Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия

Сборник статей

Под редакцией
И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

И32

Сборник содержит избранные научные труды профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права РГУП, а также научные работы аспирантов, соискателей и студентов магистратуры кафедры финансового права РГУП.

Для научных работников, преподавателей высших учебных заведений, аспирантов, студентов магистратуры и бакалавриата.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Вниманию читателей представляется малая часть результатов деятельности кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия (РГУП). Кафедра функционирует в университете с 2000 года.

Финансовое право, как научное направление и учебная дисциплина, в последние годы заняло одно из наиболее заметных мест в системе профессиональной ориентации юристов. Несомненная заслуга Российского государственного университета правосудия состоит в том, что формирование подобной кафедры изначально было заложено в концепции вуза, что заметно сократило «муки становления» научно-педагогического коллектива, придало необходимое стартовое ускорение.

Создание Российского государственного университета правосудия явилось одной из мер по осуществлению судебно-правовой реформы в стране. Совмещая обучение студентов с повышением квалификации судей и сотрудников судебного аппарата, Университет самим своим существованием материализует новый подход к юриспруденции, к соотношению теории и практики, а также права материального и процессуального права. Это неизбежно отразилось на философии формирования кафедры финансового права.

Фундаментом в решении задач многопрофильной кафедры являются знания ведущих преподавателей и ученых, многие из которых имеют большой опыт практического правоприменения и зарекомендовали себя опытными и высокопрофессиональными преподавателями. Таким образом, концепция развития кафедры основана на сочетании преподавания фундаментальной дисциплины — финансового права — с прикладными дисциплинами и спецкурсами как финансово-правовой, так и иной направленности. Вместе с тем дисциплина «Финансовое право» занимает главное место.

Совмещение преподавания с научной деятельностью — традиция российской высшей школы. Профессорско-преподавательский состав кафедры финансового права РГУП обеспечивает преподавание курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Антимонопольное право», «Страховое право» у студентов всех форм обучения по программам бакалавриата. На кафедре реализуются две магистерские программы:

— Юрист в сфере бюджетно-финансовой деятельности, финансового контроля и публичных закупок;

— Налоговый юрист.

На кафедре активно реализуется научно-исследовательская работа: проводятся конференции, круглые столы и научные семинары, издаются монографии и научные статьи, ведутся научные кружки. Преподаватели кафедры активно участвуют в международных конференциях, проводимых в России и за рубежом. Научные интересы профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права ориентированы практически на все подотрасли и институты финансового права: бюджетное право, налоговое право, банковское право, валютное право и др.

Наряду с подготовкой молодых специалистов-юристов кафедра осуществляет активную деятельность по подготовке и переподготовке, а также повышению квалификации судей, а также иных категорий работников и служащих судебной системы различных уровней на факультете повышения квалификации судей с целью совершенствования их профессиональных знаний и практических навыков.

Основными задачами кафедры являются, прежде всего, развитие финансово-правовой науки, подготовка молодых ученых в данной области права, а также совершенствование отечественного финансового законодательства и основанной на нем правоприменительной практики.

Научно-исследовательская деятельность по данным направлениям осуществляется в тесном сотрудничестве с органами судебной власти, в частности посредством участия в анализе и обобщении судебной практики.

Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК России (за период 2014–2017 гг.)

2014 — Перечень работ:

1. Писенко К.А. Антимонопольные запреты в отношении властных субъектов (к вопросу о необходимости разработки и легального закрепления системы субъектов административного права) // Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 15–19.

2. Мигачева Е.В., Писенко К.А. Понятие, система и субъекты финансовой безопасности: финансово-правовое содержание // Финансовое право. 2014. № 12.

3. Копина А.А. Дифференциация видов налогового контроля в зависимости от категорий налогоплательщиков // Финансовое право. М., 2014. № 10. С. 7–14. 2000 экз. (№ 2061 перечня журналов ВАК, действующего до 30.11.2015).

4. Бабкин А.И. К вопросу о судебном прецеденте // Российский судья. 2014. № 10.

5. Бабкин А.И. Некоторые вопросы третейского разбирательства в судебной практике // Российский судья. 2014. № 12.

6. Бабкин А.И. Альтернативные способы урегулирования экономического спора // Юрист. 2014. № 20.

7. Кикавец В.В. Контрактная система в сфере закупок как инструмент обеспечения финансовой безопасности государства // Самоуправление. 2014, дек. № 12. С. 8–11.

8. Бурова А.С. Особенности административного контроля в сфере нотариата // Нотариус. 2014. № 6. С. 40–43.

9. Бурова А.С. Особенности налогово-правового статуса частнопрактикующего нотариуса // Нотариус. 2014. № 2. С. 19–23.

10. Бурова А.С. Проблемы учета доходов и расходов по НДФЛ частнопрактикующим нотариусом // Нотариус. 2014. № 1. С. 3–7.

11. Тропская С.С. Право финансового рынка: основные этапы эволюции // Финансовое право и управление. 2014. № 3.

12. Костикова Е.Г. О правовых основах национальной системы платежных карт // Финансовое право. 2014. № 12.

13. Цинделиани И.А. Система эмиссионного права // Российское правосудие. 2014. № 2.

14. Цинделиани И.А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12.

15. Цинделиани И.А. Публичный финансовый контроль в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12.

16. Цинделиани И.А. Государственно-частное партнерство в системе финансово-правового регулирования // Российское правосудие. 2014. № 6.

17. Бельский К.С. Видный отечественный ученый-правовед профессор М.И. Пискотин (к 90-летию со дня рождения) // Государство и право. 2014. № 8. С. 51–58.

18. Бельский К.С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до начала XX века // Государство и право. 2014. № 10. С. 81–92.

19. Бельский К.С. Введение в методологию финансового права. Ч. 1. Эпистемология как учение о финансово-правовых знаниях // Право и государство: теория и практика. 2014. № 1. С. 108–116.

20. Бельский К.С. Введение в методологию финансового права. Ч. 2. Познавательный процесс как системное явление // Право и государство: теория и практика. 2014. № 2. С. 89–96.

21. Бельский К.С. Введение в методологию финансового права. Ч. 3. Научный ум как совокупность познавательных способностей // Право и государство: теория и практика. 2014. № 11 (119). С. 72–84.

22. Селюков А.Д. Некоторые вопросы совершенствования законотворческой деятельности в Российской Федерации. [Печ. статья ВАК]. // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2014. № 4. С. 104–109.

2015 — Перечень работ:

1. Писенко К.А. Антимонопольный контроль и защита конкуренции в системе управления экономикой: к вопросу о публично-правовой эффективности административной модели // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2015. № 4. С. 21–31.

2. Копина А.А. Налогово-правовой статус нотариуса и адвоката // Финансовое право. 2015. № 4. С. 32–36. (№ 2061 перечня журналов ВАК, действующего до 30.11.2015).

3. Копина А.А. Современные способы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков в Италии в целях соблюдения налогового законодательства // Налоги. 2015. № 5. С. 34–42. (№ 1314 перечня журналов ВАК, действующего до 30.11.2015).

4. Копина А.А. Правовые способы снижения конфликтности в налоговых правоотношениях при применении специального законодательства, направленного на противодействие получению необоснованной налоговой выгоды // Налоги. 2015. № 6. С. 28–34. (№ 855 перечня журналов ВАК).

5. Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право. 2015. № 1. С. 7–14.

6. Бабкин А.И. Возвращаясь к вопросу о законности и справедливости применения санкций за налоговые правонарушения // Российский судья. 2015. № 1.

7. Бабкин А.И. Право на налоговые преференции // Российский судья. 2015. № 2.

8. Бабкин А.И. Российский судья: дисциплина в профессиональной и повседневной жизни // Российский судья. 2015. № 3.

9. Бабкин А.И. Из зала заседания: по материалам судебных дел. Налоговая выгода // Российский судья. 2015. № 4.

10. Бабкин А.И. О некоторых проблемах защиты прав российских предпринимателей в связи с решениями иностранных судов и иностранными арбитражными решениями (по материалам судебных дел) // Российский судья. 2015. № 5.

11. Бабкин А.И. Отдельные вопросы защиты имущественных прав владельцев транспортных средств при наступлении страхового случая (судебная практика) // Российский судья. 2015. № 6.

12. Бабкин А.И. Обновленные подходы в судебной практике по уголовным делам о легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем (по материалам Пленума Верховного Суда РФ) // Российский судья. 2015. № 8.

13. Бабкин А.И. Отдельные вопросы административного судопроизводства // Российский судья. 2015. № 9.

14. Бабкин А.И. Право казенных учреждений на налоговые преференции // Российский судья. 2015. № 10.

15. Бабкин А.И. Отдельные вопросы правоприменения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (по материалам обзора за второй квартал 2015 года) // Российский судья. 2015. № 12.

16. Бабкин А.И. К вопросу о доступе к информации о деятельности судов // Администратор суда. 2015. № 2.

17. Бабкин А.И. Условия прозрачности и открытости имущественного положения федерального государственного служащего в судебной системе // Администратор суда. 2015. № 4.

18. Бабкин А.И. Соотношение частного и публичного в налоговом споре // Налоги. 2015. № 3.

19. Бабкин А.И. Транспортный налог: особенности возникновения и исполнения налоговой обязанности (краткий обзор судебной практики) // Налоги. 2015. № 3.

20. Кикавец В.В., Ковалева К.А. Деофшоризация российской экономики как инструмент финансовой безопасности государства // Финансовое право. 2015. № 2. С. 3–8.

21. Кикавец В.В. Банковская гарантия как способ обеспечения исполнения обязательств в контрактной системе: проблемы правоприменения // Самоуправление. 2015, нояб. № 11. С. 16–19.

22. Бурова А.С. Роль нотариуса в оказании содействия налогоплательщикам при уплате налогов и сборов и налоговом администрировании // Нотариус. 2015. № 7. С. 22–25.

23. Бурова А.С. Правовая природа отношений по взиманию государственными и частнопрактикующими нотариусами нотариальных тарифов // Нотариус. 2015. № 6. С. 25–29.

24. Вершило Т.А. Бюджет и его роль в управлении государством // Финансовое право. 2015. № 12.

25. Вершило Т.А., Вершило Н.Д. Роль бюджета в управлении государством // Юридическая наука. 2015. № 4.

26. Губенко Е.С. К вопросу о противодействии коррупции в публичных закупках // Конкурентное право. 2015. № 3. С. 31–33.

27. Тропская С.С. О некоторых вопросах преподавания финансового права в высшем учебном заведении // Финансовое право. 2015. № 12.

28. Цинделиани И.А. Взыскание обязательных платежей и санкций с физических лиц: соотношение норм законодательства об административном судопроизводстве и законодательство налогах и сборах // Российское правосудие. 2015. № 12.

29. Горбунова О.Н. Проблемы восстановления экономики Крыма и Севастополя: роль норм финансового права // Финансовое право. 2015. № 4. С. 3–7.

30. Горбунова О.Н. К вопросу об эффективности использования НДС (налога на добавленную стоимость) // Финансовое право. 2015. № 12. С. 9–11.

31. Горбунова О.Н. Роль норм основных финансово-правовых институтов для решения проблем Крыма и Севастополя // Государство и право. 2015. № 12. С. 63.

32. Горбунова О.Н. Финансовое право и проблемы местных финансов / О.Н. Горбунова // Современное право. 2015. № 9. С. 57–59.

33. Бельский К.С. Введение в методологию финансового права. Ч. 4. Заблуждение разума в науке финансового права // Право и государство: теория и практика. 2015. № 5 (125). С. 83–92.

34. Бельский К.С. Введение в методологию финансового права. Ч. 5. Методология как раздел гносеологии // Право и государство: теория и практика. 2015. № 6 (126). С. 93–100.

35. Бельский К.С. Методы использования религиозных знаний в науке финансового права // Право и государство: теория и практика. 2015. № 8 (128). С. 56–66.

36. Бельский К.С. Объект (предмет) науки финансового права // Государство и право. 2015. № 12. С. 16–22.

37. Селюков А.Д. Вопросы методологии познания в сфере финансового права. Печ. статья ВАК. С. 51–57 // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 2.

38. Селюков А.Д. Вопросы методологии в познании финансово-правовых явлений. Печ. статья ВАК. С. 9–16 // Финансовое право. 2015. № 8.

39. Селюков А.Д. Роль и структура финансовой деятельности государства как категории финансового права. Печ. статья ВАК. С. 117–122 // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 3.

40. Селюков А.Д. Объект финансовой деятельности государства для целей финансово-правового регулирования. Печ. статья ВАК. С. 49–53 // Известия Юго-Западного университета. Серия: История и право. Курск, 2015. № 3 (16).

41. Селюков А.Д. Диалектика частных и публичных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Печ. статья ВАК. С. 10–15 // Финансовое право. 2015. № 11.

42. Селюков А.Д. Методологическое значение категории «финансовая деятельность государства» для финансового права. Печ. статья ВАК. С. 163–198 // Вопросы правоведения. 2015. № 5.

43. Прошунин М.М. К вопросу об обязательном мониторинге в рамках противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права в России и за рубежом. М.: РУДН.

44. Прошунин М.М. Внутренний контроль в кредитных организациях: вопросы правоприменения // Вестник РУДН. Юридические науки. 2015. № 4.

45. Прошунин М.М. Перспективы правового регулирования обязательного финансового мониторинга в России // Вестник РУДН. Юридические науки. 2015. № 2.

46. Tsindeliani I.A. The Russian System of Financial Law // Mediterranean Journal of Social Sciences MCSER Publishing, Rome-Italy Vol. 6, No 2, S4 April 2015, р. 47–59 // SCOPUS.

2016 — Перечень работ:

1. Писенко К.А. Субъекты публичного управления финансовой системой в контексте проблематики гармонизации конкурентного и финансового интересов государства и принципа деконцентрации // Финансовое право. 2016. № 2. С. 11–15.

2. Писенко К.А. Субъекты антимонопольных требований в сфере закупок в соответствии с антимонопольным, контрактным и бюджетным законодательством (начало) // Юрист. 2016. № 19. С. 32–37.

3. Писенко К.А. Субъекты антимонопольных требований в сфере закупок в соответствии с антимонопольным, контрактным и бюджетным законодательством (продолжение) // Юрист. 2016. № 20. С. 36–42.

4. Писенко К.А., Славинский П.В. Финансовый контроль в сфере государственного оборонного заказа как фактор обеспечения финансовой безопасности // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2016. № 4. С. 148–159.

5. Копина А.А. Международное налоговое право // Налоги. М., 2016. № 4. С. 12–14. (№ 855 перечня журналов ВАК).

6. Шарандина Н.Л. Финансовая политика и финансовая безопасность // Право и государство: теория и практика. 2016. № 11. С. 81–87.

7. Бадмаев Б.Г. Понятие и принципы финансовой деятельности организаций // Право и государство: теория и практика. 2016. № 11.

8. Бабкин А.И. Европейский суд по правам человека: решения против Российской Федерации и их исполнение. Статистика и новые подходы // Российский судья. 2016. № 1.

9. Бабкин А.И. Отдельные вопросы, возникающие по делам об интеллектуальной собственности // Российский судья. 2016. № 2.

10. Бабкин А.И. Отдельные вопросы применения норм права на территории Крыма (по материалам судебных дел) // Российский судья. 2016. № 3.

11. Бабкин А.И. Реформирование судебной системы не завершено. Совершенствование судопроизводства // Российский судья. 2016. № 4.

12. Бабкин А.И. Контролируемые сделки. Необоснованная налоговая выгода // Российский судья. 2016. № 6.

13. Бабкин А.И. Судебные издержки. Закон и судебная практика // Российский судья. 2016. № 9.

14. Бабкин А.И. Отдельные вопросы применения обеспечительных мер и приостановления операций по счетам в банке (судебная практика) // Российский судья. 2016. № 11.

15. Бабкин А.И. Особенности уголовной ответственности за преступления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности: актуальные правовые позиции // Российский судья. 2016. № 12.

16. Бабкин А.И. Процесс реформирования института администраторов федеральных судов на современном этапе: концептуальные подходы // Администратор суда. 2016. № 2.

17. Бабкин А.И. Некоторые правовые позиции Верховного Суда РФ по судебным делам, связанным с применением пункта 9 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Администратор суда. 2016. № 4.

18. Кикавец В.В. Об особенностях развития корпоративных закупок в Российской Федерации // Самоуправление. 2016. № 2. C. 22–25.

19. Кикавец В.В. Неосновательное обогащение в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. 2016. № 3. С. 17–22.

20. Бурова А.С. Особенности правовых конструкций «дорожных платежей»: фискальные сборы и парафискалитеты // Налоги. 2016. № 5. С. 7–10.

21. Бурова А.С., Колосов Д.И. Плата в счет возмещения вреда автомобильным дорогам по системе «Платон»: анализ правовой конструкции // Налоги (газ.). 2016. № 13.

22. Вершило Т.А., Вершило Н.Д. Потенциал лесопользования как источника доходной базы бюджета: правовые аспекты // Научный вестник Омской академии МВД России. 2016. № 3 (62).

23. Вершило Т.А., Вершило Н.Д. К вопросу о повышении роли лесного потенциала в правовом обеспечении доходной базы бюджета как элемента экологической политики государства // Экологическое право. 2016. № 3.

24. Вершило Т.А., Кикавец В.В. О роли бюджетного контроля в процессе планирования муниципальных закупок // Самоуправление. 2016. № 3.

25. Вершило Т.А. К вопросу об устойчивости бюджетной системы как основы финансовой безопасности государства // Финансовое право. 2016. № 8.

26. Горбунова О.Н., Пешкова Х.В., Вершило Т.А. О необходимости совершенствования текста проекта БК РФ // Финансовое право. 2016. № 7.

27. Губенко Е.С. О защите информации в национальной платежной системе // Финансовое право. 2016. № 4. С. 36–39.

28. Губенко Е.С. О правовой природе банковских расчетных операций с использованием электронных средств платежа // Банковское право. 2016. № 3. С. 43–49.

29. Губенко Е.С. О понятии «налогообложение» и его правовой природе // Финансовое право. 2016. № 10. С. 30–33.

30. Губенко Е.С. О банковских расчетных операциях, осуществляемых путем перевода электронных денежных средств // Финансовая деятельность в сфере публичных и частных финансов: современное состояние и перспективы развития: материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 27 ноября 2015 г. / под ред. И.А. Цинделиани. М.: РГУП, 2016. С. 216–229.

31. Тропская С.С. Понятие «финансы» и содержание финансового права в зарубежной литературе XX в. // Право и государство: теория и практика. 2016. № 12.

32. Мигачева Е.В. Налоговый мониторинг как способ обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2016. № 1.

33. Мигачева Е.В. Обеспечение финансовой безопасности в процессе осуществления налогового контроля // Финансовое право. 2016. № 12.

34. Костикова Е.Г. Перспективы введения обязательного страхования заработной платы работников вследствие несостоятельности (банкротства) работодателя: вопросы финансовой безопасности // Финансовое право. 2016. № 10.

35. Цинделиани И.А. Реформа института взыскания обязательных платежей и санкций с физических лиц // Финансовое право. 2016. № 1. С. 33–37.

36. Горбунова О.Н. О необходимости совершенствования текста проекта бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2016. № 7. С. 37–40.

37. Горбунова О.Н. О Пискотине М.И. и его книге «Советское бюджетное право» // Финансовое право. 2016. № 8. С. 18–22.

38. Бельский К.С. Познание как процесс в науке финансового права. Первая ступень // Право и государство. Теория и практика. 2016. № 2 (134). С. 82–87.

39. Бельский К.С. Познание как процесс в науке финансового права. Вторая ступень // Право и государство. Теория и практика. 2016. № 3 (135). С. 82–91.

40. Бельский К.С. Познание как процесс в науке финансового права. Третья ступень // Право и государство. Теория и практика. 2016. № 6 (135). С. 109–121.

41. Бельский К.С. Формирование банковской системы в Российской Империи во второй половине XIX — начале XX в. // Государство и право. 2016. № 7. С. 94–100.

42. Бельский К.С. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4. С. 73–80.

43. Бельский К.С. Дополнительные штрихи и факты к портрету Н.П. Карадже-Искрова (к 120-летию со дня рождения видного ученого-административиста) // Государство и право. 2016. № 12. С. 89–92.

44. Бельский К.С. Бунге и цивилизационное становление налоговой системы в Российской империи после отмены крепостного права (1861–1917) // Государство и право. 2016. № 10. С. 72–82.

45. Бельский К.С. К вопросу о построении кабинета финансового права при кафедре финансового права: учебные, научные и эстетические аспекты // Право и государство. Теория и практика. 2016. № 11 (135). С. 70–80.

46. Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права. Печ. статья. ВАК. С. 73–80 // Государство и право. 2016. № 4.

47. Селюков А.Д. Механизм администрирования финансовой деятельности государства. Печ. статья ВАК. С. 97–102 // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 4.

48. Селюков А.Д. К вопросу о соотношении административно-правового и частноправового методов в регулировании экономических отношений. Статья ВАК (с. 90–95) // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 2.

49. Селюков А.Д. Некоторые управленческие проблемы в сфере высшего образования в Российской Федерации. Статья ВАК // Образование и право. 2016. № 7.

50. Прошунин М.М. Специальный правовой режим информации в рамках финансового мониторинга // Вестник РУДН. Юридические науки. 2016. № 1. С. 9–16.

51. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг как обязательное условие обеспечения финансовой безопасности государства // Вестник РУДН. Юридические науки. 2016. № 4. С. 10–15.

52. Прошунин М.М. Деятельность Росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля // Финансовое право. 2016. № 1. С. 3–6.

