В. Д. Мельгунов, К. Д. Горохов

ОСНОВЫ ГОРНОГО ПРАВА.
Часть 2.
 ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ГОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.
ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК ИНСТИТУТ ГОРНОГО ПРАВА РОССИИ

Учебное пособие

Под редакцией
кандидата юридических наук,
профессора РГУ нефти и газа
В. Д. Мельгунова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349:622

ББК 67.407

         М48

Авторы:

Мельгунов В. Д., директор Института горного и энергетического права, профессор РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина, кандидат юридических наук — глава 1, § 1–4, глава 2, § 1–8;

Горохов К. Д., начальник управления сопровождения лицензирования твердых полезных ископаемых ФБУ «Росгеолэкспертиза» — глава 1, задания к § 1–4, глава 2, задания к § 1–8.

Под редакцией кандидата юридических наук, профессора РГУ нефти и газа В. Д. Мельгунова.

В учебном пособии рассматриваются теоретические основы современного горного права, формулируется необходимый понятийный аппарат, приводится понятие, классификация и структура горных правоотношений, включая субъектный состав и объекты горных правоотношений, исследуется институт права пользования недрами, приводятся понятие и классификация прав пользования недрами.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2016 г.

Учебное пособие может быть полезно для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры, а также аспирантов вузов, осуществляющих образовательную деятельность в области юриспруденции, нефтегазового и горного дела.

УДК 349:622

ББК 67.407

© Мельгунов В. Д., Горохов К. Д., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Глава 1.
ГОРНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ. ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ГОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Понятие и классификация горных правоотношений

Право — особый, официальный, государственный регулятор общественных отношений, в этом его главное назначение. «Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку… Именно с помощью такого нормативного воздействия государственная власть переводит определенные отношения под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность, стабильность, устойчивость, желаемую направленность, вводит в нужное русло»¹. По мнению Р. О. Халфиной, «любое общественное отношение, урегулированное нормами права, представляет собой правоотношение»².

Применительно к сфере экологического права заслуживает поддержки определение экологического правоотношения как «реально существующего общественного отношения, урегулированного нормами экологического права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей»³.

Горные правоотношения, в свою очередь, формируются на основе норм горного права между различными субъектами: органами публичной администрации, осуществляющими регулирование в сфере недропользования (органами управления государственным фондом недр, органами государственного геологического и горного надзора и др.), субъектами, в отношении которых такое регулирование осуществляется (пользователями недр, соискателями права, претендентами при переоформлении лицензии и пр.), а также внутри указанных выше групп.

Содержание горных правоотношений традиционно рассматривается также с точки зрения субъективных прав и обязанностей участников правоотношений. Субъективное право в горных правоотношениях является мерой возможного поведения, определенной юридической нормой, а субъективная обязанность — мера должного поведения субъекта горного правоотношения.

Определить горное правоотношение можно по аналогии с экологическим правоотношением: горное правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами горного права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей.

В теории права существуют различные критерии классификации правоотношений, в полной мере применимые как к экологическим правоотношениям в целом, так и к горным правоотношениям в частности. С этой точки зрения горные правоотношения можно разделить на регулятивные (например, отношения, связанные с предоставлением права пользования недрами) и охранительные (например, отношения надзора в сфере недропользования, привлечения к ответственности за допущенные нарушения).

В теории права рядом ученых предложено также деление правоотношений на общие (общерегулятивные) и конкретные. В частности, в экологическом праве выделяются: общие (возникающие на основании норм закона) и конкретные (возникающие на основании юридических фактов и других обстоятельств) правоотношения⁴. Общерегулятивные правоотношения — отношения типа «государство — гражданин», «федерация — субъект федерации». Сюда же относят отношения, связанные с соблюдением гражданами и должностными лицами правопорядка и юридических запретов. Реализация норм-принципов, норм-целей, норм-деклараций порождает правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности⁵.

Общими в горном праве будут считаться правоотношения применительно к недрам, находящимся в нераспределенном фонде, залегающим в них полезным ископаемым, энергетическим и иным ресурсам. В качестве конкретных горных правоотношений можно выделить отношения между пользователями недр и органами управления государственным фондом недр по поводу выполнения тех или иных условий лицензии на пользование недрами, контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр, а также отношения, складывающиеся между пользователями недр и органами государственного горного и геологического надзора в ходе мероприятий надзора и контроля и др.

С учетом комплексного характера современного правового регулирования горных отношений представляется целесообразным выделение в числе горных правоотношений отдельных групп в связи с различиями субъектного состава и содержания прав и обязанностей субъектов.

1. Внутри системы органов публичной администрации можно выделить процедурные правоотношения. Такие правоотношения возникают в связи с подготовкой государственных программ по вопросам управления фондом недр, формированием перечней участков недр для целей предоставления в пользование, условий государственных контрактов на геологическое изучение. К этой же группе можно отнести правоотношения, возникающие между Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию и утверждению перечней участков недр местного значения; правоотношения, возникающие внутри системы органов геологического надзора и горного надзора, органов управления государственным фондом недр при рассмотрении вопросов досрочного прекращения права пользования недрами, и некоторые схожие правоотношения.

В пользу такого наименования этой группы правоотношений свидетельствует терминология, используемая учеными, занимающимися административным правом⁶, а также подходы, принятые на уровне Правительства РФ и Министерства природных ресурсов и экологии РФ в специальных административных регламентах и других нормативных правовых актах, в ходе применения которых возникают процедурные горные правоотношения.

С учетом различий в уровнях субъектов публичной администрации внутри группы процедурных правоотношений можно дополнительно выделить следующие подгруппы:

— правоотношения федерального уровня;

— межуровневые процедурные отношения (при взаимодействии федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ);

— региональные процедурные правоотношения (на уровне субъектов Российской Федерации).

2. С этой же точки зрения в горных правоотношениях можно выделить группу организационных правоотношений, к которым следует отнести правоотношения, возникающие между органами управления государственным фондом недр и соискателями права пользования недрами при конкурсном, аукционном, бесконкурсном предоставлении права, лицензировании пользования недрами (выдаче, переоформлении, внесении изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами), согласовании проектной документации, связанной с пользованием недрами, проведении государственной экспертизы геологической информации, выдаче заключений для застройки площадей залегания полезных ископаемых и некоторые другие правоотношения. Такие правоотношения направлены на осуществление управленческой деятельности, реализацию функций органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.

3. Наряду с другими правоотношениями можно также выделить как отдельную группу надзорные правоотношения. Эти правоотношения возникают при осуществлении геологического и горного надзора в отношении пользователей недр и привлечении их к ответственности. Подгруппами соответственно могут являться правоотношения, возникающие при осуществлении федерального геологического надзора и регионального геологического надзора (органами власти субъектов РФ).

При рассмотрении классификации горных правоотношений возникает обоснованный вопрос о характере и комплексе правоотношений, возникающих при досрочном прекращении права пользования недрами. С одной стороны, такие отношения могли бы быть отнесены к надзорным правоотношениям по своему характеру и участию в них органов государственного геологического надзора. С другой стороны, в соответствии с действующим сегодня законодательством и подзаконными актами решение о досрочном прекращении права пользования недрами принимается органами управления государственным фондом недр, а не органами геологического надзора (хотя и во взаимодействии с такими органами), при этом такие решения принимаются в «организационной» применительно к пользователям недр форме, а взаимодействие между органами управления государственным фондом недр и органами геологического надзора осуществляется в процедурных правоотношениях.

