Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России

Cборник статей международной научно-практической конференции МИГСУ РАНХиГС

Под общ. ред. Г. Ю. Ивлевой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.40/я73

Э94

Редактор:

Ивлева Г. Ю.

В сборнике публикуются статьи участников ежегодной международной научно-практической конференции, которая проводилась 21—22 мая 2013 года Международным институтом государственной службы и управления (МИГСУ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Авторы сборника анализируют актуальные проблемы государственного и муниципального управления в различных странах, перспективы развития административной реформы в России и реформирования гражданской государственной службы в нашей стране; оценивают эффективность государственного регулирования предпринимательства и реализацию стратегического управления человеческими ресурсами.

Сборник предназначен для всех интересующихся проблемами государственного и муниципального управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.40/я73

© Коллектив авторов, 2014

© ООО «Проспект», 2014

Раздел I.
АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ И СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ СТРАН

Александрова Полина Александровна.
Оптимальное взаимодействие службы социально-психологических исследований с муниципальной властью

Развитие Российской Федерации на современном этапе требует создания эффективной системы местного самоуправления. Проблема его становления весьма актуальна, хотя и не нова. Теоретическими источниками научного направления, раскрывающего основы его функционирования, были еще труды русских ученых XIX века В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова и других. Наиболее проблемным фактором развития народовластия на местном уровне сегодня является взаимоотношение государства и гражданского общества. Поэтому местное самоуправление, как значимая составляющая государственного строительства, требует инновационных преобразований, согласующихся с определенными закономерностями и определяемыми ими принципами. Главные же его функции определены Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особую роль в реализации этих функций играет служба социально-психологических исследований, существующая буквально в единицах местных органов управления в стране. Ее базовые функции обогащаются в связи с потребностями социума и управления им, соприкосновения с изменяющейся действительностью в процессе активной деятельности и помогают жителям оценивать местную власть через конкретные показатели успешности, понятности, оптимальности, открытости и др.

Растущие информационные потребности местных органов власти требуют поиска эффективного механизма в области «Паблик рилейшиз», новых, нестандартных приемов и средств отслеживания и анализа мнения общественности по различным животрепещущим проблемам. Решение этой проблемы обусловило поиск новых форм взаимоотношения органов местного самоуправления и службы социально-психологических исследований.

На данное взаимоотношение в качестве внутреннего фактора влияют формы инновационной активности службы социально-психологических исследований, расширяющие ее функциональное поле и проявляющиеся в систематичности исследований, их последовательности, учете специфики психологической готовности персонала муниципального управления и др. Это обусловлено, во-первых, исчерпываемыми возможностями современного потребительского общества и развитием процессов самоуправления; во-вторых, движением науки и практики к раскрытию жизненных сил человека через новые типы организации жизни граждан; в-третьих, функциональными проявлениями подвижных элементов структур в современном муниципальном управлении, к которым относится служба социально-психологических исследований. В-четвертых, востребованным переходом от жесткой командной системы к руководству на основе распределения полномочий между центром и местными муниципальными органами самоуправления.

Вместе с тем, во взаимодействии службы социально-психологических исследований с муниципальной властью проявляются противоречия между:

— целевой (относительно постоянной) установкой в деятельности, фиксирующей желаемые результаты, связанные с содержательной стороной и динамичной деятельностью службы, меняющейся в зависимости от условий жизни местного сообщества;

— необходимостью качественного и плодотворного осуществления управленческой деятельности на муниципальном уровне, овладением продуктивным стилем управления, способным мобилизовать персонал на эффективную деятельность посредством включения механизмов личностного — профессионального самосовершенствования и отсутствием необходимого социально-психологического сопровождения этого процесса.

Служба социально-психологических исследований, а также ее функции в социальном развитии региона как научный феномен определены и представлены структурно в работах Л. И. Анищевой, Л. И. Катаевой, И. О. Соловьева. Проблемой психолого-акмеологических детерминант занимались В. Г. Асеев, А. А. Деркач, Т. А. Молодиченко, Е. В. Селезнева; проблемы мониторинга исследовались в работах А. В. Жаринова, В. А. Петерсон.

Вопросы организации и деятельности местных сообществ, их органов, развитие форм народовластия и общественного самоуправления на местном уровне рассматривались в трудах С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Л. А. Григоряна, Ю. А. Дмитриева, И. П. Ильинского, В. Т. Кабашева, А. Е. Когут, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, В. П. Сальникова, Ю. А. Скуратова, А. Я. Сливы, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета и др.

Руководству и взаимодействию в сфере управления посвящены работы отечественных исследователей — Г. М. Андреевой, Е. С. Кузьмина, Б. Б. Коссова, Р. Л. Кричевского, А. А. Русалиновой, В. А. Толочека, Р. Х. Шакурова и др., а также зарубежных — Б. Аволио, Б. Басс, К. Бланшар, Р. Блейк, К. Левин, Д. Моутон, Ф. Фидлер, П. Херси и др.

На взаимоотношения органа местного самоуправления и службы социально-психологических исследований влияют многие факторы, в том числе и модель местного самоуправления. На само муниципальное управление оказывает влияние, помимо всего прочего, несформированность современного мышления у членов местного сообщества, двойственность положения местных органов управления, утрата многими людьми значимых социально-психологических целей и моральных принципов. Поиск методик раскрытия потенциала личности как главного субъекта управления продолжается и имеет важное значение для повышения качества муниципального управления и становления инновационной управленческой культуры.

В муниципальной практике последних десятилетий поиск эффективных механизмов изучения динамики общественного мнения осуществляется через деятельность в штате местных органов управления пресс-секретарей или специалистов по связям с общественностью; через взаимодействие с различными центрами изучения общественного мнения (при этом расширяется вариативность взаимодействия местных органов власти с населением). Изучение динамики общественных и экономических процессов муниципальных образований осуществляется по сведениям органов государственной статистики и иных федеральных служб, путем анализа количественных показателей обращений граждан в органы местного самоуправления и их тематической направленности.

Модель оптимального взаимодействия службы социально-психологических исследований с муниципальной властью включает:

— социальный запрос на партнерство гражданского общества и управления;

— констатируемый во всех моделях управления элемент «самости»;

— разработку по результатам исследований как локальных актов управления, так и широкомасштабных целевых программ.

Такую модель можно представить в виде соответствующей схемы, представленной на рис. 1.

Рис. 1. Модель оптимизации взаимодействия службы социально-психологических исследований с муниципальной властью

Модель демонстрирует открытую, адаптированную к внутренней и внешней среде систему как основу рождающихся управленческих инноваций, направленную на формирование технологий нестандартного мышления и соответствующей компетенции: а) знать, как мы думаем, для того, чтобы правильно построить собственный процесс мышления с учетом слабых и сильных сторон работы механизма мышления; б) уметь слушать свой внутренний голос, понимать, что подсказывает интуиция; в) мыслить самостоятельно (идея не обязательно должна соответствовать мнению большинства, а быть каждый раз личным открытием, результатом интеллектуальных усилий), преодолевая стереотипность мышления, различные имитации; г) «личное усилие мысли» и личный поступок сознающего, как ответ на вызов внешней среды (мышление начинается с проблемной ситуации, но ее освоение может быть разным: на уровне привычных клише, прошлого опыта, вчерашних знаний, способности видеть то, что не вписывается в рамки ранее усвоенного), принятие решения в условиях неопределенности, как проявление инновационного творческого мышления.

Индивидуальная готовность к взаимодействию муниципальных служащих администрации Ступинского муниципального района Московской области и семи городских и сельских поселений данного муниципального образования складывается из мотивации готовности к взаимодействию со службой социально-психологических исследований; типа поведения в конфликтных ситуациях; типа акцентуаций личности; типа направленности личности. Муниципальные руководители отличаются следующими выраженными личностными качествами: готовностью к риску, рациональностью, которые влияют на принятие решений в широком контексте профессиональных ситуаций. Типологические особенности руководителей во многом определяют характер структурно-функционального взаимодействия, в том числе со службой социально-психологических исследований.

Муниципальные служащие с деловой направленностью, умеренной рациональностью и готовностью к риску выбирают мониторинг социально-психологического самочувствия жителей района в качестве основной формы взаимодействия с населением. Мониторинг включает этапы: целевой, организационный, аналитический. Целевой этап мониторинга социально-психологического самочувствия населения муниципального образования предполагает:

1) определение ключевых индикаторов социально-психологического самочувствия;

2) проведение ранней диагностики негативных процессов, связанных с неблагополучием в определенных сферах жизнедеятельности и жизнеобеспечения муниципального района;

3) наблюдение за динамикой социально-психологического самочувствия населения муниципального района для выработки рекомендаций руководству муниципального района;

4) выработку рекомендаций по развитию и совершенствованию форм взаимодействия органов местного самоуправления и местного населения через формирование общественного сознания граждан.

Организационный этап мониторинга определяет объект (население городских и сельских поселений), предмет (динамика социально-психологического самочувствия населения), гипотезу и задачи мониторинга, выборочную совокупность.

Основными задачами мониторинга являются: определение индекса социально-психологического самочувствия населения муниципального района; определение характерного настроения, оценка социальной и криминогенной обстановки; выявление актуальных проблем; оценка социально-экономической инфраструктуры муниципального района на соответствие удовлетворению общественно-бытовых запросов членов местного сообщества; выявление отношения населения к деятельности органов местного самоуправления; определение степени взаимоотношений и взаимного доверия между руководством и жителями муниципального образования; исследование материального положения семей муниципальных образований; выявление структуры расходов семей в муниципальных образованиях; разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района, руководителей структурных подразделений исполнительных органов муниципальных образований; формирование рекомендаций по улучшению работы учреждений и организаций муниципального района.

Достоверность социологической информации определяется правильностью «выборки». В выборочную совокупность включается взрослое население муниципального района от 18 лет, из них: 69,5% — население городских поселений; 30,5% — население сельских поселений. Опрос проводится среди следующих возрастных групп: 22% — 18—30 лет; 46% — 31—55/60 лет; 32% — старше 55/60 лет. Процентная квотная составляющая обеспечивает репрезентативность выборки и отвечает требованиям отбора единиц обследования. Статистическая погрешность не превышает 3,2%.

На аналитическом этапе мониторинга осуществляется сбор первичной социологической информации методом интервью при помощи «опросного листа» и вторичный анализ статистических материалов и документов администрации.

Показатели первых социально-психологических мониторингов выявили неудовлетворенность населения района состоянием изученных сфер, свидетельствовали о желании людей изменить ситуацию к лучшему, что побуждало руководство муниципального района к поиску новых, нестандартных решений, которые были бы способны устранить дискомфортные настроения у членов местного сообщества и повысить уровень морально-психологического состояния людей, степень их доверия к местной власти, укрепить веру и надежду на лучшее будущее. В связи с этим была разработана программа, обеспеченная формами взаимодействия службы социально-психологических исследований и муниципальной власти, включающая организационный, рефлексивный, прогностический и аналитический этапы.

Для анализа эффективности взаимодействия службы социально-психологических исследований с муниципальной властью была разработана «Шкала оценки оптимальности взаимодействия службы социально-психологических исследований с муниципальной властью», включающая критерии организационной эффективности взаимодействия (состоит из следующих показателей: функционирование программы взаимодействия, наличие структур взаимодействия, инновационность форм взаимодействия, влияние на принятие управленческого решения) и функциональной представленности взаимодействия (показатели: направленность взаимодействия, доступность информации, удовлетворенность взаимодействием, влияние на психологическое состояние сообщества). Результаты диагностики по данной шкале представлены в сравнении 2013 года с 1997 годом (максимальная оценка по каждому критерию составляет 2 балла, минимальная 0).

Таким образом, для оптимального развития муниципального образования необходима общественно-политическая стабильность и доверительный контакт гражданского общества с органами управления. Управление на муниципальном уровне может быть более эффективным, когда руководитель является личностью творческой, обладающей современными управленческими знаниями, стратегическим мышлением и умением создавать сильные организации, направленные на реализацию социального, интеллектуального и психологического потенциалов, как муниципальных работников, так и всех членов местного сообщества. Социально-психологические мониторинги настроений граждан, гласное обсуждение с населением планируемых к принятию управленческих решений приводят к выражению и сопоставлению порой диаметрально противоположных точек зрения, благодаря чему достигается взаимное влияние друг на друга органов местной власти и населения при обсуждении важнейших проблем местного жизнеустройства, что позволяет определить вариант оптимального для муниципального руководства и необходимого для населения управленческого решения.

Рис. 2. Шкала оценки оптимальности взаимодействия служб социально-психологических исследований с муниципальной властью

Список использованных источников

1. Указ Президента РФ В. В. Путина № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

4. Васильев В. И. Гражданин и муниципальная власть. М.: Норма, 2005.

5. Васильчиков А. И. О самоуправлении. СПб., 1869—1871. Т. 1—3.

6. Вернадский В. И. Философские мысли натуралиста. М., 1988.

7. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 9. СПб., 1904.

8. Деркач А. А., Синягин Ю. В., Морозов А. Н. Формирование эффективного стиля управления деятельности руководителя. М.: РАГС, 1999.

9. Елисеев О. П. Практикум по психологии личности. 2-е изд., испр. и перераб. СПб.: Питер, 2003.

10. Психологические тесты для профессионалов / авт.-сост. Н. Ф. Гребень. Минск: Соврем. шк., 2007.

Алиева Антонина Олеговна.
Методические основы построения системы регионального управления с использованием сбалансированной системы показателей

В настоящее время в Российской Федерации в реализации целого ряда реформ заложена идея повышения эффективности функционирования государства, и, прежде всего, на это нацелена административная реформа.

Основные стратегические цели государственного развития поставлены Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601, в том числе, там определены задачи развития систем стратегического планирования и государственного и муниципального контроля. Данные задачи, особенно на региональном уровне, находятся пока в стадии решения.

Так, например, Правительством Ярославской области принципы стратегического управления закреплены в Положении о стратегическом планировании и контроле в органах исполнительной власти, что должно стать основой системы управления при практической реализации стратегии социально-экономического развития региона. Для конкретизации и встраивания концепции социально-экономического развития в текущую деятельность органов исполнительной власти должны быть решены вопросы обеспечения качества и клиентоориентированности деятельности государственных и муниципальных служащих, создание проблемно-ориентированной организационной структуры и системы мотивации, ориентированной на результативность решения задач развития, открытой и конкурентной системы подбора кадров и формирование эффективных механизмов межведомственного взаимодействия, встраивание механизмов программно-целевого и стратегического управления во все сферы деятельности органов исполнительной власти.

Современные принципы стратегического управления основываются на работах профессора Гарвардской бизнес-школы (Harvard Business School) Роберта Каплана (Dr. Robert S. Kaplan) и президента консалтинговой фирмы Renaissance Solutions Дэвида Нортона (David P. Norton). Ими разработана эффективная методика построения системы управления, соответствующая концепции управления по целям, и представляющая собой инструмент управления, позволяющим связать стратегические цели, операционные задачи и конечные результаты деятельности хозяйствующего субъекта. Методика носит название Сбалансированная система показателей (ССП), в английском варианте Balanced Scorecard (BSC).

ССП формирует взвешенный набор измерителей (при этом большая их часть является нефинансовыми показателями) и комплексно отражает внутрифирменные управленческие процессы. Данная методика успешно зарекомендовала себя в коммерческом секторе экономики. В настоящее время отечественными и зарубежными учеными ведутся исследования по вопросам применения сбалансированной системы показателей в общественном секторе и ее адаптации к процессам управления социально-экономическими системами. Применение ССП в региональном управлении позволит качественно модернизировать управление такой сложной социально-экономической системой как регион.

Методика сбалансированной системы показателей предполагает рассмотрение процессов планирования, анализа и контроля в четырех аспектах: Перспектива «Финансы»; Перспектива «Заинтересованные лица» (в ранних версиях источника [4] «Клиенты»); Перспектива «Бизнес-процессы»; Перспектива «Обучение и развитие».

Применение ССП в общественном секторе требует ответа на следующие вопросы: каковы потребности общества и государства? какие финансовые ресурсы нужны для их удовлетворения? какие процессы для этого необходимо осуществить? какие человеческие ресурсы имеются и какого развития они требуют для успешного выполнения процессов и достижения поставленных стратегических целей?

Основные этапы разработки и применения сбалансированной системы показателей включают в себя: определение миссии, стратегических целей, каскадирование целей и определение ответственных за их реализацию; составление стратегической карты; определение ключевых показателей эффективности; выявление процессов (мероприятий), обеспечивающих достижение целей; каскадирование целей и ключевых показателей эффективности на уровни структурных подразделений и отдельных сотрудников; выявление зависимости ключевых показателей эффективности с показателями проектов; разработка и применение системы мотивации сотрудников, основанной на ключевых показателях эффективности.

Сбалансированная система показателей является инструментом визуализации уже разработанной стратегии организации и позволяет переложить ее на операционный уровень. Залог успешности функционирования организации при использовании ССП состоит в том, что до каждого сотрудника должны быть доведены конкретные цели и задачи, которые он должен решить для выполнения общей стратегии; информация о том, какова его роль в достижении общей цели.

Важно соблюдение системности в использовании данной методологии, так как частичная, «лоскутная» оптимизация не дает положительного результата и даже наоборот, — приводит к излишней бюрократичности в деятельности организации.

Для перевода стратегии на операционный уровень используется такой инструмент как стратегическая карта (СК), которая отражает все стратегические гипотезы, описывает процесс трансформации нематериальных активов в осязаемые финансовые и коммерческие результаты [4]. Стратегические карты описывают причинно-следственные связи, задействованные в улучшении финансовых и клиентских результатов с помощью стратегических направлений.

Метод декомпозиции, заложенный в основе построения стратегических карт, при его развитии и максимальной алгоритмизации позволяет перевести стратегические цели на операционный уровень через ключевые показатели эффективности функционирования организации, делегировать их на уровень структурных подразделений.

Для некоммерческих организаций и, тем более, для системы управления регионом финансовая составляющая по-прежнему присутствует в системе, но лишь как обеспечивающая часть реализующихся процессов. Финансовые показатели для коммерческих организаций выражаются величиной прибыли и рентабельности, платежеспособности и другими традиционными показателями. Для сектора некоммерческих организаций, а также — подразделений органов исполнительной власти как основного субъекта регионального управления, финансовые показатели характеризуют бюджетные процессы. При этом в рамках стратегического планирования данная группа показателей перестает иметь первостепенное значение.

Для управляющих субъектов общественного сектора первичной является их миссия, связанная с состоянием и улучшением жизни людей и развития общества в целом. Следовательно, из составляющих сбалансированной системы показателей превалирует клиентская составляющая. Клиентская составляющая (или перспектива заинтересованных лиц) должна включать показатели, позволяющие оценить успешность реализуемой стратегии. Таким образом, к данной перспективе можно отнести как общество, формирующее объект управления, так и федеральные органы власти, представляющие более высокий уровень управления, но лишь частично контролирующие региональную систему управления в силу федеративного устройства государства.

Стратегическая карта составляется на каждом уровне управления для декомпозиции и каскадирования целей, при этом нижним уровнем, на котором составляются СК, выступают юридические лица.

Для реализации стратегии осуществляются бизнес-процессы (проекты, программы), измерение которых выполняется ключевыми показателями проектов. В случаях, когда стратегические цели не могут быть достигнуты путем выполнения регулярной деятельности (в рамках бизнес-процессов организации), достижение стратегических целей осуществляется через реализацию соответствующих стратегических мероприятий.

Ключевые показатели эффективности (KPI) выступают в роли измерителей стратегии. В ССП выделяются два вида ключевых показателей: эффективности системы и результативности проектов. Первые измеряют результаты исполнения стратегии и степени достижения внешних целей, вторые измеряют качество внутренних процессов.

Показатели можно идентифицировать только тогда, когда существует ясность в отношении целей. Рекомендуется использовать не более двух или трех показателей для каждой из стратегических целей. Около 80% всех показателей должны быть нефинансовыми.

Без наличия целевых значений показатели, разработанные для измерения стратегических целей, не имеют смысла. Определение целевых значений показателей вызывает сложности не только при разработке ССП. Принципиальная сложность определения целевого значения того или иного показателя состоит в том, чтобы найти реально достижимый уровень.

Через планирование показателя осуществляется каскадирование целей высокого уровня на цели и задачи нижних уровней, что служит основой для составления документов оперативного планирования.

На разных уровнях управления и у разных субъектов планирования (для муниципальных образований или юридических лиц) стратегические цели могут быть различны. Одна общая цель верхнего уровня трансформируется в иные цели на нижнем уровне с учетом территориальных особенностей развития.

Правильная конфигурация сбалансированной системы показателей позволяет увязывать стратегические цели с бизнес-процессами и проектами, а также делегировать цели по уровням управления, вплоть до конкретных исполнителей с определением их круга ответственности. Применение данной системы может стать эффективным инструментом регионального управления, не концентрирующегося только на бюджетных процессах, а позволяющего системно организовать процессы государственного и муниципального планирования, анализа и контроля.

Трудности применения сбалансированной системы показателей в деятельности органов исполнительной власти связаны с необходимостью ее адаптации к конкретным региональным условиям; тщательной научной проработки состава ключевых показателей (KPI) и их допустимых значений; организации информирования; обучения сотрудников государственных и муниципальных органов управления; внедрения системы мотивации персонала, ориентированной на результат.

Важнейшим моментом построения ССП в управлении регионом является коллегиальный характер этого процесса. Каскадирование целей предполагает делегирование на нижестоящие уровни управления задач, связанных с определением подцелей и измерителей результатов. Так, стратегия развития региона предполагает ряд ключевых направлений, в реализации и управлении которыми участвуют представители регионального и муниципального уровней. В соответствии с положениями ССП каждая бизнес-единица должна самостоятельно вырабатывать миссию своей деятельности, участвовать в формулировании своих целей, определении состава показателей результативности, которые должны быть доведены до каждого рабочего места и каждого сотрудника, участвующего в реализации стратегии. Обязательным условием выполнения стратегии является применение системы мотивации персонала, в которой предусмотрена увязка результатов деятельности каждого служащего с поставленными целями, изменяемыми ключевыми показателями эффективности. Только через понимание цели своей работы, цели работы своего подразделения и ведомства государственные и муниципальные служащие могут способствовать эффективному осуществлению стратегии развития региона в целом.

Список использованных источников

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

2. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31.01.2013).

3. Концепция социально-экономического развития Ярославской области на период до 2025 года (утв. Указом губернатора Ярославской области от 27.02.2013 г. № 110).

4. Нортон Д., Каплан Р. ССП. От стратегии к действию. Олимп-Бизнес, 2010.

5. Kaplan Robert S. Conceptual Foundations of the Balanced Scorecard (March 1, 2010). Harvard Business School Accounting & Management Unit Working Paper No. 10—074. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1562586.

Белозор Алина Федоровна.
Современная форма отношений государства и бизнеса: государственно-частное партнерство

Государственно-частное партнерство (ГЧП) — это юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно важных задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.

В нормативных правовых актов Российской Федерации под государственно-частным партнерством понимается долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов партнерства в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг.

ГЧП предполагает равенство участников и объединение их инвестиций для достижения согласованного сторонами результата, а по достижении согласованного результата предполагается получение определенной прибыли. Указанное сотрудничество должно предусматривать распределение рисков между участниками при недостижении согласованного результата и их взаимную ответственность.

Распределение рисков между публичным и частным партнерами означает, что ГЧП, по существу, не может быть отнесено в чистом виде к предпринимательской деятельности (самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке). Это существенное отличие ГЧП от иных форм взаимодействия государства и бизнеса.

Таким образом, государственно-частное партнерство можно определить как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного субъектов для целей одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных целей в определенных отраслях экономики, основанное на соединении денежных и иных вкладов партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное освобождение частного субъекта от предпринимательских рисков, обычных при соответствующей деятельности.

ГЧП выступает как особая форма государственной инвестиционной политики, как комплексный инструмент привлечения инвестиций в капиталоемкие инфраструктурные проекты, и предусматривает взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Международный опыт реализации программ ГЧП нашел отражение в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, разработанном Европейской экономической комиссией ООН. В данном Руководстве отмечается, что ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: ресурсы, управленческие навыки и технологии частного сектора, а также регулирующую деятельность и защиту общественных интересов, осуществляемую государственным сектором. В Руководстве определены ключевые особенности ГЧП; специфика управления в различных сферах; обращается внимание на главные трудности, предлагаются способы их преодоления; приводятся конкретные примеры реализации ГЧП. В Руководстве выделяются следующие ключевые особенности ГЧП: долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); передача рисков частному сектору;

многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. В Руководстве отмечается, что одним из средств повышения эффективности процедур реализации ГЧП может быть введение государством практики стандартизации контрактов, что позволяет прийти к общему пониманию основных рисков, логично обосновать выбор того или иного проекта из множества других и сократить время и расходы на проведение переговоров. В руководстве обращается внимание на принятые в Европейском союзе регламентирующие положения в сфере ГЧП: Руководство по эффективному управлению государственно-частным партнерством (март 2003 г.); «Зеленый документ» по государственно-частному партнерству и Общественный закон о контрактах с государством и концессиях (апрель 2004 г.).

В период с 1990 по 2010 гг. в ЕС были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро. Только в 2010 г. их было 112, и их стоимость составила 18,3 млрд евро. Значительная доля проектов ГЧП присутствует в экономике Франции — общий объем соглашений ГЧП за 2010 г. составил 1,8 млрд евро. По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 гг. доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1%, а по их стоимости — 52,5%. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания — 10,1% и 11,4% соответственно. На третьей позиции Франция — 5,4% и 5,3%. Если же говорить о показателях 2010 г., то во Франции было реализовано 19 проектов в рамках ГЧП.

Сторонами государственно-частного партнерства являются публичное образование и частный партнер. В качестве публичного образования выступает субъект Российской Федерации, от имени которого действует уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации — правительство или администрация субъекта Российской Федерации или иной орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации). На стороне субъекта Российской Федерации может выступать и муниципальное образование в лице уполномоченного органа местного самоуправления (например, местной администрации).

Другая сторона партнерства — частный партнер. Это российское или иностранное юридическое или физическое лицо, либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц, осуществляющее деятельность на основании соглашения.

Публичное образование может участвовать в ГЧП в следующих формах:

1) финансирование работ по подготовке конкурса на заключение соглашения;

2) областные государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения;

3) оплата по регулируемым тарифам (ценам) определенного объема товаров (работ, услуг), предусмотренных соглашением и произведенных партнером;

4) предоставление имущества, находящегося в государственной казне, в доверительное управление, аренду, в том числе на льготных условиях; предоставление областью или муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов права владения и пользования (на возмездной или безвозмездной основе) объектом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, на срок до 25 лет;

5) предоставление партнеру земельных участков, находящихся в государственной собственности, на которых располагается или должен располагаться объект соглашения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

6) заключение концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

7) участие в соглашениях о разделе продукции в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»;

9) заключение государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

10) участие в уставных капиталах открытых акционерных обществ в соответствии с законодательством Российской Федерации и области.

11) инвестиционная деятельность, в том числе в форме капитальных вложений;

12) инвестиционные фонды, в том числе венчурные фонды;

13) инновационная деятельность;

14) лизинговая деятельность;

15) концессионные соглашения;

16) долевое участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций; совместное участие в реализации инвестиционных проектов, в том числе имеющих статус регионального значения,

17) организации со смешанной формой собственности и др.

18) участие хозяйствующих субъектов в осуществлении полномочий органов государственной власти области, решении вопросов местного значения посредством:

♦ вложения инвестиций в объекты государственной или муниципальной собственности (за исключением отношений, связанных с заключением и реализацией концессионных соглашений);

♦ оснащения объектов государственной или муниципальной собственности необходимым оборудованием;

♦ благоустройства земельных участков, на которых расположены объекты государственной или муниципальной собственности;

♦ бесплатного обслуживания населения в объемах, согласованных сторонами государственно-частного партнерства¹.

Основными направлениями участия публичного образования в ГЧП являются:

а) имущественное участие:

♦ предоставления субъектом федерации в аренду частному партнеру находящихся в собственности области земельных участков, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения о партнерстве и (или) которые необходимы для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением о партнерстве, в целях создания или реконструкции частным партнером объекта соглашения о партнерстве, осуществления частным партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, которые определены соглашением о партнерстве, а также в течение срока, определенного соглашением о партнерстве, по истечении которого партнер передает его в собственность субъекта федерации на условиях и в порядке, предусмотренных соглашением о партнерстве;

♦ передачи частному партнеру в доверительное управление, владение и пользование иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в собственности субъекта федерации, либо принадлежащих данному субъекту исключительных прав в целях создания или реконструкции частным партнером недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения о партнерстве), осуществления частным партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, а также в течение срока, определенного соглашением о партнерстве, по истечении которого партнер передает его в собственность области на условиях и в порядке, предусмотренных соглашением о партнерстве;

б) финансовое участие:

♦ осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности субъекта федерации в соответствии с бюджетным законодательством;

♦ предоставление налоговых льгот в соответствии с налоговым законодательством;

♦ заключение соглашений об участии субъекта в лице уполномоченных органов в реализации инвестиционных, инновационных проектов в соответствии с бюджетным законодательством.

Объектами государственно-частного партнерства могут быть:

1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств;

2) объекты железнодорожного транспорта;

3) объекты трубопроводного транспорта;

4) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;

5) объекты производственной и инженерной инфраструктуры аэропортов;

6) гидротехнические сооружения;

7) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

8) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;

9) транспорт общего пользования;

10) объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, хранения сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов, включая напитки;

11) объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;

12) объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения;

13) объекты инновационной деятельности;

14) объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий;

15) иные объекты, необходимые для социально-экономического развития брянской области и (или) муниципальных образований.

Договорные отношения, лежащие в основе ГЧП регулируются многими нормативно-правовыми актами: договорами купли-продажи (пункт 1 статьи 454 ГК РФ), договорами аренды (статья 606 ГК РФ), договорами строительного подряда (пункт 1 статьи 740 ГК РФ), договорами возмездного оказания услуг (пункт 1 статьи 779 ГК РФ), договорами доверительного управления имуществом (пункт 1 статьи 1012 ГК РФ), договорами простого товарищества (пункт 1 статьи 1041 ГК РФ), договорами о создании хозяйственных обществ (статьи 52, 89, 98 ГК РФ), договорами поручительства (статья 361 ГК РФ)².

Государственно-частное партнерство может оформляться и иными договорами, не поименованными в ГК РФ. К последним, получившим законодательное закрепление в других федеральных законах, следует, к примеру, отнести:

1) договор участия в долевом строительстве — договор, в силу которого одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства, а другая сторона (участник долевого строительства) обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости³.

2) договор о развитии застроенной территории — договор, в силу которого одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц подготовить проект планировки застроенной территории и в соответствии с ним осуществить строительство на застроенной территории, создать либо приобрести, а также передать в государственную (муниципальную) собственность благоустроенные жилые помещения и уплатить выкупную цену за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах и земельные участки, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для утверждения проекта планировки застроенной территории, изъятия путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах и земельных участков на застроенной территории, а также предоставления указанному лицу без проведения торгов для строительства земельных участков в границах застроенной территории⁴.

3) соглашение о разделе продукции — это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск⁵.

4) концессионное соглашение — договор, в силу которого одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности⁶.

Концессионный договор лежит в основе государственно-частного партнерства. Частные предприниматели, заключившие с органом управления концессионный договор, обязуются совершать разного рода юридические действия в обмен на встречное обязательство другой стороны содействовать совершению этих действий и следовать условиям концессионного договора до конца срока, предусмотренного для реализации проекта. Гражданско-правовой договор, таким образом, становится способом организации деятельности частного лица, подчиненной интересам всего общества.

Органы публичной власти могут предоставлять определенные гарантии для частных партнеров:

1) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

2) предоставление налоговых льгот;

3) выделение субсидий за счет средств бюджета;

4) установление льготных ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности области в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Брянской области;

5) предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов;

6) размещение бюджетных инвестиций;

7) предоставление инвестиционных налоговых кредитов;

8) предоставление на конкурсной основе государственных гарантий Брянской области;

9) предоставление на конкурсной основе объектов залогового фонда Брянской области.

Следует учитывать, что государство может быть не только субъектом публичного права, но и субъектом гражданского права. В рамках публично-правовых отношений государство выступает как носитель публичной власти, в отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями, а подчинено общим принципам гражданского права.

Список использованных источников

1. Гражданский кодекс Российской Федерации в действующей редакции. Часть 1 от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации в действующей редакции. Часть 2 от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

4. Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

5. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

6. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. № 12.

7. Гладов А. В., Исупов А. М., Мартышкин С. А., Прохоров Д. В., Тарасов А. В., Тюкавкин Н. М, Цлаф В. М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. 2008. № 7(66). С. 36—54.

8. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк и Женева, 2008. Режим доступа: www.unece.org.ru.

Белозор Федор Иванович.
Общественный контроль за деятельностью институтов публичного управления

Существенным фактором повышения качества государственного управления является развитие механизмов взаимодействия публичной власти с институтами гражданского общества в процессе исполнения функций государственного управления, в том числе формирования и реализации важных для государства и общества политических и социально-экономических решений. В этом процессе важен контроль со стороны граждан за соблюдением выполнения государственными органами своих обязанностей перед народом; исключением злоупотребления властью; защитой прав и свобод человека и гражданина; согласованием интересов общества, его индивидов и государства.

Роль и значение общественного контроля возрастают в связи с насущной необходимостью повышения эффективности государственного управления при оказании государственных услуг населению, предотвращения коррупции.

В настоящее время, понятие «общественный контроль» широко используется в нормативных правовых документах и активно употребляется в научной среде. Общественный контроль осуществляется в политической, экономической, социальной и духовной сферах жизнедеятельности людей, в процессе формирования и функционирования государственной власти. Он во многом отличен от других форм и видов контроля.

Общественный контроль отличается от государственного особенностями своего функционального назначения, формами осуществления, социально-правовой природой.

В новейшей истории России о потребности в создании системы общественного контроля было широко заявлено на государственном уровне в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. [1].

В проекте закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» общественный контроль определяется как деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля. При этом к субъектам общественного контроля отнесены Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные советы федеральных, региональных органов исполнительной власти; общественные наблюдательные комиссии; руководящие органы саморегулируемых некоммерческих организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности; граждане; некоммерческие негосударственные организации и инициативные группы, осуществляющие общественный контроль.

По нашему мнению, следует расширить перечень таких субъектов. В качестве основных институтов общественного контроля можно назвать политические партии, избирателей, профессиональные союзы, общественные организации, территориальное общественное самоуправление, общественно-государственные структуры (общественные палаты), наблюдательные советы и др.

В указанном проекте закона выделены объекты контроля, которыми являются органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и предприятия, общественные объединения и другие некоммерческие организации, а также коммерческие организации, деятельность которых затрагивает общественные интересы.

В ряде законов выделены существенные полномочия для общественных организаций по осуществлению контроля за деятельностью публичной власти. К таким законам можно отнести законы «Об Общественной палате Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О противодействии коррупции», «О полиции» и др. Важную роль придает законодательство наблюдательным советам в автономных и других государственных и муниципальных учреждениях.

В указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года отводится существенное место общественному контролю как институту, оказывающему значимое влияние на повышение эффективности государственного управления.

