С. В. Лонская, Е. В. Герасимова, И. Л. Ландау, А. В. Кузнецов

Правовые позиции Уставного Суда Калининградской области.
2003–2018 гг.

Научно-практическое издание

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.565.2

ББК 67.400.1

П 68

Авторы-составители:
Лонская С. В., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта;
Герасимова Е. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой международного и европейского права Балтийского федерального университета им. И. Канта;
Ландау И. Л., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного и европейского права Балтийского федерального университета им. И. Канта;
Кузнецов А. В., судья-секретарь Уставного Суда Калининградской области.

Рецензенты:
Пашенцев Д. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;
Саликов М. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного права Уральского государственного юридического университета.

Научно-практическое издание включает систематизированную практику (правовые позиции) Уставного Суда Калининградской области с момента начала его деятельности в 2003 году и по 2018 год. Научно-справочный аппарат книги содержит вступительный комментарий, библиографический список и указатели.

Для научных работников, органов государственной власти и местного самоуправления, некоммерческих организаций, аспирантов, студентов юридических вузов, а также всех, кто интересуется практикой органов уставного (конституционного) правосудия в субъектах Российской Федерации.

УДК 342.565.2

ББК 67.400.1

© Коллектив авторов, 2020

© Оформление. ООО «Проспект», 2020

ОТ СОСТАВИТЕЛЕЙ

Настоящее издание – это первая научная систематизация правовых позиций Уставного Суда Калининградской области. При составлении сборника были проанализированы все 103 постановления, принятые Судом за пятнадцать лет его деятельности с 2003 г. по 2018 г. и содержащие правовые позиции.

Взяться за этот проект нас, авторов-составителей, подвигло твердое убеждение в том, что систематизация правовых позиций конституционных (уставных) судов Российской Федерации, несмотря на неоднозначное отношение к конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ, необходима и значима по ряду причин.

Во-первых, правовые позиции конституционных (уставных) судов значимы для правоприменителей. Толкование правовых норм, осуществление судебного нормоконтроля оказывают непосредственное влияние на юридическую практику: отдельные положения нормативных правовых актов разъясняются для всех субъектов правоотношений или признаются не соответствующими конституциям (уставам) субъектов РФ (а в случае с Конституционным Судом РФ — Конституции РФ) и прекращают действие, либо суд подтверждает их состоятельность в рамках системы законодательства. В фокусе внимания конституционных (уставных) судов оказываются сложные коллизионные вопросы права и правоприменения, находящие свое разрешение в правовых позициях. Без практики конституционных (уставных) судов немыслима юридическая повседневность.

Во-вторых, правовые позиции конституционных (уставных) судов значимы для правотворчества. Мало того, что законодательством предусмотрены механизмы предварительного судебного нормоконтроля, но и в состоявшихся уже по действующему законодательству решениях правотворческие органы либо прямо понуждаются конституционными (уставными) судами к внесению изменений в нормативные правовые акты, либо должны по собственной инициативе совершенствовать свою деятельность, писать законы качественнее и эффективнее. Судебный нормоконтроль задает определенные стандарты правотворчества, основанные на принципах стабильности правового регулирования, правовой определенности, системности и т.д. Вопрос о самостоятельной правотворческой роли судов, в особенности конституционных (уставных), является дискуссионным, но, даже если суды не творят право, без их практики немыслим правотворческий процесс.

В-третьих, правовые позиции конституционных (уставных) судов значимы с точки зрения их доктринальной ценности. В своих позициях суды не только активно применяют понятийно-категориальный аппарат юриспруденции, но зачастую и вносят свой вклад в его развитие; разрешение конкретного дела может стать моделью для разработки соответствующих правовых конструкций и т.д. Практика конституционных (уставных) судов — предмет исследования, без которого теперь уже немыслимо представить юридическую науку. В этом исследовании свой аспект может найти и теоретик, и цивилист, и процессуалист, и, без сомнения, историк права, задумавший изучить эволюцию правотворчества, правоприменения и судебной власти в России в начале XXI в.

В-четвертых, правовые позиции конституционных (уставных) судов значимы в обучении будущих юристов. По ним студенты могут учиться средствам и приемам юридической аргументации, отслеживать развитие отраслевого законодательства, обобщать и анализировать судебную практику, изучать механизмы судебной защиты прав и свобод человека. Без такого дидактического материала, как правовые позиции, немыслимо представить юридическое образование.

Руководствуясь вышеперечисленными соображениями, мы и решили систематизировать и ввести в научный, практический и учебный оборот правовые позиции Уставного Суда Калининградской области.

В настоящее время систематизация правовых позиций проводится как официально — например, на официальных сайтах судов (информационно-тематические подборки, обзоры, публикация текстов судебных актов), в периодических изданиях-вестниках судов, а также других государственных органов, так и неофициально, силами представителей юридической науки. Наиболее полно представлены правовые позиции Конституционного Суда РФ¹. Систематизируются правовые позиции Верховного Суда РФ². А вот систематизация правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ — сфера, освоение которой только начинается. Представляется, что, несмотря на небольшую нагрузку и небольшое число конституционных (уставных) судов субъектов РФ, систематизация их правовых позиций также актуальна в силу всех без исключения указанных выше причин.

Одной из проблем систематизации правовых позиций является ее методология: выбор подходов, выделение самих позиций из полного текста судебных актов, форма представления материалов и т.д. Здесь многое определяется конкретными задачами систематизации и, конечно, доктринальным осмыслением понятия «правовая позиция», ее классификацией.

В современной отечественной правовой науке определение понятия «правовая позиция» обсуждается много и большей частью исследователей связывается в основном с формально-логическими, интерпретационными свойствами принимаемого правового решения. С этих позиций высказываются, например, Н. С. Волкова, Т. Я. Хабриева, Г.А. Гаджиев, Л. В. Лазарев, С. П. Маврин³.

Н. А. Власенко предлагает рассматривать правовую позицию в широком смысле — как оценку фактической реальности и систему аргументов, выводов и предложений по ее (реальности) правовому урегулированию⁴. М. С. Саликов, сужая объем понятия до правовой позиции судебного органа (на примере Конституционного Суда РФ), определяет правовую позицию как систему выводов и аргументов, выявленных в ходе рассмотрения судом конкретных дел по сугубо определенным проблемам и имеющих общий характер, т.е. приемлемых и необходимых при рассмотрении аналогичных проблем и обладающих той же юридической силой, что и решения Конституционного Суда⁵.

Выводы, аргументы, идеи по делу материализуются в тексте судебного акта. Таким образом, источником правовых позиций для последующей систематизации являются тексты итоговых судебных решений. Для вычленения правовой позиции из судебного решения необходимо провести анализ текста судебного акта, выявив предмет дела — саму правовую ситуацию, нуждающуюся в урегулировании, аргументы сторон, оценку аргументов и значимых для дела обстоятельств судом, выводы суда по предмету (правовому урегулированию ситуации).

Сказанное, на наш взгляд, снимает сомнения в том, можно ли в принципе систематизировать правовые позиции (традиционное определение систематизации охватывает в основном лишь нормативные правовые акты). Полагаем, что правовая позиция — это объективное правовое явление, производное от текста судебного акта, и упорядочение правовых позиций, равно как и судебных актов, также является систематизацией.

Очевидно, что при систематизации правовых позиций одним из ключевых моментов будет являться основание (подход) к упорядочению систематизируемого материала.

Г. Р. Хабибуллина предлагает в качестве основания систематизации правовых позиций правовые принципы, составляющие основы конституционного строя в Российской Федерации и используемые в качестве устойчивых судебных юридических конструкций при принятии судебных решений⁶. Подобное предложение сформулировано на примере Конституционного суда Республики Тыва, но, на наш взгляд, неприменимо ко всем судам в целом, так как тотальное использование конструкции правовых принципов по всем конкретным делам практикуется не каждым судом.

Исходя из структуры правовой системы, Н. А. Власенко выделяет нормотворческие, доктринальные и правоприменительные правовые позиции⁷. Субъект в этой классификации уходит на второй план, тем не менее в правовых позициях судов, особенно конституционных (уставных), сложно оторвать правоприменительную правовую позицию от доктринальной. Тем более это заметно в тех судебных инстанциях, где судьи обладают высокой научной квалификацией, прежде всего являясь крупными учеными, нередко и пришедшими в суд из науки. Такая ситуация характерна не только для Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, но и для многих конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Классифицируя официальные правоприменительные правовые позиции, Н. А. Власенко выделяет:

1) индивидуальные правовые позиции, представляющие собой конкретное решение по юридическому делу;

2) правовые позиции, сложившиеся в результате устоявшегося применения правовых норм (типовые);

3) правовые позиции, сформулированные в актах официального толкования;

4) правовые позиции как особое мнение правоприменителя (например, особое мнение судьи)⁸.

Положить эту классификацию в основу систематизации правовых позиций конституционных (уставных) судов, как полагаем, в полной мере невозможно, так как акт толкования уже сам по себе является результатом конкретного решения по юридическому делу, поскольку толкование входит в предметы ведения конституционной (уставной) юстиции. Кроме того, типовая правовая позиция суда становится таковой только через какое-то время, она формируется на основе ссылок на нее в индивидуальных правовых позициях. Но по своему материальному носителю это один и тот же текст (судебный акт). Отфиксировать процесс превращения индивидуальной правовой позиции в типовую можно. Но учет в рамках единой систематизации и индивидуальных правовых позиций, и типовых вряд ли логичен.

Однако если исходить из того, что систематизируются индивидуальные правовые позиции, то основание их упорядочения следует искать в них самих. Наиболее очевидным здесь представляется характер самого юридического дела, в отношении которого сформулирована правовая позиция, т.е. его предмет. Предметы же рассмотрения определяют компетенцию суда и в укрупненном виде образуют предметы ведения суда. Таким образом, в нашей систематизации ее основанием стали предметы, отнесенные к ведению Уставного Суда Калининградской области. Фактически это формально-юридический подход, так как предметы ведения установлены уставным законом Калининградской области. Классификация правовых позиций по такому основанию предлагается и М. С. Саликовым⁹. В отличие от тематического основания, использованного, например, на сайте Конституционного Суда РФ, предмет ведения отражает не отраслевую принадлежность правоотношения или правовой принцип, в рамках которых возник повод для судебного рассмотрения, а функциональную роль конституционного (уставного) суда.

Вспомогательным основанием упорядочения в сборнике является общепринятый хронологический подход. Иные основания, по которым могут быть упорядочены правовые позиции, дополнительно отражены в указателях к сборнику (см. об этом подробно во Введении).

Уставный Суд Калининградской области, один из старейших в России, наряду с уставными судами города Санкт-Петербурга и Свердловской области был образован в 2000 г. Однако фактически свою судебную деятельность он начал лишь в 2003 г., после длительного решения организационных и материально-технических проблем. Правовой статус и деятельность Уставного Суда регулируются уставным законом Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» от 2 октября 2000 г. № 247, действующим в редакции от 2 декабря 2015 г.¹⁰

За прошедшие годы состав, компетенция Суда, порядок рассмотрения дел не оставались неизменными. Особенно существенные изменения произошли в результате уставной реформы в Калининградской области 2009 г. и последовавшей за ней реформой самого Суда в 2015 г.¹¹

Если проследить динамику изменения объема компетенции Уставного Суда Калининградской области за пятнадцать лет (2003–2018 гг.), то мы увидим, что часть предметов ведения сохранялась все это время, образуя стабильное и постоянное ядро компетенции, другая часть предметов может быть отнесена к непостоянным:

1) толкование Устава (Основного Закона) Калининградской области (с 2000 г. по настоящее время);

2) дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставных законов¹², законов Калининградской области (с 2000 г. по настоящее время);

3) дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области (с 2000 г. по настоящее время);

4) дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов органов местного самоуправления Калининградской области (с 2000 г. по настоящее время);

5) споры о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления, в случае если оспариваемая компетенция определена Уставом (Основным Законом) Калининградской области (с 2004 по 2015 г.);

6) дача заключения о соответствии вопроса, выносимого на областной референдум, Уставу (Основному Закону) Калининградской области (с 2004 по 2015 г.);

7) дача заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области (с 2015 г. по настоящее время).

Как показала практика, за время работы Уставного Суда не поступило ни одного дела о спорах о компетенции или заключении о соответствии вопроса, вынесенного на областной референдум, Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Причина проста: в Калининградской области не было проведено ни одного областного референдума, а разногласия о компетенции в регионе разрешались сугубо политическим, внесудебным путем. Соответствующие полномочия оказались «спящими» и в ходе реформы Уставного Суда были исключены из компетенции как невостребованные. Решение более чем спорное¹³.

По существу вопроса, принятого к рассмотрению Уставного Суда Калининградской области, принимается итоговое решение в форме постановления. Именно в постановлениях формулируются правовые позиции суда. Постановление излагается в виде отдельного документа и подлежит обязательному опубликованию не позднее чем по истечении 14 дней со дня провозглашения. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, действует непосредственно и обязательно для исполнения. Юридическая сила постановления не может быть преодолена повторным принятием акта, который был признан не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области (ст. 68–75 уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области»). Все иные решения Уставного Суда, принимаемые в ходе осуществления уставного производства, именуются определениями.

Одним из требований, предъявляемых к постановлению, является содержание в нем доводов в пользу принятого Уставным Судом решения, а при необходимости также доводов, опровергающих утверждения сторон (п. 9 ч. 1 ст. 71 уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области»). Суд решает дела исключительно по вопросам права, не вмешиваясь в решение политических вопросов (ч. 1 ст. 5 уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области»). Эти основные начала деятельности Уставного Суда обусловливают модели аргументации, применяемые в его практике.

Распространенными приемами аргументации являются ссылки на Конституцию Российской Федерации, Устав (Основной Закон) Калининградской области, законодательство РФ и Калининградской области. В модель обоснования решений часто встраиваются правовые позиции, содержащиеся как в постановлениях Конституционного Суда РФ, так и в его определениях (в том числе и отказных), а также в практике Верховного Суда РФ. Эпизодически были применены в качестве средства аргументации и ссылки на международные акты: Европейскую хартию местного самоуправления, Женевскую Конвенцию Международной Организации Труда 1982 г. № 157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения.

Используются Уставным Судом ссылки и на собственные правовые позиции. Тем самым мы можем наблюдать процесс превращения индивидуальной правовой позиции в типовую: длительный период функционирования Суда позволяет применять аргументацию из уже сложившихся правовых позиций для обоснования мотивировочной части решений. Полагаем, что систематизация правовых позиций Уставного Суда Калининградской области будет способствовать их большему распространению как отдельного средства аргументации, в том числе для потенциальных заявителей и иных судебных органов.

Рассмотрение дел в Уставном Суде проходит по общим правилам, установленным главой 7 уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области», при этом установлены особенности производства по отдельным категориям дел (раздел III уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области»). Одной из таких особенностей является круг субъектов, обладающих право на обращение в Уставный Суд (ст. 79, 83, 86-9).

Обобщенный перечень субъектов обращения следующий:

• Губернатор Калининградской области;

• Правительство Калининградской области;

• Калининградская областная Дума;

• каждый депутат Калининградской областной Думы;

• прокурор Калининградской области;

• Уполномоченный по правам человека в Калининградской области;

• Уполномоченный по правам ребенка в Калининградской области;

• Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Калининградской области;

• Избирательная комиссия Калининградской области;

• Ассоциация «Совет муниципальных образований Калининградской области»;

• органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Калининградской области;

• группа депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти человек;

• федеральные суды;

• мировые судьи в связи с рассматриваемыми ими делами;

• Нотариальная палата Калининградской области в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности;

• граждане, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права нарушаются нормативным правовым актом, либо объединения граждан.

