А.Т. Боннер

Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика

Избранные труды

Том VI

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.91/.95

ББК 67.410

Б81

Автор:

Боннер А. Т. — заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В том VI «Избранных трудов» профессора А. Т. Боннера включены сочинения, посвященные актуальным проблемам административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. В частности, в статье «Охрана интересов душевнобольных и слабоумных граждан» (1986 г.) автор поставил вопрос о несовершенстве норм ГПК, регулирующих порядок признания граждан недееспособными. Предложение законодателем было учтено. Но это произошло лишь спустя более 25 лет после указанной публикации и только после вынесения двух посвященных данной проблеме постановлений Конституционного Суда РФ.

Во включенной в данный том серии статей очень живо, интересно и с использованием значительного массива судебной практики идет речь идет о правовых проблемах искусственного оплодотворения.

Несомненный интерес для читателей представляет и раздел «Юридическая публицистика».

УДК 347.91/.95

ББК 67.410

© Боннер А. Т., 2017

© ООО «Проспект», 2017

I. Проблемы административной юстиции

Материал, публикуемый в настоящем разделе издания, посвящен главным образом анализу норм производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, которые до недавнего времени составляли довольно существенную часть ГПК РФ. Однако 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ. Соответственно с этого времени Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ нормы подраздела III раздела II Гражданского процессуального кодекса утратили силу. В связи с этим может возникнуть вопрос, насколько актуален в настоящее время публикуемый здесь материал. Автор полагает, что такого рода опасения в значительной мере напрасны, и вот почему.

Кодекс административного судопроизводства РФ (в дальнейшем — КАС или КАС РФ) в известной мере явился сюрпризом российского законодателя. Он появился в законодательном поле довольно неожиданно, в каком-то смысле возник подобно «черту из табакерки».

В отличие от Гражданского процессуального кодекса, основные идеи, принципы и институты которого разрабатывались российскими и советскими учеными, без какого-либо преувеличения, десятилетиями и даже веками, КАС, если назвать вещи своими именами, в значительной степени лишен сколько-нибудь глубокой теоретической основы.

По сравнению с ГПК КАС содержит не так уж много абсолютно новых положений. Очень многие его положения практически переписаны с ГПК. Уж не ввести ли нам в связи с этим понятие «законодательный плагиат»? Однако этот плагиат до известной степени носит вынужденный характер, поскольку составители Кодекса при всем желании очень много нового изобрести не смогли. Дела, подлежащие рассмотрению и разрешению по нормам КАС, незначительно отличаются от обычных исковых дел по спорам с властными структурами. Не создав ничего принципиально нового и ценного, КАС разрушил относительно удачную структуру ГПК, исключив из него подраздел III раздела II Кодекса «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Любопытно отметить, что уже появившиеся в справочных правовых системах первые комментарии к КАС РФ отличаются предельной лаконичностью¹. Впрочем, объективности ради нужно сказать, что такого рода лаконичность во многом объясняется тем, что практика рассмотрения административных споров по КАС только еще начинает складываться. Подтверждением этому, в частности, является письмо Верховного Суда РФ от 15 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15. Письмо это весьма любопытно по содержанию. Оно состоит из нескольких разделов, названия которых весьма многозначительны:

I. Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке.

II. Рассмотрение в исковом порядке трудовых, пенсионных и социальных дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

III. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

IV. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

Надеемся, что квалифицированному читателю все понятно. Введение в действие КАС РФ привело к созданию массы проблем в судебной практике, и «расхлебывать» эти проблемы вынуждены не судьи из Судебной коллегии по административным делам, а их коллеги из Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. Одна из этих проблем заключается в том, что значительное число дел, вытекающих из гражданских, жилищных, семейных, трудовых, земельных и некоторых иных правоотношений, неразрывно связано с правоотношениями публичными. Поэтому рассматривать такие споры без решения вопроса о судьбе ненормативного акта (его законности или незаконности) невозможно. В вышеуказанном письме перечисляется несколько десятков категорий таких дел, которые, по мнению Верховного Суда, необходимо разрешать в порядке не административного, а гражданского судопроизводства.

Любопытно, что письмо, о котором идет речь, подписано судьей высочайшей квалификации — председателем судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ В. В. Горшковым, а вовсе не какими-либо должностными лицами из Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.

В связи со сказанным мы полагаем, что обсуждавшиеся ранее в юридической литературе, в том числе применительно к нормам соответствующего подраздела ГПК РФ, теоретические проблемы административной юстиции, несмотря на вступление в действие КАС РФ, в принципе совсем не устарели. По существу они являются «вечными». Поэтому мы и включили приводимые ниже работы в настоящее издание.

Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.[2]

В ГПК союзных республик предусмотрены только два вида гражданских производств: исковое и особое. Кроме того, на протяжении многих лет по правилам гражданского судопроизводства рассматриваются также дела, возникающие из административно-правовых отношений, возбуждаемые в суде по жалобам граждан или по заявлениям административных органов. Эта категория дел по существу с самого своего возникновения являлась самостоятельной, отличной от категорий дел искового и особого производства. Однако в силу ряда обстоятельств (выделение в ГПК только двух производств, терминологические неточности некоторых других нормативных актов) в теории дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили обычно к особому или исковому производству. Некоторые процессуалисты выделяли, впрочем, категорию спорных неисковых дел³. Вместе с тем в связи с существенными особенностями данных дел в литературе были высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления в советском гражданском процессе самостоятельного вида производства — производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений⁴.

