Труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия

Сборник научных трудов

Под редакцией
кандидата юридических наук,
доцента И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

Т78

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Цинделиани.

Сборник содержит научные труды профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права РГУП, а также научные работы аспирантов, соискателей и студентов магистратуры кафедры финансового права РГУП.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Для научных работников, преподавателей высших учебных заведений, аспирантов, студентов магистратуры и бакалавриата.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

СТАТЬИ ПРОФЕССОРСКО-ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА КАФЕДРЫ

Принципы финансового права как средства правового регулирования публичных финансов

Цинделиани Имеда Анатольевич,
заведующий кафедрой финансового права РГУП,
профессор кафедры,
кандидат юридических наук, доцент

Введение: Статья обусловлена проводимым исследованием, связанным с анализом принципов финансового права как средства правового регулирования общественных отношений в сфере публичных финансов. Содержание статьи направлено на предметную оценку природы принципов финансового права в системе средств правового регулирования. Определение природы принципов и их соотношения с нормами финансового права является предметом научных дискуссий, и, как следствие, неоднозначного определения роли принципов финансового права в системе правового регулирования публичных финансов. Указанное исследование осуществляется для обоснования выводов применительно к науке финансового права.

Цель: выявление перечня нерешенных в теории финансового права вопросов, которые существуют в отношении природы принципов финансового права как средства правового регулирования публичных финансов и определение места принципов в системе финансового права как отрасли права

Методы: теоретические методы формальной и диалектической логики, эмпирические методы сравнения, описания, интерпретации, юридико –догматический и метод толкования правовых норм.

Результаты: Отсутствует единообразный подход в теории права и в отраслевых исследованиях права к природе правовых принципов и их роли в регулировании общественных отношений. Не имеется единообразного подхода к определению природы принципов финансового права и их роли регулирования публичных финансов. Допускается ошибочное отождествление принципов и норм финансового права. При этом принципы финансового права ни по своей природе, ни по своим регулятивным свойствам, не являются нормами и не имеют их структуры.

Выводы: принципы финансового права по своей природе являются непосредственными правовыми регуляторами общественных отношений в сфере публичных финансов. Обладая регулирующими свойствами, принципы финансового права не должны отождествляться с нормами финансового права, поскольку являются самостоятельными правовыми средствами регулирования. Принципы финансового права, исходя из их регулирующих свойств, должны рассматриваться как элементы системы финансового права.

Ключевые слова: принципы финансового права; нормы финансового права; публичные финансы, средство правового регулирования; система финансового права.

Одним из правовых феноменов, который является предметом исследовательского интереса, как с точки зрения теоретического осмысления, так и практической ее роли в регулировании общественных отношений в сфере публичных финансов, являются принципы финансового права. Как в общей теории права, так и в отраслевых исследованиях, связанных с рассмотрением природы принципов права, остается весьма разнообразным подход исследователей к данному феномену¹. Имеется несколько направлений в исследованиях — в определение самой природы принципов права, внешнего выражения принципов, соотношение принципов права и норм права, место принципов в системе отрасли права.

В большинстве литературных источников принципы права определяются как руководящие (начала, основы), лежащие в праве и определяющие содержание и направленность правового регулирования². Исходя из данного определения принципы права рассматриваются как синтезирующее средство, определяющее нормотворческую и правоприменительную деятельность, связующую систему права. Определяя форму существования принципов права, отмечается их многообразный характер выражения: от правовых теорий и концепций до правовой ориентации. При этом они находят отражение в нормах права благодаря их формулированию в статьях нормативных правовых актов. С одной стороны, принципы рассматриваются как стержень, объединяющий нормы права и придающий определенную заданность нормотворческой и правоприменительной деятельности. Но, с другой стороны, принципы права, как отмечает С. В. Бошно, непосредственно не оказывают воздействие на поведение субъектов права (ни регулятивно, ни охранительно)³. Такой подход является доминирующим в современной литературе. Однако нельзя не обратить внимание на то, что принципы права, по утверждению Т. Н. Радько, предшествуют нормам права и влияют не только на формирование отдельных правовых норм, но и на системы права в государстве⁴. Весьма интересно описывает свойство принципов С. В. Бошно, которая отмечает, что наряду с другими юридическими нормами, принципы способны регулировать общественные отношения⁵. Отсюда возникает противоречивое представление о феномене правовых принципов — с одной стороны они якобы не оказывают воздействие на поведение субъектов права, с другой стороны они все-таки не только предопределяют, но и непосредственно регулируют общественные отношения.

По мнению А. В. Коновалова, «принципы права действуют в правопорядке следующими способами: 1) непосредственно воздействуя на общественные отношения в виде обобщенных правил социальной коммуникации; 2) будучи закрепленными в качестве основных начал законодательства в его позитивных нормах; 3) будучи «растворенными» во всех нормах отрасли законодательства; 4) определяя основной метод отрасли; 5) формируя основные концептуальные подходы, обеспечивая стабильность и последовательность практики правоприменения, в том числе в наиболее важном ее аспекте — судебной практике; 6) являя собой смысловой стержень индивидуального и коллективного правосознания, в том числе системы мотиваций правового поведения; 7) обеспечивая трансляцию идеальной модели урегулирования правом общественного отношения в фактическое общественное отношение; 8) опосредуя накопление в обществе позитивных практик в правоприменении как важнейших предпосылок его успешного, настоящего и будущего развития; 9) выступая в качестве концептуальных связей, имеющих тенденцию к дезинтеграции гражданско-правового инструментария; 10) выступая в качестве факторов, объединяющих элементы атомизированного горизонтально интегрированного общества, и концептуальной альтернативы эгоистичного иррационального поведения»⁶. Представленный подход аккумулирует в себя подход принципа права как некому — «духу», «нравственному началу», что низводит принципы права как некой идеологической субстанции.

Наиболее детально данное направление в исследованиях принципов права отражено в монографии Е. В. Скурко и выражается в следующих положениях о принципах права:

— прежде всего, норма — идея профессионального правового сознания, атрибут правового мышления юриста;

— не устанавливает право, но описывает право установления, причем в основном через уже имеющиеся правоположения и др.⁷ Ответ на эту концепцию дал сам законодатель, о чем прямо подчеркнул Верховный Суд РФ: положения Гражданского кодекса Российской Федерации, законов и иных актов, содержащих нормы гражданского права (статья 3 ГК РФ), подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в статье 1 ГК РФ⁸. Иначе говоря, законодатель предопределяет роль принципов права как самостоятельных регуляторов общественных отношений.

Наряду с рассматриваемым подходом, в литературе имеются и иные подходы к пониманию принципов права. В частности, В. Н. Карташов рассматривает принципы права как базовые нормативно-правовые требования, выраженные в законах и иных формах права, которые обеспечивают высокое качество и эффективность правового регулирования общественных отношений, разнообразных типов юридической практики⁹. При этом выделяются следующие базовые признаки принципов права:

— представляют собой систему властных и общеобязательных юридических требований;

— обладают значительной устойчивостью и стабильностью;

— всегда выступают в виде общеобязательных требований и являются важнейшими элементами системы права и содержания права;

— непосредственно находят выражение в нормативных правовых актах или иных формах права¹⁰.

Наиболее последовательным оппонентом рассмотрения принципов права как — «основополагающие идей», «основные начала», «положения» является В. В. Ершов, который обосновывает, что принципы права — одна из форм права; принципы права — это средства правового регулирования общественных отношений; принципы права — «дорожная карта» выработки норм права; принципы права и нормы права — различные регуляторы общественных отношений; принципы права — первичный элемент системы права¹¹. Нельзя не обратить внимания и на неоднозначный подход к пониманию принципов права и в зарубежной литературе. По мнению П. Сандевуара, принципами являются предложения, понятия, идеи, либо фундаментальные, либо просто важные, опирающиеся на здравый смысл, на практику судебных решений, иногда исходящие из сделанного выбора, и составляющие нормы, модели и цели, которых будет придерживаться и по которым будет строиться юридическое рассуждение. Таким образом, принципы играют ключевую и направляющую роль в разработке и толковании права. Принципы необходимо рассматривать сущностным и операциональным элементом¹². В свою очередь Ж. Л. Бержель, характеризуя соотношения принципов и юридических правил, высказал следующее весьма важное суждение, характеризирующее сущность принципов права как общих правил, которые, по сути, определяют содержание любой юридической системы и выступают структурными элементами юридического порядка — «юридические правила могут быть сформированы и могут развиваться только с оглядкой на общие принципы права и при их участии»¹³.

В целом в исследованиях, посвященных теории права, можно выделить два основных концептуальных направления рассмотрения принципов права: первая из них рассматривает принципы как некую абстракцию, которая лишена формы нормативности; абстракция, которая формируется из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишена регулирующей функции. А второе концептуальное направление, исходящее из следующих базовых подходов к определению и сущности принципов права — одна из форм права; средства правового регулирования общественных отношений; элемент системы права.

Несомненный интерес представляет, как рассматриваются принципы в отраслевом регулировании как с точки зрения их сущности, так и их роли в регулировании общественных отношений.

Рассматривая проблему соотношения принципов и норм трудового права, Д. А. Смирнов приходит к выводу, что принципы права существенно отличаются от норм, поскольку принципы в силу своего назначения не могут непосредственно регулировать трудовые отношения. Это делает норма, зафиксированная в нормативном акте или дедуктивно выводимая из принципа¹⁴. Но при этом оговаривается, что норма права играет подчиненную роль по отношению к принципу права. Рассматривая природу принципов гражданского исполнительного права, К. А. Малюшин выделяет их существенные признаки:

— в качестве категории идеологического плана, имеющей своей предпосылкой идеи;

— закрепленность их в нормах права в качестве норм–принципов или выводимых из всего содержания законодательства;

— выступают как системообразующий элемент и выполняющий роль опоры правового регулирования отношений¹⁵.

Весьма примечательным является исследование принципов права в сфере частноправового регулирования, которые также не отличаются единообразием. В частности, исследователями принципов частного права предлагается отойти от представления принципов права как идей, закрепленной в сознания субъектов, что вытекает из присущего принципам свойств — объективности, нормативности и универсальности¹⁶. Исследуя проблемы соотношения гражданско-правовых принципов и принципов осуществления прав и исполнения обязанностей, Е. В. Вавилин определяет их как основоположные, руководящие начала, которые всесторонне характеризуют и моделируют процесс достижения правовой цели в ходе реализации прав и исполнения обязанностей¹⁷, при этом принципы осуществления прав и исполнения обязанностей дифференцируются им на целеполагающие принципы и принципы — методы. Развивая данное положение, А. А. Волос определяет под принципами-методами основополагающие начала гражданского права или его подотраслей и институтов, которые на основе имманентной связи с его методом определяют конкретные проявления целеполагающих принципов путем формирования способов и приемов действий как для участников гражданского оборота, так и правоприменителей и законодателей¹⁸. Но при этом данные принципы-методы раскрываются через совокупность норм законодательства. В свою очередь, В. В. Ершов весьма критически относится к сведению принципов гражданского права «к идеям», «нормам-принципам», «принципам-нормам»¹⁹. Им рассматриваются принципы гражданского права как элементы подсистемы российского гражданского права. Представляется интересным, какие подходы к принципам права имеются в исследованиях принципов публично-правовых отраслей права. Т. Р. Сабитов, исследуя систему уголовно-правовых принципов, приходит к выводу о том, что уголовно-правовые принципы есть разновидность правовых явлений, находящихся вне позитивного права и их место в правовой идеологии как элементов правосознания²⁰. Рассматривая проблему соотношения правовых принципов и принципов права, С. А. Мосин разграничивает их с точки зрения нормативной закрепленности. Указанным автором наряду с конституционными принципами обосновывается наличие и конституционных презумпции–принципов, которые, по его мнению, конкретизируют конституционные принципы и являются формой их существования²¹. Весьма примечательно, как рассматривается внешняя форма закрепления принципов права. Рассматривая данную проблему на примере немецкого административного судопроизводства Й. Пуделька отмечает, что принципы административного судопроизводства не всегда названы в законе, а если и названы, то, как правило не имеют детального регулирования или даже какой — либо дефиниции и играют роль прежде всего тогда, когда речь идет о трудных для толкования вопросах. И признаются само собой разумеющимися административными органами и судами²². Как видно и отраслевые исследования не отличаются единообразием, которое позволяло бы раскрыть сущность и роль отраслевых принципов права в регулировании общественных отношений.

Несомненный интерес представляет собой то, какую роль в правоприменении играют принципы права, что наиболее наглядно это можно увидеть на примере практики судов, прежде всего Верховного Суда РФ, в конкретных определениях²³. Рассматривая конкретное дела, Верховным Судом РФ отмечено, что положения НК РФ, устанавливающие правила взимания отдельных налогов, подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами законодательства о налогах и сборах, закрепленными в статье 3 НК РФ. Согласно пунктам 1–2, пункту 3 статьи 3 НК РФ законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения, недопустимости дискриминационного налогообложения. Налоги должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными²⁴. В другом случае — избранный налоговым органом и поддержанный судами при конкретного дела подход к осуществлению мер налогового контроля не отвечающим принципу добросовестного налогового администрирования и не соответствующим положениям абзаца шестнадцатого пункта 1 статьи 11, пункта 2 статьи 22, пункта 8 статьи 101 НК РФ²⁵. В другом случае отмечает Верховный Суд РФ, подход к толкованию положений главы 21 НК РФ не отвечал бы принципу нейтральности НДС и, следовательно, требованиям пунктов 1 и 3 статьи 3 НК РФ, поскольку приводил бы к возложению различной налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектов, приобретших объекты основных средств для использования в качестве средств производства при осуществлении облагаемых НДС операций, в зависимости от результатов хозяйственной деятельности и возникших в рамках ее осуществления потерь²⁶.

Роль принципов права отмечено Верховным Судом РФ при налогообложении налогом на доходы физических лиц, а именно — главой 23 НК РФ не установлен порядок определения налоговой базы для случаев, когда в соответствии с гражданским законодательством налогоплательщику возмещаются причиненные убытки. В связи с этим при определении налоговых последствий выплаты денежных средств, присужденных в качестве возмещения убытков, необходимо руководствоваться закрепленным в ст. 41 НК РФ общим принципом определения дохода исходя из извлеченной гражданином экономической выгоды²⁷.

Весьма интересен подход Конституционного суда РФ к роли принципов права в регулировании тех или иных общественных отношений. В частности, высказана позиция, что «принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности лежат в основе правового регулирования в такой области гражданского оборота, как оборот недвижимости»²⁸. В другом случае суд прямо указал, что осуществляя правовое регулирование в налоговой сфере, законодатель обязан исходить из того, что в силу Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18), т.е. налогообложение не должно быть несоразмерным, с тем, чтобы реализация гражданами конституционных прав не оказалась парализованной. При этом законодатель должен неукоснительно соблюдать принцип равенства перед законом и судом и принцип пропорциональности (статья 19, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции РФ), которыми ограничиваются пределы законодательного усмотрения при установлении, введении и взимании налогов²⁹.

Исходя из рассмотренных позиций вытекает, что применение конкретных норм права в конкретном споре несомненно должно основываться на соответствующих принципах права как общих, так и специальных. Соответственно, даже при урегулированности нормами права конкретных общественных отношений, принципы права при таком регулировании носят приоритетный характер как средство правового регулирования. Принципы права, при этом, безусловно носят роль базового регулятора общественных отношений. При этом принципы права имеют непосредственное влияние не только на правоприменение норм, но и на формирование правовых норм, что наглядно можно увидеть на примере утвержденной Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах³⁰. Нельзя не отметить, что нет единообразного подхода к определению природы принципов финансового права в финансово-правовой литературе³¹. Химичева Н. И., рассматривая проблему роли принципов финансового права пришла к выводу, что они имеют общеобязательный характер, когда они закреплены непосредственно в правовых нормах или выводятся логически из их совокупности. Принципы права не только позволяют правильно понимать и применять правовые нормы, но также выявлять и устранять пробелы в законодательстве³². По мнению Козырина А. Н., принципы права — это общие начала, основные, базовые положения права. Принципы права представляют собой правовые нормы наиболее общего характера. На базе принципов как исходных, фундаментальных положений строится вся система права. С их помощью достигается устойчивая связь между отдельными правовыми нормами, правовыми институтами и отраслями права. Принципы выводятся из смысла правовых предписаний либо непосредственно сформулированы в правовых нормах (такие нормы называются нормами-принципами)³³.

В свою очередь Подшибякина А. А., определяя принципы финансового права как правовые основы создания и направленности отрасли финансового права, которые регламентируют наиболее важные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и которые охраняются от нарушений мерами государственного воздействия, при этом определяя природу принципов финансового права приходит к выводу, что по своей природе являющиеся нормативными образованиями, принципы обладают всеми признаками, характерными для финансово-правовых норм и подлежат закреплению в действующем законодательстве в виде правовых норм-предписаний, в которых в развернутом виде изложено их содержание³⁴. Развивая этот подход Пилипенко А. А. приходит к следующему небесспорному выводу о том, принципы обладают всеми признаками, характерными для финансово-правовых норм и для них характерна и общая трехзвенная структура «гипотеза — диспозиция — санкция». Однако, при этом, будучи нормами высокой степени общности, принципы финансового права не всегда имеют четко выраженную структуру. Однако это не нарушает общей трехзвенной структуры принципов, ибо иначе они не смогли бы участвовать в процессе нормативного регулирования³⁵. Э. Д. Соколова признает тождественность принципов финансовой деятельности государства и муниципальных образований и принципов финансового права³⁶. Примечательно, что А. И. Землиным предлагается отказаться от теоретических положений, связанных с принципами-идеями в финансовом праве и дается следующее их определение — основополагающие нормативные положения, объективно обусловленные и закрепленные в его нормах, которые выражают сущность, содержание и особенности регулирующего воздействия на общественные отношения, составляющие предмет финансового права³⁷. В контексте данного положения весьма интересным является утверждение Т. Д. Братко, что принцип самостоятельности бюджета является нормой позитивного права, правилом поведения, а не идеей правосознания³⁸. В свою очередь Д. Л. Комягин, рассматривая принципы бюджетного права приходит к следующим выводам, что нормы бюджетного права находятся в сфере действия общеправовых, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового права. Но при этом это им особо подчеркивается, что принципы права не являются нормами права³⁹.

Как видно, нет единообразного подхода в финансово-правовой литературе к определению сущности и роли принципов права в регулировании публичных финансов. Представляется небесспорным утверждение, что принципы финансового права могут выражать нормативность и регулятивные свойства только если выражены в отраслевых нормах права и тем более небесспорно что они имеют ту же структуру: гипотеза-диспозиция-санкции. С точки зрения теории деонтической логики все нормы имеют одну и ту же структуру и включают в себя следующие элементы: содержание, характер, условие приложения, субъект. Без любой из этих элементов нормы не существуют⁴⁰. В правовой интерпретации всякая норма включает диспозицию, гипотезу и санкцию. При этом такая структура присуща только нормам права. По нашему мнению, нельзя принципы и нормы финансового права рассматривать как тождественные категории, поскольку каждый из этих правовых феноменов носят регулирующие свойства, которые присущи только им, поэтому не может быть ни норм–принципов и других форм соединения их с друг другом, которые приводят к их отождествлению. Наиболее емко определил понятие принципов Я. П. Козельский — «principium» называется то, от чего зависит другое»⁴¹, и более точно определил их содержание «принципы права как нечто неизменное, справедливое и всеобщее, с тем чтобы издаваемые в государстве ‟употребительные законы” всегда им соответствовали»⁴².

Стабильное функционирование и развитие сферы современных публичных финансов во многом лежит не только в сфере экономических отношений, но и в значительной мере находится под влиянием действующих правовых регуляций, существующих в государстве. Публичные финансы не являются порождением только экономических отношений, они находятся в прямой зависимости от политической и правовой системы государства. Как следствие в публичных финансах государства воплощаются не только базовые закономерности функционирования экономических отношении, но и базовые закономерности правовой системы государства. При этом нельзя не отметить, что современная правовая теория представляет собой некий плюралистический пирог правопониманий — от нормативиского и до компрехендной теории права⁴³, как следствие и подходы к пониманию юридической природы принципов права и их роли в регулировании общественных отношений также многообразны.

Исходя из проведенного анализа нам представляется необходимым сделать следующие выводы — принципы финансового права по своей природе являются непосредственными правовыми регуляторами общественных отношений в сфере публичных финансов. Обладая регулирующими свойствами, принципы финансового права не должны отождествляться с нормами финансового права, поскольку являются самостоятельными правовыми средствами регулирования. Принципы финансового права, исходя из их регулирующих свойств, должны рассматриваться как элементы системы финансового права.

Библиография

Боннер А. Т. Избранные труды в 7 т. Т. III. Принципы гражданского процессуального права. Применение нормативных актов в гражданском процессе. М.: Проспект, 2017. 400 с.

Вавилин Е. В. Принципы гражданского права. Механизм осуществления и защиты гражданских прав; ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. 364 с.

Волос А. А. Принципы-методы гражданского права и их система: монография / под ред. Е. В. Вавилина. М.: Юстицинформ, 2016. 258 с.

Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М.: Инфотропик Медиа, 2018. 376 с.

Законодательство России в XXI веке: по материалам научно-практической конференции. Москва, 17.10.2000. М.: Городец-издат, 2002. 320 с.