Активность субъектов, как это можно увидеть из результатов проведенной систематизации, различна. Воспользовалась правом на обращение лишь половина из них. А среди воспользовавшихся заметно выделяются граждане и депутаты Калининградской областной Думы.

Граждане и их объединения (что в практике Уставного Суда Калининградской области охватывает и юридических лиц) являются наиболее активными заявителями. Пик обращений граждан пришелся на 2012–2014 гг. (42 обращения). Среди обратившихся — не только граждане РФ, но и, например, гражданин Республики Казахстан: это допускается уставным законом. Обращение в Уставный Суд депутатов Калининградской областной Думы можно с уверенностью назвать одним из инструментов депутатской деятельности, причем и в этом случае рассмотренные дела тесно связаны с защитой прав и свобод человека и гражданина. В некоторых случаях уже сам факт обращения в Уставный Суд приводил к тому, что нормативные правовые акты, нарушающие права и свободы, отменялись или изменялись соответствующими органами. Так, 11% отказных определений были вынесены по основанию утраты силы оспариваемого нормативного акта на момент подачи обращения, по прекращенным производствам это основание наблюдается уже в 83% определений¹⁴. Да и в принятых постановлениях Уставный Суд чаще становился на сторону заявителя — гражданина, защищающего свои права.

Тематика правовых позиций, систематизированных в сборнике, достаточно широка. Это не только вопросы конституционного, муниципального, административного права, но и проблематика гражданского, земельного, жилищного права. Особенно велика доля социально-правовых отношений, с которыми связаны дела, рассмотренные Судом. Нередки случаи, когда Суд имел дело с однотипными кейсами, происходящими в разных муниципалитетах: несоответствия Уставу, исправленные Судом в одном месте, повторялись в другом, свидетельствуя о системных недостатках правотворчества и правоприменения. Это еще раз подтверждает тезис о значимости правовых позиций Уставного Суда и необходимости их актуализации и популяризации среди практиков, ученых, общественности.

Надеемся, что заслуженная роль Уставного Суда Калининградской области в защите прав и свобод человека и гражданина, укреплении законности и правопорядка, формировании высокого уровня правосознания и правовой культуры, осознанный интерес к институту конституционного (уставного) производства будут еще раз подкреплены первой научно обоснованной систематизацией его правовых позиций, которую мы предлагаем вниманию наших читателей.

Мы искренне признательны Уставному Суду Калининградской области, его председателю Ю. М. Сафонову, а также председателю Суда в 2011–2016 гг. д-ру юрид. наук, профессору, Заслуженному юристу РФ А. В. Куликову – за открытость и всестороннюю помощь.

Безусловно, проект никогда бы не состоялся без усилий первого председателя Уставного Суда – заслуженного юриста РФ Ю. А. Кузяева (1954–2020). Он всегда поддерживал и вдохновлял научные исследования уставной юстиции, по его инициативе был создан и активно работал Научно-консультативный совет при Уставном Суде. Нам безмерно жаль, что Юрий Алексеевич ушел из жизни незадолго до выхода этой книги.

Мы сердечно благодарим наших уважаемых рецензентов – д-ра юрид. наук, профессора Д. А. Пашенцева и д-ра юрид. наук, профессора, Заслуженного юриста РФ М. С. Саликова – за оказанное внимание к нашей работе, высказанные замечания и советы.

ВВЕДЕНИЕ

Постановления Уставного Суда Калининградской области (2003–2018 гг.) официально публикуются в газете «Комсомольская правда в Калининграде», также они доступны на Интернет-портале Уставного Суда Калининградской области: URL: http://www.ustavsudklgd.ru/

При составлении сборника текст каждого постановления Уставного Суда подвергался обработке с целью выделения в нем существенных элементов правовой позиции. Так, для каждой правовой позиции указаны:

• номер постановления в настоящем сборнике;

• полное наименование постановления;

• ключевые слова;

• заявитель;

• предмет рассмотрения;

• изложение позиции заявителя на основании текста постановления;

• итоговый вывод постановления;

• мотивировочная часть постановления;

• если имеется — указанные в постановлении ссылки на практику (правовые позиции) Конституционного Суда РФ, Уставного Суда Калининградской области, а также ссылки на международные акты.

Правовые позиции Уставного Суда Калининградской области 2003–2018 гг. сгруппированы в четыре раздела, соответствующие предметам его ведения, которые закреплены уставным законом Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области».

I. Правовые позиции по вопросам толкования Устава (Основного Закона) Калининградской области.

II. Правовые позиции по вопросам дачи заключения на проекты уставных законов Калининградской области о внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области.

III. Правовые позиции по вопросам проверки законов Калининградской области на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области (раздел включает два подраздела (III.1 и III.2) в зависимости от вида закона, подлежащего проверке: о проверке уставных законов Калининградской области и о проверке законов Калининградской области).

IV. Правовые позиции по вопросам проверки подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Калининградской области на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Раздел также состоит из двух подразделов: IV.1 — о проверке нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и IV.2 — о проверке нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Внутри разделов правовые позиции расположены в хронологическом порядке.

Для правовых позиций в сборнике разработана собственная нумерация. В разделах I и II номера правовых позиций двузначные: первая цифра (римская) означает номер раздела, вторая (арабская) — порядковый номер правовой позиции внутри раздела (например, I.3); в разделах III и IV номера трехзначные: помимо первой римской цифры раздела, вторая цифра (арабская) обозначает подраздел, третья (арабская) — порядковый номер правовой позиции (например, III.2.4 — раздел III, подраздел 2, позиция 4).

Алфавитно-предметный, хронологический и именной (субъектов обращения) указатели являются необходимой частью научного аппарата сборника и дают возможность осуществления поиска по тексту издания конкретных правовых позиций Уставного Суда Калининградской области по разным параметрам, а также помогают проводить аналитическую работу, обобщать данные и т.д.

Поиск в указателях ведется по номеру правовой позиции в сборнике. Также в указателях номер правовой позиции дополнен сокращенным обозначением отдельного постановления Уставного Суда по его официальным реквизитам: в скобках обозначается год принятия постановления и через запятую — его номер, например: (2007, 1-П) — постановление 2007 г., № 1-П.

Раздел I.
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ УСТАВНОГО СУДА КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ ТОЛКОВАНИЯ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

I.1. Постановление от 24 декабря 2003 года № 1-П по делу о толковании подпункта «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Ключевые слова: полномочия Калининградской областной Думы; принцип разделения властей; программа (стратегия) развития.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы И.П. Рудников.

Предмет рассмотрения: подпункт «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Областная Дума обладает основными полномочиями по вопросам обеспечения экономического и социального развития области, в том числе «утверждает программы социально-экономического развития Калининградской области, представленные главой администрации (губернатором) области».

Позиция заявителя

В своем обращении депутат Калининградской областной Думы И.П. Рудников указывает, что согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области областная Дума обладает основными полномочиями по вопросам обеспечения экономического и социального развития области, в том числе «утверждает программы социально-экономического развития Калининградской области, представленные главой администрации (губернатором) области» (подпункт «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области). Администрация Калининградской области издала Постановление от 15 июля 2003 года № 392 «О Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года».

Заявитель полагает, что упомянутая Стратегия является долгосрочной программой социально-экономического развития и подлежит представлению главой администрации (губернатором) области на утверждение в областную Думу в форме проекта закона области, а после утверждения — официальному опубликованию в установленном порядке.

Итоговый вывод Постановления

Положения подпункта «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует понимать как исключительное полномочие Калининградской областной Думы утверждать путем принятия закона Калининградской области программы социально-экономического развития Калининградской области, представляемые главой администрации (губернатором) Калининградской области.

Полномочие Калининградской областной Думы утверждать программы социально-экономического развития Калининградской области, закрепленное в подпункте «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, не лишает возможности главу администрации (губернатора) Калининградской области и администрацию Калининградской области в пределах своих полномочий и по установленной процедуре принимать отличные от программ социально-экономического развития, утверждаемых областной Думой, концепции, программы, стратегии и иные документы программного характера в сфере социально-экономической политики, реализуемые в Калининградской области и не предусматривающие финансирования за счет средств областного бюджета.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3, абзацы 3–4, 6–8: Осуществляя толкование, Уставный Суд исходит из того, что в Уставе (Основном Законе) и других законах Калининградской области определения терминов «программа социально-экономического развития» и «стратегия социально-экономического развития» отсутствуют (абзац третий).

Вместе с тем Закон Калининградской области от 1 июня 1998 года
№ 72 «Об областных государственных программах и заказах» в части 1 статьи 2 содержит термин «областная государственная программа», определяя его как «увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение приоритетных задач Калининградской области в сфере регионального, экономического, экологического, социального и культурного развития области, частично или полностью финансируемых за счет средств областного бюджета» (абзац четвертый).

Учитывая нормы областного законодательства, а также правоприменительную практику по разработке и утверждению более сорока областных программ, значительная часть которых реализуется в экономической и социальной сферах, можно сделать вывод, что программы социально-экономического развития являются разновидностью областных государственных программ (абзац шестой).

В то же время, как следует из текста Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года, одобренной Постановлением администрации области от 15 июля 2003 года № 392, под Стратегией понимается система взаимосвязанных решений и установок, определяющих приоритетные направления действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных и деловых кругов (абзац седьмой).

Учитывая изложенное, Уставный Суд считает, что по своему юридическому содержанию, правовому смыслу термины «программа социально-экономического развития» и «стратегия социально-экономического развития» не могут толковаться как равнозначные (абзац восьмой).

Пункт 4, абзацы 2, 4, 8, 11–13: Исходя из положений областного законодательства следует, что администрация Калининградской области выступает разработчиком проектов программ социально-экономического развития Калининградской области, финансируемых из областного бюджета, для последующего представления их главой администрации (губернатором) области на утверждение в областную Думу (абзац второй).

Однако, по мнению Уставного Суда, это не исключает права главы администрации (губернатора) области самостоятельно подписывать программные документы, не отвечающие признакам программ социально-экономического развития, в той мере, в какой они не являются областными государственными программами и не финансируются из областного бюджета (абзац четвертый).

Содержание подпункта «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует понимать как исключительное полномочие Калининградской областной Думы утверждать путем принятия закона Калининградской области программы социально-экономического развития Калининградской области, представляемые главой администрации (губернатором) Калининградской области. Требование представлять на утверждение в областную Думу иные документы программного характера помимо программ социально-экономического развития области в указанной норме отсутствует (абзац восьмой).

В целях реализации предусмотренных полномочий не исключаются разработка и принятие администрацией области, в том числе путем издания соответствующего постановления, различного вида программных документов, не предусматривающих финансирования планируемых мероприятий за счет средств областного бюджета (абзац одиннадцатый).

В таких случаях, по мнению Уставного Суда, принятые (одобренные) постановлением администрации области программные документы не требуют их представления в областную Думу и утверждения законом Калининградской области (абзац двенадцатый).

Таким образом, в соответствии с пунктом 1 статьи 4, статьями 20, 21, 27, 30, 38, 42, 46 и 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области глава администрации (губернатор) области и администрация Калининградской области, действуя в пределах своих полномочий, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области, вправе принимать правовые акты, необходимые для исполнения возложенных на них полномочий, в том числе и в сфере социально-экономической политики. Такие правовые акты применяются с учетом их юридической силы и в соответствии с действующим законодательством (абзац тринадцатый).

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4, абзацы 1, 5: Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 29 мая 1998 года № 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми», принцип разделения властей предполагает распределение полномочий между органами государственной власти с целью их взаимного уравновешивания и недопущения подчинения друг другу (абзац первый).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области, утверждение программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, как вопрос, подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти. Указанное положение соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в других статьях Конституции Российской Федерации, определяющих предметы законодательного регулирования (абзац пятый).

I.2. Постановление от 9 февраля 2005 года № 1-П по делу об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области по обращению группы депутатов Совета депутатов Балтийского городского округа

Ключевые слова: учредительный характер Устава (Основного Закона) Калининградской области; юридические свойства Устава (Основного Закона) Калининградской области; прямое действие норм Устава (Основного Закона) Калининградской области; верховенство Конституции Российской Федерации.

Заявитель: депутаты Совета депутатов Балтийского городского округа.

Предмет рассмотрения: пункты 1, 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Устав (Основной Закон) Калининградской области является основным правовым актом в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты, принимаемые на территории области, должны соответствовать положениям настоящего Устава. Устав области обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации... а также юридических и физических лиц...».

Позиция заявителя

Устав Калининградской области в силу пунктов 1 и 2 статьи 6 является основным правовым актом Калининградской области и обладает прямым действием на всей ее территории. Руководствуясь указанными положениями, заявители считают, что на момент выборов Совета депутатов БГО (5 ноября 2000 года и 28 января 2001 года) действовал пункт 2 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области в редакции Закона Калининградской области от 12 апреля 2000 года № 188, определяющий срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления в 5 лет, а не противоречащие ему пункт 5 статьи 33 и пункт 2 статьи 47 Устава Балтийского городского округа (далее: БГО), устанавливавшие этот срок в 4 года.

Итоговый вывод Постановления

Предусмотренные пунктом 1 статьи 6 Устава области положения о том, что «Устав Калининградской области является основным правовым актом области в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты должны соответствовать положениям настоящего Устава», следует понимать как наличие в системе нормативного правового регулирования на территории Калининградской области действующего основного закона области, носящего учредительный характер, обладающего особыми юридическими свойствами верховенства и высшей юридической силы по отношению к другим нормативным правовым актам, принимаемым на территории области, и который является для них юридической базой. При этом, осуществляя правовое регулирование по вопросам своего ведения, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить соответствие издаваемых ими нормативных правовых актов действующим положениям Устава области исходя из того, что сами нормы Устава области должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Предусмотренные пунктом 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области положения о том, что «Устав области обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации... а также юридических и физических лиц...» по своему смыслу определяют непосредственное действие норм Устава области в отношении всех субъектов, указанных в данном пункте статьи 6 Устава области. В случаях отсутствия реализующих и конкретизирующих нормы Устава нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления на территории Калининградской области в пределах их компетенции, нормы Устава непосредственно регулируют те или иные общественные отношения, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и самим Уставом области. При наличии других, предусмотренных Уставом области и действующим законодательством Российской Федерации, нормативных правовых актов, принимаемых на территории области и осуществляющих правовое регулирование тех или иных общественных отношений, нормы Устава области действуют опосредованно, не подменяя при этом положения указанных правовых актов, в том числе актов органов местного самоуправления.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3, абзацы 2–7, 9: Смысловое содержание пункта 1 статьи 6 заключается в следующем:

• органы государственной власти Калининградской области, органы местного самоуправления для воздействия на различные общественные отношения осуществляют их правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты, издание которых входит в их компетенцию, тем самым создается система нормативного правового регулирования общественных отношений на территории области (абзац второй);

• Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус области как субъекта Российской Федерации, ее административно-территориальное устройство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, определяет систему органов государственной власти, функции и полномочия этих органов, порядок их образования, права и обязанности их должностных лиц, признает и гарантирует осуществление местного самоуправления, устанавливает основы экономической и финансовой системы Калининградской области, а также регулирует ряд других вопросов, отнесенных к компетенции области. Действие норм Устава носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве (абзац третий);

• в то же время сам текст Устава предусматривает необходимость принятия ряда законов области, иных нормативных правовых актов, чье действие будет способствовать развитию положений, закрепленных Уставом в общей форме. Как отмечено в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 16 июля 2004 года № 2-П, нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер и являются так называемыми нормами-принципами. Указанные нормы, с одной стороны, выполняют регулирующую функцию, заключающуюся в том, что субъект права действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других соответствующего поведения, с другой стороны, они являются базовыми, раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи (абзац четвертый).

Таким образом, Устав Калининградской области является основным правовым актом, регулирующим те сферы общественных отношений, которые отнесены к компетенции Калининградской области (абзац пятый).