С учетом изложенного представляется, что сегодня в рамках действующего законодательства правоотношения, возникающие при досрочном прекращении права пользования недрами, можно рассмотреть с точки зрения организационных, процедурных и надзорных правоотношений в зависимости от субъектного состава конкретных правоотношений.

4. При использовании данного критерия классификации можно выделить еще одну интересную группу правоотношений. К этой группе следует отнести правоотношения, возникающие между пользователями недр:

— при разработке одного месторождения полезных ископаемых (в том числе подготовке ими согласованного технического проекта разработки);

— при пользовании недрами для целей геологического изучения в пределах одного участка недр;

— при переходе права пользования недрами (между владельцем лицензии и претендентом, обратившимся для переоформления лицензии).

Такие отношения возникают на практике, но лишь фрагментарно урегулированы нормами права, причем развитие регулирования применительно к этой группе отношений представляется своевременным и необходимым. Именовать такие правоотношения следует межпользовательскими правоотношениями.

Как было отмечено выше, к этой группе, в частности, относятся правоотношения, возникающие между несколькими пользователями недр при разработке одного месторождения полезных ископаемых. Такие месторождения в международном праве и юридической науке называются трансграничными месторождениями. По мнению С. Ю. Мареевой, «разработка таких месторождений должна производиться по специальному соглашению (юнитизационному соглашению), заключаемому между пользователями недр и подлежащему утверждению органами, предоставившими право пользования таким участком недр»⁷.

Кроме того, к этой группе относятся правоотношения, возникающие между пользователями недр при переходе права пользования недрами. В этом случае между пользователем недр и претендентом на переоформление лицензии могут возникать отношения по поводу передачи в целях обеспечения соблюдения требований ст. 17.1 Закона РФ «О недрах» имущества, необходимого для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр, а также в случае подачи заявления на переоформления лицензии и др.

Помимо изложенных выше доктринальных критериев, горные правоотношения можно также условно классифицировать по наличию и влиянию в правоотношениях между субъектами элемента «власти-подчинения». В этом случае такие отношения можно разделить на вертикальные, смешанные, горизонтальные. При помощи такого подхода можно очень наглядно представить всю сферу горных правоотношений в виде трех групп.

Примером вертикальных горных правоотношений (с наибольшим влиянием элемента «власти-подчинения») служат отношения, возникающие при осуществлении государственного надзора в отношении пользователей недр (на практике такие отношения возникают при проведении плановых и внеплановых проверок между органами Росприроднадзора, Ростехнадзора и пользователями недр).

Смешанными (с ограниченным влиянием фактора «власти-подчинения»⁸) будут являться горные правоотношения, возникающие при предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке). Такие отношения, например, возникают между соискателями на получение права пользования недрами и федеральными или региональными органами управления государственным фондом недр.

Горизонтальные горные правоотношения можно обнаружить при переходе права пользования недрами между пользователем недр и претендентом, к которому переходит право, между двумя и более пользователями недр, осуществляющими работы на одном месторождении (выше они также поименованы как межпользовательские отношения).

В заключение необходимо остановиться еще на одном важном теоретическом вопросе для анализа правоотношений в рассматриваемой сфере — понятии горной правоспособности.

С точки зрения теории государства и права субъекты могут вступать в правоотношения при наличии правоспособности. Под правоспособностью понимается «способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т. е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений»⁹. Учитывая отраслевые особенности, определить горную правоспособность можно как способность иметь права и нести соответствующие обязанности в сфере использования и охраны недр и связанной с этим деятельностью, предусмотренные законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами.

С учетом особенностей объектов горных правоотношений, вытекающих из общих положений принципа использования недр как публичного блага и ряда других принципов горного права, право пользования участками недр должно предоставляться только определенному кругу субъектов, отвечающих квалификационным требованиям, предъявляемым к пользователям недр.

К вопросу горной правоспособности в юридической науке обращались неоднократно. Так, например, Н. Б. Мухитдинов считал, что «специфика недр как своеобразного объекта права государственной собственности влияет на круг субъектов права пользования недрами, а разработка месторождений полезных ископаемых требует выполнения ряда обязательств и горнотехнических условий…», в этой связи, «… горная правоспособность является необходимым условием для приобретения теми или иными лицами прав и обязанностей по пользованию недрами»¹⁰. К этому же вопросу (применительно к правоспособности государственных корпораций) обращался Б. Д. Клюкин в публикации «Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования»¹¹.

В свою очередь, Д. Г. Храмов указывает на то, что с «учетом невосполнимости и ценности своих свойств недра должны использоваться комплексно и рационально. По этой причине пользование недрами необходимо осуществлять лицам, обладающим специальной, горной правоспособностью»¹². Д. Л. Никишиным обоснованно предложено использование горной правоспособности как «средства обеспечения оптимального сочетания частных и публичных интересов при определении круга лиц, которым может быть предоставлено право пользования недрами»¹³.

На основании изложенного можно выделить виды горной правоспособности, например, по видам пользования недрами:

— региональное геологическое изучение недр;

— геологическое изучение (поиски и оценка) месторождений полезных ископаемых;

— оценка пригодности участков для целей строительства подземных сооружений;

— разведка и добыча полезных ископаемых;

— строительство и эксплуатация подземных сооружений;

— образование особо охраняемых геологических объектов;

— сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В свою очередь, в рамках этих видов возможно выделение подвидов правоспособности субъектов в зависимости от целей недропользования, а также применительно, например, к геологическому изучению или добыче отдельных видов полезных ископаемых, требующих наличия специальных знаний и техники.

Критерии для проверки горной правоспособности могут устанавливаться как на федеральном, так и региональном уровне, таким образом, проверка горной правоспособности будет осуществляться соответственно органами публичной администрации федерального или регионального уровня.

Далее следует отдельно остановиться на некоторых аспектах проверки горной правоспособности на основании положений современного законодательства и подзаконных актов.

В соответствии с общей нормой, содержащейся в ч. 5 ст. 9 Закона РФ «О недрах», в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии). Ст. 22 данного Закона установлено, что к пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования наличия специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 14 Закона РФ «О недрах» отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами в бесконкурсном порядке может последовать в случае, если соискатель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Отдельные положения также можно встретить в ст. 17.1 указанного Закона применительно к переходу права пользования недрами — горной правоспособности претендента на переоформление лицензии.

Из анализа приведенных выше положений российского законодательства следует, что критерии, предъявляемые при проверке горной правоспособности, их систематизация и другие вопросы, связанные с научной категорией горной правоспособности, в настоящее время находятся на недостаточном уровне разработанности. С позиций современного горного права проверка горной правоспособности осуществляется в двух плоскостях: квалификационной и лицензионной.

С точки зрения квалификационной составляющей горной правоспособности, при «первичном» предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке) проверке подлежит наличие у соискателя права квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для эффективного и безопасного проведения работ.

При переходе права пользования недрами эти положения сформулированы иначе: либо в более общем виде — претендент отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах, либо еще более конкретно — отвечает условиям проведения конкурса или аукциона на право пользования данным участком недр, условиям лицензии на пользование данным участком недр и такому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр¹⁴.

