Т. И. Отческая, Т. Г. Воеводина

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – введение, главы 1–3, 5, 6, глава 7 (в соавторстве с Т. Г. Воеводиной), заключение;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – глава 4, глава 7 (в соавторстве с Т. И. Отческой).

Рецензенты:

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник прокуратуры РФ, почетный работник прокуратуры РФ, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ;

Бурдина Е. В., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия.

Настоящее издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного изучению важного направления прокурорской деятельности — прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В нем изложены: правовые основы, теория и практика становления и развития в России прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; сущность, предмет, цели и задачи данного надзора; его соотношение с прокурорским надзором за исполнением федерального законодательства и надзором за соответствием законам издаваемых правовых актов, а также вопросы организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочий прокурора, мер прокурорского реагирования.

Особое внимание уделено практике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и путям ее дальнейшего развития.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2020 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Воеводина Т. Г., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

В ст. 2 Конституция РФ впервые установлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Тем самым, государство приняло на себя обязанности по их признанию, соблюдению и защите.

В самом российском обществе сформировалось понимание важности проблем обеспечения прав человека, верховенства прав и свобод человека как основы правового государства.

Вместе с тем, несмотря на изменения в стране, в развитии демократического общества «проблемы защиты человека от беззакония, произвола, несправедливости по-прежнему крайне актуальны»¹.

Надзорная работа органов прокуратуры строится на основе постоянного мониторинга в стране и имеет целью защиты интересов государства и конституционных прав граждан. На контроле прокуроров находятся вопросы обеспечения законности в социальной сфере, соблюдения прав граждан, особенно несовершеннолетних, инвалидов, пенсионеров.

Прокуратура своей повседневной деятельностью подтверждает, что находится в государственном механизме защиты интересов личности, государства, общества. Статистические данные за 2019 г. свидетельствуют об эффективности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации².

На сотрудников прокуратуры возложено решение конституционно- правовых задач, которое должно быть профессиональным, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей организационной основе. В этой связи актуальным остается вопрос качественного состава прокурорского корпуса.

Далеко не все утверждения авторов можно рассматривать как бесспорные. Любое исследование может быть дополнено с учетом развития знаний в соответствующей сфере правоотношений.

Авторы выражают надежду, что учебное пособие «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» поможет в подготовке обучающихся всех уровней, будет интересно с познавательной точки зрения преподавателям и практикующим юристам; сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Авторы выражают признательность рецензентам:

О. Н. Коршуновой, заведующей кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета Генеральной прокуратуры РФ, заслуженному работнику прокуратуры РФ, почетному работнику прокуратуры РФ, доктору юридических наук, профессору;

Е. В. Бурдиной, заведующей кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия, доктору юридических наук, доценту за поддержку нашей инициативы по его изданию.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук,
профессор Т. И. Отческая

Глава I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ В РОССИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Начало истории прокуратуры России длительное время было связано с 28 мая 1922 г., когда Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом была учреждена государственная прокуратура. Это неправильно, если вспомнить историю создания данного государственного органа в нашем государстве.

Правомерно в данном случае будет сослаться на слова В. И. Ленина: «Самое важное, с точки зрения научной, это — не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»³.

Без знания основ истории невозможно качественное и плодотворное реформирование законодательства и государственных органов. История изучаемого вопроса открывает перед исследователем возможности по анализу законодательства, правоприменения и последующей имплементации лучшего в современную науку и правовое поле.

Прокуратура России имеет самый большой и насыщенный вековой опыт, давнюю и богатую историю. За более чем 150 лет институт прокуратуры пережил разные периоды государственного устройства, в каждом из которых зарекомендовал себя с лучшей стороны.

Отдельного внимания заслуживает исследование вопроса развития в государстве прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник относительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV. Ордонансом от 25 марта 1302 г. была учреждена прокуратура как орган представительства интересов монарха.

Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений деятельности было весьма сильным. Генерал-прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов, торговли, учреждения университетов: «Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля»⁴.

В 1586 г. был принят Закон об организации деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов, включив в сферу полномочий прокурорского надзора деятельность прокурора административно-политического характера, надзор за производством следствия и судебно-правовую деятельность.

Ордонанс 1670 г. разделил расследование в суде гражданского и уголовного исков. Однако в те времена, как отметил Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно. Он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья»⁵. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным — рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно происходившие в период 1789–1810 гг., однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Термин «прокурор» стал применяться в начале XVIII в. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. По этому поводу В. И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»⁶.

Экскурс в развитие прокуратуры Франции является правомерным, поскольку прокуратура этой страны послужила при Петре I прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.

Известный историк В. О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков»⁷.

Известен такой факт. 7 февраля 1710 г. Петр I утвердил государственный бюджет. Впервые царь повелел сличить приход и расход в масштабах государства. Оказалось, что по всем губерниям доход составил 3 051 796 руб., а расход — 3 834 418 руб., т. е. расходы превышали доходы почти на 783 тыс. руб. Петра I информировали о казнокрадстве в стране и других злоупотреблениях. Разобраться с этим царю помешала война со Швецией, позже с турками⁸. Страна нуждалась в органе, обеспечивающим ее интересы.

Петр Великий ставил перед прокуратурой задачи по обеспечению интересов императора путем надзора за деятельностью Правительствующего Сената, принимаемыми им законами и решениями.

В этой связи уместно отметить, что после событий 1917 г. В. И. Ленин также отмечал, что прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям⁹.

Это свидетельствует о правильности реформ Петра I и учреждения такого государственного органа, который, несмотря на революцию, выстоял и возродился в новом государственном строе.

По словам А. Г. Звягинцева и Ю. Г. Орлова, прокуратура России становится уникальным органом, «заслуга Петра I заключается особенно в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокуратура»¹⁰.

Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, его граждан серьезной помехой в достижении его целей. Поиск механизмов, призванных контролировать исполнение законов, не прекращался в России никогда.

Петр I учредил прокуратуру как институт, осуществляющий от его имени надзор за законностью действий и распоряжений государственных органов.

Однако учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора. Назначение фискальной службы (указы от 22 февраля 1711 г., от 1 и 5 марта 1711 г.) состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»¹¹.

За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. Фискалы в России могли уличить всякого, «кто неправду учинит». При этом им устанавливался значительный стимул: шла половина штрафа, наложенного на виновного.

Широкое толкование фискалами своих прав влекло злоупотребление ими, что явилось причиной издания Петром I Указа от 17 марта 1714 г., в котором они были уполномочены вести «взыскание всех безгласных дел, особенно дел о хищениях казны, причинении иного вреда государственному интересу»¹².

Несмотря на жесткую регламентацию, деятельность фискалов вызывала ненависть. Даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен», в этой связи продолжались поиски совершенных форм контроля «за казной».

В соответствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», прокурор рассматривался как «сей чин око наше и стряпчий о делах государственных»¹³.

Прокуратура была весьма мощным, строго централизованным органом, который четко реализовал предоставленные ему государством полномочия. Личный состав прокуратуры был наделен большой силой и авторитетом.

По замыслу Петра I генерал-прокурор должен был стоять на страже интересов императора, государства и всех граждан.

Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы то или иное установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, праведно и нелицемерно поступало, самым действом указы исполнялось»¹⁴.