Устав как основной закон области занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых на территории Калининградской области. Как указывается в положении пункта 1 статьи 6 Устава области, «все другие правовые акты, принимаемые на территории области, должны соответствовать положениям настоящего Устава». Из смысла этого положения вытекает, что все иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Калининградской области, не должны противоречить Уставу (Основному Закону) области. В случае такого противоречия применяется Устав области как правовой акт более высокой юридической силы. Акты, противоречащие Уставу области, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене (абзац шестой).

Вместе с тем в силу конституционных принципов верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, самостоятельности местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения высшая юридическая сила Устава области не является абсолютной (абзац седьмой).

Согласно пункту 2 статьи 7 Устава на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (абзац девятый).

Пункт 4, абзацы 1–4: Положения пункта 2 статьи 6 Устава области, подлежащие толкованию на основании обращения заявителей, по мнению Уставного Суда, следует понимать в нескольких значениях (абзац первый):

• указание в Уставе (Основном Законе) Калининградской области на его прямое действие означает, что нормы, содержащиеся в его положениях, непосредственно регулируют те или иные общественные отношения, в том числе в случаях, когда не приняты соответствующие правовые акты, издание которых предусматривается Уставом для реализации и конкретизации содержащихся в нем норм. При этом правоприменители, включая судебные органы, для обоснования своих решений могут ссылаться на конкретные нормы Устава (абзац второй);

• из содержания пункта 2 статьи 6 Устава области также вытекает обязанность всех субъектов, указанных в данном пункте, соблюдать положения Устава с учетом их различного правового статуса и нахождения на территории области. При этом обязанность соблюдения норм Устава обеспечивается тем, что за неисполнение или нарушение Устава области наступает ответственность, установленная действующим законодательством (пункт 3 статьи 6 Устава области) (абзац третий);

• вместе с тем из пункта 2 статьи 6 Устава Калининградской области в системной связи с иными положениями данного Основного Закона области не следует, что нормы Устава подменяют положения других правовых актов, действующих на территории области, включая правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые ими в пределах своей компетенции. При этом исходя из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и норм самого Устава области в отдельных случаях иные правовые акты, принимаемые на территории области, могут иметь приоритет над нормами Устава (абзац четвертый).

Пункт 5, абзац 6: Нормы уставов муниципальных образований при решении вопросов местного значения, в частности, при определении срока полномочий представительных органов местного самоуправления обладают приоритетом по отношению к нормам, содержащимся в законах субъектов Российской Федерации, в том числе в Уставе (Основном Законе) Калининградской области. Включение законодателем Калининградской области в издаваемые им правовые акты нормативного положения, определяющего сроки полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, превышает его полномочия и нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (абзац шестой).

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 2, абзац 3: Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 года № 13-П, по смыслу статьи 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции Российской Федерации, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних (абзац третий).

Пункт 5, абзац 5: Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года № 15-П признано, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации и недопустимо (абзац пятый).

Ссылки на практику Уставного Суда Калининградской области

Пункт 3, абзац 4: Как отмечено в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 16 июля 2004 года № 2-П, нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер и являются так называемыми нормами-принципами. Указанные нормы, с одной стороны, выполняют регулирующую функцию, заключающуюся в том, что субъект права действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других соответствующего поведения, с другой стороны, они являются базовыми, раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи (абзац четвертый).

I.3. Постановление от 31 мая 2016 года № 1-П по делу о толковании отдельного положения пункта 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Ключевые слова: депутатская деятельность; избирательный округ; информация.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы В.Т. Султанов.

Предмет рассмотрения: пункт 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Депутату Калининградской областной Думы гарантируются: ...право на получение и распространение информации по вопросам, отнесенным к его депутатской деятельности в соответствии с действующим законодательством».

Позиция заявителя

В порядке реализации полномочий депутата Калининградской областной Думы заявителем было направлено обращение главе городского округа «Город Калининград» А.Г. Ярошуку о предоставлении информации и документов, необходимых для проверки сведений о нарушении действующего законодательства, в связи с поступившими в его адрес обращениями граждан города Калининграда о нарушении их прав и законных интересов в сфере земельного и градостроительного законодательства.

Как следует из ответов в адрес депутата, в силу того, что информация запрашивается депутатом в связи с обращениями граждан, не зарегистрированных в качестве избирателей на территории избирательного округа, от которого избран соответствующий депутат, и в связи с тем, что отдельные документы содержат сведения о персональных данных, которые в соответствии с действующим законодательством не могут быть предоставлены по запросу депутата, в предоставлении запрашиваемой информации ему было отказано.

Заявитель полагает, что глава городского округа «Город Калининград» А.Г. Ярошук, нарушая гарантии депутатской деятельности и основную обязанность органа местного самоуправления по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, не предоставил по обращениям депутата необходимую информацию, сведения и копии документов, чем приостановил депутатскую проверку по обращениям граждан о нарушении действующего законодательства, прав и законных интересов граждан Калининграда.

Заявитель указывает, что обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений Калининградской области распространяется на предоставление депутату Калининградской областной Думы по его обращению необходимых сведений и копий документов для правильного и своевременного разрешения им вопроса по сведениям о нарушении действующего законодательства, прав и законных интересов граждан, проживающих в Калининградской области, которые лично непосредственно обращаются к депутату.

Заявитель считает, что обнаруживается неопределенность в понимании положения пункта 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Депутату Калининградской областной Думы гарантируются: ...право на получение и распространение информации по вопросам, отнесенным к его депутатской деятельности в соответствии с действующим законодательством», и просит Уставный Суд дать его толкование.

Итоговый вывод Постановления

Положение пункта 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области о том, что «Депутату Калининградской областной Думы гарантируются: ...право на получение и распространение информации по вопросам, отнесенным к его депутатской деятельности в соответствии с действующим законодательством», следует понимать как гарантию права депутата Калининградской областной Думы при осуществлении депутатской деятельности на получение информации по вопросам, отнесенным к его депутатской деятельности в соответствии с действующим законодательством, в том числе путем направления письменного обращения в определенные законом субъекты.

Положение пункта 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области подразумевает, что право депутата на получение информации и корреспондирующая ему обязанность определенных законом субъектов предоставлять соответствующую информацию возникает независимо от круга лиц, обратившихся к депутату, при условии, что органы государственной власти Калининградской области, иные государственные органы Калининградской области, органы местного самоуправления, областные государственные и муниципальные организации, к которым обратился депутат за предоставлением информации, имеют компетенцию в сфере правоотношений, связанных с реализацией прав и свобод человека и гражданина, в целях обеспечения и защиты которых запрашивается информация.

Право депутата на получение информации, закрепленное в пункте 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области, не ограничено, исходя из содержания такой информации и порядка ее предоставления, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 4, абзацы 2–3: Указанная норма Устава (Основного Закона) Калининградской области, во-первых, закрепляет право депутата, что относится к гарантиям депутатской деятельности как необходимого элемента статуса депутата; во-вторых, определяет содержание указанного права, которое выражается в получении и распространении информации; в-третьих, определяет условие реализации депутатом права на получение и распространение информации, заключающееся в отнесении такой информации к вопросам его депутатской деятельности в соответствии с действующим законодательством (абзац второй).

Из этого следует, что гарантированное депутату право не носит абсолютного и безусловного характера, его реализация поставлена в зависимость от соблюдения определенных законодательством критериев (абзац третий).

Пункт 4.2, абзацы 5, 6: По мнению Уставного Суда, установление территориального критерия определения круга избирателей конкретного депутата и указание на необходимость поддержания депутатом связи с избирателями своего округа в целях осуществления депутатской деятельности не может толковаться как императивное и не ограничивает право депутата принимать к рассмотрению обращения избирателей, не относящихся к его избирательному округу (абзац пятый).

При отнесении какого-либо вопроса к вопросу своей депутатской деятельности депутат ограничен исключительно вышеназванным запретом — использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий (абзац шестой).

Пункт 4.3, абзацы 5, 6, 8: Конституция Российской Федерации и Устав (Основной Закон) Калининградской области не связывают возможность защиты своих прав и свобод (как самостоятельно, так и через специально созданные институты защиты прав, к которым относятся депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) с наличием у гражданина активного избирательного права на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Калининградской областной Думы), либо с постоянным или преимущественным проживанием на территории конкретного субъекта Российской Федерации (Калининградской области), или с наличием у лица гражданства Российской Федерации (абзац пятый).

Следовательно, предоставление депутату права защищать права и свободы только лиц, являющихся избирателями Калининградской области, нарушило бы вышеназванные конституционные положения (абзац шестой).

Исходя из взаимосвязанных положений подпункта 1 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 15, абзаца пятого пункта 6 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области, статьи 7, части второй статьи 20 Закона Калининградской области № 21, с учетом конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина, право депутата на получение информации реализуется исходя из того, что права человека и гражданина, в целях защиты которых запрашивается информация, связаны с правоотношениями, возникшими на территории Калининградской области, а обладатели указанной информации, к которым обратился депутат за ее предоставлением, имеют компетенцию в сфере указанных правоотношений, при этом право депутата на получение информации не находится в зависимости от круга лиц, обратившихся к депутату (абзац восьмой).

Пункт 5, абзацы 5, 15: Исходя из смысла указанных положений Конституции Российской Федерации, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы лица, не носит абсолютного характера и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац пятый).

Депутат вправе запрашивать информацию по вопросам его депутатской деятельности любого содержания, отказано ему может быть только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, с учетом видов запрашиваемой информации либо порядка ее предоставления (абзац пятнадцатый).

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 5, абзацы 6, 13: Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал позицию о допустимости законодательного установления ограничения допуска к получению отдельных видов информации. Так, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 года № 8-П, Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (статья 29 часть 4). Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию (абзац шестой).

Особый правовой режим информации, содержащей персональные данные, подтверждается определениями Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2009 года № 3-О-О, от 29 сентября 2011 года № 1063-О-О, согласно которым Конституция Российской Федерации допускает возможность установления в отношении той или иной информации специального правового режима, в том числе режима ограничения свободного доступа к ней со стороны граждан (абзац тринадцатый).

Ссылки на практику Уставного Суда Калининградской области

Пункт 3, абзац 1: Осуществляя толкование положений Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд исходит из правовой позиции, выраженной в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 9 февраля 2005 года № 1-П, согласно которой смысл норм Устава области не может быть выявлен в отрыве от положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других положений Устава области (абзац первый).

I.4. Постановление от 20 июня 2017 года № 3-П о делу о толковании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Ключевые слова: защита прав и свобод; обязанности органов государственной власти; отдельные элементы прав и свобод; условия реализации прав и свобод; принцип верховенства (Конституции РФ, закона); принцип равенства; принцип справедливости.

Заявитель: Прокурор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: пункт 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина — основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц»

Позиция заявителя

Заявитель поясняет, что в прокуратуру Калининградской области обратилась гражданка Т.В. Тарабаева по вопросу законности установления в Законе Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» (далее — Закон Калининградской области № 105) дополнительного критерия при предоставлении земельных участков бесплатно многодетным гражданам, имеющим трех и более общих детей.

Заявитель указывает, что письмом администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 25 июля 2016 года гражданке Т.М. Тарабаевой отказано в постановке на учет в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно в связи с тем, что дети, воспитываемые в ее семье, не являются общими.

Ссылаясь на пункт «к» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункт 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, заявитель считает, что Калининградской области предоставлены полномочия по определению порядка бесплатного предоставления земли многодетным гражданам, который урегулирован статьями 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области № 105, из положений которых следует, что право на получение земельных участков в Калининградской области предоставлено только гражданам, имеющим трех и более общих детей.

Таким образом, заявитель, исходя из положений пункта 2 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области, статьи 36, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в своем обращении указывает на обнаруживающуюся неопределенность в понимании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в части возможности принятия Калининградской областной Думой закона, ухудшающего положение граждан, имеющих на воспитании трех и более детей.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, и требованиями Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», заявитель просит дать толкование пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области применительно к следующим вопросам: «вправе ли Калининградская областная Дума принимать законы, умаляющие социальные права граждан; включает ли обязанность государственного органа — Калининградской областной Думы в целях обеспечения и защиты прав граждан принимать законы, устанавливающие дополнительный критерий для реализации права на земельный участок граждан, имеющих трех и более детей».

Итоговый вывод Постановления

Положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области: «Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина — основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц» означает, что конституционная обязанность Российской Федерации как демократического правового государства по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в силу ее федеративного устройства исполняется Калининградской областью как субъектом Российской Федерации в лице ее органов и их должностных лиц, а также органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области и их должностными лицами.

С учетом того, что исполнение указанной обязанности направлено на защиту относящейся к основам конституционного строя Российской Федерации высшей ценности — прав и свобод человека, она подлежит исполнению в приоритетном порядке по отношению к иным обязанностям государства.

Обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина должна исполняться при принятии нормативных правовых актов органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области, иные нормативные правовые акты Калининградской области, регулирующие в рамках ее компетенции вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут противоречить федеральным законам, которыми закреплены соответствующие права и свободы.

Законодатель Калининградской области не вправе принимать законы, устанавливающие дополнительные условия реализации права гражданином, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом.

Законодатель Калининградской области при регулировании в рамках своей компетенции вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных федеральным законодателем, вправе определять только те элементы указанных прав и свобод, установление которых отнесено к его полномочиям, и вправе при необходимости только воспроизводить элементы, определенные федеральным законодателем, не изменяя их содержание.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 4, абзацы 1, 2, 4: Толкуемое положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области применяется в системном единстве с положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области (абзац первый).

При этом Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы Калининградской области, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации (абзац второй).

Из положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1) и 7 (часть 1), определяющих Российскую Федерацию как правовое социальное государство, а также статьи 2, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства, и статьи 18, согласно которой права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, следует, что защита прав и свобод человека и гражданина должна обеспечиваться и органами государственной власти Российской Федерации, и органами государственной власти каждого из ее субъектов (Определение Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 521-О) (абзац четвертый).

Пункт 4.1, абзацы 1–3, 7–9: Смысл толкуемого положения, исходя из его буквального содержания, заключается в отражении в Уставе (Основном Законе) Калининградской области приоритетного значения исполнения конституционной обязанности Российской Федерации по защите относящейся к основам конституционного строя высшей ценности — прав и свобод человека, которая подлежит исполнению Калининградской областью как субъектом Российской Федерации в лице ее органов государственной власти и их должностных лиц, а также органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области (абзац первый).

При этом с учетом вышеприведенных положений Конституции Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Калининградской области и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации эффективность исполнения этой обязанности, как важнейшей для государства, обеспечивается ее исполнением не произвольным образом, а в рамках предписаний федерального законодателя (абзац второй).

В соответствии с нормой пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области при принятии нормативных правовых актов органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области также должны исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются их основной обязанностью, определенной Конституцией Российской Федерации и Уставом (Основным Законом) Калининградской области (абзац третий).

Толкуемое положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области также подразумевает, что:

• законы Калининградской области, регулирующие в рамках ее компетенции вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут противоречить федеральным законам, которыми закреплены соответствующие права и свободы, иное приводило бы к нарушению принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации в деятельности органов государственной власти Калининградской области (абзац седьмой);

• законодатель Калининградской области не вправе принимать законы, устанавливающие дополнительные условия реализации права гражданином, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом, а также дополнительные критерии отнесения граждан к льготной категории, определенной федеральным законом, сужающие указанную категорию, иное приводило бы к нарушению обязанности по обеспечению и реализации и государственной защите в Калининградской области прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами и запрета издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (абзац восьмой);

• законодатель Калининградской области при регулировании в рамках своей компетенции вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных федеральным законодателем, вправе определять только те элементы указанных прав и свобод, установление которых отнесено к его полномочиям, и вправе при необходимости только воспроизводить элементы, определенные федеральным законодателем, не изменяя их содержание (абзац девятый).