Кроме того, совершенно с других позиций сформулированы критерии для проверки горной правоспособности в отношении соискателей права пользования недрами участков федерального значения. Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством РФ в соответствии с законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

В отношении участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, дополнительно установлен критерий наличия опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, а также наличия доли (вклада) Российской Федерации в уставных капиталах пользователей недр, размер которого должен быть более пятидесяти процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

С точки зрения лицензионной составляющей проверки горной правоспособности следует обратить внимание на установление в законодательстве дополнительных требований, предъявляемых к пользователям недр, наряду с проверкой квалификационных требований. Так, в случае, если для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь такие разрешения (лицензии) или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Такие лицензии могут потребоваться соискателям (претендентам) на получение права пользования недрами, например, для эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности; производства маркшейдерских работ; осуществления деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Кроме того, отдельное лицензирование предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Следующим интересным для рассмотрения характера возникающих в сфере горного права правоотношений является вопрос, связанный с юридическими фактами — основаниями возникновения горных правоотношений.

С точки зрения теории государства и права юридические факты — «это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений… Юридические факты служат непосредственными поводами, основаниями для появления и функционирования правоотношений»¹⁵.

В горном праве существует достаточное число таких юридических фактов (как действий, так и событий) — оснований возникновения правоотношений, закрепленных на уровне законодательства. В первую очередь, следует отметить основания возникновения права пользования недрами, закрепленные в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», наличие каждого из которых способно формировать не одно, а целый комплекс горных правоотношений. В ст. 20 данного закона перечислены юридические факты — основания прекращения права пользования недрами. Кроме того, следует обратить внимание на положение ч. 7 ст. 9 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой факт государственной регистрации лицензии на пользования недрами влечет возникновение прав и обязанностей пользователя недр. Аналогичные основания возникновения горных правоотношений закреплены в ст. 13.1, 17.1 и других положениях указанного закона.

Существуют юридические факты, закрепленные на уровне подзаконных актов. К примеру, следует привести обращения пользователей недр с заявками в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»; от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» или в порядке, установленном Административным регламентом, утвержденным приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, в целях выдачи лицензии на пользование недрами, ее переоформления, внесения изменений и дополнений, а также принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр.

Кроме того, следует отдельно выделить в качестве самостоятельной подгруппы в горном праве юридические факты — основания возникновения горных правоотношений, закрепленные в лицензиях на пользование недрами (а также проектных документах на пользование недрами и планах развития горных работ) — документах, в которых детализируются условия пользования недрами. К примеру, в качестве юридического факта — события следует рассматривать закрепление повсеместно встречающегося (в лицензиях на геологическое изучение с последующей разведкой и добычей полезных ископаемых) условия о том, что право пользования недрами прекращается по истечении 5-летнего срока за исключением границ горного отвода и площадей участка недр, на которых пользователь намерен продолжить геологическое изучение, либо установление иных подобных условий.

Задания

Основные

На основе изучения данного параграфа привести определения понятий «горное правоотношение», «горная правоспособность», «юридический факт», пояснить их.

Привести примеры различных видов горных правоотношений и их классификации.

Привести примеры подзаконных актов, в которых установлены требования для проверки горной правоспособности.

Привести примеры каждого из рассмотренных видов правоотношений в судебно-арбитражной практике.

Факультативные

На основании изученного материала привести примеры юридических фактов в горном праве.

Привести примеры судебных споров об установлении юридического факта в горных правоотношениях.

§ 2. Объекты горных правоотношений

На основании проведенного рассмотрения общих вопросов, касающихся понятийного аппарата, классификации и особенностей горных правоотношений, следует подробным образом рассмотреть объекты горных правоотношений, а также понятие и виды субъектов горного права в целом и горных правоотношений в частности.

В каждой сфере общественных отношений существует большое число объектов, в отношении которых можно выделить правовое регулирование и рассмотреть их в качестве объектов возникающих правоотношений. Большое число таких объектов можно выделить и в горном праве. Очевидно, что объект горных правоотношений представляет собой важный элемент, без рассмотрения которого невозможно проанализировать существующие проблемы правового регулирования и выработать подходы к его совершенствованию.

Как известно, в юридической литературе существуют разные подходы к определению объектов в праве, выделяют: объекты права, объекты правоотношений. Ю. К. Толстой рассматривает как объект правоотношения фактическое общественное отношение, на которое воздействует право¹⁶. С. С. Алексеевым предложено иное определение объекта правоотношения — «это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные права и обязанности»¹⁷. По мнению Д. И. Мейера, «объектами гражданского права представляются вещи и чужие действия. Оба этих предмета подходят под понятие имущества, так что, можно сказать, имущество представляется объектом гражданского права. И этим еще полнее характеризуется объект гражданского права, точнее определяются те предметы, которые подлежат господству лица как субъекта гражданского права»¹⁸. В науке экологического права принят подход, в соответствии с которым «объектами экологических отношений являются общественно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регулируются в праве общественные отношения», а, в свою очередь, «объектами экологических правоотношений являются объекты экологических отношений, регулируемых нормами экологического права»¹⁹. В свою очередь, Р. О. Халфина полагает, что «объект не является элементом правоотношения, не входит в его состав, а само понятие “объект правоотношения” фактически совпадает с понятием “объект права”»²⁰.

В целом, согласно принятым в теории государства и права воззрениям: «…в ходе длительной дискуссии сложились в основном две концепции — монистическая и плюралистическая». Согласно первой, объектом правового отношения могут выступать только «действия субъектов». Согласно второй, разделяемой большинством ученых, «объекты правоотношений столь же разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом общественные отношения»²¹.

Некоторые авторы рассматривают вопрос об объектах горных правоотношений упрощенно, выделяя в качестве таковых только недра и ресурсы недр, подразделяя последние на виды (без подробной характеристики каждого)²². Такой подход представляется недостаточным для качественной характеристики основных объектов возникающих горных правоотношений. С другой стороны, выделение и подробное рассмотрение всех без исключения объектов также представляется очень сложной задачей, выходящей за рамки настоящего исследования. В этой связи, следуя логике рассмотрения наиболее важных из них, целесообразно остановиться на основных объектах горных правоотношений, к числу которых отнести:

1) недра как природный ресурс и объект общерегулятивных правоотношений;

2) участки недр как обособленные объекты, предоставляемые в пользование, и в отношении которых физическим и юридическим лицам предоставляется право пользования недрами;

3) полезные ископаемые, содержащиеся в недрах или техногенных образованиях минерального сырья, извлекаемые из недр или техногенных образований;

4) месторождения полезных ископаемых (природные и техногенные) как скопления полезных ископаемых, расположенные в недрах или техногенных образованиях минерального сырья;

5) минеральное сырье, извлекаемое из недр в целях добычи полезных ископаемых;

6) формирующиеся объекты (геотермальные, лечебные и иные ресурсы недр; подземное пустотное пространство (специализированные полости); изучаемые блоки или структуры в недрах; техногенные образования минерального сырья).

Наряду с перечисленными в п. 1–6 объектами горных правоотношений, следуя положениям Закона РФ «О недрах», в качестве дополнительного объекта можно выделить — геологическую информацию о недрах. В соответствии с положениями ст. 27 Закона РФ «О недрах» к геологической информации о недрах относится «информация о геологическом строении недр, о находящихся в них полезных ископаемых (в том числе о специфических минеральных ресурсах, подземных водах), об условиях их разработки, иных качествах и особенностях недр (в том числе о подземных полостях естественного или искусственного (техногенного) происхождения), данные наблюдений, полученные при осуществлении предусмотренных Законом РФ “О недрах” видов пользования недрами, при охране недр, при использовании отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, при осуществлении в соответствии с другими федеральными законами видов деятельности, связанных с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, и представленные на бумажном или электронном носителе либо на иных материальных носителях (в образцах горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и на иных материальных носителях первичной геологической информации о недрах)». Кроме того, вопросам, связанным с регулированием оборота геологической информации о недрах, значительное внимание уделяется на уровне подзаконного регулирования. В частности, приняты постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах», приказ Минприроды России от 5 мая 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр» и другие акты.