Козырин А. Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Независимое издательство «Манускрипт», 1993. 112 с.

Комягин Д. Л. Бюджетное право: учебник для вузов / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. 590 с.

Малюшин К. А. Принципы гражданского исполнительного права: проблемы понятия и системы. М.: Инфотропик Медиа, 2011. 256 с.

Мосин С. А. Конституционные принципы и презумпции-принципы: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2018. 136 с.

Мосин С. А. Презумпции в конституционном праве Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2009. 112 с.

Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Н. И. Матузов, А. В. Малько, К. А. Струсь и др.; под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько; ГОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2010. 704 с.

Принципы частного права: монография / под ред. Т. П. Подшивалова, В. В. Кваниной, М. С. Сагандыкова. М.: Проспект, 2018. 400 с.

Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности: монография, коллектив авторов / МГУ имени М . В. Ломоносова, РАНХиГС при Президенте РФ; отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2016. 340 с.

Рыженков А. Я. Принципы экологического права: монография. М.: Юрлитинформ, 2018. 384 с.

Сабитов Т. Р. Система уголовно-правовых принципов: монография. М.: Проспект, 2012. 240 с.

Скурко Е. В. Принципы права: монография. М.: Ось-89, 2008. 192 с.

Юридическая наука и правоприменение: сб. науч. тр. (по материалам Первых Саратовских правовых чтений, Саратов, 5–6 июня 2008 г. / редкол.: О. Ю. Рыбаков (отв. ред.) и др.; ГОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2009. 372 с.

Оксамытный В. В. Теория государства и права: учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Изд-во «ИМПЭ-ПАБЛИШ», 2004. С. 342.

Радько Т. Н. Теория государства и права учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2018. С. 64.

Бошно С. В. Теория государства и права: учебник. 3-е изд. перераб. М.: Юстиция, 2018. С. 111.

Теория государства и права: учебник / коллектив авторов; отв. ред. А. В. Малько. 5-е изд., стр. М.: КНОРУС, 2018. С. 127.

Власенко Н. А. Теория государства и права: научно-практическое пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения. М.: ИЗиСП; ИД «Юриспруденция», 2009. С. 117.

Коновалов А. В. Действие принципов права и их роль в формировании правопорядка // Lex Russica. 2018. № 10. С. 16.

Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: учебник для бакалавров и магистров. М.: Юрайт, 2018. С. 83.

Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. М.: РГУП, 2018. С. 15–18.

Ершов В. В. Принципы права: актуальные теоретические и практические проблемы // Принципы права: проблемы теории и практики: материалы ХI международной научно-практической конференции (разделы I–IV). М.: РГУП, 2017. С. 14–38.

Ершов В. В. Основополагающие общетеоретические и гражданско-правовые принципы права: монография. М.: РАП, 2010. С. 116.

Сандевуар П. Введение в право. М.: Интратэк-Р, 1994. С. 171–174.

Бержель Ж. Л. Общая теория права / пер. с франц. Г. В. Чуршукова; под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 178.

Смирнов Д. А. Нетипичные нормативно-правовые предписания в системе трудового права: монография. М.: Проспект, 2015. С. 44.

Йорг Пуделька. Общие принципы административного производства // Ежегодник публичного права. 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М.: Инфотропик Медиа, 2018. С. 9–10.

Козырин А. Н. Понятие, сущность, функции и принципы финансового права // Публично-правовые исследования: электрон. журн. 2016. № 4. С. 83–106.

Беликов Е. Г. О системе принципов финансового права // Финансовое право. 2016. № 5. С. 3–8.

Андреева Е. М. Влияние принципов бюджетного права на отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий // Юридический мир. 2016. № 9. С. 20–23.

Ружьева Е. Н. Принцип единства в налоговом праве: теоретико-правовой аспект // Налоги. 2016. № 3. С. 6–8.

Сайфуллин И. Ф. О системе принципов бюджетного права // Финансовое право. 2017. № 2. С. 36–42.

Соколова Э. Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. № 8. С. 7–8.

Подшибякина А. А. Обоснование иерархии в системе принципов финансового права // Финансовое право. 2013. № 1. С. 39–44.

Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 8–18.

Химичева Н. И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. М.: Юрист, 2009. № 2. С. 4–6.

Лопатникова Е. А. Реализация принципов налогового права / под ред. И. И. Кучерова. М.: Юриспруденция, 2012. 160 с.

Подшибякина А. А. Понятие принципов финансового права // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. № 3. С. 148.

Пилипенко А. А. Значение и свойства принципов финансового права // Общество и право. 2013. № 4 (46). С. 228–235.

Финансовое право Российской Федерации: учебник для бакалавриата и специалитета / А. И. Землин, О. М. Землина, Н. П. Ольховская; под общ. ред. А. И. Землина. М.: Юрайт, 2019. С. 38.

Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований / Т. Д. Братко. М.: Юстицинформ, 2018. С. 254.

Ивин А. А. Логика оценок и норм: философские, методологические и прикладные аспекты: монография. М.: Проспект, 2016. С. 196–207.

Козельский Я. П. Философические предложения, сочиненные надворным советником / под общ. ред. И. Я. Щипанов. Изд. стереотип. М.: ЛКИ, 2015. С. 42.

Золотухина Н. М. Политико-правовая мысль XVI в.: Максим Грек о правде, справедливости, законности и правосудии: монография. М.: Юрлитинформ, 2018. С. 242.

Захарцев С. И., Сальников В. П. Философия и юридическая наука: монография. М.: Юрлитинформ, 2019.

Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах» // http://www.pravo.gov.ru. 04.02.2019.

Постановление Конституционного Суда РФ от 04.06.2015 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” в связи с жалобой граждан В. А. Князик и П. Н. Пузырина» // СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3548.

Постановление Конституционного Суда РФ от 06.02.2018 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 81 и статьи 123 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества “Таиф”» // СЗ РФ. 2018. № 8. Ст. 1272.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15.02.2019 № 10-П «По делу о проверке конституционности статьи 402 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки О . Ф. Низамовой» // http://www.pravo.gov.ru. 19.02.2019.

Определение Верховного Суда РФ от 17.02.2015 по делу № 306-КГ14-5609, А55-23180/2013 // БВС РФ. 2015. № 6.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // БВС РФ. 2015. № 8.

Определения СКЭС ВС РФ от 16.10.2018 № 310-КГ18-8658 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 24.10.2018 № 304-КГ18-4849 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 16.02.2018 № 302-КГ17-16602 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 03.08.2018 № 305-КГ18-4557 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 18.09.2018 № 304-КГ18-5513// http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 06.03.2018 № 304-КГ17-8961 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 05.04.2018 № 305-КГ17-20231 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 29.01.2018 № 309-КГ17-13845// http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 11.05.2018 № 305-КГ17-22109// http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 20.09.2018 № 305-КГ18-9064 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 24.10.2018 № 305-КГ18-12600; от 16.03.2018 № 305-КГ17-19973 // http://www.vsrf.ru.

Определения СКЭС ВС РФ от 16.10.2018 № 304-КГ18-7786 // http://www.vsrf.ru.

Определение Верховного Суда РФ от 17.02.2015 по делу № 306-КГ14-5609, А55-23180/2013 // БВС РФ. 2015. № 6.

Взаимодействие государственных органов власти с другими участниками финансовых правоотношений посредством цифровой экономики

Interaction of public authorities with other participants of financial relations through the digital economy

Анисина Карина Талгатовна
к. ю. н., доцент кафедры финансового права РГУП

Anisina Karina T.
Аssistant professor of the Financial Law Department university of justice,
candidate of legal Sciences
finpravo@rsuj.ru

В статье рассматривается эффективность взаимодействия государственных органов между собой и иными участниками финансовых отношений посредством использования цифровых технологий. Отмечается, что благодаря достижениям цифровой экономики упрощается порядок получения тех благ (услуг), при получении которых ранее требовалось больше времени и затрат.

Ключевые слова: финансы, финансовая деятельность, цифровая экономика, информационная безопасность, платежи.

The article deals with the effectiveness of the interaction of public authorities between themselves and other participants of financial relations through the use of digital technologies. It is noted that due to the achievements of the digital economy, the procedure for obtaining those benefits that previously required more time and cost is simplified.

Key words: Finance, financial activity, digital economy, information security, payments.

Известно, финансовое правоотношение — это урегулированное нормами финансового права общественное отношение, складывающееся в сфере финансовой деятельности⁴⁴. Финансовые правоотношения осуществляются ее участниками (субъектами), как-то: публичные образования, государственные (муниципальные) органы, фонды, учреждения, корпорации, компании, кредитные учреждения, предприятия всех форм собственности, физические лица и все иные субъекты, которые в той или иной мере, имеют дело с финансами. Правовая урегулированность финансовых отношений необходима для достижения целей, поставленных государством в области финансовой деятельности, связанной с функционированием публичных финансов.

Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем направлениям связано с использованием финансов. Однако в силу различия задач и правового положения тех или иных, масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы⁴⁵. В этой связи, известна классификация государственных органов власти на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Основным нормативным правовым актом, закрепляющим и разграничивающим исключительное и совместное регулирование вопросов в сфере финансовых отношений государственными органами власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными образованиями является Конституция РФ (ст. 71–73, 132). От грамотного и эффективного участия и взаимодействия органов государственной власти с другими субъектами финансовых отношений зависит результативность и эффективность экономических показателей страны в целом. Не может быть сильного государства без сильной и стабильной экономики. И в этой связи необходимо не только увеличивать показатели национальной экономики, но и способствовать ее развитию с помощью электронных или цифровых технологий. Электронное обеспечение взаимодействия между всеми участниками финансовых отношений не только облегчает и ускоряет процесс взаимного регулирования в сфере обязательных платежей, страхования, кредитования, денежного обращения, бюджетных отношений и т.д., но и усиливает государственный контроль в перечисленных сферах, помогает на основании цифровых данных анализировать информацию для предотвращения принятия неверных решений. По мнению врио Директора департамента государственного управления Минэкономразвития России Павла Малкова, место государства в новой экономической реальности во многом будет определяться способностью качественно и оперативно влиться в глобальные процессы, связанные с созданием нового технологического уклада. Цифровизация дает большие преимущества, выступая драйвером экономического роста⁴⁶.

Теперь, обращаясь в государственный орган, нет необходимости представлять, как было ранее, большое количество необходимых документов, так как, благодаря информационному взаимодействию между различными государственными ведомствами (субъектами финансовых отношений), необходимая и подтверждающая информация доступна в электронном режиме. С 01.01.2013 органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителей (физических и юридических лиц) документы, подтверждающие факт внесения платы за услугу, в том числе об оплате государственной пошлины, взимаемой за предоставление государственных и муниципальных услуг. Для подтверждения этого факта они должны использовать сведения, содержащиеся в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее — ГИС ГМП). ГИС ГМП представляет собой централизованную систему, обеспечивающую прием, учет и передачу информации между ее участниками, которыми являются администраторы доходов бюджета, организации по приему платежей, порталы, многофункциональные центры, взаимодействие которых с ГИС ГМП производится через систему межведомственного электронного взаимодействия. ГИС ГМП дает возможность физическим и юридическим лицам получать информацию о своих обязательствах перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по принципу «единого окна».

Определяющим документом, указывающим направления развития информационного общества в России, стала Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации⁴⁷. Она положила начало интенсивному использованию органами государственной власти Российской Федерации, бизнесом и гражданами информационных и коммуникационных технологий. Правительство утвердило госпрограмму «Информационное общество (2011–2020)»⁴⁸. Программа должна обеспечить создание платформы для решения задачи по модернизации экономики и общественных отношений, что соответствует не только задачам развития Российской Федерации, но и сложившемуся в международном сообществе пониманию развития информационного общества. Так, например, в докладе Генеральной ассамблеи ООН от 16.05.2011 доступ к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» отнесен к базовым (или неотъемлемым) правам человека, ограничение доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и распространения информации признано нарушением базовых прав человека.

Информационные и коммуникационные технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Повсеместное применение таких технологий способствует развитию нового этапа экономики — цифровой экономики. На сегодняшний день в мире не существует единого понимания такого явления, как «Цифровая» экономика, зато существует множество определений. В Указе Президента РФ⁴⁹ содержится официальное определение данному феномену: цифровая экономика — хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг.

Главным способом обеспечения эффективности цифровой экономики становится внедрение технологии обработки данных, что позволит уменьшить затраты при производстве товаров и оказании услуг. Развитие «Цифровой» экономики является стратегически важным вопросом для России в целом, определяющим ее конкурентоспособность на мировой арене.

Основными задачами применения информационных технологий в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирования новой технологической основы в экономике являются:

1) создание условий для развития электронного взаимодействия участников экономической деятельности, в том числе финансовых организаций и государственных органов;

2) использование инфраструктуры электронного правительства для оказания государственных, а также востребованных гражданами коммерческих и некоммерческих услуг;

3) продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников правоотношений;

4) сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие использования информационных и коммуникационных технологий при проведении проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора) и при сборе данных официального статистического учета и т.д.

В целях реализации Стратегии Правительством РФ была утверждена Программа «Цифровая экономика» (далее — Программа), направленная на создание условий для развития общества знаний в РФ, повышение благосостояния и качества жизни граждан нашей страны путем повышения доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности и качества государственных услуг для граждан, а также безопасности как внутри страны, так и за ее пределами⁵⁰.

«Цифровая» (электронная) экономика — это экономика, характерной особенностью которой является максимальное удовлетворение потребностей всех ее участников за счет использования информации, в том числе персональной.

Одной из целей цифровой экономики, закрепленной в Программе, является создание экосистемы цифровой экономики Российской Федерации, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности и в которой обеспечено эффективное взаимодействие, включая трансграничное, бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан.

Программа «Цифровая экономика РФ», утвержденная летом 2017 года, рассчитана до 2024 года включительно и состоит из пяти направлений: нормативное регулирование, кадры и образование, формирование исследовательских компетенций и технических заделов, информационная инфраструктура и информационная безопасность⁵¹. На эти цели из резервного фонда Правительства РФ выделены бюджетные ассигнования в размере 3040,4 млн. рублей на финансирование первоочередных мероприятий по направлениям «Информационная инфраструктура», «Формирование исследовательских компетенций и технологических заделов», «Информационная безопасность»⁵².

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации является основой для формирования государственной политики и развития общественных отношений в области обеспечения информационной безопасности. В Российской Федерации традиционно большое внимание уделяется вопросам обеспечения информационной безопасности объектов газоснабжения, энергоснабжения и ядерных объектов. Однако при этом 2/3 российских компаний полагают, что количество преступлений в цифровой среде за 3 последних года возросло на 75 процентов, что требует совершенствования системы информационной безопасности во всех секторах экономики⁵³. Информационные технологии, а следовательно цифровая безопасность является базисом для развития цифровой экономики. Невозможно развитие последней без реализации современных и надежных информационных технологий одновременно с доступным интернетом. «Как только люди получают доступ к интернету, они становятся активными участниками цифровой экономики», — отмечают авторы доклада BCG «Россия онлайн. Догнать нельзя отстать»⁵⁴. Для внедрения и развития цифровой экономики повсеместно необходимы платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности).

Так, Правительство РФ приняло Постановление от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, наделенных соответствующими федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг, и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде»⁵⁵. Во исполнение указаниям федерального законодателя Правительство утвердило Требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов и Правила формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов. Эти требования устанавливают, что базовые государственные информационные ресурсы формируются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами государственных внебюджетных фондов путем размещения в созданных или создаваемых государственных информационных ресурсах уникальных сведений об объекте либо о субъекте (физическом или юридическом лице), которые предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг. Реестр базовых государственных информационных ресурсов включает в себя сведения о базовых государственных информационных ресурсах, порядке доступа к сведениям базовых государственных информационных ресурсов и не содержит персональных данных. Верховный суд РФ указал, что данное Постановление не нарушает прав граждан и юридических лиц, в части разглашения персональных данных заявителей и не противоречит ФЗ «О защите персональных данных»⁵⁶.

ФНС РФ в рамках реализации положений Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 разработала требования к составу и структуре информации, а также форматы обмена данными, обеспечивающие взаимодействие Федеральной налоговой службы и органов, участвующих в межведомственном обмене сведениями при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Так, компаниям, которые начиная уже с 29.04.2018 обратятся за регистрацией сведений в ЕГРЮЛ, нужно учесть, что следующие документы они получат исключительно в электронной форме:

• лист записи ЕГРЮЛ;

• свидетельство о постановке на учет в инспекции;

• устав или изменения, внесенные в него, с отметкой инспекции;

• решение о приостановлении регистрации или об отказе в ней.

Межведомственное взаимодействие осуществляется со всеми органами, учреждениями государственной власти и органами местного самоуправления, а также нотариусами, внебюджетными фондами, кредитными организациями и т.д. по средствам заключения соглашений об информационном взаимодействии. Были утверждены Правила обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия», в котором дало определение понятию «документа в электронном виде»⁵⁷. Электронным документом признается информация, подготовленная, отправленная, полученная или хранимая с помощью электронных, магнитных, оптических либо аналогичных средств, включая обмен информацией в электронной форме и электронную почту (ст. 434 ГК РФ). Конкретный перечень видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов в электронном виде закреплен Распоряжением Правительства РФ от 02.04.2015 № 583-р⁵⁸.

Внедрение электронного документооборота практически во все сферы деятельности сделало необходимым наличие цифрового аналога привычной подписи. Для этого создана электронная подпись (ЭП). Но чтобы она оказалась уникальной, а использование ее — безопасным, требуется законодательное регулирование. Первым российским нормативно-правовым актом, который закрепил понятие электронной цифровой подписи и правила ее использования, был ФЗ «Об электронной цифровой подписи»⁵⁹. Однако, спустя несколько лет, в 2011 году вступил в силу ФЗ «Об электронной подписи». Он предусмотрел, что Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» утрачивает свою силу с 01.07.2013. До этого времени действовали оба закона. Однако, в настоящее время часто используется термин «электронная цифровая подпись», хотя это некорректно и неправильно. Прежний Закон распространялся только на гражданско-правовые отношения и на случаи, прямо предусмотренные законодательством. Новый закон 2011 года “регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий”. Таким образом, в поле регулирования нового федерального закона попали и услуги, оказываемые государством.

Информационное взаимодействие является самой распространенной формой обмена информации и характерна для всех государственных органов, так или иначе участвующих в функционировании финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости РФ, а кроме того, используется между государственными органами и частными субъектами.

Прежде всего следует выделить информационное взаимодействие, осуществляемое между Минфином России и Федеральным казначейством, главными распорядителями средств федерального бюджета (главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета), которые при осуществлении своих полномочий как участников процесса прогнозирования должны быть подключены к информационной системе Минфина России (письмо Минфина России от 24.01.2014 № 21-05-08/2563 «Об осуществлении информационного взаимодействия между Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством, главными распорядителями средств федерального бюджета»). В целях определения общих принципов информационного взаимодействия, дальнейшего развития информационных связей, а также исходя из того, что взаимное сотрудничество будет способствовать совершенствованию и повышению эффективности деятельности Счетной палаты РФ и Федерального казначейства, между ними было заключено Соглашение об информационном взаимодействии (Соглашение об информационном взаимодействии Счетной палаты Российской Федерации и Федерального казначейства⁶⁰)⁶¹.

Так, между ФНС РФ и ПФР РФ в 2016 году было заключено соглашение «Об информационном взаимодействии Федеральной налоговой службы и Пенсионного фонда Российской Федерации», согласно которому информационное взаимодействие на федеральном и региональном уровнях осуществляется сторонами в электронном формате. Перечень предоставляемой информации указан в Приложениях к указанному выше Соглашению⁶².

В 2015 году Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг) и ФНС РФ заключили соглашение⁶³ о сотрудничестве и организации информационного взаимодействия с целью предупреждения, выявления и пресечения незаконных финансовых операций, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также обеспечение полноты поступления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации и предотвращение нарушения законодательства Российской Федерации в сфере деятельности служб. Кроме того, Росфинмониторинг в сфере информационного взаимодействия сотрудничает с ЦБ⁶⁴, Федеральной нотариальной палатой⁶⁵, с Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)⁶⁶ и т.д.

В тесном сотрудничестве с Правительством Российской Федерации Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации. Так, например, ФНС РФ и ЦБ РФ заключили Соглашение «Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой»⁶⁷, по вопросам, связанным с регистрацией налоговыми органами негосударственных пенсионных фондов установлено взаимодействие между ЦБ РФ и ФНС РФ⁶⁸.

В России в настоящее время урегулировано большинство вопросов, возникающих в рамках использования информационно-телекоммуникационных технологий в различных сферах деятельности.

На основании ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ, Правительство РФ поручило соответственно операторам федеральных государственных информационных систем обеспечить защиту информации, а Минкомсвязи РФ (ныне Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ), а также ФСБ РФ совместно с Федеральной службой по техническому и экспортному контролю утвердить требования о защите информации, содержащейся в информационных системах общего пользования⁶⁹. Также защита конфиденциальных данных при осуществлении информационного взаимодействия регламентируется ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ.