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4, абзацы 4–6: Из приведенных положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1) и 7 (часть 1), определяющих Российскую Федерацию как правовое социальное государство, а также статьи 2, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства, и статьи 18, согласно которой права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, следует, что защита прав и свобод человека и гражданина должна обеспечиваться и органами государственной власти Российской Федерации, и органами государственной власти каждого из ее субъектов (Определение Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 521-О) (абзац четвертый).

По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, регулируя вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, вправе определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и устанавливать принципы разграничения соответствующих предметов ведения и полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года № 13-О) (абзац пятый).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 1 декабря 2005 года № 521-О) реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает и осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5 Конституции Российской Федерации) (абзац шестой).

Пункт 4.1, абзацы 5, 10: Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривая меры социальной защиты и определяя их содержание, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2 Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах (постановления от 13 апреля 2016 года № 11-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 3 июня 2004 года № 11-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П, от 10 ноября 2009 года № 17-П, от 24 октября 2012 года № 23- П) (абзац пятый).

Обязанность законодателя соблюдать названные принципы неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 8 февраля 2007 года № 321-О-П, от 1 марта 2007 года № 129-О-П, от 17 июля 2007 года № 624-О-П) (абзац десятый).

Ссылки на практику Уставного Суда Калининградской области

Пункт 4, абзац 7: Согласно правовой позиции Уставного Суда Калининградской области (Определение от 20 января 2017 года № 2-О) при необходимости осуществления целостного правового регулирования и в целях соблюдения принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации в Уставе (Основном Законе) Калининградской области воспроизводятся положения федерального законодательства (абзац седьмой).

Раздел II.
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ УСТАВНОГО СУДА КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ ДАЧИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ПРОЕКТЫ УСТАВНЫХ ЗАКОНОВ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

II.1. Постановление от 17 мая 2010 года № 5-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: отчет о деятельности Правительства Калининградской области; полномочия Губернатора Калининградской области.

Заявитель: Губернатор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

Приведение Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствие с положениями Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29 марта 2010 года № 29-ФЗ)

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия норм, предлагаемых к принятию, в представленном Губернатором Калининградской области Г.В. Боосом проекте уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области», иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Законопроектом предусматривается внести в Устав (Основной Закон) Калининградской области следующие изменения:

«1. Статью 22 дополнить абзацем пятым следующего содержания: «Калининградская областная Дума заслушивает ежегодные отчеты Губернатора Калининградской области о результатах деятельности Правительства Калининградской области, в том числе по вопросам, поставленным Калининградской областной Думой».

2. Пункт 2 статьи 30 дополнить подпунктом 3-1 следующего содержания: «3-1) представляет в Калининградскую областную Думу ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Калининградской области, в том числе по вопросам, поставленным Калининградской областной Думой;».

3. Подпункт 7 пункта 2 статьи 39 исключить.

4. В статье 40: 1) в абзаце первом пункта 2 слова «в соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 39 настоящего Устава (Основного Закона) Калининградской области ежегодно готовит для представления Калининградской областной Думе отчет об итогах социально-экономического развития Калининградской области» заменить словами: «ежегодно готовит для представления Губернатором Калининградской области Калининградской областной Думе отчет о результатах деятельности Правительства Калининградской области, в том числе по вопросам, поставленным Калининградской областной Думой». 2) абзац второй пункта 2 исключить.».

Вносимые изменения касаются полномочий Калининградской областной Думы, Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области и при их принятии не входят в противоречие с иными действующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Таким образом, Уставный Суд приходит к заключению об отсутствии противоречия норм, предлагаемых к принятию, в представленном Губернатором Калининградской области Г.В. Боосом проекте уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области», иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

II.2. Постановление от 12 апреля 2011 года № 2-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; срок полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Заявитель: исполняющий обязанности Губернатора Калининградской области.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

В целях приведения Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством разработан проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области». Данным законопроектом предусматривается пункт 4 статьи 28 Устава (Основного Закона) Калининградской области исключить. Пунктом 4 статьи 28 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что одно и то же лицо не может занимать должность Губернатора Калининградской области более двух сроков подряд.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия положений предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 2: […] Порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), включая требования и ограничения к гражданам, которые могут быть представлены к назначению на данную должность, установлены в статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Положения данной статьи не содержат общего принципа, согласно которому одно и то же лицо не может занимать указанную должность более двух сроков подряд.

Вносимое представленным законопроектом изменение в Устав (Основной Закон) Калининградской области при его принятии не входит в противоречие с иными действующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

II.3. Постановление от 3 мая 2011 года № 3-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» в части внесения изменений в пункт 3 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Ключевые слова: награды Калининградской области; предметы ведения Калининградской области; полномочия органов местного самоуправления.

Заявитель: исполняющий обязанности Губернатора Калининградской области.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области.

Позиция заявителя

В пункте 3 статьи 5 действующей редакции Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено: «В Калининградской области для поощрения граждан и организаций за достижения и заслуги учреждаются награды Калининградской области. Система наград Калининградской области устанавливается уставным законом Калининградской области».

Представленный проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» предусматривает дополнение пункта 3 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области словами «муниципальных образований», тем самым предлагается расширить перечень субъектов, поощряемых наградами Калининградской области, включив в него муниципальные образования.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия положений предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» в части внесения изменений в пункт 3 статьи 5 Устава иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Согласно преамбуле Устава (Основного Закона) Калининградской области настоящий Устав (Основной Закон) Калининградской области, исходя из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, регулирует осуществление в Калининградской области местного самоуправления. Органы государственной власти Калининградской области содействуют развитию местного самоуправления на территории Калининградской области, обеспечивают реализацию государственных гарантий местного самоуправления (пункт 3 статьи 7 Устава).

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Устава (Основного Закона) Калининградской области полномочия, осуществляемые органами государственной власти Калининградской области по предметам ведения Калининградской области, определяются настоящим Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области, законами Калининградской области и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Калининградской области.

Согласно статье 9 Устава (Основного Закона) Калининградской области награды и почетные звания Калининградской области, символика Калининградской области находятся в ведении Калининградской области. Уставом определено, что в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Органы государственной власти Калининградской области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление (пункт 1 статьи 56, пункт 1 статьи 58).

При сравнительно-правовом анализе усматривается, что представленный проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» в части внесения изменений в пункт 3 статьи 5 Устава, направлен на создание дополнительных стимулов для развития местного самоуправления в рамках реализации полномочий субъекта Российской Федерации, предусмотренных действующим законодательством и Уставом (Основным Законом) Калининградской области и не вступает в противоречие с иными положениями Устава.

II.4. Постановление от 7 июля 2011 года № 4-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: ежегодное послание Губернатора Калининградской области; полномочия Калининградской областной Думы; принцип разделения властей.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

В Устав (Основной Закон) Калининградской области предлагается внести следующие изменения:

• абзац пятый статьи 22 изложить в следующей редакции: «Калининградская областная Дума заслушивает ежегодное послание Губернатора Калининградской области об основных направлениях деятельности Губернатора Калининградской области и деятельности Правительства Калининградской области, ежегодные отчеты Губернатора Калининградской области о результатах деятельности Правительства Калининградской области, в том числе по вопросам, поставленным Калининградской областной Думой.»;

• подпункт 3-1 пункта 2 статьи 30 изложить в следующей редакции: «3-1) обращается к Калининградской областной Думе со своим ежегодным посланием об основных направлениях своей деятельности и деятельности Правительства Калининградской области, представляет в Калининградскую областную Думу ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Калининградской области, в том числе по вопросам, поставленным Калининградской областной Думой;»;

• пункт 2 статьи 31 изложить в следующей редакции: «2. В течение трех месяцев после вступления в должность Губернатор Калининградской области представляет Калининградской областной Думе свое послание, в котором определяет основные направления своей деятельности и деятельности Правительства Калининградской области на 5 лет. Основные направления деятельности Губернатора Калининградской области и деятельности Правительства Калининградской области на 1 год определяются в ежегодном послании Губернатора Калининградской области Калининградской областной Думе. Порядок и сроки представления Калининградской областной Думе посланий определяются Уставным законом Калининградской области “О Губернаторе Калининградской области.».

Представленный проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области предусматривает дополнение полномочий Калининградской областной Думы и Губернатора Калининградской области путем введения правовых норм о представлении и заслушивании ежегодных посланий Губернатора Калининградской области Калининградской областной Думе об основных направлениях своей деятельности и деятельности Правительства Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия положений предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 4: […] В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Исходя из указанных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области в их взаимосвязи с нормами федерального законодательства, Уставом (Основным Законом) Калининградской области могут быть предусмотрены новые полномочия Калининградской областной Думы и Губернатора Калининградской области, в том числе касающиеся вопросов их взаимодействия, при условии, что указанные полномочия не противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, не нарушают конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

При сравнительно-правовом анализе усматривается, что представленный проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» направлен на законодательное урегулирование взаимодействия Губернатора Калининградской области с Калининградской областной Думой, обеспечение открытости и публичности деятельности органов государственной власти Калининградской области, корреспондирует полномочиям Губернатора Калининградской области по обеспечению координации деятельности органов исполнительной власти Калининградской области с иными органами государственной власти Калининградской области.

II.5. Постановление от 7 июня 2012 года № 2-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области» в части внесения изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области

Ключевые слова: борьба с коррупцией; ограничения для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Заявитель: Губернатор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

Проектом уставного закона предлагается внести изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области (статья 1) для приведения в соответствие с федеральным законодательством.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм статьи 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 4: 3 декабря 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», который был принят в целях реализации требований пункта 6 статьи 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» об унификации прав и обязанностей, ограничений и запретов, установленных для государственных (муниципальных) служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации. Данным Федеральным законом в том числе вносятся изменения в статью 18 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которыми на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) налагаются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.

В целях совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции Проектом уставного закона уточняются положения Устава (Основного Закона) Калининградской области, определяющие ограничения прав Губернатора Калининградской области (пункт 4 статьи 1 Проекта уставного закона).

Пункт 5: Уставным Судом в результате сравнительно-правового анализа установлено, что представленные изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области направлены на исполнение предписаний, установленных Федеральным законом № 40-ФЗ, и приведение отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством. Вносимые изменения воспроизводят измененные нормы Федеральных законов № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласовываются с иными положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области. Вносимые представленным законопроектом изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области не входят в противоречие с иными действующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

II.6. Постановление от 7 августа 2012 года № 4-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законы Калининградской области» в части внесения изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области

Ключевые слова: Уполномоченный при Губернаторе Калининградской области по правам ребенка.

Заявитель: Губернатор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: положения статьи 1 Проекта уставного закона о внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области.

Позиция заявителя

Статьей 1 представленного законопроекта предлагается внести следующее изменение в Устав (Основной Закон) Калининградской области: «в подпункте 16 пункта 2 статьи 30 Устава (Основного Закона) Калининградской области слова «при Губернаторе Калининградской области по правам ребенка» заменить словами «по правам ребенка в Калининградской области».

Представленным Проектом уставного закона предлагается внести изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области (статья 1) для приведения законодательства в соответствие с федеральным.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия положений предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законы Калининградской области» в части внесения изменения в подпункт 16 пункта 2 статьи 30 Устава (Основного закона) Калининградской области иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в соответствии с законом и иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

Законом Калининградской области от 4 марта 2010 года № 419 «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области» была учреждена государственная должность Калининградской области — Уполномоченный при Губернаторе Калининградской области по правам ребенка.

Согласно статье 1 Проекта уставного закона вносится изменение в наименование указанной должности в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124- ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

При сравнительно-правовом анализе усматривается, что предлагаемое изменение в Устав (Основной Закон) Калининградской области по своему содержанию не входит в противоречие с иными действующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

II.7. Постановление от 15 января 2013 года № 1-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: Контрольно-счетная палата Калининградской области; назначение заместителей Председателя Правительства Калининградской области; полномочия Калининградской областной Думы; право законодательной инициативы; Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: статья 1 проекта уставного закона «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

Предлагается внести ряд изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области: в подпункт 1 пункта 1 статьи 21, статью 22, подпункт 3 пункта 2 статьи 30, пункт 6 статьи 44, пункт 2 статьи 82. Предлагаемые Проектом уставного закона к принятию нормы касаются вопросов наделения правом и осуществления права законодательной инициативы, в том числе вопросов внесения предложений по поправкам и пересмотру положений Устава (Основного Закона) Калининградской области, полномочий Калининградской областной Думы и Губернатора Калининградской области по формированию Правительства Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение о наличии противоречия норм, предлагаемых к принятию статьей 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области», внесенного в Калининградскую областную Думу в порядке законодательной инициативы группой депутатов областной Думы, иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области (пункты 2 и 3 статьи 1, пункт 1 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 6, подпункты 3 и 5 пункта 1 статьи 7, пункт 1 статьи 8, пункт 1 статьи 21, статьи 25–26, подпункты 12 и 13 пункта 2 статьи 30, пункт 1 статьи 41, пункт 7 статьи 44, подпункт 5 пункта 3 статьи 52, пункт 3 статьи 82).

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 2: Статья 1 Проекта уставного закона предусматривает внесение изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области в редакции перечисленных в ней законов Калининградской области и уставных законов Калининградской области, последним из которых указан Уставный закон Калининградской области от 12 октября 2011 года № 37. Вместе с тем, после принятия указанного Уставного закона в Устав (Основной Закон) Калининградской области дважды вносились изменения: Уставным законом Калининградской области от 29 июня 2012 года № 125 «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области» и Уставным законом Калининградской области от 22 ноября 2012 года № 155 «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области».

Внесенные указанными законодательными актами изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области в настоящее время являются его неотъемлемой частью. На основании изложенного положения статьи 1 Проекта уставного закона в части указания перечня законов Калининградской области и уставных законов Калининградской области, в редакции которых действует Устав (Основной Закон) Калининградской области, как не предусматривающие указания на Уставные законы Калининградской области от 29 июня 2012 года № 125 и от 22 ноября 2012 года № 155, противоречат пунктам 2 и 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 3: Пункт 1 статьи 1 Проекта уставного закона предусматривает внесение изменений в подпункт 1 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, наделяя правом законодательной инициативы в Калининградской областной Думе контрольно-счетную палату и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования. Субъекты Российской Федерации вправе наделять правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации только те государственные органы, чьи полномочия они вправе устанавливать.

Пункт 3.1: Согласно статье 26 Устава (Основного Закона) Калининградской области для осуществления контроля за исполнением областного бюджета Калининградская областная Дума образует контрольно-счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются законом Калининградской области. Основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации определены частью 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ. Согласно подпункту 12 части 1 статьи 9 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что в Уставе (Основном Законе) Калининградской области может быть, при необходимости, закреплено право законодательной инициативы контрольно-счетной палаты Калининградской области для реализации ее полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля.

Вместе с тем Уставный Суд обращает внимание на то, что правовая конструкция пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусматривает разделение указанных в нем субъектов права законодательной инициативы на три категории.

В первую (подпункт 1 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области) включены субъекты, которые вправе вносить на рассмотрение Калининградской областной Думы законопроекты по любым вопросам, входящим в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Калининградской области. Во вторую категорию (подпункт 2 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области) включены органы и должностные лица, которые, исходя из их полномочий, наделены правом законодательной инициативы в Калининградской областной Думе только по вопросам их ведения (Уставный Суд Калининградской области, Избирательная комиссия Калининградской области, Уполномоченный по правам человека в Калининградской области).

Третья категория (подпункт 3 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области) — это граждане Российской Федерации, проживающие на территории Калининградской области и реализующие право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом Калининградской области.