Содержание общественного контроля как категории раскрыто в ряде исследований отечественных авторов. Так, С. М. Зубарев рассматривает контроль в качестве средства и гаранта обеспечения законности в широком смысле; средства получения информации о жизни общества, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления. В его определении общественный контроль — это системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и по корректированию выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению [4].

В. Гончаров и А. Ковалева определяют общественный контроль как механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия. По их мнению, он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю. Авторы отводят существенную роль контролю над исполнительной властью, что обусловлено ее особенностями: максимальной приближенностью к повседневной жизни каждого члена общества, наличием многочисленного и масштабного аппарата, подверженного основным порокам власти — произволу, беззаконию и коррупции.

По заключению авторов, общественный контроль, с одной стороны, представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов. С другой — он является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач. Общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственностью, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера. И, наконец, он является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов [2].

В. В. Гриб в своей статье отмечает, что общественный контроль не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, его субъектами не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления, он осуществляется от имени общественности и граждан [3]. Как отмечено автором, институты общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно или через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению.

Субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать правовые и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля при выявлении нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае, при обнаружении негативных явлений в деятельности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают огласке факты таких явлений, формируют отрицательное отношение населения к субъектам их совершившим. Общественное порицание и общественное осуждение, в данном случае, может быть намного ощутимее мер государственного принуждения.

Споры в научном сообществе возникают по поводу роли государства в процессах становления института общественного контроля. Одни предлагают его активное участие, другие — не более, чем вспомогательную роль. Отметим, что государственные институты управления являются объектом общественного контроля. В этой связи, его чрезмерное вмешательство в построение и функционирование данного института может внести существенную долю субординации и субъективизма в сам процесс контроля. По нашему мнению, роль государства в отношениях с институтами общественного контроля должна определяться на основе достижения консенсуса точек зрения обеих сторон по этому вопросу.

Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. При этом смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу общественной природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.

Список использованных источников

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 № 1789-р (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах).

2. Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5.

3. Гончаров В., Ковалева Л. Об институтах общественного контроля органов исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1.

4. Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3.

Боровикова Елена Владимировна.
Институты и методы регулирования, основанного на рисках, в финансовом секторе экономики

Трансформация системы экономических отношений в современных государствах требует адекватного развития методов их государственного регулирования, способного учитывать влияние различных рисков, включая риски принятия решений. Зарубежная практика демонстрирует ряд подходов к организации и применению государствами риск-ориентированных управленческих механизмов, готовящих ответные реакции на потенциальные риски в отраслях и видах деятельности (в торговле, на рынках финансовых услуг, в системах обеспечения экологической безопасности, здравоохранении и др.). Весомый вклад в достижение положительных результатов применения указанных технологий внесли, прежде всего, страны-члены Организации экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР), совершенствующие свои системы государственного управления с помощью методов регулирования, основанного на рисках⁷. При этом наибольшего эффекта достигали те экспериментальные модели, в которых управление рисками со стороны государства сочеталось с работой специальных служб и отделов риск-менеджмента организаций, ставших объектами государственного надзора, что свидетельствует о пользе объединения усилий макрорегуляторов и хозяйствующих единиц микроуровня.

Сравнительный анализ практики зарубежных стран позволяет выделить общие элементы модели регулирования, основанного на рисках:

— управление рисками делегируется уполномоченному органу, организационно-иерархическая структура которого позволяет осуществлять работу по мониторингу рисков и определению адресного воздействия на его ключевые факторы;

— нормативная база формирует правовое поле для реализации риск-ориентированного администрирования;

— стандартизация и лицензирование отдельных видов деятельности служат фильтром, способным снизить риски неэффективных бизнес-единиц;

— работа по минимизации рисковых воздействий строится в соответствии с принятой методологией, включающей подходы к классификации рисков, принципы управления рисками, стратегическое планирование в сочетании с риск-менеджментом, методы оценки рисков и разработки программ управления рисками, документирование и учет рисковых ситуаций, периодическую отчетность объектов и субъектов контроля, специальные информационные базы;

— высокая общественная прозрачность деятельности макрорегуляторов, проявляющаяся в форме обсуждения результатов управления рисками в ходе семинаров, конференций при участии руководителей высшего звена из властных структур, ученых, экспертов.

Организации финансового сектора экономики выполняют важные функции перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц в экономике, накопления средств пенсионного страхования, что повышает значение гарантий сохранности размещенных средств, поддержания непрерывности циклов финансовой деятельности, целесообразности резервирования средств и эффективного управления ими. В странах — членах ОЭСР созданы уникальные модели государственного регулирования финансовой системы, адаптировавшие методы риск-менеджмента и вызывающие высокий практический интерес.

Достаточно репрезентативным является состав регуляторов рисков в Великобритании, где отраслевое многообразие рисков и соответствующих им инструментов воздействия представлено наиболее широко (рис. 1).

Рис. 1. Уполномоченные по вопросам регулирования рисков органы в Великобритании

Управление пенсионных накоплений в Великобритании призвано обеспечить защиту фондов пенсионных накоплений работающих граждан. Под надзор этого органа попадают страховщики независимо от организационной формы и размеров бизнеса. Одной из главных задач ведомство видит в недопущении утраты страховщиком финансовой устойчивости и погашения его обязательств из средств Фонда защиты пенсионных накоплений. Используя матричный метод и метод расстановки приоритетов, Управление принимает решение о способах воздействия на организацию с учетом уровня риска реализуемой финансовой схемы (табл. 1).

Таблица 1

Матрица выбора мер регулирующего воздействия со стороны уполномоченного органа

Размер финансовой схемы

Крупная схема

Малая схема¹

Уровень риска

Высокий риск

Активное вмешательство

Средний уровень вмешательства

Низкий риск

Превентивные мероприятия, средний уровень вмешательства

Обучение и консультирование, низкий уровень вмешательства

¹ К малым относятся схемы, включающие менее тысячи участников процесса формирования накоплений

В деятельности Управления важную роль играет качество используемой информации, в связи с чем при проверке данных организуется взаимодействие с потребителями финансовых услуг. Объектами надзора и регулирования со стороны государственного органа являются подходы к финансированию страховых схем, корпоративный риск-менеджмент и другие вопросы.

Отдельного внимания заслуживает методология риск-ориентированного регулирования, разработанная Управлением рынком финансовых услуг⁸. Претерпевшее реформирование в 2006 г., ведомство обратилось к политике более жесткого контроля за организациями с высоким уровнем риска с 2008 г., когда угрозы для финансовых систем многих стран стали наиболее острыми. Шкала оценки рисков участников рыночных операций предусматривает четыре уровня: низкий, средний низкий, средний высокий, высокий. Чем выше потенциальный риск бизнес-единицы, тем выше вероятность ответных мер со стороны государства. Управление считает целесообразным проводить оценку каждого вида риска организации и совокупного риска бизнеса. В составе корпоративных рисков различают риски менеджмента, экологические риски, риски внутренней культуры и др. Каждому значению риска в создаваемой модели соответствует мероприятие государственного органа, направленное на его нейтрализацию, что создает основания для установления однообразия подходов Управления рынком финансовых услуг и Управления пенсионных накоплений.

Управление рынком финансовых услуг опирается на позицию о том, что источником рисков могут выступать непосредственно системы контроля за бизнесом, и предлагает вести мониторинг таких воздействий, как:

— риски контроля потребителей, продуктов и рынков;

— риски финансового и оперативного контроля;

— риски пруденциального контроля.

Таким образом, концептуальный подход к регулированию рисков в финансовом секторе Великобритании может быть представлен цепочкой логически следующих друг за другом этапов с прямой и обратной связью (рис. 2).

Рис. 2. Этапы управления рисками финансового сектора экономики в Великобритании

В 2012 г. на фоне обострения проблем финансовой устойчивости на финансовых рынках в Великобритании был принят новый Закон о финансовых услугах⁹ где предусматривалась трансформация основного в этой сфере регулятора. В усовершенствованной модели функции надзора делят Агентство по контролю за методами ведения бизнеса и Департамент пруденциального регулирования. Агентство по контролю за методами ведения бизнеса обеспечивает мониторинг деятельности организаций в целях защиты интересов различных клиентов и определяет общую ситуацию на рынке. Второй из упомянутых органов, подведомственный Банку Англии, уполномочен проводить пруденциальный надзор и выдавать разрешения на ведение деятельности на финансовом рынке.

В числе подразделений Агентства по контролю за методами ведения бизнеса, помимо комитетов по аудиту, расчетам по оплате труда, выработке решений о регулирующем воздействии и контрольного комитета, представлен комитет по управлению рисками. Эта структурная единица использует информацию о кредитных и страховых организациях, доверительных управляющих, различных объединениях в форме кредитных союзов, взаимных страховщиков, ассоциаций и т. д. Стабильность рынка для Банка Англии означает непрерывное функционирование всех его участников и оказание всего комплекса пользующихся спросом услуг. Поддержание такой стабильности предполагается за счет активного взаимодействия Департамента пруденциального регулирования с Комитетом по финансовой политике Банка Англии.

На июль 2013 г. запланирован симпозиум с участием специалистов органа пруденциального надзора и организаций финансового сектора по вопросам управления рисками, что подтверждает высокий интерес к практике минимизации негативного влияния различных угроз. Подчеркнем особенность финансовых основ функционирования Департамента пруденциального регулирования, сборы на содержание деятельности Департамента перечисляют организации, подконтрольные ему и составляющие сектор финансовых услуг. Сумма сбора зависит от уровня риска, соответствующего виду предпринимательской деятельности, и от масштабов бизнеса. Экономические показатели деятельности организации также применяются в качестве ориентиров для расчетов подлежащих уплате сборов. Например, для страховщиков такими показателями могут выступать валовой доход в форме страховых премий или сумма резервов. Единые правила расчета обязательных сборов распространяются на группы финансовых институтов и посредников (всего — шесть групп организаций, однородных с точки зрения предлагаемых финансовых услуг и рыночных продуктов). Аналогичный подход к привлечению источников финансирования распространен и в Австралии, где финансовый сектор экономики мониторят Австралийский департамент пруденциального регулирования и Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям.

В табл. 2 приведена краткая характеристика уполномоченных по вопросам управления рисками в финансовой сфере институтов, включая Департамент лучшей практики регулирования, имеющий более широкий спектр задач. Роль данного Департамента весьма высока, поскольку по результатам изучения внедряемой государственной политики специалисты формируют практически ценные выводы, выявляют наиболее эффективные решения и инструментарий, способствовавшие стабилизации на рынке и стимулированию социально-экономического развития. Благодаря деятельности Департамента становится возможным обмен лучшим опытом управления рисками на международном уровне.

Австралийский департамент пруденциального регулирования опирается на законодательство, стандарты пруденциального надзора и руководства. Утверждаются и подлежат исполнению планы проведения надзорных мероприятий. Оценка рисков при этом является следующим этапом после детализации проблем, обусловленных воздействием рисков, согласования результатов аналитической работы и отраслевых исследований.

Таблица 2

Субъекты риск-ориентированного регулирования в Австралии¹⁰

Органы управления рисками

Функциональные сферы

Базовые принципы и/или применяемые методы

Австралийский департамент пруденциального регулирования

регулирование деятельности финансовых институтов, принимающих вклады, сделок страховых организаций, организаций и учреждений в сфере пенсионного страхования, а также их финансовой устойчивости

Принципы работы: добросовестность (честность), сотрудничество (в значении «коллективная работа»), профессионализм, применение методов прогнозирования, ответственность 

Методы работы: балльно-рейтинговый метод, метод группировок, индексный метод, метод средней геометрической, метод «опорных точек»

Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям

Департамент лучшей практики регулирования

обеспечение соблюдения требований к деятельности уполномоченных органов по государственному регулированию, методическая помощь специалистам, обобщение результатов работы государственной системы и ее отдельных структур, распространение лучших методов регулирования с помощью специальных руководств

Методы работы: статистические методы обработки данных, метод группировок

Обратимся к практике регулирования, основанного на рисках, развиваемой Австралийским департаментом пруденциального регулирования в рамках правительственных требований и ограничений¹¹. Исследуемый регулятор должен минимизировать случаи финансовой неплатежеспособности подконтрольных организаций, не препятствуя при этом эффективной конкуренции на рынке. Департамент планирует свою деятельность, исходя из базового уровня надзора, необходимого для достижения оптимального баланса между рисками и стабильностью, принимая во внимание тот факт, что планы включают наиболее актуальные направления и меры, отражают весь комплекс привлекаемых ресурсов. Руководящая группа в составе Департамента отслеживает содержание планов надзорных мероприятий на предмет соответствия реальной рыночной ситуации и адекватности реакции регулятора.

Два принципиальных сущностных аспекта формируют идеологию всей деятельности Австралийского департамента пруденциального регулирования:

— понятие риск-ориентированного надзора;

— понятие надзора, нацеленного на результат.

В системе австралийских органов надзора риск-ориентированная деятельность включает, прежде всего, регулирование организаций и отраслей, связанных с наиболее высокими рисками, обоснованное распределение ресурсов, требующихся для контрольных мероприятий, выработку воздействия, осуществление вмешательства в рыночную среду на принципах своевременности и соразмерности потенциальному ущербу. Нацеленность на результат связана с проведением регулярной оценки достигнутого, его переосмыслением в сопоставлении с планом.

Если сформулировать требования к получаемым оценкам рисков на финансовых рынках, то они могут иметь следующий вид¹²:

— точность;

— своевременность;

— достоверность.

Главным же требованием к регулирующему воздействию является его соразмерность как с точки зрения целесообразности вмешательства по причине негативного влияния рисков, так и с позиций затраченных ресурсов для достижения приоритетных результатов. Кроме того, в ходе оценки рисков отдельных финансовых организаций следует учитывать отраслевую специфику и сущность возникшей проблемы, которая может быть весьма индивидуальной.

Алгоритм подготовки реакции на рисковые ситуации на рынке, как правило, сводится к следующему. Специалисты Австралийского департамента пруденциального регулирования должны выявить факторы и причины, обусловившие неспособность финансовой организации исполнять перед клиентами свои обязательства. Затем определяется профиль регулирующего воздействия на объекты надзора, а его реализация формализуется через план мероприятий в адрес проблемной организации.

Описанный выше алгоритм Австралийский департамент пруденциального регулирования положил в основу своего инструментария риск-ориентированного регулирования, представленного двумя системами:

— система оценки риска и ответного воздействия;

— система функций и мер воздействия.

Первая система аккумулирует результаты оценок ключевых рисков, описание ответных действий и способов финансовой поддержки организаций, а также план деятельности по надзору. Любое решение Австралийского департамента пруденциального регулирования принимается при непосредственной оценке значения финансовой организации, столкнувшейся с проблемами, для экономики конкретной территории или государства в целом. Вторая система, благодаря используемому инструментарию, способствует оптимальному распределению ресурсов Департамента, предусмотренных для работы с выявленными рисками.

Результаты оценки рисков позиционируют финансовую организацию в одну из четырех групп:

— организации из сектора с «нормальным» (базовым) уровнем надзора;

— организации, требующие надзора;

— организации, в отношении которых необходимо применять расширенные надзорные полномочия;

— организации, подлежащие реструктуризации.

В заключение подчеркнем, что зарубежный опыт мониторинга состояния финансового сектора, оперирующий конкретными методами и устоявшимися критериями, должен стать предметом детального изучения для российской системы государственного управления в условиях трансформации финансового контроля и надзора, развития теоретической и нормативной базы обеспечения национальной экономической безопасности, интеграции российского финансового рынка в мировую финансовую систему.

Список использованных источников

1. Banks G. Regulating for risk in Australia: governance and systemic issues. OECD Group on Regulatory PolicyRegulatory Reform and Risk. Paris, 1—2 December 2008 (режим доступа http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44800759.pdf).

2. Risk and Regulatory Policy: improving the governance of risk. OECD Reviews of Regulatory Reform. 2010. 251 р. (режим доступа: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ riskandregulatorypolicyimprovingthegovernanceofrisk.htm; http://www.planejamento.gov.br/ secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/0CDE2011/0ECD_Risk.pdf).

3. The APRA Supervision Blueprint. 2010. 13 р. (режим доступа: http://www.apra.gov. au/AboutAPRA/Documents/APRA-Supervision-Blueprint-FINAL.pdf).

4. Официальный сайт Банка Англии: http://www.bankofengland.co.uk.

5. Официальный сайт Агентства по контролю за методами ведения бизнеса: http:// www.fca.org.uk.

6. Официальный сайт Министерства экономики и финансов Великобритании: http://www.hm-treasury.gov.uk.

Ботуз Сергей Павлович.
Современные когнитивные технологии государственного и муниципального управления нематериальными активами в сети Интернет/Интранет

Актуальность проблемы когнитивного (основанного на знаниях) государственного управления нематериальными ресурсами/активами (НМР/НМА) в сети Интернет/ Интранет, или, точнее, сопровождение в глобальной вычислительной сети (ГВС) основных процессов взаимодействия субъектов (лиц, принимающих решение (ЛПР)) и объектов интеллектуальной собственности (ОИС): изобретений, полезных моделей и других объектов промышленной собственности (ОПС), которые представляют, как правило, один из главных инновационных носителей когнитивных составляющих современного высокотехнологичного производства), отмечается не только на многих международных форумах и конференциях, но и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [1, 2]. Однако, существующая в настоящее время законодательная база Российской Федерации в отношении патентования ОПС, гармонизированная с международными стандартами, снимает ряд запретов на патентование в России целого класса ОПС, которые напрямую связаны с защитой национальных интересов России (так, например, снят запрет в отношении патентования в России лекарственных и химических веществ, и это далеко не самая «большая когнитивная» опасность системы государственного управления НМА, требующая пристального рассмотрения на соответствующем уровне госуправления [3, 4]).

В этой связи в настоящей работе рассматриваются основные подсистемы ситуационного государственного сопровождения промышленных предприятий в ГВС (рис. 1) на основе формирования основных ситуационных факторов и стратегий государственного сопровождения НМР/НМА в открытом сетевом пространстве ГВС (рис. 2), с использованием известных активных и пассивных методов защиты и сопровождения ОИС (рис. 3) [5—9]. При этом один из основных способов формального описания семантики подобного рода сложно организованных распределенных в ГВС процессов взаимодействия ЛПР-ОИС-ОПС (далее — ЛПР-ОИС/ОПС-ГВС), подлежащих автоматизации с помощью открытых сетевых технологий, является аппарат (и соответствующие механизмы) автоматического синтеза онтологий с применением нейронного, генетического и автоматного программирования [10]. В настоящее время известен положительный опыт использования такого аппарата к формализации процессов в информационно-поисковых системах (Semantic Web [11, 12]), в распределенных Grid-структурах (Semantic Grid [13]).

Следует отметить активное внедрение в реальную распределенную/сетевую экономику сложно организованных распределенных информационно-вычислительных систем на основе Grid- и Cloud-технологий [15]. При этом отмечаются неудачи в попытках развивать Grid-системы на основе применения строгих — традиционных спецификаций [16, 17] и инструментальных средств Clobus Toolkit, требующих, как правило, «заоблачно-высокой» квалификации не только от разработчика в процессе проектирования новых приложений, но и на последующих этапах их адаптации для конкретной предметной области (ПрО). Соответственно, эти обстоятельства резко ограничивают сферу применения данных средств на практике.

Кроме этого, в работах многих разработчиков отмечается проблема поиска (обнаружения) созданных ранее и опубликованных в сети Grid-ресурсов (аппаратных средств, сервисов и др. информационных активов), необходимых для реализации того или иного приложения. Одним из выходов на этом направлении видится использование онтологии — формального способа предоставления знаний о потенциально востребованных ресурсах с помощью конечного множества понятий и отношений между ними. Такой подход на основе Semantik Grid [13] на настоящее время активно развивается за рубежом. Любые результаты российских исследователей на этом направлении представляют не только теоретический, но конструктивно — прикладной аспект в решении задач, связанных с обеспечением наблюдаемости и управляемости распределенных систем ЛПР-ОИС/ОПС-ГВС [9].

Рис. 1. Интерактивная система исследования основных подсистем ситуационного управления НМР/НМА промышленных предприятий

Как показала теория и практика защиты/сопровождения ОИС в ГВС [5—9], использование концепции принципа минимальной (ограниченной) сложности и соответствующего программного обеспечения поискового проектирования и экспертизы технически оптимальных позиционных систем программного управления распределенными системами ЛПР-ОИС/ОПС-ГВС, позволяет синтезировать конструктивные интеллектуальные программные приложения ограниченной сложности для решения вышеперечисленных задач.

При этом предоставляется возможность использовать основную особенность такого рода интеллектуальных информационных систем/сетей (ИИС) — освоение предельно высоких скоростей приема и обработки данных, несоизмеримых с возможностями восприятия ЛПР. Это воздействие осуществляется на более высоком уровне: например, на уровне генерации некоторого когнитивного кода не только когнитивной политики предприятия, но и региона/страны, обеспечивая необходимые условия для формирования соответствующего инвестиционного климата не только в конкретной организации, но и в стране, — на уровне синтеза персонифицированного профиля/ кода — графо-аналитического профиля (ГАП) конкретного ЛПР или сообщества ЛПР, генерации персонифицированной сетевой метрики на основе использования графоаналитического исчисления, графо-аналитических бинарных полей (ГАБП) и других интеллектуальных методов анализа, например, таких как нейронные сети, генетические алгоритмы, методы нечеткой логики и регрессионные модели (ARMAX/NARMAX, ARIMA), систем оперативной аналитической обработки (OLAP), информационно-аналитических систем (Enterprise Information Systems, EIS), средств интеллектуального анализа данных (Data Mining), систем поддержки принятия решений (Decision Support System, DSS) и др. [8]. Так, на рис. 4 представлен пример формирования ГАБП для заданного проективного базиса (a, R), где множество точек {К¹,..., К⁴}i фиксирует параметры поверхности некоторого изображения на экране i-го монитора (в общем случае это может быть некоторая область поверхности экрана монитора на которой отображен некоторый ОИС), а множества точек {N¹, ..., N⁴}i и {M¹, ..., M⁴}i представляют некоторый когнитивный код всех объектов отображенных в данный момент на экране монитора. При этом, данный код функционально связан с параметрами проективного базиса (a, R), в частном случае это может быть некоторая когнитивная позиция конкретного ЛПР или, в общем случае, — некоторая целевая установка защиты и сопровождения ОИС в ГВС, которую задал правообладатель конкретного ОПС.

Рис. 2. Интерактивная система имитации ситуационных факторов и стратегий сопровождения НМР/НМА в сети Интернет/Интранет

В качестве примера на рис. 5 приведен фрагмент процедуры диалогового формирования параметрического растра ГАБП, где приняты следующие обозначения: {Х¹⁽⁰⁾, Х²⁽⁰⁾ } — шкала эксперта(ов) или его позиции, например, позиция Х¹⁽⁰⁾ — оптимиста и Х²⁽⁰⁾ — пессимиста, {U¹¹⁽⁰⁾, ..., U²¹⁽⁰⁾} — шкала оценок экспертов, {У⁽⁰⁾, Z⁽⁰⁾} — поле значений условных затрат, например, {У¹⁽⁰⁾, У²⁽⁰⁾} — приведенные материальные затраты, {Z¹⁽⁰⁾, Z²⁽⁰⁾} — временные затраты в условных единицах конкретного состояния рынка информационных технологий в сети Интернет/Интранет.

Рис. 3. Адаптивная реляционная база данных/знаний методов и средств защиты и сопровождения ОИС в ГВС

По отношению к ЛПР администратор сети (ГВС или ЛВС) может выступать в виде не только измеряющего, но и контролирующего или управляющего процессом взаимодействия ЛПР-ОИС-ГВС [9]. Аналогично, автор конкретного ОИС может выполнять функции сетевого администратора для того, кто в данный момент работает с его ОИС на основе использования задания соответствующего ГА профиля ОИС. Подобного рода «многоаспектные» когнитивные измерения реализованы в виде подсистемы объектно-ориентированного логического программирования на базе реляционной СУБД, где отношениям (предикатам) соответствуют таблицы СУБД.

В данной статье показана разработанная реляционная структура СУБД для исследования (идентификации) процесса целеполагания в системе ЛПР-ОИС-ГВС. За основу данной структуры взята когнитивная модель Ж. Пиаже [9]. Согласно модели Ж. Пиаже, — чувства определяют энергию действия. Однако, они имеют непосредственную или функциональную связь со знаниями. Предлагаемые в ГАП растры бинарных полей позволяют синтезировать эффективные инструменты для автоматизации процессов целеполагания. При этом, разработанная структура СУБД многоцелевая, в ней цели рассматриваются как средства, а результаты или финал каждого действия пополняют базу знаний в функции от текущих интересов субъекта (ЛПР), которые могут непрерывно меняться в процессе оценки состояния системы ЛПР-ОИС-ГВС.

Таким образом, по каждому НМА могут быть составлены или рассчитаны бинарные отношения {Y⁽⁰⁾, Z⁽⁰⁾} (рис. 5), которые могут быть отображены в R² (на экране монитора) в виде одной сетевой модели P бинарных (графо-аналитических бинарных) отношений.

Все состояния системы ЛПР-ОИС-ГВС в области с координатами ε¹i(t) ∈ p¹ заведомо лучше ε₀, соответственно, отображение состояния стратегии ЛПР в процессе экспертизы состояния НМА в конусе p¹ можно назвать стратегией предпочтений.

Рис. 5. Процедура диалогового формирования параметрического растра ГАБП на основе экспертных оценок ОИС

Все состояния ε³i(t) ∈ p³ хуже ε³i(t), поэтому ε³i(t) и соответствующие им стратегии экспертизы НМА можно назвать заведомо плохими.

Оценка же отображений стратегий экспертизы НМА в состоянии, когда ε(t) ∈ p² ∪ p⁴ является неопределенной, так как соотношение результатов экспертизы НМА с точкой ε₀ является противоречивым. Вследствие этого данные состояния системы экспертизы ЛПР-ОИС-ГВС и соответствующие им стратегии экспертизы НМА в ГВС можно назвать областями неопределенности. Эти состояния системы экспертизы ЛПР-ОИС-ГВС связаны с риском принятия экспертных решений. Более подробное описание и соответствующие примеры защиты и сопровождения ОИС в ГВС приведены в программе поискового проектирования [9], где показано, что предлагаемые парадигмы ГАП и ГАБП позволяют «использовать» главный синергетический феномен подобного рода когнитивных систем управления, — феномен генерации новых знаний, т. е. знаний неочевидных для специалиста в конкретной предметной/прикладной области.

Парадигмы ГАП и ГАБП представляют некоторое множество понятий, позволяющих синтезировать формализованный аппарат интеллектуального (автоматического, автоматизированного и т. п.) управления основными когнитивными технологиями/ политиками и процессами взаимодействия субъектов и объектов НМР/НМА предприятий в открытом сетевом пространстве Интернет/Интранет, обеспечивая независимость синтезируемых сетевых политик государственного управления от человеческих (и особенно, от коррупционных) составляющих сопровождения ОИС в ГВС.

В этой связи очевидна целесообразность государственного стимулирования процессов, связанных с формированием открытого экспертного Интернет-сообщества и соответствующих интеллектуальных сетевых агентов для государственной экспертизы и сопровождения НМР/НМА в сети Интернет/Интранет, независимых от каких-либо отдельных субъектов. Это может послужить одной из основных конструктивных парадигм современной когнитивной политики государственной экспертизы состояния таких инновационных проектов, как изобретения и соответствующих нематериальных активов/ресурсов отечественных предприятий. При этом для перехода России на новую ступень хозяйственного развития необходимо привлечение не просто новых технологий, а новых когнитивных политик государственного управления НМР/НМА в открытом сетевом пространстве сети Интернет/Интранет. Здесь следует подчеркнуть, что подобные открытые сетевые технологии на практике имеют гораздо большее экономическое значение, чем сами продукты соответствующего материального производства.

Список использованных источников

1. http://www.infoforum.ru.

2. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. П. 66—70.

3. Хорошкеев В. А. Роспатент: особое отношение к иностранцам // Изобретательство. Т. XII. № 10. 2012. С. 5—18.

4. Панов П., Поворазнюк С. Роспатент превратят в министерство / Известия № 54 от 26.03.13.

5. Ботуз С. П., Догадкин А. В., Назимкин А. Е. и др. Программа поискового проектирования и экспертизы технически оптимальных позиционных систем программного управления. РОСПАТЕНТ. Свидетельство № 2013612247 от 19.02.2013 (номер и дата приоритета 2012661725 от 27.12.2012).

6. Ботуз С. П. Информационные технологии обработки и анализа норматино-правовых документов в сети Интернет // Сб. трудов международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 9-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова (25—27 мая 2011 г.). М.: МГУ, 2011.

7. Ботуз С. П. Методы и модели ситуационного центра государственного управления нематериальными активами в сети Интернет // Сб. докладов конференции «Ситуационные центры 2011» (26—27 апреля 2011 г.). М.: РАГС, 2011.

8. Ботуз С. П. Распределенные интеллектуальные технологии управления удаленным доступом/ Исследование и информатизация управления социально-экономическими, политическими и административными процессами: сб. научн. статей / под общ. ред. А. Н. Данчула. М.: РАГС, 2011. С. 94—104.

9. Ботуз С. П. Управление удаленным доступом. М.: СОЛОН-ПРЕСС, 2006. 256 с.

10. Найханова Л. В. Технология создания методов автоматического построения онтологий с применением генетического и автоматического программирования. Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2008. 244 с.

11. Berners-Lee Т., Fischetti M. Weaving the Web: the original design and ultimate destiny of the World Wide Web by its inventor. Harper San Francisco, 1999.

12. Berners-Lee Т., Hendler J., Lassila O. The Semantic Web // Scientific American. 2001. Vol. 284. No. 5. P. 34—43.

13. Васенин В. А., Афонин С. А., Голомазов Д. Д. Использование семантических технологий для обнаружения грид-ресурсов // Программная инженерия. 2011. № 7. С. 2—8.

14. Загорулько Ю. А., Загорулько Г. Б. Онтологии и их практическое применение в системах, основанных на знаниях // Материалы Всероссийской конференции с международным участием «Знания — Онтологии — Теории», 3—5 октября 2011, Новосибирск. Новосибирск: РИЦ «Прас-Курьер», 2011.

15. Pauntasso С., Zimmennann О., Leymann F. REST ful Web Services vs. Big Web Services: Making the Right Architectural Deasion // Proc. of the 17th International Word Wide Web Conference2008. P. 805—814.

16. Foster I., Kesselman C, Tuecke S. The Anatomy of the Grid: Enabling Scalable Virtual Organizations // International J. Supercomputer Applications 2001. V. 15. No. 3. P. 200—222.

17. Foster I., Kesselman C., Nick J., Tuecke S. The Physiology of the Grid: An Open Grid Services Architecture for Distributed Systems Integration // Global Grid Forum 2002. URL: http://www.globus.org/alliance/publications/papers/ogsa.pdf (дата обращения: 1.09.2011).

Герасимов Иван Владимирович.
Особенности оценки эффективности международных проектов государственно-частного партнерства (на примере создания современных фармацевтических производств)

Настоящая статья представляет собой обобщение результатов, полученных в ходе разработки финансово-экономического обоснования международного инвестиционного проекта государственно-частного партнерства, в котором со стороны Российской Федерации выступало Федеральное медико-биологическое агентство России и подведомственные организации, а со стороны частного сектора — транснациональная биофармацевтическая компания. Оценка реально осуществленного проекта помогает выявить современные особенности реализации инвестпроектов, которые могут быть характерны как для экономики в целом, так и в частности для фармацевтической отрасли.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует единая нормативная дефиниция такого понятия, как государственно-частное партнерство (далее — ГЧП). Также стоит отметить, что отсутствует принятый генеральный нормативный документ (федеральный закон), определяющий основные понятия, положения и условия реализации подобных проектов в России.

В то же время, существует действующая нормативная документация, которая позволяет определить нам объект настоящей статьи. Так, в Проекте Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», размещенном на официальном сайте Министерства экономического развития РФ (далее — Законопроект), в статье 4 под ГЧП понимается «...сотрудничество между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами, с другой стороны [...] в целях создания условий привлечения в экономику субъектов Российской Федерации и муниципальных образований частных инвестиций...»¹³. Оценивая Законопроект, к его недостаткам можно отнести то, что, с одной стороны, данный нормативный акт является основополагающим для рассматриваемого экономического явления (ГЧП), и, соответственно, содержит достаточно общие положения, но, с другой стороны, предполагается определенное сужение в регулируемой им сфере — ГЧП в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Следовательно, в данном случае, будущий нормативный правовой акт предназначен для проектов, в которых со стороны власти будут выступать региональные государственные и (или) муниципальные органы. В то же время, проекты, в которых со стороны Российской Федерации будут выступать представители федеральной власти (государственные органы, унитарные предприятия), остаются без нормативной основы. Зачастую инвесторов, в частности иностранных, интересует именно партнерство с федеральными структурами, потому что, несмотря на процессы децентрализации в сфере государственного управления, именно на верхнем уровне власти сосредоточены основные экономические ресурсы и рычаги, в которых заинтересован частный инвестор. Условия, сопоставимые с федеральным центром, могут предоставить лишь ограниченное число наиболее развитых российских регионов, например, такие, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург. Данный тезис подтверждается тем, что в некоторых из указанных субъектов Федерации уже приняты нормативные акты, регулирующие ГЧП с участием региональных властей. Необходимо также отметить, что российское законодательство, в целом, нацелено на регулирование ГЧП в социальной сфере и инфраструктурных проектах.

Важно отметить, что государственные структуры оказывают различные формы поддержки бизнесу при реализации инвестиционных проектов коммерческого характера. Так, в классических работах «Оценка эффективности инвестиционных проектов: Теория и практика» (авторы: Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. А.) и «Инвестиционные проекты и реальные опционы на развивающихся рынках» (М. А. Лимитовский) приводятся примеры инвестиционных коммерческих проектов, как с участием, так и при поддержке государственных структур. Отмечается, что помимо создания объектов инфраструктуры и публичного сектора экономики (школ, детских садов и т. д.), государство своим участием в инвестпроектах «...может способствовать развитию тех отраслей, которые оказывают мультипликативный эффект на развитие экономики в целом или на формирование отдельных рынков (труда, капитала и др.)»¹⁴. Создание современного фармацевтического производства, об оценке которого пойдет речь в дальнейшем, безусловно, относится к проектам такого типа. Но, возвращаясь к нормативной сфере, отметим существование разрыва между объективной экономической реальностью (наличие и реализация проектов ГЧП коммерческого характера с участием федеральных структур государственной власти) и нормативно-правовой средой, которая должна устанавливать и регулировать отношения, возникающие в результате создания подобных проектов. Данный факт обусловливает слабость институциональной среды в рассматриваемой сфере, что повышает уровень транзакционных издержек участников инвестпроекта, которые выражаются в необходимости создания многосторонних комиссий, привлечения консультантов, заключения дополнительных соглашений и др.

Интересно отметить, что нормативный документ, являющийся основополагающим для оценки инвестиционных проектов, а именно «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (далее — Методические рекомендации), утвержденные Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК 477, достаточно подробно описывает методы оценки экономической эффективности проектов с участием государства. В частности, в данном документе приводятся правила расчета бюджетной эффективности (эффективности участия государства в проекте с точки зрения расходов и доходов бюджетов всех уровней), региональной и народнохозяйственной эффективности (для отдельных субъектов Федерации и экономики России в целом), а также эффективности участия в проекте (т. е. эффективности инвестиционного проекта для предприятий-участников)¹⁵. С учетом существования таких организационных форм государственной собственности, как государственные (в т.ч. федеральные) унитарные предприятия и бюджетные учреждения, с экономической точки зрения можно говорить о потенциальной возможности оценки эффективности для таких участников в соответствии с указанными рекомендациями в случае включения их в структуру инвестиционного проекта. Анализируя данный документ, можно говорить о том, что он предоставляет достаточно полный инструментарий для оценки эффективности различных типов инвестиционных проектов, в том числе с участием государственных федеральных структур. В то же время, Методические рекомендации не затрагивают специфику оценки проектов в различных отраслях экономики, сохраняя акцент на общих принципах инвестиционного анализа, что вполне логично для основополагающего документа.

Таким образом, несмотря на отсутствие базисных документов, нормативно определяющих структуру и отношения государственного-частного партнерства в России, в том числе в коммерческих проектах с участием федеральных государственных структур, российским законодательством определяется достаточно современный инструментарий для оценки эффективности подобных проектов.

Для того, чтобы отобразить специфику реализации коммерческих проектов в фармацевтической промышленности с государственным участием, прежде всего, обратимся к нормативным документам, определяющим государственную политику, в том числе механизмы государственной поддержки, в рассматриваемой отрасли. В настоящее время таким ключевым документом является «Стратегия развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» (далее — Стратегия). В качестве основной цели государственной политики, в соответствии со Стратегией, обозначен «переход на инновационную модель фармацевтической промышленности»¹⁶. Данная цель каскадируется на задачи, в числе которых выделим те, которые могут быть решены благодаря реализации инвестиционных проектов с государственным участием, а именно:

♦ стимулирование разработки и производства инновационных лекарственных средств и поддержка экспорта российских лекарств, в том числе за счет выработки дополнительных механизмов финансирования оригинальных разработок;

♦ осуществление технологического перевооружения российской фармацевтической отрасли¹⁷.

Также отметим, что в качестве мероприятий Стратегии указываются «организация производства субстанций и ГЛФ, а также приобретение лицензий на синтетические инновационные препараты» и «строительство заводов и приобретение лицензий для производства высокотехнологичных биодженериков»¹⁸, а одним из результатов обозначено создание до «...10 современных заводов, способных покрыть внутренний спрос по всем биотехнологическим препаратам».

Здесь необходимо сказать несколько слов о текущем состоянии отечественной фарминдустрии. Российский фармацевтический рынок на момент разработки Стратегии в стоимостном выражение являлся импортоориентированным, то есть основная доля рынка (по экспертным оценкам, около 70%) в денежном эквиваленте приходилась на импортные лекарственные препараты, в то время как в натуральном выражении (в количестве упаковок) большую долю, до 66%, занимали локально произведенные препараты. Такое состояние рынка говорит, о том, что отечественная фармацевтическая промышленность, в целом, значительно проигрывает в конкурентной борьбе иностранным компаниям и может производить только дешевую продукцию с невысокой добавленной стоимостью. Целью данной статьи не является анализ причин такой ситуации, но в принципе, хорошим примером для метафоры видится российская индустрия автомобилестроения. Также отметим, что генеральная линия государственной политики относительно фармацевтической промышленности достаточно схожа с той, что начала проводиться чуть ранее в автомобилестроительном секторе, а именно — стимулирование локализации производств на территории России сначала невысокой добавленной стоимости (отверточная сборка), затем — выпуск продукции более глубокого производственного цикла. Заметим, правда, что проектов с прямым государственным участием в программах локализации автопроизводства не так много. Специфическим является кейс стратегического партнерства международного холдинга Renault-Nissan и ГК «Ростехнологии» на базе Волжского автомобильного завода (ОАО «АвтоВаз»).

Возвращаясь к оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства в фармацевтической отрасли, отметим, что в процессе анализа нормативно-правовых и теоретических положений, а также стратегических документов в области государственной политики в фармотрасли была обрисована текущая ситуация и актуальность предмета настоящей статьи.

Рассматривая основные методы и формы государственно-частного партнерства и государственной поддержки в фармацевтической отрасли в РФ, их можно категорировать на следующие подтипы (табл. 2).

Таблица 2

Основные методы и формы государственно-частного партнерства и государственной поддержки в фармацевтической отрасли в РФ

Косвенные методы

Методы прямого государственного участия

а) Создание особых экономических зон и поддержка программ локализации

а) Финансирование инвестпрограмм госпредприятий

б) Государственный протекционизм при госзакупках

б) Прямые инвестиции госкорпораций (Роснано, Ростехнологии, РВК, ВЭБ)

в) Льготные кредиты фармпредприятиям

в) Совместные предприятия / технологические цепочки производства ЛП

г) Субсидирование разработки инновационных ЛП

В настоящей статье рассматриваются особенности, которые могут встретиться в процессе оценки международного инвестиционного проекта при прямом государственном участии по созданию совместного фармацевтического предприятия и технологической цепочки производства лекарственных препаратов.

Коммерческие проекты с участием государства и привлечением государственных органов власти обычно характеризуются созданием достаточно сложной структуры взаимоотношений между участниками партнерства (несколько подобных схем описано М. А. Лимитовским в работе «Инвестиционные проекты и реальные опционы на развивающихся рынках»¹⁹). При реализации проекта в фармацевтической индустрии возможна ситуация, когда государственное предприятие или бюджетное учреждение, подчиненное федеральному органу государственной власти, вовлеченному в ГЧП, становится полноценным участником инвестиционного проекта, что требует расчета экономической оценки эффективности его участия в проекте. Пример схемы такого участия приведен на рис. 1.

На первом этапе (цифра 1) предполагается заключение соглашения между Федеральным медико-биологическим агентством России (далее — ФМБА) и частным партнером о создании проекта ГЧП, в котором определяются основные условия сотрудничества и размер инвестиций с каждой стороны. Между подчиненной ФМБА организацией (ФГУП или ФГБУ) и частным партнером заключаются несколько соглашений: (2) договор об аренде имущества ФГУП / ФГБУ, которое является объектом инвестирования и дальнейшей эксплуатации для производства лекарственных препаратов, и (3) соглашение о поставках субстанции, необходимой для производства лекарственной продукции, со стороны ФГУП/ ФГБУ на новое предприятие, создаваемое в рамках проекта, которое в соответствии с условиями ГЧП должно управляться частным партнером. Следующее (4) соглашение заключается между транснациональной компанией и Министерством здравоохранения России о поставках произведенной продукции в ходе реализации проекта ГЧП по программам государственных закупок. Настоящая структура возникающих правоотношений согласуется (5) в финансово-экономических органах федеральной власти (Минфин и Минэкономики России) для получения разрешения на реализацию подобного проекта и утверждения объема инвестиций, выделяемых на проект со стороны государства. Уточним, что в настоящем случае инвестиции со стороны государства предполагалось выделить из бюджета ФМБА России. При реализации проекта Минфин является основным бенефициаром налоговых поступлений (6), выплачиваемых частным партнером.

Рис. 1. Пример схемы государственно-частного проекта в фармацевтической отрасли

Таким образом, одной из особенностей оценки инвестпроектов такого типа может являться сложная схема взаимодействия участников ГЧП, обусловливающая многоуровневость денежных потоков и фиксацию прибыли от результатов проекта не только на различных уровнях бюджетной системы России, но также на уровне бюджетов всех государственных институтов (в т.ч. государственных предприятий и бюджетных учреждений), являющихся участниками торгово-производственных отношений при реализации проекта, как составляющих единого экономического эффекта от реализации проекта для Российской Федерации.

Поскольку реализация проектов ГЧП в фармотрасли, прежде всего, направлена на достижение целей государственной политики Правительства РФ, то существует необходимость учета дополнительных бенефиций, генерируемых за счет эффектов импортозамещения и экономии на государственных закупках лекарственных препаратов по программам льготного лекарственного обеспечения, которые обеспечивают снижение финансовой нагрузки на бюджет российской системы здравоохранения. Эта особенность проекта ГЧП требует построения двух сценариев развития для фармацевтического рынка и системы лекарственного обеспечения РФ: с учетом реализации проекта и, соответственно, появления на отечественном рынке инновационной продукции с более низким уровнем цены, и с учетом сохранения текущей ситуации, т. е. отказа от проекта.

Если говорить о конкретном проекте, то со стороны органов государственной власти возникло требование расчета финансовой модели проекта, эксплуатационная фаза которого предусматривала 30-летний период (это выше нормативного срока службы оборудования, которое планировалось к использованию), что обусловливает необходимость разработки долгосрочного прогноза основных производственных характеристик проекта, а также значений характеристик внешнего макроокружения. Добавим, что точность подобных расчетов (особенно, что касается макроэкономических параметров) становится весьма условной.

Для многих инвестиционных проектов, реализуемых в России, в том числе в фармацевтической индустрии, существует проблема адекватного прогнозирования спроса на продукцию создаваемых предприятий. Проблема заключается в том, что для достижения необходимых характеристик экономической эффективности проекта (положительного чистого дисконтированного дохода, требуемого коэффициента PI) при финансовом моделировании приходится заявлять завышенные параметры продаж продукции предприятия. Соответственно, так как объемы продаж создаваемого предприятия рассчитываются на основе значений общего спроса на целевую продукцию, параметры будущего спроса прогнозируются на уровне значительно превышающем текущий уровень потребления, достижение которого представляется маловероятным при реализации проекта, что ставит по сомнение правильность расчетов всей финансовой модели²⁰.

Такая ситуация (потребность в завышенных маркетинговых показателях) определяется глобальным характером конкуренции на современном фармрынке. Транснациональные фармкомпании используют инструменты эффекта масштаба и эффективного размещения производственных сил по всему миру. При реализации в России проекта, ориентированного исключительно на внутренних рынок, с полной производственной цепочкой внутри страны, такое предприятие будет лишено обозначенных преимуществ транснациональной корпорации, и при прочих равных условиях, окажется неконкуретноспособным из-за более высокой себестоимости единицы продукции, чем у предприятия, выпускающего продукцию для рынков нескольких стран. Исходя из этого, в качестве решения описанной проблемы представляется логичным при оценке эффективности российских инвестпроектов фармотрасли в маркетинговом плане предусматривать оценку сбыта продукции не только на территории России, но и экспортного потенциала продукции. Безусловно, продажи на экспорт повышают маркетинговые риски, но при реализации проекта ГЧП с иностранным партнером они минимизируются.

При расчете экономической эффективности проекта ГЧП в фармотрасли в случае, когда создаваемое предприятие выпускает продукцию, закупаемую для государственных нужд, в процессе моделирования изменения параметров финансового плана проекта мы обнаруживаем, что бюджетная эффективность проекта повышается при снижении цены на лекарственные препараты данного предприятия. Это происходит из-за бенефиций от эффекта импортозамещения и экономии на государственных закупках. Соответственно, в этом случае эффективность проекта для частного партнера снижается. Здесь мы сталкиваемся с конфликтом интересов «государства-инвестора» с интересами «государства-закупщика». Учитывая, что в Российской Федерации государство обладает достаточным числом рычагов для контроля цен на лекарственные препараты, для частного партнера увеличиваются риски по реализуемому проекту. Нивелирование описанного риска может быть реализовано с помощью заключения соглашения на поставку продукции создаваемого предприятия по минимально допустимым ценам. Это, правда, в свою очередь может вызвать протест со стороны других участников рынка, так как предприятие получит от государства исключительное преимущество при государственных закупках.

При реализации международного проекта может потребоваться формирование и расчет финансовой модели в четырех взаимосвязанных проекциях: финансовая субмодель в постоянных долларовых ценах, финансовая субмодель в переменных долларовых ценах, финансовая субмодель в постоянных рублевых ценах, финансовая субмодель в переменных рублевых ценах, что схематично отражено на рис. 2.

Рис. 2. Представления финансовой модели при реализации международного проекта ГЧП

В заключение еще раз кратко перечислим основные особенности оценки эффективности международных проектов государственно-частного партнерства (на примере создания современных фармацевтических производств):

♦ отсутствие нормативно-правовой базы создания и реализации коммерческих проектов ГЧП с участием федеральных структур государственной власти;

♦ одновременно с этим существует нормативно принятая современная методология оценки инвестиционных проектов, позволяющая оценивать проекты, в том числе и коммерческого характера, с государственным участием;

♦ государство в стратегических документах подчеркивает важность развития фармацевтической индустрии, в том числе с помощью моделей государственно-частного партнерства;

♦ коммерческие инвестиционные проекты с государственным участием обычно характеризуются сложной структурой реализации и многоуровневостью денежных потоков, которые требуют тщательных расчетов;

♦ необходимость учета эффектов импортозамещения и экономии при государственных закупках лекарственной продукции, поставляемой по программам льготного лекарственного обеспечения;

♦ требования со стороны государственных органов власти о предоставлении детального финансового плана на долгосрочные период (более 30 лет) при одновременной технической невозможности составить подобный документ с высоким уровнем точности;

♦ проблема адекватного прогнозирования показателей общего спроса и объема продаж создаваемого предприятия при его ориентации на внутренний рынок с сохранением положительной экономической эффективности проекта;

♦ возможный конфликт интересов «государства-инвестора» с интересами «государства-закупщика» при реализации проекта ГЧП, направленного на выпуск препаратов, поставляемых по программам госзакупок;

♦ необходимость формирования и расчета финансовой модели в четырех взаимосвязанных проекциях.

Список использованных источников

1. Приказ Минпромторга РФ от 23.10.2009 № 965 «Об утверждении Стратегии развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» / http://www.minpromtorg.gov.ru/ministry/strategic/sectoral/7/utverzhdennaya_ strategiya_farma2020_231009.pdf.

2. Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». http://www. economy.gov.ru/minec/about/structure/depInvest/doc20121108_01 (23.06.2013).

3. Лимитовский А. Инвестиционные проекты и реальные опционы на развивающихся рынках. М.: Дело, 2004.

4. «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК 477). http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=28224;dst=0;ts=203929 10B0F06C348290CD91AAD5C29D;rnd=0.8664137694200711.

Делокаров Кадырбеч Хаджумарович.
Управление в сложностном мире: специфика России ²¹

Человек — существо управляющее и управляемое одновременно. На протяжении всей своей истории человек входит в разные социальные организации, определенным образом относится к ценностям, законам и т. д.; он оказывается сразу в нескольких структурах разной степени упорядоченности, в которых он выполняет различные функции²². Во всех этих ситуациях проявляются различные аспекты управления. Известный американский специалист по менеджменту П. Друкер считает, что в современном мире нет бедных или богатых стран, а есть страны плохо или хорошо управляемые.

Несмотря на парадоксальность такого утверждения, в нем есть значительный элемент истины, поскольку в нем справедливо подчеркивается огромное значение управления. Об этом свидетельствует и тот факт, что наиболее благополучными странами являются страны, которые, не имея значительных природных ресурсов, но хорошо управляемые (например, Швеция, Швейцария), занимают ведущие позиции в мире по уровню жизни. Концептуальная и практическая значимость управления существенно возрастает с усложнением объектов управления. Это означает возрастание сложности всех подсистем социума: человека; функционирующих институтов; информационного потока; связей между различными подсистемами общества и т. д. Тем самым, реальность, подлежащая управлению, становится качественно иной, поскольку окружающий мир становится не только более сложным, но и нелинейным, открытым и динамичным. Подобные особенности предъявляют новые требования к уровню управления, поскольку сложно-эволюционирующие, открытые, нелинейные системы функционируют по другим, нежели традиционные закрытые системы, законам. Человек, который хочет руководить такими системами, должен знать законы подобных систем, особенно такую их особенность, как способность к самоорганизации. Тем самым, сложно-эволюционирующие нелинейные системы не только организуются «сверху», но и самоорганизуются «снизу». Нелинейный, открытый и сложно-эволюционирующий мир формируется не только прошлым, но и будущим. Подобный мир содержит веер возможностей, и от человека-руководителя во многом зависит направление и характер его развития. Это не только повышает роль руководителя в функционировании сложно-эволюционирующих систем, но и его ответственность за будущее. Сложные системы — это системы, способные породить новые явления, структуры и свойства. Онтология сложности — большая самостоятельная проблема. Хаос беспредметен, он везде и нигде, ибо хаос — это состояние, в котором может пребывать и сознание, и общество, и вещество, и космос, и... все сущее. В этом смысле наука о хаосе — это наука обо всем, что противоречит сути традиционной науки как особой сферы человеческой деятельности. Но это противоречие познания, его можно устранить, если учесть что хаос — момент в развитии и в хаосе могут пребывать все конкретные формы бытия сущего на определенном этапе развития. Из этого следует задача выделения хаоса из потока всего сущего. Это возможно, поскольку кроме хаоса есть еще не хаос, и то, что ему противостоит, а именно порядок. И если хаос трактуется как граница, предел беспорядочности, неорганизованности, нестабильности, то порядок характеризуется как воплощение стабильности, организованности, структурности.

Новый этап развития науки, который получил название постнеклассической науки, показывает, что эти две формы бытия сущего не столь жестко противостоят друг другу как относительно недавно думали, поскольку в том, что представляется беспорядком, хаосом при более тщательном рассмотрении есть свой порядок, и, наоборот, в порядке всегда в скрытой форме имеются очаги беспорядка. Именно об этом говорят результаты множества научных направлений, объединяемых общим термином «синергетика». При этом понятия «хаос» и «порядок» — особые состояния, некие идеализации. Поэтому любые преодоления хаоса и порядка — относительны, а не абсолютны.

Вхождение этих понятий в управленческий язык постепенно порождает новую культуру, которая влияет на понимание сути управления как процедуры перевода одной системы из состояния «А» в состояние «В». Использование нового языка становится ресурсом развития не только управленцев, но и всего общества. Осознается эвристическая продуктивность методологической культуры, основанной на осознании специфики функционирования сложно-эволюционирующих систем, возможность получения новых результатов на основе идей теории хаоса, языка нелинейной динамики.

Эти философско-методологические идеи особенно актуальны для России, которая переживает один из сложных моментов своей истории, поскольку она входит в глобализирующийся мир после радикальных социально-экономических и ценностно-мировоззренческих трансформаций. Ситуация осложняется рядом факторов. Во-первых, тем, что имеет место пересмотр базовых оснований общества, что требует значительных усилий со стороны всех участников этого длительного и противоречивого процесса. Во-вторых, радикальные преобразования в стране совпали со сложными процессами в мире, получившими название глобализации. По сути, речь идет о формировании нового глобального мира. Чтобы занять достойное место в этом новом мире, Россия должна решить большое число вопросов, в том числе вопросов, связанных управлением.

Управление — сложный, многофакторный, нелинейный социокультурный феномен. Анализ эволюции управленческой деятельности свидетельствует о ее междисциплинарном характере. Существующие методики управления обобщают наиболее эффективные проявления управленческой практики и являются синтезом знания и опыта. Вместе с тем, всегда имеется определенный «зазор» между теоретическими представлениями об управлении как отрасли знания и управленческой практикой, являющейся творческой, конкретной формой применения знаний, своего рода искусством. Именно с последним связано то обстоятельство, почему до сих пор не удалось создать общепринятую научную теорию управления. Следствием этого фактора является создание ситуационных концепций управления, считающихся больше со своеобразием конкретных ситуаций, нежели с теоретическими пожеланиями. Ситуативный подход, сообразуясь с изменением обстоятельств, меняет стиль поведения, по-новому структурирует задачи, разрешает участникам определенную свободу действий для выполнения стоящей перед ними задачи. Различают разные виды управления: ситуационное, стратегическое и т. д. Наибольшее внимание уделяется управлению по целям²³ и управлению по результатам²⁴. При этом, если целевое управление концентрирует основное внимание на роли планирования в процессе управления, то управление по результатам акцентирует внимание на ожидаемых результатах. Естественно, это не означает, что управление по результатам игнорирует планирование. Отнюдь нет. Речь идет об акцентах и специфике постановки и решения задач.

Интерес философии к управлению как специфически человеческому проявлению связан не только с местом и ролью управления в жизни общества и отдельного индивида, но и с тем, что управление, будучи синтезом науки и искусства, знания и опыта, представляет большое исследовательское поле для изучения человека, понимания его природы в разных ситуациях. Управление пронизывает всю систему человеческих отношений. Оно укоренено в бытии человека, ибо человек, будучи социальным существом, должен определенным образом относиться к социальным нормам и законам. В своем реальном бытии человек выступает в разных ипостасях, — например, как отец, член определенного коллектива, подчиненный в одном отношении и руководитель в другом, член партии, учитель и т. д., что предполагает выполнение определенных ролевых функций. И все эти функции как-то соотносятся между собой и образуют некую коррелирующую систему. Наконец, человек должен «руководить», «управлять» собой, достичь «определенного согласия со своей совестью», своими мировоззренческо-аксиологическими установками. Все это, а это только незначительная часть управленческого бытия человека, свидетельствует о многосмысловом характере управления, его категориальном статусе. Естественно, столь широкий смысл управленческой сферы мешает строгому определению управления. На пути формализации всех видов управления встают концептуальные трудности. К тому же, однозначное определение управления затрудняется его динамичностью, тем, что трактовка смысла и объема управления значительно меняется со временем под влиянием практики и развития науки.

Однако, несмотря на указанные трудности, управление как определенная форма взаимоотношения человека с объектом, который необходимо перевести в нужное состояние, давно изучается наукой. В явном виде это получило отражение в работах Н. Винера (1894—1964), который считал созданную им кибернетику «наукой об управлении и связи в животном и машине». Н. Винер понимал сложности управления социальными процессами и ограничил сферу кибернетики отмеченными выше явлениями. Однако, как это часто бывает, со временем идеи кибернетики были использованы для анализа динамики общества. Это привело к расширению предметного поля кибернетики, которая трактуется сегодня многими авторами как наука об оптимальном управлении любыми сложными эволюционизирующими системами. Управление связано с учетом условий функционирования управляемой системы, программированием последствий риска. Управляющий, принимая решение, стремится к максимальной полезности и эффективности. Вот почему управление стало объектом науки именно в буржуазном обществе, которое не только поощряет прагматизм и расчет, но и культивирует их, исходя, явно или неявно, из приоритетности пользы. В таком обществе личность много «не рефлексирует» и «не философствует», а действует, ставя перед собой достижимые цели и используя для их достижения наиболее оптимальные средства. Успех при таком подходе к жизни основан на расчете и умении программировать риск. Вот почему именно буржуазное общество поставило науку в центр общественного внимания и создало науку управления. Ф. Тейлор (1856—1915), на чьем памятнике начертано «отец научного управления», призывал заменить господствующую тогда совокупность управленческих навыков системой знания, наукой, чтобы гармонизировать отношения как внутри управляемой системы, так и между управляющим и управляемыми, достичь, тем самым, максимальной производительности труда. По Ф. Тейлору, все это должно было способствовать не только росту производства, но и развитию каждого индивида, участвующего в производстве. Позднее специалисты по управлению, развивая идеи Ф. Тейлора, обратили особое внимание не только на анализ систем и операционных исследований, но и на роль человеческих отношений в управленческом процессе. Последнее оказалось принципиально важным. Абсолютное большинство последующих работ по управлению были направлены на то, чтобы рационализировать не только организацию системы, но и, что особенно сложно и важно, гармонизировать отношения между управляющим и теми, кто должен решать поставленные перед ними задачи. Любая форма управления встречается с такого рода вопросами.

Сложность управления Россией проистекает из того, что Россия — евразийская держава, своеобразно сочетающая в себе ценности Востока и Запада. Это обстоятельство — не просто одна из отличительных черт России, но и концептуально значимый фактор, оказывающий влияние на все процессы, которые происходят в стране. Вот почему за кажущейся непоследовательностью России стоит ее внутренняя неоднородность, то есть тот факт, что, с одной стороны, она выступает технологически развитой, модернизированной страной, а с другой — по ментальности, изнутри, в социально-психологическом, ценностно-мировоззренческом плане предпочитает не столько закон, сколько стремление к правде и справедливости в их традиционном смысле. Тем самым, по отдельным компонентам, а именно по уровню образования, знаний, технологий, она может догнать и догоняет Запад, но эти знания не становятся ведущей внутренней личностной силой, определяющей поведение большей части общества. Тем самым, научные знания не всегда коррелируются с ценностно-мировоззренческими основания страны.

Поэтому, если Россия хочет преодолеть это противоречие, то она вынуждена искать пути совмещения истины и духовно-нравственных ценностей, традиций и инноваций. Сложность решения этой проблемы в том, что Россия как социум не прошла столь необходимой для рационалистической традиции аналитический тип культуры (если брать науку не в инструментально-прагматическом, а в общецивилизационном смысле). Учет этого фактора поможет решить многие проблемы управленческого характера. Необходимо при этом считаться с тем обстоятельством, которое отметил Й. Шумпетер в своей классической работе «Капитализм, социализм и демократия», — «людей нельзя внести верх по лестнице — они должны карабкаться сами»²⁵. Раскрывая суть своего тезиса, он писал: «У каждой страны свой социализм... Возьмем, например, Швецию. Как шведские искусство, наука, политика, общественные институты и многое другое, социализм и социалисты этой страны обязаны своими особенностями не только своеобразию своих принципов или намерений, сколько тому материалу, из которого вылеплена шведская нация, и ее исключительно уравновешенной социальной структуре. Именно поэтому другим нациям совершенно бессмысленно даже пытаться копировать шведские образцы, разве только пригласить к себе всех шведов и доверить это дело им самим»²⁶. Мысль одного из классиков европейской экономической мысли понятна и методологически применима к тем преобразованиям, которые происходят в России. Вывод, который следует из приведенного тезиса, состоит в том, что нельзя копировать чужие образцы. Во-первых, копии всегда хуже оригинала. Во-вторых, копии, особенно плохо исполненные, дискредитируют смысл, заложенный в оригинале. Вот почему необходимо самостоятельное использование образцов, которые сложились в постиндустриальных странах. Без этого управленческие решения будут малоэффективны. В заключении два концептуально значимых положения. Г. Гегель, характеризуя ценностно-мировоззренческие основания европейской цивилизации, опираясь на «Республику» Платона, как на основание европейской культуры, писал: «целое покоится на воспитании, на образовании, которое ставит своей целью занятия наукой и философией. Господствовать должна философия и ей надлежит привести человека к нравственности: все сословия должны быть участниками «целомудрия», «самообуздания», «нравственного равновесия»»²⁷. Вторая цитата принадлежит классику китайской философско-гуманитарной мысли Лао-цзы: «Там, где великий мудрец имеет власть, подданные не замечают его существования, там, где властвуют невеликие люди, народ, бывает, привязан к ним и хвалит их. Там, где властвуют еще меньшие люди, народ боится их, а еще меньше — презирает их»²⁸. Приведенные положения, на наш взгляд, насыщены глубоким смыслом и представляют интерес и для управленческой деятельности, поскольку эффективность управления зависит от знания объекта управления и, в первую очередь, человека.

Список использованных источников

1. Гегель Г.-В.-Ф. Философия религии: в 2 т. Т. 1. М., 1975.

2. Делокаров К. Х., Делокарова Ф. К. Управление и организации: методологические и социокультурные проблемы // Теоретические проблемы государственного управлении и государственной службы. М.: РАГС, 1997.

3. Делокаров К. Х., Кузнецова М. А. Организация как концептуальная система // Методологические проблемы социального управления. М.: РАГС, 1995.

4. Лао-цзы. Дао дэ цзин. М., 2011.

5. Моррисет Дж. Целевое управление организацией. М., 1979.

6. Хабакук М. Я. Целевые методы управления на предприятии. М., 1981.

7. Тимо Санталайнен, Эвро Рооутилайнен, Перти Лсренне, Йоуко Ниссинен. Управление по результатам, М., 1993.

8. Шумпетер Й. Капитализм, социализм, демократия. М., 1995.

Загхмут Татьяна Анатольевна.
Государственное управление в сфере образования в Марокко

Образование, здравоохранение и иные важные сферы человеческой деятельности занимают значимое место в государственной программе Марокко. Развитие и активизация социальных программ необходимы для обеспечения права на доступ к основным услугам, особенно в сфере образования, здравоохранения, жилья, и обеспечивают равные возможности для каждого гражданина страны. Достижение социального равенства и развитие человеческого потенциала являются одним из главных приоритетов в социальной программе правительства обеспечивающими экономическое развитие в стране.

Хартия, принятая Экономическим и Социальным Советом Марокко, подчеркивает важность и необходимость соблюдения основных прав личности для защиты человеческого достоинства и реализацию принципов демократии, предусмотренной нормами Конституции. В своей деятельности правительство Марокко принимает во внимание рекомендации, сформулированные Советом, тем более, что они являются плодом национального диалога, в котором принимают широкое участие представители различных государственных и общественных институтов.

Доступное, непрерывное образование²⁹, искоренение неграмотности, обеспечение здравоохранением, жильем и ликвидация режима изоляции горных, сельских, труднодоступных районов — все это своеобразная инвестиция в экономику государства и в снятие социальной напряженности и устранение неравенства в обществе Марокко. В настоящее время усилия правительства сосредоточены на вопросах эффективности управления и качества образовательной системы. На данном этапе прорабатываются вопросы, связанные с определением конкретных полномочий, необходимых государственным чиновникам, должностным лицам и организациям для достижения поставленных целей. Кроме того, такие полномочия должны обеспечивать реальные возможности исполнять свои обязанности в соответствии с законом и предусматривать ответственность перед государством и личностью.

Высший совет по вопросам образования, подготовке кадров и научных исследований Марокко (Министерство национального образования и научных исследований) отметил, что задачи образования и подготовки кадров, проведения научных исследований являются первоочередными в государственных программах, и правительство принимает все необходимые меры для достижения оптимального и быстрого результата. Правительство поддерживает развитие государственной школы и, вместе с тем, прикладывает усилия для развития частных учебных заведений посредством инвестиционных проектов.

Правительство должно предоставить образовательным учреждениям реальную власть в решении внутренних вопросов, большую независимость, необходимые финансовые средства и квалифицированные кадры для выполнения функций и задач образования.

Для достижения этой цели необходимо ориентироваться на несколько принципов:

1. Автономия, позволяющая брать на себя инициативу и исполнение решений, касающихся административного, образовательного и финансового управления.

2. Внешняя независимая оценка эффективности учебного заведения, позволяющая определить уровень его реальных достижений.

3. Открытость, направленная на укрепление и установление отношений с иными образовательными учреждениями и обществом.

4. Поддержка управленческого потенциала учебного заведения.

5. Оценка каждого учреждения и соответствия образовательных программ с национальным целям с учетом местной специфики.

6. Возможность и способность каждого учебного заведения минимизировать негативные явления, (насилие, употребление наркотиков и т. д.).

Правительство Марокко нацелено на оптимальное использование материальных средств для внедрения такого управления, которое было бы основано на принципе микро-планирования и программирования, с постановкой четких целей развития.

Для обеспечения оптимальной эффективности в управлении системой образования необходимо расширить полномочия различных субъектов государства в сфере образования и профессиональной подготовки, а также — развивать на договорной основе.

Для реализации этих задач необходимо:

1) ввести единый стандарт среднего образования;

2) осуществлять более активную работу с обучающимися, отчисленными из учебного заведения или оставленными для повтора учебного года;

3) производить капитальный и косметический ремонт образовательных учреждений и инфраструктуры, снабжать их необходимым оборудованием и учебными материалами;

4) применять новые методы и формы обучения в педагогической деятельности для повышения качества образования;

5) способствовать повышению качества услуг учреждения за счет обустройства библиотеки и залов мультимедиа, научных лабораторий, помещений для занятий физической культурой, медицинских кабинетов;

6) регулярно осуществлять поддержку ведомственных, специализированных школ для инвалидов-учащихся, трудных детей и детей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации;

7) повысить культурный и морально-нравственный уровень работников учебных заведений.

Еще одна важная задача — совершенствование школы и повышение ее роли в обществе. Для достижения максимальных результатов требуется внимательное рассмотрение качества учебных программ и подходов, образовательных практик, а также форм — организации и функционирования образовательных учреждений.

Правительство разработало комплексный подход, основанный на множестве мероприятий, включающих:

— контроль и регулярный обзор учебной программы в целях, внедрения результатов научных исследований в образовательный процесс;

— объединение общечеловеческих ценностей в системе образования;

— усиление преподавания национальных и иностранных языков;

— использование современных научных достижений и технологий;

— совершенствование методов и приемов передачи и получения информации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

— усиление надзора за педагогами;

— создание значимых и эффективных схем непрерывного образования для педагогического состава;

— привлечение инвесторов для развития образовательных учреждений;

— оказание поддержки в развитии школ-интернатов;

— совершенствование организации питания в школьных столовых;

— усиление внимания к особо одаренным детям;

— развитие и совершенствование подготовительных отделений;

— поддержка связей с выпускниками;

— оказание помощи выпускникам при устройстве на работу;

— защита, соблюдение и уважение прав человека, а также культуры, отказ от ненависти и экстремизма;

— поддержка ассоциаций матерей, родителей и опекунов обучающихся;

— привлечение родителей и общества к активному участию в управлении учебным заведением.

Перед системой высшего образования Марокко стоят свои задачи и цели. Считается, что именно эта сфера «рождает» истинные знания и формирует общественные потребности, поэтому правительство Марокко принимает все меры по созданию условий, способствующих становлению нравственного общества, и ставит перед учреждениями высшего образования задачи по обеспечению гарантий уважения человеческого достоинства студентов.

Правительство пытается улучшить качество образования за счет следующих мер:

— рассмотрение и обновление учебных планов, принимаемых университетами³⁰, для увеличения количества бакалавров (при расчете, что в 2015—2016 годах количество студентов вузов достигнет 673 000 человек, увеличившись на 60% по сравнению с количеством студентов, обучающихся в 2011—2012 годах).

— выведение обучения на более высокий качественный уровень, соответствующий общемировым стандартам.

— увеличение количества образовательных учреждений с учетом наиболее перспективных направлений, — так, в настоящее время наиболее востребованными на рынке труда являются специалисты в области медицины и фармации, специалисты по информационным технологиям, выпускники юридических факультетов.

— уделение более пристального внимания тем сферам деятельности, где необходимо знание иностранных языков и современных технологий, а также бизнеса и предпринимательства.

Правительство также принимает меры по организации и созданию национально-исследовательского центра для изучения существующих потребностей в специалистах с целью определению дальнейшего развития образования.

Для совершенствования управления в сфере высшего образования принимаются следующие меры:

— поддержка независимости университетов³¹ в рамках договорных отношений, основанных на подотчетности и ответственности перед государством при сохранении автономности образовательного учреждения;

— стимулирование увеличения доли научных и исследовательских работ и поддержка сотрудников, имеющих ученые степени;

— улучшение условий труда в образовательных учреждениях для профессорско-преподавательского состава, создание механизмов для диалога и эффективного партнерства с профессиональными союзами и профессиональными комитетами, представителями студенческих комитетов.

Правительство предпринимает особые меры по борьбе с неграмотностью, — каждый год ликвидация безграмотности должна коснуться одного миллиона человек, что позволит сократить неграмотность до 20 процентов в 2016 году.

В связи с этим правительство разработало закон «О создании Национального агентства по борьбе с неграмотностью», возложив на себя функции по управлению этим процессом, по координации усилий и развитию различных методов и способов борьбы с неграмотностью. Так, правительство привлекает к решению этого вопроса учебные заведения, мечети, общественные союзы и учреждения.

В целях развития системы научно-технических исследований и инноваций для экономического и социального развития Марокко предусматривается:

— модернизация национальной стратегии в области развития научно-технических исследований с учетом экономических и социальных потребностей государства;

— оказание помощи исследователям в демонстрации и публикации своих интеллектуальных изобретений и продуктов, литературных, научных, культурных трудов (в там числе рамках совместного сотрудничества с Королевским институтом берберской культуры);

— содействие в международном сотрудничестве в области научно-технических исследований путем поддержки марокканских университетов, поддержание отношений со странами Евросоюза и иными государствами, с которыми имеются договоренности и соглашения.

Правительство осуществляет всевозможные меры для внедрения новых технологий в высшие учебные заведения, создавая условия для использования мобильного Интернета высокой скорости. Кроме того, оно проводит подготовку преподавателей для успешной работы с интернет-технологиями и подключает интернет-связь по льготным ценам.

Список использованных источников

1. Володина М. А. Берберы Северной Африки: культурная и политическая эволюция: (на примере Марокко). М.: ИМЭМО РАН, 2011.

2. Куприн А. И. Институты гражданского общества и власть в странах Магриба (Алжир, Марокко, Тунис). М.: Ин-т востоковедения РАН, 2011.

3. Россия и страны Магриба: Алжир, Марокко, Тунис: сборник статей / Учреждение Российской акад. наук, Ин-т Африки РАН; редкол.: А. М. Васильев, А. А. Ткаченко (отв. редакторы). М.: Ин-т Африки РАН, 2011.

Изаак Светлана Ивановна.
Эффективное взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области физической культуры и спорта

В настоящее время государственная политика в отношении физической культуры и спорта Российской Федерации, динамично развивается и совершенствуется, особенно в преддверии нескольких крупных, престижных и значимых для России спортивных мероприятий [1, 2].

Важнейшим моментом в реализации Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации до 2020 г. является то, что переход российской экономики к инновационному социально-ориентированному типу развития предполагает создание и ускоренное распространение эффективных организационно-экономических механизмов функционирования отрасли [3, 4, 5]. Это касается вопросов определения механизмов взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и муниципальными образованиями в целях создания условий, обеспечивающих возможность для граждан страны вести здоровый образ жизни, систематически заниматься физической культурой и спортом, получить доступ к развитой спортивной инфраструктуре, а также повысить конкурентоспособность российского спорта.

Представленные в данной статье результаты получены на основе социологического опроса руководителей высшего управленческого звена в области физической культуры и спорта (ФКиС) [8]. В опрос приняли участие эксперты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта из 67 субъектов РФ, а также эксперты 67 муниципальных образований (МО).

Взаимодействие между органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными органами власти положительно оценивают, т. е. считают эффективным, подавляющее большинство представителей региональной власти (94%) и муниципальных образований (88%). Из них 27% регионов и 42% муниципальных образований считают, что взаимодействие между органами исполнительной власти субъекта РФ в области ФКиС и муниципальными образованиями в рамках реализации Стратегии «хорошее и отличное», т. е. считают его эффективным [9].

Основные причины, снижающие эффективность взаимодействия в регионах в звене «субъект РФ — муниципальное образование» в области ФКиС, в целом, связаны с основными проблемами нормативно-правового, организационно-управленческого, кадрового и др. обеспечения, свойственными состоянию и развитию ФКиС в современных условиях (табл. 1).

Таблица 1

Причины, снижающие эффективность взаимодействия в регионах в звене «субъект РФ — муниципальное образование» в области ФКиС

№

Органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований

Причины, снижающие эффективность взаимодействия

1

2

3

Северо-Западный Федеральный округ

1

Республика Карелия

1) несовершенство действующего законодательства обеспечивающего деятельность местного самоуправления; 2) отсутствие специалистов, координирующих развитие физической культуры и спорта в администрациях муниципальных районов

2

МО «Петрозаводский городской округ» (Республика Карелия)

1) низкая координация (организация) взаимодействия между всеми субъектами управления в вопросах ФКиС

3

Архангельская область

1) недостаточно специалистов в сфере ФКиС

4

Вологодская область

1) отсутствие инфраструктуры, территориальная отдаленность

5

Калининградская область

1) отсутствие законодательно закрепленной «вертикали власти» в области ФК и С

6

Ленинградская область

1) не учитывают мнение исполнительной власти в регионе при решении кадровых вопросов в муниципальных образованиях в ФКиС

7

Мурманская область

1) отсутствие структуры органов управления в сфере ФКиС в некоторых муниципальных образованиях

8

Псковская область

1) недофинансирование отрасли ФКиС;

2) недостаточное количество в муниципалитетах грамотных специалистов (менеджеров) в сфере ФКиС;

3) слияние муниципальных органов исполнительной власти в сфере ФКиС с другими сферами

9

г. Санкт-Петербург

1) нечеткое разграничение полномочий, неотлаженная система взаимодействий

Центральный федеральный округ

10

Владимирская область

1) отсутствие вертикали власти

11

Воронежская область

1) отсутствие обособленных подразделений физической культуры и спорта в муниципальных образованиях; недостаточное финансирование на муниципальном уровне

12

Ивановская область

1) отсутствие вертикально выстроенной системы управления в области ФКиС

13

г. Москва

Система взаимодействия налажена. В настоящее время решаются вопросы организации эффективного взаимодействия с муниципальными образованиями, присоединенными к Москве с 1 июля 2012 года

Внутригородское муниципальное образование Перово в г. Москве

Основными проблемами, сдерживающими развитие и эффективное использование физической культуры и спорта в организации здорового образа жизни населения района, является безынициативность, отсутствие целенаправленной инновационной работы физических организаций, что отрицательно сказывается на показателях развития физической культуры и спорта, в том числе на уровне обеспеченности спортивными сооружениями, их оснащения современным инвентарем и оборудованием

14

Орловская область

1) отсутствие во многих муниципальных образованиях органа управления в сфере ФКиС

15

Рязанская область

1) прошедшая оптимизация органов управления в сфере физической культуры и спорта

16

Тамбовская область

1) отсутствие электронного документооборота, единой информационной базы

17

Тверская область

В подавляющем большинстве муниципальных образований не созданы обособленные структурные подразделения по управлению физической культурой и спортом. Зачастую они совмещаются с управляющим звеном в сфере культуры, туризма и молодежной политике в лице единственного специалиста

18

Тульская область

1) отсутствие самостоятельных органов в сфере ФКиС на уровнях «субъект РФ — муниципальное образование» и приоритета развития ФКиС в составе многоотраслевых органов;

2) несогласованность компетенции органов управления между собой

19

Ярославская область

1) недостаточная степень приоритетности и недостаточное внимание к вопросам развития ФКиС на муниципальном и поселенческом уровнях; 2) низкая степень квалификации управленческих кадров и специалистов ФКиС МО, невысокая степень активности специалистов в вопросах развития отрасли на местном уровне; 3) отсутствие механизмов и инструментов контроля и оперативного мониторинга реализации ФКиС в МО и реальных механизмов влияния со стороны органов исполнительной власти региона на органы и организации, осуществляющие деятельность в сфере ФКиС в МО

Приволжский федеральный округ

20

Республика Мордовия

1) недостаточное обеспечение инновационного характера развития ФКиС в муниципальных образованиях; 2) недостаточный уровень нормативно-правового регулирования; 3) недостаточный уровень кадрового обеспечения в области ФКиС в муниципальных образованиях

21

Республика Татарстан

1) систематическая текучесть кадров

22

Нижегородская область

1) уровни ответственности и квалификации руководителей отрасли ФКиС в ряде муниципальных образований не всегда соответствует необходимым

Южный федеральный округ

23

Республика Калмыкия

Среди причин неэффективного управления сферой физической культуры и спорта ведущими оказались: недостаточное внимание к сфере физической культуры и спорта у руководства муниципального образования, отсутствие достаточных финансовых средств на реализацию всех направлений ФКиС. На эффективность управления сферой физической культуры и спорта оказывает также реальное воздействие сложившаяся практика приоритетной поддержки органами государственной власти и местного самоуправления отдельных направлений физической культуры и спорта

24

Ростовская область

Отсутствие органа управления ФКиС (сектора, отдела) в некоторых администрациях муниципальных районов

Северо-Кавказский федеральный округ

25

Республика Дагестан

1) Отсутствие вертикали управления развитием отрасли ФКиС

Уральский федеральный округ

26

Курганская область

Крайне слабая финансовая база органов местного самоуправления фактически приводит к смещению центра принятия и реализации решений в сфере физической культуры и спорта на уровень региональной власти. Такая ситуация снижает оперативность принятия необходимых управленческих решений в данной сфере, фактически способствует замещению взаимодействия регионального и муниципального уровня власти механизмом одностороннего «спускания решений сверху», что малоэффективно для решения задач на местах

27

Свердловская область

Отсутствие отдельных органов управления физической культурой и спортом. На практике органы объединенные, например, культура и спорт, спорт и молодежная политика и т. д.

28

Тюменская область

1) неоднородность структуры органов управления в сферы физичкой культуры и спорта в муниципальных образованиях (департамент, комитет, управление, отдел, специалист)

29

Ямало-Ненецкий автономный округ

1) сложная транспортная схема; 2) значительная удаленность муниципальных образований от административного центра автономного округа; 3) различный уровень развития социальной инфраструктуры в муниципальных образованиях; 4) несовершенство федерального законодательства в части наделения полномочий на местном и региональном уровне (развитие детско-юношеского спорта, адаптивного спорта, национальных видов спорта)

30

МО «Городской округ Ноябрьск» (Ямало-Ненецкий автономный округ)

1) территориальная удаленность

Сибирский федеральный округ

31

Омская область

1) отсутствие штатных единиц физкультурных работников в сельских поселениях

32

Кемеровская область

1) недостаточное кадровое обеспечение

33

Новосибирская область

1) отсутствие вертикали управления отрасли

34

Республика Бурятия

1) низкая координация

35

Томская область

1) межуровневая и межведомственная разобщенность;

2) отсутствие единой отраслевой «вертикали» управления

Дальневосточный федеральный округ

36

Республика Саха (Якутия)

1) низкий уровень использования эффективных современных, новых информационных технологий; 2) отдаленность северных муниципальных образований (районов)

37

Приморский край

1) Кадровые проблемы взаимодействия — в ряде муниципальных образований отсутствуют органы управления физической культурой и спортом, а в тех муниципальных образованиях, где такие органы созданы, зачастую в них работают специалисты, не имеющие специального образования. В некоторых муниципальных образованиях специалисты органов местного самоуправления осуществляют исключительно функцию организатора спортивных соревнований

Достижение эффективного взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и муниципальными образованиями в рамках реализации основных направлений Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года» позволит [7]:

1) создать новую национальную систему физкультурно-спортивного воспитания населения;

2) разработать и реализовать комплекс мер по пропаганде физической культуры и спорта как важнейшей составляющей здорового образа жизни;

3) модернизировать систему физического воспитания различных категорий и групп населения, в том числе в образовательных учреждениях профессионального образования;

4) совершенствовать подготовку спортсменов высокого класса и спортивного резерва для повышения конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене;

5) усилить меры социальной защиты спортсменов и тренеров;

6) развить организационно-управленческое, кадровое, научно-методическое, медико-биологическое и антидопинговое обеспечение физкультурно-спортивной деятельности;

7) развить инфраструктуру сферы физической культуры и спорта и совершенствовать финансовое обеспечение физкультурно-спортивной деятельности;

8) создать систему обеспечения общественной безопасности на объектах спорта и организации работы с болельщиками и их объединениями.

Список использованных источников

1. Изаак С. И. Анализ проблем организации физической культуры и спорта на муниципальном уровне: Материалы VI Международной научно-практической конференции «Физическая культура, спорт и туризм. Интеграционные процессы науки и практики». Орел: Госуниверситет-УНПК, 2013. С. 50—57.

2. Изаак С. И. Характеристика развития и проблем организации физической культуры и спорта в Орловской области: Материалы VI Международной научно-практической конференции «Физическая культура, спорт и туризм. Интеграционные процессы науки и практики». Орел: Госуниверситет-УНПК, 2013. С. 63—67.

3. Изаак С. И. Мониторинг физического состояния учащихся образовательных учреждений: Материалы VI Международной научно-практической конференции «Физическая культура, спорт и туризм. Интеграционные процессы науки и практики». Орел: Госуниверситет-УНПК, 2013. С. 388—398.

4. Изаак С. И. Продвижение идей спортивного, здорового образа жизни в регионах России: Материалы VI Международной научно-практической конференции «Физическая культура, спорт и туризм. Интеграционные процессы науки и практики». Орел: Госуниверситет-УНПК, 2013. С. 308—316.

5. Изаак С. И. Соотношение физической культуры и спорта в аспекте разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления: Материалы XVI Международной научно-практической конференции «Россия в мире XXI века: между насилием и диалогом». Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2013. Т. 2. С. 611—615.

6. Изаак С. И., Молоденков Д. А. Совершенствование государственного и муниципального управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий: монография. М.: «НИПКЦ Восход-А», 2011. 118 с.

7. Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. от 7 августа 2009 г. № 1101-р.

8. Шахрай С. М, Изаак С. И., Крохина Ю. А. и др. Разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и муниципальных образований с учетом основных направлений Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года / Шахрай С. М. и др. Отчет НИР. М.: ЦИТиС, 2012. № гос. регистрации: 01201235649. 198 с. (Грант Минспорта России).

9. Шахрай С. М, Изаак С. И., Крохина Ю. А. и др. Методические рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и муниципальных образований с учетом основных направлений Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года // Сайт Минспорта России. [Электронный ресурс].

10. Izaak S. I, Rodionov S. I. Formation of the system of indicative management of social and economic resources at the level of the city // European Applied Studies: modern approaches in scientific researches, 2nd International scientific conference. ORT Publishing. Stuttgart, 2013. P. 77—80.

11. Izaak S. I, Polunin D. V. Training in the field of sports infrastructure in Russia // European Applied Studies: modern approaches in scientific researches, 2nd International scientific conference. ORT Publishing. Stuttgart, 2013. P. 80—83.

Капелько Ольга Николаевна.
Система государственного и муниципального управления Индии

В Индии систему государственного управления гордо называют «самой большой демократией в мире»³². Тем не менее, страна сохраняет традиционный взгляд на многие стороны жизни, в результате чего появляются особенности, которые трудно объяснимы, исходя только из политических принципов демократии.

По системе государственного управления Индия делится на двадцать восемь штатов. У страны закреплено несколько имен, причем все они отражают историю страны. Официальное название, — «Индия», происходит от названия реки Инд, которое использовали купцы из Персии (а после — арабские купцы), для всей территории. Конституция Индии признает также второе название — «Бхарат», по санскритскому имени древнего царя Бхараты, история которого была описана в Махабхарате. Третье название, — «Хиндустан», используется со времен Империи Великих Моголов, однако официального статуса не имеет. Многое и в самой системе государственного управления осталось в качестве исторического наследия после освобождения от колониальной зависимости от Великобритании, а также — продолжением исторического развития и древних традиций.

Индия определяется в Конституции как суверенная, социалистическая, светская, либерально-демократическая республика³³, имеющая двухпалатный парламент, функционирующий по Вестминстерской парламентской модели. Индия — одна из самых крупных стран, по своей площади (3287590 км²) она является седьмым государством мира. По численности же населения Индия относится к мировым лидерам, занимая второе место после Китая (с населением более 1 млрд жителей, что составляет 17% мирового населения³⁴). На сегодняшний день Индия пятая экономика мира.

Основные определения страны, данные в Конституции, во многом отражают ее долгий исторический путь и политическую историю. Суверенная — относится к переходу от статуса колонии к статусу независимого государства, хотя формально Индия по-прежнему входит в Содружество. «Социалистическая» — определяет социальное и экономическое равенство всех граждан и отрицание какой бы то ни было дискриминации по кастовой принадлежности, цвету кожи, полу, исповедуемой религии, языку и т. д. Это определение добавлено в преамбулу специальным актом о поправке 1976 года. Государство стремится к уменьшению концентрации богатства в немногих руках, создавая основы для достойного уровня жизни всех граждан. По Конституции — у всех одинаковый статус и возможности.

Слово «светская» было внесено в преамбулу тем же актом и подразумевает равенство всех религий и религиозную терпимость. В Индии нет государственной религии, граждане имеют право исповедовать любую религию, а государство не имеет права оказывать предпочтение или подвергать дискриминации ни одну из религий. Оно относится ко всем религиям с одинаковым уважением.

«Демократическая республика» подразумевает существование выборных органов управления, развитую систему выборов в органы власти различного уровня. Глава государства — Президент — также является выборным лицом. Согласно Конституции, он является главой исполнительной власти Союза. Президент Индии избирается сроком на 5 лет, однако, может быть переизбран на второй срок. Процедура выхода из должности прописана в статье 61 Конституции Индии.

Таким образом, Индия является союзным государством и суверенной социалистической светской демократической республикой с парламентской системой правления, базирующейся на Конституции.

Конституция Индии является основным документом, которая определяет государственное устройство и законы, она была принята Учредительным собранием в конце 1949 года и вступила в законную силу 26 января 1950 года³⁵.

Индия — федеративное государство, союз штатов, многие из которых сопоставимы с крупными государствами. Республика состоит всего из двадцати восьми штатов, семи союзных территорий и Национального столичного округа Дели. В каждом штате избираются свои законодательные собрания, то есть, — собственное избираемое правительство, которое решает вопросы внутреннего развития. Союзные территории управляются администратором, назначаемым союзным правительством. Некоторые союзные территории имеют собственные избираемые правительства.

Индии присущи все основные черты федеративного государства:

♦ двойная система управления — федеральная и субъекта федерации;

♦ распределение полномочий между властями федерации в целом и властями ее членов.

♦ юридическое верховенство Конституции.

Конституция Индии самая большая в мире по объему³⁶: она включает 465 статей, 12 крупных приложений и более 70 поправок. В ней постарались объединить лучшие конституционные достижения других стран. В первую очередь она опиралась на конституционные акты бывшей метрополии — Великобритании, но также были использованы конституции СССР, США, Канады, Японии, Австралии и др.

Конституция легко адаптируема к социальным изменениям, в ней предусмотрен простой порядок внесения поправок. Сотни различных положений за время ее существования изменены в соответствии с возникающей необходимостью. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20, всего было произведено около 500 различных изменений текста. Одни поправки вносятся в текст Конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к Конституции США).

Конституция Индии, обеспечивающая парламентскую форму правления, отражает федеральное устройство страны с признаками унитарного государства. Государственная власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Согласно Конституции, законодательная власть распределяется между Парламентом и законодательными органами штатов. Парламент страны может вносить поправки в Конституцию. Конституция обеспечивает независимость судей, Глав аудиторской комиссии и комиссий общественных служб, а также — Председателя избирательной комиссии.

Исполнительную власть в Индии осуществляют президент, вице-президент и правительство во главе с премьер-министром. Президент избирается на пятилетний срок коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат парламента и членов законодательных собраний штатов. Президент может быть переизбран на второй срок. Вице-президент выбирается коллегией выборщиков на пятилетний период членами обеих палат парламента. Вице-президент является также председателем Совета штатов (верхней палаты парламента). Главой правительства является премьер-министр³⁷. Премьер-министр назначается президентом³⁸, однако на этот пост выдвигается лидер партии или коалиции, располагающей большинством мандатов в нижней палате, которой и подотчетно правительство. Кандидатуры министров, которые также официально утверждаются президентом, предлагает премьер. Правительство образует Совет министров, на котором лежит ответственность за работу административной машины и определение государственной политики.

Исполнительная власть возлагается на Совет министров и премьер-министра, которые отвечают перед Палатой представителей Парламента (Лок Сабха). То же самое относится и к штатам. Губернатор является главой исполнительной власти, однако, в действительности, исполнительная власть закреплена именно за Советом министров во главе с главным министром штата.

Президент — «церемониальный» глава государства, хотя в его руках находятся все конституционные механизмы управления. Применяет он их только по совету реального главы исполнительной власти — Премьер-министра Индии и правительства — Совета Министров. Согласно статье 74 (1) Конституции, Совет министров во главе с премьер-министром должны оказывать помощь и консультировать Президента, который действует в соответствии с данными рекомендациями. В поправке 1977 к Конституции указывается, что Президент должен действовать в соответствии с рекомендациями правительства.

Президент Индии является также Верховным главнокомандующим вооруженных сил страны. Он созывает Парламент, прерывает его работу, направляет послания, а также распускает Народную Палату, издает указы, дает рекомендации относительно финансовых и денежных счетов и распоряжения по счетам, выносит решение о помиловании или отсрочке приведения в исполнение приговора, в некоторых случаях может отменить или смягчить приговор.

Президент Индии назначает председателя Верховного суда, по рекомендации последнего — членов Верховного суда и высших судов штатов, а также других высших должностных лиц. Все законодательные акты индийского парламента, а частично и местные акты, вступают в силу после подписания их президентом. Президент выполняет законотворческую деятельность во время перерывов в работе парламента, который утверждает президентские указы. Глава государства имеет право объявлять чрезвычайное положение в штатах, а также вводить военное положение в стране в случае серьезной угрозы безопасности из-за внешней агрессии или вооруженного мятежа. Соответствующая президентская декларация нуждается в одобрении обеих палат парламента в течение месяца. Президент располагает полномочиями издавать в период военного положения законы, обязательные для исполнения во всех штатах страны.

Парламент Индии состоит из двух палат — верхней (Раджья Сабха, или Совета штатов), и нижней (Лок Сабха, или Народной палаты³⁹).

Депутаты Лок Сабха, которых в 1998 насчитывалось 545, выбираются (кроме двух — от общины англо-индийцев) прямым, всеобщим и тайным голосованием в избирательных округах, образуемых в штатах и союзных территориях. Одним из членов парламента является также президент страны. Квота каждой административно-территориальной единицы пропорциональна численности населения. Лок Сабха может выразить вотум недоверия правительству и потребовать его смещения. Нижняя палата избирается сроком на 5 лет, но президент обладает правом распустить ее раньше по рекомендации премьер-министра или в случае отправки правительства в отставку⁴⁰. Законы, имеющие отношение к финансовой сфере, принимает только Лок Сабха.

Максимальное число членов Раджья Сабха 245. За исключением 12 человек, депутаты выбираются в законодательных собраниях штатов и союзных территорий, остальные назначаются президентом с учетом их вклада в литературу, науку, искусство и их общественной деятельности. Раджья Сабха не может быть распущена, но в конце каждого второго года происходит ротация палаты на одну треть. В результате депутатский корпус полностью сменяется через каждые 6 лет.

Законодательные акты должны проходить через обе палаты парламента. Раджья Сабха располагает правом вето на те из них, которые касаются финансовых вопросов, хотя не исключается внесение палатой рекомендации о повторном рассмотрении. Прочие расхождения обсуждаются на совместной сессии, на которой члены палат имеют по одному голосу, что обеспечивает преимущество Лок Сабхи.

Трехступенчатая судебная власть состоит из Верховного суда, возглавляемого верховным судьей Индии, 21-го Высшего суда и большого количества мелких судов⁴¹.

Верховный суд является судом первой инстанции в процессах, касающихся основных прав человека, в спорных вопросах между штатами и центральной властью и обладает апелляционной юрисдикцией над высшими судами⁴². Верховный суд является юридически независимым⁴³ и имеет право провозглашать законы или отменять законы штатов и территорий в случае, если они противоречат Конституции⁴⁴. Одной из наиболее важных функций Верховного суда является конечная интерпретация Конституции.

Государственные гражданские службы Индии включают три блока: на уровне страны в целом, штатов и в рамках общеиндийских ведомств, имеющих свои руководящие подразделения в центре, штатах и союзных территориях. До 1961 к таким ведомствам относились лишь Индийская административная служба и Индийская полицейская служба. В дальнейшем были учреждены также Индийская инженерная служба, Индийская служба здравоохранения и Индийская лесная служба.

Конституция Индии содержит положение о независимых комиссиях в ведомствах государственного управления, которые должны проводить аттестацию и утверждать в должности чиновников в гражданских учреждениях. Центральные организации, например, в сферах налогообложения, почтовой связи, таможенных операций, и Центральный секретариат опираются на собственные нормы и процедуры подбора кадров.

Индийская административная служба Индии (ИАС) насчитывает примерно 3000 высокопоставленных сотрудников. Ежегодно ее пополняют 100 выпускников колледжей, из них 75% принимаются на основе жесткого конкурса и 25% — по рекомендации местных отделений ИАС. Персонал ИАС занимает важные посты в округах и работает в правительственных учреждениях страны и штатов.

Решением кабинета министров в 1950 г. была создана Плановая комиссия как совещательный орган по вопросам планового экономического развития Индии во главе с премьер-министром. В 1990-х годах, стремясь к либерализации экономической политики, правительство обсуждало задачи и функции Плановой комиссии. В 1998 вопрос о том, не следует ли превратить ее в консультативный орган при премьер-министре, возложив планирование на отдельные министерства, дебатировал коалиционный кабинет под руководством лидера партии Бхаратия джаната Атал Бехари Ваджпаи.

Исполнительная власть в штатах представлена губернатором, назначаемым президентом на пятилетний срок. Губернатор назначает главного министра штата, являющегося лидером партии большинства или партийной коалиции в законодательном органе, и поручает ему формирование совета министров штата. В своих действиях губернатор руководствуется рекомендациями совета министров во главе с главным министром. Министры несут коллективную ответственность перед законодательным собранием штата, которое избирается на 5 лет всеобщим голосованием по территориальным округам. В большинстве штатов имеются малочисленные верхние палаты, или законодательные советы. Их члены либо выбираются специально оговоренным электоратом, либо назначаются губернатором. Прежде чем попасть на подпись к губернатору, законы должны быть одобрены в обеих палатах. В случае расхождения их позиций конституционная процедура оставляет окончательное решение за нижней палатой. Именно ей принадлежит право законодательного распоряжения финансами. На губернаторе лежит обязанность отправлять некоторые из принятых законов на утверждение президенту Индии.

Разграничение властных полномочий между столицей и штатами регулируется тремя реестрами. В первом из них перечислены около 100 возложенных на федеральные органы функций, включая оборону, внешнюю политику, денежное обращение и налогообложение. Во втором содержатся 66 статей, отражающих задачи, поручаемые администрации штатов, в т.ч. поддержание общественного порядка, полицейские мероприятия, судопроизводство, местное управление, обеспечение развития образования, здравоохранения, сферы социального обслуживания и сельского хозяйства. Кроме того, правительство страны зависит от провинции в реализации почти всех программ развития сельской местности. В третьем реестре указаны те направления деятельности, за которые несут ответственность и центр, и штаты.

Сбор наиболее важных налогов в Индии находится в ведении центрального правительства, что укрепляет его позиции при рассмотрении вопросов о распределении полученных средств между столицей и штатами, которым оно выделяет дотации и займы для реализации различных проектов развития. Тем не менее, баланс сил складывается благоприятно для правительства Индии лишь в тех случаях, когда у руководства штатом стоит та же партия, которая управляет страной, а премьер-министр пользуется популярностью и может апеллировать непосредственно к электорату.

Соотношение властных полномочий между центром и периферией меняется при объявлении чрезвычайного положения в Индии. Вводя его декретом в каком-либо штате, президент (совместно с индийским парламентом, если события происходят во время сессии) получает возможность издавать законодательные акты для данного штата. Парламент должен одобрить решение главы государства в течение двух месяцев и затем подтверждать свою прежнюю позицию каждые полгода. Чрезвычайное положение может вводиться на срок не более трех лет. В 1970—1980-е годы смещение президентом Индии правительств в штатах и установление прямого правления из Дели было не раз использовано на местах для того, чтобы не допустить к власти оппозиционные партии.

В годы британского правления основной административной единицей стал округ, который называется зила, возглавляемый чиновником из Индийской административной службы. Округа, насчитывающие не менее 1,3 млн жителей, сохранили свое значение и в новой, независимой Индии. Однако ключевой структурой стал «блок развития» (их в стране ок. 6000), охватывающий примерно 100 деревень, вместе насчитывающих 100 тыс. жителей. Возглавляют подобные блоки около 6000 должностных лиц, в подчинении которых находятся штаты специалистов для проведения инженерных работ и распространения передовых методов хозяйствования. В дополнение к этому с конца 1950-х годов правительство поощряет формирование местных органов самоуправления на базе деревенских советов — панчаятов. Новая система приобрела стандартизованную структуру: нижний уровень — образованные посредством голосования в деревнях панчаяты, средний — панчаятные комитеты, выбираемые косвенным путем в «блоках», и верхний — окружные советы — зила паришад, в которые указанные комитеты направляют своих представителей, чтобы согласовывать программы действий.

Республика Индия представляет собой союз (федерацию), состоящий из 28 штатов и 7 союзных территорий. Число муниципалитетов составляет около 645 тысяч. В сельской местности эти территориальные единицы называются панчаятами, для городов это могут быть муниципальные корпорации, муниципалитеты и «наджар панчаяты».

Индия имеет давнюю традицию панчаятов — сельских советов, которые управляют делами деревни. Органы городского самоуправления также имеют долгую историю своего существования в Индии. Первая муниципальная корпорация появилась в Мадрасе еще в 1688 году, а затем такие корпорации были образованы в Бомбее и Калькутте в 1726 г.

Когда Индия обрела независимость в 1947 году, Конституция Индии определила организационные основы панчаятов, — 40 статья гласит, что государство предоставляет панчаятам полномочия и власть, необходимые для их функционирования как органов местного самоуправления. Однако Конституцией не были прописаны какие-либо определенные полномочия местных городских властей.

До 1993 года проводилось много экспериментов в системе местного самоуправления в сельской местности, а затем, 73 и 74 поправки к Конституции придали конституционный статус сельским и городским советам и создали общенациональную систему местного самоуправления с фиксированным пятилетним сроком функционирования советов, регулярными выборами и контролирующим их работу органом — Государственной Финансовой Комиссией.

В большинстве штатов панчаяты имеют трехступенчатую иерархию: деревня, блок (группа деревень) и округ, большие и малые города являются отдельными муниципальными образованиями. В число членов местных советов обязательно входят женщины (33,3%) и представители каст, племен, национальных меньшинств (в соответствии с их процентным соотношением в численности населения данной территориальной единицы).

Согласно Конституции Индии, органы местного самоуправления городов подчиняются властям штатов и потому управляются их законодательными собраниями, а в случае союзных территорий — их парламентами. Регулирование деятельности органов городского самоуправления со стороны федерального правительства впервые введено 74 поправкой к Конституции, принятой в 1992 году. Поправка была принята парламентом страны с целью определения общих рамок работы местных городских властей и повышения эффективности их функционирования как демократических образований самоуправления.

В современной Индии растет понимание необходимости и важности местного самоуправления как механизма демократии и института предоставления услуг территориальным сообществам граждан. В настоящее время имеются два ярко выраженных типа местного самоуправления: городской и сельский.

Конституция классифицирует муниципальные органы на панчаяты — органы местного самоуправления в сельской местности, наджар панчаяты (Nagar Panchayats) — для областей, которые находятся в процессе перехода от сельской местности к городскому устройству, муниципальные советы — для небольших городских территорий, и муниципальные корпорации — для больших городских территорий, а также определяется их структура. Конституцией также обозначены назначение выборных комиссий штата, назначение финансовых комиссий, структура комитетов по городскому планированию и срок полномочий муниципальных властей.

Функции местных органов подразделяются на обязательные и дискреционные (выполняемые по собственному усмотрению). Обязательные функции включают: водоснабжение, строительство и содержание улиц, освещение и полив улиц, поддержание чистоты улиц и общественных мест, содержание или поддержка государственных больниц, основание и содержание начальных школ, регистрация рождений и смертей, наименование улиц и нумерация домов, и др.

Дискреционные (предоставленные на собственное усмотрение) функции: благоустройство территорий; сооружение и содержание общественных парков, садов, библиотек, музеев, домов отдыха, лепрозориев, детских домов, учреждений для женщин, скрывающихся от домашнего насилия; помощь социально незащищенным группам населения; проведение исследований; организация общественных приемов, выставок, развлекательных мероприятий; обеспечение транспортного сообщения внутри муниципального образования; забота о благосостоянии муниципальных служащих.

Таким образом, в последние два десятилетия в Индии предприняты активные действия по модернизации системы местного самоуправления. Тем не менее, эксперты полагают, что необходимы дополнительные реформы, которые создадут адекватную систему мониторинга и механизмы контроля над деятельностью местных властей.

Индийский национальный конгресс (ИНК) привел страну к независимости и на протяжении долгого времени оставался ведущей политической партией. Появление в 1980—1990-е годы новых партий уменьшило влияние ИНК в масштабе всей Индии и на уровне штатов. Индийский национальный конгресс был основан в 1885 году. К 1920 году индийские либералы разочаровались в медленно протекавших реформах и стали отходить от конституционных способов протеста. ИНК организовывал бойкот иностранных товаров, кампании по неуплате налогов и акции гражданского неповиновения. В независимой Индии ИНК пользовался авторитетом и поддержкой всех слоев населения. Лидеры страны призывали к политическому консенсусу на базе демократических ценностей и неприсоединения к существовавшим в мире военно-политическим блокам.

ИНК оставался ведущей силой в политической жизни до парламентских выборов 1967. Оппозиционным партиям нередко удавалось собрать более половины голосов электората на выборах в законодательные органы всей страны и отдельных штатов, но их действия не были согласованы между собой, и основная часть депутатских мест доставалась ИНК. Влияние ИНК было обусловлено ориентацией на ключевые фигуры в избирательных округах, преимущественно на ведущих представителей касты землевладельцев, которые в свою очередь опирались на сеть кастовых, родственных и экономических связей, чтобы обеспечить нужные итоги голосования.

Созданная ИНК система начала давать сбои в начале 1960-х годов. На выборах 1967 года ИНК победил с незначительным перевесом на уровне всей страны и утратил лидирующие позиции в восьми штатах. Руководители партии разошлись во мнениях по поводу действий, которые следует предпринять, чтобы вернуть доверие избирателей. Более консервативные функционеры, названные «синдикатом», вступили в схватку за контроль над партийными организациями со сравнительно молодым и более радикально настроенным поколением. Индира Ганди в поисках поддержки объединилась с радикалами и вскоре стала олицетворять политический курс, направленный на помощь малоимущим. Фракция под ее руководством одержала верх на выборах 1971 года и подтвердила свое право и далее именоваться ИНК.

Обещание Индиры Ганди покончить с бедностью не было выполнено. Популярность ИНК и премьер-министра начала падать. 12 июня 1975 года в связи с делом, рассматривавшимся в Высшем суде в Аллахабаде, Индира Ганди была признана виновной в малозначимых «коррупционных деяниях» во время выборной кампании 1971 года. Оппозиция использовала судебное решение, чтобы поднять массы на борьбу за отставку премьер-министра на тот срок, пока будет разбираться ее апелляция. 26 июня 1975 года президент по рекомендации Индиры Ганди объявил о введении в стране чрезвычайного положения. Была установлена жесткая цензура, и свыше 100 тыс. человек были арестованы. Серия законодательных актов и конституционных поправок, одобренных парламентом, привела к расширению властных полномочий федерального правительства. Правительство объявило о принятии экономической программы из 20 пунктов, повторив обещание провести аграрную реформу.

Перед выборами 1977 года в Лок Сабху несколько оппозиционных организаций объединились, образовав партию Джаната (Народная партия), и выдвинули общий список кандидатов в депутаты. На выборах ИНК потерпел беспрецедентное поражение. Новое правительство, которое возглавил Морарджи Десаи, отменило большинство репрессивных актов, введенных на время чрезвычайного положения, и полностью восстановило демократические свободы.

В июле 1979 года правительство Десаи утратило поддержку большинства в парламенте и ушло в отставку. Новые парламентские выборы были назначены на январь 1980 года. Индира Ганди, которая ускорила второй раскол в ИНК в январе 1978 года, успешно провела избирательную кампанию как лидер Индийского национального конгресса-И (Индира).

Хотя ИНК (И) после выборов 1980 года стал доминировать в центре и в штатах, политическое согласие восстановить не удалось. Должности раздавались сторонникам Индиры Ганди с учетом их личной лояльности, партийные ячейки низового уровня фактически развалились. Ответственные посты в партии были поделены между ветеранами и членами молодежного ответвления ИНК (И), которым руководил сын и близкий соратник премьер-министра Санджай (погибший в авиационной катастрофе в июне 1980 года). Другой сын Индиры, Раджив Ганди стал ее преемником после того, как его мать была убита в октябре 1984 года. Раджив счел целесообразным внести изменения в курс партии и страны, отказавшись от ряда социалистических лозунгов. Однако ИНК (И) потерпел поражение на выборах в ноябре 1989 года, и миллионы сторонников ИНК (И) вышли из его рядов. В мае 1991 года Раджив Ганди был убит. Поддержка электората и разобщенность политической оппозиции принесли ИНК (И) скромную победу на выборах в июне 1991 года. Вдова Раджива Ганди Соня, уроженка Италии, отказалась от предложения занять его место. Лидером ИНК (И) был избран старейший деятель южанин Н. В. Нарасимха Рао, получивший также пост премьер-министра.

Новое правительство стремилось реформировать индийскую экономику и сдержать нараставшие межобщинные противоречия. Серия преобразований, проведенных в начале 1990-х годов, ослабила государственный контроль над хозяйственной жизнью и уменьшила экономическую роль государства. Центральная власть предприняла значительные усилия, чтобы сохранить общественное спокойствие после ряда таких инцидентов, как нападение на мечеть в городе Айодхья (шт. Уттар-Прадеш) и беспорядки в центре Бомбея. Правительство часто принимало непопулярные меры, к этому добавились скандалы, связанные с фактами коррупции. Министры-коррупционеры были выведены из состава правительства в феврале 1996 года. На парламентских выборах, состоявшихся в апреле и мае, ИНК (И) получил 136 из 545 мест в Лок Сабхе. После этого ИНК (И) поддержал правительства новой коалиции — Объединенного фронта, во главе которых стояли вначале Х. Д. Деве Говда, а затем Индер Кумар Гурджал. Собственное влияние ИНК (И) падало вплоть до 1998 года, когда на дополнительных выборах удалось занять ведущие позиции в штатах Мадхья-Прадеши и Раджастхан и союзной территории Дели. Положительно сказался приход к руководству ИНК (И) Сони Ганди, которая удалила с высоких постов функционеров, замешанных в коррупции, и призвала к большей подотчетности и «прозрачности» в деятельности Конгресса.

В мае 1977 года Бхаратия джан сангх, Бхаратия лок дал (БЛД), Социалистическая партия, Индийский национальный конгресс (организация) и Конгресс за демократию объединились в блок Джаната, одержавший победу на выборах 1977 года.

В руководстве Джанаты не было организационного единства — БЛД и Бхатия джан сангх стали главными конкурентами в борьбе за власть. В июле 1979 года члены БЛД во главе с Чаран Сингхом покинули партию Джаната, спровоцировав падение правительства М. Десаи.

После того как Бхаратия джан сангх вышла из Джанаты, руководство последней в 1980 году решило создать новую общенациональную партию. Бхаратия джаната парти сосредоточила усилия на выработке стратегии, направленной на поощрение сельского хозяйства и мелкой промышленности, а также на проведении политики, способствующей притоку иностранных инвестиций. На выборах 1989 года БДП получила 88 мандатов, а после выборов 1991 года стала ведущей оппозиционной силой по отношению к правящему ИНК (И). Избирательная кампания в апреле-мае 1996 года принесла БДП 185 мест в Лок Сабхе, и она, как партия с самой многочисленной депутатской фракцией в нижней палате, предприняла попытку сформировать правительство. Лидер БДП Атал Бехари Ваджпайи занимал пост премьер-министра в течение двух недель и ушел в отставку после того, как другие крупные партии выступили против религиозного фундаментализма БДП.

Однако в 1998 года, после ослабления позиций ИНК (И) и Объединенного фронта, коалиция из БДП и 12 малых партий сформировала правительство, получив скромное большинство в нижней палате. Премьер-министром вновь стал Ваджпайи, сумевший договориться с такими политическими силами, как социалисты и сикхская партия Акали Дал. При явной пестроте коалиции ее перспективы удержаться у власти были невелики, особенно учитывая победу ИНК (И) за счет БДП на дополнительных выборах в ноябре 1998 года в двух штатах и союзной территории Дели.

Партия Джаната дал возникла в 1987 года как аморфная центристская партия, включившая в свои ряды бывших недовольных членов ИНК (И) и выходцев из прежней партии Джаната и из БЛД. Такое объединение стало возможным после ухода из кабинета Раджива Ганди старейшего его члена В. П. Сингха. В лице Сингха оппозиционные ИНК (И) силы обрели авторитетного кандидата на пост премьера, которому удалось создать блок, добившийся перевеса на парламентских выборах 1989 года. Сингх сформировал правительство меньшинства на базе Джанаты дал. Однако, в ноябре

1990 года, при обсуждении вопроса о резервировании дополнительных рабочих мест для членов низших каст, ему было выражено недоверие. Фракция, назвавшая себя Джаната дал (социалистическая), во главе с Чандра Шекхаром образовала еще одно правительство меньшинства, которое было вынуждено уйти в отставку уже в марте

1991 года. На выборах в апреле—мае 1996 года Джаната дал выступала вместе с региональными и коммунистическими партиями в коалиции Объединенный фронт и получила 125 депутатских мандатов. Это позволило ей стать в июне 1996 года одной из опор парламентского блока из 13 фракций. Созданное этим блоком правительство во главе с Х. Д. Деве Говдой вынуждено было уйти в отставку 30 марта 1997 года, когда ИНК (И) отказал ему в поддержке. Следующее правительство Объединенного фронта, премьер-министром которого был Индер Кумар Гаджрал, пало через 8 месяцев по той же причине. Как и другие вошедшие в этот Фронт партии, Джаната дал страдала от отсутствия внутреннего единства и потерпела поражение на выборах 1998 года.

В 1925 году в недрах Коммунистического Интернационала возникла Коммунистическая партия Индии (КПИ). Эта партия входит в предвыборные альянсы с другими политическими силами левой ориентации. В 1957 году КПИ пришла к власти в штате Керала. Ее программная установка на коалицию с ИНК встретила сопротивление со стороны более радикальных элементов, которые в 1964 году покинули КПИ и создали Коммунистическую партию Индии (марксистскую), независимую в своих действиях от СССР, а после 1968 года и от Китая. КПИ (м) рассматривает себя как политическую организацию рабочих и крестьян в противовес ИНК — выразителя интересов предпринимателей и помещиков. КПИ (м) унаследовала в целостном виде большинство первичных ячеек КПИ.

Одержав победу на выборах в Западной Бенгалии в 1977 году, КПИ (м) расширила свой электорат, сосредоточенный ранее в городах, за счет сельских районов. В результате партия сумела остаться у власти в этом штате в 1980 — начале 1990-х годов. В 1996 году обе коммунистические партии вступили в избирательный блок Объединенный фронт. Их представители впервые заняли министерские посты в правительстве страны при Х.Д. Деве Говде в июне 1996 года.

16 мая 2009 года в Индии были объявлены итоги парламентских выборов, проходивших в пять этапов. Итоги четырнадцатых по счету парламентскими выборов Индии стали сенсационными. Победу одержал Индийский национальный конгресс (ИНК), возглавляемый Соней Ганди, итальянкой по происхождению, вдовой бывшего премьер-министра Раджива Ганди.

ИНК завоевал в нижней палате парламента 224 из 543 мандатов, тогда как Национальный демократический альянс, ядро которого составляет Бхаратия джаната парти (БДП) — партия нынешнего премьера Атала Бихари Ваджпаи, — 190 мандатов. ИНК выдвинули на пост премьер-министра Соню Ганди, а Ваджпаи подал в отставку.

В ходе предвыборной кампании подчеркивались успехи нынешнего правительства. Достижения действительно есть, прежде всего, в производстве электроники, развитии информационных технологий, обеспечении долгосрочного экономического роста. Бесспорно, сыграли свою роль налаживание мирного диалога с Пакистаном, смягчение противоречий между мусульманами и индусами. Бхаратия джаната парти даже отказывалась от прежде практиковавшейся национальной риторики.

Основной соперник — Индийский национальный конгресс — акцентировал внимание в предвыборной кампании на тяжелом положении беднейших слоев населения, особенно в деревне. И на этом фоне экономические успехи правящей коалиции уже не выглядели столь впечатляющими.

Список использованных источников

1. Кальянов В. И. Артхашастра или Наука политики. Перевод с санскрита. М: Изд-во АН СССР, 1959.

2. Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М.: Прогресс, 1985.

3. Вафа A. X. Проблемы философии истории в трудах Джавахарлала Неру. Мировоззрение Джавахарлала Неру. М., 1973.

4. Володин А. Г. Индия: Становление институтов буржуазной демократии. М.: Наука, 1989.

5. Зубов А. Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М., 1990.

6. Индия: страна и ее регионы / под. ред. Е. Ю. Ваниной. М., 2000.

7. Кашин В. П. Независимость пришла в полночь // Азия и Африка сегодня. 1997. № 7.

8. Кожина Т. Н. Формирование парламентской системы в Индии в 30—50-е гг. ХХ в. Дисс. на соиск. учен. ст. к. и. н. Казань, 1999.

9. Комаров Э. Н. Джавахарлал Неру: социально-политические воззрения и историческая роль. Мировоззрение Джавахарлала Неру. М., 1973.

10. Конституция Индии (с изменениями на 1 мая 1955 г.). М.: Изд. иностр. лит., 1956.

11. Мартышин О. В. Политические взгляды Дж. Неру. М.:Наука, 1981.

12. Мартышин О. В. Политические взгляды Мохандаса Карамчанда Ганди. М., 1970.

13. Мильто М. В. Административно-территориальная реформа как механизм обеспечения внутренней политической безопасности Индии // Восток. 2006. № 2.

14. Неру Дж. Открытие Индии. М., 1955.

15. Плешова М. А. Федерализм, испытанный временем // Азия и Африка сегодня. 1997. № 7.

16. Празаускас А. А. Этнос, политика и государство в современной Индии. М., 1990.

17. Празаускас А. А. Индия: национальная политика и федерализм. М., 1992.

18. Ульяновский Р. А. Три лидера великого индийского народа. М., 1986.

19. Юрлов Ф. Н. Становление демократической системы в независимой Индии // Азия и Африка сегодня. 1997. № 7.

20. Bhattacharya Mohit. New Horizons of Public Administration New Delhi Jawahar Publishers. 1998.

21. Pal B. C. The Spirit of Indian Nationalism. Calcutta, 1910.

22. Ramachandra Gupta. India after Gandhi The History of the World's Largest Democracy. Picador, India, 2008.

23. Ramachandran Padma Public Administration in India, India National Book Trust, 1995.

24. Sicri C. L. Constitutional History of India. Jullundur City, 1960.

25. www.india.gov.in — сайт, посвященный государственным органам Индии.

26. www.presidentofindia.nic.in — официальный сайт Президента Индии.

27. www.vicepresidentofindia.nic.in — официальный сайт Вице-президента Индии.

28. www.pmindia.nic.in — официальный сайт премьер-министра Индии.

29. www.localgovernmentindia. org — сайт, посвященный местному самоуправлению Индии.

Кеня Ирина Алексеевна.
Принципы правового регулирования отношений в сфере государственного управления: специфика и особенности

В правовом регулировании такой важной сферы как государственное управление проявляется не только сущность деятельности государства и механизмов осуществления государственной власти, но и, прежде всего, необходимость его дальнейшего эффективного развития под воздействием норм права. Понимание сущности государственного управления невозможно без осуществления принципов его правового регулирования. Следует четко разграничить понятия: «принципы права», «принципы государственного управления» и «принципы правового регулирования».

Принципы характеризуют не только сущность и содержание права, не только его внутреннее строение, но и саму конструкцию, на которой крепится вся система права⁴⁵. Современное понятие принципов права предлагает О. Ф. Скакун: «Принципы права — объективно присущие праву отправные начала, непререкаемые требования, которые предъявляются к участникам общественных отношений в целях гармоничного сочетания индивидуальных, групповых и общественных интересов. Иначе — это своеобразная система координат, в рамках которой развивается право, и одновременно вектор, определяющий направление его развития»⁴⁶. Именно посредством принципов права определяются цели, задачи, методы правового регулирования. К тому же, велико их значение в правоприменительной практике, особенно если принцип права прямо не выражен в законодательстве⁴⁷.

Под принципами государственного управления понимаются объективные закономерности и существенные стороны его организации. Принципы оказывают воздействие на формы, методы и процесс управления. В них выражаются основные требования, предъявляемые к внутренним и внешним функциям аппарата управления. Большинство принципов государственного управления получили свое закрепление в правовой форме в виде правовых норм.

Специфика принципов правового регулирования проявляется в том, что они выражают сущность правового регулирования, определяя направленность, рамки и конкретику содержания правового регулирования общественных отношений⁴⁸.

Таким образом, правовое регулирование государственного управления — это воздействие норм права, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве, на упорядочивание, развитие и совершенствование общественных отношений, возникающих в процессе осуществления специально уполномоченными субъектами (государственными органами, должностными лицами) своих полномочий и реализации своих функций.

В общей теории права принято признавать наличие трех уровней принципов права: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовыми принципами обычно считают равноправие граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; гуманизм и справедливость. Все эти принципы являются конституционными и имеют прямое отношение к государственному управлению.

К межотраслевым принципам права логично будет отнести законность, объективность, доступность и гласность, всесторонность, своевременность, компетентность. Отраслевые принципы управления, по нашему мнению, будут включать в себя подчиненность, дисциплинированность, территориальность, оперативность.

В свою очередь, Г. В. Атаманчук предложил деление принципов государственного управления на четыре группы:

— общественно-политические, отражающие социальную природу государственного управления и его общие закономерности;

— функционально-структурные, раскрывающие закономерности взаимодействия субъектов и объектов управления и структуры государственно-управляющих воздействий;

— организационно-структурные, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления;

— принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций⁴⁹.

Некоторые авторы классифицируют принципы государственного управления на общие (социально-правовые) и организационные⁵⁰. Общие (социально-правовые) принципы воплощают в себе основополагающие социально-правовые правила управленческой деятельности, таковыми являются: объективность, эффективность, законность и дисциплина.

Организационные принципы управления делятся на две группы:

1) принципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного назначения;

2) принципы: ответственности субъектов государственного управления за результаты своей работы, сочетания единоначалия и коллегиальности, рационального распределения полномочий между субъектами государственного управления.

Н. Г. Канунникова предлагает классифицировать принципы:

— по степени правового воздействия (законность и верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов);

— по степени правового участия в государственном управлении (равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность государственных служащих; открытость и доступность государственной службы; гласность);

— по структурированности государственного управления (единоначалие и коллегиальность; двойное подчинение; территориальность; рациональность распределения полномочий; субординационность);

— по методу конституционализма (гуманизм и социальная справедливость; демократизм; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; социальное государство);

— по степени администрирования (единство требований, предъявляемых к государственному управлению; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; функционализм и отраслевой принцип);

— по степени наказуемости органов государственного управления и их должностных лиц (ответственность субъектов государственного управления за результаты своей работы; дисциплинированность; контроль и надзор за деятельностью органов государственного управления (должностных лиц), осуществляемый специально уполномоченными структурами)⁵¹.

Принципы правового регулирования — это руководящие идеи, предпосылки, которые могут быть использованы в качестве базиса для построения норм права. Взаимосвязь принципов права и принципов правового регулирования подтверждается фактом, согласно которому принципы права, являясь своеобразным каркасом законодательных актов, претворяются в жизнь за счет предшествующего определения принципов правового регулирования.

На наш взгляд, принципы правового регулирования государственного управления следует рассматривать, исходя из их особенностей в следующем соотношении:

1) Принцип законности и принцип ответственности. Принцип законности предполагает строгое и точное соблюдение и исполнение субъектами государственного управления требований законов; означает, что функционирование и развитие государственного управления имеет правовые основания, — государством гарантируется обязательность исполнения актов органов государственной власти. Принцип ответственности предопределяет ответственность субъектов управления за результаты своей работы как перед государством, так и перед населением, и наступление юридической ответственности как за неисполнение, так и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

2) Принцип самостоятельности и принцип субсидиарности. Принцип самостоятельности выражается в праве самостоятельно принимать решения в соответствии с собственной компетенцией и принципом разделения властей. Принцип субсидиарности предполагает не только разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, но и формирование возможностей для ее осуществления путем взаимодополняемости; основная цель принципа субсидиарности заключается в оптимальном распределении полномочий между центром и регионами, в оптимальном соотношении централизации и децентрализации;

3) Принцип гласности и принцип взаимодействия. Принцип гласности выражается в демократизме управленческой деятельности, официальном опубликовании законов и иных нормативных правовых актов, получении гражданами полной и достоверной информации о функционировании органов государственной власти. Принцип взаимодействия выражается в том, что органы государственной власти, действуя в пределах своих полномочий при решении вопросов своей компетенции, сообразуются с интересами Российской Федерации и ее субъектов (при приоритетности интересов населения).

4) Принцип единоначалия и коллегиальности и принцип двойного подчинения. Принцип единоначалия и коллегиальности предполагает, что вопросы государственного управления решаются как коллегиальными органами государственной власти, так и руководителями федеральных органов исполнительной власти. Принцип двойного подчинения — это сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение принципов правового регулирования в сфере государственного управления в данном контексте взаимоотношений позволяет выстроить оптимальную систему сдерживания и противовесов.

Реализация принципа законности тесно связана с принципом ответственности, так как при нарушении первого принципа вступает в действие принцип второй. Принцип самостоятельности на практике может привести к возникновению в элементах волюнтаризма руководителя исполнительного органа государственной власти. Своеобразным противовесом при этом может выступить принцип субсидиарности.

Составной частью принципа гласности является общественный контроль (в том числе через средства массовой информации) за основными государственно-управленческими процессами. В этом же находит свое выражение и принцип взаимодействия, обеспечивающий связь государственного управления с обществом и с гражданами.

Принцип единоначалия неизбежно влечет за собой сосредоточение власти и ее использование в собственных интересах, поэтому возрастает роль коллегиальных органов в принятии решений государственной значимости. Принцип двойного подчинения, в свою очередь, базируется на принципе федерализма, что способствует децентрализации и деконцентрации государственного управления.

Следует отметить, что в рамках федеративного государства, где существуют два уровня государственной власти и две законодательные системы — федеративная и субъектов федерации, важным фактором, влияющим на развитие общественных отношений в различных сферах (в том числе и в общественном управлении), является соотношение централизующих и децентрализующих начал при осуществлении правового регулирования.

Принципы правового регулирования являются ориентиром для законодателей и правоприменителей, критерием оценки их деятельности. Принципы выступают в качестве критерия оценки всей системы государственного управления, позволяют оценить, насколько практика управления отвечает началам и идеям, выраженным в его принципах. К тому же, они позволяют обеспечить преемственность развития институтов управления и являются своего рода системой гарантий, позволяющей обеспечивать право населения на участие в управлении государством.

Исследование эффективности деятельности органов государственного управления имеет непосредственную связь с эффективностью правового регулирования. Анализ деятельности органов государственного управления позволяет дать оценку не только работе руководителей исполнительных органов государственной власти, но и проанализировать качество законодательства в этой сфере, выявить пробелы в правовом регулировании и предложить решения по их устранению. Критерием эффективности применения принципов государственного управления является достижение системности государственного управления, а посредством ее — гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер и областей в частности.

Список использованных источников

1. Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления: учебник. М.: Юридическая литература, 1980.

2. Канунникова Н. Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 8—11.

3. Коренев А. П. Административное право России: в 3-х частях: учебник. М.: Щит, 1999. Ч. 1.

4. Макуев Р. Х. Теория государства и права: учебник. Орел: Издательство Орловская РАГС, 2005.

5. Общая теория права: курс лекций / под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ, 2003.

6. Теория государства и права: учебник / под ред. Н. И. Марченко. М.: Проспект, 1999.

7. Тузов Н. А. Проблема приоритетности принципов в правовом регулировании (судопроизводстве) // История государства и права. 2009. № 15. С. 6—11.

Комаровский Владимир Савельевич.
Эволюция взглядов на государство в постсоветской России и на Западе на рубеже веков

Нынешнее Российское государство возникло на развалинах Советского Союза. Распад СССР был столь неожиданным и столь быстрым, что предложить сколько-нибудь развернутое концептуальное представление, собственное видение проблем посткоммунистического политического устройства пришедшая к власти контр-элита не могла. Да ее, контр-элиты, фактически и не было как таковой. Пришедший к власти политический класс взял на вооружение ультра-либеральные воззрения западных специалистов, прежде всего, — специалистов США. Америка стала эталоном и моделью общественного переустройства, в том числе и государственной сферы. Эта модель предусматривала открытость экономики, приватизацию собственности, предоставление максимума свободы рыночным механизмам. Особая роль отводилась так называемой «невидимой руке рынка», ее способности «все расставить на свои места». Применительно к государству это означало минимизацию его присутствия в экономической сфере, сокращение государственного аппарата, упразднение целого ряда его важнейших функций. Идеалом стало «малое государство», «ночной сторож».

Результаты этой политики оказались катастрофическими. Достаточно вспомнить о дефолте 1998 г. Катастрофическими они были не только в экономике. Страна стояла на грани распада. Даже на законодательном уровне не было единства. Несколько национальных республик, входящих в Российскую Федерацию, приняли ряд законов, противоречащих Конституции страны.

Многие видные российские политологи обозначают этот период жизни страны как «исчезновение государства», «приватизацию государства» несколькими олигархическими группами, превратившими государство из института реализации общественных интересов в инструмент извлечения частной выгоды [1].

После избрания президентом России В. В. Путина начался процесс воссоздания дееспособности государства. Были проведены в жизнь целый ряд мер, изменивших облик российского государства. Среди них: создание единого правового поля, создание федеральных округов, руководители которых напрямую подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации, отмена выборов глав субъектов федерации, изменение порядка избрания в верхнюю палату парламента, применение скрытых форм контроля исполнительной власти за деятельностью СМИ и т. д. Эти меры вызвали далеко не однозначную оценку как в интеллектуальных кругах внутри страны, так и за рубежом, поскольку означали кардинальный пересмотр концепции роли государства в жизни общества и принципов его функционирования. Естественно, они означали и отход от западных (и не только ультра-либеральных) взглядов на государство.

Возвращение дееспособности государства происходило во многом путем воссоздания архетипа русской власти, которая при всех сменах своего обличия сохраняет многие важнейшие сущностные характеристики (апологетика государственного принуждения, вертикальных связей, высокая степень централизма, гипертрофированная роль руководителя, низкая роль правовых институтов, распространение патерналистских настроений в обществе и т. д.).

Солидируясь в такой оценке метаморфозов русской власти с рядом других российских специалистов, автор подчеркивает три важных момента:

1) русская (российская) власть способна к эволюции;

2) второй — российская система власти отличается от западной, но в то же время не является для нее абсолютной противоположностью, хотя бы потому, что также основана на общественном договоре (хотя этот договор уже другого рода) и вынуждена отвечать на аналогичные вызовы;

3) взгляды западных специалистов на государство также эволюционируют, и эта эволюция не является тотальным отрицанием российских подходов к государству.

На Западе идет активное обсуждение концепции возрождения государства и усиления его координационно-коммуникативной функции. Эти изменения начались после известных событий 2001 г. в США.

До этого казалось, что на смену национальным интересам идет глобальный интерес, а глобальное управление начинает утверждать свое первенство по отношению к национальному или государственному управлению.

В 2001 становится ясно, что без государства невозможно противостоять ряду угроз. Прежде всего, это касается борьбы с терроризмом. Решая проблему борьбы с терроризмом, государство было вынуждено вмешаться сначала в политические отношения, а потом начала возрастать роль государства и в регулировании экономических отношений.

Знаковым стал 2008 год — разразился финансовый кризис. Он вновь выявил потенциал национального государственного управления. Хотя глобальные структуры остались, уже стало ясно, что решая конкретные проблемы, нельзя опираться только на них. Возрождение национального государства стало описываться в терминах «возврата к реализму», т. е. учета национальных интересов в международных отношениях, повышения роли бюрократии применительно к публичному управлению, признания роли и способности государства обеспечить политику развития и т. д. Вместе с тем, хотя и наблюдается в теории и на практике процесс повышения роли национального государства, ясно, что оно уже не может использовать старые, доглобальные методы управления.

Явно прослеживается тенденция формирования координируемого капитализма, а не корпоративного или нового корпоративного капитализма, который был характерен для послевоенного времени. В чем основная особенность этого координируемого капитализма? Изменяются способности государства, формы и методы его воздействия на экономику. Государство перестает просто владеть собственностью и в этом смысле перестает быть непосредственным экономическим агентом, а переходит к использованию так называемых «трансформативных способностей», т. е. способностей оказывать помощь, координируя экономические отношениях, и повышая, тем самым, конкурентоспособность экономики в целом. Конкурентоспособность повышается за счет усиления управленческой функции государства, в центре которого лежит координация. Координация выступает не только внешней функцией по отношению к некоторому объекту управления. Согласование структур и деятельности сегодня не может не включать когнитивный компонент, связанный с совместным знанием, доверием и принимаемыми ценностями. Отсюда современная концепция управления, которую можно условно обозначить как «когнитивную» [2]. В целом, можно сказать, что в политическом отношении современная система управления характеризуется демократическим потенциалом и новыми гуманитарными подходами, учитывающими истинно человеческий характер действия людей, решающих разные задачи, но все же остающимися разумными и способными понимать друг друга.

Во многом это связано с тем, что в демократическом государстве эффективное управление общественными делами предполагает если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны, ибо современное демократическое государство, как никогда ранее, нуждается в таком понимании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решений задач и проблем, волнующих общество и граждан. Выход из обозначившегося на рубеже 70—80-х гг. прошлого столетия кризиса государства видится специалистам, в первую очередь, в более активном привлечении общественных структур и граждан к процессам управления общественными делами. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но. в первую очередь, оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством.

Испытывает ли российская власть потребность в такого рода диалоге с обществом? И да, и нет. Да, — потому что плебисцитарно-вождистская модель демократии, утвердившаяся в России, предполагает прямое обращение политического руководства к народу, наличия, в том или ином виде, обратной связи с обществом. Демократия в России не уничтожается, а приспособляется для нужд правящего класса. Она выполняет ряд важных функций в механизме властвования: с ее помощью осуществляется внутриэлитный торг, согласовываются интересы различных элитных групп, осуществляется процесс рекрутирования элит. В этом смысле она принципиально не отличается от западной модели демократии. При двух «но»: торг происходит в закрытом режиме; к торгу допущены избранные «свои».

А это говорит о том, что даже политический класс не заинтересован в истинном диалоге. Особенно не заинтересована в истинном диалоге бюрократия.

Во многом это связано с тем, что, в отличие от Запада, где импульс инновационного развития чаще всего шел от общества, в России инициатором перемен выступало, как правило, государство, политическое руководство страны. Эта тенденция, в общем и целом, сохраняется на нынешнем этапе политического развития России. Но возникает закономерный вопрос — способно ли современное национальное государство (в том числе и, прежде всего, российское), функции которого претерпели серьезные трансформации под влиянием процессов глобализации и других (внутренних) факторов, быть в авангарде политики развития? Каково должно быть государство, чтобы успешно воплощать в жизнь политику развития и что конкретно оно должно делать?

В этом плане приходится соглашаться с выводом ряда специалистов, что нынешняя модель властвования вполне эффективна в том, чтобы не допустить нежелательных действий со стороны других акторов, но неэффективна в плане того, чтобы побудить их действовать конструктивно в пользу общества и государства. Общественная поддержка гражданами и объединениями граждан начинаний властных структур явно недостаточна.

Инновационное развитие страны предполагает изменение модели государственного управления (прежде всего, — в плане изменения характера отношений с обществом), привлечение граждан и объединений граждан к процессам управления. Опыт развития стран Запада показывает, что в отсутствие условий для проявления инициативы со стороны граждан устойчивое развитие невозможно. С другой стороны, масштабный финансовый кризис в Америке со всей очевидностью показал, что ослабление государства и его контрольных функций чревато самыми пагубными последствиями. Огромными финансовыми вливаниями, частичным перераспределением собственности в пользу государства преодолеть кризис планетарного масштаба уже не получается. Поэтому следует ожидать, что рыночная капиталистическая система подвергнется серьезной трансформации. Как и после кризиса 20—30 гг. прошлого столетия

Применительно к государству тренд изменений если и не определен, то, во всяком случае, обозначился. Сегодня даже в Америке никто не спорит о том, должно быть государство большим или маленьким. Острота дискуссий переместилась в другую плоскость: чем должно заниматься современное государство, каковы его функции и задачи по управлению общественными делами. Вызовы, которые ранее были брошены современному государству и обществу (экология, терроризм) со всей остротой поставили перед человечеством вопрос: безопасность или демократия? Мировой экономический кризис может повернуть этот вопрос еще одной гранью: демократия или благополучие (хотя и относительное) основной массы населения той или иной страны?

То, что это не надуманный вопрос, свидетельствует хотя бы такой факт, — прирост ВВП США и стран Западной Европы равен в этом году 1—2%, а в Китае — более 7—9%. Хотя, как известно, с демократией в Китае не все в порядке.

Как не трудно убедиться, выбор для многих (и для России в том числе) совсем не прост, о чем, в частности, свидетельствует выступление премьер-министра России Д. Медведева на Сочинском международном форуме в этом году. Выход из ситуации резкого снижения темпов экономического развития Д. Медведев видит, в частности, в более жестком использовании рыночных регуляторов рабочей силы.

Дальнейшая трансформация взглядов на государство как в России, так и на Западе, несомненно, будет проходить под прямым влиянием развития нынешнего мирового финансового и экономического кризиса.

Считать ли этот кризис обычным для рыночной экономики (мнение Б. Бернанке, А. Гринспена) отражением долгосрочных циклов рыночной экономики (как считают Дж. Стиглиц, Дж. Соренс), которые, хотя и повторяются, но каждый исторически уникален и приводит к глубоким социальным и политическим изменениям (кризис начала 20-х годов прошлого столетия обострил конец «дикого капитализма», великая депрессия 1928—1935 гг. привела к концу эпоху «нерегулируемого капитализма» и т. д.). Нынешний кризис ведет, что уже и сейчас очевидно, к отказу от неолиберализма. Или, что наиболее интересно в рамках задач данной публикации, — корни кризиса не в финансовом секторе как таковом, а в отношениях между государством и финансовыми институтами, которые навязали государству определенные правила игры. При таком взгляде на причины кризиса не трудно заметить аналогию с Россией конца 90-х гг. прошлого столетия.

При всем различии мнений большинство специалистов сходятся во мнении, что роль государства будет меняться по мере установления им более глубокого контроля над экономикой, и что стратегия выхода из кризиса отдельных государств будет различной. Вполне может оказаться эффективным и китайский подход, предусматривающий масштабное использование государственной помощи и собственности.

Из этого следует, что при наличии общего тренда эволюции государства в сторону повышения его роли и изменения форм регуляции общественными процессами, существенные различия между отдельными странами не только сохраняются, но и могут возрасти. Это в полной мере применимо к России в сравнении с Западом.

Российские власти делают сегодня ставку на повышение роли государства в создании инновационной экономики и социальную защиту населения от негативных последствий разразившегося кризиса.

В заключении отметим: повышение роли государства может носить временный характер, как это уже было в истории. Тем не менее, одно очевидно — для нынешнего поколения другой перспективы не просматривается.

Список использованных источников

1. Пастухов Б. В. Темный век. Посткоммунизм как «черная дыра» русской истории // Полис. 2007. № 3.

2. Сморгунов Л. В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке. СПб.: Изд. СПб. ун-та, 2012. С. 65—117.

Кубко Владислав Владимирович.
Превентивное управление рисками социальных протестов в регионе

В условиях рыночных отношений проблема оценки и учета экономического риска социальных протестов приобретает самостоятельное теоретическое и практическое значение как важная составная часть теории и практики управления экономическими рисками. Большинство управленческих решений в экономике принимаются в условиях риска, что обусловлено рядом факторов: отсутствием полной информации, наличием противоборствующих тенденций, влиянием случайностей, изменчивостью целей и др. В этих условиях возникает неясность и неуверенность в ожидании конечного результата, повышается вероятность дополнительных затрат и потерь. Поэтому в экономической теории все чаще применяются такие тесно связанные с категорией экономического риска системные характеристики управленческих решений, как маневренность, гибкость, устойчивость, адаптивность, надежность.

В качестве методологического подхода к познанию феномена коллективных трудовых протестов во всех формах (забастовки, локауты, сопротивление наемных работников) нами выбран анализ социальной действительности как диалектически противоречивого процесса субъект—объект и субъект—объект отношений. Это диктует необходимость осознания того, что самая активная деятельность отдельного индивидуума или группы по отношению к другим индивидуумам или группам является выражением противоречивости общественных отношений.

Именно с позиции такой методологии анализа социального протеста во всем многообразии его типов и видов сущность этого явления может быть определена как процесс противоборства или активное социальное противоречие самоопределившихся субъектов [17].

Сущность протеста должна подчеркиваться посредством раскрытия характера взаимодействия субъектов определенных общественных отношений. То есть посредством указания на то, что это противоборство обусловлено противоречиями в интересах, целях, потребностях, мировоззрениях, а так же различием социальных статусов, ролей и функций. Необходимо учесть, что противоборство осознано и ориентировано на достижение определенного результата, на подчинение воле другого, на ослабление другой стороны, на ее устранение.

То, что социальный трудовой протест выступает в качестве базового вида противоборства может быть подтверждено тезисом о противоречии между производственными отношениями и производительными силами [12]. Этот тезис марксистской концепции истории до сих пор не опровергнут.

Процесс противоборства имеет свою динамику, стадии или фазы (скрытое противоборство и открытые целенаправленные действия, — забастовка и локаут), а в различные периоды взаимодействия каждый из субъектов самоопределяется в стратегии и тактике поведения, исходя из собственных интересов и потребностей.

Нельзя не обратить внимание на так называемые базовые экономические риски протестов, присущие социально-трудовой сфере. Если анализировать протесты в организациях, то в большинстве случаев их причиной являются проблемы распределения доходов, полученных в результате экономической деятельности организации, а так же проблемы вознаграждения различных категорий персонала и оценка результатов труда с учетом его качества. Протесты разворачиваются и протекают в экономике, где в качестве субъекта социального протеста в широком смысле этого слова выступает государство (его институты, органы, представители).

Политическое измерение воспроизводства государством социального протеста, согласно И. Шмиду [1], связано с фактором застывшей политики и неуправляемости. На наш взгляд, это фактор имеет прямое отношение к другому феномену — феномену крайне низких зарплат наемных работников на частных предприятиях и в государственных организациях. Но роль государства в воспроизведении протестов по рассматриваемому поводу (низкие зарплаты), требует уже другой оценки. Она должна даваться, исходя из современной теории эксплуатации [14], а так же — с точки зрения признания существования в современной России системного трудового протеста, воспроизводимого государством [6].

Если исходить из того, что основным (базисным) противоречием в социально-трудовой сфере является противоречие между субъектами отношений по вопросу распределения благ, создаваемых наемными работниками, то оно может быть перефразировано в соответствии с современной реальностью. Реальность же может быть охарактеризована следующим образом: в результате накопления определенного объема работ и услуг наемные работники своим трудом создают блага, а вознаграждение, как их собственность, не выплачивается в сроки, предусмотренные нормами российского трудового законодательства и международными правилами [8]. Государство же в лице соответствующих институтов и органов в течение последних 20 лет не смогло ликвидировать феномен низкой зарплаты, которая может быть даже ниже прожиточного минимума.

Можно утверждать, что в современной России базисное противоречие между наемными работниками и работодателями заключается в посягательстве последних на присвоение собственности первых, в качестве которой выступает начисленная зарплата за результаты их труда. Таким образом, «социальный протест — это такая форма негативного взаимодействия между индивидами и социальными объединениями, точно выражающая их интерес, которое предполагает такую форму организации совместной жизни, при которой воспроизводятся неравные свойства этих индивидов» [1]. Под «неравными свойствами индивидов надо полагать неодинаковым образом ограниченную способность индивида присваивать социальный продукт. Под последним понимается созданный на базе существующего производства продукт, удовлетворяющий потребности индивидов».

Многие авторы [4; 5; 9; 10; 11; 16] полагают, что в условиях капиталистического способа производства национального продукта существуют неантагонистические социальные противоречия. По мнению этой группы авторов, может быть искусственно создана система взаимодействия наемных работников и работодателей, при которой существование и развитие каждой из противоположностей предполагает существование и развитие другой, а значит, системе будет присуще единство и борьба противоположностей. Модель такой системы была названа «системой социального партнерства» [4; 5; 9; 10; 11; 16], и она позволяет преодолеть экономические риски социальных протестов.

Идеология «социального партнерства» выстраивалась на буржуазных теориях «одномерного человека», социальной интеграции, промышленного мира, партнерства собственников средств производства и трудящихся в сочетании с теорией социального конфликта и другими доктринами. Можно сказать, что теория «одномерного человека» Г. Маркузе является провозвестницей социального партнерства. В ее основе лежит мысль о том, что «скрытая заинтересованность в совершенствовании существующих институтов примеряет эти антагонистические классы (наемных работников и работодателей) во все более увеличивающемся масштабе» [19].

Эти теории и доктрины противопоставлены классовой борьбе и не обосновывают неизбежность социальных столкновений в обществе, основанном на капиталистическом способе производства национального продукта, а произвольно предлагают способы их минимизации для сохранения устойчивости системы с капиталистической формой производственных отношений [3].

В современной России, на государственном уровне поставлена задача повышения производительности труда (при том, что большая часть оборудования, используемого в промышленности, морально устарела и часто не отвечает ни требованиям гигиены, ни требованиям безопасности труда), но ее решение входит в противоречие с интересами большинства наемных работников, занятых в социально-трудовой сфере.

На основе комплексного анализа социальных протестов в трудовых отношениях в совокупности с синтезом множества динамических, статических и стохастических процессов можно сделать вывод о том, что производственный протест, а вслед за ним и социальный протест, могут быть представлены в следующем контексте:

♦ класс наемных работников осуществляет воспроизводство материальных благ и услуг, физическое и культурное воспроизводство человеческого фактора;

♦ класс собственников осуществляет накопление средств производства в вещественной и невещественной форме.

Идеальное состояние общества складывается, когда все работающие находятся в состоянии гармонии и получают вознаграждение в соответствии со своим вкладом в общее благосостояние. Поэтому главной формой общественных отношений является социальный консенсус, а социальный протест представляется в виде частного и «дисфункционального» случая общественной жизни [17].

Логика авторов консенсусной модели современного общества показывает, что протесты, доходящие в своем динамическом развитии до забастовки, коллективной голодовки и актов коллективного гражданского неповиновения — «трудового терроризма» [1], должны характеризоваться всего лишь как частные и «дисфункциональные» случаи общественной жизни современной России. При этом, все эти частные и «дисфункциональные» случаи возникают безосновательно, так как в обществе существует социальный консенсус как главная форма общественных отношений.

Многие теоретики и приверженцы социального партнерства не учитывают то, что антагонизм является родовым понятием в системе социальных противоречий [19], что он присущ всем обществам, основанным на господстве эксплуататорских классов (каст) [13]. Поэтому трудно не согласиться с выводом В. М. Чугуенко, осуществившем анализ буржуазной концепции «индустриальной» демократии с критических позиций. Суть его вывода сводится к следующему: «Наемные работники отдельной организации заинтересованы в ее сохранении как экономической единицы, ее конкурентоспособности, но лишь постольку, поскольку банкротство фирмы угрожает их благосостоянию». Однако это вовсе не означает заинтересованности трудящихся в сохранении капиталистической формы производства [18].

Рассмотрим современное определение социального противоречия и типологию противоречий. Так, А. В. Дмитриев дает следующее определение социальному противоречию: «Противоречие (социальное) — несовпадение, расхождение интересов людей, социальных групп» [2]. Далее он поясняет, что помимо социального противоречия употребляются понятия диалектического, политического, экономического, идеологического, антагонистического и неантагонистического, основных и неосновных, внутренних и внешних противоречий [2].

Как видно, приведенное определение социального противоречия является необъятным по своему характеру. Нам более импонирует подход, принадлежащий М. Н. Руткевичу. Предполагается, что необходимо использовать ограничения при познании объекта и предмета исследования. Следует исходить из того, что противоречия как несовпадение, расхождение интересов, которыми обладают люди и государства (реальные социальные группы), — это один из видов социального противоречия, а другим видом является несовпадение, расхождение интересов, которыми облают стороны определенных общественных отношений [15].

Такая постановка вопроса и классификация социального противоречия позволяют выйти на понятие протестного потенциала тех или иных общественных отношений. Объясняется это тем, что, например, в сфере социально-трудовых отношений противоречия между субъектами этих отношений выступают в качестве основы для возникновения протеста, а так же тем, что их сущность находит, рано или поздно, воплощение в протесте между сторонами взаимодействия, когда они осознают в определенной мере свои интересы [15].

Существуют неискоренимые противоречия между овеществленным и живым трудом, которые, говоря современным языком, пронизывают все социально-трудовые отношения, а так же — непосредственно или опосредованно все сферы общественной жизни формаций, основанных человеком [14]. Указанные противоречия динамичны и могут дойти до стадии антагонистических. Это позволяет сделать вывод о том, что с самого начала цивилизации производство начинает базироваться на антагонизме рангов, сословий, классов, наконец, на антагонизме труда накопленного и непосредственного [7].

В связи с особым вниманием к формам коллективного сопротивления работников напомним еще один тезис К. Маркса: «Вместе с ростом массы одновременно занятых рабочих, растет их сопротивление, а в связи с этим растет давление капитала, направленное на то, что бы подавить это сопротивление. Управление капиталиста есть не только особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда и относящаяся к этому последнему чего, оно есть в тоже время функция эксплуатации общественного процесса труда, и как таковая обусловлена неизбежным антагонизмом между эксплуататором и сырым материалом его эксплуатации» [7].

Превентивное управление социальными протестами (в том числе, и на региональном уровне) может осуществляться за счет:

♦ социально-экономических мер, принимаемых в развитие государственной и организационной политики, цель которых — изменение социально-экономических стандартов качества трудовой жизни;

♦ совершенствования регулирования социально-трудовых отношений, путем соглашений между правительством Вологодской области и руководством предприятий;

♦ совершенствования деятельности органов исполнительной и судебной власти в рамках проводимой административной реформы;

♦ повышения ответственности органов исполнительной и судебной власти за надлежащую защиту трудовых прав наемных работников;

♦ создания региональной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, а также аналогичных комиссий на уровне предприятий для установления социального партнерства;

♦ создания трудового арбитража и его отделений на предприятиях в статусе общественных организаций;

♦ формирования концепции конструктивного управления и предупреждения социальных протестов;

♦ усиления работы СМИ по формированию новой трудовой этики и внедрения принципов социального партнерства.

Предлагается следующая схема деятельности трудового арбитража по формированию социального партнерства и предупреждению социальных протестов.

Рис. 1. Схема деятельности трудового арбитража по формированию социального партнерства и предупреждению социальных протестов

Задачи трудового регионального арбитража:

♦ содействие субъектам социальных протестов в разрешении коллективных трудовых споров в юридическом значении этого термина, то есть помощь в выборе посредника и трудовых арбитров, фиксация факта создания трудового арбитража на предприятиях;

♦ выдача работодателю предписания, подлежащего обязательному исполнению при выявлении нарушения трудового законодательства или иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права;

♦ рассмотрение дел о признании забастовки незаконной;

♦ вынесение решения о приостановке объявленной забастовки на 30 дней;

♦ вынесение решения о приостановке забастовки на 10 календарных дней до решения вопроса соответствующим судом.

Привлечение общественных консультантов позволяет ввести третью незаинтересованную сторону и, тем самым, учитывать интересы всех субъектов протеста. В результате предоставления трудовым арбитражам реальных возможностей влиять на деятельность предприятий и возможно снижение доли выплат «серых» зарплат, что, по нашим оценкам, увеличит собираемость налогов примерно на 15%. В результате уменьшится прибыль владельцев, но социальная стабильность на предприятии позволит поднять производительность труда.

Предупреждение латентных и открытых социальных протестов сократит потери производства, что выгодно и предпринимателям, и администрации предприятия, и трудовому коллективу. Реализация простых, современных, открытых процессов трудового арбитража стимулирует персонал занять активную позицию в трудовых отношениях, заставляя преодолевать привычки безответственности в работе в условиях иерархической структуры. Использование данных рекомендаций предполагает активизацию внутренних, скрытых резервов трудового коллектива, что позволит увеличить производительность труда, улучшить качество продукции и услуг, повысить уровень жизни и социальный оптимизм трудящихся.

Список использованных источников

1. Государственная политика и управление: учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006.

2. Дмитриев А. В. Конфликтология: учебное пособие / А. В. Дмитриев. М.: Альфа-М, 2003.

3. Кейзеров Н. М. Социальные противоречия капитализма и их отражение в современной буржуазной идеологии // Вопросы философии. 1975. № 3.

4. Киселев В. Н. Социальное партнерство в России: специфика в основные проблемы становления в период рыночных реформ / В. Н. Киселев, В. Г. Смольков. М.: Луч, 2005.

5. Киселев В. Н. Социальное партнерство в России: Специфика и основные проблемы становления в период рыночных реформ: учеб. пособ. для вузов / В. Н. Киселев, В. Г. Смольков. М.: Экономика, 2002.

6. КосалсЛ. Я., Рывкина Р. В. Социология перехода к рынку в России. М.: Эдиториал УРСС, 1998.

7. Маркс К. Г, Энгельс Ф. Сочинения. Т. 4. М.: Издательство политической литературы, 1986.

8. Международная организация труда: конвенции, документы, материалы: справ, пособие / сост. и автор предесл. З. С. Боготыренко. М.: Дело и Сервис, 2011.

9. Митрохин И. В. Социальное партнерство: учебно-методологическое пособие. М.: УИЦ МПФ, 2006.

10. Михеев В. А. Основы социального партнерства: теория и политика: учеб. для вузов. М.: Экзамен, 2001.

11. Одегов Ю. Г. Рынок труда и социальное партнерство: монографии / Ю. Г. Одегов, Г. Г. Руденко, Н. Г. Митрофанов. М.: Хронограф, 1998.

12. Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и демократические реформы в восточной Европе и Латинской Америке / под ред. Л. А. Бажанова. М.: РОССПЭН, 2000.

13. Ракитский Б. В. Антагонизм. Энциклопедия трудящегося и эксплуатируемого народа / под ред. Г. Я. Ракитской, Б. В. Ракитский. М.: Школа трудовой демократии, 2008. Вып. 9.

14. Ракитский Б. В. Труд: современная теория и методология / Б. В. Ракитский, Г. Я. Ракитская. М.: РАГС, 2007.

15. Руткевич М. Н. Общество как система. Социологические очерки. СПб.: Алетейя, 2001.

16. Семигин Г. Ю. Социальное партнерство в современном мире. М.: Мысль, 1996.

17. Социальные конфликты в современном обществе / под ред С. Н. Пронина. М.: Наука, 1993.

18. Чугуенко В. М. Производство, демократия, идеологическая борьба (критический анализ буржуазной концепции «индустриальной» демократии). М.: Мысль, 1976.

19. Штракс Г. М. Социальное противоречие. М.: Мысль, 1977.

Мельников Роман Михайлович.
Концептуальные модели риск-ориентированного регулирования

Значительное внимание органов власти к регулированию различных рисков проявлялось уже с начала XX века. В наиболее экономически развитых странах законы, регулирующие обращение пищевых продуктов и лекарств, а также безопасность рабочих мест, были приняты еще в начале 1900-х годов, и тогда же были созданы соответствующие службы надзора. Основные решения в области формирования системы регулирования рисков финансового сектора были приняты во время Великой депрессии, т. е. в 1930-е гг. В конце XX — начале XXI веков регулирование рисков в области здоровья и безопасности граждан, а также окружающей среды стало одной из самых ключевых функций государства во многих странах мира.

Вместе с тем, в последние годы правительства многих стран ОЭСР пришли к выводу, что им необходима более эффективная политика, позволяющая систематически оценивать различные риски и реагировать на них наиболее адекватным образом⁵². Интерес к развитию методологии риск-ориентированного регулирования связан также с обеспокоенностью избыточным регулированием и инициативами по его ограничению, особенно в Великобритании. В рамках развития правительством Т. Блэра идей «нового государственного управления» и «модернизированного правительства»⁵³ акцент был сделан на необходимости снижения административного бремени регулирования, а также — на повышении эффективности использования бюджетов регулирования, что отразилось на содержании формируемой методологии риск-ориентированного регулирования.

В настоящее время понятие риск-ориентированного регулирования носит достаточно размытый характер и охватывает различные подходы к регулированию, базирующиеся на систематической оценке рисков и выработке наиболее рациональных способов реагирования на возможность их реализации. Термин «риск-ориентированное регулирование» (risk-based regulation) используется по крайней мере в трех различных значениях.

Во-первых, риск-ориентированное регулирование означает регулирование различных рисков, которым подвергается общество (угроз здоровью, безопасности, окружающей среде, а иногда и финансовому благополучию граждан). Такое риск-ориентированное регулирование уже около 100 лет определяет, какие предупредительные меры и действия в отношении конкретных рисков должны предпринимать экономические агенты, и как должен осуществляться контроль за выполнением соответствующих нормативных требований.

Во-вторых, риск-ориентированное регулирование означает внедрение системы управления риском того, что регулятор, под которым обычно понимается служба надзора, не обеспечит достижение своих конечных целей. Это позволяет распределять ресурсы регулятора, предназначенные для инспектирования, с учетом оценки рисков, которыми регулируемые фирмы подвергают достижение целей регулятора, а значит, создают угрозы для общества в целом.

В-третьих, применительно к банковскому и страховому делу, риск-ориентированное регулирование понимается достаточно специфично. Оно означает возможность использования внутренних моделей оценки риска финансового посредника для определения размера капитала, необходимого для покрытия этих рисков.

В настоящее время разработаны несколько концептуальных моделей риск-ориентированного регулирования.

Таблица 1

Сравнительный анализ различных концептуальных моделей риск-ориентированного регулирования (risk-based frameworks)

Автор-разработчик

Г. Бундс, аналитик ОЭСР

Л. Якия и В. Никонов, Европейская экономическая комиссия ООН

Дж. Блэк, профессор Лондонской школы экономики и политических наук

Основной объект изучения

Система регулирования в целом

Система регулирования в целом

Система надзора за соблюдением нормативных требований

Основной субъект, для которого разрабатываются рекомендации

Регулятор без четкой конкретизации сферы его полномочий

Министерство, которое осуществляет разработку и совершенствование нормативно-правовых актов

Служба, которая осуществляет надзор и не обладает законодательными полномочиями

Целевая функция

Минимизация альтернативных издержек правительства, связанных с нерациональным выбором приоритетов

Минимизация альтернативных издержек правительства, связанных с нерациональным выбором приоритетов

Минимизация административных издержек бизнеса, связанных с организацией надзора за соблюдением нормативных требований

Методологическая основа

Универсальный управленческий цикл Деминга-Шухарта

Международные стандарты риск-менеджмента, разработанные для частного бизнеса

Выводы отчета Ф. Хэмптона по снижению административных барьеров

Степень учета фактического опыта работы регуляторов

Средняя (функции системы точно согласуются с принципами оценки рисков администрации Президента США)

Низкая

Высокая

Основные функции системы

Оценка рисков

Управление рисками

Последующий анализ

Коммуникация

Определение целей системы регулирования

Определение защищаемых активов 

Выявление рисков 

Анализ и оценка рисков, изучение наиболее значимых рисков

Выбор стратегии управления рисками

Реализация стратегии управления рисками 

Планирование действий в условиях кризиса

Мониторинг, анализ и совершенствование процессов риск-менеджмента

Определение конечных результатов 

Определение аппетита к риску 

Оценка рисков 

Присвоение балльных оценок объектам регулирования 

Распределение инспекционных ресурсов с учетом балльных оценок риска отдельных фирм

Подробность описания подхода

Низкая

Высокая

Средняя

Согласно аналитику ОЭСР Г. Бундсу, система риск-ориентированного регулирования обеспечивает реализацию трех последовательных функций — оценки рисков, управления рисками и последующего анализа, причем все эти функции тесно взаимосвязаны с коммуникацией регулятора с другими субъектами⁵⁴.

Оценка рисков включает в себя идентификацию рисков, а также прогнозирование вероятности их реализации и масштаба негативных воздействий. Управление рисками включает разработку и осуществление действий по реагированию на риски по результатам рассмотрения возможных вариантов и выбора наиболее предпочтительного. Последующий анализ позволяет осуществлять оптимизацию процессов оценки рисков и управления рисками по мере получения новой информации о результатах функционирования системы и сбоях в отдельных формирующих ее процессах.

Коммуникация регулятора с другими заинтересованными лицами помогает выявлять наиболее существенные риски, информировать бизнес и общественность о масштабе рисков и вероятности их реализации, распространять знания, которые позволяют уменьшать риски, а также обеспечивать доверие к предлагаемым реакциям на риски и организациям, которые за них отвечают.

Риск-ориентированное регулирование предполагает принятие различных рисков регуляторами. Естественно, в их деятельности возникают ошибки, для характеристики которых в литературе по риск-ориентированному регулированию широко используется терминология теории вероятностей и математической статистики. Ошибка первого рода состоит в неприменении регулирующего воздействия в том случае, когда в этом есть необходимость (примером может служить разрешение использования лекарства, применение которого чревато неожиданными опасными последствиями для потребителей). Ошибка второго рода состоит в применении регулирующего воздействия в том случае, когда необходимости в этом нет (например, она может состоять в запрете использования лекарства, которое характеризуется превышением терапевтических выгод над издержками).

В случае совершения ошибок второго рода регулятор подвергается обвинениям в избыточном и чрезмерном регулировании, подавлении инновационной активности и создании неблагоприятного инвестиционного климата для бизнеса. Однако результатом ошибок первого рода могут являться серьезные аварии и даже масштабные кризисы. В частности, текущий глобальный финансово-экономический кризис показал, что ошибки первого рода, совершенные регуляторами наиболее развитых финансовых рынков, способны повлечь за собой исключительно серьезные последствия для всей мировой экономики.

Важным вопросом в связи с реализацией стратегии риск-ориентированного регулирования является ранжирование разнообразных рисков, проявляющихся в разных секторах и функциональных областях. На уровне правительства в целом часто ощущается потребность в более тесной межведомственной координации, способной обеспечить рациональность распределения ограниченных бюджетных ресурсов между различными функциональными областями и вариантами использования ради достижения максимальных выгод для общества в целом. Такая же проблема встает перед мегарегуляторами, отвечающими сразу за несколько смежных функциональных областей.

В связи с этим в своей книге «Разрушение порочного круга: к более эффективному регулированию рисков» американский юрист С. Брейер выразил довольно радикальную точку зрения, что существующая система регулирования характеризуется «порочным кругом»⁵⁵, отличительными особенностями которого являются:

♦ узость кругозора специализированных служб надзора;

♦ избыточность регулирования, которое приносит больше вреда, чем пользы;

♦ случайность выбора программ снижения рисков, который определяется в большей степени субъективными представлениями общественности и политиков, а не рациональными экспертными оценками;

♦ несогласованность и несопоставимость методов анализа и оценки рисков, используемых различными службами в различных предметных областях.

Для преодоления этого «порочного круга» Брейер предложил создать специальное ведомство, основными функциями которого станут разработка единой системы регулирования рисков и ранжирование рисков, реализующихся в различных функциональных областях. Это ведомство-мегарегулятор, огражденное от политического давления и опирающееся на компетенции высококвалифицированных экспертов, предлагается наделить полномочиями по определению пропорций распределения ресурсов между различными программами снижения рисков, реализуемых различными агентствами.

Предложение С. Брейера ориентировано на решение двух проблем — корректировки ошибочного восприятия некоторых рисков субъектами политики за счет привлечения глубокой научной экспертизы, а также обеспечения согласованности подходов к оценке и регулированию рисков, применяемых в рамках реализации различных программ и деятельности различных служб. Вместе с тем, оно существенно ограничивает роль политиков в определении стратегических направлений социально-экономического развития страны (так как предполагает передачу полномочий и ответственности в области распределения бюджетных ресурсов от выборных лиц назначаемым техническим экспертам), что препятствует его реализации в странах с демократическими политическими системами.

Рабочей группой Европейской экономической комиссии ООН недавно был предложен концептуальный подход к организации риск-менеджмента в системе регулирования⁵⁶, основанный на адаптации международных стандартов риск-менеджмента для частного сектора, прежде всего стандарта ISO 31000:2009 «Риск-менеджмент: принципы и руководство». Данный подход может применяться при разработке нового законодательства, определяющего систему регулирования рисков в конкретной предметной области, а также совершенствовании существующего законодательства.

Согласно его авторам Л. Якии и В. Никонову, система регулирования какого-то конкретного сектора представляет собой набор процессов, которые включают разработку требований и стандартов, направленных на обеспечение безопасности, принятие нормативных актов, осуществляющих их регламентацию, а также осуществление контроля за соответствием установленным требованиям. Под регулятором в рамках данного подхода понимается орган власти, который разрабатывает и совершенствует нормативно-правовые акты в общественных интересах, а не служба надзора, которая осуществляет контроль за их исполнением.

Основные функции системы регулирования в области риск-менеджмента включают:

♦ определение целей системы регулирования;

♦ определение защищаемых активов;

♦ выявление рисков;

♦ анализ и оценку рисков, изучение наиболее значимых рисков;

♦ выбор стратегии управления рисками;

♦ реализацию стратегии управления рисками;

♦ планирование действий в условиях кризиса;

♦ мониторинг, анализ и совершенствование процессов риск-менеджмента.

Обычно цель системы регулирования связывается с предотвращением каких-то провалов рынка. Достаточно удачно цели национальной системы регулирования США были сформулированы Б. Обамой как «защита здоровья граждан, их благосостояния, безопасности и окружающей среды при обеспечении содействия экономическому росту, инновациям, конкурентоспособности и созданию рабочих мест»⁵⁷.

Регулятор должен также определить ключевые активы (прежде всего нематериального характера, например, здоровье населения), которые система регулирования должна защищать. Далее он на систематической основе осуществляет идентификацию рисков, способных нанести ущерб состоянию защищаемых активов. После идентификации проводится анализ и оценка рисков, что позволяет проранжировать риски по степени их существенности и выделить критические риски, которым в дальнейшем уделяется наибольшее внимание.

Как и в подходе Г. Бундса, в качестве основных стратегий управления рисками рассматриваются принятие риска, избегание риска, передача риска и снижение риска.

В контексте системы регулирования принятие риска означает, что регулятор решает, что он не должен или не может принимать меры, направленные на снижение вероятности реализации и масштаба ожидаемого воздействия риска. Однако важно, чтобы в том случае, если риск принят, все испытывающие его влияние субъекты были проинформированы об этом и разработали адекватные планы действий на случай его реализации.

Глобальные тенденции препятствуют широкому использованию стратегии принятия риска. В обзоре ОЭСР «Политика регулирования: к новой повестке» отмечается, что, в то время как мир в целом становится все более безопасным, обеспокоенность рисками общественности продолжает возрастать⁵⁸. Это обусловлено ростом благосостояния и продолжительности жизни, развитием технологий и некоторыми другими факторами.

Избегание риска в контексте системы регулирования предполагает запрет на осуществление видов деятельности и реализацию процессов, в которых он может реализоваться. Хотя запрет является очень жесткой мерой, в некоторых случаях он выступает наиболее адекватной регулирующей реакцией. Например, запрет на использование фреона в холодильниках оказался достаточно эффективным способом сокращения его выбросов в атмосферу и восстановления озонового слоя Земли.

Передача риска в контексте системы регулирования означает разделение правительством ответственности за управление рисками с частным сектором. Согласно результатам исследования «Ответственность за риск и регулирование», выполненного в 2006 г. комиссией по совершенствованию регулирования Великобритании, эффективное риск-ориентированное регулирование предполагает передачу рисков на управление тому уровню, который способен реагировать на них наиболее адекватным образом⁵⁹. При этом государство не должно вмешиваться и принимать ответственность за риски, которые лучше управляются коммерческими и некоммерческими организациями, индивидами, семьями и местными сообществами.

Снижение риска в контексте системы регулирования означает разработку регулирующего или стимулирующего воздействия, направленного на снижение вероятности реализации и/или масштаба воздействия риска. Для эффективного снижения рисков регулирующее воздействие должно обеспечивать:

♦ спецификацию требований по обеспечению безопасности, соответствие которым должно обеспечиваться экономическими агентами;

♦ организацию предварительного контроля, который позволяет только организациям, соответствующим установленным требованиям, выходить на рынок со своими продуктами и услугами;

♦ организацию текущего рыночного надзора, который обеспечивает удаление с рынка несоответствующих требованиям продуктов и услуг.

В любой системе регулятор должен искать рациональный баланс между предварительной оценкой соответствия и текущим надзором. Если процедуры предварительной оценки соответствия являются сравнительно жесткими, текущий надзор может быть менее интенсивным. Однако европейская тенденция, напротив, состоит в повышении сравнительной значимости текущего надзора.

Поскольку некоторые риски неизбежны, а также существуют риски, которые осознанно принимаются системой регулирования, регуляторы также должны подготовить планы действий на случай чрезвычайных ситуаций, обусловленных реализацией рисковых событий.

Последующий анализ завершает цикл риск-менеджмента в системе регулирования. Он предусматривает проведение регулярного внутреннего аудита и анализа процессов и методов, используемых в системе регулирования, с целью их непрерывного совершенствования.

В другой концептуальной модели риск-ориентированного регулирования, предложенной профессором Лондонской школы экономики и политических наук Дж.Блэк по результатам обобщения практики деятельности различных служб надзора, основной акцент делается на обеспечении исполнения нормативных требований к уровню безопасности и особенно на распределении ресурсов, выделяемых на инспектирование⁶⁰. При этом проектирование и оценка альтернативных воздействий на стадии разработки нормативно-правовых актов в состав системы риск-ориентированного регулирования не включаются.

Результаты эмпирического исследования, проведенного Дж.Блэк, показали, что риск-ориентированные системы, используемые различными службами надзора, существенно варьируются по степени сложности. Однако, у них имеется общие базовая установка и пять ключевых элементов.

Базовая установка состоит в том, что основное внимание службы надзора уделяется рискам, которые нужно уменьшить или предотвратить, а не правилам, соблюдение которых нужно обеспечить.

Первый ключевой элемент системы предусматривает определение конечных результатов регулирования, т. е. целей деятельности службы надзора, и основных рисков, которые она контролирует.

Второй элемент предусматривает определение регулятором собственного аппетита (толерантности) к риску — того типа и уровня рисков, которые он готов допустить.

Третий элемент предусматривает выявление основных угроз, а также вероятности их реализации и масштаба последствий.

Четвертый элемент предусматривает присвоение балльных оценок риска поднадзорным фирмам, исходя из информации о масштабе и особенностях их деятельности, а также их способности самостоятельно управлять принимаемыми рисками.

Пятый элемент предусматривает согласование частоты и тщательности проведения инспекционных проверок и оценок риска, присвоенных отдельным фирмам. При этом фирмам, характеризующимся наибольшими рисками, уделяется наибольшее внимание со стороны регулятора.

Риск-ориентированные системы различных служб надзора заметно различаются по типу используемых в них индикаторов. Индикаторы, используемые службами охраны окружающей среды и пищевых стандартов, обычно являются объективными и количественными. Службы банковского и страхового надзора оценивают риски преимущественно качественно и полагаясь на экспертное суждение контролеров.

Различные службы надзора также применяют разные подходы к публичному раскрытию информации о своих оценках подверженности рискам подконтрольных им фирм. Службы охраны окружающей среды часто публикуют свои оценки подверженности экологическим рискам отдельных объектов в специальных отчетах и размещают эту информацию на своих Интернет-сайтах. Напротив, регуляторы деятельности на финансовых рынках не публикуют своих оценок риска подконтрольным им организаций из опасения, что они могут быть неправильно поняты, и раскрытие информации об оценках риска повлияет на способность отдельных организаций справиться с обнаружившимися в их деятельности проблемами или даже дестабилизирует ситуацию на финансовом рынке в целом.

Для многих служб надзора по результатам проведенной экспресс-оценки рисков большая часть подконтрольных им организаций попадает в категорию низкого риска. При реализации риск-ориентированного подхода объем ресурсов, выделяемый на их мониторинг, должен быть существенно меньше по сравнению с объемом ресурсов, выделяемых на мониторинг фирм с высокими рисками. Ресурсы, высвобожденные благодаря сокращению инспекционной активности организаций с низким уровнем риска, должны направляться на оказание более широкой консультационной поддержки бизнесу, что способствует повышению вероятности соблюдения обязательных требований и позитивно влияет на достижение конечных целей регулирования.

Распространение риск-ориентированных систем, обеспечивающих деятельность служб надзора, обычно следует схеме распространения многих инноваций. «Ранних приверженцев» риск-ориентированного регулирования, как правило, очень немного, но затем число служб надзора, применяющих риск-ориентированную систему в своей деятельности, устойчиво возрастает. При этом «последующим приверженцам» прямо или косвенно помогают «ранние приверженцы», благодаря обмену информацией об особенностях организации надзора в отдельных национальных юрисдикциях.

Различные концептуальные подходы к формированию систем риск-ориентированного регулирования делают акцент на проблемах различного уровня и, благодаря этому, взаимно дополняют друг друга. В частности, модель системы риск-ориентированного регулирования Дж. Блэк, обеспечивающей совершенствование процедур планирования инспекционных проверок службы надзора на основе использования балльных оценок риска отдельных фирм, вполне может быть интегрирована в более общую модель риск-менеджмента системы регулирования Европейской экономической комиссии ООН. В свою очередь, эта интегрированная модель может найти применение в различных предметных областях, в том числе и в России, что необходимо для решения целевых задач в области оптимизации системы оценки соответствия, разрешительных и контрольно-надзорных полномочий, предусмотренных Стратегией-2020.

Список использованных источников

1. Breyer S. Breaking the vicious circle: toward effective risk regulation. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1993.

2. Regulatory policy: towards a new agenda. Paris: OECD Publishing, 2010.

3. Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD Publishing, 2010.

4. Risk management in regulatory frameworks: towards a better management of risks. N.Y., Geneva: United Nations Economic Commission for Europe, 2012.

5. Risk responsibility and regulation. L.: UK Better regulation commission, 2006.

Москалев Игорь Евгеньевич. Факторы самоорганизации во взаимоотношении государства и общества

Прочно закрепившаяся в общественном сознании субъект-объектная кибернетическая модель взаимодействия между государством и обществом (рис. 1.) сегодня выходит на свои ограничения ввиду высокой динамики социальных процессов и неспособности замкнутой управленческой системы с опережением реагировать на вызовы внешней среды. Оптимальным решением сложившейся ситуации видится формирование более открытой системы, допускающей партнерство и сотрудничество государственной власти и институтов гражданского общества в форме субъект-субъектных отношений. Однако эта, казалось бы, соответствующая идеалам современного общества модель взаимоотношений также содержит в себе определенные риски, и речь здесь может идти не только о сокращении сферы влияния действующей власти. Переход на новый формат отношений связан с потерей устойчивости прежних структур, с более сложными и еще не отлаженными механизмами гармонизации взаимоотношений между обществом и властью, что отчасти оправдывает традиционную модель как основу стабильности и порядка.

Рис. 1. Традиционная кибернетическая модель

Принимая тезис о суггестивных свойствах управленческих моделей, мы вынуждены признать, что работоспособность существующих подходов при наличии данных ограничений обеспечивается подстройкой реальных социальных процессов под принятую концептуальную схему. Институты государственной власти воспринимают спонтанные изменения как угрозу управляемости, игнорируя, в том числе, и социально-позитивные новации за неимением адекватных инструментов различения (дифференцированной диагностики) и отбора⁶¹.

Общество — это сложная социально-коммуникативная система. Основная особенность самоорганизующихся и развивающихся систем состоит в их способности спонтанным образом менять режимы функционирования и переходить на новый уровень сложности, связанный, например, с формированием новых подсистем и подчинением индивидуальных целей социальных акторов новой организации⁶².

Кибернетик Р. Эшби предложил принцип необходимого разнообразия, согласно которому управленческая система должна быть более вариативна (сложна) по сравнению с объектом управления⁶³. Этот принцип говорит, прежде всего, не об аддитивной сложности, повышающей громоздкость управленческого аппарата, а о возможности управляющей системы более разнообразно и дифференцированно реагировать на изменения внешней среды и ставить соответствующие цели. Все это мы можем назвать рефлексивной сложностью когнитивной системы.

Исходя из данного правила, субъект управления с целью удержания власти и стабилизации сложившихся субъект-объектных отношений должен либо наращивать свою сложность, развивая стратегическое видение и совершенствуя рефлексивные способности, либо упрощать, примитивизировать объект, разрушая его целостность и внутреннее единство, разобщая его на более мелкие и независимые элементы.

«Второй путь кажется наиболее простым и естественным с точки зрения политики противостояния и конкурентной борьбы. Однако в нашей кибернетической модели государство и общество являются структурно сопряженными, замкнутыми друг на друга системами. Поэтому общество представляется внешней средой по отношению к системе государственной власти, а государство обеспечивает целостное существование общества»⁶⁴.

Примитивизация отношений не способствует развитию системы. Устойчивое развитие государства в целом возможно только при достаточно сильном гражданском обществе. Слабое же и разобщенное гражданское общество губительно для государственной власти в стратегической перспективе, несмотря на возможные ситуационные преимущества.

В России, как и во всем мире, сегодня происходит переосмысление и переоценка социально-экономических оснований, обеспечивающих прогрессивное развитие современного мира. Эксперты говорят об исчерпании экономических возможностей для социал-демократического компромисса, лежащего в основе капиталистической демократии⁶⁵. Попытки жесткого реформирования государством социальной сферы, обоснованные новыми глобальными реалиями создают в России дополнительные источники напряжения на фоне невысокого уровня доверия институтам власти.

За период благоприятных условий, связанных с ростом цен на нефть на мировом рынке, при котором Россия вышла на третье место в мире по золотовалютным резервам, не произошел существенный скачок в качестве жизни российского населения. Сегодня мы занимаем 124 место по продолжительности жизни, 72-е по доходам населения. Кризис 2008 г. выявил все уязвимые места сложившейся социально-экономической системы, показав ее хрупкость и неустойчивость.

Оценка текущего положения дел не вызывает особого оптимизма и, скорее, свидетельствует о глубоком кризисе российского общества. Все это — симптомы слабости государства, недоверия в обществе и его разобщенности, что создает оптимальные условия для скрытой напряженности и спонтанной реакции граждан при достижении критических значений ключевых показателей социальной среды.

Собственно в проблеме бессубъектности⁶⁶ лежит проблема неразвитости гражданского общества, его пассивности, созерцательной, объектной, а не субъектной позиции по отношению к государству.

Структуры и институты современного российского общества все еще не вызывают достаточного уровня доверия граждан, чтобы мы могли говорить о нем как о гражданском. Различные усилия, предпринимаемые сегодня в этом направлении, должны быть направлены на формирование институтов, выполняющих, прежде всего, следующие функции:

♦ обеспечение обратной связи (коммуникации) с государством;

♦ содействие конструктивной общественной кооперации.

Ввиду неразвитости данных функциональных способностей российского общества (поскольку социальные институты гражданского общества в России только формируются, а потенциал самоорганизации достаточно низок), возникают риски спонтанной деструктивной самоорганизации.

С гражданским обществом тесно связано понятие «социальный капитал», который является, по сути, производной гражданского общества. Можем ли мы оценить наш социальный капитал и возможные эффекты от инвестиций в него? Основное значение социального капитала в процессе формирования гражданского общества состоит в том, что социальный капитал создает пространство доверия, т. е. необходимые условия для эффективной социальной коммуникации. Как в бизнесе, где капитал прирастает к капиталу, так и в социальной сфере доверие рождает доверие. Для оценки нашего социального капитала можно исследовать рейтинги доверия власти, отношение граждан к нормам и правилам. Проявляет себя социальный капитал и в таких формах как обязательства, эффективные нормы, открытые информационные каналы. Способствует развитию социального капитала замкнутость внутренних коммуникаций и эффективные организационные структуры.

В современном российском социуме коммуникация, обеспечивающая доверие, нарушена как по вертикали, так и по горизонтали. Для решения вопросов любого уровня используется вертикаль, рыночная конкуренция подменяется конкуренцией за доступ к административным ресурсам. Нарушение горизонтальных коммуникаций приводит к разобщенности социальных акторов.

Складывается достаточно опасная ситуация, грозящая спонтанными проявлениями общественного протеста и недоверия к власти. Данные процессы на качественном уровне можно описать с помощью моделей теории катастроф, позволяющей объяснить особенности нелинейного поведения системы. В частности, для описания возможных сценариев протестной активности можно рассмотреть модель теории катастроф, а именно модель «тюремных бунтов» Т. Постона и И. Стюарта⁶⁷ (рис. 2), относящуюся к типу «катастрофы сборки». В контексте рассматриваемой нами проблематики представляет интерес ее более широкая, социально-политическая интерпретация.

Независимыми переменными в данной модели являются «напряженность» и «разобщенность»:

• уровень социальной напряженности показывает степень неудовлетворенности уровнем жизни и степень обострения социальных проблем;

• разобщенность определяется наличием враждующих группировок, недостаточной коммуникацией, взаимным отчуждением.

Зависимой переменной здесь будет «протестная активность».

Как видно из модели теории катастроф, сопротивление изменениям может расти как непрерывно по мере нарастания социальной напряженности (сценарий 1), так и скачком в случае высокой разобщенности социума (сценарий 2).

При высокой разобщенности социальная система не может адекватно и своевременно отреагировать на изменения ситуации, вызванные, например, непопулярными решениями власти. Социальное напряжение нарастает латентно, без конструктивного выхода, поскольку нет канала обратной связи и не сформированы общественные группы (субъекты), выражающие интересы общества.

На рис 2. показан также возможный сценарий управления состоянием системы, направленный на снижение протестной активности за счет разобщения социальных акторов (переход из точки А в точку В).

Рис. 2. Модель «тюремных бунтов» Т. Постона и И. Стюарта

Для сложившейся в современной Российском социуме ситуации, на наш взгляд, характерна ее парадоксальность. С одной стороны, разобщение протестных движений не может быть эффективным решением в стратегической перспективе, с другой стороны, формирование сильной субъектной позиции в обществе в условиях высокой неудовлетворенности текущим состоянием и социальной напряженности может резко обострить все существующие противоречия. Хаос и тоталитарность ограничивают пространство альтернатив, а состояние гармоничного взаимодействия становится крайне неустойчивым. Необходимым условием выхода из сложившегося кризиса является совместная рефлексия текущей ситуации и формирование субъектной позиции по отношению к будущему страны как в государстве, так и гражданском обществе.

Список использованных источников

1. Москалев И. Е. Методология и методика государственного управления инновационными социальными процессами // Инноватика государственного управления: прорыв в будущее. Материалы Международной научно-практической конференции / под общей ред. В. Л. Романова. М.: Проспект, 2006.

2. Москалев И. Е. Методология и методика управления государственного управления социальными процессами // Образование и общество. 2007. № 5.

3. Москалев И. Е. Спонтанные социальные процессы: между возможностью и необходимостью. Источник Интернет: http://spkurdyumov.narod.ru/mossots.htm.

4. Плотинский Ю. М. Модели социальных процессов: учебное пособие для высших учебных заведений. Изд. 2-е, перераб. и доп. M.: Логос, 2001.

5. Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М.: Мир, 1959.

6. Gesprâch mit Wolfgang Streeck «Die Gesellschaft wird sich das nicht gefallen lassen» « Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte. 2012. № 4.

Новиков Александр Михайлович.
Денежно-кредитная система: новые вызовы

В современных условиях в денежно-кредитной сфере развитых стран происходят процессы, которых история еще не знала. Регуляторы денежно-кредитной политики реализуют мероприятия, казалось бы, недопустимые. В ведущих странах, таких как США, страны еврозоны и, еще ранее, Японии, у банков появились практически неограниченные ресурсы под нулевой процент. Существенно ослабла связь между коммерческим и банковским кредитом. Уже нельзя с уверенностью сказать, что коммерческий кредит является основой всей кредитной системы. Казалось бы, такая политика должна привести к экономическому краху. И такой крах предрекают многие экономисты. Но, несмотря на ряд тревожных тенденций, катастрофы не происходит, экономика развивается. И даже инфляция весьма умеренная.

Существующая реальность требует обратиться к теории денег, поскольку нынешние научные представления не допускают сколько-нибудь продолжительного существования нынешней ситуации в денежной сфере. Поэтому одно из двух: или неизбежен глобальный кризис в денежно-кредитной сфере, или настала пора сделать очередной шаг в развитии теории денег.

Обратимся к основным положениям теории денег. Самое первое, самое абстрактное определение денег гласит, что деньги это: а) постоянный, б) устойчивый, в) всеобщий эквивалент. Любое экономическое явление, претендующее называться деньгами, должно отвечать этому определению. Понятно, что на практике не существует идеальных денег. И постоянство ограничено во времени, — одни денежные единицы сменяют другие. И устойчивость, т. е. покупательная способность, относительна. И с всеобщностью бывают проблемы — так, советский рубль нельзя было назвать всеобщим эквивалентом. Да и эквивалентом он был весьма условным.

Любая конкретная денежная система лишь в той или иной мере соответствует понятию денег. И от степени этого соответствия та или иная денежная единица может являться деньгами или не совсем деньгами.

Первые денежные системы были основаны на том, что за отдельным товаром постепенно закреплялась функция всеобщего эквивалента. Наиболее ярким представителем здесь является золото. В этих условиях деньги — золото. Такие деньги получили название полноценных денег. И до сих пор раздаются призывы (а последнее время все чаще и настойчивей) ввести золотой стандарт. О недостатках «полноценных» денег, о несовместимости их с современной экономикой достаточно много написано, и вопрос можно считать закрытым. Мир и так долго цеплялся за золотой стандарт, даже тогда, когда невозможность его поддержания была очевидна.

Здесь другой момент. С точки зрения развития такого явления как деньги, золотые деньги скорее являются неполноценными. Поскольку это явно промежуточный этап в развитии рассматриваемого явления. Деньги находят свое определение в чем-то внешнем — в золоте. Деньги, воплощение такого сложнейшего экономического явления как стоимость, нашли свое воплощение в весе одного из товаров. Данное противоречие требует разрешения. Возможность разрешения этого противоречия заложена уже в понятии денег как воплощении общественного богатства, как абсолютной экономической ценности.

С появлением денег для удовлетворения своих потребностей теперь не нужно обменивать свой товар на все нужные тебе товары, достаточно обменять их на золото. Это положение очевидно и следует из функции денег как средства обращения.

Но далее обнаружилось поразительное свойство денег. Оказалось, что если пустить деньги в оборот, то они принесут добавочные деньги. Иными словами, деньги могут превратиться в капитал. Здесь нам достаточно определить капитал как самовозрастающую стоимость.

Капитал проходит три стадии, принимает три функциональных формы: денежную, производительную и товарную. Постепенно каждая форма капитала обособляется в отдельный вид капитала: промышленный, торговый и ссудный. Особый интерес вызывает ссудный капитал, поскольку современная денежная система, по крайней мере, до недавнего времени была основана именно на ссудном капитале.

Денежная система двадцатого века — это уже система кредитных денег. Кредитные деньги могут возникнуть и на основе функции денег как средства платежа, но такие деньги не могут стать основой денежной системы. Современная система кредитных денег порождена именно капиталом, а точнее ссудным капиталом.

Теперь деньги порождают капитал, капитал порождает деньги. Денежная система достигла законченной стадии своего развития. Теперь деньгам не нужно нечто внешнее, чуждое для своего определения. Теперь деньги сами себя определяют.

Именно на этой стадии развития можно раскрыть сущность денег. Гегель так писал о сущности: «Бытие, или непосредственность, которая через отрицание самой себя опосредствует себя собой и приходит в отношение с самой собой и которая, следовательно, есть также опосредование, снимающее себя, приводящее себя к отношению с собой, к непосредственности, есть сущность»⁶⁸.

Оставляя в стороне процесс перехода от золотого стандарта к системе кредитных денег, остановимся на последней. Теперь деньги выступают в самых разнообразных формах. Это и не имеющие статуса законного платежного средства вексель и чек, и собственно активная часть денежной массы — банкноты и чековые вклады, и целая россыпь документов, относящихся к квазиденьгам. Но во всем этом многообразии существует главная форма проявления такого явления как деньги — это банковский депозит до востребования. Все остальные формы кредитных денег являются подчиненными, производными.

Система кредитных денег — это совокупность вкладов в коммерческих банках. Когда говорят, что современные кредитные деньги, в отличие от золотых денег, ничем не обеспечены, то это не так. Они обеспечены как деньги в той же степени, что и любые другие. Вспомним, что эквивалентная форма стоимости играет пассивную роль. А активную роль играет относительная форма стоимости. Нечто превращается в постоянный, устойчивый, всеобщий эквивалент, то оно есть деньги, лишь постольку, поскольку все другие товары признали его таковым.

Кредитные деньги, когда они являются основой всей денежно-кредитной системы, обеспечены вкладами в банки. Любой элемент, входящий в денежный агрегат, представляет собой долговое обязательство. И они обеспечены только доверием тех, кто признает эти обязательства. Так, каждый хранящий у себя доллары выступает в качестве гаранта американской денежной единицы.

Интересным, а с точки зрения целей данной статьи — главным, является вопрос о том, откуда берутся кредитные деньги. Изложение вопроса об источнике кредитных денег в экономике практически всегда начинается с центрального банка. Действительно, это удобно. Но такое начало может привести к неверному пониманию вопроса. Может сложиться впечатление, что все началось с центрального банка, что он является главным системообразующим элементом. Это не как, основной составляющей является совокупность коммерческих банков.

Коммерческие банки были исторически первыми, именно для обеспечения их нормального функционирования были созданы центральные банки. Конечно, без центральных банков невозможно, даже теоретически, существование кредитных денег как всеохватывающей системы. Но всегда нужно помнить, что является основным.

Вся кредитная сфера состоит из двух частей, — коммерческого и банковского кредита. Основой всей кредитной системы является коммерческий кредит. Именно здесь появляются первые кредитные деньги — вексель. Вексель — это основа всей денежно-кредитной системы. Но он не является всеобщим платежным средством. Каждый может выпустить вексель, но никто не обязан его принимать. И хотя вексель не обладает свойством всеобщей обмениваемости, значение его нельзя недооценивать. Должник по векселю не только отвечает за это всем своим имуществом, но и в случае неоплаты исчезает как самостоятельный субъект экономических отношений. Поэтому неформальное название векселя — торговые деньги — полностью соответствует его месту в экономических отношениях.

Отметим, что в нашей стране таких экономических отношений, которые соответствовали бы понятию вексель, не существует. Хотя принят федеральный вексельный закон и имеются бумаги, носящие соответствующее название.

Ограниченность коммерческого кредита входит в противоречие с всеобщим характером товарного производства. Это противоречие снимается в результате появления банковской системы. Сущность банка состоит в концентрации заимодавцев и заемщиков. Банк концентрирует спрос на ссудный капитал и предложение ссудного капитала.

Обязательства банка обладают уже свойством всеобщей обращаемости. Но для того, чтобы такая система успешно функционировала, необходима сила государства, необходим, в том числе, и центральный банк. Таким образом, обязательство банка превращается в законное платежное средство.

Теперь максимально кратко изложим механизм появления кредитных денег. Предприятие продает свой товар в кредит, у него появляется долговая расписка. Банк выдает кредит под этот долг, тем самым, создавая деньги. Когда покупатель расплачивается с продавцом, последний гасит банковский кредит, и деньги уничтожаются.

В примере можно рассмотреть покупателя, которому нужны деньги на покупку товара, можно рассмотреть кредит на расширение производства и т. п., но смысл явления при этом не изменится. Главное, что кредитные деньги возникают в связи с потребностями экономики, и создают их коммерческие банки. Спрос на деньги увеличивается — увеличивается и их предложение, уменьшается — часть денег уничтожается.

В отличие от системы золотых денег, где действовал стихийный механизм, обеспечивающий размер денежной массы потребностям хозяйственного оборота, система кредитных денег требует общественного контроля. Общество, в лице центрального банка, контролирует процесс создание кредитных денег, ограничивает способность коммерческих банков создавать новые деньги, наконец, создает базу для создания кредитных денег. Центральный банк является также «кредитором последней инстанции». Коммерческие банки обращаются к ресурсам центрального банка в период затруднений. Теоретически «ресурсы» центрального банка безграничны, он может записать любую суммы на корреспондентский счет коммерческого банка.

Еще одним принципиальным свойством кредитных денег является их временная стоимость. Поскольку деньги являются капиталом, владелец денег рассчитывает на доход в виде процента. Коммерческий банк, являясь посредником между теми, у кого есть временно свободные деньги, и заемщиками, обеспечивает доход владельцам денег.

Но существующая практика ведущих экономик мира входит в противоречие с теоретическими основами классической системы коммерческих денег. Теперь коммерческий банк все в меньшей степени является посредником между предложением временно свободных средств и спросом на эти ресурсы. Ресурсы коммерческих банков во все большей степени формируются за счет задолженности перед центральными банками.

Таким образом, спрос на мелкие сбережения падает. Возможность превратить временно свободные деньги в капитал резко сокращается. Это снижает общую доходность капитала.

С другой стороны, получение банками бесплатных ресурсов снижает стимулы к эффективной работе. Падает интерес к кредитованию инновационных, потенциально высокодоходных, но связанных с повышенным риском проектов. Не интересен и малый бизнес — объемы кредитов небольшие, а издержки и риски высокие.

Сейчас в экономике ведущих стран существует практически бесконечно много бесплатных денег. Один пример с главной мировой валютой. Доходность американских ценных бумаг, по данным министерства финансов США⁶⁹, составляет на 21 июня 2013 года 0,02% годовых при сроке 1 месяц, 0,13% при сроке 1 год, 1,42% при сроке 5 лет и 3,56% при сроке 30 лет.

Символические процентные ставки создают иллюзию отсутствия долга. Политику количественного смягчения сравнивают с фокусами Дэвида Копперфильда. Но также как и предметы у иллюзиониста, долг никуда не исчезает. Еще хорошо, если это частный заемщик. А если заемщик государство или муниципалитет, то, как правило, срабатывает принцип: «тратит один, а расплачиваться приходится другому».

Но самое главное, что политика нулевых процентных ставок во многом лишает стимулов и ориентиров для развития экономики. Нынешний кризис не финансовый, хотя все и началось с финансовой сферы, а экономический. Кризис — это насильственное разрешение противоречий между структурой общественного производства и структурой общественных потребностей. И невозможно представить кризис без сокращения производства, массового разорения предприятий и ряда других малоприятных процессов.

В острой фазе кризиса необходимо применять обезболивающее. Но обезболивающее не лечит. Более того, оно имеет свои побочные отрицательные эффекты. Болезнь не лечится, противоречия загоняются вглубь и усиливаются. Можно привести пример с российской системой ГКО. Порочность данной системы была ясна изначально. И, по крайней мере, за полтора года до дефолта было очевидно непосвященному наблюдателю, что катастрофа наступила. Но с упорством, заслуживающим лучшего применения, правительство, благодаря контролю над Центробанком и Сбербанком, продолжало строить финансовую пирамиду. Если бы лавочку прикрыли на пару лет раньше, то потери были бы на порядок ниже.

В настоящей статье оценка нынешней экономической ситуации дана с позиций традиционных представлений о денежно-кредитной политике. Но, может быть, теория отстала от практики. И теперь государство способно осуществлять тотальный контроль над экономикой, распределяя ресурсы тем, кто более ценен, определяя перспективы развития отдельных отраслей экономики и т. п. Однако, пока возможность долгосрочного осуществления политики количественного смягчения, нулевых, а то и отрицательных процентных ставок не имеет никакого теоретического обоснования.

Государство может в течение какого-то времени проводить экономическую политику, не соответствующую объективным экономическим законам. Но, как невозможно отменить закон всемирного тяготения, так же невозможно отменить и экономические законы. И если денежно-кредитная политика не обеспечивает соответствия денежной системы понятию денег, то это ведет к двум последствиям. Во-первых, — замедлению развития экономики. И, во-вторых, — появлению инструментов, компенсирующих недостатки официальной денежной системы. Так, в советские времена у нас существовала «жидкая валюта», в Румынии в качестве эрзац валюты выступали американские сигареты и т. д.

Может быть, пора вернуться к идеям Фридриха Хайека, выпустившего в 1976 году книгу «Частные деньги»⁷⁰? Если правительство уверено в себе, то почему бы ни снять монополию государства и не допустить конкуренцию валют. Пусть выпускают деньги крупные банки, регионы, города. Функционирование экономики в условиях существования конкурирующих валют довольно подробно изложено в упомянутой книге. Хотя, конечно, трудно представить себе реализацию этой идеи на практике. Но уже сама возможность конкуренции оказывает дисциплинирующее воздействие.

Еще одно явление заслуживает самого пристального внимания, это появление виртуальных или цифровых криптовалют. Самая известная из них — биткоин. Биткоин — это единица учета в одноранговой или пиринговой электронной платежной системе. Биткоины имеют предсказуемую и уменьшающуюся эмиссию, не контролируются каким-либо регулирующим центром, могут быть анонимными, счета никак не могут быть заморожены.

Нет никаких принципиальных препятствий, чтобы какая-то одна или несколько цифровых валют превратились в полноценную мировую валюту. Похоже, что главным фактором риска является надежность мировой паутины. Если исчезнет интернет, исчезнет и такая валюта. Но с восстановлением интернета она восстановится. И конечно, центральные банки, МВФ, другие финансовые институты и правительства не будут безучастно смотреть на появление цифровых валют. Хорошо, если они будут способствовать их цивилизованному развитию, создавать адекватную законодательную базу. Однако нельзя исключать и враждебных действий. Ведь появление полноценной цифровой валюты потребует принципиальной перестройки работы центробанков, коммерческих банков, международных финансовых институтов.

Еще одним вызовом современной банковской системе может стать развитие системы, аналогичной Р2Р-кредитованию (от английского peer-to-peer или people-to-people, что означает «от ровни к ровне» или «от человека к человеку»). Подобные системы, появившиеся в 2005 году, призваны избавиться от посредников и снизить издержки кредитования. Одни из первых и самых известных здесь компаний — американская Kiva и британская Zone of Possible Agreement. Компания Kiva с 2005 г. объединила 1 142 256 человек и организовала выдачу Р2Р-кредитов на сумму 295 438 850 долл. США. Средняя сумма кредита составляет 390 долл. США. Просрочка по кредитам достаточно низка — всего 1,06%. Zone of Possible Agreement объединяет 756 797 человек, которые выдали друг другу 267 102 241 долл. США. Процент дефолта — 1,26%⁷¹.

При современном уровне развития техники легко представить ситуацию, когда значительная, а то и основная часть кредитов выдается через Р2Р-биржу. И если будет создан механизм, обеспечивающий возврат выданных денег, то встает вопрос о том, зачем вообще нужны банки в их нынешней форме.

В заключение вернемся к политике количественного смягчения, нулевых процентных ставок и тому, какова должна быть денежно-кредитная политика в нашей стране. Здесь однозначно можно сказать, что мы не должны быть в стороне от общемировых тенденций. Даже если быть уверенным, что политика количественного смягчения является глубоко ошибочной и неизбежно приведет к коллапсу, аналогичную политику проводить необходимо. Поскольку мы настолько глубоко интегрированы в мировую экономику, что все равно получим все минусы от возможного краха. Но сейчас наши предприятия лишены тех плюсов, которые имеют их западные конкуренты. Ведь, скажем, японские фирмы берут кредит под 0,1% годовых, немецкие под 3,5%. Российские же берут кредит под 20% годовых. Однако, если даже предположить, что российские банки будут получать беспроцентные ресурсы, нужно быть большим оптимистом, чтобы надеяться на их способность выдавать кредиты хотя бы под 5% годовых.

Список использованных источников

1. Гегель Г. В. Ф. Сочинения. T. I. М.: Соцэкгиз, 1929.

2. Хайек Ф. Частные деньги. М.: Институт национальной модели экономики, 1996.

3. http://www.treasury.gov/

4. http://lexandbusiness.ru

Понкин Игорь Владиславович.
К вопросу о понятии и концепции «Хорошего управления» («Good governance»)

В Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию от 12.12.2012 в качестве крупных системных проблем, препятствующих построению сильного государства в России, были определены низкая эффективность государственной власти и коррупция. «Без качественного, современного госуправления... мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной», — заявил тогда Президент, поставив задачи формирования «новой модели госуправления»⁷².

Концепция «хорошего управления» возникла применительно к публичному управлению, главным образом, из-за осуществления управления ненадлежащим образом, которое характеризуется наличием коррупции, неподотчетностью органов публичной власти, а также недостатком уважения прав человека. Соответственно, хорошее управление стало одним из ключевых элементов политических и экономических планов и стратегий государств⁷³.

Сделаем небольшое отступление и отметим, что, согласно нашему определению, государственное управление в конкретной области общественных отношений — это вид государственно-властной деятельности, содержанием которой является правовое обеспечение и реализация государственных полномочий в указанной области общественных отношений, включая правовое регулирование, выработку и правовое закрепление, обеспечение и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, механизмов и средств) государственно-правового воздействия в отношении различных сегментов предметной области регулирования, государственный надзор и контроль за соблюдением законности и осуществление правоохранительной деятельности в указанной области⁷⁴.

Сегодня термин «хорошее управление» устойчиво интегрирован в лексикон широкого спектра участников международного сообщества. Практически все крупные публичные институты сегодня заявляют, что «хорошее управление» является их приоритетом и частью их стратегии развития.

Вместе с приоритетами макроэкономической стабилизации, «хорошее управление» с 1990 года презюмируется в различных государствах мира в качестве универсального императива политики в сфере развития⁷⁵, в качестве одной из целей развития тысячелетия, достижение которой необходимо для сокращения бедности и повышения уровня жизни населения⁷⁶. Признается, что существует прямая взаимосвязь между «хорошим управлением» и сокращением бедности. «Хорошее управление» обеспечивает создание благоприятных условий для устойчивого экономического роста и масштабных сокращений бедности⁷⁷.

Существуют тесные связи между публичным управлением в формате «хорошего управления» и развитием, а равно — международный консенсус в отношении необходимости повышения общего уровня публичного управления до указанного формата в качестве конечной цели и в качестве основной гарантии устойчивого развития.

«Поскольку мы узники выбираемых нами слов, нам лучше выбирать их хорошо», — писал Джованни Сартори⁷⁸.

Поэтому следует разобраться в семантическом правовом значении словосочетания «хорошее управление».

Концепция «хорошего управления» отнюдь не безупречна. В 1999 году в своей статье политолог Джон Герин из Бостонского университета описал 8 «концептуальных критериев хорошей концепции»:

1. Известность (употребимость). Насколько известна (употребима) данная концепция (для широкого круга лиц или для академической аудитории)?

2. Резонансность. Есть ли у выбранного за основу концепции ключевого термина «резонансный круг»?

3. Ёмкая краткость: а) самого ключевого термина и б) перечня определяемых им атрибутов (векторов).

4. Согласованность. Насколько внутренне непротиворечивы (логически согласованы) предметы и атрибутируемые им признаки?

5. Дифференцированность. Насколько дифференцированы предметы и атрибутируемые им признаки (в отличие от других сопоставимых концепций)? Насколько операционно ограничена («операционабельна») такая концепция?

6. Глубина. Сколько сопутствующих признаков атрибутируется предметам согласно определению?

7. Теоретическая полезность. Насколько полезна концепция в более широком поле прагматической релевантности?

8. Предметный охват полезности. Насколько полезна концепция в предметной области смежных случаев и атрибутируемых признаков?⁷⁹.

Указанные критерии могут послужить основой понимания и интерпретации, содержательного наполнения исследуемого концепта «хорошего управления».

Воспользовавшись четырьмя из этих критериев, Рэйчел М. Гисслквист критически оценивает концепцию хорошего управления:

1) концепции «хорошего управления» не хватает емкой краткости. В отличие от «хорошей концепции», концепция «хорошего управления» имеет бесконечное число определений, и всегда есть необходимость в детализации каждого из них, чтобы понять, что мы говорим об одном и том же;

2) концепции «хорошего управления» не хватает дифференцированности. В качестве государств с «хорошим управлением» зачастую определяются, к примеру, очень похоже функционирующие либеральные демократии, и не ясно, чем они различаются между собой;

3) концепции «хорошего управления» не хватает согласованности. Его многочисленные возможные признаки, характеристики (от уважения прав человека до эффективного банковского регулирования) — четко не сопряжены друг с другом;

4) концепция «хорошего управления» не имеет теоретической полезности⁸⁰.

Данная точка зрения имеет право на существование и может оцениваться как

справедливая применительно к содержательно размытым, неопределенным интерпретациям концепции «хорошего управления», зачастую содержащимся в литературе и страдающим именно такими недостатками. И действительно, возникает, к примеру, вопрос — как разграничить между собой понятия «хорошее управление» и, к примеру, «эффективное управление» (если не сводить последнее к одной только лишь экономической эффективности, что есть недопустимое упрощение).

Но наша задача отыскать какие-то рациональные зерна, какие-то условия пертинентности этой концепции, коль скоро таковая уже укоренилась и все больше входит в обиход специалистов в области государственного управления, а сам термин является весьма гибким и существенно зависит от контекста.

Действительно, нельзя сказать, что существует какое-то единое общепризнанное и универсальное для всех условий определение понятия «хорошее управление», как впрочем не существует и универсальных ограничителей объема его содержания.

В соответствии с одним из распространенных определений, «хорошее управление — это процесс вёдения государственными органами и учреждениями государственных дел, управления государственными ресурсами и обеспечения осуществления прав человека, который [процесс] свободен от коррупции и злоупотреблений, а также осуществляется с соблюдением принципа верховенства Закона»⁸¹.

Пол Херст определяет «хорошее управление» как «создание эффективных политических рамок, способствующих частным экономическим режимам, верховенству закона, как эффективное управление государством, адаптированное к ролям, которые органы власти государства могут фактически выполнять, при наличии сильного гражданского общества, независимого от государства»⁸².

Всемирный банк определяет хорошее управление как «предсказуемую, открытую и информированную политику и бюрократию, основанную на профессиональной этике и ответственности органов исполнительной власти за свои действия»⁸³.

При всем многообразии существующих определений, можно сказать, достигнут определенный консенсус в том, что термин «хорошее управление» относится к политическим и институциональным процессам и их результатам, которые считаются необходимыми для достижения целей развития⁸⁴.

Отсутствие общепринятого определения «хорошего управления» некоторым образом компенсируется наличием описываемых его принципов и условий, на которых такое управление основывается в любом случае в любом обществе⁸⁵. Так, «хорошее управление» описывается через описание некоторых условий, к которым относится участие общества в управлении, ориентированность на достижение консенсуса, подотчетность, прозрачность, комплиментарность сложившемуся социальному запросу, эффективность и действенность, справедливость и следование принципу верховенства Закона. Хорошее управление обеспечивает минимизацию коррупции, учитывает мнение меньшинств и наиболее уязвимых слоев общества при принятии решений. Кроме того, при осуществлении хорошего управления удовлетворяются настоящие (имеющие место сегодня) и принимаются во внимание будущие потребности общества. Хорошее управление требует справедливой законодательной базы, применяемой беспристрастно. В соответствии с принципом прозрачности в основе «хорошего управления», принятие решений и их исполнение осуществляются таким образом, чтобы следовать правилам и нормам, а соответствующая информация находится в свободном доступе, в частности, для тех, на кого оказывают влияние такие решения и их исполнение. «Хорошее управление» также требует, чтобы учреждения и процедуры были подчинены служению всем заинтересованным сторонам в разумные сроки. Ключевым требованием «хорошего управления» также является, как было указано ранее, подотчетность. Не только государственные учреждения, но и организации частного сектора должны быть подотчетны (государству и институциональным заинтересованным сторонам)⁸⁶.

Принцип верховенства закона включает в себя различные аспекты, непосредственно связанные с хорошим отправлением правосудия, хорошей законодательной основой, проверенными механизмами разрешения споров, равным доступом к правосудию, а также независимости работников судебной системы⁸⁷.

«Хорошее управление» обеспечивает основанность политических, социальных и экономических приоритетов на широком консенсусе в обществе с акцентом на потребности бедных и уязвимых слоев населения при принятии решений по поводу распределения ресурсов для развития⁸⁸.

С нашей точки зрения, более верным было бы использование понятия «высококачественное управления», а не понятия «хорошее управление», ибо второе является содержательно не вполне корректной для русского языка «калькой» с иностранных лексических конструкций (англ. — good governance; франц. — bonne gouvernance; испанск. — buen gobierno) и избыточно эмоционально окрашено (при размытости его семантики). Тем не менее, в настоящем материале продолжим придерживаться устоявшейся лексики.

Считаем необходимым отметить, что сегодня очень немногие государства приблизились к тому, чтобы реализуемому ими (в них) публичному управлению можно было бы атрибутировать характеристики концепта «хорошего управления». Поэтому концепт «хорошего управления» является, в принципе, мерой идеального, труднодостижимым идеалом.

Для обсуждения предлагаются следующие интерпретации рассматриваемого понятия.

«Хорошее управление» — это многоаспектное понятие, рассматриваемое в трех аспектах (значениях):

1) мера идеального в публичном управлении;

2) концепция (концепт) проектирования, формирования, реализации и оценки публичного управления;

3) инструментальная система.

«Хорошее управление» как мера идеального в публичном управлении отражает его социально востребованное и конвенционально идеальное качественное состояние.

«Хорошее управление» как концепция проектирования, формирования, реализации и оценки публичного управления, которая представляет собой ценностно-нормативную концепцию описания «хорошего управления» как качественного состояния публичного управления, включающую системную совокупность формальных правил (законодательные и подзаконные акты) и неформальных установлений (системы ценностей и убеждений, корпоративные и социальные нормы), регулирующих поведение лиц и организаций, и в соответствии с которой осуществляется управленческая деятельность, а также систему существенных признаков и, одновременно, критериев указанного качественного состояния публичного управления и ожидаемых (проектируемых) контрольных показателей качества публичного управления.

«Хорошее управление» как инструментальная система представляет собой систему институциональных, правовых и организационно-управленческих механизмов алгоритмизации, проектирования, реализации, контроля и обеспечения публичного управления в целях реализации публичных интересов, реализации социально-экономических, политических и других функций публичной власти, в том числе обеспечения устойчивого благополучия всех граждан, безопасности личности, общества и государства, стабильности положительного и эффективного экономического развития государства, характеризующуюся следующими существенными признаками:

— общесистемная эффективность и внутрисистемная поэлементная эффективность публичного управления;

— направленность на придание системе публичной власти и публичного управления негэнтропийных свойств⁸⁹, а также свойств системной устойчивости и элаборативной (имеющей тенденцию совершенствования) операциональности;

— интегративность — как направленность на достижение целей синергетической интеграции публичного сектора, гражданского общества и частного сектора в публичном управлении, в подготовке и реализации государственной политики, заключающихся в формировании состояния сбалансированной сопряженности указанных отдельных частей и функций системы в целое, формирование и обеспечение единства, что является эффективным фактором укрепления доверия общества к государству и его институциям;

— связанность императивами социального и правового государства.

Список использованных источников

1. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию от 12.12.2012 // <http://kremlin.ru/transcripts/17118>.

2. Забейворота А. И. Содружество Независимых Государств в системе межгосударственных и конституционно-правовых отношений: автореф. дис. ... докт. юридич. наук: 12.00.02, 12.00.10 / РУДН. М., 2012.

3. Понкин И. В. Актуальные проблемы развития системы государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: лекция. М.: Изд-во РАГС, 2010.

4. Gerring J. What Makes a Concept Good? A Criterial Framework for Understanding Concept Formation in the Social Sciences [Что делает концепцию хорошей.] // Polity. 1999, Spring. Vol. XXI. № 3. P. 357—393. <http://sws.bu.edu/jgerring/documents/Conceptformation. pdf>.

5. GisselquistR. M. What does «good governance» mean? [Что означает «хорошее управление»?] // WIDER Angle newsletter. 2012, January. <http://www.wider.unu.edu/publications/ newsletter/articles-2 012/en_GB/01-2012- Gisselquist/>.

6. Good governance — the concept [Хорошее управление — концепт] / Good Governance in Multiethnic Communities // <http://www.edrc.ro/docs/docs/11-17.pdf>.

7. Good Governance and Human Rights [Хорошее управление и права человека] / The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights // <http://www.ohchr.org/ EN/Issues/Development/GoodGovernance/Pages/GoodGovernanceIndex.aspx>.

8. Good governance: an overview [Хорошее управление: Обзор] / International Fund for Agricultural Development / Executive Board — Sixty-Seventh Session (Rome, 8—9 September 1999) // <http://www.ifad.org/gbdocs/eb/67/e/EB-99-67-INF-4.pdf>.

9. Governance for sustainable human development [Управление в целях устойчивого человеческого развития] / United Nations // <http://gis.emro.who.int/HealthSystemObservatory/ Workshops/WorkshopDocuments/Reference reading material/Literature on Governance/ GOVERN~2.PDF>.

10. Hirst P. Democracy and Governance [Демократия и управление] // Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy / Ed. by J. Pierre. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 13—35. <http://fds.oup.com/www.oup.co.uk/pdf/0-19-829514-6.pdf>.

11. Meisel N, Ould Aoudia J. La «Bonne Gouvernance» est-elle une Bonne Stratdgie de Ddveloppement? // Les Documents de Travail de la DGTPE. 2007, Novembre. № 2007/11. <http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/331609>.

12. Promotion de la bonne gouvernance dans la politique allemande de ddveloppement [Продвижение хорошего управления в германской политике развития] / Document de stratdgie du BMZ. Bonn: Ministfere fdddral allemand de la Coopdration dconomique et du Ddveloppement, 2009. 24 p. <http://www.allemagne.diplo.de/contentblob/3641314/ Daten/1269313/bonne_gouvernance_stategie_datei.p df>.

13. Punyaratabandhu S. Commitment to good governance, development, and poverty reduction: methodological issues in the evaluation of progress at national and local levels / Paper Prepared for the Sixth Session of the Committee on Development Policy, March 29 — April 2, 2004 // <http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/Workshop/Monitoring good governance. pdf>.

14. Sartori G. Guidelines for Concept Analysis [Гид по концептуальному анализу] // Social Science Concepts: A Systematic Analysis / Ed. G. Sartori. Beverly Hills: Sage, 1984. P. 60.

15. What is good governance? [Что есть хорошее управление?] / The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific // <http://www.unescap.org/pdd/ prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp>.

Раззоков Баходур Хаетович.
Государственное управление Таджикистана: опыт и уроки системного реформирования

Государство как социальный институт обязано быть на высоте новых требований и вызовов, вырабатывать эффективные управленческие продукты — адекватные решения и качественные услуги, одновременно укрепляя собственную «иммунную систему»⁹⁰. Показательно, что сегодня в Европейском сообществе зафиксировано новое право человека и гражданина — право на хорошее управление, под которым понимается то, что органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрация действуют в интересах населения⁹¹. Организованное общество сможет освоить новое «амплуа» лишь путем постоянной работы над модернизацией государственной администрации. Именно поэтому реформы управления превратились в глобальное явление, охватившие как экономически сильные государства, так и те страны, что недавно встали на путь самостоятельного развития. Задача создания научно обоснованной и эффективной системы управления продолжает оставаться актуальной повесткой дня.

В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления. Ее приоритетное значение неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента парламенту страны. Исторически значимым в этом контексте представляется послание за 2005 г., где было отмечено, что реформа государственного управления является одним из важных направлений обеспечения развития страны, в ее рамках предпринимаются многочисленные меры, однако, они недостаточно скоординированы. Для придания четкой увязки целей и приоритетов, разделения труда и ответственности на всех уровнях управления и эффективного взаимодействия партнеров по развитию Президент поручил Правительству в короткий срок разработать Единую стратегию реформы государственного управления. При этом уже в этом послании Глава государства определил общие контуры дальнейших преобразований в рассматриваемой сфере: «упорядочение государственного управления, совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики, устранение дублирующих функций, прозрачность и эффективность деятельности государственных структур и служащих»⁹². 15 марта 2006 г. Указом Президента Республики Таджикистан была утверждена Стратегия реформирования системы государственного управления (СРСГУ), закрепившая основные подходы к ее обновлению⁹³.

СРСГУ можно рассматривать одновременно и как концепцию, и как программу действий, ибо в ней нашли отражение как подходы к решению целого ряда, выявленных в национальной системе управления проблем, так и перечень мер, направленных на их решение. Так, в числе наиболее острых проблем были названы:

— слабое участие местных звеньев управления в разработке политики национального развития;

— вмешательство государственных органов в хозяйственную деятельность;

— низкая эффективность системы управления государственными финансами;

— фрагментарность государственных инвестиционных расходов;

— низкая привлекательность система государственной службы;

— недостаточная четкость в распределении функций и полномочий между центральными и местными уровнями государственной власти как вертикально, так и горизонтально;

— неспособность местного самоуправление обеспечить доступ населения к эффективным качественным услугам.

Острота и характер перечисленных проблем легли в основу предусмотренных СРСГУ краткосрочных (2006 г.), среднесрочных (2007—2008 гг.) и долгосрочных мер (2009—2015 гг.), конечная цель которых усматривается в создании эффективной системы государственного управления как основы для устойчивого экономического развития страны и сокращения бедности. Их реализация должна знаменовать собой важный этап в совершенствовании администрирования и систематизации управления процесса развития. К документу приложена Матрица, в которой нашли отражение организационные шаги по решению типичных проблем в сфере управления.

Год спустя, 28 июня 2007 г., парламент утвердил более объемный и программный документ — Национальную стратегию развития (НСР) Республики Таджикистан на период до 2015 г⁹⁴. Настоящий документ был разработан на базе Целей Развития Тысячелетия ООН в целях создания платформы для дальнейшего развития, ориентированной на достижение устойчивого экономического роста, облегчения доступа населения к базовым социальным услугам и снижения бедности. НСР четко определяет основные направления и приоритеты развития страны. Так, стратегическими направлениями определены:

— достижение энергетической независимости;

— обеспечение продовольственной безопасности;

— вывод страны из коммуникационного тупика.

Национальными приоритетами развития выбраны: реформа государственного управления, развитие частного сектора и привлечение инвестиций, развитие человеческого потенциала. Как видно, в НСР реформа государственного управления признана первым национальным приоритетом, в рамках которой, в свою очередь, определены следующие направления приложения усилий:

а) совершенствование системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики;

б) создание современной профессиональной государственной службы.

Установлено, что мониторинг реализаций НСР будет осуществляться через финальные отчеты Стратегии сокращения бедности (ССБ), данные которой выступят базой для проведения оценки достигаемых результатов и подготовки предложений по ее корректировке⁹⁵. С большей долей уверенности можно констатировать, что в Республике Таджикистан наработан определенный опыт в обеспечении четкой увязки целей и приоритетов национального развития, определении критериев оценки преобразований, направленных на повышение эффективности системы управления.

Вместе с тем, проведенный нами анализ хода преобразований приводит к выводу, что реформа государственного управления имеет во многом фрагментарный характер, прослеживается затягивание реализации ряда определяющих организационно-правовых мер, что является следствием изначально неверного методологического подхода к последовательности мероприятий и срокам их реализации. Так, в Матрице СРСГУ в числе типичных проблем на пути повышения эффективности управления национальным развитием упоминается «отсутствие четкого разделения функций и ответственности между Исполнительным аппаратом Президента Республики Таджикистан и исполнительными органами за принятие и исполнение стратегических решений». Для ее решения в краткосрочной перспективе предлагалась «структурная реорганизация Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан», а в среднесрочной — «оценка эффективности реорганизации». Однако, последняя, по существу, свелась к образованию двух структур в составе Исполнительного аппарата Президента республики — по реформам и развитию и по административно-территориальному делению. При этом, остаются неясными критерий «оценки эффективности реорганизации» и тем более странным является возложение ее проведения опять на Исполнительный аппарат Президента страны. Создается довольно комическая ситуация — «самооценка» государственным органом собственной структурной эффективности.

В настоящее время СРСГУ находится на третьей фазе реализации и, хотя за истекший период выполнен целый ряд мер, предусмотренных на ее первом и втором этапах, в Матрице предусматривалось во второй фазе (т. е. в 2008—2009 гг.) завершение двух знаковых организационных шагов:

1) Проведение нового разделения ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями.

2) Выполнение планов по отделению министерств от государственных предприятий и проведение приватизации на пилотной основе некоторых подведомственных министерствам некоммерческих организаций.

Однако, к настоящему времени удалось определиться лишь с выбором пилотных министерств, что является следствием неверного методологического подхода к последовательности реализации мер и сроков их реализации. Нельзя не заметить, что функциональный обзор, прежде всего, нацелен на задачу оптимизации функций и обеспечении их субсидиарности. Освобождение центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделение достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами возможно лишь при выработке и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления, что позволит создать материально-пространственную основу оптимизации функции.

Далее, для решения вышеизложенной проблемы в краткосрочном периоде намечалось разработать и внедрить механизм согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях, а в среднесрочном — связать его с бюджетным процессом на каждом уровне государственного управления. Приходится констатировать, что весьма заманчивая идея пока остается благим пожеланием. Причины «пробуксовки», на наш взгляд, две. Первая причина усматривается нами в том, что из разрабатываемого механизма, почему то выпали местные органы государственной власти как ключевые звенья в реализации НСР⁹⁶. В этой связи для решения проблемы представляется логичным разработка программ (министратегий) на каждом административно-территориальном уровне управления, что ускорит создание предполагаемого механизма на базе увязки с целями и приоритетами, заявленными в НСР. Вторая причина кроется в серьезном отставании от запросов и нужд общества бюджетной реформы. Бюджетный процесс все еще страдает от отсутствия четкой регламентации, что невольно подстегивает произвольные, а порой оспоримые с правовой точки зрения действия ее участников. Государственный бюджет, к сожалению, не является механизмом определения приоритетов в рамках государственной политики, в результате чего внимание обычно сосредоточено не на стратегических направлениях, которые будут финансироваться, а на том, на какие виды расходов средства не будут выделены.

В комплексе мер, направленных для решения проблемы регулятивных функций государства, их неадекватного определения и распределения, в Матрице СРСГУ в разделе краткосрочных мер предусматривается реструктуризация надзорных органов «в соответствии с новым законодательством на всех уровнях государственного управления». Несмотря на некоторую обтекаемость сформулированной позиции, можно понять, что «под новым законодательством» имеется ввиду массив принятых за последние годы нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных сфер общественной жизни. Особое значение здесь имеет совершено новый феномен в правовой системе — появление отраслевых законов и наращивание на их основе объема подзаконного нормотворчества, что наглядно подтверждает роль и значение права во всех сферах общественной жизни, в том числе, — в предметном регулировании рыночных отношений⁹⁷. Актуальную значимость в этой связи приобретает не только организация исполнения вновь введенных законов, но и постоянный мониторинг соблюдения правовых норм.

Видимо, в этом контексте следует рассматривать появление, как в системе министерств и государственных комитетов, так и в ранге приправительственных и припрезидентских органов специальных структур с контрольно-надзорными функциями, именуемых, как правило, службами⁹⁸. Конечно, сама концепция отдельного организационно-правового закрепления контрольно-надзорных функции, в принципе, не нова. В советской системе управления на ее реализации были задействованы инспекции как специализированные структуры государственного управления. Они и сегодня сохранились в системе некоторых министерств и ведомств республики⁹⁹.

Представляется, что предпринимаемая в ходе реформы государственного управления реструктуризация надзорных органов, все же, не является самоцелью, скорее, она выступает средством утверждения режима законности во всех сферах общественной жизни. Однако, половинчатость в подходах сводит к минимуму отдачу от реализуемых мер. Во-первых, в то время как положения обновленных органов исполнительной власти преимущественно «отгораживают» министерства и государственные комитеты от реализации контрольно-надзорных функции, в Матрице СРСГУ внимание акцентируется на необходимости их сосредоточения на «разработке политики и осуществлении контроля» в отведенной сфере деятельности. Во-вторых, в то время как на официальном уровне констатируется сосредоточение деятельности служб сугубо на реализации контрольно-надзорных полномочий, на практике наблюдается тенденция к расширению их прерогатив, как в нормотворческом, так и в регулятивном аспектах¹⁰⁰.

Возникающие противоречия являются прямым результатом игнорирования закономерностей управления и формального «обескровливания» носителей исполнительной власти. Деятельность надзорных служб все еще далека от совершенства и, как справедливо замечают специалисты, «административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях»¹⁰¹. Сказывается, в частности, вялое осуществление за их деятельностью прокурорского надзора и неразвитость института административной юстиции. В печати, например, сообщалось о поверхностных подходах в выдаче лицензии на осуществление частной стоматологической деятельности соответствующей службой Министерства здравоохранения, что стало причиной вспышки гепатита «С» среди населения¹⁰², однако эта информация так и не стала предметом прокурорской проверки.

«Эффекты» от подобных примеров усиливают участившиеся факты произвольных действий в публичном управлении, остающихся без правовой оценки и именованных нами «административными аномалиями»¹⁰³. Причина неустойчивости режима законности усматривается нами в непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделения власти. Так, второй срок подряд одна из палат парламента страны — Маджлиси милли преимущественно формируется за счет представителей исполнительной власти. Между тем, настоящая палата, представляющая законодательную ветвь государственной власти, наделена достаточно важными конституционными полномочиями, в частности, в сфере формирования высших звеньев судебной системы и прокуратуры¹⁰⁴. В результате, в нынешних условиях мы имеем на редкость неординарную и довольно парадоксальную ситуацию, когда должностные лица системы исполнительной власти, входящие в состав данной палаты, оставаясь подконтрольными и поднадзорными объектами, решающим образом влияют на процесс формирования высшего судейского корпуса и назначения первых руководителей ведущего звена правоохранительной системы — органов прокуратуры. Именно этот фактор представляется одной из определяющих причин низкой эффективности работы государственного механизма, ненадлежащего уровня законности, генезиса коррупциогенных ситуаций, процветания протекционизма, панибратства и круговой поруки, появления в системе публичного управления «мертвых зон», свободных от всякого контроля и надзора.

Следующим вопросом, на который в СРСГУ обращено пристальное внимание, выступает развитие административных процедур. Матрица, предлагая меры по развитию административных процедур, не апеллирует к термину «административный регламент». Не нашел настоящий термин легального отражения и в национальном законодательстве. Тем не менее, в республике под воздействием установок, заложенных в СРСГУ, формируется национальная модель административного регламентирования. Так, с 1 мая 2007 г. вступил в силу Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан, определяющий порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде и взаимодействия административных органов. Статья 29 КАП устанавливает, что порядок подачи административного заявления определяется положением соответствующего административного органа¹⁰⁵. Видимо, отчасти этим обстоятельством можно объяснить причину невостребованности термина «административный регламент» законодательством и слабого развития соответствующих процедур путем принятия разного рода правил либо положений.

Таким образом, время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, — эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. С одной стороны, можно с удовлетворением констатировать, что в Таджикистане наработан определенный опыт в систематизации целей и приоритетов национального развития, определении критериев оценки преобразований, направленных на достижение эффективной системы управления. С другой стороны, анализ хода преобразований приводит к выводу, что преобразования страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы их реализации оставляют желать лучшего. Усматривается несколько причин подобной ситуации. Во-первых, не разработанность критериев оценки структурной эффективности и реорганизации. Во-вторых, «выпадение» из формируемого механизма согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях местных органов власти. В-третьих, серьезное отставание от запросов и нужд общества бюджетной реформы. В-четвертых, отсутствие стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров по специальности «Государственное управление». В-пятых, нет соответствия темпам развития и запросам общества информационно-технологического потенциала государственной администрации. В-шестых, изначально неверный методологический подход к последовательности реализации мер по реструктуризации министерств и оптимизации функций по управленческой вертикали. В-седьмых, непоследовательное и половинчатое закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах новых ценностей и институтов, связанных с модернизацией деятельности органов исполнительной власти.

Список использованных источников

1. Конституция Республики Таджикистан. Душанбе: Шарки озод, 2003.

2. Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан (принят 5 марта 2007 г., № 232) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. № 3. Ст. 165.

3. Указ Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 г. № 1713 «Об утверждении Стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан» // Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006. Март. Ст. 1713.

4. Постановление Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 27 июля 2007 г. «Об утверждении Национальной стратегии развития Республики Таджикистан на период до 2015 г. // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. № 6. Ст. 530.

5. Постановление Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 24 февраля 2010 г. «Об утверждении Стратегии сокращения бедности на период до 2012 г.» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2010. № 2. Ст. 124.

6. Административное право / отв.ред. В. Ф. Волович. Томск: Изд-во ТГУ, 2005.

7. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. M: Формула права, 2008.

8. Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти. Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2010.

9. Куриц С. Я., Воробьев В. П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М.: Изд-во МГИМО (У), 2009.

10. Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 15 апреля 2005 г. // Народная газета. 2005. 18 апр.

11. Раззоков Б. Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе: Ирфон, 2011.

12. Раззоков Б. Х. Эффективная исполнительная власть — составляющая правовой экономики: организационно-правовой аспект проблемы // Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики: Матер. межд. науч.-практ. конф., посвящ. 15-летию Конституции Республики Таджикистан (г. Душанбе, 25—26 сент. 2009 г.). Душанбе: Матбуот, 2009. С. 198—210.

13. Интернет. Сайт информационного агентства «Азия Плюс». [Электронный ресурс] / Режим доступа: http//www.news.tj

Сазонова Кира Львовна.
Роль Российской Федерации в упрочении действующих принципов международного права

Частота упоминаний о верховенстве принципов международного права в последнее время наводит на мысли о том, что есть субъекты международных отношений, для которых это верховенство не столь очевидно. И действительно, динамика нарушений основополагающих принципов и норм международного права просто поражает: глобализация и параллельная интеграция, демографическая «зима» в одних регионах и бурная «весна» в других, защита прав человека и процветающая торговля людьми, пацифизм и бесконечные военные конфликты. Последнее особенно актуально в свете событий последних двух лет на Ближнем Востоке, когда имели место беспрецедентные случаи применения силы, откровенно игнорирующие не только Устав ООН, но и традиционное международное право вообще.

К числу основополагающих международно-правовых документов, регламентирующих данный вопрос, относятся Устав ООН 1945 г., Декларация о принципах международного права 1970 г. и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Нормативно-правовую основу рассматриваемого вопроса в сфере российского законодательства составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 12 февраля 2013 г., Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Военная доктрина Российской Федерации 2010 г., постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» c изменениями от 5 марта 2013 г., федеральные законы и международные договоры Российской Федерации. На первый взгляд, проблема соотношения международного и национального права решена однозначно в пользу примата международного права, однако Ю.А Тихомиров справедливо отмечал, что, несмотря на то, что «проблема соотношения международного и внутреннего права «приписана» пока к науке международного права»¹⁰⁶, «огорчительно почти полное отсутствие работ по этой проблематике в рамках теории государства и права, равно как и отраслевых юридических наук»¹⁰⁷.

Основополагающие принципы международного права затрагивают различные сферы отношений, в которые вступают субъекты международного права. Императивных принципов всего десять, однако особую роль в международном праве и международных отношениях играют те принципы, которые связанны со сферой поддержания международного мира и безопасности. К группе принципов, «защищающих» мир и безопасность, относятся пять принципов международного права, а именно: принцип воздержания от применения силы и угрозы силой; принцип равноправия и самоопределения народов; принцип суверенного равенства государств; принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства; принцип территориальной целостности государств. Именно они представляются наиболее важными и значимыми, так как соблюдение или несоблюдение именно этих принципов оказывает наиболее сильное влияние на всю универсальную систему коллективной безопасности. Кроме того, толкование и применение именно этих принципов вызывает наибольшее количество разногласий. Анализируя Указ «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» 2012 г., С. Филатов справедливо отмечает, что «в трех фразах трижды звучит слово «безопасность»¹⁰⁸, что еще раз доказывает приоритетность сферы безопасности по сравнению с другими сферами жизнедеятельности государства. Кроме того, если мы говорим об императивных принципах международного права, мы, в первую очередь, говорим о международных отношениях, ориентированных на Организацию Объединенных Наций как основную «несущую конструкцию» современных международных отношений, а ООН и ее деятельность традиционно являются предметом бурных дискуссий.

При обсуждении императивных принципов международного права на самых разных уровнях традиционно поднимается вопрос о правовой природе принципов. Самый часто возникающий при этом вопрос — это вопрос о том, как могут в современном мире одновременно сосуществовать императивные принципы международного права и такие ужасающие международные правонарушения, как агрессия, геноцид, апартеид и т. д. На мой взгляд, в настоящее время существует проблема несколько искаженного восприятия императивных принципов международного права, как некой глобальной конституции, что порождает несколько завышенные ожидания от действующей системы международного права. Подобные представления в корне не соответствуют действительности. Устав ООН — не всемирная конституция, а ООН — не мировое правительство. Проблема носит парадигмальный характер, и заключается в той стадии развития, на которой в настоящий момент пребывает международное сообщество. Колоссальные диспропорции в уровне развития государств, глобальные проблемы современности, различия в политико-правовой ментальности представителей стран и народов, — все это создает ту невероятно конфликтогенную среду, в которой мы существуем.

Принципы международного права — это всего лишь правила игры, придуманные самими игроками, плод колоссальных дипломатических усилий представителей СССР, США и Великобритании в 1944 г. Принципы, по сути, представляют собой пакет договоренностей, которых рекомендуется придерживаться. Несмотря на то, что они носят название императивных, правила поведения государств в современных международных отношениях носят во многом диспозитивный характер. Мы по-прежнему живем в эпоху, когда государственный суверенитет является краеугольным камнем международных отношений, в то время как эффективная реализация императивных принципов права невозможна без двух основных составляющих — наличия наднационального уровня управления и развитого механизма обеспечения ответственности. Институт ответственности государств, к огромному сожалению, пока находится в зачаточной стадии и не может кардинально изменить сложившуюся ситуацию. Периодические нарушения — это абсолютно нормальный элемент любой отрасли права, однако, в конституционном, административном или уголовном праве механизм ответственности прописан гораздо четче, чем в международном праве, что обусловлено его особой политико-правовой природой. В национальном праве меру наказания определяет государство. В международном праве без наднационального уровня, которого пока нет, развитие института ответственности государств еще долго будет затруднено.

Формулировка императивных принципов международного права далека от конкретики, что нормально для документа уровня Устава ООН. Принципы носят декларативный характер, соответственно, чрезвычайно важную роль играет же толкование, которое представители различных правовых семей порой осуществляют совершенно по-разному.

Преамбула Устава ООН начинается с амбициозной цели «избавить грядущие поколения от бедствий войны». Причем в контексте времени, в которое писался Устав ООН, очевидно, что речь шла о войне глобальной, о войне мировой. Третья мировая война сегодня, в свете накопленных к сегодняшнему моменту запасов атомного оружия и обычных вооружений, — это самый кошмарный из всех возможных футурологических прогнозов. Гасить пусть сильные, но все-таки очаги конфликтов с помощью операций по поддержанию мира или операций по принуждению к миру, — совсем не то же самое, чем тушить весь земной шар, объятый пламенем. Поневоле вспомнишь знаменитую цитату второго секретаря ООН Д. Хаммершельда о том, что «задача Организации Объединенных Наций не доставить человечество в рай, но избавить его от ада»¹⁰⁹.

Неправильным будет утверждение, что данная парадигма международных отношений не меняется. Если посмотреть на международные отношения и международное право последних двухсот лет, то прогресс очевиден — произошла существенная гуманизация правил ведения военных действий, стремительно развивается институт обеспечения прав человека, был введен запрет на войну как на средство реализации внешней политики. 100—150 лет назад правомерность войны как главного средства решения любых государственных проблем (от территориальных споров до разделения сфер влияния) не вызывала даже сомнения. Jus ad bellum — принцип, безраздельно господствовавший в межгосударственных отношениях тысячелетия. По сравнению с этим действующее сейчас международное право во многих отношениях кажется просто эталоном гуманности.

Роль России, как страны с серьезными внешнеполитическими амбициями, как «великой державы», состоит в том, чтобы отстоять то, что шестьдесят восемь лет назад было завоевано невероятно высокой ценой в миллионы человеческих жизней. Представляется любопытным тот факт, что такой, на первый взгляд, старомодный, архаичный термин как «великая держава» так популярен по сей день. На мой взгляд, это происходит потому, что государство, хотя бы единожды в своей истории испытавшее «сладость» великодержавного статуса, никогда по доброй воле от него не откажется, что и объясняет активное использование данного термина в XXI веке¹¹⁰.

Таким образом, на выстраивание современной архитектуры международных отношений, основанной на императивных принципах международного права, потрачено почти семьдесят лет. За это время человечеством было пройдено множество испытаний, в том числе «холодная война», гонка вооружений, распад Советского Союза, резкий всплеск локальных вооруженных конфликтов по всему миру в 1990-х гг. И, что особенно важно, несмотря на колоссальные сложности указанного периода, и ООН, и Россия смогли отстоять свое место в новом миропорядке. Именно поэтому совершенно недопустимо, чтобы международное право выродилось в демагогию, а Организация Объединенных Наций превратилась, по версии Дж. Буша-младшего, в «бабушку, которую все слушают, но никто не слушается»¹¹¹. И на Российской Федерации в данном случае лежит важная и даже историческая миссия — не допустить пересмотра действующих принципов международного права, на базе которых существует ООН. Другие четыре государства «постоянной пятерки» могут сколько угодно критиковать ООН, но нужно при этом четко понимать, что в случае распада ООН или замены ее альтернативным вариантом, США, Великобритания, Франция и Китай теряют гораздо меньше по сравнению с Российской Федерации. Если посмотреть практически на все мировые рейтинги — оценки глобальной конкурентоспособности, уровня коррупции, развития человеческого потенциала и другие, очевидно, что показатели Российской Федерации, мягко говоря, не блистательны¹¹². Кресло постоянного члена Совета Безопасности и сопутствующие этому привилегии — важнейшая часть имиджа России на международной арене. Рассуждая с позиции национальных интересов Российской Федерации, можно констатировать, что сохранение действующей версии Организации Объединенных Наций и действующих принципов международного права является для нас оптимальным, потому что в Совете Безопасности ООН мы по-прежнему среди победителей, и это пока никем всерьез не оспаривается.

Список использованных источников

1. Великие державы в мировой политике (2008—2018): новая конфигурация взаимоотношений. Том 4 // V Конвент Российской ассоциации международных исследований (РАМИ) «Мировая политика: взгляд из будущего» / под общ. ред. А. В. Торкунова. М., 2009.

2. The Global Competitiveness Index 2012—2013 // World Economic Forum 2013, available at www.weforum.org/gcr.

3. Corruption Perceptions Index 2012, http://www.transparency.org/cpi2012/in_detail.

4. Human Development Index 2012, The United Nations 2013 Human Development Report // http://hdr.undp.org/en/media/10_HDR2013_RU_Statistics.pdf.

5. The 2012 Legatum Prosperity Index // The Legatum Institute, http://www.prosperity. com/

6. Тихомиров Ю. А. Глобализация: проблема соотношения внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. № 11.

7. Филатов С. Прагматизм, открытость и многовекторность // Международная жизнь. http://interaffairs.ru/print.php?item=8471.

8. Шаклеина Т. А. Великие державы и региональные подсистемы // Международные процессы. Том 9. № 2(26). Май-август 2011. http://www.intertrends.ru/twenty-sixth/004.htm.

9. Barnett T. P. M. Great Powers: America and the World after Bush. 2004.

10. Danilovic V. When the Stakes Are High: Deterrence and Conflict among Major Powers. 2002.

11. Hatchett J. Granny to replace United Nations // The Daily Toad: Proudly disseminating sensationalised rubbish since 1645. Issue 31,367, April 4th 2006. http://www.jasperfforde.com/ toad/granny.html.

12. Louden R. «Great+Power» The World We Want. 2007.

13. Mearsheimer J. J. The Tragedy of Great Power Politics. 2001.

14. Urquhart B. Hammarskjold. 1972.

Сальников Вячеслав Иванович.
Модернизации и реформы государственного управления: проблемы взаимосвязи

Модернизация в веберовской парадигме — это процесс, посредством которого традиционные аграрные общества трансформируются в современные, индустриальные. Данный переход приводит к появлению и развитию передовых индустриальных технологий и соответствующих политических, культурных, социальных механизмов, позволяющих указанные технологии поддерживать, использовать и управлять ими. С модернизацией тесно связаны процессы индустриализации, урбанизации, создание рациональной бюрократии¹¹³, формирование инновационных установок и личности активистского типа, вера в прогресс, ориентация на точные науки и технологии, секуляризация, развитие политической демократии (как либеральной, так и социальной).

Исследователи данных процессов¹¹⁴ выделяют следующие разновидности модернизации:

1) Спонтанная модернизация — модернизация, которая осуществляется естественным путем во всех сферах общественной жизни, где государство является лишь одним из ее субъектов. К странам спонтанной модернизации относят страны Запада, естественное развитие которых инициировало модернизационные процессы в эпоху Нового и Новейшего времени.

2) Догоняющая (форсированная) модернизация — модернизация «вдогонку за лидером», когда страна, признав свое отставание, начинает внедрять новые институты, технологии, установки, стратегии, образы жизни, прилагая при этом значительные усилия со стороны государства. Так как лидером уже не одно столетие является Запад, то данный вид модернизации нередко называют вестернизацией (тем более, что при ее осуществлении используются как западные модели, так и западные советники).

3) «Консервативная модернизация» — частичная модернизация, в основном технологическая, без посягательства на собственные цивилизационные принципы. Примерами такой модернизации являются «революция Мэйдзи» в Японии, сталинская модернизация, модернизация в КНР и в странах Юго-Восточной Азии.

4) Имитационная модернизация — когда цели модернизации не достигаются, идет разворовывание выделенных на нее средств и имитация модернизационных реформ. Большинство модернизаций в странах III мира (и не только) относятся к данной разновидности модернизаций.

5) Модернизация эпохи постмодернити — когда во главу угла ставится развитие человеческого потенциала и улучшение качества жизни, а средством достижения данных целей является постиндустриальная цивилизация, основанная на «экономике знаний», высокотехнологичном гибком производстве, развитом сервис-секторе, мощной информационной инфраструктуре (в силу чего постиндустриальную цивилизацию часто называют информационным обществом), значительных инвестициях в развитие человека. Считается, что постиндустриальное общество отторгает ставшие классическими институты общества эпохи модерна (индустриального общества) — рациональную бюрократию, политические идеологии, массовые политические партии и государство как организатора общества. Данная разновидность модернизации, осуществляемая в последние десятилетия, характерна, главным образом, для стран спонтанной модернизации. Однако, это нередко воспринимается как очередной этап модернизации, обязательный для всех стран. И многие страны «догоняющей модернизации» (в «третьем» и, особенно, во «втором» мире)¹¹⁵ пошли по пути демонтажа не только традиционных институтов (этноконфессиональных, авторитарных, общинных и др.), но и институтов индустриального общества (промышленный сектор, государственный централизм, общенациональная идеология, государственная поддержка социальной сферы и т. д.). В то же время, страны постиндустриального Центра не уничтожают свою промышленность, а переносят ее в страны Полупериферии¹¹⁶, да и демонтажа государства и социальной сферы там тоже не происходит, но этот «пустяк» почему-то мало кто замечает...

Каждая разновидность модернизации имеет свою модель реформ государственного управления.

Для стран спонтанной модернизации вначале было характерно создание буржуазного конституционализма и рациональной бюрократии, затем в конце ХХ века, реформы государственного управления включали приватизацию государства, внедрение в государственное управление принципов «нового государственного менеджмента» и «сервисного государства», вытекающих из логики модернизации эпохи постмодернити.

Концепция «нового государственного менеджмента» оформилась в 80-е годы ХХ века в период так называемой «неоконсервативной волны», порожденной кризисом «государства всеобщего благоденствия» и резкого падения доверия населения к государственному управлению. Применительно к системе государственного и муниципального управления это означало:

1) повышение самостоятельности нижних этажей государственной власти (для чего им были переданы соответствующие полномочия, особенно при выполнении функций оказания публичных услуг, и значительная часть государственной собственности, управление которой перешло в руки полунезависимых агентств);

2) смещение акцентов с построения организации на ее взаимоотношения со средой (для чего большое значение придается «фабрикам мысли», общественным и консультационным советам, включающим не только чиновников и политиков, но также представителей бизнеса и неполитической составляющей гражданского общества);

3) поиск моделей эффективного государства (минимум затрат и максимальный результат), для чего в систему публичного управления вводится свойственная бизнесу система учета эффективности работы, а часть государственных и муниципальных функций передается частным и общественным структурам на основе аутсорсинга или через приватизацию.

Согласно концепции «сервисного государства», государство эпохи информационного (постиндустриального) общества, в отличие от государства предшествующих эпох, должно в первую очередь осуществлять функции по предоставлению услуг гражданам и бизнесу по реализации их законных прав. Данная концепция (весьма популярная среди реформаторов последних десятилетий) рассматривает систему государственного (публичного) управления как совокупность некоммерческих организаций, предоставляющих публичные услуги в рамках развивающейся информационной инфраструктуры (Например, «Электронного Правительства»).

Внедрение данных подходов означало рост влияния бизнеса, гражданского общества и международных структур на принятие решений в государстве, которое из главного агента модернизации превращается в сервисную структуру для бизнеса и граждан¹¹⁷.

В странах догоняющей модернизации реформы государственного управления осуществлялись по иностранным лекалам и при помощи иностранных консультантов. Как правило, это было концептуальное и техническое влияние Запада, как на ранних, так и на последующих этапах модернизации. И редко такие реформы государственного управления способствовали прорывному развитию этих стран.

В странах «консервативной модернизации», где главной целью модернизации, осуществляемой на основе синтеза собственных и зарубежных традиций, была защита Отечества или собственной власти от внешней угрозы, и где инновации внедрялись, главным образом, в военной сфере, в ВПК и в системе госуправления, — административная реформа была обычно направлена на создание эффективно работающего госаппарата. В качестве модели госслужбы там использовался синтез имперской и веберовской моделей, что означало обогащение авторитарной модели управления более эффективными методами управления (рационализацией, профессионализацией, регламентацией и др.). В случае успеха это позволяло в довольно короткий срок преодолеть техническое отставание от западных конкурентов. Правда, за «рывком» часто следовал «откат», и далее все повторялось опять...¹¹⁸

В странах имитационной модели модернизации реформы государственного управления, также как и реформы в других сферах, идут противоречиво и непоследовательно, внося в систему управления дезорганизацию и хаос. Вместо сокращения госаппарата и повышения эффективности его работы, обычно происходит его разрастание и снижение эффективности.

Что касается современной России, то в последнее время, нашими политическими и интеллектуальными элитами активно озвучивалась идея модернизации страны. Только за 2010—2011 гг. на экономическую модернизацию предлагалось потратить 800 млрд руб. и 460 млрд руб. на модернизацию социальной сферы¹¹⁹. Однако, главной проблемой являлось то, что даже среди элит нет единства относительно выбора пути модернизации. Здесь были и есть и адепты догоняющей модернизаци¹²⁰, и сторонники модернизации в духе либерального постмодернити¹²¹, и протагонисты консервативной модернизаци¹²²... Может быть, именно в силу отсутствия среди нашей политической и интеллектуальной