Кроме того, толкование положений ст. 1.2, 10.1, 13.1, 14, 17.1, 20, 21 Закона РФ «О недрах», регулирующих вопросы предоставления права пользования недрами (при проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами, рассмотрении заявок на получение указанного права в бесконкурсном порядке), перехода и прекращения права пользования недрами, позволяет рассматривать в качестве объекта горных правоотношений также право пользования недрами.

Как известно, в рамках законодательства допустимо расширение числа объектов для целей обеспечения эффективности правового регулирования, включая использование приемов юридической фикции²³. Право пользования недрами (если его рассматривать как объект правоотношений) имеет сегодня ограниченную оборотоспособность: оно может переходить от одного лица к другому только в предусмотренных законом случаях, после проверки горной правоспособности и принятия соответствующего решения органами управления государственным фондом недр. Кроме того, правовой режим этого объекта в правовом поле сегодня недостаточно развит. Эти обстоятельства в значительной степени снижают интерес к рассмотрению права пользования недрами как самостоятельного объекта горных правоотношений.

Вместе с тем, методологически правильно рассмотреть право пользования недрами отдельно — как один из основных институтов горного права в соответствующих параграфах настоящего учебного пособия.

1. Недра как природный ресурс и объект общерегулятивных правоотношений

Недра (более полно — земные недра или недра Земли) являются наиболее общим в числе объектов горного права в целом и горных правоотношений в частности. Недра рассматриваются на уровне Конституции Российской Федерации, законодательства и юридической науки очень комплексно (как природный объект, природная среда, природный ресурс, основа жизни и деятельности народов и пр.). Такой вывод обусловлен общеправовым подходом, закрепленным в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, определяющей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), а как объекты горных отношений недра являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

В силу существующего регулирования недра являются объектом общих или общерегулятивных правоотношений²⁴, формирующихся между уполномоченными государственными органами и неопределенным кругом лиц. Отнесение недр к объектам этой группы правоотношений обусловлено тем, что недра являются статичным объектом — в таком виде этот объект никому (как в пользование, так и на ином праве) не предоставляется.

В юридической литературе, посвященной вопросам горного и экологического права, к определению понятия «недра» существовали разные подходы. Так, например, В. А. Удинцев писал: «Что есть недра? … Существуют ли они как определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вышины и т. п. Очевидно, нет…»²⁵ В советский период недра рассматривались как «часть природной среды, которая находится под земным покровом, включая подземные воды, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность в пределах территории СССР»²⁶. По мнению Н. А. Сыродоева, «под недрами следует понимать часть природной среды, находящейся под земной поверхностью, а также минералы, элементы и горные породы, выходящие на земную поверхность»²⁷.

В свою очередь Б. Д. Клюкин полагал, что недра представляют «часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли»²⁸. О. И. Крассов считает, что «нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона “О недрах”, необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр»²⁹. Исследователь рассматривает недра «как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития»³⁰.

По определению М. М. Бринчука, «недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях»³¹. Как природный объект недра — «пространственная сфера, часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов водотоков, содержащая различные ресурсы, включая запасы ископаемых, используемых человеком или доступные для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития»³².

Легальное определение понятия «недра», изложенное в преамбуле Закона РФ «О недрах», носит общий характер. В этой связи, как справедливо полагает Р. Н. Миргазизова (Салиева), определение понятия недр, содержащееся в Законе РФ «О недрах» и лежащее в основе определений, сформулированных некоторыми авторами, страдает неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверхность месторождения полезных ископаемых³³.

Следует отметить, что динамика развития геофизических методов исследований позволяет предположить, что геологическое изучение глубоких горизонтов планеты будет доступно несколько быстрее, чем их промышленное освоение (как в целях добычи полезных ископаемых, так и в иных целях). Вместе с тем, в обозримом будущем может возникнуть необходимость формирования основ правового режима использования природных сред, залегающих глубже земной коры.

Рядом авторов предложено включить в определение понятия «недра» не только земную кору, но и иные оболочки Земли — мантию и ядро, и установить нижнюю границу недр до «центра земного сфероида»³⁴. Такой подход, например, реализован в законодательстве США. Недрами (составляющими единый объект с поверхлежащим земельным участком) считается вся конусообразная часть Земного шара, образованная поверхностью его участка и радиусами, от нее проведенными к центру Земли. Такой подход, по мнению авторов книги «Международно-правовые основы недропользования», «выглядит интересным с точки зрения определенности границ недр, но обоснованно именуется “экспансионизмом американского законодательства” на фоне “непомерной скромности” нынешнего российского законодателя»³⁵.

Подводя итог изложенным выше определениям понятия «недра», можно сделать вывод, что в юридической литературе, равно как и в геологической науке, сложились два подхода к определению данного понятия в зависимости от нижней границы: в узком смысле недра — это часть земной коры, в широком смысле — природная среда до центра земного сфероида. При этом рассмотрение понятия недра в широком смысле на современном этапе безусловно опережает научно-технических прогресс, поскольку пока трудно себе представить этап научно-технического развития, на котором человечество сможет практически использовать вещество или энергию мантии и ядра Земли в их естественном состоянии (использование человеком на поверхности Земли «поднявшегося» из глубин подземного тепла или излившейся из мантии магмы является освоением вещества и энергии, находящихся не в естественном, первичном, а в измененном, вторичном состоянии).

Недра (как природный ресурс) — это часть земной коры, содержащей различные ресурсы, расположенные в ней или выходящие на поверхность, представляющие интерес для использования человечеством в настоящее время или будущем.

К наиболее важным ресурсам недр на современном этапе можно отнести: полезные ископаемые в свободном или связанном виде, геотермальные и лечебные ресурсы, а также подземные пустотные пространства (полости) в недрах, которые могут быть использованы как подземные сооружения.

Такой подход обусловлен тем, что при определении понятия «недра» их содержание имеет не менее важное значение, чем пространственный критерий. Кроме того, предлагаемое определение отвечает современным представлениям человечества о недрах, поскольку с практической точки зрения в технологических и экономических условиях сегодняшнего дня или обозримого будущего можно говорить лишь о доступности для освоения (извлечения полезных ископаемых, использования полостей и иных ресурсов недр) лишь самой верхней части земного сфероида.

Рассматривая вопрос установления нижней границы недр, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в соответствии с современным правовым регулированием в Российской Федерации «компонентами природной среды» являются:

— земля;

— недра;

— почвы;

— поверхностные и подземные воды;

— атмосферный воздух;

— растительный, животный мир и иные организмы;

– озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Указанные компоненты природной среды в совокупности обеспечивают благоприятные условия для существования жизни на Земле (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

При избранном в законодательстве Российской Федерации подходе к определению понятия «недра» две природные сферы (мантия и ядро) нашей планеты оказываются не включенными в компоненты природной среды. Вместе с тем, для всех очевидно, например, что мантия Земли является природной средой, граничащей с недрами (в современном понимании этой сферы), и, так или иначе, человечество на каком-то этапе в обозримом будущем подойдет к необходимости найти правовое определение для этой сферы путем ее включения в понятие недра или иным способом³⁶. Как известно, только в России сегодня завершено бурение 10 сверхглубоких и параметрических скважин (пройдено бурением около 63 000 погонных метров)³⁷. Учитывая это, определение понятия недр в широком смысле (в виде конуса до центра земного сфероида) не лишено оснований и может быть полезным в дальнейшем, если международное сообщество пойдет по пути пространственного раздела внутренних сред Земли.