Исходя из правового статуса контрольно-счетной палаты Калининградской области, определенного Федеральным законом № 6-ФЗ, Уставом (Основным Законом) Калининградской области и Законом Калининградской области «О контрольно-счетной палате Калининградской области», осуществление ею права законодательной инициативы в Калининградской областной Думе возможно только по вопросам внешнего государственного финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением государственной собственностью Калининградской области, то есть по вопросам ее ведения, с отнесением к категории субъектов законодательной инициативы, указанных в подпункте 2 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Таким образом, предлагаемая Проектом уставного закона к принятию норма о включении контрольно-счетной палаты Калининградской области в перечень субъектов законодательной инициативы, установленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, по мнению Уставного Суда, противоречит пункту 1 статьи 2, пункту 1 статьи 8, пункту 1 статьи 21, статье 26 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 3.2: В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 326-ФЗ) правовое положение территориального фонда обязательного медицинского страхования определяется федеральным законом о государственных социальных фондах, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного полномочия территориального фонда обязательного медицинского страхования определяются не Уставом (Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области, а федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области, которым в соответствии пунктом 2 статьи 6, пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области является Правительство Калининградской области.

Таким образом, предлагаемая Проектом уставного закона к принятию норма о включении территориального фонда обязательного медицинского страхования Калининградской области в перечень субъектов законодательной инициативы, установленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, по мнению Уставного Суда, противоречит положениям пункта 1 статьи 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 4: Пункт 2 статьи 1 Проекта уставного закона предусматривает дополнение статьи 22 Устава (Основного Закона) Калининградской области абзацем третьим, предусматривающим, что Калининградская областная Дума согласовывает предложенные Губернатором Калининградской области кандидатуры для назначения на должности председателя Правительства и его заместителей, министров финансов, здравоохранения, образования и социальной политики.

Таким образом, предлагаемые к принятию Проектом уставного закона нормы предусматривают участие Калининградской областной Думы в формировании Правительства Калининградской области путем согласования назначения на должности ряда должностных лиц. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области государственную власть в Калининградской области осуществляют органы государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из изложенного, Уставом (Основным Законом) Калининградской области может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Калининградской области осуществляется по согласованию с Калининградской областной Думой. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень может включать лишь отдельных должностных лиц Правительства Калининградской области.

Предлагаемые Проектом уставного закона к принятию нормы, предусматривают необходимость получения согласия Калининградской областной Думы на назначение помимо председателя Правительства Калининградской области, что уже предусмотрено действующей редакцией Устава (Основного Закона) Калининградской области (пункт 2 статьи 36), всех без исключения его заместителей, а также четырех министров, то есть создают возможность для лишения Губернатора Калининградской области права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что, по мнению Уставного Суда, является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа государственной власти области в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица области.

Кроме того, предлагаемые Проектом уставного закона к принятию нормы не соотносятся с подпунктом 12 пункта 2 статьи 30 Устава (Основного Закона) Калининградской области, предусматривающим в качестве полномочия Губернатора Калининградской области назначение и освобождение от должности членов Правительства Калининградской области без согласования с Калининградской областной Думой.

Таким образом, по мнению Уставного Суда, предлагаемые пунктами 2 и 3 статьи 1 Проекта уставного закона к принятию нормы о получении согласия Калининградской областной Думы на назначение, помимо председателя Правительства Калининградской области, всех без исключения его заместителей, а также четырех министров противоречат пункту 1 статьи 2, пункту 1 статьи 6, подпункту 5 пункта 1 статьи 7, подпункту 12 пункта 2 статьи 30 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 5: Пункты 4 и 5 статьи 1 Проекта уставного закона предусматривают внесение изменений соответственно в пункт 6 статьи 44 и пункт 2 статьи 82 Устава (Основного Закона) Калининградской области и изложение их в новых редакциях, согласно которым предложения о поправках и пересмотре уставных законов Калининградской области, предложения о поправках и пересмотре положений Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградскую областную Думу могут вносить, помимо ранее указанных в данных пунктах субъектов, — Председатель Калининградской областной Думы, фракция в составе Калининградской областной Думы. Также предусматривается, что указанные предложения вправе вносить не менее одной четверти от установленного числа депутатов Калининградской областной Думы (в действующей редакции Устава (Основного Закона) Калининградской области — не менее одной трети от установленного числа депутатов Калининградской областной Думы). Кроме того, пункт 5 статьи 1 Проекта уставного закона наделяет Уставный Суд Калининградской области и Уполномоченного по правам человека в Калининградской области по вопросам их ведения правом вносить в Калининградскую областную Думу предложения о поправках и пересмотре положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Исходя из положений пункта 1 статьи 3 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года № 3 «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области», внесение соответствующими субъектами в Калининградскую областную Думу проектов уставных законов Калининградской области является законодательной инициативой в Калининградской областной Думе. В связи с изложенным законодатель Калининградской области с учетом положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ вправе из общего перечня субъектов права законодательной инициативы в Калининградской областной Думе определить круг субъектов, наделенных правом вносить в Калининградскую областную Думу предложения о поправках и пересмотре положений уставных законов Калининградской области, о поправках и пересмотре положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

При этом законодатель должен учитывать, что ограничение круга субъектов законодательной инициативы, которые обладают правом внесения предложений о поправках и пересмотре указанных законодательных актов, предусмотренное действующей редакцией Устава (Основного Закона) Калининградской области, по своему содержанию направлено на обеспечение сохранения стабильности Устава, как основополагающего правового акта области, и предусмотренных непосредственно Уставом уставных законов области, их защиты от частых и необоснованных изменений.

Пункт 5.1: В соответствии со статьей 25 Устава (Основного Закона) Калининградской области полномочия председателя Калининградской областной Думы определяются федеральным законодательством, уставными законами Калининградской области, законами Калининградской области и Регламентом Калининградской областной Думы. Уставный Суд обращает внимание, что ни пункт 1 статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ, ни действующая редакция подпункта 1 пункта 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, ни редакция данного подпункта, предложенная Проектом уставного закона, не указывают председателя областной Думы в качестве самостоятельного субъекта права законодательной инициативы в областной Думе. Из смысла указанных положений данное право может быть осуществлено председателем областной Думы, как депутатом областной Думы, наравне с другими избранными депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти области.

Часть первая статьи 13 Закона Калининградской области от 18 сентября 1995 года № 21 «О статусе депутата Калининградской областной Думы» также исходит из того, что каждый депутат областной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в областную Думу законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов и поправок к ним. Вместе с тем, в силу статей 3 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации такое регулирование должно обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме в течение всего срока полномочий. Таким образом, предусмотренное пунктами 4 и 5 статьи 1 Проекта уставного закона наделение председателя Калининградской областной Думы особыми, по сравнению с иными депутатами областной Думы, правами субъекта законодательной инициативы, по мнению Уставного Суда, противоречит пункту 1 статьи 2, статье 25 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 5.2: Законодатель Калининградской области, с учетом положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ, вправе наделить Уставный Суд Калининградской области по вопросам его ведения правом законодательной инициативы в Калининградской областной Думе, в том числе и правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Вместе с тем, предлагаемая пунктом 5 статьи 1 Проекта уставного закона норма не соотносится с положениями пункта 7 статьи 44, подпункта 5 пункта 3 статьи 52, пункта 3 статьи 82 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которым Уставный Суд дает заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области, и данные проекты рассматриваются Калининградской областной Думой после получения заключения Уставного Суда Калининградской области. При принятии предлагаемой пунктом 5 статьи 1 Проекта уставного закона нормы, без внесения соответствующих изменений в указанные положения Устава (Основного Закона) Калининградской области (которые Проектом уставного закона не предусмотрены), на Уставный Суд будет возложена обязанность давать заключения в том числе на те проекты уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области, которые будут внесены в Калининградскую областную Думу в порядке законодательной инициативы самим Уставным Судом Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4: При решении вопроса о включении соответствующих норм в Устав (Основной Закон) Калининградской области необходимо учитывать правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 18 января 1996 года № 2-П, от 1 февраля 1996 года № 3-П, от 10 декабря 1997 года № 19-П, от 7 июня 2000 года № 10-П, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти, однако при условии, что конституционное (уставное) регулирование в целом создает систему сдержек и противовесов и при этом обеспечивается баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пункт 5.2: Согласно конституционно-правовому смыслу указанной нормы, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 6 марта 2003 года № 103-О и являющемуся в силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» общеобязательным, часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации.

II.8. Постановление от 5 апреля 2013 года № 4-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области» в части внесения изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области

Ключевые слова: осуществление депутатами Калининградской областной думы полномочий на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности; принцип равенства; принцип справедливости.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: статья 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области».

Позиция заявителя

Проект уставного закона предусматривает внесение изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области и изложение пункта 4 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области в следующей редакции: «4. Депутат Калининградской областной Думы вправе по своему выбору осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности».

Установить наличие или отсутствие противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законодательные акты Калининградской области» в части внесения изменения в пункт 4 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 2: В уставе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности), что не исключает возможности конкретизации данных условий или установления дополнительных в законе субъекта Российской Федерации.

Предлагаемая к принятию статьей 1 Проекта уставного закона норма определяет общее условие осуществления депутатом Калининградской областной Думы депутатской деятельности, предусматривая, что такая деятельность может осуществляться на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности по выбору самого депутата Калининградской областной Думы.

Предлагаемой к принятию норме корреспондируют и действующие положения пунктов 3 и 5 статьи 18 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которым статус депутата Калининградской областной Думы, гарантии депутатской деятельности регулируются федеральным законодательством, Уставом (Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области; условия осуществления депутатом Калининградской областной Думы депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе устанавливаются законом Калининградской области.

При сравнительно-правовом анализе усматривается, что предлагаемое изменение в Устав (Основной Закон) Калининградской области по своему содержанию не входит в противоречие с иными действующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 2: Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе регулировать в конституциях (уставах) и законах вопросы о статусе депутата, условиях осуществления им депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, на профессиональной основе в определенный период, без отрыва от основной деятельности). В силу статей 3 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации такое регулирование должно обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме в течение всего срока полномочий.

Определяя порядок формирования действующей на профессиональной постоянной основе части парламента, законодатель субъекта Российской Федерации призван установить надлежащие правовые основания и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений. Установление права депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации исполнять свои обязанности как на постоянной оплачиваемой основе, так и на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа. Эта возможность является условием выполнения депутатом обязанности по надлежащему осуществлению им депутатских полномочий в полном объеме.

В силу конституционных принципов юридического равенства и справедливости каждый депутат обладает равными юридическими возможностями претендовать на осуществление своей деятельности на постоянной профессиональной основе (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года № 2-П, от 29 октября 2010 года № 19-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года № 162-О, от 11 марта 2005 года № 72-О, от 24 мая 2005 года № 249-О).

II.9. Постановление от 24 ноября 2015 года № 11-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: количество судей Уставного Суда Калининградской области; полномочия Уставного Суда Калининградской области.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: статья 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

Предлагаемые к принятию статьей 1 Проекта уставного закона нормы касаются вопросов организации и деятельности Уставного Суда Калининградской области как органа государственной власти Калининградской области: установления количества судей Уставного Суда и перечня полномочий Уставного Суда: «2. Уставный Суд Калининградской области состоит из 3 судей.

3. Уставный Суд Калининградской области:

1) дает толкование Устава (Основного Закона) Калининградской области;

2) рассматривает дела о соответствии уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области, нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления Уставу (Основному Закону) Калининградской области;

3) дает заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области».

Рассмотреть данные нормы, с точки зрения наличия или отсутствия противоречия их иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области, одновременно исходя из положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, места Устава (Основного Закона) Калининградской области в системе правовых актов Российской Федерации, а также принципов осуществления деятельности органов государственной власти Калининградской области, закрепленных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия предлагаемого к принятию проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: В статье 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области определены: статус Уставного Суда, количество его судей, перечень полномочий Уставного Суда, порядок его финансирования (пункты 1, 2, 3 и 5). Пунктом 4 данной статьи установлено, что порядок наделения полномочиями судей, создания и деятельности Уставного Суда Калининградской области, рассмотрения отнесенных к его компетенции вопросов устанавливается уставным законом Калининградской области.

Статьей 1 Проекта уставного закона предлагается внести изменение в статью 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области путем изложения пунктов 2 и 3 в новой редакции, предусматривающей изменение количества судей Уставного Суда (с 5 до 3) и исключение из перечня полномочий Уставного Суда рассмотрение дел: о разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления в случае, если оспариваемая компетенция определена Уставом (Основным Законом) Калининградской области; о даче заключения о соответствии вопроса, выносимого на областной референдум, Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что из приведенных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области в их взаимосвязи с нормами федерального законодательства, с учетом позиций Конституционного Суда Российской Федерации, следует, что законодатель Калининградской области вправе самостоятельно определять в Уставе (Основном Законе) полномочия Уставного Суда Калининградской области, порядок его организации и деятельности с учетом федерального регулирования и его правовой природы как органа государственной судебной власти, при этом изменение полномочий Уставного Суда может осуществляться только путем внесения соответствующих изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области.

Анализ содержания положений статьи 1 Проекта уставного закона показывает, что предлагаемые нормы, определяющие количество судей и перечень полномочий Уставного Суда, относятся к вопросам организации и деятельности Уставного Суда Калининградской области как органа государственной власти Калининградской области согласуются с предписаниями федерального законодательства, учитывают его статус как судебного органа и не нарушают принципов организации и деятельности органов государственной власти Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3: Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что порядок организации и деятельности таких судов, являющихся судами субъектов Российской Федерации, в силу статьи 72 (пункты «б», «н» части 1) Конституции Российской Федерации и на основе федеральных законоположений самостоятельно определяется субъектом Российской Федерации в его конституции (уставе) и законах (Определения от 12 марта 1998 года № 32-О, от 9 апреля 2002 года № 71-О, от 7 февраля 2003 года № 46-О, от 4 декабря 2003 года № 428-О).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 6 марта 2003 года № 103-О, дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации. Следовательно, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Указанный перечень носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.

II.10. Постановление от 6 апреля 2018 года № 6-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные уставные законы Калининградской области»

Ключевые слова: публичный отчет Губернатора Калининградской области о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: статья 1 проекта уставного закона «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные уставные законы Калининградской области».

Позиция заявителя

Проект уставного закона предлагает изменения:

1. Абзац пятый статьи 22 дополнить словами «, а также обязательный публичный отчет Губернатора Калининградской области о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории Калининградской области и учредителем которых является Калининградская область, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций».

2. В пункте 2 статьи 30: 1) дополнить подпунктом 3-2 следующего содержания: «3-2) ежегодно представляет в Калининградскую областную Думу обязательный публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории Калининградской области и учредителем которых является Калининградская область, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций»; 2) подпункт 11 признать утратившим силу.

3. В пункте 3 статьи 38: 1) в подпункте 2 слова «, а также проекты программ социально-экономического развития Калининградской области» исключить; 2) в подпункте 3 слова «и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Калининградской области» исключить, слово «их» заменить словом «его».

4. Подпункт 3 пункта 2 статьи 45 признать утратившим силу.

5. В подпункте 13 пункта 2 статьи 46 слова «, выполнении программ социально-экономического развития Калининградской области» исключить.

6. В пункте 1 статьи 73 слово «целевых» заменить словом «государственных».

Установить наличие или отсутствие противоречия норм проекта уставного закона иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области, одновременно исходя из положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, места Устава (Основного Закона) Калининградской области в системе правовых актов Российской Федерации, а также принципов осуществления деятельности органов государственной власти Калининградской области, закрепленных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм статьи 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные уставные законы Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Подпунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 30 октября 2017 года № 299-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» из подпункта «б» пункта 2 статьи 21 Федерального закона № 184-ФЗ исключена норма, предусматривающая обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывать для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Как следует из материалов дела, предлагаемый законопроект разработан в целях приведения Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствие с положениями Федерального закона № 184-ФЗ.