В целях развития цифровой экономики по мнению многих экспертов необходимым условием является законодательное урегулирование данного вопроса. ПО мнению некоторых экспертов необходимо разработать комплексный закон, который будет регулировать вопросы цифровой экономики. Другие эксперты считают, что нужно принимать цифровой кодекс, а третьи — что следует принять закон об основах цифровой экономики. Но совершенно точно, что в этом законодательном акте должны быть определены новые сущности, от которых зависит развитие цифровой экономики. Та же цифровая среда доверия, вопросы получения и использования больших данных, статус цифровых экосистем и вещей, которые существуют только в виртуальном пространстве и многое другое. Кроме того, принятие такого закона повлечет серьезные правки как других законодательных актов, так и подзаконной базы»⁷⁰.

Однозначно, для развития цифровой экономики важным представляется принятие соответствующих нормативных правовых актов. Так, уже Госдума РФ приняла в первом чтении три законопроекта — «О цифровых финансовых активах», «О краудфандинге» и поправки в Гражданский кодекс РФ, регулирующие цифровые права. Кроме того, необходимо четкое разграничение понятий «цифровая экономика», «информационная экономика», «информационная безопасность» и «цифровая безопасность», так как без определенного законодательного закрепления данных понятий их развитие в увязке с техническими возможностями и экономическим потенциалом страны будет неоднозначным и противоречивым.

Однозначно, развитию цифровой экономики уделяется пристальное внимание. Подтверждением тому, служит создание Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, созданное 15.05.2018 на основании Указа Президента РФ.

Библиография

Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М.: ИЗиСП; КОНТРАКТ, 2016. С. 89.

Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд. М.: Норма, 2009. С. 107.

Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2016. С. 54.

Понятие и принципы финансовой деятельности организации

Бадмаев Батор Галбадарович
старший преподаватель кафедры
финансового права
Российского государственного
университета правосудия

В статье рассматриваются вопросы финансовой деятельности организаций, как категории представляющую собой важнейшую часть финансовой системы государства. Особое внимание уделено методам и принципам финансовой деятельности организаций.

Ключевые слова: финансовая деятельность, финансы организаций, финансовая безопасность, принципы.

Concept and principles of financial institutions

Badmaev Bator Galbadarovich
Senior Lecturer of the Department of Financial Law
in the Russian State University of Justice.

This article discusses the financial performance of organizations, as a category represent an important part of the financial system of the state. Particular attention is paid to the methods and principles of the financial activities of the organizations.

Key words: financial activities, finance companies, financial security, principles.

Финансы организаций являются одной из важнейших составных частей финансовой системы Российской Федерации, так как именно здесь формируется преобладающая часть финансовых ресурсов. Финансы организаций относятся к децентрализованным фондам денежных средств, которые образуются на конкретных предприятиях и используются на производственные и социальные цели этих предприятий, а также перераспределяются в интересах всего общества.

Роль финансов организаций в жизнедеятельности любого государства очень велика. Они обеспечивают не только материальное производство и социальную сферу самого предприятия, но также используются для образования определенных фондов денежных средств, например, в качестве источников доходов бюджета и внебюджетных фондов. В связи с этим финансы организаций являются основой финансовой системы страны, так как именно они охватывают важнейшую часть всех денежных, распределительных отношений в стране, к которым относятся финансовые отношения в сфере общественного производства, где создаются валовой внутренний продукт и национальный доход, то есть являются основным источником формирования финансовых ресурсов страны.

Общеизвестно, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов⁷¹.

Финансовая деятельность организаций представляет собой организуемый руководством любой организации процесс формирования, распределения и использования денежных фондов и накоплений для расширенного воспроизводства и пополнения государственных фондов денежных средств⁷². Следует отметить, что финансовая деятельность организаций носит финансово-хозяйственный характер. Поскольку финансовая деятельность обусловлена наличием в обществе товарно-денежных отношений, то она, как активная деятельность, направленная на формирование, распределение и использование денежных фондов (финансовых ресурсов) представляет собой часть экономической деятельности, тесно связанной с хозяйственной, частью организационной деятельности по управлению финансами.

При анализе финансово деятельности организаций необходимо раскрыть содержание и методы осуществления данной деятельности. Метод осуществления финансовой деятельности организаций можно охарактеризовать с помощью категории «финансовый механизм организации». В учебной литературе встречается следующее определение финансового механизма — это совокупность видов, форм организации финансовых отношений, специфических методов формирования и использования финансовых ресурсов и способов их количественного определения⁷³, где под методами организации финансовых отношений в финансовой науке называются способы формирования финансовых ресурсов и практического осуществления операций, связанных с финансами⁷⁴.

Вызывают интерес именно методы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов организаций. Методы формирования финансовых ресурсов предполагают процесс аккумуляции финансовых ресурсов из различных источников финансовых ресурсов. Данные методы, исходя из классификации источников финансовых ресурсов, можно обозначить как внешние и внутренние методы привлечения. К конкретным же видам относятся следующие виды.

Во-первых, финансовый метод, использующийся для формирования финансовых ресурсов преимущественно на безвозвратной и безвозмездной основе. Данным методом привлекаются так называемые первоначальные источники собственных средств, например, уставный капитал государственных предприятий, формируемый из соответствующих денежных сумм и передачи в установленном порядке государственному или муниципальному предприятию иного имущества, закрепляемого за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Вторым видом метода формирования называют метод кредитования, характеризующийся привлечением предприятиями денежных средств на условиях срочности, возвратности и возмездности как от государства (бюджетные кредиты), так и кредитной системы (банковский кредит).

Третьим методом является страховой метод, когда на предприятиях, преимущественно осуществляющих страховую деятельность, за счет страховых взносов и премий формируются соответствующие страховые фонды.

Использование финансовых ресурсов организаций происходит с помощью механизма организации наличных и безналичных расчетов.

Финансовая безопасность организации – одно из главных условий его стабильной, успешной и долговременной работы. Поэтому анализ финансового состояния организации обязательно включает анализ его финансовой безопасности. Для удобства анализа угрозы финансовой безопасности организации можно условно разделить на внешние и внутренние угрозы.

Внешние угрозы не зависят от деятельности предприятия, они относятся к факторам риска окружающей среды, в которой работает предприятия.

Внутренние угрозы обусловлены, в первую очередь деятельностью самого предприятий, квалификацией его управляющего персонала, финансового менеджмента.

Анализ внутренних и внешних угроз финансовой и экономической безопасности предприятия необходим при стратегическом планировании деятельности предприятия и позволяет принять правильные тактические решения для обеспечения успешной финансовой деятельности организации.

Финансовой деятельности организаций всех форм собственности свойственны ряд принципов, нашедших отражение в законодательстве. Можно выделить следующие принципы финансовой деятельности организаций.

1. Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Он распространяется на органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Данный принцип пронизывает всю правовую систему государства, более того находит законодательное закрепление в Конституции РФ (статьи 1, 2, 15, 57 и др.). За нарушения норм финансового законодательства применяются соответствующие меры ответственности. Они предусмотрены, в частности, в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, помимо которых, также предусматриваются меры административной и уголовной ответственности за правонарушения в финансовой сфере. Финансово-хозяйственная деятельность любой организации осуществляется в соответствии с российским законодательством (гражданским, финансовым, трудовым, бухгалтерским и т.д.).

2. Принцип организационно-правовой формы. Организационно-правовая форма выступает своего рода формой организации финансово-хозяйственных отношений на предприятии. От организационно-правовой формы организации зависят, например, величина и порядок формирования уставного капитала и резервного фонда, порядок размещения и выкупа акций, ликвидация, банкротство, некоторые нормативы формирования и распределения финансовых ресурсов (амортизационные отчисления, объекты и ставки налогообложения) и др.

3. Принцип финансовой самостоятельности. В условиях рыночной экономики значительная часть финансовых отношений организаций регламентируется государством. Государство устанавливает по отношению к организации определенные правила формирования и распределения финансовых ресурсов, касающиеся регистрации, банкротства, требования к размеру уставного капитала, к эмиссии ценных бумаг, а также нормативы амортизационных отчислений, ставки налогов и др. В остальном организации, независимо от организационно-правовой формы, самостоятельно определяют свою экономическую деятельность, источники финансирования, изыскивают источники развития производства, определяют объемы формируемых фондов денежных средств и направления их использования в целях извлечения прибыли. Данный принцип усиливается в условиях рыночных отношений. Ранее многие финансовые отношения организаций жестко регулировались государством. Например, фонды материального стимулирования и социальные фонды формировались по установленным государством нормативам, предприятия не имели самостоятельности в распределении выручки и даже чистой прибыли.

Между тем говорить о полной финансовой самостоятельности хозяйствующих субъектов нельзя.

4. Принцип планирования и прогнозирования процессов формирования и использования финансовых ресурсов. Его практическая реализация обеспечивается формированием системы финансового планирования, включающей в себя оперативное, текущее и перспективное планирование. Необходимость финансового планирования обусловлена тем, что в условиях рынка организация может существовать только при стабильном получении прибыли. Важным условием успешной деятельности организаций является грамотно составленный, выверенный в соответствии с экономическими и иными прогнозами бизнес-план организации. Предоставление бизнес-плана — неотъемлемое условие инвестирования и кредитования организации. Бизнес-план делает прозрачной деятельность организации и является своего рода страховой гарантией своевременного возврата вкладов и процентов кредиторам и инвесторам.

5. Принцип самоокупаемости и самофинансирования. При реализации этого принципа доходы и расходы соизмеряются в денежной форме. Полное покрытие расходов означает самоокупаемость, а получение прибыли и рентабельности в размере, достаточном для расширения деятельности и социального развития предприятия, — самофинансирование.

Самоокупаемость — основное условие хозяйственного расчета, при котором предполагается полное возмещение текущих затрат, связанных с производством и реализацией продукции (товаров, работ, услуг) и получение прибыли. Самоокупаемость реализуется путем предоставления предприятию необходимых материальных, трудовых и денежных ресурсов и его способности обеспечить рентабельную работу.

Самофинансирование относится к методам рыночного ведения хозяйства, когда собственных финансовых источников достаточно для финансирования производственной деятельности. Этот метод предполагает, что распределяемая прибыль предприятия после платежей в бюджет и во внебюджетные фонды освобождается от государственной регламентации. Прибыль коммерческого предприятия, амортизационный и иные фонды денежных средств становятся главным источником финансирования его экономического и социального развития.

В условиях рыночной экономики обеспечение метода самофинансирования достигается путем использования акционерного капитала, дивидендов, прибыли от финансовых операций.

6. Принцип разграничения средств, предназначенных для основной деятельности и капитальных вложений. Данный принцип закреплен в бухгалтерском законодательстве и реализуется в требовании к организациям вести раздельный учет текущих затрат на производство и капитальные вложения⁷⁵.

7. Принцип имущественной обособленности. Активы и обязательства организации существуют и учитываются обособленно от активов и обязательств собственников этой организации, а также активов и обязательств других организаций. Это вызвано тем, что организация отвечает по своим обязательствам только собственным имуществом. Данный принцип вытекает из признака юридического лица как имущественная обособленность, нашедшего отражение в законодательстве (статья 48 ГК РФ).

8. Принцип финансового контроля. Заключается в осуществлении финансового контроля за формированием, движением и использованием основного и оборотного капитала, финансовых ресурсов организаций. Контроль за состоянием финансовых ресурсов и их надлежащим использованием обеспечивается благодаря обязательному ведению бухгалтерского учета и представлению достоверной финансовой отчетности.

Финансовый контроль является наиболее эффективным и действенным механизмом. На предприятии должен проводиться предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. В частности, одним из важнейших способов финансового контроля является проведение аудиторских проверок.

Внутренний финансовый контроль осуществляют бухгалтерские службы и службы внутреннего аудита. В крупных компаниях всегда имеется служба внутреннего аудита, более того, в экономически развитых странах созданы так называемые институты внутренних аудиторов. А внешний финансовый контроль осуществляют компетентные государственные органы, органы местного самоуправления, банки и аудиторские организации.

Таким образом, создание действенной системы финансового контроля в нашей стране сознается как объективная необходимость⁷⁶. Эффективная система будет способствовать финансовой безопасности государства, ибо соблюдение законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания строгой системы бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов.

9. Принцип учета. Целостная система хозяйственного учета, состоящая из оперативного, бухгалтерского, статистического и налогового учета, функционирует в любой организации. Хозяйственный учет призваны обеспечивать руководство организации, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления информацией о состоянии финансовых ресурсов, необходимой для контроля и принятия управленческих решений в целях производства конкурентоспособной продукции, оказания услуг, увеличения объема выручки и как следствие увеличение поступлений налогов в бюджет. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О бухгалтерском учете»⁷⁷ только обязанные составлять бухгалтерскую (финансовую) отчетность экономические субъекты, за исключением организаций государственного сектора и Центрального банка Российской Федерации, представляют по одному обязательному экземпляру годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности в орган государственной статистики по месту государственной регистрации. В соответствии с п. п. 5 п. 1 ст. 23 Налогового кодекса РФ налогоплательщики обязаны представлять в налоговый орган по месту нахождения организации годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность не позднее трех месяцев после окончания отчетного года, за исключением случаев, когда организация в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» не обязана вести бухгалтерский учет или является религиозной организацией, у которой за отчетные (налоговые) периоды календарного года не возникало обязанности по уплате налогов и сборов. Государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют бухгалтерскую отчетность органам, уполномоченным управлять государственным имуществом.

Все принципы финансовой деятельности организаций находятся в постоянном развитии и совершенствовании.

В Указе Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»⁷⁸ одним из важнейших факторов обеспечения экономической безопасности государства является стабильность функционирования и развития финансовой системы, повышение ее защищенности.

Следовательно, стабильность (устойчивость) и защищенность финансовой системы могут и должны рассматриваться как факторы обеспечения финансовой и, как следствие, национальной безопасности России⁷⁹. При этом финансовую систему, по крайней мере для целей обеспечения финансовой безопасности, необходимо рассматривать и с учетом публичного интереса по защите частных финансов, обеспечения финансовой безопасности на микроуровне.

Безопасность финансов организаций, безусловно, зависит и от стабильности платежной системы, организации денежного обращения, иных макрофакторов, обеспечить которые может только государство. При этом обеспечение стабильности и безопасности финансов на микроуровне, безусловно, представляет публичный интерес, поскольку, во-первых, частные финансы выступают источником формирования публичных финансовых фондов, например за счет налоговых отчислений, и неплатежеспособный налогоплательщик, бесспорно, не выгоден государству, а во-вторых, стабильные, безопасные, а в ряде случаев и прозрачные частные финансы — важнейший фактор социальной стабильности и предотвращения социальной напряженности. Наконец, защищенность частных финансов национальными публично-правовыми средствами содействует предотвращению негативного воздействия со стороны недружественных агентов влияния на отечественных собственников финансов под угрозой их «обвала», «замораживания» и других форм ликвидации, например в целях формирования зависимости и управляемости такого собственника финансовых средств для использования его в антигосударственных проектах либо ослабления национальной экономики⁸⁰.

Предмет, метод, система как ключевые понятия финансового права

Бельский К. С.⁸¹
Профессор кафедры финансового права ФБГОУ ВО
«Российский государственный университет правосудия»,
доктор юридических наук, профессор (E-mail: finpravo@rsuj.ru).

Тропская С. С.⁸²
Доцент кафедры финансового права ФБГОУ ВО
«Российский государственный университет правосудия»,
кандидат юридических наук, доцент, магистр экономики
(E-mail: stropskaya@yandex.ru).

В статье рассматриваются ключевые понятия финансового права — предмет, система и метод. Аргументируется, что данные понятия выступают в системном единстве, при том, что ведущая роль принадлежит предмету финансового права.

The article deals with the key concepts of the science of Financial Law — the subject, the system and the method. It is argued that these concepts act in systemic unity, while the leading role belongs to the subject of Financial Law.

Ключевые слова: финансовое право, предмет и система финансового права, метод финансового права.

Keywords: Financial Law, subject and system of Financial Law, method of Financial Law.

Финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права в системе российского права, причем существующая как отрасль и учебная дисциплина с 1863 года. Представляется, что объективными признаками данной отрасли, как, впрочем, всякой другой, могут быть два признака⁸³.

Во-первых, каждая отрасль права должна иметь свой предмет правового регулирования, т.е. иметь определенную систему общественных отношений. Во-вторых, правовые нормы, составляющие организационное единство, могут быть преобразованы в систему и включать в себя подотрасли и правовые институты. Эти два понятия — предмет финансового права и система финансового права, генетически связанные между собой, являются ключевыми понятиями науки финансового права.

Предмет финансового права. Предмет финансово-правового регулирования есть система общественных отношений или, что то же самое, система социальных связей, на которые государство в силу экономических причин целенаправленно воздействует с помощью сформулированных им правил (финансово-правовых норм), которые выступают в качестве важного инструмента управления этими отношениями.

Приведем два примера.

1) В сфере налоговых платежей общественные отношения могут не подвергаться со стороны государства целенаправленному воздействию, но на эти же отношения в другой ситуации государство будет воздействовать в целях уплаты налогов. Так, в период военных петровских реформ, когда государство испытывало острую нужду в финансах, был введен «налог на бороды» на лиц из купцов, дворян и бояр, кто их носил.

2) В XVIII веке владелец мануфактуры платил государству налог на землю, строения, механические устройства, но получаемый им доход (прибыль) не облагался платежами. Только во второй половине XIX в., когда на смену мануфактурам пришли фабрики и заводы, возникшие новые общественные отношения были взяты на прицел министерствами финансов стран Европы и приняты законы о налогах на прибыль.

Общественные отношения, образующие предмет финансового права, нельзя понимать абстрактно. Это — человеческие отношения, социальные связи людей в области хозяйственной, культурной и финансовой деятельности. На рубеже XIX–XX веков в научных работах не встречается абстрактное выражение «воздействие права на общественные отношения», но имеются более конкретные и близкие к жизни, типа: «правовое регулирование данного социального хозяйства», «регулирующее воздействие на общественное человеческое сотрудничество», «правовое регулирование избирает это форму воздействия, при которой осуществляется общественное сотрудничество»⁸⁴.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, характеризуются рядом признаков.

Первый признак определяет их как денежные или финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства: эмиссионной, налоговой, бюджетной и т.д. Поясняя этот признак, следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются имущественными отношениями, так как прямо или косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому данные общественные отношения в научной литературе называются как финансовыми, так и денежными отношениями, которые требуют детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.

Общественные отношения, образующие предмет финансового права, родственны отношениями, составляющим предмет административного права: как и эти отношения они являются публичными, точнее — управленческими. Об этом справедливо писала Р. О. Халфина, полагая, что обе отрасли, — административное право и финансовое право, — объединяет управленческий характер общественных отношений⁸⁵. Государственные и муниципальные финансы представляют собой финансовые фонды, которыми управляют государственные и муниципальные органы. Такими являются бюджетные и внебюджетные фонды. Отсюда можно дать более точную характеристику анализируемым общественным отношениям: это денежно-управленческие отношения. Это — второй, более точный признак предмета финансового права.

Можно назвать третий признак общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Система общественных отношений складывается не произвольно, но обусловлена финансово-экономическим базисом, охватывающим все сферы общественной жизни.

Наконец, еще один признак, характеризующий общественные отношения, как разнообразные, а потому подлежащие дифференциации на группы, причем на каждую группу право воздействует с учетом ее специфики. Одни отношения трансформируются в налоговые, другие — в бюджетные и т.д. В процессе такого воздействия правовых норм на различные группы общественных отношений прорастают элементы системы права. Подчеркнем, предмет и система финансового права генетически связаны между собой.

Предмет финансового права включает не все, а только денежно-управленческие по характеру, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества регулируются нормами гражданского права.

Система финансового права. Итак, общественные отношения, составляющие предмет финансово-правового регулирования, по причине их разнообразия дифференцируются на группы, из которых в процессе воздействия на них правовых норм «прорастают» элементы системы финансового права. Что же собой представляет система финансового права и можно ли ей дать характеристику, назвав основные ее элементы? Начнем с определения, которое сформулировал Кант в «Критике чистого разума». Вот оно: «Под управлением разума наши знания вообще должны составлять не отрывки, а систему, так как только в системе они могут поддерживать существенные цели разума и содействовать им. Под системой же я разумею единство многообразных знаний, объединенных одной идеей»⁸⁶. Система финансового права есть научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам, которые объединены в целостное образование — финансовое право.

Система финансового права решает, главным образом, две практические задачи.

1) Система финансового права обладает, как другие системы, поразительной наглядностью, помогающей понять ее как преподавателю, так и студенту. С помощью системы финансового права легко ориентироваться в данной отрасли при ее изучении. «Система, — писал известный немецкий правовед Р. Иеринг, — самая прозрачная форма материала. В этой форме обнаруживается все обилие его содержания, все скрывающееся в нем»⁸⁷.

2) На основе правильного распределения нормативного материала в рамках системы и выделения подотраслей и правовых институтов она помогает кодифицировать финансовое законодательство.

3) Система, выделяя подотрасли, указывает на те из них, которые имеют особый познавательный характер. К таким ВАК отнес налоговое и бюджетное право, признав их наиболее актуальными.

Подотрасль в финансовом праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенным по правовым институтам норм права. Подотрасль, будучи крупной частью финансового права, включает в свой состав ряд правовых институтов. Например, налоговое право включает правовые институты прямых налогов, косвенных налогов, государственных пошлин, сборов и т.д.

Правовой институт в финансовом праве — это первичное самостоятельное структурное подразделение данной отрасли, где правовые номы группируются по их юридическому содержанию. Предметный критерий выделяет следующие самостоятельные правовые институты финансового права: государственный кредит; финансы предприятий и учреждений всех форм собственности; финансы граждан.