С другой стороны, включение в понятие недр всей природной среды (в виде конуса) до центра земного сфероида с позиций закрепления права государственной собственности Российской Федерации (равно как и прав других стран или отдельных лиц) приведет к распространению этого права на все вышеуказанные сферы, что не в полной мере отвечает интересам всего человечества.

Таким образом, более важным представляется даже не сам вопрос о понятии недр и включении (не включении) в состав недр мантии и ядра Земли, а то, каким образом необходимо подходить к формированию основ правового режима для этих природных сред. Следует отметить, мантия и ядро Земли являются очень обширными сферами, многократно превышающими по своим размерам и объему земную кору (рис. 1)³⁸.

Рис. 1

Каким образом использование вещества мантии и ядра Земли может повлиять на общее состояние нашей планеты? Окончательный ответ на этот вопрос станет известен только в результате будущих исследований, однако существует опасность нарушения состояния стабильности планеты. Примеры неблагоприятных последствий действий человечества уже неоднократно имели место в истории и были связаны, в частности, с использованием атомной энергии как в военных, так и в мирных целях.

По оценкам ученых, эти сферы «…гигантским естественным энергетическим котлом, в котором сосредоточены огромнейшие резервы тепла и энергии, основными источниками которых являются происходящие в земной коре и мантии радиоактивные превращения, вызываемые распадом радиоактивных изотопов. Энергия этих источников столь велика, что она ежегодно на несколько сантиметров сдвигает литосферные пласты Земли, вызывает дрейф материков, землетрясения и извержения вулканов, из которых действующих, т. е. периодически извергавшихся за последние 500 лет, насчитывается 486… Таким образом, явные проявления колоссальной энергии тепла Земли наблюдаются в виде землетрясений и извержений вулканов, вызывающих огромные разрушения, в сотни и даже тысячи раз превосходящие разрушения от взрыва атомной бомбы. Эти проявления стихии сопровождаются также многочисленными человеческими жертвами, зачастую насчитывающими десятки и даже сотни тысяч человек, погибших под завалами разрушенных домов…»³⁹

Возвращаясь к вопросам установления основ правового режима этих сред, следует отметить, что, по мнению Н. А. Сыродоева, «содержание недр на определенной глубине будет рассматриваться как res communnis, а не res nullius»⁴⁰. В книге «Международно-правовые основы недропользования» по этому поводу справедливо отмечено следующее: «Принимая во внимание практически непредсказуемые возможности развития современных естественных наук, горных и военных технологий, распространение верховенства власти всякого государства до центра Земли без упреждающей международно-правовой регламентации вряд ли отвечало бы заинтересованности государств в безопасности, сохранении нашей планеты… В соответствии с международным правом проникновение государств в глубь недр не должно усиливать глобальные или региональные риски, негативно влиять на естественное функционирование геосфер. Это естественное функционирование — одно из обязательных компонентов безопасности планеты Земля, а такая безопасность неделима»⁴¹.

Представляется возможным предложить определить правовой режим этих природных сред на основе «концепции использования мантии и ядра Земли в интересах всего человечества на основании международного права». Основой такого подхода будет являться:

1) установление на уровне международного права нижней границы недр или иных пространств, находящихся под юрисдикцией государств, в пределах земной коры (распространение государственного суверенитета на эти пространства);

2) формирование юридического понятия, обобщенно определяющего мантию и ядро как глубоких горизонтов Земли, расположенных ниже земной коры;

3) установление международно-правового режима в отношении глубоких горизонтов Земли, расположенных ниже земной коры;

4) предоставление полномочий по уточнению нижней границы недр (в целях реализации суверенитета государств в пределах земной коры) специально созданному при Организации Объединенных Наций международному органу;

5) в целях обеспечения развития научно-технического прогресса наделение международного органа, созданного при Организации Объединенных Наций, полномочиями по предоставлению прав на доступ в глубокие горизонты Земли, расположенные ниже земной коры отдельным юридическим лицам или государствам⁴².

Установление подобного международно-правового режима способно обеспечить интересы не только отдельных государств, юридических и физических лиц, но и всего человечества, а установление подобного рода международно-правовых режимов для отдельных природных объектов имеет подтвержденную эффективность. Так, в частности, аналогичный режим установлен для ресурсов недр международного района дна Мирового океана. «Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву» (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982) установлено: «Ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов, и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может присваивать какую бы то ни было их часть. Никакие притязания такого рода или осуществление суверенитета или суверенных прав и никакое такое присвоение не признаются. Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству, от имени которого действует Орган. Эти ресурсы не подлежат отчуждению. Тем не менее полезные ископаемые, добываемые в Районе, могут быть отчуждены…» (ст. 137).

Следующим важным в концептуальном плане остается вопрос о соотношении недр и земли как природных ресурсов, поскольку мотивированный ответ на него повлечет за собой далее правильный подход к пространственному разграничению «земельных участков» и «участков недр». Рассмотрим этот вопрос с точки зрения действующего законодательства.

Как уже было отмечено выше, в преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». В соответствии со ст. 2, 7 Закона РФ «О недрах» и п. 3.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами⁴³ участок недр — это геометризованный блок недр.

В Земельном кодексе Российской Федерации такого четкого определения понятия земли не приводится, но указывается, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле «как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю» (ст. 1).

В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки».

В связи с анализом понятия «земельный участок» немаловажно обратить внимание также на положения ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей особенности земельного участка как объекта права собственности. Так, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (если иное не установлено законом).

Во-первых, из состава понятия «недра» в преамбуле Закона РФ «О недрах» исключен «почвенный слой»⁴⁴, т. е. иные компоненты литосферы планеты включены в понятие недра (аналогичный вывод следует из положений ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса РФ). Иными словами, если почвенный слой отсутствует, то часть природной среды (включая земную поверхность) будет являться недрами, по смыслу, придаваемому этому понятию Законом РФ «О недрах».

Во-вторых, еще одним выводом из проведенного анализа является то, что недра — категория не только пространственная, но и сущностная, т. е. для отнесения природной среды к недрам необходимо понимать состав разграничиваемой природной среды.

Определение верхней границы недр (с учетом положений действующего горного законодательства) дано О. С. Свиридовой, по мнению которой «верхняя граница недр определяется по нижней границе почвенного слоя, а при его отсутствии — по земной поверхности, при этом включая выходящие на поверхность ископаемые»⁴⁵. Здесь следует сказать, что схожий подход использован в природоресурсном законодательстве США, в соответствии с которым недра — это все, что находится глубже растительного слоя поверхности Земли и почвы. Такую же трактовку понятия недр можно найти в Конвенции ООН по морскому праву⁴⁶.

В свою очередь, при определении понятия «земельный участок» законодатель вообще не конкретизирует необходимость наличия или отсутствия почвенного слоя для выделения земельного участка, ставя во главу угла понятие «часть земной поверхности», границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Иными словами, если почвенный слой отсутствует, то земельный участок (как часть земной поверхности) может быть образован на основе части природной среды (одновременно земной поверхности), относимой к недрам в соответствии с Законом РФ «О недрах». При этом глубина природной среды, являющейся в таком случае земельным участком, никак в законодательстве не определена, что представляет собой нерешенную проблему в сфере правового регулирования.