Пункт 3.1:Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 1 Проекта уставного закона пункт 2 статьи 30 дополняется подпунктом 3-2, обязывающим Губернатора Калининградской области ежегодно представлять в Калининградскую областную Думу обязательный публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории Калининградской области и учредителем которых является Калининградская область, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций. Одновременно, приводя нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствие с положениями статьи 21 Федерального закона № 184-ФЗ, подпункт 2 пункта 2 статьи 1 Проекта уставного закона предусматривает признание утратившим силу подпункта 11 статьи 30, согласно которому к полномочиям Губернатора Калининградской области отнесено представление Калининградской областной Думе на утверждение программ социально-экономического развития Калининградской области и отчетов о выполнении данных программ. Также подпунктами 1 и 2 пункта 3 статьи 1 Проекта уставного закона приводятся в соответствия с действующим законодательством полномочия Правительства Калининградской области.

Так, указанными нормами Проекта уставного закона предусмотрено в пункте 3 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области, определяющем полномочия Правительства Калининградской области, исключить полномочия по разработке проектов программ социально-экономического развития Калининградской области (подпункт 2); по подготовке отчетов о выполнении программ социально-экономического развития Калининградской области (подпункт 3). Вследствие этого изменяются и иные положения действующих норм Устава (Основного Закона) Калининградской области (пункты 4, 5 статьи 1 Проекта уставного закона).

Пункт 4: В целях приведения областного законодательства в сфере государственной политики в области воспитания и образования в соответствие с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации Проектом уставного закона изменяются положения пункта 1 статьи 73 Устава (Основного Закона) Калининградской области, предусматривающие разработку и обеспечение выполнения целевых программ Калининградской области и проектов, направленных на развитие областной системы образования (пункт 6 статьи 1 Проекта уставного закона). Законопроектом предложено заменить термин «целевые» программы Калининградской области в области развития системы образования на — «государственные». Предлагаемая к принятию норма корреспондирует действующим положениям пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации, по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, в том числе в связи с исполнением полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере воспитания и образования.

II.11. Постановление от 12 декабря 2018 года № 10-П по делу о даче заключения по проекту уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области»

Ключевые слова: аппарат Правительства Калининградской области; структура (состав) Правительства Калининградской области.

Заявитель: Калининградская областная Дума.

Предмет рассмотрения: проект уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области».

Позиция заявителя

Статьей 1 представленного Проекта уставного закона предлагается внести следующие изменения в статью 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области:

1) в пункте 2:

абзац первый изложить в следующей редакции:

«2. Правительство Калининградской области состоит из членов Правительства Калининградской области:»;

абзац седьмой признать утратившим силу;

2) дополнить пунктом 3 следующего содержания:

«3. Для обеспечения деятельности Правительства Калининградской области создается аппарат Правительства Калининградской области, являющийся государственным органом, работающий под руководством Губернатора Калининградской области и возглавляемый Руководителем аппарата Правительства Калининградской области».

Представленный законопроект направлен на уточнение положений Устава (Основного Закона) Калининградской области о структуре (составе) Правительства Калининградской области в рамках полномочий по ее установлению.

Итоговый вывод Постановления

Дать заключение об отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм статьи 1 проекта уставного закона Калининградской области «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области» иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ установлено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Федерального закона № 184-ФЗ наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Таким образом, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Устав (Основной Закон) Калининградской области, согласно его преамбуле, исходя из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, устанавливает систему органов государственной власти Калининградской области. В систему органов государственной власти Калининградской области входит высший исполнительный орган государственной власти Калининградской области — Правительство Калининградской области (пункт 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

На основании изложенного Устав (Основной Закон) Калининградской области может содержать нормы, определяющие структуру (состав) Правительства Калининградской области.

Статьей 1 представленного Проекта уставного закона предлагается признать утратившим силу абзац седьмой пункта 2 статьи 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которому структуру Правительства Калининградской области составляет, в том числе аппарат Правительства Калининградской области.

Таким образом, Уставный Суд приходит к заключению, что исключение из пункта 2 статьи 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области абзаца седьмого не вступает в противоречие с иными положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Как отмечалось ранее, установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и тех, которые касаются основ порядка формирования этих органов, Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «н» части 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2 Конституции Российской Федерации).

Представленным Проектом уставного закона предлагается дополнить статью 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области пунктом 3 следующего содержания: «3. Для обеспечения деятельности Правительства Калининградской области создается аппарат Правительства Калининградской области, являющийся государственным органом, работающий под руководством Губернатора Калининградской области и возглавляемый Руководителем аппарата Правительства Калининградской области.».

Указанная норма предлагается для внесения в Устав (Основной Закон) Калининградской области в целях совершенствования обеспечения деятельности Правительства Калининградской области, в рамках формирования исполнительных органов государственной власти Калининградской области. Закрепление Проектом уставного закона положения о том, что аппарат Правительства Калининградской области работает под руководством Губернатора Калининградской области, соответствует подпункту 23 пункта 2 статьи 30 Устава (Основного закона) Калининградской области, согласно которому Губернатор Калининградской области осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области и законами Калининградской области.

Раздел III.
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ УСТАВНОГО СУДА КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ ПРОВЕРКИ ЗАКОНОВ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА СООТВЕТСТВИЕ УСТАВУ (ОСНОВНОМУ ЗАКОНУ) КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

III.1. Правовые позиции Уставного Суда Калининградской области по вопросам проверки уставных законов Калининградской области на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области

III.1.1. Постановление от 9 августа 2011 года № 5-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 1 статьи 3 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года № 480 «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области»

Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека в Калининградской области; принцип равенства.

Заявитель: гражданин К.С. Рожков.

Предмет рассмотрения: пункт 1 статьи 3 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года № 480 «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области».

Позиция заявителя

Основанием для обращения гражданина в форме запроса явилась неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемое положение пункта 1 статьи 3 Уставного закона от 2 июля 2010 года № 480 «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области», устанавливающее требование о наличии высшего юридического образования к кандидату на замещение должности Уполномоченного по правам человека в Калининградской области.

Оспариваемое положение Уставного закона № 480, по мнению заявителя, противоречит пункту 1 статьи 15, пункту 2 статьи 16 Устава (Основного Закона) Калининградской области, статье 6 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также пункту 1 статьи 1 Уставного закона № 480, поскольку федеральное законодательство не содержит норму о профессиональном образовании Уполномоченного по правам человека.

Заявитель указывает, что введение образовательного ценза порождает дискриминацию по профессиональному признаку, по признаку образования и препятствует реализации права заявителя на участие в правозащитной деятельности в качестве Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, тем самым ограничивает его в конституционных и общечеловеческих правах и противоречит статье 55 Конституции Российской Федерации.

Итоговый вывод Постановления

Признать положение пункта 1 статьи 3 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года № 480 «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области» в части установления к лицу, замещающему должность Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, обязательного требования о наличии высшего юридического образования соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Согласно Уставному закону № 480 Уполномоченный по правам человека в Калининградской области организует и осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления в Калининградской области, их должностными лицами, содействует восстановлению нарушенных прав граждан, совершенствованию законодательства Калининградской области в части соблюдения прав человека и механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, содействует совершенствованию гражданско-правового образования, правового просвещения в Калининградской области по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Указанные публично-правовые задачи Уполномоченного по правам человека в Калининградской области определяют его особый правовой статус и квалификацию лица, замещающего данную должность, в связи с чем, законодатель вправе предъявить к нему особые квалификационные требования.

На основании проведенного анализа вышеуказанных норм Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу о том, что Калининградская областная Дума была вправе принять закон, регулирующий вопросы компетенции Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, его организационные формы, условия деятельности, а также квалификационные требования к претенденту на замещение данной государственной должности Калининградской области.

Установление требования к уровню профессионального образования Уполномоченного по правам человека в области юриспруденции, по мнению Уставного Суда, позволяет занять эту должность лицу, обладающему соответствующей квалификацией, что направлено на реализацию пункта 2 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которому законодательством Калининградской области могут быть установлены дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3, абзацы 2, 5: […] предусмотренное статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не предполагает, однако, обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает также возможности закрепления в законе специального порядка замещения тех или иных должностей в органах государственной власти и освобождения от занимаемой должности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 октября 2002 года № 233-О).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 июля 2001 года № 134-О, принцип равенства, закрепленный в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и основания освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.

III.1.2. Постановление от 23 октября 2012 года № 6-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе»

Ключевые слова: депутатская деятельность; порядок голосования в Калининградской областной Думе; правовой статус депутатов Калининградской областной Думы; принцип народовластия.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы П.Н. Федоров.

Предмет рассмотрения: пункт 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе».

Позиция заявителя

Пунктом 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе» установлено, что депутат Думы, отсутствующий на заседании Думы, имеет право проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием. При этом голос отсутствующего депутата считается правомочным, если депутат до начала заседания передал председательствующему в письменном виде свое отношение по конкретному вопросу повестки дня с указанием варианта своего волеизъявления по нему: «за», «против» или «воздержался».

Заявитель в обращении указывает, что в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 10 Устава (Основного Закона) Калининградской области граждане Российской Федерации на территории Калининградской области осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти; выборы депутатов Калининградской областной Думы являются формой непосредственного участия граждан Российской Федерации в управлении делами Калининградской области. Участие депутата в заседаниях областной Думы и голосование по вопросам повестки дня — неразрывно связанные между собой действия, позволяющие депутату в полной мере осуществить обязанности народного избранника и участника законотворческого процесса. Отсутствие депутата на заседаниях областной Думы при обсуждении вопросов повестки дня, по мнению заявителя, затрудняет деятельность областной Думы, направленную на реализацию прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, заявитель считает, что оспариваемый им пункт 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области № 439 противоречит положениям пунктов 1 и 2 статьи 10, пункту 4 статьи 15, пунктам 1 и 3 статьи 18, пункту 1 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области и просит Уставный Суд признать пункт 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области № 439 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Признать пункт 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе» соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Федеральным законом № 184-ФЗ вопросы возможности и порядка голосования депутатов, отсутствующих на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, не регулируются. Уставный закон Калининградской области № 439 принят в рамках реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулирует вопросы организации деятельности Калининградской областной Думы.

Таким образом, региональный законодатель при определении в Уставном законе Калининградской области № 439 процедуры принятия законов и постановлений областной Думы был вправе предусмотреть порядок личного осуществления депутатом, отсутствующим на заседании областной Думы, его права на голосование по конкретным вопросам, рассматриваемым областной Думой.

Пункт 4: Депутат Думы лично осуществляет свое право на голосование (пункт 6 статьи 18); депутат Думы, отсутствующий на заседании Думы, имеет право проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием. При этом голос отсутствующего депутата считается правомочным, если депутат до начала заседания передал председательствующему в письменном виде свое отношение по конкретному вопросу повестки дня с указанием варианта своего волеизъявления по нему: «за», «против» или «воздержался» (пункт 7 статьи 18). Согласно пункту 2 статьи 35 Регламента Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42, о невозможности присутствовать на заседании Думы по уважительной причине депутат обязан не позднее чем за три дня до дня заседания информировать председателя Думы либо его первого заместителя или заместителя, а в случае, если депутат является членом фракции, — также руководителя соответствующей фракции.

Положение пункта 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области № 439, устанавливающее право отсутствующего на заседании депутата областной Думы проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием, не нарушает право граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, так как в системе действующего правового регулирования связывает такую возможность с уважительной причиной отсутствия депутата, предварительным ознакомлением с существом вопроса, свободным формированием собственного мнения депутата.

Таким образом, закрепляя статус депутата Калининградской областной Думы и определяя условия осуществления депутатской деятельности, региональный законодатель в пункте 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области № 439 предусматривает дополнительную гарантию личного осуществления депутатом права решающего голоса по конкретным вопросам, принимаемым областной Думой открытым голосованием.

В то же время, устанавливая право на голосование по конкретному вопросу отсутствующего на заседании депутата Калининградской областной Думы как обеспечение его личного права на голосование, Уставный закон Калининградской области № 439 предусматривает также и положения, обеспечивающие представительный характер областной Думы, устанавливая, что заседание областной Думы правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов от установленного числа депутатов областной Думы (пункт 1 статьи 18). Исходя из приведенных положений, Уставный Суд считает, что в системе действующего законодательства правовое регулирование условий осуществления депутатской деятельности, установленное пунктом 7 статьи 18 Уставного закона Калининградской области № 439, основано на общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантирует депутату областной Думы условия беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, обеспечивает соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и гарантирует соответствие принятого решения волеизъявлению депутатов.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3: Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 3, части 3 статьи 13, части 1 статьи 17, частей 1 и 2 статьи 19, части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации обязывают законодателя при определении статуса парламентских учреждений, включая порядок и условия осуществления депутатами своих полномочий, обеспечивать соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и не допускать отступления от конституционных принципов народовластия, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание данного конституционного права, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой парламента и процедурами его деятельности.

Данное требование имеет универсальное значение и в полной мере распространяется на законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, образуемые ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 11; часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации) (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2010 года № 19-П).

Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая конституционность сложившегося порядка голосования в Государственной Думе Российской Федерации, указал, что принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года № 12-П).

III.1.3. Постановление от 12 августа 2016 года № 5-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83, пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области»

Ключевые слова: компетенция Уставного Суда Калининградской области; принцип правовой определенности; принцип верховенства (Конституции РФ, закона); принцип равенства.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы В.Ю. Соловьев.

Предмет рассмотрения: статья 83, пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области».

Позиция заявителя

Статьей 83 Уставного закона Калининградской области № 247 установлен круг субъектов, обладающих правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области законов Калининградской области, постановлений областной Думы, нормативных правовых актов Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области, органов исполнительной власти Калининградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Калининградской области.

Согласно пункту 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области № 247 запрос в Уставный Суд о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей допустим, если возник спор о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, связанный с проверкой соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, указанных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.

Заявитель указывает, что в связи с отсутствием в положении статьи 83 Уставного закона Калининградской области № 247 нормативного правового предписания, которое устанавливает право на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставных законов Калининградской области, статья 83 вступает в противоречие с требованиями положений части 2 статьи 5, пункта «а» части 1 статьи 72, частей 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 3, статьи 3.1, пункта 2 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 1 статьи 7, пункта 3 статьи 43, пункта 1 статьи 44, пункта 1 статьи 49, подпункта 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В отношении оспариваемого пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области № 247 заявитель поясняет, что Уставным законом Калининградской области от 2 декабря 2015 года № 483 «О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области» (далее — Уставный закон Калининградской области № 483) положение пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области изложено в новой редакции, Законом Калининградской области от 2 декабря 2015 года № 484 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» (далее — Закон Калининградской области № 484) глава 11 «Рассмотрение дел по спорам о компетенции» признана утратившей силу.

Итоговый вывод Постановления

Признать пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области» несоответствующим статье 1, пункту 1 статьи 2, подпункту 3 пункта 1 статьи 7, статье 43, пункту 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области».

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Реализуя собственные полномочия, законодатель Калининградской области Уставным законом Калининградской области № 483 внес изменения в статью 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области. Из названной статьи законодателем было исключено одно из полномочий Уставного Суда — разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления в случае, если оспариваемая компетенция определена Уставом (Основным Законом) Калининградской области. Ранее указанной главой регулировались вопросы, связанные с определением круга субъектов, которые вправе обратиться в Уставный Суд за разрешением спора о компетенции, требования допустимости запроса, пределы проверки Уставным Судом по делам о спорах о компетенции и иные вопросы (статьи 86-1, 86-2, 86-3, 86-4 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» в редакции Закона Калининградской области от 08 апреля 2004 года № 380). Одним из требований допустимости обращения по указанному спору являлось принятие нормативного правового акта либо уклонение от принятия нормативного правового акта, которое, по мнению заявителя, нарушало установленное Уставом (Основным Законом) Калининградской области разграничение компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления (пункт 4 статьи 86-2).