Подотрасли и правовые институты в науке финансового права выстраиваются в две линии (шеренги): на первом ряду — подотрасли, на втором — правовые институты. Ограничимся характеристикой подотраслей.

Эмиссионное право. Исторически, экономически и логически первое место в системе финансового права принадлежит эмиссионному праву. Как только появились цивилизованные деньги, т.е. серебрянные и золотые монеты, на одной стороне которых была установлена их стоимость при обмене, а на другой стороне — профиль монарха, говоривший о том, что стоимость гарантирована государством, выпуск же денег — это монополия государства. И что самое, пожалуй, главное: выпуск денег, организация их обращения по стране, наказание за их подделку регламентируется юридическими нормами.

Налоговое право, как подотрасль, следует за эмиссионным. Исторически оно первичнее бюджетного права. В классической стране финансов и финансового права Англии бюджетное право как правовой иститут и научное понятие возникло благодаря налогам, о чем свидетельствуют Великая Хартия вольностей и другие английские акты. Переход России в 90-х гг. XX в. к рыночным отношениям предопределил бурное развитие этих процессов, принятие в 1998 г. Налогового кодекса РФ.

Бюджетное право — ведущая подотрасль финансового права. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, бюджетное устройство страны, регулирующих отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, устанавливающих стадии бюджетного процесса. В основном нормы бюджетного права сосредоточены в Бюджетном кодексе РФ.

Есть основания полагать, что в современном финансовом праве формируется еще одна подотрасль, объединяющая ряд финансово-правовых институтов, имеющих ранее самостоятельное значение. «Родителем» этой подотрасли является такое крупное правовое образование, как банковское публичное право, включающее правовые нормы, регулирующие публично-правовую деятельность Банка России на основе федерального закона от 10.07.2002 «О Центральном банке РФ»⁸⁸. Главная деятельность Банка России — это прежде всего сфера осуществления контроля за деятельностью частных банков и других кредитных организаций.

С 01.09.2013 на Банк России возложены широкие полномочия по регулированию операций не только кредитных организаций, но и других профессиональных участников финансового рынка, объединенных общим названием «некредитные финансовые организации». Теперь целями деятельности Банка России выступают (ст. 3 федерального закона «О Центральном банке РФ»):

• защита и обеспечение устойчивости рубля;

• развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

• обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

• развитие финансового рынка Российской Федерации;

• обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Расширение сферы деятельности Банка России отражает тот факт, что переход России к рыночным отношениям привел к возникновению в стране финансового рынка, который будет постепенно расширяться, подпадая под сферу как частного (гражданского), так и публичного (финансового) права. Возникло право финансового рынка, частью которого является публичное право финансового рынка. Публичное право финансового рынка как элемент системы финансового права постепенно вытесняет публичное банковское право, которое становится фрагментом (институтом) этой новой отрасли.

Для отечественного законодательства, как, впрочем, и для науки финансового права, понятие финансового рынка — новое и малоисследованное, поэтому в нормативно-правовых актах определение финансового рынка отсутствует. По сути, финансовый рынок означает движение свободных денежных средств, как при посредничестве финансовых организаций, так и без такового (прямое инвестирование). Характеризуя финансовый (тогда еще — денежный) рынок, английский автор Г. Витгерс писал: «Денежный рынок есть место, где вы можете взять деньги взаймы»⁸⁹. Как у Антея его силу составляла земля, так силу финансового рынка составляют деньги, точнее, ссуда. Если на товарном рынке предлагаются к продаже разные товары и спрос на многие из них отсутствует, то на финансовом рынке предметом предложения являются деньги — универсальный товар, — который нужен всем: малому, среднему и крупном бизнесу, рядовым гражданам, покупающим квартиры и т.д. В отличие от товарного рынка, где покупаются не все товары, а только часть, деньги, как ссуда, покупаются всеми.

Большое внимание финансовому рынку уделяется в работах по экономике. В экономической науке принято считать, что финансовый рынок состоит из следующих частей (сегментов или секторов): рынок банковского кредита, рынок ценных бумаг, страховой рынок, валютный рынок. Полагаем, что соответствующие этим сегментам финансово-правовые нормы образуют относительно самостоятельные финансово-правовые институты, регулирующие денежно-управленческие отношения на финансовом рынке: финансово-правовое регулирование банковской деятельности или банковское публичное право; финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг или публичное право рынка ценных бумаг; финансово-правовое регулирование страховой деятельности или страховое публичное право; валютное регулирование и валютный контроль.

Помимо наделения Банка России полномочиями мегарегулятора можно наблюдать последовательную и постепенную унификацию в регулировании отдельных сегментов финансового рынка.

Во-первых, в законодательстве появилось понятие финансовой организации, правда, определение его в законе отсутствует. Из норм федерального закона «О Центральном банке РФ» следует, что таковыми могут быть: кредитные финансовые организации (т.е. банки и небанковские кредитные организации) и некредитные финансовые организации. К последним относятся: профессиональные участники рынка ценных бумаг; микрофинансовые организации; страховые организации; управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда; акционерные инвестиционные фонды и др. (ст. 76.1 федерального закона «О Центральном банке РФ).

Во-вторых, на разных сегментах финансового рынка усиливаются и унифицируются требования к руководителям и иным лицам, принимающим управленческие решения. Например, в ст. 16 ФЗ о Банке России установлены требования квалификационного характера и к деловой репутации кандидатов на должности руководителя и главного бухгалтера, а также требования к деловой репутации учредителей кредитной организации и некоторых других лиц. Эти требования состоят в необходимости наличия образования, определенного опыта работы; недопустимости непогашенной судимости. Кандидаты на эти должности не должны быть замечены в противоправных действиях на предыдущих местах работы и др.

Похожие требования установлены и в отношении субъектов страховой деятельности (ст. 32.1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»), некоторые из таких требований предусмотрены и в адрес профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 10.1 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»).

В-третьих, свое развитие получают нормы, регулирующие консолидированный надзор на финансовом рынке. В банковском секторе осуществляется надзор за деятельностью банковских групп и банковских холдингов (ст. 43 ФЗ о Банке России), в страховом секторе — за деятельностью страховых групп (ст. 28 Закона об организации страхового дела). Усиление консолидированного надзора — настоятельная необходимость в целях предотвращения системных рисков в результате деятельности финансовых организаций и их объединений на смежных сегментах финансового рынка⁹⁰.

Еще одной характерной чертой развития государственного регулирования финансового рынка России является стремительный рост законодательства в этой сфере. Причем появляются законы, регулирующие не только отдельные сегменты финансового рынка, но и его смежные сегменты. В качестве примеров помимо федерального закона «О Центральном банке РФ» можно назвать федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁹¹, федеральный закон от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности»⁹², федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»⁹³.

Сказанное позволяет предположить, что происходит сближение относительно разрозненных институтов финансового права и объединение этих институтов в единый правовой массив. Этот правовой массив можно именовать как публичное право финансового рынка.

Завершает выстроившийся ряд элементов системы финансового права финансово-контрольное право. Переведенная в Общую (теоретическую) часть эта подотрасль чувствовала себя крайне одиноко, не востребовано и беспомощно. Финансово-контрольное право — чрезвычайно актуальная подотрасль, включающая в свой состав следующие правовые институты: институт Счетной палаты, парламентский финансовый контроль; контрольное управление Президента; контроль в форме аудита. Уже М. М. Сперанский, создавая в 1810–1811 гг. финансовый контроль, отличал государственную финансовую деятельность от независимого государственного финансового контроля за этой деятельностью. Сперанский придавал особое значение определению «контролю счетов» от деятельности министра финансов, т.к. в противном случае министр «сам в ней» (ревизии) был бы «истец, ответчик и судья» ⁹⁴.

Перечислив и бегло охарактеризовав элементы — подотрасли российской системы финансового права, в заключение назовем ее главные признаки: сложность познаваемого объекта, если система познается в этом качестве; способность делиться на части — подсистемы; способность быть элементом системы более высокого порядка; образовывать особое единство со средой и представлять таким образом «социальную реальность»; целостность, при которой каждая часть связана с другими частями интегративными свойствами.

Метод финансового права. Предмет финансового права, как предмет любой юридической отрасли, обладает отличными «материнскими» свойствами: он порождает не только систему финансового права, но и метод финансово-правового регулирования. Если в основе образования системы финансового права лежит разнообразие денежно-управленческих отношений, то в основе формирования метода финансового права имеет характер этих общественных отношений. Общественные отношения, будучи социальными связями, являются человеческими отношениями, даже если они представлены организациями, т.е. коллективными субъектами. Эти общественные отношения нуждаются в том или ином воздействии на них или, если говорить по-другому, в необходимых для государства и общества вариантах человеческого поведения. Например, в области эмиссионного права для государства нежелательным является такой вариант поведения, как подделка и незаконное изготовление наличных денег (ст. 29 федерального закона «О Центральном банке РФ»). В области налогового права для государства нежелательны следующие варианты поведения: неуплата или неполная уплата суммы налога (ст. 122 НК РФ); уклонение от постановки на учет в налоговые органы (ст. 117 НК РФ). В области бюджетного права для государства нежелательны следующие варианты поведения: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306 БК РФ). Государство и общество заинтересованы в позитивных вариантах человеческого поведения, при которых граждане и организации не нарушают норм финансового права: вовремя уплачивают налоги, с уважением относятся к денежным знакам и т.д. Поэтому наряду с предметом и системой финансового права в науке финансового права и практике финансовой деятельности государства возникает необходимость в использовании способов предотвращения подобных вариантов поведения путем запрещения. Наряду с запрещением государство использует и другие способы воздействия, объединяемые понятием «метод».

Метод как понятие семантически связан с рядом слов, которые в известной степени аналогичны или подчинены ему: способ, средство, прием, воздействие. Метод — генеральное понятие, которое объединяет все другие. Так, метод всегда ассоциируется со словом «воздействие», причем само воздействие в науке финансового права может быть разным. К примеру, нельзя смешивать метод познания финансового права с методом финансового права. Метод познания финансового права представляет собой воздействие познающего субъекта на познаваемый объект с использованием предшествующих (готовых) знаний в целях получения новых. Отсюда понятие «методология».

Метод финансового права, его сознательное использование государством — важный и вместе с тем специфический метод установления соответствующего порядка в финансово-правовой действительности. Метод, как и система, определяется предметом правового регулирования, то есть: он применяется с учетом особенностей общественных отношений. Одни из них требуют одного юридического воздействия на них, другие отношения — иного юридического воздействия, что выражается в соответствующем варианте поведения человека. Для граждан, обязанных платить налоги государству, воздействие на общественные отношения проявляется в форме предписания: «ты обязан», которое закрепляется в одних нормах налогового права. Для граждан, уклоняющихся от уплаты налогов, воздействие на общественные отношения проявляется в форме запрещения: «тебе это запрещается», которое закрепляется в других правовых нормах. В самых разнообразных финансово-правовых актах содержатся нормы, в которых государство фиксирует такой способ воздействия как дозволение: «ты имеешь право на это». Например, Налоговый кодекс РФ в отдельных статьях закрепляет право некоторых лиц, указанных в законе, на налоговые льготы.

Таким образом, система общественных отношений, составляющая предмет финансового права, подразделяется на группы, причем каждая группа отношений по своему характеру нуждается именно в данном юридическом воздействии. Иначе говоря, специфика метода финансового права заключается в том, что этот метод закрепляется официально в конкретных юридических нормах — нормах финансового права, которые содержатся в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, в федеральном законе «О Центральном банке РФ» и других нормативных актах, содержащих нормы финансового права.

Дополним и усилим сказанное: способы финансово-правового регулирования закреплены в нормах, содержащихся также в Конституции РФ. Так, в ст. 57 фиксируется способ предписания: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Юридические нормы, содержащиеся в ст. 75 Конституции РФ устанавливают монополию государства на выпуск денежных знаков и запрещают их выпуск частными лицами.

Фиксация трех способов воздействия на человеческое поведение в соответствующих правовых нормах — предписаниях, дозволениях, запрещениях, — известна еще со времен Солона и Аристотеля. Все названные способы объединяются в единый метод правового регулирования. Профессор В. Д. Сорокин писал: «Единый метод правового регулирования может работать только как объединение трех первичных компонентов, т.е. как система, основанная на взаимодействии этих трех частей»⁹⁵. При этом в зависимости от отрасли права в системе способов, образующих метод, один из способов выступает как преобладающий или главный, а два других — в качестве вспомогательных способов. Преобладающий способ определенной отрасли назван В. Д. Сорокиным прямым регулятором⁹⁶. Для финансового права как отрасли публичного права прямым регулятором является предписание.

Говоря о методе правового регулирования, нужно сделать поклон в сторону профессора В. Д. Сорокина, который обосновал единый метод правового регулирования и доказал, что в таком системном его понимания он применим к любой отрасли права, в том числе к финансовому праву. Нужно признать, что взгляд В. Д. Сорокина на метод правового регулирования оказался более точным и глубоким, чем позиция его оппонентов: С. С. Алексеева, В. Ф. Яковлева, а в науке финансового права – Е. А. Ровинского⁹⁷. Короче говоря, он доказал, обосновывая единый метод правового регулирования, что концепция «у каждой отрасли свой специфический метод» вызывает серьезные возражения и далеко не соответствует научной истине.

Давая характеристику трем ключевым понятиям, — предмету, системе, методу финансового права, — нельзя не сказать о соотношении метода и системы. Система финансового права образуется не только путем дифференциации денежно-управленческих отношений на относительно самостоятельные группы, которые затем трансформируются в подотрасли, но и путем закрепления метода правового регулирования в соответствующих юридических нормах каждой подотрасли системы финансового права. Поэтому метод занимает своеобразное место в системе финансового права, будучи его свойством, или как выражался профессор В. М. Горшенев, «достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений»⁹⁸.

Понятие фонда в гражданском и финансовом законодательстве: сравнительно-правовой анализ

Бит-Шабо Инесса Витальевна
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права
ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»

Исследование понятия «фонд» предполагает посредством его всестороннего анализа, исходя из двух основных аспектов — материального и организационного. Фонд, действительно, являет собой пример юридического омонима, то есть обозначающего различные явления термина⁹⁹.

Понятие «фонд» (от лат. fundus — основание) имеет несколько значений, среди которых можно выделить следующие:

1) запас, накопление денежных средств, денежный капитал;

2) денежные и материальные средства, сосредоточенные в единую совокупность с целью использования для определенных целей;

3) организация, учреждение, созданные для оказания содействия определенным видам деятельности, социальным группам людей¹⁰⁰.

Прежде всего фонд необходимо рассматривать как некую совокупность, объединение материальных ресурсов, денежных средств, аккумулируемую для исполнения определенных целей. Употребление словосочетания «уставный фонд» также раскрывает материальную сущность последнего, поскольку аналогично употреблению словосочетания понятия «уставный капитал» в рамках государственных и муниципальных предприятий¹⁰¹.

Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 14.11.2002 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с изм. от 28.11.2018 № 322-ФЗ)¹⁰² уставный фонд указанных предприятий формируется «за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку».

В таком же аспекте фонд представлен банковским законодательством в рамках Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (с изм. от 28.11.2018 № 322-ФЗ)¹⁰³.

В материальном аспекте трактует значение фонда и Федеральный закон от 07.11.2011 № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» (с изм. от 22.03.2019 № 473-ФЗ)¹⁰⁴, детально определяя составные части фонда денежного довольствия военнослужащих.

С материальных позиций исследуют категорию «фонд» отдельные представители науки финансового права. Так, А. А. Саттарова определяет фонд в качестве института финансового права как «финансовые средства, обособленные от соответствующего бюджета или выделенные в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющие собственные доходные источники и предназначенные для финансирования конкретных мероприятий государства»¹⁰⁵.

Действующее инвестиционное законодательство в Федеральном законе от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (с изм. от 31.12.2017 № 486-ФЗ)¹⁰⁶ содержит указание на фонд с двух позиций: сквозь призму определенного имущественного комплекса, обращая внимание на его материальную сущность (ст. 1), и путем обозначения акционерного инвестиционного фонда посредством его организационно-правовой формы как акционерного общества (ст. 2). При этом закрепленный в ст. 10 указанного Закона паевой инвестиционный фонд опять же рассматривается с материальных позиций. Важно отметить, что законодательство оперирует понятием «фонд» в основном с организационно-правовой точки зрения¹⁰⁷.

В аналогичном смысле употребляет понятие «фонд» и международное законодательство¹⁰⁸. При этом отдельные международные документы прямо указывают на использование понятия фонда в материальном смысле¹⁰⁹.

Российское гражданское законодательство ранее относило к фондам не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующую социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Исходя из определения, представленного основным цивилистическим законом РФ, многие ученые не относят Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования к фондам как таковым, указывая на ошибочность применения подобного наименования в отношении рассматриваемых организаций.

Современное гражданское законодательство, претерпевшее в 2014 г. значительные изменения, касающиеся некоммерческих организаций, относит фонд к некоммерческим унитарным организациям¹¹⁰, подразумевая, что это не сообщество физических и (или) юридических лиц, а совокупность материальных средств, имущества в целях решения культурных, воспитательных, социальных и иных задач. При этом Гражданский кодекс РФ содержит в себе понятие фонда, фактически идентичное имеющемуся в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. 29.07.2018 № 217-ФЗ) ¹¹¹.

Детальное изучение сущности фондов в целом провел И. С. Дутов, который отметил имеющиеся различия в регулировании в определении данного понятия российским законодательством и законодательством стран с англосаксонской системой права, а также обосновал правильность использования понятия «фонд» в отношении негосударственных пенсионных фондов¹¹².

В научной литературе целевые денежные фонды определяются как особая форма аккумуляции и расходования денежных средств, направленных на обеспечение строго целевого финансирования конкретных мероприятий на наиболее важных участках экономического и социального развития¹¹³.

Говоря о фондах обязательного государственного социального страхования как одном из видов публичных фондов, А. А. Нечай, исследуя сущность и правовые особенности последних, указывает, что их средства либо являются государственной собственностью федеральных образований высшего уровня, либо не являются ни государственной, ни муниципальной собственностью. Средства этих фондов расходуются для удовлетворения общественного интереса, для осуществления социальной защиты, социального обеспечения и общегосударственного обязательного социального страхования¹¹⁴.

Обратившись к действующему гражданскому законодательству, можно констатировать следующее: в настоящее время согласно ст. 50 Гражданского кодекса РФ фонд и учреждение являют собой отдельные самостоятельные виды некоммерческих организаций, что вызывает определенные сложности в трактовке и понимании названия государственных социальных внебюджетных фондов. Более того, в качестве некоммерческой организации в указанной статье называются публично-правовые компании. На современном этапе гражданское законодательство придало данному институту детальное правовое регулирование, в связи с принятием отдельного нормативного правового акта¹¹⁵, посвященного публично-правовым компаниям и определяющего такую компанию как унитарную некоммерческую организацию.

Анализ Закона № 236 позволяет выделить характерные признаки публично-правовых компаний:

— реализация публичных интересов (ч. 1 ст. 2);

— особый порядок создания. Публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или Указа Президента Российской Федерации, по решению Правительства РФ, путем реорганизации государственной корпорации, государственной компании, а также акционерного общества, единственным акционером которого является Российская Федерация (ч. 2, 3 ст. 2);

— цель создания. Основной целью является проведение государственной политики, предоставление государственных услуг, управления государственным имуществом, контрольные, управленческие функции в области экономики, государственных программ и иных полномочий публично-правового характера (ч. 5 ст. 2);

— учредителем является Российская Федерация (ч. 1 ст. 5).

На основании изложенного присоединиться к данной научной гипотезе, признавая необходимость дальнейшей правовой регламентации института публично-правовой компании. Всем обозначенным признакам публично-правовой компании государственные социальные внебюджетные фонды в полной мере соответствуют. Однако отдельные положения Закона № 236 не позволяют безапелляционно причислять их к некоммерческим организациям такого вида. В частности, согласно действующему законодательству в структуре органов управления государственными социальными внебюджетными фондами не предусмотрен Наблюдательный совет.

Спорным видится вопрос о составе имущества публично-правовой компании. Так, в ч. 1 ст. 6 установлено, что имущество публично-правовой компании формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования иных юридических лиц в публично-правовую компанию, добровольных имущественных взносов, доходов от осуществления деятельности публично-правовой компании и иных поступлений, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Страховые взносы, уплачиваемые в государственные внебюджетные фонды, можно отнести лишь к категории иных поступлений.

Необходимо подчеркнуть, что на сегодняшний день вопрос о юридических лицах публичного права, к которым относят Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, остается одним из самых дискуссионных.

Следует отметить, что деление юридических лиц на частные и публичные известно было еще древнеримскому праву. К юридическим лицам публичного характера древнеримские законодатели относили политические организации (сенат, магистратура, префектуры и т.п.), в том числе и само государство, наделенные правоспособностью как в публичном, так и в частном праве. К частным юридическим лицам право Древнего Рима относило такие образования, как союзы, фонды, клубы, которые наделялись правом выполнения отдельных публичных функций¹¹⁶.