Применительно к анализу разграничения недр (участков недр) и земли (земельных участков) следует рассмотреть также положения ч. 3 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, определяющие, что «собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц».

На первый взгляд, можно говорить о противоречии этих положений с положениями ч. 2 ст. 261 ГК РФ, согласно которой право земельного собственника распространяется только на поверхностный — почвенный слой (что в полной мере согласуется с рассмотренными выше положениями Закона РФ «О недрах»), но, если проанализировать положения ст. 261 ГК РФ глубже, то становится очевидным, что речь идет о закреплении в Гражданском кодексе дополнительных (факультативных) прав к праву собственности на земельный участок. Впрочем, эта аргументация справедлива и в части границ действия таких прав в воздушном пространстве над земельным участком.

Рассмотренный подход законодателя представляется, во-первых, очень широкой и в некоторой степени опасной презумпцией, давно не свойственной российскому законодательству (права собственника земельного участка на недра характерны более для законодательства США или Англии⁴⁷, т. е. не стран континентальной системы права). Из системного анализа положений Закона РФ «О недрах» и Земельного кодекса РФ следует, что такой подход к правам собственника земельного участка (необходимо отметить — даже не к «праву собственности на земельный участок», а к «дополнительным правам, связанным с правом собственности») противоречит как положениям Конституции РФ, так и отраслевого законодательства, поскольку конституционные положения и законодательство Российской Федерации построены на основе самостоятельности правового регулирования в отношении недр (участков недр) и земли (земельных участков), как объектов общественных отношений.

Во-вторых, можно сделать вывод о том, что в ч. 3 ст. 261 ГК РФ очерчивается новая категория вещных прав, являющихся «дополнительными к праву собственности», — категория, не определенная и не регламентированная законом (гражданским, земельным и иным законодательством), что также не может не вызывать серьезные сомнения.

Наконец, в-третьих, нельзя не отметить следующее противоречие внутри Гражданского кодекса РФ: ст. 130 ГК РФ относит участки недр к возможным объектам недвижимого имущества (следовательно, имеющих собственника или иного правообладателя), а ч. 3 ст. 261 ГК РФ распространяет на такие объекты «дополнительные права» к праву собственности на земельный участок.

Понятия земля и недра очень тесно связаны между собой и, зачастую, могут являться в сущности одной и той же частью природной среды. Вместе с тем, на сегодняшний день в законодательстве юридическая судьба земельного участка никак не связана с юридической судьбой участка недр. Такие участки могут находиться у разных правообладателей, что также может привести к конфликту между ними.

Таким образом, концептуально важным является предложение о необходимости на практике при образовании участков недр (не только в случаях отсутствия почвенного слоя, что, кстати, не всегда возможно установить в том или ином случае) корректно определять границу участка недр, соприкасающуюся с земной поверхностью (в большинстве случаев это верхняя граница).

В практике лицензирования пользования недрами при определении границ участка недр и предоставлении права зачастую указывалось, что участок недр имеет верхнюю границу «от дневной поверхности», что представляется недопустимым подходом. Определение верхней границы участка недр должно осуществляться наиболее точно с учетом глубины и других особенностей залегания полезных ископаемых, а также иных факторов, или целей использования участка недр. Такой подход позволит исключить риск формирования одного и того же объекта природной среды в разных видах и его одновременное нахождение у разных правообладателей на основании различных прав.

Вместе с тем, эта задача могла бы быть решена и другим способом. В законодательстве некоторых стран существует пространственное закрепление нижней границы земельных участков⁴⁸, что исключает формирование участков недр в этой природной среде. Однако хотя такое решение устраняет ряд конфликтов, оно также не представляется идеальным. Данный вывод обусловлен тем, что отдельные виды полезных ископаемых могут находиться в установленных законом границах или даже выходить на поверхность земельного участка. В этой связи легальное включение их в «земельные участки» будет означать исключение из сферы действия горного права и препятствовать разработке этих видов полезных ископаемых.

В этом смысле российское законодательство, «жестко» не определяя нижней границы земельного участка, в случае соответствующего развития было бы способно наиболее эффективно обеспечить реализацию принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений. При таком подходе, по мнению Г. С. Башмакова, «каково будет сочетание земельного и горного законодательств, какая из правовых отраслей сыграет в рассматриваемой ситуации большую роль, будет зависеть от целевого назначения данного земельного участка, а именно от того, предполагается ли использовать участок как землю (поверхность) или как недра»⁴⁹.

Существует и другая проблема согласования горного и земельного права. Как известно на практике, при формировании участка недр для предоставления в пользование находящиеся в государственной собственности земельные участки, расположенные над ним, зачастую приватизируются иными лицами в целях последующей перепродажи их пользователям недр. Для решения этой проблемы на законодательном уровне (в Земельном кодексе РФ) создан механизм изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (по существу — в пользу пользователей недр). Федеральным законом от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в Земельный кодекс РФ, в том числе в части закрепления порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, согласно п. 1 ст. 56.2 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения).

Помимо механизма изъятия земельных участков, в земельном законодательстве со ссылкой на нормы законодательства о недрах необходимо предусмотреть правило о том, что после формирования участка недр для предоставления его в пользование приватизация земельных участков, расположенных над таким участком недр, предоставление их в аренду или на ином праве осуществляется по согласованию с соответствующими органами управления государственным фондом недр РФ или субъектов Российской Федерации. При этом для пользователей недр, получивших такой участок, а также лиц, претендующих на получение прав на земельный участок, необходимо предусмотреть право на обжалование ненормативных правовых актов как органов управления государственным фондом недр, так и органов публичной администрации, осуществляющих предоставление земельных участков. Такой механизм обеспечит баланс прав и законных интересов как лиц, желающих получить права на земельные участки, так и пользователей недр (потенциальных или реальных).

Еще один вопрос, который необходимо рассмотреть, — это соотношение понятий «недра» и «полезные ископаемые», содержащиеся в недрах. По мнению Г. С. Башмакова, «термин “недра” ранее употреблялся юристами как “синоним полезных ископаемых”, что недопустимо»⁵⁰. Обсуждение этого вопроса велось в научной литературе еще в 70-х гг. ХХ в., а научная дискуссия по этому вопросу была обусловлена необходимостью подготовки Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о недрах.

Как известно, в Законе РФ «О недрах» при закреплении права государственной собственности на недра одновременно выделяются наиболее ценные компоненты недр: подземное пространство, полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы (данное положение относится без исключения ко всем иным объектам горных правоотношений, расположенным в недрах, включая энергетические и иные ресурсы, специализированные полости и другие объекты). Указанные выше компоненты, находясь в недрах, являются частями недр как обобщающего и собирательного понятия.

Учитывая это, недра как объект горных правоотношений должны рассматриваться с учетом содержащихся в них полезных ископаемых, естественных и искусственных полостей и других полезных свойств⁵¹. По существу, аналогичное мнение высказывалось А. И. Перчиком, который полагал, что «под термином “недра” следует понимать не только подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и иные ресурсы»⁵².