При сопоставлении положений пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области № 247 с иными действующими в настоящий момент и ранее действовавшими нормами Уставного закона Калининградской области № 247, а также учитывая буквальное содержание указанной нормы, Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу о том, что пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области № 247, будучи по сути элементом порядка рассмотрения споров о компетенции, является вспомогательным по отношению к утратившим силу нормам главы 11 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» (в редакции Закона Калининградской области от 08 апреля 2004 года № 380), вне указанного порядка не имеет собственного предмета регулирования и не может применяться. Наличие в действующей редакции Уставного закона Калининградской области № 247 нормы пункта 2 статьи 84 при отсутствии норм, закрепляющих основания, порядок и условия ее реализации, определение понятия «спор о компетенции» либо его признаки, не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

В настоящий момент Устав (Основной Закон) Калининградской области, Уставный закон Калининградской области № 247, иные уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области не регулируют общественные отношения, возникающие в связи со спорами о компетенции, а также не предусматривают законодательного порядка разрешения указанных споров, в том числе в порядке уставного судопроизводства.

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что закрепление в пункте 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» в качестве требования допустимости запроса о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов возникновения спора о компетенции, связанного с проверкой соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, указанных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования, порождает неоднозначное ее толкование при применении как Уставным Судом Калининградской области, так и субъектами, наделенными законом правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, и не соответствует статье 1, пункту 1 статьи 2, подпункту 3 пункта 1 статьи 7, статье 43, пункту 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

По смыслу статьи 36 Уставного закона Калининградской области № 247 основанием к рассмотрению дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставного закона Калининградской области является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем нормы уставного закона Калининградской области. В период подготовки дела к слушанию пунктом 1 статьи 2 Уставного закона Калининградской области № 539 статья 83 Уставного закона Калининградской области № 247 после слов «Уставу (Основному Закону) Калининградской области» дополнена словами «уставных законов Калининградской области». В связи с принятием вышеуказанных изменений в статью 83 Уставного закона Калининградской области № 247 не обнаруживается неопределенность в вопросе соответствия положений статьи 83 Уставного закона Калининградской области № 247 Уставу (Основному Закону) Калининградской области, и в этой связи отсутствуют основания для признания оспариваемой нормы не соответствующей Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3: Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Определения от 20 октября 2005 года № 352-О, от 20 ноября 2005 года № 471-О, от 23 мая 2006 года № 185-О и другие), право на судебную защиту реализуется гражданами не произвольно, а с использованием законодательно установленных способов и процедур, учитывающих особенности видов судопроизводства и категорий дел.

Дискреция регионального законодателя в регулировании порядка организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, порядка рассмотрения отнесенных к их компетенции вопросов, в том числе наличие вытекающего из положений федерального законодательства и подтвержденного выводами Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 7 февраля 2003 года № 46-О) права самостоятельно определять пределы и условия осуществления правомочий Уставного Суда, не является абсолютной и не освобождает его от обязанности при регулировании требований допустимости применительно к отдельным категориям дел соблюдать принцип правовой определенности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П).

III.1.4. Постановление от 5 октября 2016 года № 7-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 1 статьи 25, пункта 5 статьи 90 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области»

Ключевые слова: компетенция квалификационной коллегии судей Калининградской области; приостановление и прекращение полномочий судей Уставного Суда Калининградской области.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы В.Ю. Соловьев.

Предмет рассмотрения: пункт 1 статьи 25, пункт 5 статьи 90 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области».

Позиция заявителя

Согласно оспариваемым положениям Уставного закона Калининградской области № 247 для решения вопросов приостановления и прекращения полномочий судей Уставного Суда, а также решения других вопросов, отнесенных к компетенции квалификационных коллегий судей, образуется квалификационная коллегия судей Уставного Суда (пункт 1 статьи 25). До вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок организации и деятельности квалификационных коллегий судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, функции квалификационной коллегии Уставного Суда осуществляет Уставный Суд на своих заседаниях (пункт 5 статьи 90).

Заявитель считает, что оспариваемые им нормы противоречат положениям Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые не предусматривают существование квалификационной коллегии судей Уставного Суда Калининградской области, а также противоречат выводам решения Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2005 года № 3-55/2005 года, в силу чего не могут соответствовать Уставу (Основному Закону) Калининградской области в части содержания норм.

Итоговый вывод Постановления

Признать пункт 1 статьи 25, пункт 5 статьи 90 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области» соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Реализуя с учетом федерального регулирования собственные полномочия по организации деятельности Уставного Суда Калининградской области, регулированию статуса его судей, законодатель Калининградской области установил в рамках указанного статуса, в том числе такие элементы, как приостановление и прекращение полномочий судьи Уставного Суда (статьи 26, 27 Уставного закона Калининградской области № 247) и иные элементы, аналогичные предусмотренным Законом Российской Федерации № 3132-1 (подпункт 11 пункта 3 статьи 3, пункт 11 статьи 6.1, статья 12.1, статьи 13, 14, 15).

Пункт 4: Федеральный закон от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 30-ФЗ) определил органы судейского сообщества, к которым относятся, в том числе квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 3). Таким образом, федеральный законодатель не распространяет компетенцию квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации на судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в безусловном порядке, отдавая этот вопрос на усмотрение самих субъектов Российской Федерации, что не отменяет обязанность субъектов Российской Федерации определить механизм решения в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации тех вопросов, которые в отношении федеральных судей и мировых судей решаются квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации.

Законодателем Калининградской области в рамках предоставленной ему пунктом 1 статьи 19 Федерального закона № 30-ФЗ дискреции не предусмотрено рассмотрение квалификационной коллегией судей Калининградской области вопросов, отнесенных к ее компетенции федеральными конституционными законами, федеральными законами, и принятие мотивированных решений в отношении судей Уставного Суда Калининградской области.

Пунктом 1 статьи 25 Уставного закона Калининградской области № 247 установлено, что такие вопросы, как приостановление и прекращение полномочий судей Уставного Суда, а также иные вопросы, отнесенные к компетенции квалификационных коллегий судей, решаются квалификационной коллегией судей Уставного Суда Калининградской области (решения по аналогичным вопросам в отношении федеральных судей и мировых судей согласно подпункту 11 пункта 3 статьи 3, пункту 11 статьи 6.1, пункту 7 статьи 12.1, статьям 13, 14, 15 Закона Российской Федерации № 3132-1 принимаются квалификационными коллегиями судей).

Исходя из содержания пункта 1 статьи 25 Уставного закона Калининградской области № 247, квалификационная коллегия судей Уставного Суда не является органом судейского сообщества и по своим признакам (порядку формирования, составу, порядку деятельности) не может сопоставляться с предусмотренными Федеральным законом № 30-ФЗ квалификационными коллегиями, которые входят в единую систему органов судейского сообщества в Российской Федерации.

Согласно положениям статьи 12 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, статьи 3, пункта 1 статьи 19 Федерального закона № 30- ФЗ в их взаимосвязи, а также с учетом вышеприведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации Уставный Суд приходит к выводу, что, устанавливая исчерпывающий перечень органов судейского сообщества, Федеральный закон № 30-ФЗ не исключает право органов государственной власти субъекта Российской Федерации законодательно предусматривать и формировать иные аналогичные по функциям органы, не являющиеся органами судейского сообщества в Российской Федерации, в целях решения вопросов приостановления и прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также решения других вопросов, отнесенных к компетенции соответствующих квалификационных коллегий судей.

Пункт 5: При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. Федеральный закон, устанавливающий порядок организации и деятельности квалификационных коллегий судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в настоящее время отсутствует, таким образом, положения пункта 1 статьи 25 Уставного закона Калининградской области № 247 в части образования квалификационной коллегии судей Уставного Суда в настоящий момент не применяются.

В отсутствие прямого законодательного урегулирования вопроса о наделении квалификационной коллегии судей Калининградской области соответствующими полномочиями по принятию решений в отношении судей Уставного Суда и до вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок организации и деятельности квалификационных коллегий судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, избранный порядок решения вопросов приостановления и прекращения полномочий судей Уставного Суда, а также решения других вопросов, связанных со статусом судей Уставного Суда, путем их рассмотрения Уставным Судом на своих заседаниях и принятия по ним решений, не вступает в противоречие с положениями федерального законодательства.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3: Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы, касающиеся правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и их судей, и подтверждая правомочие субъектов Российской Федерации создавать собственные конституционные (уставные) суды, в своих решениях неоднократно указывал, что порядок организации и деятельности таких судов, являющихся судами субъектов Российской Федерации, в силу статьи 72 (пункты «б», «н» части 1) Конституции Российской Федерации и на основе федеральных законоположений самостоятельно определяется субъектом Российской Федерации в его конституции (уставе) и законах (определения от 12 марта 1998 года № 32-О, от 9 апреля 2002 года № 71-О, от 7 февраля 2003 года № 46-О, от 4 декабря 2003 года № 428-О).

Также Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в отсутствие специального федерального закона, регламентирующего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, на них распространяются те предписания Закона Российской Федерации № 3132-1, в том числе устанавливающие основания и порядок прекращения полномочий судьи, которые адресованы непосредственно им, а также другие предписания, если они по смыслу соответствующих норм согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих конституционный (уставный) контроль, а также их статусом и полномочиями, определенными конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (Определение от 27 декабря 2005 года № 491-О).

Пункт 4: Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 ноября 2003 года № 411-О, наделил их полномочиями в отношении судей в части назначения, оценки профессиональной деятельности и наложения взысканий (статья 19) и другими полномочиями.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 декабря 2005 года № 491-О указал, что положения пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», допускающие, что при установлении субъектом Российской Федерации особенностей порядка и оснований прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не предусматривается участие в данном процессе квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации, не могут рассматриваться как противоречащие статьям 71 (пункт «о»), 118 (часть 3), 120 (часть 1) и 121 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку возможность установления субъектами Российской Федерации такого регулирования обусловлена особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пункт 5: С принятием соответствующего федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 16-П и от 1 февраля 1996 года № 3-П в связи с запросами Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу.

Как следует из позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 27 декабря 2005 года № 491-О), законодатель субъекта Российской Федерации вправе избрать ту или иную организационную модель конституционной юстиции в части определения порядка прекращения полномочий судей конституционного (уставного) суда, ориентируясь, в том числе и на нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Ссылки на практику Уставного Суда Калининградской области

Пункт 2: Вопрос проверки соответствия Уставу Калининградской области положений Уставного закона № 247 уже был предметом рассмотрения Уставного Суда (Постановления от 9 ноября 2015 года № 10-П, от 12 августа 2016 года № 5-П), который установил, что Уставный закон Калининградской области № 247 принят Калининградской областной Думой в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом Калининградской области.

III.2. Правовые позиции Уставного Суда Калининградской области по вопросам проверки законов Калининградской области на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области

III.2.1. Постановление от 4 февраля 2004 года № 1-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской областиˮ» в связи с обращением гражданина Яковлева В.В.

Ключевые слова: гарантии трудовых прав; право на осуществление местного самоуправления; правовой статус депутатов представительного органа муниципального образования.

Заявитель: гражданин В.В. Яковлев.

Предмет рассмотрения: Закон Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”».

Позиция заявителя

Структура указанного Закона включает в себя две статьи. Статья первая Закона состоит из двух пунктов. На основании пункта 1 этой статьи из текста Закона Калининградской области от 10 октября 1995 года № 23 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области» исключена статья 16, а пунктом 2 исключены абзацы 1 и 2 статьи 17, изложенные в редакции Закона Калининградской области от 21 декабря 2001 года № 101 «О внесении дополнения в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”». Статья 2 Закона устанавливает дату его вступления в силу.

Оспаривая легитимность Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”» в целом, Яковлев В.В. тем не менее в обоснование своей позиции приводит доводы о противоречии Уставу (Основному Закону) Калининградской области фактически только пункта 2 статьи 1 указанного Закона. Остальные положения Закона заявителем не оспариваются.

Итоговый вывод Постановления

Признать пункт 2 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”» соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Оспаривая положения Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”», заявитель полагает, что отмена положений, устанавливающих дополнительные гарантии трудовых прав работнику в связи с исполнением им полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, нарушает его конституционные права человека и гражданина, в частности, право на труд, и противоречит пунктам 1, 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области. Указанными положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области предусмотрено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Калининградской области. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области.

[…] Оспариваемое положение пункта 2 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”» не затрагивает общеправовой статус личности, не может расцениваться как нарушение закрепленных статьей 55 Конституции Российской Федерации гарантий прав и свобод человека и гражданина и, следовательно, не противоречит пунктам 1, 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 5: […] оспариваемое заявителем положение Закона Калининградской области от 30 апреля 2002 года № 139 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Калининградской области”» не противоречит положениям статей 58 и 59 главы 15 «Организационная и правовая основа местного самоуправления» Устава (Основного Закона) Калининградской области и поэтому не может рассматриваться как нарушающее право населения области на местное самоуправление в целом или какие-либо принципы организации местного самоуправления.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 3: […] как следует из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Пункт 4: Как следует из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 15 ноября 2001 года № 277-О, гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления, добровольно принимает на себя условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Наличие или отсутствие каких-либо преимуществ (ограничений), установленных законами субъектов Российской Федерации в связи со специфическим статусом лица не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.

Пункт 5: Как следует из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 18 и 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом. Закон субъекта Российской Федерации может определять трудовые гарантии депутатам представительных органов местного самоуправления для беспрепятственного и эффективного осуществления ими своих полномочий, защищающих их права, честь и достоинство, но эти гарантии не должны противоречить нормам федерального законодательства.

III.2.2. Постановление от 16 июля 2004 года № 2-П по делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы»

Ключевые слова: гарантии трудовых прав; правовой статус депутатов Калининградской областной Думы.

Заявитель: глава администрации (губернатор) Калининградской области.

Предмет рассмотрения: часть 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы».

Позиция заявителя

Согласно положениям части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы.

По мнению заявителя, данным положением введены дополнительные ограничения, связанные с невозможностью увольнения по инициативе работодателя лиц, избранных депутатами областной Думы и осуществляющих депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, которые Трудовой кодекс Российской Федерации не содержит. Данное положение Закона нарушает права неопределенного круга лиц — работодателей.

Заявитель указывает, что согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Установление порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров относится к ведению федеральных органов государственной власти. Работодатель вправе заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами (часть 1 статьи 6, статья 22 Трудового кодекса Российской Федерации).

Заявитель считает, что положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», согласно которому депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, не подлежит действию из-за несоответствия положениям подпункта «в» пункта 1 статьи 2, пункта 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которым на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Итоговый вывод Постановления

Признать положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», предусматривающее, что депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Исходя из смысла статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации, в ее взаимосвязи с положением части 2 статьи 6 этого же Закона, в соответствии с которыми работодатель имеет право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, установленных Кодексом, иными федеральными законами, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, следует, что условия расторжения трудовых договоров не могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», согласно которому депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, противоречит указанным положениям Трудового кодекса Российской Федерации и в силу этого не соответствует пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, определяющему, что законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пункт 5: Исходя из изложенного и правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной им в Постановлении от 24 января 2002 года № 3-П, Уставный Суд считает, что, устанавливая дополнительные гарантии для депутатов, осуществляющих свою деятельность без отрыва от основной деятельности, при увольнении по инициативе работодателя, областной законодатель должен обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод, что составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон в трудовом договоре и как участников социального партнерства.