В тот период была предпринята попытка раскрыть основные функции прокурора в судебных местах, его основные полномочия. Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось судопроизводство, наблюдали за ним. Однако они не имели права на возбуждение дел, хотя надзорными полномочиями прокурор в полном объеме был наделен.

За прокурорами закреплялась важная функция — надзор за всеми делами, касающимися материальных интересов государства, в том числе финансовые дела, по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности¹⁵.

По мнению С. М. Казанцева, «в России возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения.

Из Франции, помимо названия, была заимствована иерархическая командная структура института, а также главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор»¹⁶.

Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении и направлении»¹⁷.

Средства прокурора в это время носили чисто надзорный характер, и основной среди них являлась так называемая протестация, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган¹⁸.

Не бесспорным является мнение, что эффективность деятельности прокуратуры при Петре I была минимальной.

Однако, по мнению С. М. Казанцева, «великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, обладала органическими пороками антиправового государства, защищала от произвола чиновников не общество, а государство. Но все же в море всеобщего беззакония это был корабль, взявший курс к берегам пока еще не видимой земли твердого закона»¹⁹.

Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по словам В. О. Ключевского, «мудреным делом», его надо было согласовывать с формами ответственности²⁰.

О. Е. Кутафин считал, что прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений²¹.

Порядок действий прокуроров в то время был таков: заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить.

Если обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот же орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. принять его или же остаться при своих мнениях. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором.

Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Вне компетенции прокурора было непосредственное уголовное преследование. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. арестантских делах.

Прокуроры также надзирали за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам²².

На местах на прокуроров возлагалось наблюдение за правильным собиранием казенных доходов, безубыточным для казны производствам, по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности.

При Екатерине I, продолжая существовать де-юре, прокуратура де-факто уничтожалась.

Петром II в изданном Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам о прокуратуре не упоминалось совсем.

При Анне Иоанновне в Манифесте от 20 октября 1730 г. было указано на существовавшие в обществе беспорядки, и прокурорский надзор был восстановлен на прежних, петровских, основаниях. Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком»²³.

Прокуратура была отменена вторично в регентство Анны Леопольдовны: после упразднения должности генерал-прокурора обер-прокуроры остались без подчиненных.

С момента вступления на престол Елизаветы Петровны и принятия Указа от 12 декабря 1741 г. прокурор стал воплощать идею правительственного контроля и надзора, являлся связующим звеном между монархом и чиновником. Он наблюдал за всеми делами чиновников как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их.

При Екатерине II прокуратура была строго централизованным органом, который четко реализовывал свои полномочия, предоставленные ему государством. Продолжая оставаться органом надзора, прокуратура «фактически становится органом управления общей компетенции»²⁴.

В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора. При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В уезде в подчинении губернского прокурора находился уездный стряпчий. В соответствии с Уложением «Учреждение о губерниях», утвержденным в 1775 г. Екатериной II, губернские прокуроры должны были сохранять «целостность власти установленной», осуществляя надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии²⁵.

На практике роль чинов прокуратуры фактически оставалась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда, хотя по закону он должен был за ними надзирать²⁶.

Александром I прокурорский надзор был возрожден: из канцелярии генерал-прокурора в 1802 г. выросло учрежденное Министерство юстиции, на которое возлагалась задача управления системой суда и прокуратуры.

В это время генерал-прокурор Г. Р. Державин стал одновременно и министром юстиции, которым 22 сентября 1802 г. был подписан циркулярный ордер о возложении на прокурора надзора за следствием как особой сферы контроля. Губернские прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

Указом Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»²⁷.

При защите интересов граждан и государства по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит»²⁸.

Вместе с тем надзор за местным аппаратом сливался с управлением.

Беспомощность дореформенной прокуратуры (в период, предшествовавший судебной реформе 1864 г.) и низкий уровень законности были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института, поскольку прокурорский надзор:

• во-первых, был подчинен исполнительной власти;

• во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени настолько обширными и неопределенными, что, по сути, нереальным было их добросовестное исполнение.

Изложенное свидетельствует о том, что в истории русской прокуратуры первая половина XIX в. считается периодом застоя.

Гражданское процессуальное законодательство наделяло прокуроров функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах или, точнее, в присутственных местах губернии, в Сенате.

Надзор этот состоял в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу.

Прокуроры выступали в качестве истцов по делам казны. Их роль в процессах сводилась к использованию прав стороны. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело, независимо от того, подлежало ли оно обжалованию сторон. Однако «рассмотрение в Сенате дел по протестам прокуроров было большой редкостью»²⁹.

Проектом Устава гражданского судопроизводства 1857 г. были предусмотрены существенные изменения роли прокурорского надзора.

Прокурора обязывали давать заключения по пяти категориям дел, в том числе по делам казенного управления. Прокуратура лишилась функции общего надзора. Однако за ней закреплялись функции наблюдения за единообразным и точным соблюдением закона, обнаружения и преследования любого нарушения законного порядка и требования его восстановления.

Роль прокурора в суде фактически ограничивалась выдачей заключения. Институт прокурорских заключений по гражданским делам, по сути, дублировал деятельность прокуратуры и суда: «Для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду», — писал П. Марков³⁰.

Беспристрастные заключения необходимы лишь тому, кто полагает, что «все судьи дураки, а все прокуроры идеалы»³¹.

Е. Васьковский по этому поводу писал, что заключение прокурора превратилось «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда, смешную в глазах публики»³².

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность.

В Основных положениях о прокуратуре 1862 г. было четко сформулировано назначение прокуратуры: «...наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Установлены принципы организации и деятельности прокуратуры, такие как единство и строжайшая централизация прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

В это время прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции. Их деятельность регламентировалась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства, и уставами гражданского и уголовного судопроизводства.

Изложенное выше свидетельствует о том, что в XIX в. задачи и значение генерал-прокурорской власти были резко ограничены: прокурор потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон.

В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал как «главная сторона», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело носило публичный характер, затрагивало интересы государства и общества.

В соответствии со ст. 343 Устава об учреждении судебных установлений прокурор обязан был давать заключения по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ³³.

Участие прокурора в гражданском процессе дореволюционной России было ограничено рамками определенной группы дел. Оно было обязательно по:

• делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

• делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухих, умалишенных;

• вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;

• спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению судом уголовным;

• просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание освобождения от судебных издержек);

• делам брачным и о законности рождения.

Судебное разбирательство по делу заканчивалось заключением прокурора, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Для подготовки заключения по законодательству предоставлялся трехдневный срок³⁴.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. Оно излагалось устно после прений сторон.

По законодательству того периода развития Российского государства прокурору не запрещалось давать заключение по любому делу.

Однако это не активизировало прокурорский надзор на данном участке.

П. Юренев писал: «В числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых мне пришлось участвовать, не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения»³⁵.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве было четко определено, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам.

При этом прокурор, обвинитель и защитник уравнивались в правах.

За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

Вместе с тем, по мнению Н. В. Муравьева, «Прокурор — блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов»³⁶.

Анализ законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве в царский период свидетельствует о том, что перед ним ставились задачи надзора за законностью при отправлении правосудия по гражданским делам. Однако в силу недостаточности предоставленных ему полномочий он не мог активно способствовать вынесению судом законного и обоснованного решения³⁷.

Проведенный автором экскурс в историю позволяет сделать вывод о том, что, к сожалению, идеи Петра I не были поддержаны наследниками трона. Роль и полномочия прокуроров в разные исторические периоды не имели единства и системного характера в вопросах защиты публичных интересов в судах. По большей своей части прокуроры занимались делопроизводством и кадровыми вопросами.

Практической пользы от прокурорского надзора было мало. В результате сведения деятельности прокуратуры к бумажной работе, переписке между инстанциями и поднадзорными органами появилась волокита в делах, которую безуспешно пытались ликвидировать. Руководство прокуратуры обрастало большими министерскими полномочиями и происходил разрыв с прокуратурами на местах. Единство и централизация прокуратуры была нарушена.

Проблема прокурорского надзора в гражданском процессе была не разрешима для тех, кто не хотел ее разрешать.

На практике было два пути выхода из сложившейся ситуации:

Первый путь — французский путь, когда прокурора можно было наделить всеми правами участника процесса, позволить ему вступать в любое дело на любой его стадии, если этого требовало охрана интересов государства, прав и охраняемых интересов граждан.

При этом можно было сохранить обязательное участие прокурора в некоторых, обозначенных в законе категориях дел, учредить специальных товарищей прокурора по гражданским делам, но для этого нужны были определенные расходы. Думается, что это было неприемлемо для царской администрации вообще и Министерства юстиции в частности.

Второй путь — германский, вел к ликвидации прокурорского надзора в гражданском процессе и превращении прокуратуры в обвинительную власть. Рутина правящей бюрократии препятствовала развитию прокурорского надзора в этом направлении.

Е. Васьковский предлагал предоставить прокурору право протеста по судебным решениям, сократить число дел, по которым требуется заключение прокурора³⁸.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора проходило по двум основным направлениям: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой, наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

По словам С. М. Казанцева: «„Новая прокуратура“, продолжая оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии»³⁹.

В 1910 г. министром юстиции в Государственную думу был внесен проект закона «О дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе», в котором отмечалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора были в защите им в будущем закона, как нужно его применять. Однако практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение сорока лет не привела к желаемым результатам.

Желание Министерства юстиции были удовлетворены Законом от 9 мая 1911 г. Деятельность прокуратуры в гражданском процессе была ограничена.

В соответствии с Законом «Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам» «отменялись заключения прокурора по ряду гражданских дел, хотя фактически сразу, 16 июня 1913 г., они были введены по другим делам»⁴⁰.

Ошибкой составителей судебных уставов⁴¹ была признана утрата в значительной степени прокуратурой своих надзорных полномочий.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что прокуратура царской России общий надзор за исполнением законов не осуществляла, деятельность ее в основном была ограничена судебной сферой.

Однако прокурорский надзор в период от реформ 1864 г. до Октябрьской революции поставленной цели не достиг и не способствовал вынесению законных судебных решений. Фактически надзор прокурора свелся к роли «юрисконсульта» судебной коллегии, при этом мнение прокурора часто не имело существенного значения.

Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

Глава II. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И СССР

Органы прокуратуры на протяжении многолетней истории своего существования осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина. Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, Церкви и всего населения.

Именно в целях защиты граждан в Учреждениях для управления губерний от 7 ноября 1775 г. указывалось: «губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти, установлений и интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»⁴².

Это свидетельствует о том, что губернский прокурор и губернские стряпчие должны были принимать все необходимые меры к защите не только интересов «императорского величества», но и прав его подданных.

Развитие нового государства в 1917 г., когда была ликвидирована прокуратура, стало невозможным, поскольку только она могла стать надежным инструментом, с помощью которого партия могла бы управлять государством.

В этот период в стране царили анархия и беззаконие.

22 мая 1922 г. был издан Декрет ВЦИК об образовании прокуратуры РСФСР, т. е. буквально через пять лет после октябрьских событий 1917 г. прокуратура была воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства⁴³.

Указания В. И. Ленина о революционной законности были в основном популистскими призывами. По его мнению, органом государственного надзора должна была стать советская прокуратура⁴⁴.

Он определял следующие задачи прокуратуры: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора — передать дело на решение суда...»⁴⁵

Новый этап становления прокуратуры отмечен принятием 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре, где указывалось на необходимость при осуществлении общего надзора защищать права человека.

В соответствии с названным Положением на прокуратуру возлагался надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей⁴⁶.

Во Временной инструкции губернским прокурорам, утвержденной 22 июля 1922 г. Д. И. Курским, «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», указывалось, что прокурорский надзор осуществляется тогда, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства⁴⁷.

Положение о прокурорском надзоре 7 июля 1923 г. было дополнено главой «О государственной прокуратуре», которой предусматривалось участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, его право истребовать производство по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные судебные решения и кассационные определения.

Принятый в 1923 г. ГПК РСФСР предоставил прокурору право инициировать гражданский процесс путем подачи иска в суд, а также давать заключения по делу. Действия прокурора по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных решений являлись одной из форм прокурорского надзора за законностью решений и определений судов первой и второй инстанций. При этом прокурор мог вступить в процесс на любой стадии, независимо от того, принимал он участие в рассмотрении дела или нет⁴⁸.

В ст. 6, 14 Положения о судоустройстве РСФСР было предусмотрено, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора. Прокурор во всех стадиях гражданского судопроизводства должен был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили⁴⁹.

Задачами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве, помимо укрепления законности, охраны от всяких посягательств советского общественного и государственного строя, социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности, являлась охрана прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Осуществляя эти задачи, прокурор обязан был следить за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям (ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР)⁵⁰.

Участие прокурора в гражданском процессе являлось одной из важных гарантий законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам, государственной судебной защиты прав граждан и социалистических организаций.

Право прокурора на предъявление иска было совершенно новым институтом судопроизводства и имело большое значение. Прокурор участвовал в процессе не для защиты своего субъективного права, а для защиты нарушенных интересов государства и граждан.

В период культа личности Сталина прокуратура при осуществлении «правоохранительной» функции была лишена власти в пресечении незаконных репрессий.

С принятием Конституции СССР 1936 г. в стране должно было начаться обновление законодательства в области судоустройства, судопроизводства, прокурорского надзора, однако в связи с началом войны эту работу пришлось отложить на неопределенный срок.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры в годы Великой Отечественной войны состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, а также на охрану социалистической собственности от преступных посягательств⁵¹.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Требовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте, обеспечить достойную жизнь людям.

Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Прокурор наделялся такими процессуальными правами, которые не могли принадлежать сторонам, — правом истребовать дело; приостанавливать исполнение решения; правом принесения протеста в порядке надзора; правом давать заключения по делу, т. е. можно сказать, что права прокурора были шире, чем процессуальные права сторон.

После XX съезда КПСС, на котором был развенчан культ личности Сталина, необходимо было принимать конкретные меры по реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных.

В этих целях были расширены надзорные полномочия местных судебных органов, а вместе с этим и сфера деятельности прокуроров в области судебного надзора.

К этому периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как «Положение о прокурорском надзоре в СССР», которое было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Принятие данного положения «имело целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора»⁵².

Прокурору было предоставлено полномочие по опротестованию противоречащих закону приказов и других правовых актов, необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора СССР от 10 декабря 1955 г. № 133 «Об усилении прокурорского надзора за законностью рассмотрения судами гражданских дел» прокурор обязан был принимать участие в суде по гражданским делам, если они имеют общественное значение и затрагивают интересы государства, колхозов и советских граждан.

В п. 6 приказа Генерального прокурора СССР № 133 указывалось, что путем предъявления иска прокуроры начинают дело лишь тогда, когда истец по каким-либо серьезным причинам не в состоянии это сделать, а также когда предъявление иска прокурором вызывается необходимостью защиты существенных интересов государства, колхозов и граждан.

В этот период были распространены случаи предъявления прокуратурой исков о признании недействительными незаконных сделок; о возмещении ущерба от растрат и хищений социалистической собственности, когда гражданский иск не был рассмотрен в уголовном деле; по наиболее сложным делам о возмещении ущерба и о взыскании дебиторской задолженности колхозам.

Прокуроров также обязывали принимать меры к добровольному внесудебному разрешению гражданско-правовых споров.

Прокурорам предписывалось осуществлять постоянный надзор за точным исполнением гражданского и гражданско-процессуального законодательства, принимать участие в рассмотрении гражданских дел, имеющих общественное значение и затрагивающих существенные интересы государства, колхозов и советских граждан⁵³.

Согласно ст. 26 Основ гражданского судопроизводства прокурору предоставлялось право вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов, или прав и охраняемых законом интересов граждан. В отличие от прокурора, предъявившего иск, прокурор, вступивший в уже начатое дело, не давал объяснений после доклада дела, не участвовал в судебных прениях. Его надзор за законностью выражался в даче заключений по любому вопросу, а также по существу дела в целом.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. на органы прокуратуры возлагалась обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и за единообразным исполнением законов.

30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», в котором были закреплены принципы демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов (особенно в охране прав и законных интересов граждан), а также получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора, изложены задачи и полномочия прокуроров в каждой из отраслей надзора.

В это время впервые было закреплено право принесения прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан и в иных, предусмотренных законом случаях, а также приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста⁵⁴.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР „О прокуратуре СССР“» введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение, которые за короткий срок их применения свое предназначение оправдали.

По изложенному можно сделать вывод о том, что на этапе развития советского государства без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ было бы значительно затруднено, иногда обречено на неудачу.

В результате распада СССР и приобретения самостоятельности бывшими союзными республиками в процессе становления новой государственности возникла в числе других проблема взаимоотношений органов прокуратуры с различными структурами власти.

В это время стали высказываться позиции заимствования чужого опыта, однако при этом не учитывалось главное: «...нельзя слепо и безоглядно копировать чужой опыт, не принимая во внимание реальную обстановку в нашей стране, даже не делая попыток разумно оценить сложившуюся систему прокурорского надзора, вычленить положительные моменты»⁵⁵.

Прокуратура выражает интересы гаранта законности. Это, несомненно, дает дополнительные возможности реализовать ей социальную роль стража законности и проводника ее во всех сферах государственной, экономической и общественной жизни, защите прав граждан.

В Российской Федерации прокуратура уже «отказалась» от надзора за соблюдением законов гражданами, сузила фактические пределы прокурорского вмешательства. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» ст. 129, в которой не были определены полномочия прокуратуры.

В 90-е гг. произошла трансформация надзора за исполнением закона. Прокурорский надзор осуществлялся в сферах, где не могли «развернуться» ни Конституционный Суд, ни система общих судов, ни Уполномоченный по правам человека, ни различные органы контроля.

Автор полностью разделяет позицию А. Г. Кучерены о том, что «вызывают удивление многочисленные призывы о разрушении российского института прокуратуры, имеющего более длительную историю и опыт, чем вся американская демократия»⁵⁶.

С начала реализации Концепции судебной реформы в РФ (1992) постепенно происходило ограничение полномочий прокуратуры.

В конце 90-х гг. XX в. в Российской Федерации было распространено мнение о том, что для «общего надзора прокуратуры в современном правовом устройстве нет ни места, ни основания, поскольку такого опыта придерживаются цивилизованные государства»⁵⁷.

Оно было ошибочным, ведь государство, в котором прокуратура была учреждена более 280 лет назад, не может быть нецивилизованным.

Исторически сложилось так, что изначально в Российском государстве прокуратура была создана именно для осуществления общего надзора как орган, имеющий универсальный характер. Вместе с тем в мире функцию надзора осуществляют различные органы без какого-либо общего надзора. Положительные моменты такого порядка отрицать нельзя. Однако у каждого своя история, и многочисленные примеры показывают, что мы не можем копировать чужие схемы.

Главным является вопрос, выполняет ли этот орган свою основную функцию — обеспечение законности.

Поворотным моментом в истории советской и зарождавшейся российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», которым была создана единая система органов прокуратуры, подчиненных Генеральному прокурору РСФСР. Прокуратура СССР с этого времени перестала существовать.

В январе 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»⁵⁸. Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. утратил свою силу. Новый закон заменил обязанность прокурора по надзору за законностью при рассмотрении гражданских дел в судах на положение о том, что «прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами».

Это означало, что суд сам призван охранять закон, надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебными инстанциями.

По итогам развития института защиты прокурором в судах прав граждан следует сказать, что участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел, как атрибут института прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прошло множество этапов своего становления в соответствии с требованиями соответствующих периодов развития правовой системы нашего государства. Оно подтвердило свою значимость и необходимость в защите нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Российская прокуратура всегда стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, а прокуроры всегда акцентировали свое внимание на осуществление надзорной деятельности за исполнением законов, которые правовой статус личности закрепляют, способствуя обеспечению в реальности предоставляемых гражданам прав и свобод, установленных положениями Конституции РФ.

Глава III. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ — РЕАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ЖИЗНЕННО ВАЖНЫХ ДЛЯ ОБЩЕСТВА И ЛИЧНОСТИ ВОПРОСОВ

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства.

В этой связи правомерным является выделение с 1995 г. в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» главы 2 раздела III «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Появление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина объяснялось проводимой государством на международном уровне работой по вступлению в Совет Европы. Это предполагало распространение на Российскую Федерацию юрисдикции Европейского Суда по правам человека.

В этой связи стоит согласиться с позицией ученых, исследовавших этот вопрос, о том, что надзорная функция для прокуратур западного типа являлась чуждой, и нужно было убедить оппонентов в востребованности прокурора как защитника прав и свобод человека и гражданина⁵⁹.

В Совет Европы Россия вошла 28 февраля 1996 г.

5 мая 1998 г. ею была ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Это позволило всем лицам, считающим свои права нарушенными властями Российской Федерации, обращаться в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) при условии, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Это право также гарантировано ст. 46 Конституции РФ.

Статья 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации⁶⁰.

ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национальные судебные органы; не выступает по отношению к национальным судебным органам в качестве суда вышестоящей инстанции, т. е. он не занимается пересмотром решений национальных судов, не дублирует их деятельность. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством-ответчиком нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В этой связи правомерным будет остановиться на положениях Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 2003 г. № 1604 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством права» и Заключением Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии)⁶¹, в которых некоторые государства-участники Совета Европы предусматривают участие прокурора в гражданском и административном секторах по историческим и экономическим причинам, а также по соображениям эффективности, но их роль всегда должна быть исключительной (принцип исключительности); роль прокурора в гражданских и административных процедурах не должна быть доминирующей; вмешательство прокурора может быть допустимо только в том случае, когда цель процедуры не может быть достигнута иным образом (принцип субсидиарности); государства вправе наделять прокуроров правом защиты государственного интереса (принцип защиты государственного интереса), прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур или вступления в существующие процедуры, или использования различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности).

ЕСПЧ при принятии постановлений руководствуется положениями Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 2003 г. № 1604.

Основной целью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является достижение положения, когда они реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, и граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

В законодательстве РФ базовым является принцип запрета ухудшения положения работника, ограничения его права. Он «должен пронизывать все уровни нормативного и правового регулирования трудовых отношений»⁶².

Трудовое право закрепляет приоритет локальных нормативных правовых актов, актов договорного регулирования, индивидуальных трудовых договоров по отношению к публично-правовым источникам при условии улучшения положения работников, повышения уровня гарантий их трудовых прав.

Изложенное свидетельствует о том, что в трудовой договор могут включаться положения, не указанные в Трудовом кодексе РФ, при условии соблюдения принципа недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами действующего законодательства, т. е. принцип недопустимости ухудшения положения работника распространяется и на нормативный, и на договорный уровни регулирования.

Так, например, в Волгоградской области действует Региональное соглашение о минимальной заработной плате, которым установлена повышенная (по сравнению с предусмотренной на федеральном уровне) минимальная заработная плата для отдельных категорий работников⁶³. В соответствии с п. 2.3 Соглашения работодатели, за исключением тех, кто обосновал свой отказ от присоединения к нему, обязуются устанавливать коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами минимальную заработную плату не ниже размера, определенного этим Соглашением.

Однако, как показывают прокурорские проверки, многие работодатели сознательно либо в силу незнания о существовании такой обязанности не соблюдают требования о выплате повышенной минимальной заработной платы.

В частности, прокуратурой Тракторозаводского района г. Волгограда в сентябре 2013 г. установлено, что размер оплаты труда в ООО «МИНИ» не соответствовал региональному минимуму. Это обстоятельство послужило основанием для возбуждения прокурором в отношении общества и его директора дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.31 КоАП РФ, внесения представления об устранении нарушений законодательства⁶⁴.

При проведении прокурорских проверок исполнения законодательства в сфере оплаты труда прокуроры исходят из того, что, в соответствии со ст. 353 Трудового кодекса РФ, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством РФ. При этом прокуроры исходят из положений о недопустимости подмены работы контролирующих органов.

Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить следующие типичные нарушения прав граждан, которые выявляются в ходе прокурорских проверок.

Это — выплата заработной платы ниже минимального размера оплаты труда; задолженность по выплате заработной платы; несоблюдение работодателями требований ст. 136 ТК РФ о сроках выплаты заработной платы; неоплата работнику ночных и сверхурочных работ; непредставление работодателями сведений о просроченной задолженности по оплате труда в органы статистики; невыплата либо несвоевременная выплата всех сумм, причитающихся работнику при увольнении; нарушения, связанные с незаконными удержаниями из заработной платы.

Так, в октябре 2016 г. межрайонной прокуратурой на основании обращения физического лица проведена проверка в районном потребительском обществе, в ходе которой установлено незаконное взыскание с директора магазина 20 217 руб. из начисленной заработной платы. Основанием к этому приказу было постановление РАЙПО «О результатах инвентаризации товарно-материальных ценностей в магазине», в п. 2 которого указывалось, что материальный ущерб причинен продавцом магазина.

Результатом прокурорской проверки явилось возбуждение прокурором в отношении председателя правления РАЙПО дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.

Прокурором также внесено представление об устранении нарушений трудового законодательства в районном потребительском обществе.

Результатом данных действий прокурора явилась выплата директору магазина необоснованно удержанных из заработной платы средств с начислением компенсации за просрочку выплаты в соответствии со ст. 236 ТК РФ⁶⁵.

Практика прокурорской деятельности по данному вопросу свидетельствует о необходимости комплексного наступательного подхода прокуроров в регионах за исполнением прав и свобод человека и гражданина, в том числе по вопросам соблюдения трудовых прав граждан.

Это достаточно часто способствует обеспечению стабильности в обществе, вере в силу закона.

Так, на основании коллективного обращения работников предприятия по вопросу невыплаты заработной платы, а также всех причитающихся сумм работникам при увольнении, прокуратурой проведена проверка, в ходе которой выявлены грубые нарушения норм трудового законодательства, которые выражались в том, что заработная плата фактически выплачивалась работникам по мере поступления денежных средств на предприятие и с нарушением установленной законом и трудовыми договорами периодичности; выплаты осуществлялись в неполном объеме; на предприятии велась двойная бухгалтерия.

Это привело к образованию общей задолженности по заработной плате перед работниками в сумме более 1 млн 435 тыс. руб.

С целью восстановления нарушенных прав работников предприятия межрайонный прокурор направил в районный суд исковое заявление о взыскании задолженности по заработной плате, а также заявление об обеспечении суммы иска посредством наложения ареста на имущество предприятия и запрета ответчику совершать определенные действия.

Выполнение прокурором в данном случае требований п. 9 приказа Генерального прокурора РФ № 475_ в части заявления ходатайства о принятии мер по обеспечению иска позволило в дальнейшем службе судебных приставов взыскать задолженность по заработной плате по всем исполнительным документам.

По постановлению прокурора исполнительный директор и главный бухгалтер предприятия привлечены судом к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ⁶⁶.

Ведомственные нормативные акты также регламентируют надзорную деятельность по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

В их число можно включить приказы Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»⁶⁷, от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21 июня 2016 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»⁶⁸, от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»⁶⁹, Поручение первого заместителя Генерального прокурора РФ от 26 августа 2007 г. № 72/1-32д-2007 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в части соблюдения прав граждан на оплату труда» (не опубликовано), от 3 марта 2017 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере»⁷⁰, от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном производстве»⁷¹, от 15 марта 2019 г. № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»⁷².

В соответствии с п. 7 приказа Генерального прокурора РФ от 10 июля 2017 г. № 475, прокурорам, участвующим в рассмотрении судами гражданских и административных дел, надлежит тщательно готовиться к судебному заседанию. До начала судебного разбирательства детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям. С учетом положений ст. 56 ГПК РФ представлять доказательства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, при поддержании в суде поданных исков обеспечивать аргументированность с представлением всех необходимых доказательств⁷³.

В качестве примера эффективной работы прокуроров на данном направлении можно назвать дело по иску Татарского межрайонного прокурора к ООО «Татарский мясокомбинат» о взыскании в пользу 100 работников общества задолженности по заработной плате в сумме 1,5 млн руб. Иски прокурора были рассмотрены и удовлетворены в полном объеме. Судебные акты исполнены⁷⁴.

Представляется, что посредством действий прокурора в данном случае были реально обеспечены права работников данного общества на оплату труда, и граждане реально убедились в защите их прав.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав человека и рассмотрением обращений граждан является приоритетной. Она к тому же объемна и трудозатратна.

Например, при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в 2018 г. выявлено более 3,6 млн нарушений закона. С целью их устранения на незаконные правовые акты принесено 354 тыс. протестов, внесено 707,6 тыс. представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены свыше 534 тыс. виновных лиц. Кроме того, более 70 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды направлено 455,2 тыс. исков (заявлений), из которых 395,8 тыс. удовлетворены. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены свыше 211 тыс. лиц, возбуждено более 18 тыс. уголовных дел⁷⁵.

В своей работе прокурорские работники ежедневно рассматривают многочисленные обращения, в которых указываются допущенные в отношении них нарушения закона. При этом они вынуждены:

• истребовать документы и материалы, необходимые для разрешения обращения, привлекать специалистов;

• вызывать заявителей для дачи пояснений в случаях, когда есть необходимость в их получении;

• давать правовую оценку действиям должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, на решения или действия которых жалуется заявитель;

• разъяснять со ссылками на закон обратившемуся, в каком органе он может получить удовлетворение своих требований, если обращение не относится к компетенции прокуратуры;

• контролировать надлежащее исполнение в установленный срок обращения, которое перенаправлено для рассмотрения в компетентный орган.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющие место в современный период, ухудшение работы судов (волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, влекут за собой ослабление правовой защищенности граждан, в этой связи острой необходимостью является активизация прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Правозащитная деятельность прокуратуры должна быть направлена на реальное соблюдение прав и свобод граждан государственными органами и должностными лицами, чтобы граждане были уверены в том, что их права и интересы надежно защищены, и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь прокуратуры.

В 2018 г. прокурорами Российской Федерации принимались меры по погашению долгов по зарплате, а также велась работа по выявлению «серых» схем выдачи зарплаты. Ими пресекались незаконные действия арбитражных управляющих по затягиванию процедур банкротства на предприятиях, удовлетворению требований иных кредиторов в ущерб интересов работников, а также необоснованные отказы центров занятости в признании граждан безработными. За указанный период выявлено 441 416 нарушений в сфере труда, а также 47 473 виновных за указанные и иные нарушения привлечены к дисциплинарной и административной ответственности⁷⁶.

В 2018 г. прокурорами Российской Федерации принимались меры по погашению долгов по зарплате, а также велась работа по выявлению «серых» схем выдачи зарплаты. Ими пресекались незаконные действия арбитражных управляющих по затягиванию процедур банкротства на предприятиях, удовлетворению требований иных кредиторов в ущерб интересов работников, а также необоснованные отказы центров занятости в признании граждан безработными. За указанный период выявлено 441 416 нарушений в сфере труда, а также 47 473 виновных за указанные и иные нарушения привлечены к дисциплинарной и административной ответственности⁷⁷.

За 2018 г. по результатам работы прокуроров возбуждена 1 тыс. уголовных дел о невыплате зарплаты, дисквалифицировано 136 недобросовестных руководителей, погашено 26 млрд руб. долгов, восстановлены права более полумиллиона граждан⁷⁸.

Органами прокуратуры осуществляется тесное сотрудничество с региональными органами власти, образованными ими рабочими группами по взаимодействию с государственными и контролирующими органами в сфере трудового законодательства.

Результатом такого взаимодействия, в частности, в Приморском крае стало принятие губернатором края решения об оказании помощи стратегическому предприятию — ОАО «Радиоприбор», многомиллионные долги по заработной плате на котором образовались в связи с противоправными действиями его бывшего генерального директора, о выделении за счет средств резервного фонда Приморского края на выплату задолженности его работникам 40 млн руб.⁷⁹

Касаясь вопросов судебной защиты, необходимо отметить имеющееся у прокуроров право обратиться в суд с иском в рамках гражданского или административного судопроизводства, когда пострадавший в силу установленных законом причин не может лично отстаивать свои права, либо нарушение стало иметь особый общественный характер.

Согласно статистическим данным, в 2018 г. в сфере оплаты труда прокурорами было направлено 234 467 исков и заявлений в суд (на 15 % меньше чем в 2017 г.)⁸⁰.

Зачастую применение мер прокурорского реагирования на нарушения трудового законодательства имеет комплексный характер.

В частности, в 2017 г. прокуратурой одного из районов Республики Мордовия в ходе проверки ООО «ПМК Т.» исполнения трудового законодательства были выявлены факты нарушения сроков выдачи заработной платы, что привело к образованию задолженности перед 26 работниками.

Проверкой также установлены факты нарушения прав работников при предоставлении им отпусков прокурором.

С целью устранения выявленных нарушений в отношении директора ООО «ПМК Т.» было вынесено постановление о возбуждении административного производства по ч. 6 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В интересах работников данной организации прокурором в суд направлены исковые заявления по взысканию задолженности по оплате труда на сумму более 100 тыс. рублей. На имя директора ООО «ПМК Т.» внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении к ответственности лиц, их допустивших⁸¹.

Процессуальные основания участия прокурора в гражданском процессе путем обращения в суд с заявлением установлены ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, где предусмотрено право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

При этом закон установил ограничительное условие, состоящее в том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»⁸² было установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, поданные на основании обращений к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, в том числе и в сфере трудовых (служебных) и непосредственно связанных с ними отношений.

Данное изменение законодательства, существенно расширило полномочия прокурора на обращение с заявлением в защиту нарушенных трудовых прав граждан.

Вместе с тем в науке по этому поводу имеются различные позиции⁸³.

И. Н. Тризно предложил вместо предоставления прокурору безусловного права на обращение с исками в защиту нарушенных прав граждан по отдельным категориям дел установить в законе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) перечень конкретных причин, в силу которых гражданин не может самостоятельно защитить свои права (недееспособность, затруднительное материальное положение, преклонный возраст, инвалидность и т. д.), что позволило бы исключить произвольную оценку судом причин подачи иска прокурором как уважительных либо неуважительных.⁸⁴

По мнению автора настоящего исследования, обращение прокурора в суд с заявлением в защиту трудовых прав граждан является его правом, а не обязанностью.

Если по результатам рассмотрения заявления гражданина прокурор придет к выводу о том, что обратившийся гражданин действительно не нуждается в помощи прокурора, а уклоняется от самостоятельной подачи иска, прокурор вправе отказать такому гражданину в применении мер прокурорского реагирования.

Право выбора конкретной формы реагирования принадлежит прокурору с учетом конкретной надзорной ситуации.

В силу ч. 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

По изложенному выше следует отметить, что прокуроры в своей деятельности должны соответствовать тем высоким стандартам общественных отношений, которые имеют место в обществе, поэтому прокуратура принимает меры к усилению надзора за соблюдением трудового законодательства, о чем свидетельствует приказ Генпрокуратуры России от 15 марта 2019 г. № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»⁸⁵.

Данным приказом руководителей прокуратур всех уровней обязали принять дополнительные меры к усилению надзора за соблюдением трудового законодательства, в том числе: проводить сбор, обобщение, анализ и оценку информации, характеризующей состояние законности в сфере трудовых отношений; при прокуратуре субъекта РФ сформировать межведомственную рабочую группу, на заседаниях которой определять действия по защите трудовых прав граждан; выявлять организации и индивидуальных предпринимателей, уклоняющихся от оформления трудовых отношений с работниками и т. д.

Работа прокуроров в указанном направлении является результативной, что подтверждается статистическими данными 2019 г.

Так, по вопросам оплаты труда в 2019 г. прокурорами Российской Федерации:

• выявлено 377 667 нарушений законов;

• принесено 13 060 протестов (из которых удовлетворено 12 247);

• в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 195 372 иска на сумму 71 122 078 руб.;

• из рассмотренных судами и удовлетворенных 181 798 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 6 443 911 руб.⁸⁶

Жизнь человека — главная ценность не только для него, но и для государства. Не случайно в ст. 2 Конституции РФ провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Уголовное право Российской Федерации именно личность ставит на первое место среди объектов уголовно-правовой охраны. Все преступления против личности разделяются на преступления против: жизни и здоровья; половой неприкосновенности и половой свободы личности; конституционных прав и свобод человека и гражданина; семьи и несовершеннолетних.

К преступлениям против жизни отнесены убийство и доведение до самоубийства.

В этом смысле защита детей — будущего нашей страны, всегда являлась приоритетом в деятельности органов прокуратуры, тем более что ежегодно около 100 тыс. несовершеннолетних становятся потерпевшими от различных преступных посягательств⁸⁷.

Трудности в семьях, обусловленные экономическими проблемами, нередко влекут за собой семейные конфликты и нарушения прав и законных интересов детей. В ходе прокурорских проверок выявляются факты нарушения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Так, в 2017 г. прокурорами выявлено 88 746 нарушений законов в рассматриваемой сфере (в 2016 г. таких нарушений было выявлено 123 757, в 2015 — 115 127)⁸⁸.

Следует остановиться на серьезных проблемах обеспечения законности в сфере защиты детей от насилия и суицидов. К основным причинам самоубийств среди детей относятся:

• конфликты и неблагополучная обстановкам в семье;

• безразличное отношение к проблемам детей со стороны взрослых;

• конфликты в детском коллективе;

• оставление детей без помощи в трудной жизненной ситуации;

• унижение со стороны сверстников;

• конфликты с учителями;

• безнадзорность несовершеннолетних;

• недоступность психологических услуг.

Из первого доклада ВОЗ о предотвращении самоубийств, опубликованного в 2014 г., по частоте самоубийств Российская Федерация занимает шестое место в мире после Литвы, Южной Кореи, Казахстана, Беларуси, Японии⁸⁹.

По мнению Е. Д. Ережепалиева, наибольшее число детских суицидов в 2017 г. было зафиксировано, что следует из информаций представленных прокурорами, в 8 субъектах Российской Федерации, в том числе: в Республике Башкортостан — 35, в Иркутской области — 28, Кемеровской области — 19⁹⁰.

В ходе прокурорских проверок выявлены факты отсутствия межведомственного взаимодействия и единого алгоритма при принятии, передачи и обработки информации о детских суицидах, попытках их совершения.

Важной проблемой является и недоступность для населения социально-психологической помощи: несоответствие федеральным нормативам в большинстве регионов числа школьных психологов, психиатров, отсутствие психотерапевтов; недостаточность служб экстренной суицидологической помощи.

Изложенное свидетельствует о правомерности вывода О. С. Капинус о том, что «уровень защищенности детей от физического или психологического насилия, нередко приводящего к суициду, не в полной мере соответствует установленным требованиям»⁹¹.

Прокурорами в 2019 г. проводилась значительная работа по исполнению законодательства об охране жизни, здоровья, защите семьи, материнства, отцовства и детства.

При этом:

• выявлено 351 273 нарушения законов;

• принесено 15 237 протестов (из которых удовлетворено 14 823 протеста);

• в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 41 464 иска на сумму 1 033 875 тыс. руб.;

• из рассмотренных судами и удовлетворенных 38 145 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 581 521 тыс. руб.

Прокурорами также внесено 80 244 представления, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 87 410 человек.

По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечено к административной ответственности 25 418 чел.

Предостережено о недопустимости нарушений закона 15 411 чел.

Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 840 чел.

Возбуждено 775 уголовных дел⁹².

Вместе с тем комплексный характер названных проблем свидетельствует о необходимости усиления прокурорского надзора на данном направлении.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина многогранен и охватывает широкий круг важных для государства и отдельной личности вопросов Это — защита пенсионных, жилищных прав граждан; их права на охрану здоровья и медицинскую помощь; соблюдение законодательства при оказании поддержки многодетным семьям; защита прав инвалидов, пенсионеров, участников Великой Отечественной войны, несовершеннолетних и т. д.

Можно говорить об эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при достижении такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами; когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, и в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе прокуратуры.

Особенность обращения прокурора в суд первой инстанции с заявлением (иском) определяется конституционным характером защиты прав граждан и охраняемого законом интереса общества (государства).

Так, прокуратура Московской области провела проверку по обращению гр-ки К., матери троих несовершеннолетних детей, о нарушении социальных прав ее семьи. Проверка показала, что в августе 2019 г. Управление социальной защиты населения выдало заявительнице удостоверение многодетной семьи и предоставило компенсацию по оплате коммунальных услуг. Однако спустя некоторое время орган социальной защиты, нарушив требования Законов Московской области, лишил семью данного статуса и отказал в предоставлении мер социальной поддержки, сославшись на наличие у супруга заявительницы гражданства другого государства и отсутствие постоянной регистрации по месту жительства в Подмосковье.

Однако в ходе проверки было установлено, что мужчина, являющийся гражданином Республики Азербайджан, имеет разрешение на временное проживание на территории России и зарегистрирован по месту пребывания вместе с супругой и детьми в городе В. Московской области.

По результатам проверки прокурор Московской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения управления социальной защиты населения и об обязании выплатить семье компенсацию по оплате коммунальных услуг с момента подачи заявления.

Решением городского суда в удовлетворении исковых требований прокурору было отказано. Не согласившись с вынесенным решением, прокурор обжаловал его в вышестоящей инстанции.

Московский областной суд решение суда первой инстанции отменил, исковые требования прокурора удовлетворил.

Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ № 473 фактическое исполнение судебного решения взято в прокуратуре на контроле до получения информации об исполнении решений. Решение суда было исполнено в полном объеме, орган социальной защиты произвел многодетной семье необходимые выплаты⁹³.

Или другой пример: прокуратура Московской области обратилась в суд с исковыми заявлениями об обязании органа местного самоуправления обеспечить земельные участки, предоставленные многодетным семьям, необходимой инфраструктурой.

Решениями городского суда Московской области исковые требования прокуратуры были удовлетворены.

Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ № 473, фактическое исполнение судебных решений было взято в прокуратуре на контроль до получения информации об исполнении решений⁹⁴.

В большинстве субъектов РФ остро стоят вопросы, связанные с соблюдением жилищных и имущественных прав детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.

Например, в Забайкальском крае не реализовано право на жилье у 6,3 тыс. чел.; в Омской области — 5 тыс. чел., в Новосибирской и Волгоградской областях — 4 тыс. чел.⁹⁵

Прокуратура в таком случае должна своевременно реагировать на нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, а также принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению. Ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем (приватизация, продажа, обмен и т. д.), в котором проживают несовершеннолетние.

Разрешая обращения лиц данной категории, нуждающихся в решении жилищного вопроса, прокуроры принимали различные меры реагирования в целях восстановления их прав и законных интересов.

Так, прокуратурой Ромодановского района Республики Мордовия в орган местного самоуправления внесено представления по фактам нарушения жилищных прав сироты, которая ожидала более 14 лет предоставления своего жилья. По результатам рассмотрения представления виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, жилое помещение сироте было предоставлено⁹⁶.

В 17 городах и районах Республики Башкортостан выявлено 74 предназначенных для детей-сирот жилых помещения, которые не соответствуют санитарным правилам и техническим нормам. В четырех городах по инициативе прокуроров были возбуждены уголовные дела по фактам халатности при распоряжении бюджетными средствами.

По искам прокурора г. Морщанска Тамбовской области в интересах двух детей-сирот с их бывших опекунов решениями судов было взыскано 350,4 тыс. руб., использованных последними в личных целях.

Прокурорами активно принимаются меры и к защите жилищных прав детей-инвалидов, незаконно исключенных из списков граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения либо длительное время не обеспеченных жильем⁹⁷.

В 2018 г. прокурорами по стране выявлено более 24 тыс. нарушений жилищных и имущественных прав детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, с целью устранения которых внесено более 2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 1,2 тыс. лиц; в защиту прав несовершеннолетних в суды направлено 15,3 тыс. исков и заявлений; по материалам прокурорских проверок возбуждено 300 уголовных дел жилищных и имущественных прав детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей⁹⁸.

В 2019 г. прокурорами выявлено 29 566 нарушений жилищных прав детей. С целью устранения этих нарушений принесено 680 протестов (из которых удовлетворено 643 протеста); в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 16 023 иска на сумму 29 041 тыс. руб.; из рассмотренных судами и удовлетворенных 14 930 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 14 478 тыс. руб.

Прокурорами также внесено 2502 представления, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 1101 человек.

По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечен к административной ответственности 31 чел.

Предостережено о недопустимости нарушений закона 127 чел.

Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 67 чел. Возбуждено 49 уголовных дел⁹⁹.

Изложенное выше, позволяет сделать вывод о том, что в рамках данного надзора решаются конкретные задачи по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. В частности, обеспечение защиты прав и свобод как отдельной личности, так и интересов всех или многих граждан, проживающих в стране или регионе; обязательное реагирование и вмешательство прокурора в связи с поступающей информацией о нарушении прав и свобод личности; использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан.

Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА С ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОРОМ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАДЗОРОМ ЗА СООТВЕТСТВИЕМ ЗАКОНАМ ИЗДАВАЕМЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Рассматривая понятие «правозащитная деятельность прокуратуры» через призму понятия «правозащитник — лицо, отстаивающее права человека»¹⁰⁰, можно дать следующее ее определение — это деятельность, осуществляемая органами прокуратуры Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Как указывалось профессором В. Г. Бессарабовым, «...на протяжении всей многолетней истории при осуществлении правозащитной деятельности органы прокуратуры в большей или меньшей степени осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина»¹⁰¹.

В период правления Петра I губернские прокуроры и губернские стряпчие обязаны были принимать все необходимые меры к защите не только интересов государя, но и защищать права его подданных, о чем говорилось в Указе императора от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских».

О необходимости защиты прокурорами прав подданных говорилось в Наставлении Екатерины II вновь назначенному генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому, об этом шла речь и в таком документе, как «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г., где имелась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности».

По мнению исследователей «...стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений — все это в сильнейшей степени стесняло права человека и именно с этим приходило бороться прокурорам того времени. Главной преградой на пути освобождения личности являлось крепостное право и сословный строй»¹⁰².

В ходе судебной реформы 1864 г. при некотором изменении роли прокуратуры в ее ведении по-прежнему остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. Вместе с тем следует отметить, «...что не Генерал-прокурор и подчиненные ему прокуроры, а правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере прав и свобод человека»¹⁰³.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В дальнейшем правозащитная деятельность прокуратуры нашла свое отражение в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном 28 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК РСФСР IX созыва. Так, в Циркулярном письме № 1 за 1923 г., которое было направлено на места Центральной прокуратурой, предписывалось прокурорам основной задачей рассматривать защиту прав трудящихся.

В Конституции СССР 1936 г. была установлена система основных прав и свобод граждан, гарантированных государством, и равенство их для всех. Однако, «...несмотря на то, что положения Конституции СССР 1936 г. соответствовали представлениям о демократическом государстве, говорить о правах и свободах граждан, которые в ней были провозглашены весьма широко, о соблюдении законности в должной степени в этот период, разумеется, нельзя. Именно на время принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г. приходится период, который характерен размахом репрессий, необоснованных арестов, осуждений без суда и следствия, тех нарушений законности, которыми отличался период культа личности Сталина»¹⁰⁴.

После окончания Великой Отечественной войны усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. В приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» среди приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры был определен надзор за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений граждан.

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., среди задач высшего надзора за точным исполнением законов была включена охрана от всяких посягательств политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке.

Конституция СССР 1977 г. значительно расширила права граждан, в ней была введена специальная глава «Государство и личность». На конституционном уровне было закреплено право гражданина обжаловать действия государственных органов и должностных лиц, в том числе обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Было закреплено право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при выполнении ими служебных обязанностей. Особое внимание в Конституции уделялось прокуратуре, которой законодатель отвел отдельную гл. XXI (ст. 164–168).

В Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» в качестве одной из важнейших задач органов прокуратуры указывалась охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами, а также был закреплен принцип гласности в деятельности органов прокуратуры, что особенно важно при защите прав граждан.

Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. внес дополнения в свой Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», обязав Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлечению нарушителей к установленной законом ответственности. В связи с этим требованием Генеральный прокурор СССР 14 апреля 1980 г. издал приказ № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в соответствии с которым потребовал от прокуроров проявлять максимум чуткости и внимания к людям, тщательно проверять заявления и жалобы, добиваться восстановления нарушенных прав и интересов граждан, проводить анализ поступающих заявлений и жалоб и принимать меры к устранению причин, их порождающих.

16 июня 1987 г. Президиумом Верховного Совета СССР были внесены изменения и дополнения в Закон «О Прокуратуре СССР», в частности ст. 1 была дополнена положениями, касающимися обеспечения охраны прав и свобод граждан всеми перечисленными в статье органами, организациями, должностными лицами в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями.

22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина (далее — Декларация), в которой права и свободы человека, его честь и достоинство были провозглашены как высшая ценность общества и государства. Сорок статей этой Декларации затем были включены в текст Конституции РФ 1993 г.

17 января 1992 г. был принят Федеральный закон № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Во исполнение данного закона был издан приказ Генерального прокурора РФ от 11 марта 1992 г. № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“», где в качестве приоритетной задачи органов прокуратуры указывалось на необходимость проявления заботы о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, — несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством.

17 ноября 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которую была включена отдельная гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» с определением предмета надзора, пределов надзора, полномочий прокурора и актов прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

28 мая 1992 г. Генеральный прокурором РФ был издан приказ № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации», в котором первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности была определена правовая защита граждан.

В последующих приказах Генерального прокурора РФ надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина был отнесен к одному из основных, приоритетных направлений надзорной деятельности (приказ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; приказ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

Правозащитная деятельность органов прокуратуры реализуется также посредством деятельности по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, которые являются источниками сведений о нарушениях прав граждан.

В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. По результатам рассмотрения обращения должен быть дан мотивированный ответ, а в случае отказа в удовлетворении обращения заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения.

Следующим важным вопросом, имеющим отношение к деятельности прокурора по разрешению обращений в органах прокуратуры, является организация приема граждан. Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45.

В целях защиты прав и свобод человека и гражданина прокурорами реализуются функции, установленные Законом о прокуратуре, среди которых важнейшей является надзорная функция.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор реализует свои полномочия посредством выявления нарушений законов и принятия мер прокурорского реагирования для их устранения.

Основные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации определены в Конституции РФ 1993 г. (гл. 2), которые можно разделить на три группы.

К первой группе относятся личные права