2. Участки недр как объекты горных правоотношений

А. И. Перчик справедливо отмечал, что «полезными свойствами обладают не все недра, а лишь определенная их часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения недропользования, проблема определения права собственности и целый ряд других»⁵³. В этой связи, на практике в целях управления государственным фондом недр и использования недр как природного ресурса возникают производные объекты — «участки недр», представляющие собой в соответствии с законодательством в сформированном виде геометризированный (ограниченный географическими координатами) блок недр (ст. 7 Закона РФ «О недрах», п. 3.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами), необходимый для использования в том или ином виде. Аналогичную позицию занимает Р. Н. Салиева, определяя участок недр как часть недр, представляющую собой геометризованный (ограниченный географическим координатами) блок недр в пределах территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны⁵⁴.

Как известно, для целей изучения (регионального геологического или геологического), выражаясь терминами законодательства: «без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых)» участки недр могут предоставляться не в полностью геометризированном виде (к примеру, без ограничения по глубине).

С учетом этого целесообразно отказаться от применения в законодательстве и научном определении термина «геометризованный» и «блок недр», поскольку они, во-первых, сами требуют дополнительного объяснения, во-вторых, не точно отражают границы формируемых на практике участков. Возможно также отказаться от применения в определении лексической конструкции «в пределах территории Российской Федерации…», поскольку «часть недр Российской Федерации» подразумевает нахождение этого участка и недр в целом в пределах такой территории. В целях унификации понятийного аппарата отдельных отраслей природоресурсного законодательства представляется также полезным использование в горном законодательстве термина «образование» участка недр по аналогии с терминологией Земельного кодекса РФ и других законодательных актов.

На основании изложенного понятие «участок недр» можно определить следующим образом: часть недр Российской Федерации или ее континентального шельфа, границы которой определены органом управления государственным фондом недр для целей предоставления в пользование или иных целей.

Применительно к данному определению необходимо отметить также, что в будущем в приведенное выше понятие «участка недр» возможно включение не только недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, но и недр «Района» в терминологии Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) — недр за пределами национальной юрисдикции, являющихся общим наследием человечества. Такой подход к расширению определения понятия «участок недр» будет необходим по мере развития науки и техники, вовлечения недр «Района» в разработку и иное использование. В особенности, если участок «Района» будет предоставлен не частным лицам, а Российской Федерации, у которой, в свою очередь, возникнет необходимость предоставления в пользование такого участка.

Основы правового режима участков недр как объектов горных правоотношений схожи с правовым режимом недр: участки недр (как часть недр) являются государственной собственностью. Определяя их изъятие из оборота, законодатель также предусмотрел, что участки недр «не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме». Отдельно следует оговорить и то, что права пользования недрами также ограничены в обороте: «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами» (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

Образование участка недр отнесено к полномочиям органов управления государственным фондом недр Российской Федерации: Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов⁵⁵ либо уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эта процедура направлена на выделение конкретного участка в общем массиве недр и возникновение участка недр как объекта горных правоотношений. Так, в частности, в соответствии с п. 2 Положения об установлении и изменении границ участка недр, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429, установление границ участков недр осуществляется:

а) Федеральным агентством по недропользованию — в отношении участков недр федерального значения и участков недр, по которым объем балансовых запасов или прогнозных ресурсов месторождений полезных ископаемых превышает максимальное значение, определенное Агентством;

б) уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в отношении участков недр местного значения;

в) территориальными органами Федерального агентства по недропользованию — в отношении участков недр, за исключением участков недр, указанных в подпунктах «а» и «б».

Общей целью образования участков недр в большинстве случаев является необходимость предоставления их в пользование. В настоящее время приказом Роснедр от 28 сентября 2015 г. № 614 «Об утверждении требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения» утверждены Требования к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения.

Указанные требования направлены на реализацию единого подхода при формировании перечней участков недр, планируемых к предоставлению в пользование для геологического изучения за счет средств недропользователей, а также для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения (поисков и оценки), разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии на пользование недрами. При этом при подготовке указанных перечней учитываются:

— потребности экономики Российской Федерации в целом и субъекта Российской Федерации в данном виде полезных ископаемых и (или) продуктах его переработки с учетом экспортной составляющей на основе прогнозов и программ социально-экономического развития, энергетического баланса страны;

— необходимость обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации по данному виду полезных ископаемых;

— возможности обеспечения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах за счет распределенного фонда недр;

— социально-экономическое значение освоения конкретных видов полезных ископаемых в рамках действующих и новых лицензий;

— возможности существующей промышленной инфраструктуры в части добычи и (или) переработки данного вида полезного ископаемого;

— возможности существующей транспортной сети в части перевозки соответствующего минерального сырья или продуктов его переработки потребителям или к местам отгрузки на экспорт;

— состояние освоения примыкающих участков недр на флангах и нижележащих горизонтах планируемого к предоставлению в пользование участка недр.

Следует отметить, что рассматриваемые Требования, в отличие от действовавших ранее⁵⁶, содержат исчерпывающий перечень документов, при наличии хотя бы одного из которых осуществляется включение того или иного участка недр в перечень, а именно:

— поручения начальника Управления геологии нефти и газа, подземных вод и сооружений или начальника Управления геологии твердых полезных ископаемых;

— предложения Департаментов и Управления Роснедр;

— предложения органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении участков недр, находящихся на их территории;

— предложения субъектов предпринимательской деятельности, в том числе внесенные через Портал недропользователей и геологических организаций «Личный кабинет недропользователя».

Кроме того, действующие Требования предусматривают порядок внесения изменений и дополнений в уже утвержденный перечень участков недр.

Важным с теоретических позиций будет являться суждение о моменте образования участков недр в качестве объекта горного права и горных отношений. К сожалению, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации этому важному вопросу в отличие, например, от подробно урегулированной процедуры образования земельных участков⁵⁷, не уделяется должного внимания.

Отдельные положения, связанные с образованием участков недр, приводятся в вышеупомянутом постановлении Правительства РФ и приказе Роснедр от 28 сентября 2015 г. № 614 «Об утверждении Требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование». Из положений приведенного приказа Роснедр следует, что при формировании перечней участков недр документом, определяющим границы будущих участков недр, будет являться карта-схема участка недр, на которой должны быть отражены:

— границы участка недр, предлагаемого к предоставлению в пользование (с указанием географических координат угловых точек и площади участка);

— действующие лицензионные участки недр (с указанием координат угловых точек), расположенные в непосредственной близости к участку недр, предлагаемому к включению в Перечень участков недр;

— участки недр, на которых проводятся или планируется проведение геологоразведочных работ за счет бюджетных средств, расположенные в непосредственной близости к участку недр, предлагаемому к включению в Перечень участков недр;

— особо охраняемые природные территории, участки ограниченного землепользования;

— условные обозначения.

К сожалению, для других видов пользования недрами определить момент и конкретные цели образования участка недр сложнее. Зачастую, на уровне законодательства и даже подзаконных актов этот момент не определяется. Так, например, в соответствии с приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. № 712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов» и приказом Минприроды России от 13 марта 2013 г. № 85 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления» в рассматриваемом специальной комиссией комплекте документов содержатся сведения о возможных границах участка недр, но с юридической точки зрения не определено, в каких именно границах будет сформирован участок недр при выдаче лицензии на пользование недрами, следовательно, образованием участка недр решение комиссии о предоставлении права формально считать нельзя.

Не определен этот момент и в приказе Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315⁵⁸, являющемся общим нормативным правовым актом для целей принятия решений об оформлении лицензий на пользование недрами для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления; для образования особо охраняемых геологических объектов.

С доктринальных позиций представляется, что в качестве общего правила для большинства случаев образования участков недр как объектов различных видов горных правоотношений можно определить дату издания органом управления государственным фондом недр федерального или регионального уровня ненормативного правового акта с указанием границ конкретного участка недр.

Вместе с тем при рассмотрении этого вопроса следует обратить также внимание на то, что момент образования участка недр для различных видов горных отношений может отличаться.

Например, моментом образования участка недр местного значения (в соответствии с приказом Роснедр от 15 июня 2012 г. № 687 «Об утверждении Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней») для процедурных (внутриведомственных) правоотношений можно считать момент формирования соответствующего перечня участков недр органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и направления его на согласование в федеральный орган управления государственным фондом недр. Объектом организационных и иных горных правоотношений такой участок недр станет только после утверждения такого участка органом управления государственным фондом недр регионального уровня в перечне участков недр местного значения.

Аналогичный вывод можно сделать при анализе процедуры образования участков недр для целей геологического изучения за счет средств пользователей недр. Моментом образования такого участка недр применительно к процедурным правоотношениям будет являться включение участка недр в проект соответствующего перечня участков органом управления государственным фондом недр федерального уровня, а утверждение Минприроды России перечня участков недр, предоставляемых для целей геологического изучения за счет средств пользователей недр, — моментом образования участка недр для организационных и других видов горных правоотношений.

При предоставлении участков недр для разведки и добычи на основании конкурсов или аукционов возможно выделить момент образования участка недр территориальным органом Федерального агентства по недропользованию до утверждения перечня таких участков в центральном аппарате органа управления государственным фондом недр федерального уровня (соответственно, как момент образования таких участков процедурных правоотношений).

Представляется возможным выделить момент образования участков недр как объектов горных отношений и для других видов пользования недрами (например, по законодательству субъектов Российской Федерации для предоставления участков недр для целей сбора минералогических, геологических и других коллекционных материалов⁵⁹). В каждом конкретном случае такой момент может определяться по-разному и отличаться для образующихся впоследствии различных видов горных правоотношений.

Следует также рассмотреть случаи, когда формирование участка недр происходит в индивидуальном порядке на основании заявки пользователя недр, в которой указываются предложения в отношении границ участка недр, испрашиваемого для предоставления в пользование. Моментом образования такого участка недр и для организационных правоотношений будет считаться издание приказа органа управления государственным фондом недр федерального или регионального уровня о предоставлении права пользования недрами.

Как было указано выше, в соответствии с положениями ст. 12 Закона РФ «О недрах» описание границ участка недр включается в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части, а границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. В постановлении Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» определены особенности описания границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых — обязательное указание верхней и нижней границы в контуре месторождения полезного ископаемого; в описании границ участков недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации — указание площади морского дна с географическими координатами ее границ и глубины недр; в описании границ участков недр, предоставляемых в пользование для добычи подземных вод, — указание границы зон округа санитарной охраны (зон строгого режима) и контуров размещения проектных водозаборных сооружений.

Представляется важным определение в данном нормативном правовом акте следующих факторов и сведений, подлежащих учету при установлении границ участков недр:

— геологической и иной информации о недрах;

— данных государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации об участках недр;

— границ особо охраняемых природных территорий (если имеются ограничения в рамках режима ООПТ);

— предложений Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также Федерального агентства по рыболовству (в случае установления границ участка недр внутренних морских вод, территориального моря РФ или континентального шельфа РФ), представляемых ими при подготовке в установленном порядке проектов решений о предоставлении права пользования участками недр.

На основании этого же подзаконного правового акта осуществляется изменение границ образованных ранее участков недр. К сожалению, перечень оснований для изменения границ участков недр является исчерпывающим и, по оценкам специалистов в сфере недропользования, не позволяет надлежащим образом урегулировать соответствующие общественные отношения в целях защиты прав и охраняемых законом интересов пользователей недр⁶⁰.

Следует отметить, что понятия «участок недр» и «горный» или «геологический» отводы могут иметь разное значение, но их границы совпадают при предоставлении участка в пользование, следовательно, например, общие требования, предъявляемые к порядку определения границ предварительных горных отводов, применяются к участкам недр⁶¹. При наличии на момент предоставления участка информации могут учитываться: пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Все образованные в Российской Федерации участки недр можно обобщенно разделить на три категории, критерием отнесения к которым будут полномочия по распоряжению участками недр органами управления различного уровня и (или) вида. В соответствии с данной классификацией следует выделить:

— федеральные участки недр;

— участки недр совместного ведения;

— региональные участки недр.

В свою очередь, внутри каждой из категорий возможно отнесение участков к различным видам в зависимости от особенностей таких участков.

К федеральным участкам недр следует отнести участки недр федерального значения, т. е. участки недр, необходимые для обеспечения интересов обороны и безопасности государства, отвечающие критериям, определенным ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»⁶², а также все участки, права пользования которыми предоставляются Правительством Российской Федерации (в том числе участки для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов).

В отношении участков недр федерального значения в соответствии с положениями ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» представляется целесообразным предложить в научных целях использование следующих критериев отнесения к этой подгруппе:

1) вид полезного ископаемого (определяющий отнесение участка недр к данной категории);

2) вид и количество полезного ископаемого (совместно влияющие на отнесение участка недр к этой категории);

3) «территориальный» критерий — расположение участка недр (влияющее на отнесение участка к категории участков недр федерального значения).

К категории участков недр совместного ведения относятся все участки недр, за исключением отнесенных к федеральным и региональным участкам. Эта категория представляет основную массу участков недр, критерием отнесения к которой будет являться полномочие по распоряжению участком специальной комиссией (комиссиями), создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр с участием представителей органов власти субъектов РФ, на территории которых находится участок недр.

К региональным участкам недр в соответствии со ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» относятся участки недр местного значения:

— содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

— участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— участки недр, содержащие подземные воды, необходимые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения, объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки;

— к этой же категории следует отнести участки, право пользования которыми предоставляется органом управления государственным фондом недр субъекта Российской Федерации для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В качестве критики использованного законодателем подхода при рассмотрении региональных участков недр следует отметить не соответствующее системе построения органов публичной администрации в Российской Федерации, предусмотренное в ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» наименование данной категории участков недр как «участков недр местного значения». Кроме того, по полномочиям в отношении образования и распоряжения таких участков, что без сомнения является важным элементом правового режима, такие участки также следует относить к участкам недр регионального, а не местного значения. На основании изложенного представляется целесообразной корректировка наименования данной категории участков недр (изменение на участки недр регионального значения).

Помимо рассмотренного выше критерия, все участки недр могут быть также разделены на две группы:

— участки недр, предоставленные в пользование;

— участки недр, находящиеся в нераспределенном фонде.

Переход участков недр из одной группы в другую будет происходить в момент государственной регистрации лицензии на пользование недрами или вступления в силу государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), когда выдача лицензии на пользование недрами не требуется, либо в момент прекращения права пользования недрами.

Отдельно следует сказать о таком понятии, как федеральный фонд резервных участков недр, формируемый в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых (ст. 2.2 Закона РФ «О недрах»). Фонд образуется из участков, находящихся в нераспределенном фонде по решению Правительства Российской Федерации, а участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении из него.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» предусматривается, что фонд формируется из участков недр, не предоставленных в пользование, содержащих месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень⁶³ основных видов стратегического минерального сырья, расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения.

Учитывая такой порядок формирования федерального фонда резервных участков недр (в состав могут включаться участки разных категорий), было бы необоснованно выделение резервных участков недр в отдельную категорию участков (в числе рассмотренных выше: федеральных, совместного ведения и региональных участков