Оспариваемое заявителем положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», содержащее норму, регулирующую отношения работника, являющегося депутатом областной Думы, осуществляющим свою деятельность без отрыва от основной деятельности, и работодателя при увольнении, устанавливает условие расторжения трудового договора, не предусмотренное федеральным законодательством, нарушает баланс конституционных прав и свобод, социальные ценности, защищаемые и гарантируемые Уставом области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и противоречит положениям подпункта «в» пункта 1 статьи 2, пунктов 1, 2 статьи 5, пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 7, части 1 статьи 67, части 1 статьи 78 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4: Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 2002 года № 3-П пришел к выводу, что конституционные права предполагают наличие у работодателя ряда конкретных правомочий, позволяющих ему в целях осуществления эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом, самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала). Поэтому, предусматривая в соответствии с требованиями статьи 37 Конституции Российской Федерации гарантии трудовых прав, в том числе направленные против возможного произвольного увольнения работника, законодатель не вправе устанавливать такие ограничения, которые ведут к искажению самого существа свободы экономической (предпринимательской) деятельности.

III.2.3. Постановление от 10 июня 2005 года № 2-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 «О внесении изменения в Закон Калининградской области “О Калининградской областной Думе”» и пункта 2 статьи 18 Закона Калининградской области от 1 ноября 1995 года № 24 «О Калининградской областной Думе» (в редакции Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463)

Ключевые слова: правомочность заседаний Калининградской областной Думы; принцип народовластия; принцип стабильности правового регулирования; принцип справедливости.

Заявитель: депутат Калининградской областной Думы В.В. Лопата.

Предмет рассмотрения: Закон Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 «О внесении изменения в Закон Калининградской области “О Калининградской областной Думе”» и пункт 2 статьи 18 Закона Калининградской области от 1 ноября 1995 года № 24 «О Калининградской областной Думе» (в редакции Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463).

Позиция заявителя

По мнению заявителя, оспариваемые им Закон Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 не позволяют рассматривать на заседаниях областной Думы вопросы, для принятия решений по которым в соответствии с федеральными законами и Уставом области необходимо квалифицированное большинство депутатов областной Думы. Заявитель считает, что третий раз в течение одного созыва изменяя требования к правомочности своих заседаний, областная Дума нарушает принципы правовой определенности и стабильности правового регулирования и позволяет депутатам принимать решения, не отражающие интересы избирателей, жителей области.

В обоснование своей позиции заявитель в обращении приводит нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области (пункт 2 статьи 7, пункт 5 статьи 29, пункт 2 статьи 33, статьи 103 и 105), Конституции Российской Федерации (статьи 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 4, 5 (часть 3), 10, 11, 15, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136), положения решений Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в его Постановлениях от 17 ноября 1998 года № 26-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 22 января 2002 года №2-П, от 12 апреля 2002 года №9-П, от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 29 января 2004 года № 2-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П и Определении от 9 апреля 2002 года № 162-О.

Итоговый вывод Постановления

Признать положения статьи 1 Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 «О внесении изменения в Закон Калининградской области “О Калининградской областной Думе”» и пункта 2 статьи 18 Закона Калининградской области от 1 ноября 1995 года № 24 «О Калининградской областной Думе» (в редакции Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463), устанавливающие критерий правомочности заседания Калининградской областной Думы, соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области в той мере, в какой они позволяют реализовывать в деятельности областной Думы закрепленные в Уставе области конституционный принцип народовластия и принцип представительности законодательного органа государственной власти, гарантируют принятие решения большинством голосов от установленного числа депутатов при личном участии депутатов в заседании областной Думы.

Признать положения статьи 1 Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 «О внесении изменения в Закон Калининградской области “О Калининградской областной Думе”» и пункта 2 статьи 18 Закона Калининградской области от 1 ноября 1995 года № 24 «О Калининградской областной Думе» (в редакции Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463) соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области в той мере, в какой их положения не препятствуют каждому депутату областной Думы наравне с другими депутатами участвовать в любом заседании Калининградской областной Думы. Калининградской областной Думе надлежит законодательно закрепить право каждого депутата Калининградской областной Думы участвовать в любом заседании областной Думы, определив соответствующие правовые гарантии реализации данного права.

3. Признать положения статьи 1 Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 «О внесении изменения в Закон Калининградской области “О Калининградской областной Думе”» и пункта 2 статьи 18 Закона Калининградской области от 1 ноября 1995 года № 24 «О Калининградской областной Думе» (в редакции Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463) не соответствующими пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, в той мере в какой они не позволяют на заседании областной Думы рассматривать вопросы, решения по которым принимаются большинством голосов в две трети от установленного числа депутатов в случаях, когда заседание областной Думы правомочно при присутствии на нем более 50 процентов депутатов от установленного числа депутатов.

4. В настоящем деле Уставный Суд Калининградской области воздерживается от признания статьи 1 Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 не соответствующей Уставу (Основному Закону) Калининградской области по признаку нарушения областным законодателем принципа стабильности правового регулирования, поскольку это может поставить под сомнение законность принятых после вступления в силу указанного Закона Калининградской области на заседаниях областной Думы правовых актов, что противоречило бы целям уставного судопроизводства.

Вместе с тем Уставный Суд Калининградской области обращает внимание Калининградской областной Думы на недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе норм, регулирующих деятельность органов государственной власти Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 3: Открытый характер заседаний областной Думы, регламентируемая законом процедура принятия законодательных актов, осуществляемое во время заседаний протоколирование призваны создавать условия для принятия наиболее взвешенных и одобренных большинством голосов от установленного числа депутатов законодательных решений. Установление кворума заседаний в количестве более 50 процентов от установленного числа депутатов областной Думы согласуется с общепризнанным конституционным принципом народовластия и позволяет учитывать баланс интересов явившихся на заседание депутатов и принцип представительности при принятии решений.

Пункт 4: Содержание в Регламенте областной Думы положений по порядку организационного и информационного обеспечения заседаний областной Думы, предоставления необходимой информации депутатам для их участия в заседаниях областной Думы в условиях, когда сам Регламент является подзаконным актом, имеющим ограниченное действие во времени, ответственность за неисполнение которого не предусмотрена действующим областным законодательством, не может считаться достаточной гарантией для обеспечения равенства прав депутатов по участию в заседаниях областной Думы.

В то же время оспариваемые заявителем положения законов области о правомочности заседания областной Думы, если на нем присутствует более 50 процентов от установленного числа депутатов областной Думы, по мнению Уставного Суда, не могут трактоваться как нормы, в какой-либо мере препятствующие реализации права иных депутатов областной Думы участвовать в ее заседании.

Пункт 5: руководствуясь положениями пункта 3 статьи 2 Закона «Об Уставном Суде Калининградской области», определяющими, что деятельность Уставного Суда направлена в том числе на упрочение законности в правотворчестве и применении права, Уставный Суд указывает на необходимость законодательного закрепления порядка рассмотрения на заседаниях областной Думы при кворуме более 50 процентов от установленного числа депутатов вопросов, для принятия решения по которым в соответствии с действующим законодательством требуется большинство голосов в две трети.

Пункт 6: Изменение порядка деятельности областной Думы относится к числу ее полномочий, определенных Уставом (Основным Законом) Калининградской области (подпункт «в» пункта 1 статьи 20). Однако, неоднократно в течение одного созыва изменяя требования к правомочности своих заседаний, областная Дума нарушает принцип стабильности правового регулирования. Отсутствие четко определенных долгосрочных положений допускает двусмысленность и возможность злоупотребления законотворческим процессом на практике. Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности и стабильности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение и не исключает злоупотребление в правоприменительной практике.

В то же время Уставный Суд исходит из того, что признание положений Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области в связи с нарушением областным законодателем при его принятии принципа стабильности правового регулирования может поставить под сомнение законность принятых после вступления в силу указанного Закона Калининградской области на заседаниях областной Думы правовых актов. Такой результат противоречил бы целям уставного судопроизводства, указанным в пункте 3 статьи 2 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области».

Поэтому Уставный Суд в настоящем деле воздерживается от признания положений Закона Калининградской области от 4 декабря 2004 года № 463 не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области по признаку нарушения областным законодателем принципа стабильности правового регулирования, однако обращает внимание Калининградской областной Думы на недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе норм, регулирующих деятельность органов государственной власти Калининградской области.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4: Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 9 апреля 2002 года № 162-О, в силу статей 3 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации такое регулирование должно обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме в течение всего срока полномочий.

Пункт 5: Уставный Суд указывает, что отсутствие отдельного законодательного регулирования правомочности заседаний областной Думы по рассмотрению вопросов, для принятия решений по которым требуется квалифицированное большинство голосов от установленного числа депутатов, не отвечает требованиям определенности оспариваемой правовой нормы, порождает двусмысленность ее понимания и неоднозначность применения. Такое мнение Уставного Суда основано, в том числе, на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 года № 16-П, 11 ноября 2003 года № 16-П, 25 февраля 2004 года № 4-П, 17 июня 2004 года № 12-П, 29 июня 2004 года № 13-П).

Пункт 6: Заявитель, оспаривая принятые Калининградской областной Думой положения, изменяющие критерий правомочности ее заседания, ссылается также на нарушение принципа стабильности правового регулирования и поддержания доверия граждан к закону и деятельности государства, на необходимость соблюдения которого неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года № 26-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 22 января 2002 года № 2-П, от 12 апреля 2002 года №9-П, от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 29 января 2004 года № 2-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П; Определение от 9 апреля 2002 года № 162-О).

Из указанных решений Конституционного Суда следует, что изменение законодателем ранее установленного порядка деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление возможности действующему составу представительного органа осуществлять свою деятельность в организационных условиях, определенных при его формировании.

III.2.4. Постановление от 25 мая 2007 года № 1-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Законов Калининградской области от 5 ноября 2004 года № 437 «О наделении муниципального образования “Неманский районˮ статусом городского округа», № 438 «О наделении муниципального образования “Багратионовский районˮ статусом городского округа», № 439 «О наделении муниципального образования “Нестеровский районˮ статусом городского округа», № 440 «О наделении муниципального образования “Краснознаменский районˮ статусом городского округа», № 441 «О наделении муниципального образования “Черняховский районˮ статусом городского округа», № 442 «О наделении муниципального образования “Полесский районˮ статусом городского округа», № 443 «О наделении муниципального образования “Озерский районˮ статусом городского округа», № 444 «О наделении муниципального образования “Славский районˮ статусом городского округа», № 445 «О наделении муниципального образования “Гусевский районˮ статусом городского округа», № 446 «О наделении муниципального образования “Гурьевский районˮ статусом городского округа»

Ключевые слова: изменение границ муниципального образования; право на осуществление местного самоуправления; правовой статус муниципального образования; территория муниципального образования.

Заявитель: Губернатор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: законы Калининградской области от 5 ноября 2004 года № 437 «О наделении муниципального образования “Неманский район” статусом городского округа», № 438 «О наделении муниципального образования “Багратионовский район” статусом городского округа», № 439 «О наделении муниципального образования “Нестеровский район” статусом городского округа», № 440 «О наделении муниципального образования “Краснознаменский район” статусом городского округа», № 441 «О наделении муниципального образования “Черняховский район” статусом городского округа», № 442 «О наделении муниципального образования “Полесский район” статусом городского округа», № 443 «О наделении муниципального образования “Озерский район” статусом городского округа», № 444 «О наделении муниципального образования “Славский район” статусом городского округа», № 445 «О наделении муниципального образования “Гусевский район” статусом городского округа», № 446 «О наделении муниципального образования “Гурьевский район” статусом городского округа».

Позиция заявителя

Заявитель считает, что в соответствии с положениями статей 2 и 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), определяющими понятия городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа и перечисляющими требования, которыми следует руководствоваться при установлении границ муниципальных образований, на момент принятия Законов Калининградской области № 437–446 на территориях муниципальных образований находились населенные пункты, которые должны были быть наделены самостоятельными статусами муниципальных образований. Заявитель также указывает, что оспариваемые законы противоречат пункту 3 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку в границы городских поселений, наделенных оспариваемыми законами статусом городских округов, включены территории, не предназначенные для городской застройки или развития инфраструктуры соответствующих городов, в том числе земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. В результате этого в нарушение норм федерального законодательства Законами Калининградской области № 437–446 муниципальные образования незаконно наделены статусом городского округа в ранее утвержденных границах, так как данные городские округа обладают всеми признаками муниципального района, в состав которого входят несколько поселений и межселенных территорий.

Руководствуясь своей позицией, заявитель приходит к выводу, что поскольку оспариваемые законы Калининградской области приняты с нарушением требований Федерального закона № 131-ФЗ, данные законы Калининградской области противоречат положениям статей 58, 60, 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области, нарушают права граждан, проживающих на соответствующих территориях, на местное самоуправление.

Итоговый вывод Постановления

Признать Законы Калининградской области № 437–446 не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 4: Согласно пунктам 1, 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и настоящим Уставом. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность всех органов государственной власти. Статьей 62 Устава области установлено, что органы государственной власти области не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Уставный Суд считает, что при установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом, региональному законодателю необходимо руководствоваться не только требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующими территориальные основы местного самоуправления, но и исходить из определенной общепризнанными нормами международного права и Конституцией Российской Федерации сущности местного самоуправления и необходимости обеспечения решения вопросов местного значения органами власти наиболее близкими к гражданам.

Пункт 5: Оспариваемыми законами установлены границы и наделены статусом городских округов поселения, которые включили в свой состав территории, фактически отвечающие требованиям самостоятельных сельских поселений (сельские округа).

Наделив муниципальные образования в границах административных районов статусом городских округов, органы государственной власти Калининградской области тем самым нарушили право сельского населения на осуществление местного самоуправления на уровне поселений, лишив его права на самостоятельное решение вопросов местного значения, отнесенных действующим законодательством к полномочиям поселений как муниципальных образований первого уровня.

Ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации

Пункт 4: Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановления от 24 января 1997 года № 1-П, от 3 ноября 1997 года № 15-П, от 30 ноября 2000 года № 15-П, Определение от 3 октября 2006 № 469-О) определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований — существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Ссылки на международные акты

Пункт 4: Согласно Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

III.2.5. Постановление от 31 мая 2007 года № 2-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 «Об изменении границы муниципального образования “Балтийское городское поселениеˮ и наделении его статусом городского округа»

Ключевые слова: изменение границ муниципального образования; право на осуществление местного самоуправления; правовой статус муниципального образования; территория муниципального образования.

Заявитель: Губернатор Калининградской области.

Предмет рассмотрения: Закон Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 «Об изменении границы муниципального образования “Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа».

Позиция заявителя

Законом Калининградской области № 523 изменена граница муниципального образования «Балтийское городское поселение», в состав его территории включены поселки Приморск, Дивное, Крыловка, Нивы, Парусное, Прозорово, Тихореченское, Цветное, Черемухино. Указанное муниципальное образование наделено статусом городского округа.

Заявитель считает, что Закон Калининградской области № 523 противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области, нарушает права граждан на местное самоуправление, поскольку данным законом граница муниципального образования, наделенного статусом городского округа, установлена с нарушением требований федерального законодательства. Заявитель ставит перед Уставным Судом Калининградской области вопрос о признании оспариваемого Закона не соответствующим статьям 58, 60 и 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Итоговый вывод Постановления

Признать Закон Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 «Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение» и наделении его статусом городского округа» не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Мотивировочная часть Постановления

Пункт 2: Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа согласно части 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории соответствующего муниципального района. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

На основании проведенного анализа вышеуказанных норм и материалов дела Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу, что изменение статуса и границы Балтийского городского поселения происходило без соблюдения соответствующей процедуры согласования с населением городского поселения, установленной Федеральным законом № 131-ФЗ и, таким образом, не соответствует статье 58 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пункт 5: В соответствии со статьями 130, 131, 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и гарантируется правом на судебную защиту. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Пунктами 1 и 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусмотрено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и данным Уставом. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно статье 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области государственные гарантии осуществления местного самоуправления определяются федеральным законодательством. Органы государственной власти не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными