ред. от 26 июля 2019 г.) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее — Закон о медиации)¹⁰⁵, разрабатывать и утверждать стандарты и правила профессиональной деятельности медиаторов (п. 5 ст. 19 Закона о медиации), разрабатывать и утверждать правила деловой и профессиональной этики медиаторов, в том числе кодекс профессиональной этики медиаторов (п. 6 ст. 19 Закона о медиации), разрабатывать правила проведения процедуры медиации (п. 7 ст. 19 Закона о медиации), разрабатывать стандарты подготовки медиаторов (п. 8 ст. 19 Закона о медиации) определяет содержание регулирующей функции СРО медиаторов.

В деятельности арбитражных управляющих обязанность СРО разрабатывать и устанавливать условия членства арбитражных управляющих в СРО (абз. 1 ч. 2 ст. 22 Закона о банкротстве), разрабатывать и устанавливать обязательные стандарты и правила профессиональной деятельности (абз. 2 ч. 2 ст. 22 Закона о банкротстве) определяет содержание регулирующей функции СРО арбитражных управляющих. Таким образом, предусмотренная в п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании обязанность разрабатывать и устанавливать условия членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации является базовой формулировкой, которая в своем проявлении указывает на наличие в деятельности СРО регулирующей функции. Однако проявление регулирующей функции ярко выражено в отраслевых федеральных законах, а ее реализация определяется не только обязанностью СРО разрабатывать и устанавливать условия членства, но и обязанностью СРО разрабатывать и устанавливать обязательные стандарты и правила профессиональной деятельности.

Ю. Г. Лескова, раскрывая содержание регулирующей функции в строительной деятельности, справедливо отмечает, что рассматриваемая функция включают в себя двухуровневую систему регулирования деятельности членов СРО — отношения не только между СРО и ее членами, но и отношения между национальным объединением, СРО, ее членами¹⁰⁶. Анализируемая нами функция проявляется в качестве основной и в деятельности Национальных объединений. Подтверждение этому — правила ч. 8 ст. 55.20 ГрК РФ. В частности, проявление регулирующей функции в деятельности национальных объединений СРО в сфере строительства проявляется через обсуждение вопросов и формирование предложений по выработке государственной политики в области градостроительной деятельности (ч. 8 ст. 55.20 ГрК РФ). Национальные объединения, созданные в сфере кадастровой деятельности, вправе формировать предложения по выработке государственной политики в области кадастровых отношений, в том числе по совершенствованию правового регулирования кадастровой деятельности (п. 2 ч. 5 ст. 30.3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 г.) «О кадастровой деятельности» (далее — Закон о кадастровой деятельности)¹⁰⁷. Кроме того, такие объединения вправе осуществлять методическую деятельность в области саморегулирования кадастровой деятельности, подготовку проектов нормативных актов, методических пособий и рекомендаций в области кадастровых отношений, в том числе осуществлять мероприятия, обеспечивающие единое качество услуг, оказываемых кадастровыми инженерами, независимо от места их оказания (п. 3 ч. 5 ст. 30.3 Закона о кадастровой деятельности).

В сфере функционирования оценочной деятельности Национальным объединениям СРО оценщиков предоставлено право по обсуждению вопросов и формированию предложений о выработке государственной политики, о совершенствовании правового и экономического регулирования оценочной деятельности, о разработке федеральных стандартов оценки, рассмотрении проектов нормативных правовых актов Российской Федерации в области оценочной деятельности и предоставлении рекомендаций об их утверждении, разработке дополнительных образовательных программ в области оценочной деятельности (ст. 24.10 Закона об оценочной деятельности).

Подводя итог, отметим, что регулирующая функция СРО относится к базовым функциям института саморегулирования, которая в своем проявлении наделена характером обязательного применения. Под содержанием регулирующей функции института саморегулирования возможно понимать обязанность разрабатывать и устанавливать условия членства, обязательные стандарты и правила профессиональной деятельности, определяющие формирование, внедрение и реализацию стратегии, в соответствии с общегосударственной моделью саморегулирования, что является одним из этапов выполнения задач, поставленных государством перед частным бизнесом. Достижение таких задач осуществляется благодаря нормам общего и специального отраслевого законодательства в сфере саморегулирования и считается обязательным для исполнения.

Характеризуя обязанность СРО применять меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов (п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), осуществлять контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации (п. 8 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), рассматривать жалобы на действия членов СРО и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации (п. 9 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), следует обратить внимание на наличие контрольной функции в деятельности СРО. В этой связи важным представляется следующее обстоятельство: закрепленные законодателем правила о применении мер дисциплинарного воздействия при нарушении требований стандартов и правил саморегулируемой организации означают, что субъектом, контролирующим их соблюдение и применяющим установленные меры, выступает соответствующая СРО, то есть государственные и муниципальные органы не имеют полномочий в данной сфере (участие уполномоченных государственных органов допускается только при нарушении законодательных норм, с целью привлечения к административной или уголовной ответственности, но не дисциплинарной)¹⁰⁸.