Исследованием проблем правовой сущности юридических лиц публичного права занимались многие ученые. Так, А. В. Венедиктов, изучавший зарубежную юридическую литературу по данной проблематике, пришел к выводу о том, что понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие и что, если и существует какая-либо специфика в деятельности организаций публичного права, то она имеет отношение только к нормам публичного (административного), но не гражданского (частного) права¹¹⁷.

В самом общем смысле юридические лица публичного права — это, как писал А. В. Винницкий, «специфические организации, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте»¹¹⁸.

Несомненно, огромный вклад в разработку данного вопроса внес В. Е. Чиркин, который одной из основных черт юридических лиц публичного права называет цель их функционирования — удовлетворение потребностей, благ общества в целом¹¹⁹, а к юридическим лицам публичного права относит государство, государственные и муниципальные образования (публичные образования), территориальные публичные коллективы (например, общество), органы публичной власти, учреждения публичной власти, некоммерческие общественные организации¹²⁰. В. С. Белых категорически не соглашаясь с этой научной позицией, делит публично-правовые образования на публичные коллективы, публичные организации и публичные юридические лица¹²¹. Думается, что наиболее верной на современном этапе развития экономических и правовых основ государства видится позиция В. С. Белых, поскольку причисление к юридическим лицам публичного права государства и его территориальных образований, органов власти, публичных коллективов и прочих субъектов в корне не соответствует присущим им принципам, равно как и их организационно-правовому статусу.

Детальное определение публично-правовых учреждений как разновидности юридических лиц публичного права представлено О. Ю. Усковым¹²², который выделяет следующие основные характеристики юридических лиц публичного права.

Юридические лица публичного права представляют собой организации, которые наряду с гражданской правосубъектностью обладают еще и публично-властными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц (или юридических лиц частного права).

Юридические лица публичного права могут существовать в форме публично-правовых учреждений и публично-правовых корпораций.

Публично-правовые учреждения создаются государством в целях ограничения исполнительно-распорядительных полномочий.

Публично-правовые корпорации создаются в целях ограничения полномочий государственной власти и наделения публично-властными полномочиями негосударственных организаций¹²³.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что государственные социальные внебюджетные фонды являются юридическими лицами публичного права. Например, средства Пенсионного фонда РФ хотя и являются федеральной собственностью, тем не менее не входят в состав бюджетов различных уровней и не подлежат изъятию. При этом данный Фонд наделен в соответствии с действующим законодательством отдельными властными полномочиями, в том числе полномочиями по контролю за уплатой страховых взносов.

Некоторые ученые, детализируя понятие «юридическое лицо публичного права», называют Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и прочие аналогичные фонды публичными учреждениями. Аналогичная ситуация складывается и относительно Фонда социального страхования РФ.

Следует отметить, что Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ — не единственные примеры юридических лиц публичного права. Так, в аналогичном ключе о Центральном банке России пишет Е. Н. Пастушенко, которая, указывая на его особое положение, рассматривает Центральный банк России как федеральный орган государственной власти, как орган, не входящий в систему органов исполнительной власти, как юридическое лицо¹²⁴.

К юридическим лицам публичного права также относят государственные корпорации. По мнению А. Б. Агапова, основной предпосылкой создания и функционирования государственных корпораций является «осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных услуг), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства»¹²⁵.

Государственную корпорацию характеризуют следующие черты (часть из которых сближает ее с Пенсионным фондом РФ и иными юридическими лицами публичного права):

— имущество, формально признанное имуществом юридического лица, в любой момент на основании вновь принятого федерального закона может быть возвращено в государственную собственность;

— данные юридические лица наделены властными полномочиями;

— они подчиняются органам государственной власти, что ограничивает их организационную самостоятельность¹²⁶.

В соответствии с действующим законодательством имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом о создании государственной корпорации не предусмотрено иное. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она служит достижению целей, ради которых создана, и соответствует этим целям.

В научной литературе можно встретить достаточное количество работ, посвященных анализу деятельности Агентства по страхованию вкладов как государственной корпорации. Одним из ведущих ученых, занимающихся данным вопросом, является А. В. Турбанов¹²⁷. В. С. Белых называет государственные корпорации «юридическим лицом частного права, но «отягощенным» публичными элементами»¹²⁸, приводя в обоснование своей точки зрения правовое положение государственной корпорации «Ростехнологии», в публичные обязанности которой вменяется:

— осуществление контроля за соблюдением организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием государственной корпорации «Ростехнологии»;

— мониторинг финансового состояния организаций, участвующих в реализации указанных проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием государственной корпорации и (или) организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

С вопросом о юридических лицах публичного права тесно связан вопрос определения понятия «публичная собственность», в состав которой еще несколько лет назад включалась только государственная и муниципальная собственность, а на сегодняшний день включается еще и собственность госкорпораций (госкомпаний), негосударственных самоуправляемых и саморегулируемых организаций с обязательным членством¹²⁹.

Следует отметить, что законодательству зарубежных государств также известно понятие юридических лиц публичного права. Например, Германское гражданское положение косвенно определяет правовое положение юридических лиц публичного права, к которым относятся государственные учреждения, но при этом устанавливает аналогичную гражданско-правовую ответственность для юридических лиц и публичного, и частного права.

Гражданский кодекс Квебека дифференцирует юридических лиц публичного и частного права, однако указывает, что юридическое лицо публичного права создается непосредственно законом или в силу закона.

В противовес этому французское законодательство, а именно Гражданский кодекс, относит все государственные учреждения (департаменты, коммуны, другие региональные и муниципальные образования, различные учреждения, создаваемые государством и муниципальными образованиями) к субъектам гражданских правоотношений, приравнивая их к частным лицам¹³⁰.

Грузинское законодательство определяет юридические лица публичного права как созданную на основе соответствующего закона, указа президента страны либо административного акта органа государственного управления организацию, которая под контролем государства осуществляет политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность¹³¹.

Следует присоединиться к авторитетному обоснованному мнению А. В. Винницкого, утверждающего, что необходимо законодательное закрепление института юридических лиц публичного права, к которым и относятся государственные социальные внебюджетные фонды. Данное нововведение «позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения государственных корпораций, компаний и квазикорпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций, а также существующих уже длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом (Банк России, государственные внебюджетные фонды и др.)»¹³². Действительно, не подвергается сомнению то, что государственные внебюджетные фонды являются юридическими лицами публичного права, но понятие «юридические лица публичного права» не закреплено действующим законодательством и используются лишь в научных изысканиях. Если принимать за основу возможность рассмотрения такого понятия в качестве синонима понятия публично-правовых компаний, то возникает потребность в дальнейшем научном обосновании данной научной позиции.

Думается, что в большей степени понятие «публично-правовая компания» распространяется на госкорпорации.

Многие ученые, рассматривая государственные социальные внебюджетные фонды сквозь призму их материально-денежного характера, относят указанные фонды к одному из видов целевых государственных и местных денежных фондов наряду с отраслевыми (ведомственными) внебюджетными фондами, целевыми бюджетными фондами, целевыми фондами Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов. Представители саратовской школы финансового права считают их основными характерными чертами то, что:

— они создаются только компетентными государственными и муниципальными органами;

— имеют строго определенную цель создания и функционирования;

— их правовое положение определяется нормативным актом о бюджете соответствующего уровня, положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основные условия образования и функционирования фонда;

— действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих в основе их создания¹³³.

Государственные внебюджетные фонды ряд ученых делят на:

— экономические, а именно целевые фонды Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ, к которым относят Государственный фонд конверсии, Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса, Федеральный фонд производственных инноваций;

— экономические отраслевые (ведомственные) фонды, среди которых Фонды федеральных органов исполнительной власти для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, Централизованный фонд социального и материального развития Министерства иностранных дел РФ, Резервный фонд Министерства транспорта РФ;

— социальные фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования¹³⁴.

По мнению М. Ю. Тихомирова, в самом общем смысле внебюджетный фонд представляет собой целевой государственный, региональный или местный фонд, образуемый для накопления и дальнейшего целевого использования денежных средств в соответствии с потребностями социально-экономического развития государства¹³⁵.

Выбор материального аспекта в качестве основополагающей характеристики при раскрытии сущности государственных социальных внебюджетных фондов отличает научные позиции значительного числа ученых¹³⁶. Х. В. Пешкова, исследуя государственные социальные внебюджетные фонды как составную часть современной отечественной бюджетной системы, определяет факторы их создания, среди которых стремление государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создавать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат — расходов социальной значимости, в том числе на выплаты пенсий, охрану здоровья граждан, стабилизацию демографической ситуации в стране; стремление обособить источники финансирования целевых социальных расходов среди иных затрат государства, необходимых для нормального развития общества¹³⁷.

Несомненный вклад в исследование природы внебюджетных фондов внесли ученые-экономисты. Так, А. Г. Белоусова обосновывает причины создания государственных внебюджетных фондов потребностью не только в поиске дополнительных материальных возможностей для финансирования социальных гарантий, но и в модернизации системы обязательного социального страхования, поскольку назрела необходимость в реформировании системы социальной защиты, выражающейся в переходе от социальной помощи к социальному страхованию¹³⁸.

Представители финансово-правовой науки обращали внимание на проблему правовой природы внебюджетных фондов в целом, отмечая их сложный комплексный характер, аккумулирующий в себе все аспекты одного и того же понятия «фонд». Например, О. А. Ногина писала, что, с одной стороны, внебюджетные фонды являются органами государственного управления финансами, с другой — самостоятельными юридическими лицами¹³⁹.

По мнению ведущих украинских ученых Л. К. Вороновой и Н. П. Кучерявенко, внебюджетные фонды — это находящиеся в государственной собственности, формируемые за счет обязательных взносов и отчислений юридических и физических лиц, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и охрану здоровья фонды финансовых ресурсов, необходимых для финансирования ведущих направлений социально-экономических задач государства¹⁴⁰.

Необходимо отметить, что науке известно такое понятие, как «государственные социально-страховые фонды», представляющие собой «финансовые институты, аккумулирующие средства для систем обязательного социального страхования под контролем и при непосредственном участии государства»¹⁴¹.

В самом общем смысле «существующие сейчас внебюджетные фонды составляют своего рода второй, «социальный» бюджет Российской Федерации»¹⁴².

В рамках исследуемой тематики понятие «фонд» используется в качестве обозначения организационного статуса отдельной организации, то есть государственный социальный внебюджетный фонд есть прежде всего организация, призванная реализовывать социально-экономическую политику и финансово-правовую политику государства, основы которых закреплены в Конституции РФ. При этом, если требуется обозначить материальную сущность рассматриваемого явления, следует использовать словосочетание «бюджет государственного социального внебюджетного фонда». Употребление в данном аспекте понятия «организация» определяется Гражданским кодексом РФ, а именно ст. 50, которая относит фонды к некоммерческим унитарным организациям.

Думается, что в настоящее время, исходя из имеющихся научных цивилистических разработок и законодательных гипотез, можно дать следующее определение: государственные социальные внебюджетные фонды представляют собой некоммерческие организации, осуществляющие основанную на Конституции РФ и иных нормативных правовых актах публичную деятельность по управлению финансами пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования.

Представленное определение позволяет констатировать, что действующее законодательство, закрепляющее статус государственных социальных внебюджетных фондов, устарело, не соответствует нормам Гражданского кодекса РФ, вследствие чего нуждается в реформировании.

Видится необходимым внесение в соответствующие нормативные правовые документы положения о том, что государственные социальные внебюджетные фонды являются некоммерческими организациями, поскольку в настоящее время законодателем они представляются как государственные учреждения, а это противоречит нормам гражданского законодательства.

Говоря о правомерности использования в названии государственных социальных внебюджетных фондов понятия «фонд», можно констатировать, что такое использование отражает в большей степени его материальную сущность, обозначая процесс фондирования денежных средств, осуществляемый указанными некоммерческими организациями.

Итак, вышеизложенное позволяет сделать вывод о возможности рассмотрения понятия фонда в двух аспектах — материальном и организационном.

Применительно к исследуемой проблематике материальную сущность государственного социального внебюджетного фонда можно выразить через категорию «бюджет государственного социального внебюджетного фонда», а организационную — через двуединую гражданско-правовую и административно-правовую сущность в контексте некоммерческой организации, наделенной властными полномочиями.

Соединение двух обозначенных аспектов позволит раскрыть сущность государственных социальных внебюджетных фондов, которая проявляется в процессе реализации ими социально-ориентированных установок, представленных Конституцией РФ и направленных на становление и эффективное функционирование социального государства.

Бюджет в условиях формирования открытого информационного общества¹⁴³

Вершило Татьяна Александровна
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»
E-mail: Tvershilo@yandex.ru

В последние время цифровые технологии проникают во все сферы нашей общественной жизни, бюджет, являясь необходимым «атрибутом» государства тоже не может обойтись без такого «наряда». Внедрение новых технологий в бюджетные отношения было обозначено в программе «Электронный бюджет»¹⁴⁴, согласно которой все платежи в бюджет, из бюджета, между субъектами бюджетных отношений должны осуществляться с использованием информационных ресурсов, что создаст прозрачность в использование бюджетных средств.

Новый толчок развития цифровых технологий и их внедрение в бюджетные отношения был обозначен в Послании Президента 2016 года Федеральному собранию, в котором Президент РФ¹⁴⁵ указал на то, что широкомасштабное использование цифровых технологий обеспечит национальную безопасность и технологическую независимость России. А поскольку бюджет является одним из инструментов, который обеспечивает финансовый суверенитет государства, то именно внедрение и использование цифровых технологий должно стать приоритетным направлением в развитии бюджетных отношений.

Вместе с тем, стоит отметить, что на использование кибернетических (цифровых) технологий (связей) в финансовых, в том числе бюджетных отношениях впервые обратила внимание выдающийся ученый в области финансового права О. Н. Горбунова¹⁴⁶, которая указала на то, что, используя компьютерные технологии в расчетах бюджета по доходам и расходам, а также формируя основной финансовый план государства можно соответственно просчитать где, в каком объеме и куда нужнее направить бюджетные средства, а следовательно планирование в современных бюджетных условиях следует понимать не как классическое планирование, а как динамическую систему, с обратной связью в режиме реального времени. Такая система будет отслеживать план-факт на всех этапах исполнения бюджета, строить точные прогнозы с учетом всех поступлений в бюджет, а также реагировать на отклонения и оптимизировать ежедневные, месячные, годовые и прочие планы, учитывая изменяющиеся потребности в режиме реального времени. Принципиальное решение о необходимой детализации планирования в реальной экономике (имеющей государственный и частный сектора) должно приниматься с учетом экономической целесообразности и выбранного горизонта планирования¹⁴⁷.

Таким образом, внедрение и использование в бюджетных отношениях новейших технологий, с одной стороны призваны обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а с другой стороны, позволят обществу видеть куда направляются и как расходуются бюджетные средства, идут ли они на развитие государства или на обогащение лиц, совершающих незаконные действия при использовании бюджетных средств и т.д.

Бюджет, являясь инструментом государственного и муниципального управления, служит основой для перераспределения финансовых ресурсов в рамках как бюджетной системы, так и за ее пределами, когда из бюджетов бюджетной системы предоставляются бюджетные кредиты юридическим лицам, а также субсидии физическим и юридическим лицам.

2017 год является годом, когда повсеместно заговорили о «цифровой экономике», в июле была принята государственная программа¹⁴⁸, в которой обозначены ее контуры. Вместе с тем остаются вопросы с точки зрения правового регулирования, ее применения и влияния на бюджетные отношения. Несмотря на то, что было отмечено, что использование электронного бюджета позволит обеспечить прозрачное движение бюджетных средств, как думается, поскольку будут применены новейшие технологии, такие как блокчейн¹⁴⁹, особенностью которых является:

— данные многократно продублированы и хранятся в распределенной сети, созданной и поддерживаемой всеми участниками, что делает ее взлом практически не реализуемым;

— каждая информационная запись содержит свою предысторию, что дает возможность проверить происхождение информации и ее подлинность;

— особенности построения базы данных делают ее чрезвычайно устойчивой к хакерским атакам или противоправным действиям¹⁵⁰,

— что же такое «цифровая экономика» до конца не ясно. Ответ на это вопрос не дает и сама Программа, принятая 28.07.2017. Термин цифровая экономика стал в последнее время необходимым составляющем звеном в регулировании или описывании экономических процессов. Кроме того, стоит отметить, что исторически провозглашение определенных лозунгов, которые должны были модернизировать экономику нашей страны, не всегда приводили к положительным результатам. Так, в двадцатом веке в нашей стране несколько раз провозглашалось: «экономика должна быть экономной», «интенсификация экономики», «ускорение и перестройка», «удвоение ВВП» и т.д.

Скорее всего внедрение «цифровой экономики» позволит государству осуществить системное управление государством. А поскольку государство представляет собой хорошо организованную систему то по всей видимости цифровая экономика должна способствовать его развитию вперед, а не стагнации, в том числе в бюджетных отношениях.

Из теории систем¹⁵¹, разработанной лишь в прошлом веке, несмотря на то, исследованиями систем занимались еще философы древнего Рима, известно, что в мире все (от природы до человека) объединено в систему, под которой в самом обобщенном виде подразумевается «множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»¹⁵². Родоначальник данной теории австрийский ученый — биолог, Людвиг фон Берталанфи, систему определял в виде комплекса, в котором все элементы или компоненты взаимосвязаны с друг другом, при этом обязательно должно соблюдаться важное условие, они должны находится в определенных отношениях друг с другом и средой¹⁵³.

Система как явление имеет в своей структуре различные подсистемы и конечный элемент, все они имеющие внутренние связи и взаимообусловленности во всей системе. Без наличия таких связей и взаимообусловленностей, системы не будет, а будет просто набор элементов. Так, например, ручные часы представляют собой также систему элементов (часовой механизм), соединенных между собой определенным образом и в определенной последовательности, для того чтобы эти часы показывали время. Если разобрать часовой механизм по элементам, то, да набор этих элементов будет присутствовать, но будет отсутствовать соответствующая система и часы работать не будут.

Таким образом, в любой системе элементы, образуя единое целое, взаимодействуют друг с другом. Вместе с тем стоит отметить, что любое множество элементов (компонентов), находящихся в отношениях и связях друг с другом, можно назвать системой, только в том случае, если рассмотрение данного набора элементов необходимо для достижения определенной цели, которая может быть достигнута в результате исследования определенной проблемы. Подлинный (реальный) объект будет рассматриваться в качестве системы, в том случае, если результат, полученный в ходе исследования, будет определяться через необходимое условие взаимодействие его частей и при этом образовывать целое.

21.02.2018 глава Правительства России¹⁵⁴ утвердил План мероприятий по направлению «Кадры и образование» Программы¹⁵⁵, кроме того в этот же день дал поручение Министерствам, ответственным за реализацию Программы, предусмотреть финансирование на данное направление¹⁵⁶ в федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

Согласно Программе, повсеместный доступ органов государственной власти и местного самоуправления должен быть обеспечен во 2–4 кварталах 2018 года. Это означает, что органы власти всех уровней, от федерального до органов местного самоуправления, должны иметь доступ к реализации всех полномочий, в том числе и их финансирования, что связано с формированием и исполнением бюджета, через электронный бюджет. Электронный бюджет сравнительно недавно был внедрен в общественные отношения в России, это именно тот инструмент, который позволит видеть прозрачность всех платежей, но как было отмечено в литературе для достижения цели электронного бюджета, должны быть устранены определенные барьеры, касающиеся несовершенства нормативного правового регулирования в области информационных и коммуникационных технологий; низкого уровня подготовки кадров в этой области; малоразвитая, а иногда просто отсутствие (особенно в тех населенных пунктах, которые финансируются по смете и входят в состав муниципального образования) материальной-технической базы¹⁵⁷.

Правовое регулирование общественных процессов в области информационных технологий и информационного пространства осуществляется рядом федеральных законов¹⁵⁸, при этом детализация применения информационных технологий в той или иной области общественной жизни предусматривается в специальных законах¹⁵⁹.

Вместе с тем как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ¹⁶⁰ «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционируют значительное число отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов РФ и Федерального казначейства». Отсутствие общей нормы, регулирующей информационное обеспечение бюджетного процесса, приводит к тому, что на практике денежные средства остаются неиспользованными причем в больших объемах.

Поэтому в проекте БК РФ для осуществления и реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетных отношений предусмотрена глава 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», посвященная вопросам информационного обеспечения бюджетных отношений и. включающая пять статей: ст. 170–174¹⁶¹. Важной, как представляется, является ст. 174 проекта БК РФ «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ; при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляется Федеральным Казначейством.

Действующей редакцией БК РФ, как и проектом БЕ РФ предусмотрен принцип прозрачности (открытости). Данный принцип заложил правовые основы, регулирующие предоставление открытой информации о бюджетных отношениях для всего общества, поскольку у общества с принятием Закона о бюджет формируются определенные ожидания, связанные с изменением экономической ситуации в стане, так и повышением качества жизни граждан. Кроме того, данный принцип предусматривает обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов; обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, открытость бюджетной информации является одним из приоритетов государственной политики, в рамках реализации данной политики, а также рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) по обеспечению прозрачности бюджетной сферы¹⁶², начиная с 2014 г. в Российской Федерации составляется «Бюджет для граждан», который призван повысить финансовую грамотность граждан РФ, в нем в доступной форме для общества излагаются материалы, характеризующие необходимость формирования бюджета (порядок поступления и виды доходов бюджетов, расходы бюджетов (кому, в каком объеме и на какие мероприятия выделены бюджетные средства, источники финансирования дефицита бюджета, основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления). Например, «Бюджет для граждан к федеральному закону о федеральном бюджете на 2016 год»¹⁶³ составлен по следующим позициям: бюджет в современных условиях; обеспечение бюджетной устойчивости; социально ориентированный бюджет; стимулирование экономического развития; эффективное государство. «Бюджеты для граждан» составляются также и на региональном и местных уровнях.