53. Tsindeliani I.A. Tax Law System // International journal of environmental & science education. 2016, Vol. 11, No.10, 3937–3946.

2017 — Перечень работ:

1. Бабкин А.И. Отдельные разногласия по вопросам применения норм права. Из картотеки судебных дел. Формирование Верховного Суда РФ // Российский судья. 2017. № 2.

2. Бабкин А.И. Формирование и последовательное применение правовых позиций // Российский судья. 2017. № 3.

3. Бабкин А.И. Налоговый контроль в условиях совершенствования законодательства. Судебная практика // Российский судья. 2017. № 4.

4. Бабкин А.И. Применение административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ в целях эффективности противодействия коррупции. По материалам обзора судебной практики // Администратор суда. 2017. № 1.

5. Губенко Е.С. К вопросу о соотношении денежной и платежной систем // Финансовое право. 2017. № 2.

6. Губенко Е.С. К вопросу о платежной системе и принципах ее построения // Банковское право. 2017. № 1.

7. Тропская С.С. Публичное право финансового рынка в системе финансового права России // Государство и право. 2017. № 2.

8. Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля. Печ. статья ВАК. С. 37–48 // Образование и право. 2017. № 1.

Опубликованные монографии

2014 — Перечень работ:

1. Селюков А.Д., Апоницкий С.В. и др. Направления совершенствования правового регулирования экономики инноваций и государственной инновационной политики: монография / под ред. Т.Э. Зульфугарзаде. М.: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», Тезарус, 2014. 129 с. Юриспруденция. РЭУ имени Г.В. Плеханова». 0,5 п.л.

2015 — Перечень работ:

1. Modern antitrust (competition) law of Russia: monograph / Pisenko K.A., Kazaryan K.V., Tsindeliani I.A., Badmaev B.G. (Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В.) (Chapters 1, 7, 8; Chapters 2–4 (co-author. Kazaryan K.V.), introduction, bibliography of literature, technical revision; conclusion ((co-author. with Tsindeliani I.A). Under general edition of the professor I.A. Tsindeliani. Зарубежное издание “East West“ Association for Advances Studies and Higher Education GmbH. Vienna, 2015. 300 p. ISBN 978-3-903063-76-1. Электронное изд. на англ. яз.

2. Судебные споры в контрактной системе: научно-практическое пособие / В.В. Кикавец. М.: Ваш Формат, 2015. 186 с.

3. Некоторые методологические аспекты в познании финансово-правовых объектов: монография. С. 175–192 // Селюков А.Д. Методологические проблемы современной юридической науки: коллективная монография по итогам круглого стола № 5 в Московском институте государственного управления и права / под общ. ред. д. ю. н., проф. А.Г. Чернявского и д. ю. н., проф. Д.А. Пашенцева. М.: Русайнс, 2015. 304 c.

2016 — Перечень работ:

1. Пределы усмотрения органов контроля в сфере защиты конкуренции: проблемы обоснования и правовой регламентации предмета и объема дискреции §1: монография / Писенко К.А.; Габов А.В., Никитина Е.Е. и др. / отв. ред. А.В. Габов. М.: ИЗИСП при Правительстве РФ. ИД «Юриспруденция», 2016. С. 294–305.

Учебники по дисциплинам образовательных программ

1. Антимонопольное (конкурентное) право: учебник / Писенко К.А., проф. кафедры финансового права ФГБОУ ВПО РАП, канд. юрид. наук, доцент — гл. 1, 2, 3, 4, 6, 12, 13, 14; гл. 5, 10, 11 (в соавторстве с Б.Г. Бадмаевым), гл. 7, 8, 9 (в соавторстве с К.В. Казарян) общ. ред. // СПС «КонсультантПлюс», 2014.

2. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: учебник / Прошунин М.М. Изд-во Балтийского федерального университета им. И. Канта, 2014.

3. Антимонопольное право: учебник / Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В. М.: РГУП, 2015. 417 с.

4. Финансовое право: учебник для бакалавров / Костикова Е.Г., Бадмаев Б.Г., Батяева А.Р., Шарандина Н.Л., Бельский К.С., Вершило Т.А., Горбунова О.Н., Копина А.А., Мигачева Е.В., Прошунин М.М., Тропская С.С., Цинделиани И.А.; под ред. И.А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. Гл. V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации (в соавт. с И.А. Цинделиани); гл. XIV «Правовой режим финансирования государственных и муниципальных учреждений» (в соавт. с И.А. Цинделиани).

5. Банковское право: учебник для бакалавров / Губенко Е.С., Кликушин А.А., Прошунин М.М., Тропская С.С., Цинделиани И.А. / под ред. И.А. Цинделиани. М.: РГУП, 2016. С. 104–371.

6. Налоговое право: учебник для бакалавров / Губенко Е.С., Бурова А.С., Васильева Е.Г., Кирилина В.Е., Мигачева Е.В., Копина А.А., Цинделиани И.А., Чуряев А.В., Шарандина Н.Л. / под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2016. С. 412–488.

7. Закупки товаров, работ, услуг в бюджетных учреждениях: практикум / Кикавец В.В. М.: Ваш Формат, 2016. 324 с.

8. Банковская гарантия и иные виды обеспечения исполнения обязательства в контрактной системе в сфере закупок / Кикавец В.В. М.: Ваш Формат, 2017. 132 с.

9. Налоговые споры в практике судов общей юрисдикции: науч.-практ. пособие / Цинделиани И.А., Чуряев А.В. М.: РГУП, 2016.

10. Правовое регулирование национальной платежной системы как элемента защиты национальных интересов в условиях глобализации экономических отношений: учеб. пособие / Селюков А.Д., Баланюк Л.Л., Таран Я.А. М.: Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, 2016.

11. 44-ФЗ: архитектура контрактной системы: учеб. пособие / Кикавец В.В., авт. колл. под рук. В.В. Кикавца. М., 187 с.

12. Контрактная система в сфере закупок: учеб. пособие / Губенко Е.С. М.: РГУП, 2016. 539 с.

13. Налоговые споры в практике Верховного Суда Российской Федерации: науч.-практ. пособие / Цинделиани И.А., Чуряев А.В., Васильева Е.Г., Гаспарян Э.Г., Цинделиани Д.Т., Кайшев А.Е., Мамилова Е.Г.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2017. 528 с.

14. Страховые споры в практике Верховного Суда Российской Федерации (Обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств): науч.-практ. пособие / Цинделиани И.А., Калатози Д.Г., Цинделиани Д.Т., Палозян О.А., Мамилова Е.Г.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2017. 512 с.

15. Споры в сфере несостоятельности (банкротства) в практике Верховного Суда РФ / Цинделиани И.А.; авт.-сост. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2017. 576 с.

16. Реабилитация в уголовном судопроизводстве. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации: науч.-практ. пособие / Цинделиани И.А., Митина Е.Н. М.: РГУП, 2017. 540 с.

Заведующий кафедрой финансового права

Российского государственного университета правосудия

Имеда А. Цинделиани

Раздел I.
Научные статьи профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права Российского Государственного Университета Правосудия

Бельский К.С.,
д-р юрид. наук, профессор
Российского государственного
университета правосудия
Тел.: 499-461-99-72

В чем смысл разделения финансово-правовых знаний на общую и особенную части. Понимание и объяснение

Наука права не может
обходиться как без философской,
так и без исторической основы.
К. Блунчли

Краткая аннотация: в статье анализируется вопрос разделения финансово-правовых знаний на теоретические и практические, их взаимодействие обеспечивает получение новых знаний.

Ключевые слова: теоретические знания; практические знания; система финансового права; общая часть; особенная часть.

Самая фундаментальная классификация философских и научных знаний. Действительно, в чем смысл разделения философских и научных знаний, в том числе финансово-правовых, на Общую и Особенную части? В науке финансового права этого вопроса никто не задавал, а потому на него никто не отвечал. Однако для учебной и научной литературы, излагающей финансово-правовой материал, этот вопрос особенно важен. И потом: нужно ли вообще такое разделение? Были написаны и работали учебники финансового права, в которых материал не подразделялся на общую и особенную части. Полагаем, что такое разделение финансово-правовых знаний необходимо, если мы хотим внести в учебные и научные знания порядок, который заключается: 1) в логическом расположении материала и в его мнемонических свойствах; 2) в понимании этого материала; 3) в умении его объяснить студенческой аудитории; 4) в правильном и строгом построении системы финансового права; 5) в получении новых финансово-правовых знаний.

Разделение философских и научных знаний на общие — теоретические и эмпирические — опытные было предопределено философией, которая с самого своего возникновения выступала в роли «науки наук» (Г. Шпет) и в процессе своих наблюдений разделила мир на две части: мир вещей, куда относились природа, животные, люди, и мир отражающих их представителей и знаний. Человек, по словам Декарта, рассматривался как вещь, но «вещь мыслящая». Таким образом, человеческое мышление зафиксировало две стороны: на одной — единичные вещи (растения, животные, люди); на другой стороне — представления устные или письменные об этих вещах. Причем представления, знания как единичные, так и общие. На этом повороте знания раздваиваются. Это — вторая великая классификация, подразделяющая знания на две группы: одни описывают единичные вещи, другие описывают множество, нечто общее, опытным путем ненаблюдаемое. Имея в виду эту классификацию, немецкий философ В. Виндельбанд справедливо отметил: «Вот почему отношение между единичным и общим есть абсолютная основа всего научного мышления»¹.

В этом высказывании крупного философа можно видеть сформулированное правило, которое в течение столетий превратится в аксиоматическое положение: знания о реальном мире, о мире вещей разделяются на общие — теоретические знания, если познается их множество; на знания опытные, конкретные; практические, если опытным путем познаются единичные вещи.

Общие знания в науке стали называться теоретическими или умозрительными; опытные знания получили много названий: эмпирические, частные, практические, специальные.

Можно полагать, что подобная классификация уже содержалась в работе Аристотеля «Категории», где знания о мире, окружающем человека, подразделяются на две части: общие — теоретические и эмпирические, близкие к миру вещей, к опыту, бытию. Аристотель трактовал категории как «отражение и наивысшее обобщение объективной реальности»². У него таких категорий десять: сущность (субстанция), количество, качество, отношение, место, время, положение, состояние, действие, страдание. Эти категории копируют и отражают как в голове человека, так и в его текстах два мира: мир общих знаний, который изучается метафизикой, и мир знаний, отражающий вещную, бытийную, нормоправовую сторону, то, что изучается онтологией. Один из лучных отечественных знатоков Аристотеля философ и логик П.С. Попов так характеризовал классификацию научных знаний автора «Категорий»: категории Аристотеля «не суть реальные понятия, но дают только орудие для деления, в которое должны быть внесены все реальные понятия...»³.

К аристотельским категориям, образующим общие понятия и знания следует отнести «сущность», «количество», «качество», «отношение». К реальным категориям, образующим другую часть знаний, относятся «действие», «место», «страдание». Первые категории образуют, прежде всего, Общую часть философских и иных знаний, т.к. они представляют собой самые «общие логические понятия», в той мере, в какой они связаны с другими понятиями, объясняющими объективный мир.

Работа Аристотеля «Категории» — это своего рода методологическое вступление для понимания всех других знаний: технических, естественно-научных и общественно-исторических. Эти знания также подразделяются при строгом и внимательном подходе на две части — общие и эмпирические. Заметим, что в сочинении Аристотеля «Категории» подчеркнуто выделялась в самостоятельную часть та область знаний, которая в научном и учебном материале как дореволюционной, так и советского периода получила название «общей части». Но при внимательном чтении «Категорий» убеждаешься в том, что самостоятельность этой части относительна, т.к. она подготавливает читателя к пониманию последующей части — Особенной, где расположились категории и знания эмпирического порядка, т.е. воздействующие на бытие, на жизненные отношения. В этом, по-видимому, и лежит настоящий источник раскрытия «тайны» аристотелевских категорий⁴. Таким образом, отчетливое различение теоретического и практического (опытного) знания восходит к Аристотелю.

Такое разграничение он провел еще более подчеркнуто в шестой книге «Никомаховой этике». Цель практического знания — правильная деятельность, направленная на благо человека. Данная форма актематизации научных знаний, разделившая их на общие и практические, в течение многих столетий становится фундаментальным правилом научной строгости, располагая научные знания по двум «квартирам»: одну назовут общей — теоретической частью; вторую — особенной, практической частью. Исторический опыт науки показал, что отождествление или смешение теоретических знаний с практическими мешает развитию научных знаний.

Наиболее основательно классификацию научных знаний на теоретические и практические разрабатывали немецкие философы Лейбниц и Кант. Последний вносит некоторые поправки в эту классификацию. Главную работу Канта «Критика чистого разума» может быть названа иначе: «Критика теоретического разума». По Канту, те теоретические представления в познании, которые образуются независимо от опытных знаний, до опыта, образуются умом мыслящего субъекта исключительно из себя, называются априорными. Так, теоретические финансово-правовые категории типа «финансы», «финансовая система», «управление финансами», «состав налога» свое образование начинают на опытном основании в процессе реализации норм финансового права, но их разработка, осмысление и окончательное становление осуществляются благодаря уму познающего субъекта, независимо от опыта.

Для Особенной части характерно наличие в ней опытных или практических знаний. Это знания, связанные с опытом реализации финансово-правовых норм: их соблюдением, исполнением использованием и применением. С.С. Алексеев, подчеркивая практический характер правовых норм, указывал: «глубинное социальное значение юридической практики состоит в том, чтобы обеспечить более тесную связь права с жизнью, с практической деятельностью»⁵. Нормы, воздействующие на поведение людей, а через них на взимание с населения налогов и сборов, прикосновенны к бытию, к вещной сфере. А потому их место — в Особенной части финансово-правовой науки. Обе части взаимодействуют, порождая новое знание.

Основное назначение теоретических знаний, содержащихся в Общей части — классификация и организация научных знаний, содержащихся в Особенной части, сообщение им надлежащих форм, точнее — приведение их в порядок, построение в систему. Иначе говоря, теоретические знания выходят за границу Общей части и воздействуют на опытные или практические знания. Поэтому Кант называл их не только словом «априорные», но, объясняя их, использовал понятие «трансцендентальные знания». Данное понятие играет первостепенную роль в философии кенигсбергского мыслителя. Понятие построено на латыни и переводится на русский язык как выходящий за пределы. Если развернуть это понятие, то оно может пониматься следующим образом: это теоретическое знание, выходящее за пределы Общей части, классифицирующее, организующее и объясняющее финансово-правовые опытные знания в границах части Особенной. Назовем наиболее существенные признаки финансово-правовых трансцендентальных знаний. Это: 1) теоретические, абстрактные знания, у философов прозванные «ненаблюдаемыми»; 2) независимые, как правило, от опыта; 3) воздействующие на опытные (эмпирические) знания в целях их организации и построения системы финансового права⁶. Философ В. Виндельбанд, имея в виду организационное воздействие общих знаний на опытные, писал: «в основе всех логических форм лежит идея связи частного с общим, зависимости первого от последнего. Все наше познание состоит в соединении наиболее общего с наиболее частным при помощи промежуточных звеньев создаваемых размышлением»⁷.

Знания теоретические, место которых философия и наука исторически определила в Общей части, можно охарактеризовать как руководящие; знания Особенной части, знания практические, можно охарактеризовать как знания сущностные, воздействующие на реальную жизнь, положительно ее изменяющие. Недаром поэт Гете в «Фаусте» сказал: «Теория суха, но вечно зелено древо жизни».

Философское разделение научных на общие — теоретические и специальные — практические способствовало аналогичной дифференциации знаний как в естественных, технических, так и в общественно-исторических науках. Появились: теоретическая и экспериментальная физика; теоретическое и опытное естествознание; теория права и отраслевые юридические науки. Отраслевые юридические науки в свою очередь разделили свои знания на общие и специальные.

Первые попытки разделения финансово-правовых знаний на теоретические и специальные. Отметим сразу, что не все из профессорско-преподавательского корпуса, занимающиеся профессионально финансовым правом, понимают смысл разделения научных знаний на общие и специальные. Видный ученый-логик А.А. Зиновьев правильно отметил: «Можно много знать, но при этом мало что понимать, тем более понимать на научном уровне»⁸. В юриспруденции, в частности в науке финансового права, можно хорошо знать нормы финансового права, но не понимать сущности явления. В юриспруденции — это понимание, обусловленное не только знанием юридических норм, но и опосредованное общей культурой и широкой начитанностью.

Просмотр всех научных работ и учебников финансового права, начиная с первых лебедевских, изданных в 70–80-е гг. ХIХ века, и завершая сегодняшними, вышедшими в первые два десятилетия ХХIвека, показывает не совсем приглядную методологическую картину: классификация, подразделяющая научные знания на Общую и Особенную части используется, но криво, не достаточно строго. В первую очередь недостаток этот относится к Общей части, в которой теоретические знания смешиваются и отождествляются с практическими. Например, в монографии И.Т. Тарасова «Очерк науки финансового права» (Ярославль, 1883) мы находим в Общей части наряду с теоретическими знаниями и понятиями практические знания типа «кассовое устройство», «счетоводство», «ответственность за неуплату налога». В 20-е гг. ХХ в. М.Д. Загряцков, крупный ученый-правовед, в монографии «Административно-финансовое право» (М., 1928), используя формулу «Общая и Особенная части», классифицирует финансово-правовые знания странным образом: в Общий части у него располагается Бюджетное право, в Особенной — налоговое право.

В 50-е гг. ХХ в. видные ученые юристы Р.О. Халфина и Е.А. Ровинский, ошибочно смешивая науку финансового права с системой финансового права, переносят институт финансово-контрольного права в Общую часть из Особенной. Но об этом будет сказано ниже в заключительной части статьи.

Общая часть в науке финансового права. Ценность науки финансового права проявляется, прежде всего, в том, что в ее системе выделяются, развиваются и конструируются, как и в философии, общие или теоретические знания, которые располагаются в общей части. Под теоретическими знаниями в науке финансового права понимают систему знаний о данной отрасли права, выраженных в научной форме, достоверных по содержанию, представляющих собой некоторое обобщение финансово-правовой практики и вместе с тем продукты человеческого мышления. И. Кант, рассуждая о теоретических знаниях, делал акцент на мышлении, на Разуме. Он писал: «Под управлением разума наши знания вообще должны составлять не отрывки, а систему, так как только в системе они могут поддерживать существенные цели разума и содействовать им. Под системой же я разумею единство многообразных знаний, объединенных одной идеей. А идея есть понятие разума в форме некоторого целого...»⁹.

Идея представляет собой определяющее теоретическое положение (понятие, категорию, концепт) в системе научных положений, изложенных в сочинении по финансовому праву: в монографии, статье, учебнике. Какие понятия и категории мы встречаем в Общей части учебника финансового права по ред. С.В. Запольского? Выберем и назовем некоторые из них: финансы: предмет финансового права; методы познания финансового права; система финансового права; понятие и виды финансово-правовых актов¹⁰ и т.д.

Обдумывая эти понятия и категории, их наполнение содержанием, приходишь к выводу, что мы получаем их частично из финансово-правового познавательного опыта, из философских и исторических знаний, науки государственного управления, но преимущественно благодаря собственному мышлению, комбинированию ума и воображения. Конечно, эти общие знания «только пробуждают при случае внешними объектами», как это думал Платон, но необходимые абстрактные знания «мы получаем из себя», как думал Галилей¹¹.

Не будем забывать, что Общая и Особенная части в науке финансового права образуют системное единство и связаны между собою. Теоретические финансово-правовые знания, как и философские знания «трансцендентальны»: они не смешиваются с эмпирическими, не отождествляют себя с ними, но воздействуют на них, дифференцируют их. Такое воздействие имеет следующие формы:

1) В форме более глубокого понимания практического материала познающим субъектом (читателем).

2) В форме организации эмпирического материала, содержащегося в Особенной части, трансформации его в системное образование. Так как практический материал Особенной части представлен нормами финансового права, то они объединяются в подотрасли финансового права и выстраиваются в систему финансового права.

В форме более глубокого понимания категории «Система финансового права». Данная категория выступает в двух ипостасях: как умозрительная идеальная категория, которой дается теоретическое объяснение и определение в Общей части; как развернутая эмпирическая категория Особенной части со всеми подотраслями и правовыми институтами, нормы которых реализуются путем их соблюдения, исполнения, использования и применения. Система финансового права имеет существенное практическое значение. Она удобна для кодификации законодательства, для преподавания в студенческой аудитории, для познавательной деятельности.

4) В форме логического изложения материала, содержащегося в Особенной части. Данная форма очень актуальна, так как алогизм — характерная черта советских и постсоветских учебников финансового права, где перемешались теоретические знания с практическими и не было смысла в разделении финансово-правовых знаний на Общую и Особенную части. Алогизм пережил советский период российской истории и хорошо себя чувствует в учебниках финансового права, издаваемых в настоящее время. Между тем логическое изложение учебного финансово-правового материала не только помогает студенту, аспиранту, молодому преподавателю быстро понимать и запоминать прочитанное, но и научно мыслить, творчески подходить к изучаемым проблемам.

Особенная часть в науке финансового права. Если давать философскую оценку Особенной части науки финансового права, то напрашивается следующий вывод: материал этой части непосредственно связан с бытием, с жизненными отношениями. Законодатель, изучая жизненные отношения, связанные с финансами и финансовой деятельностью государства, формулирует финансово-правовые нормы, которые затем регулируют соответствующие общественные отношения. Правовое регулирование, проявляющееся в реализации финансово-правовых норм, — это «сфера юридического бытия»¹².