Пункты 2, 8, 9 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании, содержащие положения об обязанностях, являются базовыми формулировками, которые либо дублируются¹⁰⁹, либо конкретизируются в отраслевых федеральных законах. Проявление контрольной функции СРО не ограничено приведенными выше формулировками, они лишь указывают на функциональную направленность обязанностей, определяя базовую основу для реализации контрольной функции СРО при взаимодействии органов управления СРО и их членов, урегулировании вопросов, а также разного рода споров. К примеру, в кадастровой деятельности одной из основных функций СРО служит контроль за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований Федерального закона о кадастре, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров¹¹⁰ (п. 5 ч. 6 ст. 30 Закона о кадастровой деятельности).

Контрольная функция проявляется в обязанности СРО кадастровых инженеров (далее — СРО КИ) рассматривать жалобы на своих членов (п. 14 ч. 8 ст. 30 Закона о кадастровой деятельности). Так, Росреестр в письме от 13 февраля 2018 г. № 07-01460-МС/18 указал на то, что при проведении СРО КИ проверочных мероприятий в отношении кадастровых инженеров — их членов необходимо руководствоваться частями 9–15 ст. 30.1 Закона о кадастровой деятельности и Положением об осуществлении СРО КИ контроля за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, рассмотрения жалоб на действия своих членов, порядка применения мер дисциплинарного воздействия, утвержденного национальным объединением СРО КИ 28 июля 2017 г. и согласованного Минэкономразвития России 27 июня 2017 г. (далее — Положение о контроле)¹¹¹.

В сфере строительства контрольная функция СРО проявляется в обязанности СРО осуществлять контроль за соблюдением членами СРО требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами СРО требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением СРО (п. 1 ч. 2 ст. 55.13 ГрК РФ), за исполнением членами саморегулируемой организации обязательств по договорам подряда (п. 2 ч. 2 ст. 55.13 ГрК РФ), рассматривать жалобы на действия (бездействие) своих членов и иные обращения, поступившие в СРО (ч. 1 ст. 55.14 ГрК РФ), в отношении члена СРО применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные Законом о саморегулировании (ст. 55.15 ГрК РФ). Описываемая нами контрольная функция проявляется в качестве основной и в деятельности Национальных объединений. В частности, в строительной деятельности Национальные объединения рассматривают обращения, ходатайства, жалобы саморегулируемых организаций соответствующих видов, а также жалобы иных лиц на действия (бездействие) саморегулируемых организаций соответствующих видов, на действия (бездействие) специалистов по организации инженерных изысканий, специалистов по организации архитектурно-строительного проектирования, специалистов по организации строительства, включенных в национальные реестры специалистов (за исключением жалоб и иных обращений саморегулируемых организаций) (ч. 8 ст. 55.20 ГрК РФ).

Как видим, контрольная функция СРО в своем проявлении обладает обязательным характером, в связи с чем признается второй базовой функцией института саморегулирования, создающей основу содержания деятельности института саморегулирования, позволяющей повышать качество оказываемых услуг (работ) субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности и дисциплинировать их поведение в рамках осуществления такой деятельности, повышая тем самым авторитет института саморегулирования перед государством и обществом.

При рассмотрении обязанности СРО осуществлять анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в СРО в форме отчетов (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), обеспечивать информационную открытость деятельности членов СРО, опубликовывая информацию об этой деятельности (п. 7 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании), вести реестр членов СРО (п. 10 ч. 1 ст. 6 Закона о саморегулировании) целесообразно сделать акцент на наличии информационной функции в деятельности СРО. Как указано в отношении изложенных выше базовых функций СРО, перечень рассматриваемых обязанностей определяет базовую основу для реализации информационной функции СРО; они либо дублируются, либо конкретизируются в отраслевых федеральных законах.

Например, в области энергетического обследования СРО обязана принять стандарты раскрытия информации о деятельности саморегулируемой организации в области энергетического обследования и о деятельности ее членов (п. 4 ч. 4 ст. 18 Закона об энергетической деятельности). Принятые стандарты и правила (п. 2 ч. 4 ст. 18 Закона об энергетической деятельности), не размещенные на официальном сайте СРО в области энергетического обследования в сети Интернет, не применяются. Аналогичная обязанность в виде обеспечения доступа к информации предусмотрена в сфере строительства (ст. 55.9 ГрК РФ), в отношении СРО арбитражных управляющих (ст. 22.1 Закона о банкротстве). В оценочной