Кроме того, в сентябре 2014 г. в РФ в пяти регионах России: Кабардино-Балкарской Республике, Ставропольском крае, Вологодской, Ленинградской и Нижегородской областях начал работу пилотный проект — интерактивный Бюджетный калькулятор для граждан, цель которого — повышение бюджетной грамотности населения и развитие конструктивного диалога между властью и обществом по бюджетным вопросам. На основе бюджетного калькулятора каждый желающий сможет смоделировать свой вариант бюджета пилотного субъекта РФ или муниципалитета. Бюджетный калькулятор — это доступное для неспециалистов изложение доходных и расходных статей бюджета, которые сами граждане могут изменять онлайн в пределах бюджетных ограничений и видеть результаты таких изменений. Органы власти, со своей стороны, получив статистический свод предложенных гражданами изменений, смогут лучше понять потребности и ожидания граждан, оценить потенциал новых бюджетных инициатив или даже скорректировать бюджетные решения¹⁶⁴.

Таким образом государство в современных условиях делает все для того, чтобы у общества, была возможность видеть как не только формируется бюджет, но и используется в соответствии с запланированным и утвержденном финансовым планом.

О балансе публичных и частных финансовых интересов в контрактной системе сферы закупок при увеличении размера ставки налога на добавленную стоимость¹⁶⁵

On the balance of public and private financial interests in the procurement system of the contract with an increase in the value-added tax rate

Кикавец Виталий Викторович
кандидат юридических наук,
доцент Российского государственного университета
правосудия, доцент
e-mail: vumo@rambler.ru

Kikavets Vitaly Victorovitch
candidate of Legal Sciences,
associate professor of financial law, Russian
State University of Justice

Копина Анна Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент Российского государственного
университета правосудия, доцент e-mail: a.kopina@yandex.ru

Kopina Anna Anatolievna
candidate of Legal Sciences, associate professor of financial law,
Russian State University of Justice

В статье рассматриваются проблемы уплаты НДС в контрактной системе в сфере закупок в условиях перехода на повышенный размер ставки. На основании представленных подходов и разъяснений федеральных органов исполнительной власти в целях соблюдения баланса публичных и частных финансовых интересов авторами приведены возможные варианты решения проблемы.

The article deals with the problems of paying VAT in the contract system in procurement in the context of the transition to an increased rate. Based on the presented approaches and explanations of the federal bodies of executive power in order to respect the balance of public and private financial interests, the authors give possible solutions to the problem.

Ключевые слова: публичные финансовое интересы, контрактная система в сфере закупок, НДС (налог на добавленную стоимость).

Keywords: public financial interests, contract system in the procurement, VAT (value-added tax).

Значительная часть расходов бюджета федерального и регионального уровней осуществляется в рамках контрактной системы в сфере закупок, основу которой составляет Закон № 44-ФЗ¹⁶⁶, обуславливающий порядок отбора контрагентов, а также взаимодействие с ними в процессе исполнения принятых по контракту обязательств.

Ранее мы говорили, что Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, формирующиеся на стыке публичных и частных финансовых интересов¹⁶⁷. Органы государственной власти и государственные учреждения по средствам контрактной системы в сфере закупок обеспечивают реализацию публичных финансовых интересов путем удовлетворения публичных нужд в товарах, работах, услугах, с учетом рационального и эффективного расхода средств бюджета.

В спектр публичных финансовых интересов помимо оплаты оптимальной цены за надлежащем образом выполненное обязательство по контракту входят и налоговые поступления (доходы), среди которых налог на добавленную стоимость (далее — НДС), поступающий в том числе от хозяйствующих субъектов, обеспечивающих удовлетворение публичных нужд в рамках контрактной системы. При этом хозяйствующие субъекты преследуют свои частные финансовые интересы, цель которых в извлечении максимальной прибыли при общем сокращении издержек, включая расходы на оплату налогов, пошлин, сборов и иных обязательных платежей, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Именно поэтому законодательство о контрактной системы в сфере закупок помимо регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения государственных нужд в товарах, работах, услугах, обязано обеспечивать баланс публичных и частных финансовых интересов.

В настоящее время особенно актуальным представляется вопрос о соблюдении баланса публичных и частных финансовых интересов в контрактной системе в переходный период, связанный со вступлением в силу нормы Федерального закона от 03.98.2018 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»¹⁶⁸, согласно которой с 01.01.2019 основная ставка НДС повышена с 18% до 20%.

Данная проблема интересует всех налогоплательщиков, в связи с этим предвосхищая многочисленные запросы ФНС России выпустила согласованное с Минфином России письмо¹⁶⁹, которое содержит ответы на разные вопросы, связанные с увеличением в 2019 году ставки НДС, в частности отмечается отсутствие переходных положений и исключений для разных категорий товаров, работ и услуг, поэтому делается вывод о том, что ставка НДС меняется независимо от условий договора, в связи с чем не требуется внесение в него изменений, хотя и возможно уточнение расчетов между сторонами. Кроме того, в письме указывается на то, что изменение налоговой ставки не изменяет для налогоплательщика порядок и момент определения налоговой базы по НДС, таким образом ФНС России дает рекомендации для наиболее вероятных случаев.

Вместе с тем такие рекомендации возможно считать применимыми к договорам, регулируемым в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок, лишь условно.

По результатам многочисленных запросов о разъяснении законодательства Минфин России опубликовал на официальном сайте письмо от 28.08.2018 № 24-03-07/61247 с разъяснениями сложившейся ситуации¹⁷⁰. Несмотря на то, что алгоритмом и безусловным руководством к действию данный документ мы не вправе назвать, памятуя о том, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается¹⁷¹, рассмотрим его содержание и так называемые «рекомендации регулятора», ибо данное информационное письмо составлено весьма занятно. Указанное письмо Минфина России не содержит указаний на отсутствие полномочий у министерства по разъяснению законодательства Российской Федерации, практики его применения, а также толкованию норм, терминов и понятий¹⁷² или на исключительно информационный характер¹⁷³ (не является правовым актом). Одновременно данное письмо не является и официальным письменным разъяснением налогоплательщикам по вопросам применения законодательства Российской Федерации по налогам и сборам, как это, например, предусмотрено нормой п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации¹⁷⁴ (далее — НК РФ), хотя первопричиной всех обращений явились непосредственно изменения в НК РФ, а не в Закон № 44-ФЗ.

Минфин России ссылается, что ни Законом № 44-ФЗ, ни Законом № 303-ФЗ не предусмотрено исключений для государственных контрактов, заключенных до 01.01.2019. Законом № 44-ФЗ также не предусмотрено изменение цены контракта в связи с изменением налоговой ставки, отнеся разницу НДС к коммерческим рискам контрагента. Далее министерство информирует о возможности изменения контракта по аналогии с Постановлением Правительства РФ от 19.12.2013 № 1186, хотя с нашей точки зрения это весьма сомнительная рекомендация.

Норма ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ предусматривает, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции РФ, нормах Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) и состоит из Закона № 44-ФЗ и других федеральных законов. Исходя из логики Закона № 44-ФЗ, в том числе о неизменяемости цены контракта и норм НК РФ, заказчик формируя цену публичной оферты — начальную (максимальную) цену контракта (далее — НМЦК), обязан учесть все налоги, сборы и иные обязательные платежи, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В отличие от Закона № 44-ФЗ, в ранее действующем Законе № 94-ФЗ¹⁷⁵ было прямо предусмотрена обязанность заказчика указывать включенные или невключенные в цену товаров, работ, услуг расходов, в том числе на уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и иных обязательных платежей (п. 5 ч. 4 ст. 22, п. 7 ч. 3 ст. 41.6, п. 7 ст. 43, п. 5 ст. 44 Закона № 94-ФЗ). Закон № 44-ФЗ не содержит упоминаний о налогах и сборах при формировании НМЦК, поскольку указанная норма предусмотрена НК РФ. И лишь только последние изменения включили норму, обязывающую заказчика уменьшить сумму, подлежащую уплате юридическому лицу или физическому лицу, в том числе зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, на размер налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ, связанных с оплатой контракта, если в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах такие налоги, сборы и иные обязательные платежи подлежат уплате в бюджеты бюджетной системы РФ заказчиком (п. 2 ч. 13. ст. 34 Закона № 44-ФЗ).

Подобные отличия законов стали возможными благодаря исключению дублирования норм отраслевого закона и НК РФ.

Согласно ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное им не предусмотрено.

Таким образом, происходит разграничение предмета регулирования между НК РФ и другими актами, затрагивающими отношения, которые могут предшествовать возникновению налоговой обязанности.

Вместе с тем в отличии от гражданских правоотношений, для регулирования которых преобладает диспозитивный метод, при регулировании отношений, связанных с контрактной системой и государственными закупками, используется иной метод, не предусматривающий широкого усмотрения сторон.

В БК РФ закреплены принципы функционирования бюджетной системы, полагаем, что при разрешении рассматриваемой проблемы необходимо обратиться к таким принципам как:

— принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), предусматривающий в том числе, недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

— принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ), предполагающий реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Таким образом, при повышении НДС по государственным контрактам, цена по которым была рассчитана до принятия акта, увеличивающего НДС, но исполнение которых должно произойти в 2019 году нарушает оба этих принципа либо приводит к умалению прав исполнителя.

Согласно выводам, изложенным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28.11.2017 № 34-П законы о налогах должны быть конкретными и понятными. Неопределенность норм налогового законодательства может привести к произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства граждан перед законом. Иными словами, в данном постановлении КС РФ опирается на принцип баланса публичных и частных интересов при организации налоговых правоотношений, указывая при этом на обязанность уполномоченных органов (в нашем случае Минфин России) получать дополнительные сведения с использованием процедур межведомственного взаимодействия. По мнению КС РФ Минфин России не должен уклоняться от «отраслевых» вопросов.

С учетом данной позиции, полагаем, что Минфин России должен рассмотреть этот вопрос в совокупности бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, предусматривающего решения как для заказчика, так и для исполнителя, чего сделано не было.

Предлагаемые в настоящее время практические решения может и позволяют отчасти смириться с таким повышением, но в большей степени это происходит за счет уменьшение прибыли исполнителя или трудно исполнимо с практической точки зрения, в любом из предложенных вариантов происходит нарушение баланса частных и публичных интересов.

За основу разрешения данного вопроса можно было бы взять правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в п. 39 Обзора¹⁷⁶, согласно которой каждый закон о ресурсах является специальным законом по отношению к Закону № 44-ФЗ и при расчете неустойки надлежит руководствоваться именно специальным законом.

Как уже было выше показано законодательство о налогах и сборах также является специальным по отношению к Закону № 44-ФЗ, что подчеркивается и в Письмах ФНС России и Минфина России.

Вместе с тем, эта процедура предполагает участие суда, что долго, поскольку дело будет рассматриваться во многих инстанциях до появления правовой позиции, направленной на формирование единообразной практики, затратно для государства в связи с большим количеством потенциальных дел, а также может порождать сопутствующие бюджетные споры.

Кроме того, необходимо помнить, что в данном случае речь идет о налоге, который налогоплательщик по правилам ст. 45 НК РФ должен уплатить самостоятельно и не может перекладывать на других¹⁷⁷, в связи с этим перспективы таких споров могут быть весьма неблагоприятными для исполнителей.

В связи с этим полагаем, что:

— в краткосрочной перспективе в целях соблюдения публичных и частных финансовых интересов в контрактной системе в сфере закупок необходимо до наступления 1 января 2019 года разработать и принять закон, вносящий изменения в ст. 95 Закона № 44-ФЗ, предусматривающий в качестве оснований для изменения цены контракта повышение налогов, уплата которых порождается исполнением контракта;

— в долгосрочной перспективе разработать специальный налоговый режим, исключающий проблемы изменений налогов общей системы налогообложения и обеспечивающий налоговую стабильность и равенство (баланс частных и публичных финансовых интересов) при осуществлении государственных закупок.

Библиография

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральный закон от 21.97.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных услуг» (далее по тексту — Закон № 94-ФЗ) (утратил силу с 01.01.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть I . Федеральный закон от 31.07.1998 № 147-ФЗ. СЗ РФ от 03.08.1998. № 31. Ст. 3824.

Письмо Минфина России от 02.10.2018 № 24-06-08/70718 «О начале функционирования электронных площадок, специализированной электронной площадке, применении Федеральных законов от 05.04.2013 № 44-ФЗ и 223-ФЗ». URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_preview.html?newsId=25378.

Письмо Минфина от 26.02.2018 № 24-06-08/12020 «По вопросам применения Федерального закона от 31.12.2017 № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Письмо Минфина России от 28.08.2018 № 24-03-07/61247 «Информационное письмо по вопросу изменения цены контрактов после повышения ставки налога на добавленную стоимость». URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/application/

Кикавец В. В. Специальный налоговый режим, как инструмент обеспечения публичных финансовых интересов в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. № 10. 2018. С. 38–41.

Индивидуальность налога vs зачет средств, в счет возмещения ущерба преступлением¹⁷⁸

Копина А. А.,
доцент кафедры финансового права РГУП
к. ю. н., магистр экономики

Немного об индивидуальности налога и «исключениях»

Согласно определению налога, которое содержится в ст. 8 НК РФ, он является индивидуально безвозмездным платежом, конечно это в полной мере касается объема встречного представления со стороны государства в ответ на уплату налога, соответственно для налога этот объем определить невозможно. Реализация фискальной цели предполагает непосредственно аккумулирования денежных средств в бюджетах различных уровней, а уже объем получаемого от государства зависит от разных направлений государственной политики, при этом по общему правилу для современных государств этот объем для плательщика не находится в прямой взаимосвязи от суммы внесенного налога.

Вместе с тем, когда мы начинаем рассуждать об индивидуальности налога, то вспоминаем очень важный принцип, установленный для процедуры исполнения налоговой обязанности.

В Определении Конституционного Суда РФ от 22.01.2004 № 41-О¹⁷⁹ отмечено, что «…положения пунктов 1 и 2 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи свидетельствуют о том, что в целях надлежащего исполнения обязанности по уплате налога налогоплательщик обязан самостоятельно, т.е. от своего имени и за счет своих собственных средств, уплатить соответствующую сумму налога в бюджет. При этом на факт признания обязанности налогоплательщика по уплате налога исполненной не влияет то, в какой форме — безналичной или наличной — происходит уплата денежных средств; важно, чтобы из представленных платежных документов можно было четко установить, что соответствующая сумма налога уплачена именно этим налогоплательщиком и именно за счет его собственных денежных средств. Иное толкование понятия «самостоятельное исполнение налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога» приводило бы к невозможности четко персонифицировать денежные средства, за счет которых производится уплата налога, и к недопустимому вмешательству третьих лиц в процесс уплаты налога налогоплательщиком, что не только препятствовало бы результативному налоговому контролю за исполнением каждым налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога, но и создавало бы выгодную ситуацию для уклонения недобросовестных налогоплательщиков от законной обязанности уплачивать налоги путем неотражения на своем банковском счете поступающих доходов.»

Таким образом индивидуальность как признак налога может быть включен в признак процедурного характера уплаты налога¹⁸⁰, поскольку касается процедуры исполнения налоговой обязанности и в первую очередь касается взаимосвязанности с личностью плательщика и принадлежности денежных средств за счет которых происходит уплата налога, поскольку налог взимается «с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств» (п. 1 ст. 8 НК РФ).

Вместе с тем Тютин Д. В. отмечает, что с 01.01.2017 законодателем из НК РФ фактически исключен признак индивидуальности налога. Теперь в силу п. 1 ст. 45 НК РФ уплата налога может быть произведена за налогоплательщика иным лицом. Иное лицо не вправе требовать возврата из бюджетной системы Российской Федерации уплаченного за налогоплательщика налога. Таким образом, отмечает автор, это произошло без изменения нормативного определения налога¹⁸¹.

При этом также автором делается вывод, что не только эти изменения, но и существующие ранее нормы Налогового кодекса Российской Федерации подразумевали точечные исключения из правила «индивидуальности», к которым автором причисляются следующие случаи «не индивидуальной» уплаты налога:

— уплата транспортного и земельного налогов, а также налога на имущество физических лиц (поимущественных налогов) наследниками умершего наследодателя (сингулярное правопреемство) — подп. 3 п. 3 ст. 44 НК РФ, п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 № 50;

— уплата налогов зависимым (основным) лицом за соответственно основное (зависимое) лицо — подп. 2 п. 2 ст. 45 НК РФ, Постановление Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 № 4872/11, Определение ВС РФ от 16.09.2016 № 305-КГ16-6003 (процитировано в Обзоре судебной практики ВС РФ № 4 (2016) (утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016));

— уплата налогов учредителем (участником) ликвидируемой организации, если субсидиарная ответственность допускается гражданским законодательством — п. 2 ст. 49 НК РФ, п. 15 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 11.06.1999 № 41/9, п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 57;

— уплата налогов правопреемником реорганизованной организации — п. 1 ст. 50 НК РФ, Определения КС РФ от 23.12.2014 № 2885-О и от 29.01.2015 № 200-О;

— уплата налога поручителем за налогоплательщика — п. 2 ст. 74 НК РФ;

— уплата налога банком, предоставившим банковскую гарантию, — п. 2 ст. 74.1 НК РФ;

— уплата НДС, излишне возмещенного налогоплательщику в заявительном порядке, банком, предоставившим банковскую гарантию, — подп. 2 п. 2 ст. 176.1 НК РФ, либо управляющей компанией, предоставившей поручительство налогоплательщику — резиденту ТОР — подп. 3 п. 2 ст. 176.1 НК РФ;

— уплата акциза, от которого был необоснованно освобожден налогоплательщик, банком, предоставившим банковскую гарантию, — п. 2 ст. 184 НК РФ;

— уплата налога руководителем (главным бухгалтером и т.д.) за организацию в рамках уголовных дел — п. 2 примечания к ст. 199 УК РФ, ст. 28.1 УПК РФ, подп. 7 п. 3 ст. 45, п. 13.1 ст. 78 НК РФ, Определение КС РФ от 19.11.2015 № 2731-О, п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 28.12.2006 № 64, п. п. 13, 14 Постановления Пленума ВС РФ от 27.06.2013 № 19, п. 13 Постановления Пленума ВС РФ от 15.11.2016 № 48, Определения ВС РФ от 30.07.2014 № 3-УДп14-2, от 27.01.2015 № 81-КГ14-19, Постановление Президиума ВАС РФ от 20.05.2008 № 15555/07;

— субсидиарная уплата налогов руководителем (иным контролирующим лицом) организации, своевременно не исполнившим обязанность по подаче заявления должника о банкротстве в арбитражный суд, — Обзор судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом ВС РФ 04.06.2014), Обзор судебной практики ВС РФ № 2 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 06.07.2016, п. 26 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с участием уполномоченных органов в делах о банкротстве и применяемых в этих делах процедурах банкротства (утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016), Определения ВС РФ от 31.03.2016 № 309-ЭС15-16713; от 21.04.2016 № 302-ЭС14-1472.¹⁸²

К этим случаям можно также добавить уплату налога за несовершеннолетних детей их родителями. Конституционный Суд России так высказался по данному поводу: «Как участники отношений общей долевой собственности несовершеннолетние дети обязаны в силу Гражданского кодекса Российской Федерации нести бремя содержания принадлежащего им имущества (статья 210), включая участие в уплате налогов в отношении этого имущества (статья 249), что предполагает обязанность совершения от их имени необходимых юридических действий родителями, в том числе применительно к обязанности по уплате налогов¹⁸³». Минфин России по этому вопросу также неоднократно высказывался, например таким образом: «…родители (усыновители, опекуны, попечители) как законные представители несовершеннолетних детей, имеющих в собственности имущество, подлежащее налогообложению, осуществляют правомочия по управлению данным имуществом, в том числе и исполняют обязанности по уплате налогов… Учитывая, что плательщиком налога на имущество физических лиц является несовершеннолетний гражданин, платежное извещение будет выписано на его имя¹⁸⁴». В этой проблеме можно выделить два аспекта: первое, это нарушение такой уплатой рассматриваемого нами признака индивидуальности налога, поскольку родители платят из собственных средств, а второе , что таким образом нарушается важный принцип фактического учета способности налогоплательщика к уплате налога, который при таком подходе не учитывается, и даже не презюмируется, а игнорируется. Поэтому всегда данный вопрос вызывал жаркие дискуссии среди специалистов, признающих спорность выводов налоговых и финансовых органов по данному вопросу¹⁸⁵.

Вместе с тем сложно согласиться с тем, что принцип индивидуальности налога означает строго необходимость буквального перечисления налога налогоплательщиком, поскольку этому противоречит, например, установление обязанности налогового агента платить налог за налогоплательщика.

В отношении иных лиц хотелось бы особенно подчеркнуть, что изменения законодательства никак не противоречат ранее высказанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации поскольку одно остается в этом неизменным — необходимо идентифицировать налоговую обязанность, т.е. исходя из платежного поручения должно быть ясно, за какого налогоплательщика и какая обязанность исполняется. Иное лицо тем самым не получает статуса налогоплательщика, напротив, в данном случае в рамках самостоятельного статуса иного лица у него есть право заплатить налог, при этом оно должно быть реализовано с определенными условиями. Вместе с тем государство фактически допускает, что перечисленные иным лицом средства являются средствами налогоплательщика, без дополнительной проверки и учета на каком основании они к налогоплательщику перешли.

Схожий подход продемонстрирован и Минфином России: «…обязанность налогоплательщика, плательщика сбора, плательщика страховых взносов по уплате соответствующих платежей в полном объеме и в установленный срок не переносится на физическое лицо (организацию), которым уплачен платеж за соответствующего плательщика. …Кроме того, Кодексом не регулируются отношения между лицом, за счет денежных средств или заемных денежных средств которого был уплачен налог (сбор, страховые взносы) за налогоплательщика (плательщика сбора, плательщика страховых взносов), и соответствующим плательщиком.»¹⁸⁶

Например, после появления рассматриваемых изменений в ст. 45 НК РФ был изменен и Приказ Минфина России¹⁸⁷ от 12.11.2013 № 107н «Об утверждении Правил указания информации в реквизитах распоряжений о переводе денежных средств в уплату платежей в бюджетную систему Российской Федерации» в том числе он был дополнен следующим: «Законные или уполномоченные представители налогоплательщика, плательщика сборов, страховых взносов и иные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, исполняющие обязанность плательщика по уплате налоговых платежей, страховых взносов и иных платежей, при составлении распоряжений о переводе денежных средств указывают в реквизитах:

«ИНН» плательщика — значение ИНН плательщика, чья обязанность по уплате налоговых платежей, страховых взносов и иных платежей исполняется. При отсутствии у плательщика — физического лица ИНН в реквизите «ИНН» плательщика указывается ноль («0»);

«КПП» плательщика — значение КПП плательщика, чья обязанность по уплате налоговых платежей, страховых взносов и иных платежей исполняется. При исполнении обязанности по уплате платежей за физических лиц в реквизите «КПП» плательщика указывается ноль («0»);

«Плательщик» — информацию о плательщике — законном, уполномоченном представителе или ином лице, осуществляющем платеж:

— для юридических лиц — наименование юридического лица, исполняющего обязанность плательщика по уплате платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

— для индивидуальных предпринимателей — фамилию, имя, отчество (при его наличии) и в скобках — «ИП»; для нотариусов, занимающихся частной практикой, — фамилию, имя, отчество (при его наличии) и в скобках — «нотариус»; для адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты, — фамилию, имя, отчество (при его наличии) и в скобках — «адвокат»; для глав крестьянских (фермерских) хозяйств — фамилию, имя, отчество (при его наличии) и в скобках — «КФХ»;

— для физических лиц — фамилию, имя, отчество (при его наличии) физического лица, исполняющего обязанность плательщика по уплате платежей в бюджетную систему Российской Федерации.»

Таким образом, обязанность продолжает возникать именно у конкретного налогоплательщика, а принцип индивидуализации при исполнении налоговой обязанности необходимо воспринимать не в узком смысле кто внес денежные средства, а в широком — чья обязанность была исполнена. Таким образом в рамках правового статуса иного лица можно выделить обязанность — обеспечить идентификацию обязанности налогоплательщика. Такой подход касается и ситуации представительства в налоговых правоотношениях. Выделение этой обязанности позволит четко идентифицировать субъекта налогового правоотношения и правовых последствий совершения им действий в случае различных жизненных обстоятельств, а также статус средств, которые поступили в бюджет.

Вместе с тем требование индивидуального исполнения обязанности присуще не только налогу, но и другим обязательным неналоговым платежам, поступающим в бюджет. Минфин России так высказался о возможности уплаты неналоговых платежей третьими лицами: «… порядок уплаты неналоговых платежей в бюджет иным лицом за лицо, в обязанность которого входит уплата данных платежей, не установлен, администратор доходов бюджета не вправе принимать к учету платежные документы от иных лиц и должен осуществить возврат данного платежа, как излишне (ошибочно) уплаченного в бюджет, плательщику (иному лицу)…»¹⁸⁸

Таким образом, участие иных лиц в уплате налога это вопрос процедуры исполнения налоговой обязанности, поскольку в данном случае перемены лиц не происходит, не изменяется и сама обязанность, которая должна быть идентифицирована иным лицом, чтобы его право заплатить налог за налогоплательщика было реализовано.

Однако для некоторых указанных выше случаев, скорее можно согласиться с подходом, предложенным Каменковым М. В., который применительно к правилам подп. 2 п. 2 ст. 45 НК РФ предлагает видеть не исключение, требующее, в свою очередь, собственного обоснования, а развитие установленных Конституцией и выявленных КС РФ принципов равенства и всеобщности налогообложения, а также проявление признака индивидуальности налогообложения. По его мнению, факт зависимости организаций при наличии перечисленных в законе требований является условием следования налоговой обязанности за средствами, за счет которых должен быть уплачен налог¹⁸⁹.

Полагаем, что этот подход в некоторой степени может быть воспринят и в отношении некоторых других законодательно предусмотренных случаев, когда обязанность исполняется не непосредственно налогоплательщиком, а другим лицом, отличительной чертой в данном случае является то, что в данном случае смена лиц происходит целенаправленно и принудительно, следуя за средствами, за счет которых должен быть уплачен налог.

Особый интерес представляет в этой связи ситуация, при которой в соответствии с подпунктом 7 пункта 3 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается возможность осуществления зачета налоговым органом суммы денежных средств, перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства со счета налогоплательщика (плательщика сбора, плательщика страховых взносов, налогового агента, ответственного участника консолидированной группы налогоплательщиков) или со счета иного лица, в счет возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации в результате преступлений, за совершение которых статьями 198 — 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность, в счет исполнения обязанности по уплате налога, сбора, страховых взносов, пени, штрафа налогоплательщика, плательщика сбора, плательщика страховых взносов, налогового агента, ответственного участника консолидированной группы налогоплательщиков, на которой в данной статье мы остановимся подробнее.

Правовая природа платежа в счет возмещения ущерба,
причиненного бюджетной системе Российской Федерации
в результате налоговых преступлений

Верховный суд Российской Федерации в своем Определении¹⁹⁰ указал на возможность использования ст. 1064 ГК РФ применительно к ситуации привлечения генерального директора к уголовной ответственности в связи с совершением налогового преступления, так Суд обратил внимание на следующее:

— по смыслу ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред рассматривается как всякое умаление охраняемого законом материального или нематериального блага, любые неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которое может быть как имущественным, так и неимущественным (нематериальным);

— неисполнение обязанности лицом уплатить законно установленные налоги и сборы влечет ущерб Российской Федерации в виде неполученных бюджетной системой денежных средств;

— ущерб Российской Федерации причинен организацией-налогоплательщиком по вине Ивкина Д. Н., уполномоченного представлять интересы указанной организации, в связи с чем Ивкин Д. Н. является лицом, ответственным за возмещение причиненного государству ущерба;

— выводы судов первой и апелляционной инстанций о невозможности возложения на Ивкина Д. Н. ответственности за неуплату ООО «<...>» налога на добавленную стоимость несостоятельны, поскольку в данном случае неуплата юридическим лицом по вине ответчика налога является ущербом, причиненным бюджету Российской Федерации, возместить который иным образом не представляется возможным.

Такой подход не встретил поддержки в научных кругах, например Карасева (Сенцова) М. В., анализируя указанные выше выводы Суда приходит к следующему выводу: «…нельзя полагать, что недоимка, как явление налогового права, может трансформироваться в гражданско-правовой вред (ущерб) в случае предъявления гражданско-правового иска в уголовном процессе лицу, виновному в ее возникновении. Такая трансформация невозможна опять-таки по той причине, что недоимка до своего поступления в собственность государства в виде бюджетного дохода не является тем имуществом, в отношении которого государство может потребовать его восстановления в своей собственности, т.е. в первоначальное положение в связи с причинением вреда. Иначе говоря, недоимка, формируясь в публично-правовой сфере, не может рассматриваться как собственность государства, поэтому, нанося вред государству в публично-правовом смысле, т.е. будучи недополученным бюджетным доходом, недоимка не может трансформироваться в гражданско-правовой вред по смыслу главы 59 ГК РФ»¹⁹¹.

Стасюк И. В. констатирует, что гражданское законодательство не предусматривает субсидиарной ответственности работника (включая директора) по деликтным обязательствам юридического лица. И хотя субсидиарная ответственность контролирующих лиц допускается в рамках банкротства компании, факт привлечения такого лица к уголовной ответственности не является ни достаточным, ни необходимым основанием для возложения на него и субсидиарной ответственности¹⁹².

Конституционный Суд РФ проверил конституционность положений ст. 15, п. 1 ст. 1064 ГК РФ, подп. 14 п. 1 ст. 31 НК РФ и признал данные нормы законодательных актов не противоречащими Конституции РФ.

Суд отметил следующее:

Возможно взыскание с физических лиц денежных сумм в размере не поступивших в бюджет от организации-налогоплательщика налоговых недоимок (налога) и пеней по искам налоговых органов и прокуроров о возмещении вреда при наличии всех элементов состава гражданского правонарушения и в случае, когда физическое лицо было осуждено за совершение налогового преступления, вызвавшего задолженность организации по налогам и пени и в случае, когда уголовное преследование физического лица в связи с совершением преступления было прекращено по нереабилитирующим основаниям (например, амнистия, исковая давность).

Однако Суд отметил, что виновность физического лица в причинении имущественного вреда должна доказываться при гражданском судопроизводстве независимо от факта вынесения обвинительного приговора или прекращения уголовного дела (уголовное судопроизводство).

Недопустимым признано также взыскание с физических лиц налоговых штрафов, наложенных на организацию-налогоплательщика.

Судом были определены условия, при которых допускается взыскание с физических лиц денежных сумм в размере не поступивших в бюджет от налогоплательщика-организации налоговых недоимок (налога) и пеней, а именно:

— после внесения в ЕГРЮЛ сведений о прекращении деятельности организации-налогоплательщика;

— после установления судом факта, что организация является фактически недействующей;

— после установления судом факта о невозможности взыскания налоговой недоимки и пеней с организации либо с лиц, привлекаемых (на основании норм НК РФ и ГК РФ) к ответственности по долгам организации;

— если организация-налогоплательщик является «прикрытием» для действий контролирующего ее физического лица.

При этом, определяя размер подлежащего возмещению физическим лицом вреда, причиненного бюджету, суд должен учитывать:

— имущественное положение физического лица (в частности, факт обогащения в результате совершения налогового преступления);

— степень вины;

— характер уголовного наказания;

— иные существенные обстоятельства, имеющие значение для разрешения конкретного дела.

Порядок и условия проведения зачета

Пп. 7 п. 3 ст. 45 НК РФ, предусматривающий в качестве момента исполнения налоговой обязанности — день предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика или со счета иного лица в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа в счет возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации в результате преступлений, за совершение которых статьями 198 — 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность, был введен Федеральным законом от 30.11.2016 № 401-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Зачет суммы указанных денежных средств в счет исполнения соответствующей обязанности по уплате налога производится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.

ФНС России в своем информационном сообщении указала, что оплаченный ущерб от налогового преступления не только освобождает от уголовной ответственности, но и уменьшает налоговые долги юридического лица. Это дает шанс собственникам и руководству бизнеса на реабилитацию при условии возмещения ущерба от недобросовестных действий.

Порядок проведения такого зачета ФНС России определила в приказе от 19.03.2018 № ММВ-7-8/153@, который зарегистрирован Минюстом России. ¹⁹³

Зачет денежных средств, перечисленных в счет возмещения ущерба, осуществляется налоговым органом на основании письменного заявления Заявителя или его представителя (далее — Заявление о зачете), а также представленных Заявителем или его представителем копий платежных документов, подтверждающих перечисление денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации в счет возмещения ущерба, или полученных от органа предварительного следствия сведений о возмещении ущерба.

Заявление о зачете также может быть представлено в налоговый орган лицом, перечислившим денежные средства в счет возмещения ущерба и не являющимся налогоплательщиком (плательщиком сбора, плательщиком страховых взносов, налоговым агентом, ответственным участником консолидированной группы налогоплательщиков).

Зачет суммы денежных средств, перечисленных в счет возмещения ущерба, не осуществляется налоговым органом в следующих случаях:

— отсутствие документов, подтверждающих полномочия физического лица — уполномоченного представителя Заявителя на представление в налоговый орган Заявления о зачете;

— отсутствие документов, подтверждающих поступление в бюджетную систему Российской Федерации денежных средств, перечисленных в счет возмещения ущерба.

Вопросы практики

Можно ли применить пп. 7 п. 3 ст. 45 НК РФ к составам налоговых правонарушений, не поименованных в норме?

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.12.2017 № Ф03-4520/2017 по делу № А37-251/2017

Привлечение к уголовной ответственности за совершение преступления, предусмотренного статьей 159 УК РФ, непоименованной в подпункте 7 пункта 3 статьи 45 НК РФ, не является обстоятельством, исключающим признание налоговой обязанности общества исполненной.

Обоснование:

В силу статьи 19 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 57 налогообложение должно быть основано на конституционном принципе равенства, который исключает придание налогам и сборам дискриминационного характера и возможность их различного применения. В налогообложении равенство понимается прежде всего как равномерность, нейтральность и справедливость налогообложения. Это означает, что одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь одинаковое налоговое бремя и что принцип равенства налогового бремени нарушается в тех случаях, когда определенной категории налогоплательщиков предоставляются иные по сравнению с другими налогоплательщиками условия, хотя между ними нет существенных различий, которые оправдывали бы неравное правовое регулирование (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2009 № 10-П).

В развитие приведенных положений Конституции Российской Федерации федеральный законодатель в статье 3 НК РФ указал, что законодательство о налогах и сборах Российской Федерации основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения.

Толкование судом первой инстанции положений подпункта 7 пункта 3 статьи 45 НК РФ применительно к фактическим обстоятельствам данного дела осуществлено с соблюдением требований статьи 3 НК РФ, иное привело бы — в нарушение принципа равного положения всех налогоплательщиков перед налоговым законом — к неравному подходу по отношению к налогоплательщику, чьи налоговые обязательства исполнены физическим лицом в рамках возмещения ущерба по приговору суда, которым данное лицо привлечено к уголовной ответственности по статье 159 УК РФ, по сравнению с налогоплательщиками, налоговые обязательства которых исполнены физическими лицами, осужденными по статьям 198 — 199.2 УК РФ.

Возможно ли применение положений ст. 5 НК РФ об обратной силе к данным нормам и может ли быть иное лицо недобросовестным?

Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.09.2017 № Ф07-8051/2017 по делу № А21-8741/2016 (Окончательно было отказано в признании обязанности исполненной в Постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.08.2018 № Ф07-8086/2018 по делу № А21-8741/2016)

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что положения абзаца четвертого пункта 1 и пункта 3 статьи 45 НК РФ в редакции Закона № 401-ФЗ устанавливают дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, поэтому в соответствии с пунктом 3 статьи 5 НК РФ они имеют обратную силу и распространяются на платежи, осуществленные третьими лицами за налогоплательщиков до вступления в силу указанного Закона № 401-ФЗ, с бесспорностью не свидетельствует о том, что произведенные за Общество третьим лицом налоговые платежи подлежат признанию как надлежащее исполнение налогоплательщиком обязанности по уплате налога.

Наличие сформированного иным лицом платежного поручения об уплате за налогоплательщика налога и предъявление его в банк не может служить основанием для признания обязанности по уплате налога исполненной без исследования и оценки обстоятельств, характеризующих налогоплательщика и его добросовестность при выполнении налоговой обязанности (в том числе через иное лицо).

Возможен ли возврат уплаченных сумм, если решение о привлечении к ответственности налогоплательщика-организации будет отменено?

Данное дело интересно тем, что суд первой инстанции согласился с доводами налогоплательщика, что если нет доначислений у налогоплательщика, то не может быть и ущерба, однако сначала апелляционная инстанция, а затем и кассационная инстанция пришли к выводу, что возврат не возможен, если это были средства в счет возмещения вреда, а доначисления налогового органа по результатам проверки отмененные в последствии судами трех инстанций к определению размера ущерба по уголовному делу не имели.

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 № 19АП-2372/2018 по делу № А14-16980/2017 (Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 20.11.2018 № Ф10-4700/2018 по делу № А14-16980/2017 оставлено без изменений)

Для целей применения части 1 статьи 76.1 Уголовного кодекса полное возмещение ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации, может быть подтверждено документами, удостоверяющими факт перечисления в бюджетную систему Российской Федерации начисленных сумм в счет задолженности налогоплательщика — организации или физического лица (например, платежным поручением или квитанцией с отметкой банка).

Следовательно, в рамках уголовного дела основанием для определения наличия в действиях руководства общества «Донако-ТрансКарт» являлся результат самостоятельного следственного действия — экономической судебной экспертизы, определившей размер ущерба, причиненного бюджету действиями подозреваемого.

Доначисления, произведенные налоговым органом в рамках выездной налоговой проверки, правомерность которых оценивалась арбитражными судами трех инстанций в рамках дела № А14-14600/2014, к определению размера ущерба по уголовному делу отношения не имели. Доказательств обратного обществом в материалы дела представлено не было.

В указанной связи нельзя признать обоснованным применение судом области в рассматриваемом случае положений статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса.

При этом суд апелляционной инстанции, исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.11.2015 № 2731-О и пункта 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.11.2016 № 48 «О практике применения судами законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности за преступления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности», полагает необходимым согласиться с тем, что возмещение ущерба может быть произведено не только лицом, совершившим преступление, но и по его просьбе (с его согласия, одобрения) другими лицами, если само лицо не имеет реальной возможности для выполнения этих действий, в случае совершения преступлений, предусмотренных статьями 199 и 199.1 Уголовного кодекса.

Также апелляционной коллегией учитывается, что подпунктом 7 пункта 3 статьи 45 Налогового кодекса, введенным Федеральным законом от 30.11.2016 № 401-ФЗ и действующим с 01.01.2017, установлено, что обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком, если иное не предусмотрено пунктом 4 данной статьи, со дня предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика или со счета иного лица в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа в счет возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации в результате преступлений, за совершение которых статьями 198—199.2 Уголовным кодексом предусмотрена уголовная ответственность. При этом зачет суммы указанных денежных средств в счет исполнения соответствующей обязанности по уплате налога производится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Одновременно Федеральным законом от 30.11.2016 № 401-ФЗ статья 78 Налогового кодекса дополнена пунктом 13.1, в соответствии с которым суммы денежных средств, уплаченных в счет возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации в результате преступлений, предусмотренных статьями 198—199.2 Уголовного кодекса, не признаются суммами излишне уплаченного налога и зачету или возврату в порядке, предусмотренном настоящей статьей, не подлежат.

С учетом того, что заявление о возврате излишне взысканной суммы подано обществом 18.01.2018, данная норма подлежит применению в рассматриваемом деле.

Довод налогоплательщика о ее неприменимости к рассматриваемым правоотношениям в силу положений пункта 2 статьи 5 Налогового кодекса о недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах, устанавливающим новые налоги, сборы и (или) страховые взносы, повышающим налоговые ставки, размеры сборов и (или) тарифы страховых взносов, устанавливающим или отягчающим ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающим новые обязанности или иным образом ухудшающим положение налогоплательщиков, плательщиков сборов и (или) плательщиков страховых взносов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, признается апелляционной коллегией ошибочным.

В данном случае указанная норма применяется судом с учетом того, что заявление о возврате излишне взысканного налога подано после ее вступления в силу.

Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17.09.2018 № Ф09-5106/18 по делу № А76-20008/2017 (Определением Верховного суда России № 309-КГ18-22629 от 15.01.2019 отказано в передаче дела)

В данном деле в связи с возбуждением уголовного дела общество как единственный учредитель ООО «Уфалейский завод металлоизделий» запросило у инспекции реквизиты для перечисления налоговых платежей, однако платежными поручениями от 03.06.2016 № 45-47 перечислило денежные средства в сумме 3 718 072 рубля 04 копейки не в счет уплаты налогов, пеней и штрафов, а в счет возмещения причиненного государству ущерба в соответствии с положениями уголовного законодательства на КБК 18211621010010000140 «Денежные взыскания (штрафы), взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений, и в возмещение ущерба имуществу, зачисляемые в федеральный бюджет».

Поступившие денежные средства перечислены в соответствии с реквизитами платежных поручений. Каких-либо действий по взысканию либо распределению (изменению реквизитов) денежных средств налоговым органом не совершалось.

В связи с полным возмещением ущерба уголовное дело в отношении подозреваемой Касьяновой Н. А. постановлением от 22.06.2016 прекращено на основании статьи 28.1 УПК РФ и статьи 76.1 Уголовного кодекса. При этом согласно постановлению о прекращении уголовного дела подозреваемой было известно о факте уплаты обществом доначисленных ООО «Уфалейский завод металлоизделий» налоговых платежей, она просила зачесть указанные платежи в счет возмещения ущерба по уголовному делу и прекратить его в связи с этим.