Реализация финансово-правовых норм — это осуществление финансово-правовых норм (предписаний) в правомерном поведении граждан, их организаций — финансовых, налоговых, кредитных, страховых, контрольно-финансовых. Без процесса реализации финансовое право утратило бы свое значение, поскольку предписания, содержащиеся в нормативных финансовых актах, индивидуальных указаниях (например, в требовании уплаты налога), финансово-плановых актах, относятся к сфере должного, соединяющего человеческое поведение с областью финансово-правового бытия. Благодаря такому соединению образуется финансово-правовая действительность.

Анализ норм финансового права, порожденных реальными отношениями и предназначенных для их урегулирования, показывает их место в системе науки финансового права. Таким местом является Особенная часть. В переводе на язык науки — это «нормативные знания», работающие в связке с объясняющими знаниями в статьях, монографиях, учебниках.

Если метафорически Особенную часть сравнить с «квартирой», то по существу все ее комнаты занимает финансовое право как организованная совокупность правовых норм. Рассматриваемая несколько под другим углом зрения данная совокупность выступает как система финансового права, которая не без воздействия теоретических знаний Общей части дифференцируется на подотрасли и правовые институты. Назовем подотрасли как ее основные части: эмиссионное право; налоговое право; бюджетное право; банковское публичное право; финансово-контрольное право. Налоговое право и бюджетное право были кодифицированы и используются как Налоговый и Бюджетный кодексы.

Исторически, экономически и логически первое место в системе финансового права принадлежит эмиссионному праву. Именно нормы эмиссионного права наиболее тесно связаны с «феноменом денег» и способствовали развитию других подотраслей и правовых институтов системы финансового права. Короче говоря, эмиссионное право — ее системообразующий элемент. В системе финансового права за эмиссионным следует налоговое право. Исторически оно первичнее бюджетного. В классической стране финансов и финансового права Англии бюджетное право как правовой институт и научное понятие возникло благодаря налогам, о чем свидетельствуют Великая Хартия вольностей и другие английские акты.

Наиболее характерными признаками системы финансового права можно считать следующие: сложность познаваемого объекта, если система познается в его качестве; способность делиться на части — подсистемы; способность быть элементом системы более высокого порядка; образовывать особое единство со средой и представлять собой «социальную реальность»; целостность, при которой каждая часть связана с другими частями интегративными свойствами.

Говоря об Особенной части, где расположилось финансовое право, которое есть «эмпирически существующее и мы можем серьезно говорить о вещность права»¹³, не нужно забывать, что преобразованное в систему финансового права, оно представляет собой результат организационного воздействия финансово-правовых теоретических знаний, конструктов.

Но связь между общей и особенной частями — двусторонняя. Имеет место обратная связь. Теоретические знания в науке финансового права представляют собой сложную развивающуюся систему, на которую в свою очередь оказывает воздействие практические знания, возникающие в процессе реализации норм эмиссионного, налогового, бюджетного, публично-банковского и финансово-контрольного права. С помощью такого воздействия проверяется правильность теоретических концепций. Изменения в практическом (эмпирическом) правовом базисе ведут к изменениям или прибавлениям в понятийном теоретическом аппарате. Были еще во второй половине ХIХ века понятия «повинность», «подать», «тягло», «роспись». Появились другие аналоги: «налоги», «сборы», «доходы», «бюджет», «бюджетные фонды». Изменения в денежной системе привели к образованию новых понятий: «эмиссионное право», «нормы эмиссионного права», «эмиссионные правоотношения» и т.д. Иначе говоря, накопление информации в науке финансового права на эмпирическом уровне оказывает обратное воздействие на теоретические знания, делает их более соответствующими истине. Пример: возникновение финансового рынка во второй половине ХIХ в. в Англии, США и России также способствовало увеличению финансового правового понятийного аппарата. В данной области рождаются новые понятия в настоящее время, такие, как «мегарегулятор», «публичное право финансового рынка», «покупательная способность граждан».

Перенос правового института «финансовый контроль» из Особенной в Общую часть во второй половине 50-х гг. ХХ века. Вопрос о месте финансово-контрольного права до настоящего времени остается дискуссионным. Если познакомиться с одним из лучших учебников финансового права, изданного до 1917 г., а это учебник С.И. Иловайского¹⁴, то мы увидим солидный по объему раздел о контрольно-финансовом праве, завершавший изложение курса. В советское время аналогичную картину можно встретить в учебниках финансового права С.А. Котляровского и А.М. Гурвича. Вся литература по государственному и научному управлению рассматривала институт контроля как апостериорную категорию, хотя отмечала контроль предварительный характер, указывая на его вторичный характер.

Но в 50-е гг. ХХ в. видные ученые-правоведы Р.О. Халфина и Е.А. Ровинский резко меняют вектор такого понимания и переносят финансово-контрольное право из Особенной части в Общую часть финансового права. В статье о предмете финансового права, опубликованной в 1952 г., Р.О. Халфина писала: «Устанавливая систему советского финансового права, следует различать общую и специальную его части»¹⁵. И далее она продолжала: «финансовый контроль в самых различных формах пронизывает всю организацию финансовой деятельности ... Нормы, регулирующие формы осуществления контроля, организацию контрольного аппарата, порядок проведения контроля, права и обязанности участников отношений, возникающие при осуществлении контроля, составляют содержание настоящего раздела общей части системы»¹⁶. Доказательств у Р.О. Халфинов мало. В последней ее цитате — все доказательства в пользу того, что финансовый контроль принадлежит Общей части.

В том же направлении мыслит Е.А. Ровинский, который почти слово в слово повторяет Р.О. Халфину. «Построение системы советского финансового права связано с необходимостью разрешения другого важного вопроса — выделения общей и специальной части»¹⁷. Продолжая развивать свои мысли, Е.А. Ровинский, как Р.О. Халфина, высказывает свое мнение о финансово-контрольном праве. По его мнению, в Общую часть финансового права входят следующие правовые институты: «1. Финансовая деятельность Советского государства. 2. Предмет и система советского финансового права. 3. История советского финансового права. 4. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения. 5. Финансовый контроль в СССР»¹⁸. В 1961 г. под редакцией Е.А. Ровинского вышел учебник советского финансового права, в котором финансово-контрольное право обрело новое место — в Общей части финансового права.

Объясним ошибочную позицию в этом вопросе Р.О. Халфиной и Е.А. Ровинского.

Оба автора неправильно полагали, что разделение на общую и особенную части в науке финансового права логически вытекает из системы финансового права, которая, по их мнению, складывается из 1) норм, закрепляющих общие принципы и располагающихся в Общей части; 2) из норм, регулирующих «отдельные виды отношений и выражающих особенности этих общественных отношений»¹⁹, располагающихся в Особенной части. Бросается в глаза следующее: и Р.О. Халфина, и Е.А. Ровинский смешивают систему науки финансового права с системой финансового права. У них система науки зависима от системы финансового права. На самом деле, соотношение — обратное.

Предметом науки являются знания. Наука — это система развивающихся знаний. Предметом любой науки, в том числе науки финансового права, являются финансово-правовые знания. Но эти знания различны. Есть общие — теоретические знания и есть «нормативные» знания, которые представляют собой эмпирический материал. Отсюда система науки финансового права включает в себя как финансово-правовые теоретические знания, занимающие место в Общей части, так и финансово-правовые эмпирические знания, являющиеся нормативными», представляющие систему финансового права и входящие в Особенную часть. Теоретические знания отграничивают систему финансового права, дифференцирую ее на подотрасли и правовые институты, показывают их, объясняют. Классификация, подразделяющая знания любой отраслевой науки на общие и эмпирические, вынянченная и обоснованная в течение тысячелетий, — такая классификация не является «техническим приемом», как думал Е.А. Ровинский, но приемом методологическим²⁰.

Система финансового права, как система «нормативных знаний», только в определенной части совпадает с системой науки финансового права и ограничена исключительно эмпирическими знаниями — правовыми нормами. Отсюда следует, что система финансового права не может иметь Общую часть. Система финансового права есть система выстроившихся в логический ряд подотраслей и правовых институтов. Среди них свое законное и почетное место занимает подотрасль «финансово-контрольное право». Можно ли было эту подотрасль выводить из рядов других подотраслей и «прописывать» в Общей части, как это было сделано на рубеже 50–60-х гг. ХХ века? Можно полагать, что для этого не было и нет в настоящее время никакого основания.

Финансово-контрольное право есть организованная совокупность юридических норм, регулирующих деятельность специальных финансовых органов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и расходования денежных фондов государства и органов местного самоуправления. Финансово-контрольная деятельность — практическая по характеру. Назовем некоторые из органов власти, ее осуществляющих. Это Счетная палата, Федеральная налоговая служба, парламентские комитеты, Контрольное управление Президента РФ и др. Их деятельность определяется нормами финансового контроля. Приведем в качестве примера норму финансового контроля, определяющую деятельность Счетной палаты. Пункт 1 ст. 19 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 22 марта 2013 г. гласит: «Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета анализирует полноту и своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассового исполнения федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению»²¹.

Другой пример: нормы финансово-контрольного права, регулируют общественные отношения в области парламентского контроля. Согласно ст. 11 Федерального закона «О парламентском контроле» от 23 апреля 2013 г. Федеральное собрание Российской Федерации осуществляет парламентский контроль в сфере бюджетных отношений, в частности в рассмотрении и утверждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период²². Финансово-контрольное право характеризуется теми же признаками, какие свойственны финансовому праву, как отрасли, только находящиеся уровнем ниже. Это: способность подразделяться на части, т.е. быть системой; способность быть элементом системы более высокого порядка; образовывать наиболее близкое единство со средой и представлять собой финансово-контрольную реальность; находиться со всеми другими подотраслями системы финансового права в тесных интеграционных связях, создающих целостность всей системы. Из всех частей финансового права финансово-контрольное право, пожалуй, есть самое практическое право. Недаром И. Кант в работе «Критика практического разума» заметил, что практическая деятельность человека движима «одной лишь формой закона»²³.

Исключение из системы финансового права на рубеже 50-60-х гг. ХХ века такой подотрасли как финансово-контрольное право нарушило ее целостность — один из ее важнейших признаков, т.к. системой признается л ю б а я отграниченная совокупность взаимосвязанных элементов. Целое характеризуется интеграционными связями частей, их упорядоченностью.

Интеграционные свойства присутствуют в системе, но отсутствуют у отдельной части. При переносе в Общую часть финансово-контрольное право теряет свои внутренние связи, интеграционные свойства, которыми оно обладало, находясь в системе. В Общей части финансово-контрольное право оказывается пассивной стороной во взаимодействии с чуждой внешней средой и смотрится, особенно в учебниках финансового права, как-то сиротливо. И система финансового права при исключении из нее финансово-контрольного права теряет качества целостности. Философ В.И. Кириллов правильно сказал: «Целое без какой-либо части уже не целое»²⁴. Финансово-контрольное право, правовые нормы которого по существу являлись «практическими правилами», вписывалось органично в систему финансового права; с другой стороны, практическая направленность финансово-контрольных норм не позволяет им чувствовать себя в Общей части науки финансового права на своем месте.

О мотивах переноса Е.А. Ровинским института финансового контроля из Особенной части в Общую, состоявшегося на рубеже 50–60-х гг. ХХ в., мы писали²⁵. Финансово-контрольное право расположилось на «территории», ему чуждой. Оно оказалось вне внимания юристов-финансистов, крупных теоретических работ по финансово-контрольному праву почти мы не видели.

Этот аспект дал повод декану юридического факультета Варшавского университета проф. Л. Куравинскому в рецензии на монографию Е.А. Ровинского «Советское финансовое право» (М., 1957) поставить под сомнение правильность переноса финансово-контрольного права из Особенной части в Общую. Л. Куравинский писал: «На наш взгляд, автор поступил правильно, проведя четкое разграничение учебника на Общую и Особенную части, что ему вполне удалось. Однако спорным является вопрос о том, не лучше ли было бы включить в Общую часть проблемы бюджетного права (гл. VI и VII), поскольку они трактуют о всей совокупности доходов и расходов государства и относятся к общим вопросам не в меньшей мере, чем финансовый контроль»²⁶.

Стержневая идея написанной статьи может быть выражена в следующих выводах.

1. Опыт научных исследований свидетельствует о том, что научные знания, в том числе финансово-правовые, в процессе работы над ними подразделяются на две части: знания общие или теоретические и знания опытные — практические, которые располагаются — одни в Общей, другие в Особенной частях. Такое расположение финансово-правовых знаний создает научный порядок. Становятся ясными и отчетливыми назначение каждой части, их функции, которые реализуются в процессе их взаимодействия.

2. Это взаимодействие выражается в том, что теоретические знания, будучи руководящими, организуют практические «нормативные» знания, преобразуя их в систему финансового права, подразделяя на подотрасли и правовые институты, подготавливая правовые нормы к их реализации, т.е. воздействию на реальную жизнь в целях ее качественного улучшения. Такова реализация бюджетно-процессуальных норм, которая приводит в движение стадии бюджетного процесса.

3. Великая классификация, разделившая научные знания на теоретические (общие) и практические (специальные), предполагает нежелательность переноса правовых институтов Особенной части в Общую, т.к. такой перенос сопровождается научным застоем. Перелистывая наши учебники финансового права, особенно ее Общую часть, грустно смотреть на раздел «финансовый контроль». Он напоминает парусное судно с опустившимися парусами, в которые давно не дуют порывы ветра.

Горбунова О.Н.,
гл. научный сотрудник
отдела финансово-правовых исследований,
профессор кафедры финансового права,
д-р юрид. наук, профессор

К вопросу о значении финансового мониторинга в современных условиях развития хозяйства России: финансово-правовой аспект

«Мониторинг» как термин пришел к нам не из глубины веков и не из забытых терминов прошлых столетий, а появился в XX в. в связи с появлением такой инновационной науки, как кибернетика, которая определила эволюционное развитие человечества не только в XX в., но и в XXI в. Дело в том, что социалистическое государство, в котором мы жили до 90-х гг. прошлого столетия, вообще не воспринимало кибернетику как науку. Вот, например, что говорилось о ней в «Кратком философском словаре» 1954 г.: «Кибернетика (от др. греч. слова, означающего рулевой, управляющий) — реакционная лженаука, возникшая в США после Второй мировой войны и получившая широкое распространение и в других капиталистических странах: форма современного механицизма. Приверженцы кибернетики определяют ее как универсальную науку о связях и коммуникациях в технике, о живых существах и общественной жизни, о «всеобщей организации и управлении всеми процессами в природе и обществе…и дальше:. Кибернетика ярко выражает одну из основных черт буржуазного мировоззрения — его бесчеловечность, стремление превратить трудящихся в придаток машины, в орудие производства и орудие войны. Вместе с тем, для кибернетики характерна империалистическая утопия — заменить живого, мыслящего, борющегося за свои интересы человека машиной, как в производстве, так и на войне…»²⁷. Представляете, как нам морочили голову? В результате технический прогресс в государстве так отстал, что мы не можем поправить свои дела, как в технике, так и в управлении государством, до сих пор. В частности, в управлении государством мы не можем справиться с коррупцией.

Автору строк можно сказать повезло. Я приехала в Москву в МГУ им. Ломоносова писать кандидатскую диссертацию в 1966 г. В Москве у меня по линии отца — Бутенко Николая Ивановича оказалось много родственников. Мои двоюродные брат и сестра к этому времени окончили биологический факультет МГУ и защитили одна кандидатскую, другой, — Бутенко Александр Михайлович, сначала кандидатскую, а потом докторскую диссертации. Сейчас он стал академиком. В другой, близкой мне семье Золотаревых, также брат и сестра окончили одна биофак МГУ, другой физмат МГУ. Два его сына также стали математиками. Дочь моя Серебрянникова Любовь Георгиевна долгие годы проработала в институте Экономики РАН секретарем ученого Совета по инвестициям у академика Хачатурова. Почему я пишу об этом здесь и сейчас? Потому что мое мировоззрение и понимание передовых открытий в науке сложилось в связи с общением с этими людьми, окончившими лучшие ВУЗы страны и работавшими в лучших научных учреждениях страны, которые всегда давали знания на уровне мировых стандартов, пренебрегая теми бредовыми оценками, которые мной были выше процитированы. В частности, термин «мониторинг» употреблялся и использовался довольно часто, как в биологических науках, так и в математике и в экономике. Кстати, первую книгу, которую я прочитала о кибернетике, была книга из библиотеки Золотаревых — Норберта Ваннера: «Я — математик».

Уже было сказано, что изучать финансовое право в современном виде можно только с применением кибернетических понятий — «системный анализ», «прямые и обратные связи», «информационная сущность денег» и «мониторинг». И из этой кварта кибернетических терминов складывалась ясная картина мира, в природе, в математике, в экономике, в обществе. Именно кибернетика дала возможность запустить в космос ракеты. Именно она дала возможность людям управлять этими ракетами так, что любая ракета, испытывая на траектории своего полета различные синергетические воздействия, постоянно посылала сигналы обратной связи со знаком минус в пункт управления, из которого поступают по пути следования ракеты, корректирующие ее полет сигналы обратной связи, не дающие ей уклониться от заданной траектории, и она долетает до места назначения.

Экстраполируя все эти знания на финансовую деятельность государства и нормы права ее регулирующие, автор пришел к убеждению о том, что финансовая деятельность государства должна подвергаться системному анализу, который дает возможность осуществлять прямые и обратные связи при образовании фондов денежных средств и движении потоков денежных средств. Сами фонды денежных средств и связывающие их потоки и связи имеют информационную сущность, и именно с помощью этих инструментов может осуществляться эффективное государственное управление. Но для достижения действительно необходимых реальных результатов обязательно нужен широкий финансовый мониторинг. Одного традиционного государственного финансового контроля и надзора здесь недостаточно.

Правда, благодаря мобильной и достаточно отлаженной системе контроля информация о фактическом состоянии управляемым объектом хотя и не в каждый данный момент (контроль — процесс прерываемый, он делится на: предварительный, текущий и последующий), но имеется. Однако условия контроля не дают возможности осуществлять постоянное слежение за управляемыми объектами, а потому невозможно учесть и скорректировать внешние и внутренние условия их функционирования, где очень сильны еще и синергетические воздействия. Поэтому управленческие решения принимаются на таком уровне детерминированности, когда считается, что заранее известны последствия этих решений²⁸.

В тоже время при осуществлении управления следует исходить из фактически складывающихся условий, зачастую отличающихся от заданных, где была бы возможность корректировать командную информацию таким образом, чтобы происходило саморегулирование во всех подсистемах управления с достижением в конечном итоге желаемых результатов. При этом обратная связь поможет выполнить и те задачи управления, природа которых малоизвестна или познается с трудом — ситуация — вполне обычная в социальной сфере²⁹.

В этом смысле интересно, высказанное С.А. Набиевым в кандидатской диссертации, защищенной в 2008 г. на тему: «Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственно финансового контроля и финансового мониторинга» суждение о том, что финансовый мониторинг можно сравнить с текущим финансовым контролем, который сопровождает финансовые операции в процессе их совершения. Однако благодаря финансовому мониторингу фиксируются те промежутки между финансовыми операциями, которые не учитываются финансовым контролем. Таким образом, финансовый контроль непрерывный во времени будет обеспечивать полную и сплошную проверку всех объектов учета и их внутренние связи, оперативное устранение допущенных недостатков и закрепление достигнутых результатов³⁰.

К сожалению, в государстве создается все больше контролирующих финансовых органов, все больше разрастается контролирующий финансы аппарат, однако побороть коррупцию не удается. Без постоянного автоматизированного слежения рублем за движением денежных потоков государству не обойтись. А постоянное слежение рублем это и есть — мониторинг. Все это не так сложно, как кажется на первый взгляд, ведь автоматическое слежение за потоками денежных средств осуществляют обыкновенные бухгалтерии, оснащенные теперь уже высоко технологичной техникой. Таким образом, выписывая платежные поручения по перечислению денежных средств из бюджета в хозяйство (прямая связь) можно, наверное, осуществлять и автоматизировать обратную связь, т.е. посылать сигнал отправителю средств по каждому пункту движения этих средств, и в случае нарушений — принимать корректирующие решения.

В целях реализации этого направления финансово-правового воздействия принята Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»³¹. В ней предусмотрено, что важным направлением при формировании системы «Электронный бюджет» является создание и развитие единого портала бюджетной системы РФ, обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.

Прошунин М.М.,
руководитель отдела финансово-правовых исследований,
профессор кафедры финансового права,
д-р юрид. наук, доцент

Генезис финансового мониторинга как финансово-правовой категории

Становление финансово-правового института финансового мониторинга начинается в начале XXI в. и следует связывать с определением, сформулированным О.Н. Горбуновой: профессор предложила одно из немногих определений финансового мониторинга как «слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом…»³².

В свою очередь, С.А. Набиев, продолжая мысль О.Н Горбуновой подчеркивал, что через финансовую систему осуществляется система мониторинга — слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом, и что самое важное — осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие. Определяя финансовый мониторинг как постоянное систематическое наблюдение, которое является универсальным средством получения информации по каналу обратной связи, представляющей информацию определенного содержания о том, каков процесс функционирования системы, С.А. Набиев рассматривал каковы отклонения в финансовой деятельности системы и их причины, какие недостатки и ошибки обнаружены³³.

Данный концептуальный подход можно признать определением финансового мониторинга в широком смысле и в тот момент времени данное определении являлось скорее стратегией развития, чем констатацией сложившейся системы финансового мониторинга. В этом определении финансовый мониторинг охватывает все сферы жизнедеятельности государства и общества, начиная от мониторинга операций в рамках финансовых ресурсов отдельного индивида — физического лица и заканчивая мониторингом операций и сделок в рамках государственных бюджетных отношений.

На наш взгляд, вопрос определения финансово-правового содержания понятия «финансовый мониторинг» — это вопрос соотношения таких категорий, как «финансовый контроль», «проверка» и «мониторинг (наблюдение)». Традиционно, финансовый контроль направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. Финансовый контроль имеет собственные методы, способы и формы реализации³⁴.

Финансово-правовой анализ показывает, что в настоящее время основным методом или способом осуществления финансового контроля выступает проверка соблюдения финансового законодательства, в том числе локальных актов субъектов финансовых правоотношений. Так, например, Ю.А. Крохина выделяет шесть основных методов финансового контроля. Наряду с проверкой, методами осуществления финансового контроля является: наблюдение, обследование, анализ, ревизия и финансово-экономическая экспертиза³⁵. Подчеркнем, что подобный подход к месту проверки и наблюдения является превалирующим в финансово-правовой науке³⁶.

Таким образом, наблюдение и проверка выступают способами осуществления контрольной деятельности в сфере финансов — финансового контроля. При этом соотношение использования данных способов (методов) зависит от ряда факторов: институциональной принадлежности проверяемых финансовых отношений, их субъектов, объектов, специфики их деятельности и т.д. Так, в рамках осуществления пруденциального финансового контроля основным способом контроля выступает наблюдение — мониторинг финансовой, бухгалтерской, корпоративной отчетности контролируемого субъекта. В свою очередь, при наличии оснований, свидетельствующих о возможных нарушениях, финансовый контроль реализуется посредством проверочных, ревизионных мероприятий.

Наглядным примером является текущий контроль, в содержании которого по сравнению с предварительным и последующим контролем преобладает наблюдение как основной способ его осуществления. В этой связи причина непрекращающихся споров финансистов-правоведов относительно момента его осуществления по отношению к объекту контроля заключается в методологически спорном подходе, предполагающем рассмотрение текущего контроля как проверочной деятельности, а не как деятельности по осуществлению мониторинга — наблюдения за объектом.

Таким образом, на момент определения О.Н. Горбуновой можно говорить об отсутствии финансового мониторинга как самостоятельной равнозначной финансово-правовой категории: отсутствие специального объекта мониторинга, наряду с контрольной деятельностью, отсутствие самостоятельного перечня методов, способов осуществления финансового мониторинга, правовых процедур (как ранее подчеркивалось, мониторинг или наблюдение изначально является методом контрольной деятельности) и наконец, отсутствие специального субъектного состава в рамках финансовых правоотношений, осуществляющего финансовый мониторинг в рамках соответствующих подотраслей и институтов финансового права.

В своих работах О.Н. Горбунова и С.А. Набиев справедливо говорили о необходимости формирования подобных систем во всех институтах финансового права (налоговом праве, бюджетном праве, банковском праве, страховом праве), чем о существующей действительности.

В этой связи, на наш взгляд, создание финансового мониторинга в рамках системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма можно считать оформление перехода от проверочной к мониторинговой деятельности, в рамках которой, как отмечают Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, была создана система органов и организаций, система действий и мероприятий по противодействию и система нормативно-правовых актов и иных актов, регламентирующих деятельность названных органов³⁷. Невозможность однозначно определить, является ли данная операция или сделка причастной к легализации преступных доходов или финансированию терроризма, заставила законодателя сделать превалирующим механизм мониторинговой, а не проверочной деятельности, широко применяемой в различных сферах контрольной деятельности государства и муниципальных образований.

Таким образом, в финансово-правовой сфере финансовый мониторинг как самостоятельная финансово-правовая категория изначально получила свое оформление и признание исключительно в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма как одной из важнейших сфер, требующих постоянного наблюдения и реагирования на любые противоправные действия со стороны государства.

Обращаясь к вопросу об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере финансового мониторинга, изначально, как, впрочем, и сейчас, не существовало единого научного подхода.

Так, В.И. Михайлов отмечает, что противодействие легализации доходов от незаконной деятельности осуществляется в финансовой, банковской, административной, уголовно-процессуальной и других сферах деятельности³⁸, однако не определяет предметы регулирования соответствующих отраслей права в преломлении к отдельным общественным отношениям в сфере финансового мониторинга.

В рамках международно-правового регулирования противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма Э.А. Иванов рассматривает систему международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество государств в борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, как подотрасль международного уголовного права³⁹.

На наш взгляд, в настоящее время отношения, возникающие в сфере финансового мониторинга, следует объективно рассматривать, прежде всего, в рамках финансово-правового поля по нескольким причинам. Во-первых, под определение финансового мониторинга попадают общественные отношения, одним из субъектов которых является уполномоченный орган государства или организация, выполняющая государственную (публичную) функцию, наделенная в силу закона полномочиями давать указания другому субъекту.

В настоящий момент такими уполномоченными органами государства в сфере финансового мониторинга являются Росфинмониторинг и надзорные органы, в том числе Банк России. К уполномоченным организациям, выполняющим делегированные государством публичные функции, следует отнести агентов финансового мониторинга. Иными словами, специальным субъектом данных правоотношений выступает орган государственной власти или организация, которой делегирован ряд государственно-властных полномочий, что характерно для предметов административного и финансового права.

Во-вторых, превалирующим методом правового регулирования общественных отношений в сфере финансового мониторинга выступает императивный метод посредством обязывания, устанавливающий вертикальные правоотношения между Росфинмониторингом и надзорными органами, что имеет место, например, при установлении обязанности Банка России согласовывать правовые акты в сфере финансового мониторинга с Росфинмониторингом; между Росфинмониторингом и надзорными органами, с одной стороны, и агентами финансового мониторинга, с другой стороны, (например, при направлении информации в рамках обязательного и факультативного мониторинга, при проведении проверок соблюдения агентами финансового мониторинга законодательства о ПОД/ФТ, и наконец, между агентами финансового мониторинга и их клиентами при выполнении функции в сфере финансового мониторинга: при предоставлении идентификационных документов или реализации права на приостановление исполнения операции). Это дает основание утверждать о принадлежности общественных отношений в сфере финансового мониторинга к публичным отраслям права, которые следует рассматривать как область позитивного права, основанную на началах централизации, когда права и обязанности строятся на принципах власти и подчинения⁴⁰.

В-третьих, на превалирующий характер финансового права указывает объект финансового мониторинга, под которым мы понимаем операции и сделки с денежными средствами и иным имуществом, т.е. отношения в сфере финансового мониторинга обусловлены финансово-экономической составляющей, которая, как известно, характерна прежде всего для финансово-правовых отношений.

Несмотря на то, что мониторингу подлежат также операции с иным имуществом, именно деньги как всеобщий эквивалент являются тем финансовым инструментом, который отмыть легче, чем «угнанный автомобиль», «украденное произведение искусства», «ювелирные украшения», которые в отличие от денег обладают определенной индивидуальностью. Иными словами, объектом правового регулирования финансового мониторинга выступают финансово-экономические отношения, которые включаются в предмет правового регулирования финансового права.

Подчеркнем, что при осуществлении ряда процедур по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма общественные отношения не содержат в себе «денежной составляющей», например, при идентификации клиента, представителей клиента и его выгодоприобретателя. Вместе с тем необходимо отметить, что данные отношения являются обязательным условием дальнейшего возникновения финансовых отношений, т.к. именно после проведения процедуры идентификации возможно открытие клиенту банковского или брокерского счета и проведение финансовых операций и сделок. Здесь мы можем говорить о наличии административно-правовой составляющей в отношениях уполномоченной организации и клиента.

На финансово-правовую форму осуществления данных процедур указывают В.А. Зубков и С.К. Осипов, отмечающие, что «как правило, указанные меры — предмет специального законодательства о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, относящегося в большей степени к финансовому и административному праву, в то время как нормы, регулирующие деятельность правоохранительных органов в этой сфере, — часть уголовного и уголовно-процессуального права»⁴¹.

В-четвертых, финансовый мониторинг тесно связан с деятельностью государственных органов по аккумулированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств, которая, в свою очередь, является предметом финансового права.

Как подчеркивает О.Н. Горбунова, «основными задачами Комитета РФ по финансовому мониторингу является: сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ. Представляется, что для проведения подобного мониторинга большую роль играют нормы финансового права, которое регулирует финансовую деятельность государства, т.е. деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств»⁴², объектом финансового мониторинга, как было сказано ранее, выступают, прежде всего, операции с денежными средствами.

Кроме того, в ходе финансового мониторинга могут быть выявлены операции с денежными средствами или имуществом, полученными в результате незаконного использования централизованных фондов денежных средств государства или муниципального образования. На тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства указывает то обстоятельство, что, как следует из выступления на парламентских слушаниях Председателя Банка России С.М. Игнатьева, из-за преступной деятельности по отмыванию незаконных доходов «потери консолидированного бюджета (включая государственные внебюджетные фонды) составляют от 500 до 800 млрд руб. в год»⁴³ (около 15-25 млрд долларов США. — прим. М.П.). Для сравнения потери австралийской экономики составляют приблизительно 4,5 млрд долларов США в год, при этом основные потери связаны с такими видами преступной деятельности как наркотики и мошенничество⁴⁴.

Таким образом, легализация (отмывание) преступных доходов ограничивает объем поступлений в централизованные денежные фонды, а значит, препятствует аккумулированию денежных средств в бюджетах различных уровней бюджетной системы. Как следствие, отмывание преступных доходов оказывает негативное влияние на финансовую деятельность государства и общества в целом.

Как ранее подчеркивалось, финансовый мониторинг, как и финансовая деятельность государства, направлен на реализацию функций и задач государства и муниципальных образований, к которым следует отнести обеспечение экономической безопасности государства. Одной из составляющих экономической безопасности государства является недопущение преступных доходов в финансовую систему РФ и предотвращение использование данной системы для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Нельзя не согласиться с С.В. Запольским в том, что «финансовая деятельность … сама по себе не является имущественной деятельностью и ее осуществление не приводит к материальным имущественным результатам. Финансовая деятельность вызывает создание правовых возможностей функционирования финансовой системы и возникновение множества организованных, информационных, материальных и процессуальных правоотношений, обеспечивающих формирование, распределение, перераспределение денежных фондов»⁴⁵. Подтверждает тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства О.Н. Горбунова, утверждающая, что «финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. Так, именно к таким законам относится ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных путем»⁴⁶.

И наконец, финансовые отношения, выступающие предметом финансово-правового регулирования, являются динамической категорией, что предполагает развитие финансового права посредством расширения круга отношений, являющихся предметом его регулирования. Как справедливо отмечал П.М. Годме, наука финансового права выходит за пределы законодательства о финансах и юридического режима государственных финансов. Эта наука изучает также те последствия, которые возникают для государственных финансов в результате действия публичной власти⁴⁷. Здесь финансовый мониторинг обеспечивает прежде всего законность осуществляемых операций и сделок в рамках финансовой системы государства.

Как отмечает Д.В. Винницкий, последние годы отмечены четким осознанием необходимости доктринального обновления финансового права, с учетом того, что экономические и социальные условия требуют развития финансово-правовой науки в контексте общемирового опыта⁴⁸. В свою очередь И.В. Рукавишникова подчеркивает, что «понятие и состав финансового права изменялись одновременно с правовыми и политическими режимами в обществе и государстве»⁴⁹, а значит, в том числе в соответствии с целями и задачами, которые преследовало государство на определенном этапе развития. Бесспорным, на наш взгляд, является утверждение, что одной из современных задач развития демократического правового российского государства является борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Расширяя границы своих исследований путем включения новых институтов, финансовое право, по мнению Л.К. Вороновой, выполняет конструктивную функцию⁵⁰.

В рамках административного права следует рассматривать вопросы состава и структуры государственных органов в сфере надзора за соблюдением законодательства о финансовом мониторинге, а также привлечение агентов финансового мониторинга к административной ответственности за нарушение законодательства о финансовом мониторинге. При этом административная ответственность установлена за нарушение условий осуществления финансового мониторинга, а уголовная ответственность — за легализацию доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма.

В части уголовного права и процесса возникающие после передачи Росфинмониторингом материалов в правоохранительные органы общественные отношения с участием правоохранительных органов регулируются нормами уголовного и уголовно-процессуального права, и, по определению, не могут рассматриваться как общественные отношения в сфере финансового мониторинга.

По той же причине нельзя отнести правоохранительные органы ни к одному из уровней уполномоченных органов власти и организаций в сфере финансового мониторинга. Подчеркнем, что нормы уголовно-правового характера имеют место в том случае, когда мы рассматриваем всю совокупность отношений в рамках системы противодействия легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма, составной частью которых является правоохранительный блок.

На наличие в системе законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма различных по своему правовому содержанию норм указывают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин. Авторы отмечают, что система национального законодательства о противодействии «…состоит из двух частей, которые отличаются друг от друга выполняемыми функциями и предметами правового регулирования: базисную роль играют нормы уголовного законодательства…» на основании этого базиса выстраивается надстройка — система обеспечительных норм. В этой связи следует не согласиться Г.А. Тосуняном и А.Ю. Викулиным, утверждающими, что если функция уголовно-правовых норм — собственно борьба с отмыванием денег, то функция обеспечительных норм — создание условий для того, чтобы эта борьба была эффективной⁵¹. По нашему мнению, деление на базисные и обеспечительные нормы всегда ведет к перекосам в правоприменении. Так, излишний уклон в «уголовную составляющую» чреват тем, что сама система становится обвинительной и лишается эффективной поддержки в финансово-правовой плоскости. Вместе с тем, нет сомнений, что нормы в сфере финансового мониторинга, как и финансового контроля, выполняют охранительную функцию. Симбиоз финансово-правового и уголовно-правового начал позволяет обеспечить эффективное противодействие данным незаконным явлениям.

Не менее важно подчеркнуть, что отсутствие системы финансового мониторинга, регулируемой финансовым правом, обуславливает бесперспективность деятельности правоохранительного блока, что подтверждается самой причиной создания системы финансового мониторинга — неэффективностью традиционных уголовно-правовых мер борьбы с данными противоправными явлениями. Как отмечает в своих прогнозных планах подразделение финансового мониторинга Великобритании — Serious Organised Crime Agency (SOCA), исключительно уголовное правосудие, включая штрафы и конфискацию имущества, не оказывает существенного влияния на организованную преступность в Великобритании⁵².

В этой связи финансово-правовые нормы являются самостоятельной и неотъемлемой частью правового регулирования противодействия отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма, наряду с уголовно-правовой составляющей, представляя собой правовой синтез финансово-правовых и уголовно-правовых начал.

Таким образом, в рамках общественных отношений в сфере финансового мониторинга мы можем говорить о публично-правовой принадлежности норм права, осуществляющих регулирование общественных отношений, к которым относятся нормы финансового и административного права. Правовой анализ всей совокупности общественных отношений в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма позволяет добавить к данному публично-правовому массиву нормы уголовного и уголовно-процессуального права.

Разделяя взгляды С.В. Запольского о том, что большая часть финансово-правовых отношений протекает в денежной форме, подчеркнем, что было бы ошибкой отрицать принадлежность к финансовым отношениям и ряда неденежных отношений, таких как финансовый контроль, охранительные финансово-правовые отношения, налоговый процесс⁵³. Кроме того, следует отнести к таким отношениям и финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

На наш взгляд, в рамках комплексного подхода к финансовому мониторингу можно говорить о приоритетном значении норм финансового права в регулировании общественных отношений в сфере финансового мониторинга, что обусловлено специфическим субъектом, отношениями «власти-подчинения», тесной взаимосвязью с финансовой деятельностью государства, ее контрольной составляющей.

Определяя место норм права, регулирующих осуществление финансового мониторинга, и принимая во внимание, что в ряде современных монографических исследований финансовый мониторинг не изучается в рамках финансового контроля⁵⁴, считаем необходимым рассматривать их в рамках такого финансово-правового института, как финансовый контроль.

В целях обоснования данной точки зрения рассмотрим цели, принципы и функции государственного финансового контроля в преломлении к финансовому мониторингу. Финансовый мониторинг и финансовый контроль имеют схожие цели функционирования, а именно — направленность на обеспечение законности и целесообразности финансовой деятельности. Как и финансовый контроль, финансовый мониторинг направлен на обеспечение соблюдения финансового законодательства, что достигается посредством проведения проверок и постоянного наблюдения за объектом контроля. В обоих случаях деятельность контрольных органов направлена на выявление несоответствий, являющихся результатом совершения противоправных действий. Вместе с тем, следует признать, что финансовый мониторинг не имеет управляющего воздействия на операции и сделки, являющиеся объектом финансового мониторинга, т.к. результатом данной деятельности является только сбор и анализ информации, а не документальная и фактическая проверка информации и как итог, вынесение окончательного решения о противоправности операции или сделки с привлечением ее участников к юридической ответственности. Однако отсутствие управляющего воздействия на операции и сделки не меняет контрольной сути финансового мониторинга в сфере ПОД/ФТ.

В целях обеспечения законности и целесообразности финансовый мониторинг направлен на выявление операций и сделок, которые противоречат российскому законодательству, в части уголовно-правового запрета осуществления сделок и операций, направленных на легализацию доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма. В рамках гражданского законодательства данные сделки рассматриваются как ничтожные — сделки совершенные с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности (ст.169 ГК РФ). Иными словами, данные сделки противоречат закону и не имеют правомерной цели. Таким образом, выявление сделок и операций, связанных с противоправной деятельностью, означает обеспечение законности и целесообразности операции и сделок, проводимых государственными и хозяйствующими субъектами.

В рамках реализации функции социальной превенции система финансового мониторинга противодействует использованию финансовой системы в целях отмывания преступных доходов, тем самым лишая преступные элементы финансово-экономической базы для совершения новых преступлений. В данном аспекте финансовый мониторинг носит превентивный характер. Ярко выраженный превентивный характер носит идентификация клиентов, представителей клиентов и их выгодоприобретателей и выявление сделок и операций с участием террористов и экстремистов. В свою очередь, при осуществлении правоохранительной функции финансовый мониторинг находит отражение в направлении информации в правоохранительные органы для целей возбуждения уголовных дел или информационного обеспечения существующего уголовного преследования.

Функция корректировки связана прежде всего с надзорной и методической деятельностью Росфинмониторинга, Банка России и иных надзорных органов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Если первая — надзорная деятельность — дает возможность выявить нарушения и недостатки в работе агентов финансового мониторинга, то вторая — методическая деятельность — дает возможность скорректировать действующую систему финансового мониторинга в соответствии с изменяющейся действительностью, например, в виде появления новых способов и методов отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.

Как и в случае с финансовым контролем при проведении мероприятий в сфере финансового мониторинга также условно можно выделять предварительный, текущий и последующий финансовый мониторинг. Так, например, предварительный финансовый мониторинг имеет место на стадии идентификации клиента, представителей клиента и его выгодоприобретателей, когда субъект финансового мониторинга проводит сбор и проверку информации о клиенте на предмет возможной вовлеченности клиента в отмывание преступных доходов и финансирование террористической деятельности. Текущий финансовый мониторинг имеет место при обязательном мониторинге — мониторинге операций и сделок, когда происходит сопоставление критериев и признаков сомнительных операций и сделок с операциями и сделками, проводимыми клиентами. Последующий финансовый мониторинг можно определить как действия, направленные на перепроверку (дополнительную проверку) операций и сделок, проведенных клиентами на предмет выявления операций и сделок, которые не были обнаружены при осуществлении текущего финансового мониторинга.

И наконец, государственным органом, осуществляющим данные функции в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, выступает Росфинмониторинг, который, по определению, является органом государственного финансового контроля. Так, С.В. Запольский относит Федеральную службу по финансовому мониторингу к органам финансового контроля⁵⁵. Поддерживает данную точку зрения и О.Н. Горбунова, которая также рассматривает Росфинмониторинг в качестве органа государственной власти, осуществляющего финансовый контроль⁵⁶. Причисляют Федеральную службу по финансовому мониторингу к органам государственного финансового контроля Е.Ю. Грачева⁵⁷, Э.Д. Соколова⁵⁸, Е.В. Покачалова⁵⁹, М.Е. Каратонов, И.А. Цинделиани⁶⁰.

Подтверждает тесную взаимосвязь финансового контроля с финансовым мониторингом Н.И. Химичева, связывая осуществление мер по усилению государственного финансового контроля с принятием Закона о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма⁶¹. Как утверждает коллектив авторов под руководством И.В. Рукавишниковой, правовую основу финансового контроля в РФ составляют Конституция РФ, ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»⁶².

Таким образом, в настоящее время в науке финансового права Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) рассматривается как неотъемлемая часть системы органов государственного финансового контроля, что, в свою очередь, также дает основание рассматривать ее деятельность как деятельность по осуществлению государственного финансового контроля.

В рамках изучения зарубежного опыта регулирования финансового мониторинга отметим, что наличие в ряде стран (например, в Великобритании и Германии) подразделений финансового мониторинга правоохранительного типа не должно рассматриваться как основание отнесения в данных случаях финансового мониторинга к уголовно-правовым институтам, т.к. финансовый мониторинг наряду с государственными органами финансового контроля обеспечивают непосредственно агенты финансового мониторинга, не относящиеся к правоохранительным органам и выполняющие исключительно контрольные функции, не являющиеся функциями правоохранительных органов.

Государственный финансовый контроль, являясь одним из видов финансового контроля, осуществляется в процессе сбора, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. В рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов⁶³. Таким образом, на основании состава финансовых органов его осуществляющих, целей, принципов, функций, стадий финансового мониторинга, аналогичных тем, на которых базируется финансовый контроль, можно говорить, прежде всего, о контрольной сущности финансового мониторинга, рассматривая финансовый мониторинг как контрольную деятельность.

Вместе с тем, дает ли это нам право говорить о финансовом мониторинге как о самостоятельном виде финансового контроля? На наш взгляд, ответ на данный вопрос должен быть двояким. С точки зрения нормативного подхода финансовый мониторинг может и должен рассматриваться как государственный финансовый контроль и как негосударственный (внутрихозяйственный или внутрикорпоративный) контроль, осуществляемый непосредственно агентом финансового мониторинга. Так, законодатель рассматривает обязательный контроль как функцию Росфинмониторинга. Обязательный контроль нормативно определяется как совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с российским законодательством (государственный финансовый контроль)⁶⁴. В свою очередь агенты финансового мониторинга, к которым относятся организации, осуществляющие сделки и операции с денежными средствами или иным имуществом, проводят внутренний контроль, который выражается в осуществлении процедур идентификации, обязательного и факультативного мониторинга (внутрихозяйственный финансовый контроль).

На наш взгляд, уместно говорить о финансовом мониторинге как о самостоятельном виде государственного финансового контроля, только рассматривая в совокупности все правовые процедуры, осуществляемые органами и агентами финансового мониторинга в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. В рамках внутрикорпоративного финансового контроля агенты финансового мониторинга осуществляют комплекс правовых процедур в целях минимизации риска вовлеченности данного агента финансового мониторинга в легализацию преступных доходов или финансирование терроризма.

Своеобразие реализации финансового мониторинга, на наш взгляд, заключается в том, что, осуществляя внутренний финансовый контроль, агент финансового мониторинга одновременно осуществляет и государственный финансовый контроль, иными словами, выполняет агентские функции по осуществлению государственного финансового контроля путем сбора, анализа и направления информации в подразделение финансового мониторинга. Как справедливо отмечают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, «обязательный контроль, осуществляемый уполномоченным органом, служит необходимым дополнением к системе обязательных процедур внутреннего контроля, которые призваны выполнять организации по отношению к своим клиентам»⁶⁵.

Вместе с тем, как ранее подчеркивалось, сущность финансового мониторинга определяется, прежде всего, непосредственно деятельностью по мониторингу операций и сделок на предмет выявления фактов противоправной деятельности в рамках деятельности агентов и органов финансового контроля. Именно данная финансово-правовая, контрольная процедура является осью финансового мониторинга, т.к. ее отсутствие делает оставшиеся процедуры бесполезными или нереализуемыми. Реализация данной контрольной процедуры дает основание говорить о финансовом мониторинге как о методе финансового контроля, применимого к различным видам финансового контроля, в том числе бюджетного, налогового, банковского, страхового, валютного контроля. Здесь финансовый мониторинг выступает не как самостоятельный вид финансового контроля, а как один из методов, способов реализации данной контрольной деятельности. В данных отношениях финансовый мониторинг осуществляется уполномоченными органами соответствующего вида финансового контроля — Счетной палатой, Минфином России, ФНС России, Банком России, Росстрахнадзором, Росфиннадзором и другими.

Таким образом, в рамках определения соотношения финансового контроля и финансового мониторинга последний следует в совокупности определять не только как самостоятельный вид (система информационных, контрольных и правоохранительных процедур, осуществляемых органами и агентами финансового мониторинга), но и как метод финансового контроля (наблюдение за сделками, операциями и лицами, которые могут быть причастны к противоправной деятельности). В свою очередь контрольная сущность финансового мониторинга в сфере финансово-экономических отношений обуславливает финансово-правовую природу финансового мониторинга, что, однако, не отрицает наличия норм административного, уголовного, уголовно-процессуального права в рамках регулирования отношений в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Вместе с тем, в современный период финансово-правовое содержание финансового мониторинга уже не ограничивается исключительно вопросами противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Более того, подход к финансовому мониторингу как институту финансового права, регулирующему различные виды финансово-правовых отношений, получил закрепление и в нормативных правовых актах.

Так, налоговыми органами по месту своего нахождения осуществляется налоговый мониторинг, предметом которого выступает правильность исчисления (удержания), полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов, сборов, страховых взносов, обязанность по уплате (перечислению) которых возложена на налогоплательщика (плательщика сбора, плательщика страховых взносов, налогового агента)⁶⁶.

В рамках функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд («мониторинг государственных закупок») вводится институт мониторинга закупок, представляющий собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок (в том числе реализации планов закупок и планов-графиков) для целей оценки степени достижения целей осуществления закупок, их обоснованности и совершенствования законодательства в данной сфере⁶⁷.

В сфере бюджетных отношений Счетная палата РФ как орган государственного финансового контроля осуществляет мониторинг бюджетного процесса⁶⁸.

Эмиссионный мониторинг реализуется через деятельность Банка России, который осуществляет наблюдение в национальной платежной системе посредством мониторинга, под которым понимается сбор, систематизация и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения⁶⁹.

В рамках обеспечения функционирования российского финансового рынка Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка РФ, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности РФ⁷⁰. Здесь можно говорить о мониторинге на финансовом рынке. Для обеспечения страховой деятельности и как следствие для реализации страхового мониторинга Банк России как орган страхового надзора в целях своевременного выявления рисков неплатежеспособности субъектов страхового дела осуществляет мониторинг деятельности субъектов страхового дела с применением финансовых показателей (коэффициентов), характеризующих финансовое положение субъектов страхового дела и их устойчивость к внутренним и внешним факторам риска⁷¹.

Таким образом, в современный период инструментарий финансового мониторинга присутствует в основных подотраслях и институтах финансового права и даже получил нормативно-правовое закрепление в соответствующих нормативных правовых актах, включая кодифицированные акты: Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ.

Финансово-правовой анализ указанных категорий показывает, что финансовый мониторинг как финансово-правовую категорию следует определять через следующие основополагающие признаки.

Во-первых, финансовый мониторинг представляет собой постоянное наблюдение органов государственного финансового контроля за подконтрольным объектом, в отличие от других видов деятельности, где мониторинг является лишь одним из способов получения информации, например, в оперативно-розыскной деятельности. Важно отметить, что мониторинг не предполагает вмешательство в оперативную (хозяйственную) деятельность подконтрольного (поднадзорного) объекта.

Во-вторых, мониторинг осуществляется для сопоставления деятельности подконтрольного объекта с заранее заданными параметрами и критериями, к которым можно отнести признаки и критерии необычных операций и сделок, операций, подлежащих обязательному контролю, обязательные нормативы, кредитный риск. В этой связи мониторинг связан с таким способами и приемами финансового контроля как сбор и анализ информации, обеспечивающие сравнение полученных в результате мониторинга результатами с заданными критериями.

В-третьих, в основе мониторинга лежит контрольная деятельность. Иными словами, мониторинг реализуется в рамках отношений «контролера и подконтрольного (поднадзорного) субъекта». Как и в контрольной деятельности, финансовый мониторинг направлен на обеспечение законности и экономической обоснованности осуществляемой деятельности подконтрольным (поднадзорным) объектом для целей реализации финансовой деятельности государства (муниципальных образований). В этой связи следует выделять независимый и государственный (муниципальный) финансовый мониторинг, где критерием деления будет выступать принадлежность контрольного органа к органам государственной (муниципальной) власти. Проводя параллели с государственным финансовым контролем, можно говорить о наличии государственного (муниципального) финансового мониторинга.

В-четвертых, мониторинг обеспечивает достижение определенных целей и задач, которые аналогичны публичным целям и задачам, достигаемых в рамках осуществления финансовой деятельности государства (муниципальных образований).

Таким образом, финансовый мониторинг, развиваясь в начале XXI в. как система контрольных, информационных и охранительных процедур, осуществляемых уполномоченными органами государственной власти и уполномоченными организациями в целях недопущения использования финансовой системы государства для легализации (отмывания) преступных доходов и финансирования терроризма, в настоящий момент трансформируется в полноценный финансово-правовой институт, пронизывающий все иные финансово-правовые институты финансовой системы России: бюджетное, налоговое, банковское, страховое, а также эмиссионного права и публичного фондового права.

Генезис института финансового мониторинга обеспечил следующие изменения данной финансово-правовой категории в системе финансового права. В современный период в системе финансового права о финансовом мониторинге можно говорить как о финансово-правовом институте, представляющем собой систему финансово-правовых норм, регулирующих отношения в сфере постоянного наблюдения за подконтрольными (поднадзорными) объектами посредством сбора, анализа и сравнения полученной информации с заранее установленными критериями для обеспечения реализации публичных целей и задач в рамках финансовой деятельности государства (муниципальных образований).

При этом, на наш взгляд, следует допустить дальнейшее существование и использование термина «финансовый мониторинг», определяемого как в узком смысле через систему процедур в целях противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, так и в широком, включающем в рамках финансово-правового института финансового мониторинга такие виды финансового мониторинга как: налоговый, бюджетный, банковский, страховой, эмиссионный и фондовый.

Селюков А.Д.,
гл. научный сотрудник
отдела финансово-правовых исследований,
профессор кафедры финансового права,
д-р юрид. наук, профессор

Принципы финансовой деятельности государства

Современная Россия находится на очередном переломном этапе, направленном на корректировку путей ее развития. От либерально ориентированного государства, создавшего такую же по своей форме экономику, совершается очередной переход сверху к учету национальных интересов, предполагающий обеспечение национальной безопасности, ускоренный экономический рост, увеличение народонаселения за счет коренных наций и решение социальных проблем.

В рамках наблюдаемых процессов особое значение занимают проблемы качества финансовой деятельности государства, сочетание ее позитивных и негативных признаков. К числу наиболее значимых показателей можно отнести структурные изменения бюджетов, направленные на использование целевых программ, означающих попытку государства увязать механизм бюджетных расходов с конечными результатами. Отмечается растущее противодействие государства оттоку капитала, применению коррупционных схем в процессе функционирования публичных финансов. Ставятся задачи о наведении порядка в сфере эмиссии и обращении денег, а также в сфере контрольной деятельности государства, включая финансовый контроль. Однако количество недостатков пока превышает позитивные начинания. Кризис в экономике, включая финансы, инфляция, хищения из бюджета, отсутствие инвестиционных возможностей, миллиарды неучтенных средств у представителей власти и другие факторы говорят о том, что финансовая деятельность государства по своему качеству имеет в большей степени отрицательные признаки. Потому необходимо определить пути изменений в сфере финансовой деятельности государства, которые могут стать стимулирующим фактором для развития страны.

Из всего обилия вопросов, относящихся к финансовой деятельности государства, предлагается для начала рассмотреть роль и содержание ее принципов. Вопросы принципов финансовой деятельности государства имеют определяющее значение для решения всего комплекса проблем, образно говоря, переформатирования государства в рамках общества рыночного типа, включая финансовую сферу. В науке финансового права тема принципов финансовой деятельности государства рассматривалась в основном через призму действующего законодательства и сложившихся стереотипов финансового права. Однако есть потребность проанализировать принципы финансовой деятельности государства как явления, предопределяемого состоянием и потребностями развития национального общества с учетом внутренних и внешних факторов, влияющих на механизм их формирования и последующего применения.

Роль принципов для оценки механизма финансовой деятельности государства имеет особо важное значение, т.к. ни экономическая, ни правовая наука этой теме не уделила надлежащего внимания. Принцип как основа любых явлений, определяющий направленность деятельности, всегда должен быть четко определен, либо эта деятельность будет безрезультативной. По своей значимости принципы как целевые установки имеют приоритет перед государственной политикой, которая должна быть направлена на достижение целей в соответствии с выработанными обществом, его историей, идеалами, принципами.

Чиновникам от государства не всегда выгодно иметь обязательные для них принципы для того, чтобы самим определять курс деятельности государства, ориентируясь на свои воззрения и интересы. Одним из первых в науке, кто выработал принципы воздействия государства на финансовую сферу, был А. Смит. Он предписал государству руководствоваться принципом справедливости и удобства плательщика при уплате налога⁷². Такие же принципы должны быть выработаны для всей совокупности экономико-правовых инструментариев воздействия государства на экономические отношения, включая финансовую сферу.

Вначале есть смысл дать краткую характеристику финансовой деятельности государства, раскрыть его обусловленность социальной средой, в которой она осуществляется, а затем выявить механизм формирования и осуществления ее принципов. В науке финансового права в числе первых, кто поставил проблему о выработке единого подхода к пониманию финансов, разработке соответствующего закона о финансах с целью адаптации финансовой деятельности государства к новым рыночным условиям, является О.Н. Горбунова. Однако до сих пор эта задача не решена в РФ.

Понятие финансовой деятельности государства

Финансовая деятельность государства как единое целостное явление может быть представлена в виде сферы проявления активности государства, выполнения им своей миссии с использованием определенных методов и средств. В этом качестве она активно определяет специфику всей системы финансового права, выделяет для финансового права соответствующее правовое пространство в структуре всех аспектов финансовой деятельности государства, т.к. инициирует соответствующие правоотношения, указывает на активное участие в правоотношениях государства как субъекта и определяет объект соответствующих правоотношений в виде финансов.

Государство в процессе воздействия на порядок функционирования финансов публично-правовыми методами осуществляет ту часть своей финансовой деятельности, которая регулируется нормами финансового права. Но если государство применяет частноправовое воздействие на режим функционирования финансов, то эта часть финансовой деятельности регулируется частноправовым методом и не регулируется нормами финансового права. В этом плане М.В. Карасева оправданно говорит о публичной финансовой деятельности как сферы финансово-правового регулирования⁷³.

С точки зрения экономического содержания финансовая деятельность государства представляет собой совокупность действий и мер воздействия со стороны государства на механизм образования и распределения внутреннего валового продукта, на порядок осуществления денежных и связанных с ними иных контрольно-организационных отношений, направленных на достижение целей государства и общества. Таким образом, государство как властный субъект различными формами и методами воздействует на систему денежных отношений. Заслуживает поддержки определение финансовой деятельности государства в контексте его взаимосвязи с правом, данное А.И. Худяковым. Конкретно, он отмечает, что «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, и экономические финансовые отношения, образующие в своей совокупности финансы, есть одно и то же, выступая при этом предметом финансового права»⁷⁴.

С точки зрения своей организации финансовая деятельность государства реализуется посредством осуществления своих функций, средств и методов. М.В. Карасева к средствам финансовой деятельности государства относит: правовые нормы, нормы бухгалтерского учета, операционно-технические, коммуникативные, транспортные. Помимо правовых форм тот же автор также указывает на возможность осуществления финансовой деятельности государства неправовыми формами⁷⁵.

Говоря о содержании финансовой деятельности государства, необходимо учитывать, что она по степени своего распространения не охватывает всю финансовую сферу. Как правильно отмечает С.В. Запольский, государство не подменяет всех остальных субъектов в финансовой сфере, не делает их простыми статистами⁷⁶. Можно сказать, что государство может инициировать финансовые отношения, либо воздействовать на отношения, которые могли возникнуть без его участия. В первом случае оно организует таковые отношения, во втором случае устанавливает некие правила их осуществления и реализует контроль за соблюдением этих правил.

Различные авторы в процессе анализа финансовой деятельности государства руководствуются своими исходными методологическими аспектами. Автор данной работы считает, что финансовая деятельность государства как вид субъектной деятельности по своей форме и содержанию обусловлена потребностями общественного развития, уровнем экономических показателей, состоянием государства, сложившейся системой взглядов в обществе и другими важными обстоятельствами внутреннего и внешнего характера. Отказ от прежних взглядов на особенности финансовой деятельности государства обусловлен не субъективными пожеланиями ученых, а предопределен обстоятельствами объективного характера.

Таким же образом переход страны от социалистической к рыночной экономике изменил условия и структуру финансов, создал возможности для сотрудничества государства и бизнеса. В тоже время потребности обеспечения публичных интересов поставили перед государством задачу передачи части публичных функций банкам и ряду других коммерческих структур. Тем самым возникла задача распространения на них публично-правового метода регулирования, совмещаемого с частноправовым методом. Растущий по объему рынок частных финансов, в свою очередь, испытывает потребность в реализации властного метода со стороны государства не только для целей обеспечения конкурентной среды, но и для защиты национального бизнеса от внешних конкурентов. Проблемы совмещения интересов государства и бизнеса ставят перед государством задачу расширения сферы финансовой деятельности, не ограничиваясь государственными и муниципальными по форме собственности финансами.

Целеполагание как базовый принцип в структуре финансовой деятельности государства

В основе структуры финансовой деятельности государства находится понятие «деятельность», которое означает в социальной сфере целенаправленное изменение, поведение, действие как физическое явление или умственное⁷⁷. Признак целенаправленности отличает его от обычных изменений в животном мире или неодушевленном мире. Однако необходимо отметить, что не всегда и среди людей можно наблюдать показатель целенаправленности их действий.

Применительно к финансовой деятельности государства вышеназванный признак означает постановку цели для любого акта деятельности государства в сфере финансов⁷⁸. С точки зрения последовательности осуществления, постановка цели, а еще раньше ее выработка, должна предшествовать началу деятельности, а затем, в процессе ее реализации цель сопутствует и одновременно предопределяет направленность деятельности в течение всего срока ее осуществления. В отличие от деятельности, имеющей материальную основу⁷⁹ своего осуществления, постановка цели имеет идеальную форму своего проявления. Можно также сказать, что финансовая деятельность государства есть средство достижения поставленной цели.

Как способ объективация поставленной цели финансовая деятельность государства есть не просто форма ее достижения, но также и средство, позволяющее одновременно решить определенные проблемы самого общества⁸⁰. Автор исходит из общепринятой точки зрения, что само государство есть орудие саморазвития общества⁸¹, потому все, что оно осуществляет должно быть направлено на обеспечение интересов общества, его развитие. Исходя из сказанного, постановка цели должна включать в себя как минимум два элемента: определять конечный результат осуществления финансовой деятельности государства в виде определенных показателей значимых для общества, а также определять порядок осуществления деятельности, механизм ее осуществления⁸².

Необходимость выделения в структуре целеполагания финансовой деятельности государства задачи определения конечных результатов вытекает из того, что финансы как объект деятельности выступают средством для получения конкретных результатов жизнедеятельности людей и в целом всего общества⁸³. В этом смысле не количество полученных финансов может быть конечным результатом деятельности государства, а качество жизни общества и отдельного человека, наличие у людей нормальной пищи, жилья и т.п. Решив эту задачу, получив ответ — для чего следует осуществлять финансовую деятельность государства, только тогда можно определять порядок ее осуществления, организационную ее основу и прочие процедурные вопросы.

Указанные аспекты двухэтапности, особой роли и содержания целеполагания в процессе осуществления финансовой деятельности государства имеют важное методологическое значение для определения ее эффективности, применения форм и методов правового обеспечения, т.к. в их ненадлежащем решении кроются многие недостатки и общая нерезультативность финансового законодательства. Именно вопросы целей финансовой деятельности государства можно назвать в нашей стране одними из самых важных, от решения которых зависит эффективность всего финансового законодательства.

Другими словами, если бы целеполагание выступало как единое системное понятие, действительно охватывающее все его проявления в финансовой сфере, то финансовое законодательство, как логическое порождение финансовой деятельности государства, не имело бы той печальной картины — регулирование без должной пользы для страны⁸⁴. Поэтому финансовое законодательство должно быть итогом сознательной управленческой деятельности уполномоченных органов государства, а целеполагание — как неотъемлемый его признак в финансовой сфере. При этом целеполагание в законотворческой деятельности в этом случае должно быть представлено отдельными нормами права, которые должны предопределять содержание всего остального законодательства.

На основе роли целеполагания в структуре финансовой деятельности государства можно продолжить мысль о значении финансовой деятельности государства как части управленческой деятельности государства, т.к. постановку цели осуществляет уполномоченный субъект государства в процессе целенаправленного применения финансово-правовых механизмов для достижения значимых результатов в жизнедеятельности общества. О роли управленческой деятельности применительно к предмету финансового права хорошо сказал К.С. Бельский: «Под финансовым правом понимается совокупность правовых норм, которые определяют поведение субъектов в области управления государственными финансами»⁸⁵. В другом месте он же увязал управленческий характер и финансовую деятельность, которая осуществляется на основе управленческих решений⁸⁶. На совпадение финансовой деятельности государства и муниципальных образований с их управленческой деятельностью указывают О.Н. Горбунова⁸⁷, А.И. Худяков⁸⁸, М.В. Карасева⁸⁹. Продолжая высказанную мысль, можно прийти также к выводу о том, что в целом финансовая деятельность государства выступает одним из способов проявления управленческой деятельности государства посредством последовательного применения финансово-правовых механизмов с целью обеспечения публичных интересов, связанных с совершенствованием жизнедеятельности общества. При этом фактор управления в структуре финансовой деятельности государства есть одновременно как управление финансами, так и управление посредством использования финансов иными сферами общественной жизнедеятельности, благодаря чему реализуется целеполагание как способ решения проблем общества.

Сказанное позволяет сделать вывод, что анализ состояния качества финансово-правового регулирования только через выявление свойств финансовых правоотношений без увязки с анализом финансовой деятельности государства как одной из форм государственного управления не результативен. Дело в том, что сосредоточение внимания лишь на процедуре правового обеспечения финансов без учета принципа целеполагания и учета степени его осуществления социально неэффективно. Возможен случай блестяще отработанной с точки зрения юридической техники правовой формулы (совокупности правовых норм), обеспечивающей правовое воздействие на соответствующие отношения, но для общества, в конечном счете, он не даст нужной пользы, т.к. не обеспечивает конкретные его интересы.

Принцип интегральности финансовой деятельности государства для целей ее правового обеспечения

Как особое социальное явление, осуществляемое во времени отдельно от возникающих при этом правоотношений, само явление — финансовую деятельность государства — трудно выделить. Дело в том, что как только начинается финансовая деятельность государства, так практически в то же время образуются соответствующие правоотношения. Хотя логически правильно можно выделить финансовую деятельность государства как предшествующее явление по отношению к правоотношениям и одновременно как причину их возникновения, изменения или прекращения.

М.В. Карасева называет финансовую деятельность государства и муниципальных образований сферой финансово-правового регулирования⁹⁰, с чем можно согласиться, если считать, что все финансовые правоотношения образуются и реализуются в процессе финансовой деятельности государства. Однако вопрос о том, что могут быть финансовые правоотношения вне сферы финансовой деятельности государства, можно решить положительно, если рассматривать как финансовые те правоотношения, которые складываются, например, по поводу финансов между религиозными организациями, т.к. они отражают публичные интересы.

Продолжая рассматривать роль категории финансовой деятельности государства, можно к вышесказанному добавить, что она еще выступает причинной основой, относительно которой складываются финансовые и иные правоотношения. К сожалению, именно признак финансовой деятельности государства как причинной основы появления, изменения и прекращения финансовых правоотношений недостаточно учитывается в науке финансового права. Хотя именно это обстоятельство имеет методологическое значение, т.к. позволяет увидеть целостность всех элементов финансового права как единой системы, объединенной общей задачей осуществления финансовой деятельности ради обеспечения публичных интересов в сфере финансов.

Такой подход позволяет также подумать о расширении перечня элементов системы финансового права, в связи с тем, что благодаря ему учитывается роль государства в лице его уполномоченных представителей, осуществляющих реализацию названных интересов в сфере финансов. Обеспечивается общая направленность всех финансовых правоотношений на одну цель, а именно — финансовая деятельность государства обусловливает всем финансовым правоотношениям активную доминирующую роль субъектов, обеспечивающих публичные интересы.

Таким образом, для целей ее правового обеспечения финансовая деятельность государства выступает как интегральное, комплексное явление, обеспечивающее возникновение различных типов правоотношений, регулируемых нормами права различных отраслей.

В результате осуществления финансовой деятельности государства задействуются нормы права различных отраслей и образуются различные по предмету и методу виды правоотношений. Конкретно таковыми правоотношениями выступают: финансовые, административные, гражданско-правовые, социальные и др. Из сказанного следует, что понятие финансовой деятельности государства шире, чем понятие совокупности финансовых правоотношений⁹¹.

Однако, учитывая, что преобладающим фактором в структуре финансовой деятельности государства является участие государства в лице своих публично-правовых образований, которые реализуют свои полномочия через своих уполномоченных субъектов, то важнейшим признаком финансовой деятельности государства, как уже указывалось, является участие уполномоченного государством субъекта. Этот субъект, в свою очередь воздействует в различных формах на иные субъекты по поводу финансов с помощью властного, императивного метода. Поэтому основной правовой формой реализации финансовой деятельности государства есть финансовые правоотношения.

В науке известно, что применяемый субъектом в процессе воздействия на объект метод зависит от характера объекта. Из чего следует вывод, что правовой метод воздействия, заложенный в сущность правовой нормы как способ ее применения, определяется свойствами складывающихся отношений между субъектами правоотношений. Для достижения своих целей, связанных с обеспечением публичных интересов, государство в лице своих уполномоченных субъектов воздействует на другие субъекты по поводу финансов методом юридического равенства, если этот метод дает должный результат. Но даже в этом случае одновременно используется публично-правовой метод для обеспечения со стороны представителя государства соответствующих интересов.

Например, комплексный правовой институт государственных закупок, обеспечивается нормами финансового права на этапе выделения средств из бюджетов, осуществления контроля за правомерностью и эффективностью расходования средств. Нормы административного права обеспечивают постановку целей закупок, определения перечня уполномоченных субъектов, порядке их деятельности. Нормы гражданского права регулируют саму сделку купли-продажи товаров, работ, услуг за счет бюджетных средств. Представители публично-правовых образований в одностороннем порядке определяют практически все условия предстоящей сделки, а их партнерам остается лишь присоединиться к сделке или нет. Таким образом, названная выше доминирующая роль уполномоченных субъектов публично-правовых образований в рассматриваемом институте позволяет обеспечить публичные интересы и одновременно реализовать частные интересы партнеров государства по сделкам, что реализуется на основе метода юридического равенства.

Однако там, где реализуется финансовая деятельность государства, чаще всего существует востребованность властного метода и соответственно нормы публичного права, т.к. другими способами достичь результата не получится. Например, взимание налогов на основе диспозитивных норм и в форме сделок с государством в условиях современной налоговой культуры результата не даст. Конкретно выбор того или иного правового метода воздействия на правоотношения, применения норм права зависит от степени востребованности для обеспечения публичных интересов конкретных результатов, получаемых посредством использования финансовых инструментов. Государство в последние годы для обеспечения своих интересов в сфере финансов активнее применяет метод юридического равенства, т.к. он позволяет не только учесть интересы и запросы государства, но и в равной мере интересы партнера государства, побуждает его с усердием, заинтересованно обеспечивать не только свои, но государственные интересы.

Уполномоченный субъект государства в процессе осуществления финансовой деятельности, направленной на обеспечение публичных интересов, вправе также применять метод рекомендаций, который, несмотря на иерархичность отношений между сторонами финансовых правоотношений, позволяет в оптимальной форме осуществлять интересы не только властвующей стороны, но и подчиненной стороны правоотношений. В связи с тем, что финансовые правоотношения есть имущественные по своему содержанию, то они в большей мере, чем административно-правовые отношения требуют учета интересов тех субъектов, с кем уполномоченный представитель государства вступает в правоотношения.

Принцип обеспечения публичных интересов как мотив участия государства в осуществлении им финансовой деятельности

Еще одним важнейшим признаком, определяющим характер финансовой деятельности государства, является то, что государство через своих представителей всегда реализует публичные и прежде всего государственные интересы, что является движущим мотивом участия государства в названной деятельности⁹². При этом такие интересы могут совпадать с интересами других субъектов, с которыми государство вступает в правоотношения. Например, в передаче субвенции заинтересовано как государство, так и его получатель — муниципальное образование.

Интерес, являясь осознанным мотивом для социальной деятельности, по своему происхождению и проявлению, как и само общество, начинается с отдельного человека⁹³. При наличии одинакового мотива у отдельных людей интерес приобретает коллективный или всеобщий характер. Еще Гегель писал, что действия людей вытекают из их потребностей, их страстей, их интересов⁹⁴. Указанное выше понимание интереса в равной мере применимо к индивидуальным, общим (коллективным) и всеобщим (публичным, значимым для всего общества или неопределенного круга лиц) интересам, включая государственные и муниципальные интересы. Не может быть интереса без своего носителя, субъекта.

Различные группы интересов находятся между собой в диалектической взаимосвязи. В основе всех видов социальных интересов лежат интересы отдельного человека, которые не должны потеряться в структуре общих интересов на любом уровне их обобщения. Интересы семьи, коллектива, юридического лица, общественной организации, партии должны иметь приоритет по отношению к индивидуальным интересам при столкновении интересов участников этих социумов, но вместе с тем они не должны и ущемлять интересы отдельного человека больше, чем это распространяется на других участников сообщества. Такой порядок позволяет людям решать общие дела.

Для целей последующего правового оформления интересов важно учесть, что любой интерес по своей «социальной природе объективно-субъективен, отражает движение и логику бытия, также как и сознания»⁹⁵. Нормы права обеспечивают интересам обязательный, разрешительный или запретительный режим применительно к их типической форме, придают им общезначимый характер.

В связи с тем, что финансовая деятельность государства имеет дело со всеми видами интересов, конкретно: посредством предоставления за счет бюджета гражданину квартиры, выделения бюджетного кредита юридическому лицу или субвенции другому публично-правовому образованию, строительство дорог для общего пользования, то у самого государства ее собственный интерес должен базироваться на определенных критериях.

Таковым критерием для определения интересов государства, реализуемых в процессе осуществления финансовой деятельности государства, является степень их обобщения. Если одинаковые интересы, например, в сохранении оптимальной экологический среды, присущи всем людям или большинству всего общества, то такой интерес должен стать одновременно государственным интересом, обеспечиваемым государственными финансами. Можно сказать, что частные интересы отдельных людей и их групп являются фундаментом для всех публичных интересов, включая государственные интересы, т.к. в своей совокупности частные интересы выступают как публичные интересы. Все частные интересы подлежат реализации в процессе использования публичных фондов денежных средств лишь в той степени, в которой они совпадают с публичными интересами.

Публичные интересы — это интересы масс, неопределенного круга людей при условии, что они одинаковы по своему содержанию для этих людей⁹⁶. На наличие общезначимых, публичных интересов всего общества указывает Ю.А. Крохина⁹⁷. При этом сам признак публичности она понимает «как общественное предназначенное для обеспечения жизнедеятельности всех институтов гражданского общества»⁹⁸. Ю.А. Тихомиров понимает под публичным интересом «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»⁹⁹. Он также в качестве обязательного признака публичных интересов считает признание их государством, которое обеспечивает их реализацию¹⁰⁰. Таким образом, Ю.А. Тихомиров объединяет в одну группу публичные и государственные интересы, что, на наш взгляд, не совсем оправданно. Да, наиболее значимые публичные интересы становятся государственными интересами, но не все.

Считаем, что государственные интересы есть лишь часть публичных интересов, они связаны с государством, которое обеспечивает их реализацию. Государство формирует свой круг интересов, оформляет их нормами права и фиксирует в документах как основе для их последующей реализации. Государственные интересы являются сгустком публичных интересов, во многом основой их реализации, т.к. призваны отражать сущность в целом государства, либо всех его публично-правовых образований как составных элементов единого государства¹⁰¹. Как отмечает В.С. Нерсесянц, деятельность государства носит представительский характер, т.е. государство является специфической социальной организацией, представляющей и реализующей общую волю и общие интересы граждан¹⁰². В связи с тем, что современное государство по своей сущности есть само население, политически организованное и проживающее на определенной территории, то с учетом территориального признака государственный интерес различается по степени обобщения потребностей населения: общефедеральный уровень, региональный уровень и местный уровень, имеющий в России свои два подуровня.

Публичные интересы могут совпадать с интересами государства и в этом случае становятся частью государственных интересов. В другом случае государство может допускать их реализацию в рамках правомерной деятельности, либо может бороться с ними, устанавливать запрет на их реализацию. При этом, это могут быть не всегда ложные интересы. В ряде случаев государство, исходя из долговременных интересов общества, стоящих задач по развитию определенных сфер общественной деятельности, содействию социального прогресса, может реализовывать свои государственные интересы, иногда не разделяемые обществом. Так, например, государство может претворять в жизнь так называемые непопулярные меры, в частности, повысить пенсионный возраст, снизить расходы на социальное обеспечение, увеличить ставки налогов и проч. В другой ситуации само государство или муниципальное образование не готово включить некоторые публичные интересы в число своих интересов. Например, у жителей населенного пункта есть интерес построить дорогу или мост, но т.к. в бюджете нет денег, то этот интерес не получает свое оформление нормами права и не становится одновременно интересом определенного муниципального образования.

Таким образом, не любой общественный интерес может стать интересом для государства. Интересом государства становятся только те потребности, которые имеют наиболее существенное значение для жизнедеятельности общества, имеют долговременное, стратегическое значение. А интересы общества, тем более его отдельной части, могут носить сиюминутный характер, затрагивать малозначимые вопросы.

Исходя из сказанного, существенным аспектом для понимания соотношения государственных и публичных интересов является то, что государственные интересы не могут быть вне общей совокупности публичных интересов. В этом смысле можно считать, что своеобразным критерием государственного подхода, оценки государственности таковых интересов, всегда должно быть их соответствие наиболее важным, долговременным потребностям (интересам) общества.

В процессе осуществления финансовой деятельности государства, а точнее в ходе постановки ее целей, определенную сложность представляет сама процедура определения того, какие интересы в определенный момент времени могут получить правовой режим государственного интереса¹⁰³. Механизм формирования государственных интересов существенно зависит от уровня культуры в обществе, состояния экономического развития страны или ее региона и других объективных и субъективных причин. Существенную роль играет фактор наличия финансовых возможностей для выбора государственных интересов из того перечня, который общество предъявляет государству. На конкретных политиков ложится огромная ответственность по созданию механизма объективного формирования перечня государственных интересов.

Следует отметить, что в реальной жизни идет постоянная борьба между представителями различных частных или даже публичных интересов¹⁰⁴ за то, чтобы превратить именно свои интересы в интересы государства. При этом оценка претендентов на «трон» осуществляется на основе господствующих социальных ценностей, уровня достигнутой обществом культуры, взглядов конкретных политиков, активности субъектов лоббирования, деятельности прочих закулисных сил и т.п.

В силу разных причин нередки случаи, когда осуществляется подмена публичного (в нашем случае — государственного) интереса частными, личными интересами должностных лиц государственного аппарата. При этом, часто подмена интересов осуществляется в скрытой форме. Потому важно оформлять публичные интересы нормами права и обнародовать их, а также отражать в четкой форме целеполагание каждого нормативного правового акта, тем самым предопределять его результативность, что позволит лучше обеспечивать публичный характер государственных интересов. Особенно важно это помнить в процессе использования публичных финансов. При расходовании бюджетных средств на закупки товаров и услуг для государственных нужд доля только выявленных «откатов» составляет 10-20%, что свидетельствует о том, что государственные интересы в этой сфере просто забываются и не имеют соответствующего законодательного обеспечения.

Реализация государственных интересов возможна через действия самого государства в лице уполномоченных органов власти, а также посредством деятельности иных субъектов, в том числе, Банка России (как особого вида юридического лица), государственных учреждений, унитарных предприятий, государственных корпораций и другими способами. На основе закона или договора представителями государственных интересов могут быть саморегулируемые организации, коммерческие банки, выполняющие ряд публичных функций, акционерные общества или другие коммерческие юридические лица. Применительно к финансовой деятельности государства очень часто реализуют интересы государства в финансовой сфере коммерческие банки, которые на основе договора становятся агентами государства по обеспечению его интересов.

Интересно, что для государственных корпораций, а также государственных учреждений, унитарных предприятий кроме обеспечения государственных интересов, реализуемых посредством выполнения ряда публичных функций, имеются еще интересы того руководящего персонала, который осуществляет реальную деятельность от имени названных юридических лиц. И эти интересы порой могут стать важнее интересов государства. В частности, нередко менеджмент ставит себе заработную плату, не соответствующую достигнутым результатам созданных государством юридических лиц, которых они представляют. Имеются случаи использования имущества названных структур не в публичных интересах. Этот механизм практикуется тогда, когда нет четкого указания о правилах использования таковых фондов денежных средств.

Непосредственно диалектика частных и публичных интересов реализуется посредством взаимосвязанности, взаимодействия (а, порой, противодействия) частных и публичных интересов, что может проявляться в различных формах. Если интерес отдельного человека или группы лиц (политической партии¹⁰⁵) направлен на достижение общезначимых целей, то в этом случае интерес частный и интерес публичный совпадают. С другой стороны, когда органы государства заботятся о пище и ночлеге бездомных, то интересы общего (в данном случае публичного) характера подразумевают одновременно реализацию интересов личного (частного) характера, они также совпадают. С учетом положений конституционного, уголовного, семейного, социального права и ряда других отраслей права жизнь человека, некоторые его потребности, оформленные как интересы, связанные с сохранением жизни имеют общезначимую ценность, потому защита этих ценностей всегда становится объектом публичного интереса¹⁰⁶.

Частью публичных интересов являются национальные интересы, задачей которых является обеспечение интересов всего общества в рамках отдельной страны по отношению к другим странам. Этот аспект национальных интересов в структуре финансовой деятельности государства связан с двумя задачами, которые государство не решило к настоящему времени. Речь идет о размещении свободных бюджетных средств за рубежом и связанное с этим размещение отечественных ценных бумаг также на зарубежных рынках. Подобная политика ослабляет национальную безопасность России и не приносит стране экономической выгоды.

Другой проблемой в рамках обеспечения национальных интересов является утечка капитала, против чего делаются попытки противодействия, что не дает пока соответствующего результата. Очевидно необходим комплекс разработанных экономико-правовых мер, которые могли в полном объеме решить эту проблему. Примером может стать политика правительства Кипра, где для обеспечения публичных интересов приняли жесткие меры, которые помогли и нашей экономике снизить отток капитала в названный офшор.

В связке с принципом обеспечения публичных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства в научной литературе указывают принцип приоритета публичных интересов в финансовом праве. Дело в том, что финансовая деятельность государства помимо публичных интересов обеспечивает и частные интересы, если отношения между сторонами оформляются нормами частного права. Для финансового права, которое базируется на применении публично-правового метода, вполне оправданно говорить о приоритете публичных интересов. Н.И. Химичева по этому вопросу совершенно справедливо говорит о наличии принципа финансового права — принципа социальной направленности финансово-правового регулирования, связывая это с положениями ст. 7 Конституции РФ. Н.И. Химичева понимает под названным принципом «использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества»¹⁰⁷. При этом она называет его в числе первых принципов финансового права, как принцип в составе механизма государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения. В другом случае о наличии принципа приоритета публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений говорит Ю.А. Крохина¹⁰⁸.

К сожалению, это обстоятельство не учитывается в положениях финансового законодательства, т.к. не получило четкого отражения на стадии целеполагания финансовой деятельности государства. Так, правовое обеспечение принципа сбалансированности бюджета не предусматривает необходимость установления минимального показателя расходов бюджета в целях решения наиболее важных задач государства, включая сохранение народонаселения. Считаем, что до уровня бюджетного обеспечения решения названной задачи объем доходов должен определяться уровнем расходов, но после решения этой задачи может применяться установленный порядок осуществления расходов в зависимости от объема поступивших в бюджет доходов.

Принцип единства финансовой деятельности государства

Научный подход во многих случаях строится на анализе объекта, что предполагает расчленение единого объекта и изучение его по частям. Однако не менее важен метод обобщения. Многие проблемы финансовой деятельности государства предопределены тем, что из понимания названной деятельности исчезло государство как единый целостный субъект. Существенным недостатком в сфере финансовой деятельности государства является то, что само государство практически не присутствует в финансовом законодательстве. Вместо него выступают публично-правовые образования и иные уполномоченные субъекты. Важно учесть, что само общество должно восприниматься как единый целостный социальный организм, выступающий базовой основой процессов в экономике и иных сферах общественной жизнедеятельности. Такой же подход необходим и для государства.

Практически во всех случаях финансовой деятельности государства, которое выступает как единое целостное образование, его полномочия реализуются отдельными публично-правовыми образованиями. А они, в свою очередь, наделяют компетенцией осуществлять финансовую деятельность от имени государства или муниципального образования органы власти (как исполнительной, так и законодательной ветви). В отдельных случаях таковыми полномочиями наделяются иные субъекты в публичной и частной сферах¹⁰⁹.

Потому есть смысл считать необходимыми основами для деятельности государства в финансовой сфере единство самого государства и единство его финансовой деятельности, направленное на достижение целей государства. Это обстоятельство приобретает особую значимость в межбюджетных отношениях, когда в силу разных причин возникает ситуация разобщенности публично-правовых образований в процессе деления консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы. Действующий механизм межбюджетных отношений породил излишнюю зависимость в бюджетной и налоговой сферах нижестоящих уровней власти от ее вышестоящих уровней.

Исходя из принципа единства финансовой деятельности государства, следует указать на наличие вопроса о роли финансовых органов в осуществлении финансовой деятельности. Дело в том, что Министерство финансов РФ фактически выполняет роль центрального звена в определении содержания деятельности государства в финансовой сфере¹¹⁰, в результате могут не выполняться положения органов общей компетенции по поводу финансовой деятельности, а другие профильные министерства по сути могут выступать в роли просителей перед Минфином РФ. Для решения проблемы необходимо ввести механизм планирования для сферы публичного сектора экономики, включая публичные финансы. В этом случае регулирующий центр перейдет на более высокий уровень власти, который способен будет решать вопросы в комплексе взаимосвязей социально-экономической сферы и финансов. В настоящее время такую функцию условного планирования взяли на себя финансовые органы, но без надлежащей ответственности за достижение результатов для развития страны.

Не меньшую роль в обеспечении принципа единства финансовой деятельности государства играет деятельность банков в экономике страны. В настоящее время в России по сути сложился финансовый капитализм, при котором прибыльными являются только банки, которые во многом уже подчинили себе не только другие секторы экономики, но и само общество. Государство допустило значительный перекос в установлении пропорций доли каждого из секторов экономики, позволив представителям финансовых структур получать незаработанные доходы. Выход из названной ситуации видится также в создании плановой экономики для ее публичного сектора, что может определить банкам их реальное место.

Принцип системности в финансовой деятельности государства

Важнейшим фактором, определяющим процесс осуществления финансовой деятельности государства, является применение им процедурного по своей значимости принципа системности, что предполагает предварительный учет всех факторов, определяющих цель и содержание финансовой деятельности, и последовательное, поэтапное осуществление деятельности с учетом взаимосвязи всех ее элементов с целью достижения конечного результата.

Известный специалист в области исследования системности В.Г. Афанасьев указывает, что под системой обычно «понимается комплекс взаимодействующих тем или иным образом компонентов»¹¹¹. Далее он говорит о наличии двух типов систем: целостных и простых суммативных систем. В отличие от простых суммативных систем, целостные системы имеют глубокие внутренние связи. В.Г. Афанасьев указывает, что только для целостных систем характерно наличие «качественно новых (интегративных, целостных) свойств»¹¹². Целостная система в качественном аспекте способна обладать таким свойствами, которые отсутствуют в обычной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий целостности системы¹¹³.

Если взять, например, бюджетную систему, в реальности она должна выступать как единый взаимосвязанный комплекс бюджетов, а сами бюджеты в процессе взаимодействия должны рассматриваться как сообщающиеся между собой сосуды. Только в этом случае можно было бы говорить о наличии признака целостности применительно к бюджетной системе. Также следует учитывать, что при наличии признака целостности системы определяющим его показателем является характер взаимосвязи между элементами системы, нежели количественные показатели его составных частей. С учетом того, что элементами бюджетной системы должны быть не просто бюджеты, а сами публично-правовые образования, то можно дать определение бюджетной системы как совокупности публично-правовых образований, взаимодействующих между собой в бюджетной сфере на основе принципов Конституции РФ.

Содержание системного метода предполагает анализ и последующий учет и применение всех выявленных факторов, определяющих особенности осуществления финансовой деятельности государства¹¹⁴. Результатом применения системного метода должно быть осуществление государством эффективной финансовой деятельности. До настоящего времени государство применяет точечные меры в финансовой мере, что не может дать значимого эффекта. Взять хотя бы случай с 9 млрд руб., найденных в квартире полковника МВД Захарченко¹¹⁵. Никто не ставит вопрос о том, как могла незаметно от уполномоченных органов появиться такая сумма, как можно незаметно изъять из оборота, из банков деньги весьма значимые для бюджетной системы.

Применительно к финансовому праву как к системному явлению, огромное, неоценимое значение имеют взгляды А.И. Худякова на понимание финансового права как системы взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых элементов по определенным правовым критериям¹¹⁶. Он также указал на отсутствие системности в теории финансового права, показал, что признаваемый в большинстве случаев предмет финансового права как отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не соответствует ряду конкретных групп отношений. Банковские, страховые отношения и ряд других, по мнению А.И. Худякова, не относятся к финансовой деятельности публично-правовых образований¹¹⁷. В освоении указанного метода в теории финансового права заслуживают внимания взгляды П.С. Пацуркивского, который обоснованно рассматривает право как особое явление, при этом наличие системности для которого выступает атрибутивным признаком финансового права ¹¹⁸.

Как уже отмечалось, наибольшие проблемы в применении принципа системности в сфере осуществления финансовой деятельности государства является понимание бюджетной системы, которое трактуется как часть бюджетного устройства. В этом случае сама деятельность в форме бюджетного процесса выводится за пределы бюджетной системы.

Легальное определение бюджетной системы, содержащееся в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, можно охарактеризовать как простую суммативную систему, т.к. не содержит в себе указание на признак взаимодействия элементов. Федеральный бюджет имеет достаточно явную оторванность от региональных бюджетов, в то время как региональные и местные бюджеты (точнее сами публично-правовые образования) зависят каждый по отдельности от вышестоящего бюджета. В результате такого подхода, когда сама бюджетная система воспринимается как простая совокупность элементов, выпадает из поля зрения вопрос о причинах несимметричного распределения доходов по уровням бюджетной системы, когда право на доходы концентрируется на федеральном уровне власти, а обязанность по расходам переходит на нижестоящие уровни власти. Неясен также вопрос о порядке обеспечения нормами процессуального права межбюджетных отношений.

Вопрос о соотношении понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство» можно, впрочем, снять, если договориться, что понимать под содержанием названных понятий. Общеизвестно, что любой спор о словах бесперспективен. Можно изначально договориться, что под бюджетным устройством понимается понятие, включающее не только взаиморасположение определенных взаимосвязанных между собой элементов (их статику), но и динамику их взаимодействия, а под бюджетной системой понимается только взаиморасположение соответствующих элементов. В таком случае, конечно, следует признать, что понятие «бюджетное устройство» должно быть шире понятия «бюджетная система». Но такой подход противоречит общепринятому пониманию соотношения понятий «устройство» и «система», всей концепции системного метода, согласно которому термины «система» и «устройство» получили иное толкование.

В Словаре русского языка под устройством понимается расположение, соотношение частей конструкции чего-либо. В другом случае это означает установленный порядок или строй¹¹⁹. В любом случае речь идет о взаиморасположении элементов в рамках определенной их совокупности. Это статичное состояние взаимосвязанных отношениями частей некого целостного предмета. Под системой тот же Словарь русского языка понимает: «Определенный порядок в расположении и связи частей чего-либо, в действиях»¹²⁰. Одновременно система означает форму организации какого-либо предмета, либо означает признак целостности, отражающей единство взаимосвязанных его частей¹²¹. Таким образом, система означает, в отличие от устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность, как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-нибудь.

Другой вопрос о соответствии содержания бюджетной деятельности и бюджетного законодательства долговременным потребностям общества в науке практически не затрагивается. Как правило, исследователи соглашаются с тем, что бюджеты в своей совокупности есть часть государства, его экономической подсистемы. Но при этом редко можно наблюдать, чтобы анализ правовых вопросов бюджетной деятельности государства начинали с их обусловленности наличием проблем общества, необходимостью признания безусловного приоритета публичных интересов в целом в финансовой деятельности каждого в отдельности и всех вместе взятых публично-правовых образований.

Выводы

Таким образом, финансовая деятельность государства имеет свои принципы, которые затем становятся в адаптированном виде принципами финансового права. Но, поскольку понятие «финансовая деятельность государства» шире понятия «финансовое право», взятого как совокупность правовых норм, постольку принципы финансовой деятельности государства должны быть руководящим началом для уполномоченных субъектов государства также и в тех случаях, когда они становятся участниками иных типов правоотношений в сфере функционирования финансов.

В целом, применяя критерии наличия денежных средств как объекта общественных отношений, а также необходимость обеспечения публичных интересов, мы можем сделать вывод о возможности введения нового понятия публичной финансовой деятельности, наряду с финансовой деятельностью государства и финансовой деятельностью муниципальных образований, если их рассматривать как обособленные публично-правовые образования. Также можно ожидать через некоторое время появление работы о частной финансовой деятельности хозяйствующих субъектов. Но сама частная финансовая деятельность обеспечивается нормами права совершенно на иных принципах, нежели финансовая деятельность государства. В основе первой лежит менеджмент, в основе второй — государственное управление по обеспечению публичных интересов.

В настоящее время потребности обеспечения национальных и в целом публичных интересов развития общества требуют значительной активизации роли государства с учетом определения критериев необходимости и допустимости ее участия в экономике и на этой основе утверждения новых подходов к пониманию роли финансовой деятельности государства в финансовой сфере и ее принципов.

Цинделиани И.А.,
зав. кафедрой финансового права
Российского государственного университета правосудия,
профессор кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент

Советская финансово-правовая литература о предмете и системе финансового права как отрасли права

В первом учебнике финансового права¹²², к предмету финансового права относили правовые отношения высших органов власти СССР и союзных республик между собой в области составления, утверждения и исполнения бюджета, правоотношения внутри финансовой системы между различными ее звеньями и между финансовыми органами и социалистическими предприятиями и населением.

В целом характеристика отношений, относимых к предмету финансового права, рассматривалась через призму классового характера и строгой централизации всего процесса управления финансовой системы.

Финансовое право, как отрасль права, рассматривалось как совокупность норм, регулирующих:

— процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета;

— обязательные платежи предприятий в бюджет;

— налоги и сборы с населения;

— государственное страхование;

— финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, управления и обороны;

— краткосрочное кредитование и расчеты;

— денежное обращение;

— финансовый контроль.

Соответственно, данной схеме и подчинялось структурное строение финансового права. Структурными элементами отрасли рассматривались:

— бюджетное право. К нему были отнесены нормы, касающиеся прав СССР и его субъектов в области составления, утверждения и исполнения бюджета, бюджетное устройство, распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. В бюджетном праве выделялись несколько групп правовых норм, такие как: нормы, связанные с исполнением бюджета; нормы, связанные с доходной частью бюджета; нормы, регулирующие направление и использование бюджетных средств;

— государственный кредит. К данному разделу были отнесены нормы, связанные с выпуском государственных займов, права и обязанности государства и займодержателями;

— денежное обращение. В данном разделе объединялись нормы, касающиеся эмиссионных прав Госбанка, выпуска банковских и казначейских билетов и разменной монеты, контроль над денежной наличностью, кассовое и кредитное планирование. Сюда же относились нормы, касающиеся валютного регулирования, как иностранной валюты, так и драгоценных металлов.

Тем не менее нельзя не отметить, несмотря на некоторую архаичность указанного учебника, в нем получила закрепление идея наличия самостоятельной отрасли права — финансового права. Несмотря на то, что в нем отсутствовал достаточно четкий анализ предмета, метода и системы, учебник 1946 г.¹²³ также не содержал подробного анализа предмета и системы финансового права. В указанной работе предмет регулирования финансового права определялся как общественные отношения, возникающие при аккумуляции и распределении государством через финансовую систему денежных средств. А само финансовое право определялось как совокупность юридических норм, регулирующих отношения в области бюджета, налога, государственного кредита и сберегательного дела, государственного страхования, государственного социального страхования, краткосрочного кредита и расчетов, организации денежного обращения и финансового контроля. Таким образом, определение финансового права не давалось через родовые признаки, а раскрывалось путем перечисления видов отношений, складывающихся в финансовой системе того периода.

Не раскрывались в учебнике критерии, по которым должна была формироваться система финансового права как отрасли права. Определялись нормы, которые включались в систему финансового права, а именно нормы, устанавливающие:

— организацию финансовой системы государства;

— состав, направление и источники финансирования государственных расходов;

— систему государственных доходов (налоговые и неналоговые платежи в бюджет);

— компетенцию органов государственной власти и государственного управления и их бюджетные права; распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджетов; порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов; порядок бюджетного финансирования народного хозяйства, управления и обороны; порядок кассового исполнения бюджетов; порядок составления и утверждения отчетности по исполнению бюджетов; порядок контроля над исполнением бюджетов;

— организацию государственного кредита и сберегательного дела; порядок выпуска обращения и погашения государственных займов; взаимоотношения государственных сберегательных касс с бюджетной и кредитной системой;

— организацию государственного имущественного и личного страхования и его взаимоотношения с бюджетной и кредитной системой;

— взаимоотношения государственного социального страхования с бюджетной и кредитной системой;

— организацию денежной системы государства, порядок планирования и регулирования денежного обращения и обращения иностранной валюты;

— организацию краткосрочного и долгосрочного кредитования и расчетов в народном хозяйстве; взаимоотношения между кредитной и бюджетной системами в процессе исполнения бюджетов;

— организацию государственного финансового контроля и порядок его осуществления. Общим критерием отнесения норм права к финансовому праву указывалась их непосредственная связь с регулированием отношений, возникающих в процессе аккумуляции государством необходимых для осуществления его функции денежных ресурсов и планового распределения и использования этих ресурсов¹²⁴. Признавалось, что в процессе финансовой деятельности государства имеются отношения, регулируемые не только нормами финансового права, но и нормами иных отраслей права.

В учебнике, автором которого являлся М.А. Гурвич¹²⁵, предмет финансового права определялся как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции (собирания) и распределения государством денежных средств в соответствии с его задачами и функциями. В частности, автором выделялись следующие группы отношений, регулируемых финансовым правом, возникающих в связи:

— с организацией бюджетной системы государства;

— с бюджетным процессом, т. е. с порядком составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета в целом и отдельных его звеньев;

— с установлением компетенции органов государственной власти и управления по распределению общегосударственных доходов и расходованию государственных денежных средств;

— с установлением и выполнением обязательных платежей предприятиями и организациями;

— с привлечением государством в добровольном порядке денежных средств организаций и граждан;

— с расходованием использования органами государственной власти, государственного управления, организациями денежных средств;

— с установлением объектов, источников, сроков, порядка кредитования;

— с регулированием денежного обращения в стране;

— с регулированием отношений внутри единой системы финансово-кредитных органов;

— с осуществлением финансового контроля. Приводимый М.А. Гурвичем перечень общественных отношений, подпадающих под регулирование финансового права, не имел серьезных отличий от предыдущего издания. Что касается определения системы финансового права, то автор исходил из того, что финансовое право объединяет ряд финансово-правовых институтов. Соответственно, финансово-правовые институты в своей совокупности формировали курс финансового права, состоящий из следующих разделов:

— предмет и система финансового права. История развития финансового права. Финансовые акты;

— бюджетное право;

— налоговое право;

— правовые основы государственного кредита;

— государственное страхование;

— правовое регулирование государственных расходов;

— правовые основы кредитования и расчетов;

— правовое регулирование денежного обращения;

— финансовый контроль¹²⁶.

Уже в учебном пособии Е.А. Ровинского¹²⁷, предмет финансового права определялся как финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, а отрасль права определялась как совокупность норм, регулирующих финансовые отношения в области финансовой деятельности государства в целях обеспечения выполнения его задач и функций. Система финансового права, по мнению указанного автора, основывалась на учете особенностей отношений, регулируемых юридическими нормами. Систематизация норм финансового права проведена в указанной работе с выделением общей и особенной частей. В общую часть были отнесены нормы, закрепляющие принципы и правовые формы финансовой деятельности государства, компетенцию органов государства, осуществляющих эту деятельность, устанавливающих единую финансовую систему, формы и методы финансового контроля. Особенную часть формировали финансово-правовые институты, регулирующие определенную однородную группу финансовых отношений. К их числу были отнесены: бюджетное право, налоговое право, государственные займы и сберегательное дело, государственное страхование, нормы, регулирующие государственные расходы и бюджетное финансирование, устанавливающие основы кредитования и расчетов, денежную систему и планирование денежного обращения¹²⁸.

В работе проводилась четкая линия определения финансового права как отрасли, осуществляющей форму регламентации финансовой деятельности государства через финансовые отношения.

В коллективном учебнике 1971 г.¹²⁹ финансовое право определялось как отрасль, регулирующая общественные отношения по поводу мобилизации, распределения и использования государством денежных средств, необходимых для выполнения его задач и функций. К характерным чертам общественных отношений, являющихся предметом финансового права, относили:

— складывались в процессе финансовой деятельности государства;

— связаны с организационной ролью государства по распределению общественного продукта и его основной части — национального дохода в целях образования необходимых обществу фондов потребления и фондов накопления;

— возникают по поводу мобилизации, распределения и использования государственных денежных средств;

— объектом служат деньги и денежные обязательства, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств¹³⁰.

В данной работе была продолжена систематизация норм финансового права на общую и особенную части. В основе также, как и в предыдущей работе, основой систематизации лежал учет особенностей отношений, регулируемых нормами финансового права. При этом порядок отнесения норм к общей или особенной части был скорректирован. К общей части были отнесены нормы, общие для всех правовых институтов, поскольку они устанавливают принципы и функции, общие для всех правовых институтов. К общей части были отнесены нормы, касающиеся финансового контроля, так как финансово-правовым институтам, наряду с распределительной функцией, присущи и контрольная.

Нормы, регулирующие определенную группу финансовых отношений, различаемых по видовому признаку, формировали отдельные финансово-правовые институты особенной части. Однако в работе отмечалась и такая особенность финансовых отношений, как юридическая природа норм, ее регулирующих. Признавалось, что финансовые отношения могли регулироваться полностью нормами финансового права, что вело к образованию единого финансово-правового института, а в иных случаях — некоторый комплекс финансовых отношений мог регулироваться не только нормами финансового права, но иными отраслями права, что вело к формированию смешанных или комплексных юридических институтов¹³¹.

В учебнике 1978 г.¹³², вышедшем под редакцией В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина, определение предмета финансового права не отличалось от ранее изданных учебников, но при этом имелись положения, отличные от ранее изданных учебников, касающиеся элементов системы финансового права. Был приведен критерий, отличающий финансово-правовой институт от отрасли права, таковым признавался объем предмета регулирования. Финансово-правовой институт регулирует более узкую обособленную часть финансовых отношений. Авторами наиболее приемлемым представлялся для характеристики элементов системы отрасли термин «раздела отрасли», поскольку обозначает категорию, более широкую по объему и допускающую меньшую степень однородности, типичности регулируемых отношений, чем правовой институт. Использование термина «подотрасль» признавалось удачным, поскольку выражает тенденцию выделения в самостоятельную отрасль права, в то время как объективных предпосылок к ней нет¹³³. Исходя из этого подхода, под системой финансового права понималась единство, взаимосвязь и дифференциация финансово-правовых норм по разделам отрасли, институтам с учетом особенностей содержания регулируемых ими общественных отношений. Безусловным признавалось наличие общей и особенной части, как еще один дополнительный признак самостоятельности финансового права как отрасли права. Соответственно, авторами выделялись единые разделы отрасли финансового права, когда отношения регулировались только нормами финансового права, а также смешанные или комплексные разделы, когда отношения наряду с финансово-правовыми нормами регулировались нормами иных отраслей права¹³⁴. Система финансового права и система курса финансового права признавались производными друг от друга.

В учебнике 1985 г.¹³⁵, вышедшем под редакцией Г.С. Гуревича, финансовое право определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, направленной на планомерное образование, распределение и использование фондов денежных средств. К финансовым отношениям, являющимся предметом финансового права, по мнению авторов учебника, могли быть отнесены только те денежные, экономические по своей природе отношения, которые связаны с образованием, распределением и использованием денежных фондов.

При этом система финансового права рассматривалась в разрезе выделения в ней общей и особенной частей, каждая из которых содержит определенную совокупность правовых норм и правовых институтов, объединенных единством предмета, задач и метода регулирования¹³⁶.

В свою очередь в учебнике 1987 г.¹³⁷, подготовленном коллективом ведущих специалистов финансового права, к предмету финансового права были отнесены общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством деятельности по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач. Сама система отрасли рассматривалась объективно обусловленной системой общественных финансовых отношений, внутреннее ее строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности. В системе выделялись крупные подразделения — части, а именно, общая и особенная. В свою очередь в каждой из частей определялись разделы, включающие в себя соответствующие финансово-правовые институты. В раздел по признаку однородности регулируемых отношений включались несколько институтов, а сами институты формировались из правовых норм, регулирующих более узкую и близкую по содержанию группу финансовых отношений, чем раздел. Признавалось, что в системе финансового права находит отражение финансовая система государства как объективно существующая экономическая категория. Единство финансов получает отражение в общей части, а построение особенной части, по мнению авторов учебника, отражает состав финансовой системы. Исходя из этих подходов, авторами была определена следующая система финансового права. Общая часть включала в себя нормы, закрепляющие основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, и разграничение их полномочий в данной области, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, формы и методы финансового контроля. Особенная часть представлена разделами, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области:

— государственного бюджета;

— финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства;

— государственных доходов;

— государственного кредита;

— государственного страхования;

— государственных расходов;

— банковского кредитования;

— безналичных расчетов;

— денежного обращения и валютной монополии. Следует отметить, что только в этом учебнике впервые в систему финансового права были включены нормы, регулирующие финансы государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства¹³⁸.

Анализ рассмотренных учебников и учебных пособий не в полной мере представляет подходы к системе отрасли права, многие из них не выдерживали заявляемых подходов к системе финансового права. Во многом это являлось следствием текущей политической и экономической системы, имеющегося идеологического господства. Тем не менее, в указанных учебных изданиях были обозначены ряд институтов и подотраслей, которые до настоящего времени являются базовыми для современного финансового права. Получили обозначения две крупные части финансового права и порядок их формирования. Несомненно, что идеологическая начинка в каждой из указанных работ не должна закрывать основного, что финансовое право, как самостоятельная отрасль права, имеет свою внутреннюю структуру, логически сложенную и развивающуюся вместе с политической и экономическими системами государства.

Система финансового права была предметом острой научной дискуссии на всем протяжении советского этапа развития. Следует отметить, что весь этап развития советского права был очерчен дискуссией о системе права и элементов, их формирующих. Что формирует отрасль права?, какие существенные элементы позволяют говорить о наличии отрасли права?, как формируются структурные элементы отрасли?, какие факторы формируют внутри отрасли права институты и подотрасли?, имеют ли место комплексные правовые образования в правовой системе?, и многое другое до настоящего времени остается предметом острых дискуссий. Но финансовое право, являясь составным элементом правовой системы, как советской, так и современной не может находиться вдали от указанных вопросов.

Значительное влияние на развитие в науке финансового права подходов к предмету и системе финансового права оказала статья Р.О. Халфиной¹³⁹. Подвергая жесткой критике определения, данные авторами учебника 1946 г. предмету финансового права, Р.О. Халфина отмечала, что определение предмета финансового права должно указать на существенные признаки явления, отличающие его от сходных, но не однородных явлений. А вместе с тем, оно должно выявить общие признаки, объединяющие все виды данного явления. Наряду с этим ею были подвергнуты критике причисления к финансовому праву отношений, возникающих в области сберегательного дела, государственного страхования, государственного социального страхования, краткосрочного кредита и расчетов¹⁴⁰. По мнению указанного автора, предмет финансового права составляют отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств государства. В свою очередь Р.О. Халфиной были предложены принципы формирования системы финансового права. Указанным автором были выделены общая и специальные части, при этом критерии для построения общей и специальной части имели свои особенности, поскольку общая часть должна была характеризовать все правовые особенности финансового права как отрасли права, то основным критерием предлагалось рассматривать юридические особенности и правовые принципы отрасли, а затем уже экономическое содержание норм и отношений. Исходя из этих подходов, общую часть предлагалось рассматривать состоящей из следующих разделов: источники финансового права; основные принципы финансового права; органы, осуществляющие финансовую деятельность; финансовые акты; финансовые правоотношения; финансовый контроль; обеспечение соблюдения законности в финансовом праве. А вот уже в формировании специальной части предлагалось за основу брать экономическое содержание институтов, которые определяли их правовые особенности. Соответственно, особенная часть была представлена автором состоящей из следующих разделов: бюджетное право; налог и с боры; пошлины; доходы с государственных имуществ; организация кредита; денежная система; финансирование народного хозяйства, культуры, управления и обороны¹⁴¹.

Б.Н. Иванов¹⁴² в общей части выделил следующие основные разделы: правовые основы финансовой деятельности государства; органы, осуществляющие финансовую деятельность; финансовый контроль. К общей части указанным автором предлагалось отнести нормы, устанавливающие основы финансово-кредитной системы и денежной системы, нормы, разграничивающие права публично-правовых образований в области финансовой деятельности, нормы, определяющие организацию финансовой деятельности государственных предприятий и учреждений, а также основы правового положения граждан в сфере финансовой деятельности государства. При этом особенная часть финансового права, по мнению указанного автора, должна включать следующие правовые институты: бюджетное право; обязательные платежи государственных предприятий и организации в бюджет и налоговое право; неналоговые доходы; государственный кредит; государственное имущественное и личное страхование; государственные расходы; организация банковского кредитования и безналичных расчетов; организация денежного обращения и валютных операций¹⁴³. При этом кредитно-расчетные отношения должны рассматриваться как комплексные правовые институты, поскольку лежат в сфере регулирования как финансового, так и гражданского права. Проводя исследования о природе таких институтов, как банковского кредитования, государственного кредита, государственного имущественного и личного страхования, автором придавалась исключительная финансово-правовая природа указанных институтов.

Весьма интересный подход к определению системы финансового права представлен в статье Ермаковой Т.С.¹⁴⁴, которая в основу критериев формирования системы кладет не юридический критерий, а видит основу формирования системы в сущности самих финансовых отношений и, соответственно, звеньев системы финансов. Сама система финансового права представлена из следующих звеньев: подотрасль права — институт — институт — субинститут. В целом указанным автором система финансового права определяется через три правовые подотрасли:

Система норм, регулирующих в области финансов предприятий и отраслей хозяйства; система норм, регулирующих общегосударственные финансы; система норм, регулирующих отношения в области кредита.

При этом в подотрасли права, регулирующей финансы предприятий и отраслей экономики выделяются два института:

— институт, регулирующий финансовые отношения государственных производственно-хозяйственных организаций и их вышестоящих административно-хозяйственных органов — министерств;

— институт, регулирующий финансовые отношения кооперативных организаций и общественных организаций в той мере, в какой последние занимаются хозяйственной деятельностью.

Другую подотрасль финансового права, определяющую регулирование общегосударственных финансов, по мнению указанного автора, составляют следующие институты:

— институт бюджетного права, в который также включаются нормы, регулирующие взимание налогов и сборов и нормы, регулирующие порядок финансирования народного хозяйства;

— институт государственного и личного страхования.

И, наконец, третья подотрасль финансового права, регулирующая отношения в области кредита, по мнению автора статьи, состоит из двух институтов: государственного кредита и банковского кредита¹⁴⁵.

Несомненный интерес вызывают подходы Цыпкина С.Д. к проблеме формирования системы финансового права, а именно, к особенной части финансового права. Прежде всего, указанный автор был противником выделений в системе отрасли подотраслей. Отвергалось указанным автором, при характеристике структуры отрасли права, использование таких терминов, как «суперинститут», «крупный институт» и «крупный раздел». В основе структурирования особенной части Цыпкин С.Д. определял следующие структурные подразделения «норма — институт— раздел отрасли — отрасль». Характеризуя понятие «раздел отрасли», указанный автор, отмечал, что раздел — понятие более широкое по объему и допускающее меньшую степень однородности, типичности регулируемых отношений, нежели правовой институт¹⁴⁶. Характерно отождествлялись основные разделы, институты особенной части с основными звеньями финансовой системы, а базой выделения служили, по мнению Цыпкина С.Д., особенности тех или иных групп финансово-экономических отношений, определяющих в свою очередь специфику конкретных методов и форм аккумуляции и распределения денежных средств¹⁴⁷. Исходя из данного подхода, особенная часть финансового права, как отрасли права, была представлена Цыпкиным С.Д. состоящей из следующих разделов:

— бюджетное право;

— правовое регулирование (или правовой режим) финансов предприятий, организаций и отраслей народного хозяйства;

— государственное имущественное и личное страхование¹⁴⁸;

— нормы, регулирующие кредитные отношения¹⁴⁹.

Рассматривая проблему построения системы финансового права, Е.А. Ровинский указывал на такую особенность финансового права, как наличие двух юридических институтов:

единых институтов, регулирующих весь комплекс отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию и смешанных (комплексных) институтов, в рамках которых комплекс финансовых отношений, в порядке последовательности их возникновения, регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями. Критерием включения в систему финансового права смешанного института должна была служить общая для всех институтов финансового права функция мобилизации и расходования государством денежных средств, наличие общего источника права для отраслей¹⁵⁰. Поддерживая позиции теоретиков права о группировке норм отрасли права по признаку общей и особенной части, Е.А. Ровинский предлагал включить в общую часть финансового права следующие нормы: закрепляющие основные принципы и правовые формы финансовой деятельности государства, компетенцию его органов, устанавливающих единую финансовую систему, формы и методы финансового контроля.

Особенная часть финансового права была представлена совокупностью отдельных институтов, а именно:

бюджетное право, обязательные платежи государственных предприятий и организаций, налоговое право, государственные займы и сберегательное дело, государственное страхование, государственные расходы, кредитно-денежная система¹⁵¹. Е.А. Ровинским, в рамках исследования проблем систематизации финансового права, был поставлен перспективный вопрос о создании финансового кодекса, в котором были бы сосредоточены в последовательной логической системе нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности¹⁵².

В свою очередь А.И. Худяков, рассматривая систему финансового права, прежде всего, признавал обоснованным выделение общей и особенной частей. При этом общая часть финансового права формировалась следующими институтами как: правовые основы финансовой деятельности государства; правовые основы денежной системы; управление в области финансов; правовое регулирование финансового планирования; финансовый контроль. А формирование особенной части финансового права А.И. Худяковым прямо привязывалось к составу финансовой системы государства. Т.е. особенная часть отрасли формировалась в зависимости от наличия или отсутствия соответствующего финансово-экономического института в финансовой системе государства. Исходя из такого подхода, указанным автором была представлена особенная часть финансового права, состоящая из следующих разделов:

бюджетное право, банковское право, финансово-страховое право, финансово-хозяйственное право.

Дальнейшее структурирование особенной части также, по мнению А.И. Худякова, предполагало выделение в указанных разделах общей и особенной частей, включающих в себя отдельные институты¹⁵³. Что примечательно, А.И. Худяков отрицал возможности существования таких институтов как: правовое регулирование государственного кредита и правовое регулирование государственного социального страхования, поскольку в финансовой системе государства такие институты отсутствовали, также отрицалось существование таких институтов как: государственные доходы и государственные расходы, т. к. любые доходы и расходы являются неотъемлемой частью определенного фонда денежных средств¹⁵⁴.

Рассматривая выше представленные научные позиции о предмете и системе финансового права в советский период ее развития необходимо учитывать, что это исторический этап развития государства, характеризующийся абсолютным приоритетом интересов государства над интересами личности и даже общества в целом. При этом разнообразие подходов к структурным элементам отрасли права позволяет сделать следующие выводы:

— отсутствовали единые критерии выделения в структуре отрасли права институтов и подотраслей;

— некоторыми авторами отвергалось наличие в структуре подотраслей права, а вместо них обосновывалось наличие разделов, что характерно в целях их недопущения к выделению из отрасли финансового права;

— имелись взаимоисключающие выводы о включении или исключении в системе финансового права тех или иных институтов;

— большинство ученых связывало наличие того или иного финансово-правового института с наличием соответствующих финансово-экономических институтов. Отрицалась возможность существования финансово-правового института без аналогичного финансово-экономического института.

Несмотря на то, что многие высказываемые мнения носили дискуссионный характер, нельзя не признать важность проходившей научной дискуссии о предмете и системе финансового права. Фактически, благодаря такой дискуссии, финансовое право приобрело серьезный научный фундамент, который позволяет развиваться отрасли права в настоящее время.

Бурова А.С.,
преподаватель кафедры финансового права,
канд. юрид. наук

«Дорожные платежи» в системе финансового права: фискальные сборы или парафискалитеты

С конца 2015 г. была запущена система взимания платы за пользование автомобильными дорогами «Платон» в рамках создания новой системы управления и финансирования дорожной отрасли. Речь шла об использовании механизма привлечения инвестиций частного характера в рамках государственно-частного партнерства с переложением на пользователей в соответствии с принципом «пользователь платит» бремени содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а именно взимания платы в счет возмещения причиняемого вреда в ходе их эксплуатации.

Несмотря на достаточно позитивный взгляд ряда ученых на внедрение и использование системы «Платон»¹⁵⁵, возникшие и получившие дальнейшее рассмотрение и толкование в КС РФ¹⁵⁶ проблемы с законностью принятия данной системы, а также вопросы теоретического характера (в том числе связанные с определением правовой природы существующих «плат» за пользование автомобильными дорогами) остаются актуальными и представляют интерес для исследования.

Если немного углубиться в теорию вопроса, то следует отметить, что в рамках изучения института фискальных платежей (платежей обязательной публичной правовой природы), российскими учеными выделяются платежи налогового и неналогового характера. К налоговым платежам относятся исключительно налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (далее — НК РФ)¹⁵⁷, а к неналоговым — все остальные публичные платежи, которые могут регулироваться не только законом, но и актом органа исполнительной власти. Фискальную природу таких платежей определяет «получатель», а именно государство. Однако не все неналоговые платежи обязательного характера поступают в бюджет государства. Ряд платежей, несмотря на свой принудительный характер и обеспечение в конечном итоге интересов государства, поступают непосредственно к субъектам публичного или частного права, взимающим их на основании нормативных правовых актов (например, нотариальные тарифы, третейские сборы, страховые взносы банков и др.).

Для разграничения неналоговых публичных платежей, поступающих в бюджет государства или в денежные фонды публичных (частных) субъектов, в финансовой науке были выработаны и используются правовые конструкции «фискального сбора» и «парафискалитета». Вместе с тем следует отметить, что по сей день остается ряд вопросов, связанных с разграничением тех или иных фискальных платежей как в науке, так и в судебной практике¹⁵⁸. Более того, ряд авторов даже усматривает тенденцию, получившую название «дуализм фискальных взиманий», когда не подпадающие под категории «налог» или «сбор», но существующие платежи обязательного характера либо упраздняются, либо корректируются, чтобы в конечном итоге трансформироваться в одну из названных выше групп¹⁵⁹.

В качестве критериев разграничения налоговых и неналоговых платежей, как правило, используются признаки, отраженные в их дефинициях. В связи с тем, что дефиниция неналоговых платежей нормативно не определена, приходится руководствоваться известными дефинициями налога и сбора. Исходя из анализа ст. 8 НК РФ можно сделать вывод о следующих возможных квалифицирующих характеристиках платежей разной природы: степень обязательности, возмездность или же безвозмездность, возвратность, целевой характер, основания уплаты, периодичность выплат, полномочия органов власти на установление платежа, правовые последствия неисполнения платежных обязанностей.

Среди фискальных сборов выделяются: фискальные сборы, законодательное определение которых закреплено в ст. 8 НК РФ, таможенные сборы, понятие и признаки которых закреплены в таможенном законодательстве, а также фискальные сборы, правовая природа которых не соответствует понятиям и признакам сборов, закрепленным в налоговом и таможенном законодательстве, а в качестве их основных признаков признаются: индивидуально-возмездный и компенсационный характер (предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти); обязательность получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность в определенной сфере¹⁶⁰.

В свою очередь к признакам парафискалитетов учеными относятся: поступление во внебюджетный фонд экономической или социальной направленности; целевой характер; минимальный финансовый эффект от их поступлений; определение порядка уплаты не только актами законодательных и исполнительных органов власти, но и актами правосубъектных образований, в пользу которых они уплачиваются; принуждение по уплате не только со стороны компетентных государственных органов, но и от иных лиц (в том числе субъектов частного права)¹⁶¹.

Что касается платежей системы «Платон», то их правовой основой являются: ФЗ от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (в ред. от 07.02.2017 г.) «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ»¹⁶² (далее — ФЗ № 257-ФЗ); Постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. № 504 (в ред. от 14.11.2016 г.) «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн»¹⁶³ (далее — Постановление Правительства РФ № 504); ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ (в ред. от 14.12.2015 г.) «О внесении изменений в БК РФ и отдельные законодательные акты РФ»¹⁶⁴; Распоряжение Правительства РФ от 29 августа 2014 г. № 1662-р «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов, предназначенных для взимания платы, используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн»¹⁶⁵, а также Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 928 (в ред. от 19.12.2015, с изм. от 16.08.2016 г.) «О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения»¹⁶⁶.

ФЗ № 257-ФЗ в ст. 31.1 устанавливает необходимость внесения платежа за пользование автомобильными дорогами общего пользования федерального значения, используя термин «плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн», а Постановление Правительства РФ № 504 закрепляет размер и порядок взимания такой «платы».

Однако платность пользования автомобильными дорогами этим не исчерпывается. Так, ФЗ № 257-ФЗ также предусматривает необходимость возмещения вреда тяжеловесным и (или) крупногабаритным транспортным средством, а также транспортным средством, осуществляющим перевозки опасных грузов их владельцами, получившими специальное разрешение на движение (ст. 31). Размер такого вреда в виде суммы платежей, рассчитанных применительно к каждому участку автомобильных дорог федерального значения, по которому проходит маршрут транспортного средства (в рублях на 100 км), регулируется правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. № 934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам РФ». Размер вреда дорогам регионального или межмуниципального значения определяется высшим региональным исполнительным органом, дорогам местного значения — органами местного самоуправления, а частным дорогам — собственниками таких дорог, которыми могут выступать физические и юридические лица.

Кроме того, ФЗ № 257-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с использованием «платных автомобильных дорог» общего пользования федерального, регионального (межмуниципального), местного значения и частных и «платных участков» таких дорог (гл. 7). Платное использование таких объектов (при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда) осуществляется на основании договора с их владельцем, либо с концессионером или частным партнером в рамках имеющегося концессионного соглашения (концендентом выступает государство или муниципальное образование как публичный партнер¹⁶⁷) или соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве. Размер и порядок взимания оператором платы за проезд устанавливается государственными и муниципальными органами в отношении своих автомобильных дорог (их участков)¹⁶⁸, а установленный владельцем, концессионером или частным партнером в отношении своих не должен превышать установленного Правительством РФ максимума (в рублях за километр).

Имеет место и сбор за проезд по российским дорогам для иностранных грузовых автотранспортных средств грузоподъемностью от 3,5 до 12 тонн включительно (ст. 45 ФЗ № 257-ФЗ (в ред. от 07.02.2017 г.) и Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 1007 (в ред. от 19.04.2016 г.) «О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам РФ»¹⁶⁹). Сбор взимается Федеральным дорожным агентством (Росавтодор).

Таким образом, речь идет о четырех видах «дорожных» платежей: платы по системе «Платон», платы за вред, причиненный тяжеловесным и (или) крупногабаритным транспортным средством, а также транспортным средством, осуществляющим перевозки опасных грузов, платы за пользование платными автомобильными дорогами и сборов за проезд иностранных перевозчиков и пользователей нашими дорогами.

В связи с тем, что указанные платежи не внесены в НК РФ, их можно было бы отнести к неналоговым платежам, вытекающим из частноправовых (гражданско-правовых) отношений в рамках предоставления имущества, а именно к возмездной услуге в виде права проезда по федеральным дорогам. Однако на их публичный характер указывают следующие обстоятельства:

— обязательность в силу закона (на основании статей ФЗ № 257-ФЗ);

— установление размера платежа (или его допустимого максимума) Правительством РФ как государственным органом исполнительной власти;

— в ряде случаев непосредственное участие в таких правоотношениях публичной стороны с государственно-властными полномочиями. Так, плата по системе «Платон» взимается частным оператором на основании концессионного соглашения с Правительством РФ и подлежит зачислению в федеральный бюджет. Другая плата в счет возмещения вреда взимается владельцами, которыми равно выступают государство и муниципальные образования. Плата за пользование платными автомобильными дорогами федерального, регионального (межмуниципального), местного значения взимается соответствующими публичными образованиями. Сбор за проезд по российским дорогам для иностранных грузовых автотранспортных средств взимается федеральным органом исполнительной власти в лице Росавтодор;

— правовые последствия неуплаты данных платежей (если при неоплате права пользования платной дорогой (проезда) владелец транспортного средства просто не получит к ней доступ, то в отношении требований о возмещении вреда автомобильным дорогам КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административных штрафов согласно ст. 12.21.1–12.21.3).

Отдельным признаком данных платежей является индивидуальная возмездность, которая проявляется в виде возможности использования автомобильных дорог в отношении платы за пользование платными автомобильными дорогами и сборов за проезд иностранных перевозчиков, а также предоставления доступа к движению в отношении платы за вред, в том числе по системе «Платон» (иначе владельцы соответствующих транспортных средств не могут осуществлять движение по автомобильным дорогам согласно обязанностям-запретам, закрепленным в ст. 29 ФЗ № 257-ФЗ).

Компенсационный характер проявляется в том, что «дорожные платежи» предназначены для возмещения расходов и дополнительных затрат в рамках дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (ст. 2, 14–18 ФЗ № 257-ФЗ).

На целевой характер рассматриваемых платежей указывает тот факт, что, например, в Федеральный дорожный фонд, который образуется за счет части средств государственного бюджета и подлежит использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении федеральных автомобильных дорог общего пользования, поступают средства от использования имущества федерального значения, сборы за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, а также оба вида платы в счет возмещения вреда (п. 3 ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ¹⁷⁰).

В рамках судебного толкования публичный характер «дорожных платежей» получал подтверждение, например, в отношении существовавшей с 1995 г. по 2009 г. и во многом схожей по правовой конструкции платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам¹⁷¹ (тогда же были названы основные признаки: отчуждение собственности, предназначение по возмещению особых расходов публичной власти по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог, обязательный характер, обеспечение государственным принуждением, поступление в специальные внебюджетные дорожные фонды), а также отдельно в отношении платы по системе «Платон» (Постановление КС РФ от 31 мая 2016 г. № 14-П).

Вместе с тем, остается не ясным определение конкретной правовой конструкции в плане отнесения указанных платежей к фискальным сборам или парафискалитетам. В решении данного вопроса может помочь определение получателя средств от их взимания.

Согласно п. 6 ст. 31.1 ФЗ № 257-ФЗ плата по системе «Платон» подлежит зачислению в федеральный бюджет (оператор-концессионер в лице частной компании ООО «РТ-Инвест Транспортные Системы»), лишь получает свое «вознаграждение» от концедента каждое календарное полугодие, в соответствии с положениями концессионного соглашения). Средства, полученные в качестве платежей в счет возмещения вреда, причиненного тяжеловесным и (или) крупногабаритным транспортным средством, а также транспортным средством, осуществляющим перевозки опасных грузов, идет в доход государственного бюджета (федерального или регионального), местных бюджетов, а также собственника частных автомобильных дорог, в качестве которого могут выступать физические и юридические лица (ч. 8 Постановления Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. № 934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам РФ»).

Сумма платы за пользование платными автомобильными дорогами является доходом собственника, или перечисляется государству (муниципальному образованию) концессионером или частным партнером в соответствии с заключенными концессионным соглашением или соглашением о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве. Сборы за проезд с иностранных перевозчиков зачисляются в федеральный бюджет.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что плата по системе «Платон» и сборы за проезд с иностранных перевозчиков относятся к фискальным сборам, а остальные либо к фискальным платежам или парафискалитетам в зависимости от того является ли получатель частным лицом или публичным. В последнем случае действует допустимое для конструкции парафискалитетов установление размера и порядка взимания платы актами правосубъектных образований, а не исполнительных органов власти (в случае с владельцами — частными лицами).

Таким образом, «дорожные платежи» являются разновидностями публичных платежей неналогового характера. Им присущи признаки: обязательности, формальной определенности в части установления размеров платежа (или его максимума), индивидуальной возмездности и компенсационности, целевого характера, а также наличия государственного принуждения в виде административных мер наказания за их неуплату (в отношении платы в счет возмещения вреда автомобильным дорогам).

Вершило Т.А.,
доцент кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент

Бюджет и его значение для управления государством

Бюджет, являясь уникальной экономико-правовой категорией отражает как зеркало социально-экономические не только проблемы (обусловленные современными вызовами геополитической ситуации), но преобразования, происходящие в экономике и жизни нашего государства, как ответ на внешние вызовы, а также проблемы, связанные с несовершенством управленческих действий со стороны государства и как следствие качество управления им. По словам Е.М. Примакова одной из причин структурных ошибок в управлении является «…кадровый депрофессионализм. Понятно, здесь много причин. Одна из них — неэффективная приватизация. Другая — низкая зарплата в обрабатывающих отраслях и сельском хозяйстве. Третья — чрезмерный чиновничий аппарат, раздутые и высокооплачиваемые штаты, госмонополия. Путь к преодолению всего этого — снижение неэффективных государственных расходов, улучшение условий и стабильные правила игры для российского бизнеса, в том числе, малого»¹⁷². Таким образом Е.М. Примаков называл несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации, в том числе — сокращение неэффективных государственных расходов, которым в последнее время уделяется достаточно большое внимание. При этом государству необходимо определиться и признать