В связи с данными обстоятельствами суды определили, что имело место добровольное перечисление денежных средств в заявленной сумме в счет возмещения государству ущерба, причиненного по причине уклонения ООО «Уфалейский завод металлоизделий» от уплаты налоговых платежей, судебные инстанции, руководствуясь положениями статей 60, 1102, 1105 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 76.1, 199 Уголовного кодекса, разъяснениями, изложенными в пунктах 3, 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2013 № 19 «О применении судами законодательства, регламентирующего основания и порядок освобождения от уголовной ответственности», пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для взыскания с инспекции денежных средств ввиду недоказанности обществом факта излишнего перечисления в бюджет налоговых платежей.

Суды не согласились с доводами общества, которое перечислило средства, о том, что в период уплаты не допускалась уплата налога иным лицом, поскольку не признали данные средства уплатой налога.

Вместо выводов:

Попытки государства получить налоги в бюджет любыми способами возрождают дискуссию о процедуре исполнения налоговой обязанности, ее стадиях. Практические проблемы, связанные с определением правовых последствий добровольного или ошибочного перечисления средств иным лицом еще будут осмыслены в процессе практики реализации соответствующих норм, однако особую актуальность такие вопросы приобретает в тех случаях, когда уплата иным лицом происходит не в добровольном, а принудительном (не основанном на свободном волеизъявлении) порядке, поскольку как показал анализ, некоторые конструкции возложения соответствующих обязанностей являются очень спорными, порождающими проблемы сами по себе, что не может не сказаться и на соответствующих налоговых правоотношениях, связанных с признанием налоговой обязанности налогоплательщика исполненной.

Дорожные фонды. Продолжение истории

Костикова Е. Г.,
профессор кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент

В конце 2010 года года Правительство Российской Федерации выступило с инициативой воссоздания дорожных фондов. В результате принят Федеральный закон от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу с 08.04.2011¹⁹⁴.

Указанным Законом в Бюджетный кодекс РФ введена ст. 179.4 «Дорожные фонды». Согласно указанной статье «дорожный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования». Дорожная деятельность — это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог¹⁹⁵. К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды. При этом Федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации создаются в обязательном порядке¹⁹⁶ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а муниципальные дорожные фонды — по инициативе местных представительных органов.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ стал правовой основой для формирования нового вида целевых бюджетных фондов, предназначенных для управления определенными публичными расходами — расходами на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры.

Представляется, что необходимость увеличения финансирования расходов на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры, а также повышения эффективности таких расходов назрела.

Согласно данным, приведенным в 2010 г. Представительством Всемирного банка в России в докладе об экономике России, состояние российской транспортной инфраструктуры для страны с уровнем доходов выше среднего в целом неудовлетворительное, при этом оно ухудшается в результате недоинвестирования в содержание и ремонт. В соответствии с опубликованным Индексом открытости национальных экономик для международной торговли за 2010 г. (2010 Enabling Trade Index), Россия находится на 48-м месте по показателю доступности и качества транспортной инфраструктуры. При этом качество автодорожной инфраструктуры оценивается на самом низком уровне: Россия занимает только 111-е место — почти в самом конце. Всемирный банк приводит сведения и из других источников, свидетельствующие о плачевном состоянии автомобильных дорог в России: по данным Росстата, в 2008 г. коэффициент износа основных фондов инфраструктуры автодорожного транспорта достиг 48%; исследование федеральной автодорожной сети показало, что большая часть дорог не отвечает минимальным требованиям эксплуатационного качества (Автодор, Программа деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010–2015), 31.12.2009). Такое состояние автотранспортной инфраструктуры — большой недостаток для страны с ресурсоемкой экономикой, при этом зависящей от транспортировки экспортных товаров и услуг¹⁹⁷.

Значение автомобильных дорог в России велико, учитывая хотя бы масштабы территории. Руководство страны это осознает. Так, еще в 2001 г. была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)»¹⁹⁸, включающая в себя подпрограмму «Автомобильные дороги». Согласно этому документу запланировано увеличение протяженности автомобильных дорог федерального значения; создание условий для формирования единой дорожной сети, круглогодично доступной для населения; обеспечение устойчивого функционирования автомобильных дорог федерального значения и др.¹⁹⁹ Разработаны и иные программные документы²⁰⁰. В целях совершенствования системы управления дорожным хозяйством, привлечения внебюджетного финансирования была создана государственная компания «Российские автомобильные дороги»²⁰¹.

Однако реализация любого программного документа требует соответствующих ресурсов. В России денежных средств на автодорожную инфраструктуру государство выделялось недостаточно. Так, доля государственных расходов на дорожное хозяйство в валовом внутреннем продукте (ВВП) сократилась с 2,8% ВВП в 2000 г. до 1,5% в 2009 г.²⁰² По предварительным оценкам Всемирного банка, сделанным в 2010 г. в ходе проводимого анализа государственных расходов, годовой объем недофинансирования одного только ремонта и содержания дорожной сети составляет 1,2% ВВП²⁰³. В марте 2011 г. Всемирный банк высказал предположение, что России потребуются ресурсы в объеме 1% ВВП для финансирования капитальных расходов с целью приведения существующей сети автодорог к нормативным требованиям и расширения базовой сети автомобильных дорог, и это несмотря на существенное увеличение запланированных бюджетных расходов на указанные нужды в 2011–2013 гг.²⁰⁴

Однако для успешной реализации программных документов, предусматривающих реформы в сфере автодорожного хозяйства, недостаточно только выделения финансирования. Не менее важно увеличивать эффективность расходов, улучшать контроль за их использованием. Это крайне актуально для России. Всемирный банк констатирует, что в России официальные нормы расходования на содержание дорог в пересчете на один километр существенно выше, нежели в других странах (например, в Финляндии, стране со схожими климатическими условиями), предполагая, что такое положение может быть обусловлено недостаточной конкуренцией в дорожной индустрии, а также утечкой средств и коррупцией²⁰⁵. Аналогичная информация по расходам на строительство дорог: председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин приводил данные, что в России стоимость строительства дорог дороже в 2,6 раза, чем в Европе, в 3 раза, чем в США, и в 7 раз, чем в Китае; среди причин такого положения он назвал слабый контроль за строительством дорог, слабый менеджмент, а также «откаты». По подсчетам специалистов, стоимость строительства 1 км дороги в Москве превышает европейские показатели как минимум в 7–10 раз²⁰⁶.

Очевидно, что в таких условиях функционирование дорожных фондов должно быть организовано таким образом, чтобы обеспечить: 1) аккумулирование доходов для финансирования затрат государства на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры; 2) эффективность и прозрачность автодорожных расходов, включая организацию финансового контроля за целевым, обоснованным и экономным использованием указанных средств.

В целях аккумулирования в дорожных фондах денежных средств Бюджетный кодекс РФ закрепил за этими целевыми бюджетными фондами собственные источники доходов, гарантирующие их наполнение. Такой подход носит исключительный характер: действующие в настоящее время целевые бюджетные фонды не имеют закрепленных федеральным законодательством доходов (за исключением Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, однако эти фонды созданы для управления нефтегазовыми доходами, а не расходами — как прочие целевые фонды). Также Бюджетным кодексом РФ определен минимальный размер дорожных фондов.

Так, в ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ установлен базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда: на 2011 г. он составляет 254100000,0 тыс. руб. Указанная сумма является основой для утверждения объема ежегодных бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда: он утверждается Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее указанной суммы базового объема бюджетных ассигнований, скорректированного с учетом прогнозируемого уровня инфляции и объема доходов федерального бюджета от закрепленных за фондом доходов. За фондом закреплены налоговые доходы, неналоговые и безвозмездные поступления. Из налоговых доходов в фонд поступают акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в федеральный бюджет. Также в фонд подлежит зачислению достаточно широкий перечень неналоговых доходов, часть из которых являются новыми для российской бюджетной системы, введенными специально для обеспечения аккумулирования средств в дорожные фонды. Так, в Федеральный дорожный фонд подлежат зачислению доходы от: 1) использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения; 2) передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения; 3) сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации; 4) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов; 5) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т; 6) платы за оказание услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; 7) штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; 8) штрафов за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т. При этом до внесения соответствующих изменений в законодательство, связанных с формированием дорожных фондов, в частности, не взималась плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т, и штрафы за нарушение указанных требований. Как указано в пояснительной записке «К проекту Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”», подход к обособлению транспортных средств с разрешенной массой свыше 12 т и взимание с них платы в счет возмещения вреда при проезде по магистральной сети дорог в настоящее время применяется в нескольких странах Европы — Германии, Австрии, Чехии и других в соответствии с Директивой 1999/62/EC Европейского парламента и совета от 17.06.1999 по сборам с грузовых транспортных средств²⁰⁷. Кроме того, в Федеральный дорожный фонд могут зачисляться поступления в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольные пожертвования.

Объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, закрепленных за фондом. К таким доходам относятся: 1) акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, и 2) транспортный налог. Законом субъекта Российской Федерации, предусматривающим создание дорожного фонда, могут быть предусмотрены иные поступления в фонд. В частности, по федеральному образцу в дорожные фонды регионального уровня может зачисляться плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам регионального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пп. 6.1 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ).

Необходимо отметить, что создание дорожных фондов повлекло перераспределение сумм соответствующих акцизов (на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации), уплачиваемых по нормативу 100% в региональные бюджеты: с 01.01.2014 акцизы будут распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по нормативам 28 и 72% соответственно²⁰⁸. В этом решении прослеживается политика централизации финансовых ресурсов.

Поскольку создание дорожных фондов в составе местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не является обязательным, то соответствующие источники их формирования федеральным законодательством не определены. Доходы дорожных фондов местного уровня подлежат определению в решении соответствующих представительных органов. Представляется, что к таким доходам также может быть отнесена плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам местного значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пп. 6.1 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ).

Важно отметить, что при определении доходов, подлежащих зачислению в дорожные фонды регионального и местного уровня, соответствующим законодателям следует учитывать общую концепцию формирования дорожных фондов, заложенную в Бюджетном кодексе РФ: строительство и содержание автомобильных дорог должно осуществляться за счет средств, уплачиваемых пользователями дорог и дорожной инфраструктуры.

Такой подход представляется правильным и широко используется в практике функционирования дорожных фондов других стран. Например, Дорожный фонд США (The Highway Trust Fund — HTF), учрежденный в соответствии с Актом о дорожных поступлениях 1956 г. (the Highway Revenue Act of 1956), формируется в основном за счет акцизов на моторное топливо, шины, налогов на пользование дорогами²⁰⁹.

Однако в настоящее время, несмотря на то что дорожные фонды уже начали функционировать, порядок использования их средств не закреплен. В ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ указано, что порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Также решением представительного органа муниципального образования может быть предусмотрено создание муниципального дорожного фонда, а также порядок его формирования и использования.

Правительство Российской Федерации пока не утвердило порядок функционирования Федерального дорожного фонда. На региональном уровне принят в настоящее время только Закон Республики Башкортостан от 24.12.2010 № 340-з «О Дорожном фонде Республики Башкортостан»²¹⁰. Этот Закон весьма краткий, четкие процедуры использования средств фонда в нем не определены.

Представляется, что закрепленный подход к определению порядка использования средств, аккумулированных в дорожные фонды, не будет способствовать повышению эффективности и прозрачности их использования. Правовые основы порядка использования средств дорожных фондов на всех уровнях должны быть определены в Бюджетном кодексе РФ. Это позволит гарантировать целевое использование средств и обеспечить контроль не только за законностью, но и за целесообразностью и эффективностью их использования, что в вопросах обеспечения функционирования дорожной инфраструктуры России имеет особое значение. Кстати, такие замечания высказывались к законопроекту о создании дорожных фондов в процессе его обсуждения. В частности, Комитет по транспорту указал на необходимость закрепления в тексте федерального закона порядка формирования, распределения и предоставления субсидий из Федерального дорожного фонда дорожным фондам субъектов Российской Федерации. Комитет отметил, что субсидии могут являться определяющим источником финансового обеспечения дорожной деятельности значительного количества субъектов Российской Федерации, поэтому принципы их распределения между субъектами Российской Федерации было бы целесообразно установить в законопроекте, а не в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации²¹¹. Такое же замечание высказано Комитетом по вопросам местного самоуправления. Этим же Комитетом указано и на другие недостатки законопроекта, касающиеся недостаточности законодательного регулирования деятельности дорожных фондов: отсутствие в законопроекте: 1) принципов создания муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения; 2) единых принципов формирования и использования бюджетных ассигнований дорожных фондов субъектов Российской Федерации, что может препятствовать установлению единообразных подходов относительно порядка финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения²¹².

В части управления денежными средствами дорожных фондов важным является правило, в соответствии с которым бюджетные ассигнования дорожных фондов, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований соответствующего дорожного фонда в очередном финансовом году. Такой подход позволит осваивать денежные средства в соответствии с результатами работ, выполненных в автодорожной сфере, без привязки к ежегодному исполнению бюджета.

Также в будущем целесообразно законодательно закрепить возможность инвестирования временно свободных ресурсов дорожных фондов. Такая практика существует в США, где средства Дорожного фонда США вкладываются в ценные бумаги, что позволяет получать дополнительный доход²¹³.

Кроме того, с учетом нового подхода к формированию дорожных фондов представляется правильной идея о необходимости организации действенного механизма общественного финансового контроля²¹⁴, когда бы широкий круг плательщиков имел возможность знакомиться с результатами работы фондов, а также формулировать замечания и предложения относительно расходования целевых средств.

В заключение хочется кратко вспомнить историю существования дорожных фондов в России. В 2011 г. состоялась третья попытка создания этого механизма. Первая попытка относится к 1914 г., когда впервые в мировой истории было решение о создании дорожного фонда. Это решение было принято правительством с подачи Императорского русского технического общества, а также купеческих клубов обеих столиц. Однако эксперимент завершился (по сути, не начавшись) с вступлением России в Первую мировую войну. Второй раз дорожные фонды — федеральный и территориальные — были созданы в 1991 г.²¹⁵ Специалисты оценивают результаты работы дорожных фондов высоко, особенно с учетом сложной социально-экономической ситуации в стране²¹⁶. Несмотря на это, фонды были ликвидированы: уже с 2001 г. фактически прекратил свое существование Федеральный дорожный фонд²¹⁷, а с 01.01.2005 Закон РФ от 18.10.1991 № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» полностью утратил силу²¹⁸. Широко озвученная причина этого — нецелевое использование средств и коррупция. Однако есть мнение, что истинные причины заключались в другом: во-первых, после дефолта 1998 г. Минфин России провел тотальную консолидацию всех бюджетных доходов и закрепил в Бюджетном кодексе РФ «принцип общего (совокупного) покрытия расходов», который запрещал расходы бюджета с определенными доходными источниками; этот принцип исключил существование целевых налогов, составлявших основу существования дорожных фондов; во-вторых, налог на пользователей автомобильных дорог, который подлежал уплате всеми организациями (за небольшим исключением) в процентах от выручки, независимо от фактического использования ими автодорожной инфраструктуры, был крайне непопулярным и обременительным для экономики²¹⁹.

При создании дорожных фондов в России в третий раз указанные факторы учтены разработчиками законопроекта. Так, хотя за дорожными фондами закреплены источники доходов, консолидация бюджетных средств сохранена, поскольку эти фонды имеют статус бюджетных фондов, аккумулированные в них средства являются средствами бюджетов соответствующего уровня. Также, как было сказано выше, кардинально изменился принцип формирования дорожных фондов: бремя содержания дорог законодатель возлагает на тех субъектов, которых пользуются договорами, при этом он постарался учесть условия использования соответствующей инфраструктуры (в частности, интенсивность), что представляется справедливым.

С учетом этого можно рассчитывать, что надежды, которые возложены на возрожденные дорожные фонды, будут оправданны. Более того, успешное функционирование дорожных фондов может обеспечить не только восстановление и развитие системы автодорог, но и решение иных задач — обеспечение безопасности на дорогах, охрана окружающей среды, неотложная помощь при авариях, предупреждение вождения в нетрезвом виде и др. Такой опыт имеется в США²²⁰ и может быть использован в будущем в России.

Цифровые технологии в финансово-банковской сфере²²¹

Матьянова (Губенко) Елена Сергеевна
к. ю. н., доцент кафедры финансового права
Российского государственного университета правосудия,
e.gubenko@inbox.ru

В статье рассматриваются преобразования в финансово-банковской сфере, связанные со стремительным распространением интернета, развитием информационно-компьютерных технологий и мобильной связи

Ключевые слова: цифровая революция, цифровая экономика, цифровые технологии, цифровой банкинг, виртуальные (электронные) банки, робо-эдвайзинг, финтех.

Digital technologies in the financial and bank sphere

Matyanova (Gubenko) Elena Sergeevna
Cand.Jur.Sci., associate professor of the financial right
Russian state university of justice,
e.gubenko@inbox.ru

In article the transformations in the financial and bank sphere connected with prompt distribution of the Internet, development of information and computer technologies and mobile communication are considered

Keywords: digital revolution, digital economy, digital technologies, digital banking, virtual (electronic) banks, robo-edvayzing, financial that.

В обществе и экономике произошли качественные изменения, связанные со стремительным распространением интернета, развитием информационно-компьютерных технологий и мобильной связи. Результат этого развития авторы Доклада Всемирного банка о мировом развитии 2016 года «Цифровые дивиденды»²²² назвали «цифровой революцией». По их мнению, «цифровая революция» посредством расширения «доступа к цифровым технологиям несет многим людям богатство выбора и бóльшие удобства. За счет усиления социальной интеграции, повышения эффективности и внедрения инноваций». Авторы Доклада считают, что доступ к цифровым технологиям «открывает бедным и обездоленным слоям населения возможности, которых они прежде были лишены». Примером, по их мнению, может служить снижение расценок на денежные переводы почти на 90%, как это произошло в Кении после внедрения цифровой платежной системы M-Pesa. «Цифровая революция», считают они, неизбежно перерастет в революционные преобразования экономики и в результате человечество от традиционной экономики перейдет к «цифровой экономике». Цифровая экономика — развивающаяся ускоренными темпами экономическая деятельность, непосредственно связанная с развитием компьютерных цифровых технологий в области государственного управления, культуры, экономики, предпринимательства и социального обеспечения.

Цифровые технологии представляют собой дискретную систему, основанную на методах кодирования и передачи информации, позволяющую осуществлять множество разнообразных задач за кратчайшие сроки²²³. К цифровым технологиям относят интернет, компьютеры, мобильные телефоны (смартфоны), бытовую электронику, прочие средства сбора, хранения, анализа информации и обмена ею в цифровом формате²²⁴. Развитие и массовое внедрение цифровых технологий расширяет и совершенствует спектр возможностей национальной платежной системы и стремительно преобразовывает финансово-банковскую сферу экономики, осуществляет ее «оцифровку».

Преобразования финансово-банковской сферы экономики касаются повсеместного внедрения в сектор финансово-банковских услуг (банки, инвестиционные фонды, страховые организации) средств автоматизации, роботов, ботов (электронных устройств общения с клиентами), компьютерных центров обработки информации, без офисного обслуживания клиентов (через интернет и мобильную связь), искусственного интеллекта, удаленного обслуживания и предоставления различного спектра финансово-банковских услуг. Все указанные преобразования оказывают влияние на характер взаимоотношений с клиентами и влекут изменение характера самих банковских операций. Более того, стремительное развитие цифровых технологий ставит под угрозу само существование банков как финансовых посредников. Естественная реакция банков на эти процессы — снижение издержек на ведение банковского бизнеса. В результате волна увольнения банковских сотрудников прокатилась по всем странам и континентам. Масштабные увольнения сотрудников провели американские, европейские, российские и другие банки. Например, ПАО «Сбербанк» на фоне роста числа пользователей дистанционных каналов (из 135 миллионов клиентов банка более 30 миллионов активно используют мобильный и онлайн-банк) объявил в конце декабря 2016 года о сокращении численности персонала в 2017 году примерно на 8 процентов, а это 26 тысяч сотрудников. И это не последнее сокращение штатов банка: в долгосрочной перспективе из 329 тысяч человек работавших в банке на конец сентября 2016 года, должно остаться не более 100 тысяч сотрудников²²⁵.

Тенденции на минимизацию издержек на ведение банковского бизнеса влекут открытие отделений банков без сотрудников, в которых розничные банковские услуги предоставляются автоматически через терминалы на условиях самообслуживания. Такая модель взаимодействия с клиентами в мировом банковском бизнесе получила название «бесфилиальный банкинг». Однако даже такая модель взаимодействия в долгосрочных перспективах может утратить свою актуальность для продвинутых клиентов, поскольку все больше клиентов банков переходит на дистанционное банковское обслуживание по интернет-банкингу, получая весь спектр банковских услуг через мобильный телефон или компьютер.

Дистанционные отношения между банками и клиентами еще называют цифровым банкингом (digital banking), электронным банкингом (e-banking), онлайн-банкингом или дистанционным банкингом. Услуги цифрового банкинга могут предоставляться с использованием мобильного интернета посредством средств мобильной связи. Например, такие услуги как: предоставление клиенту выписок по банковским счетам; предоставление информации о банковских продуктах (кредитах, депозитах, ПИФах и пр.); переводы между своими счетами; внутрибанковские переводы на счета или карту другого клиента банка; переводы на карту в другой банк; переводы на счета в другой банк; оплата мобильной связи, домашнего телефона,