В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик⁵ эти предложения были восприняты. Выделение в Основах дел, возникающих из административно-правовых отношений, в самостоятельный вид производства явилось одним из проявлений всемерного развития социалистической демократии, ибо расширение судебного контроля за деятельностью административных органов весьма серьезно способствует усилению гарантий прав советских граждан.

В трех статьях Основ имеются упоминания о делах, возникающих из административно-правовых отношений. В соответствии со ст. 4 судам подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов в связи с наложением штрафа, а также другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судебных органов. Статья 1 Основ определяет, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам судопроизводства, за отдельными изъятиями, установленными в законе. В соответствии со ст. 24 Основ лица, участвующие в делах, возникающих из административно-правовых отношений, пользуются правами и несут обязанности стороны, за исключениями, предусмотренными в законе. Из этого следует, что если в нормативных актах, регулирующих рассмотрение дел данной категории по тому или иному вопросу, не будет содержаться особого, специально оговоренного в законе порядка совершения процессуальных действий либо ограничений в правах лиц, участвующих в деле, то должны применяться общие правила гражданского судопроизводства.

В связи с тем, что Основы только в самых общих чертах регламентируют порядок производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, эта задача должна осуществляться с помощью других нормативных актов. Необходимо в точном соответствии с положениями Основ законодательно закрепить специальные правила рассмотрения названных дел. Представляется, что для этого немаловажно определение сущности, природы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

До принятия Основ единственным критерием, позволявшим более или менее удовлетворительно объяснить деление гражданских дел на дела искового и особого производства, было наличие спора о праве между участниками правоотношения. И действительно, упомянутый критерий является весьма существенным. Поэтому для правильного понимания сущности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, необходимо прежде всего выяснить, имеется ли спор о праве между лицами, участвующими в делах данной категории. По этому вопросу в процессуальной литературе существуют различные точки зрения. Согласно одной из них, высказанной в свое время С. Н. Абрамовым, по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд спора о праве не разрешает⁶. Подобного взгляда придерживается и П. В. Логинов⁷. В наши дни аналогичную точку зрения пытается обосновать П. Ф. Елисейкин. По его мнению, в связи тем что участники административного правоотношения неравны с одной стороны, орган власти, а с другой — гражданин), спор о праве между ними возникнуть не может⁸. Бесспорно, что участники административного правоотношения не могут быть признаны равноправными субъектами. Однако это неравенство имеет место лишь в материально-правовой сфере. В сфере же процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными.

В связи с этим представляется более убедительной точка зрения, которой в настоящее время придерживается большинство процессуалистов. Ее суть заключается в том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном⁹. И действительно, обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями административного органа, требует признать их незаконными. В свою очередь органу власти предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Поэтому суд обязан определить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону.

В чем же отличие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от общеискового производства? Нам кажется, что это отличие можно установить, проанализировав характер спора между гражданином и административным органом. В связи с этим представляет интерес выяснение предмета рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Представляется не совсем убедительным довольно распространенное в процессуальной литературе мнение о том, что предметом рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является проверка законности или (что по существу то же самое) правомерности действий административных органов¹⁰. В свое время приведенная точка зрения применительно к делам о взыскании административных штрафов, недоимок и т. п., предусмотренных Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., была высказана С. Н. Абрамовым¹¹. Проверка законности действий административных органов в тот период времени понималось в узком смысле. Она ограничивалась лишь установлением возможности применения предусмотренных законом санкций по отношению к гражданину в том виде, в каком о них говорилось в акте органа управления. В юридической литературе единодушно признавалось отсутствие у суда полномочий на проверку законности действий административных органов по существу, подчеркивался формальный характер этой проверки. «Суд при рассмотрении дела проверяет с точки зрения формальных (курсив наш. — А. Б.) требований законность...»¹² действий административных органов. Подлинная проверка законности действий административных органов требует установления действительных обстоятельств дела. Суд в полной мере должен проверить, насколько правомерными являются действия обоих участников правоотношения — административного органа и гражданина.

При рассмотрении дела суд исследует спор в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий административного органа. В частности, нам представляется, что проверка законности действий административного органа необходимо должна включать проверку соблюдения установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в соблюдении указанных гарантий, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа. В таком направлении развивается и судебная практика. Народный суд Кировского района Иркутска рассмотрел дело по жалобе гр. Турунова. Обстоятельства, послужившие основанием для признания наложения штрафа на гр. Турунова незаконным, изложены в вынесенном судом определении: «Гр-ну Турунову протокол о нарушении не предъявлялся. На заседание административной комиссии он вызван не был. В постановлении о наложении штрафа не конкретизировано нарушение, якобы совершенное Туруновым, не указано, когда и где оно совершено и в чем выражалось»¹³. В связи с тем, что административный орган грубо нарушил процессуальные гарантии прав гражданина, его действия судом были признаны незаконными. Результатом рассмотрения жалобы гражданина является отмена или исправление незаконного административного акта. При рассмотрении спора, вытекающего из административного правоотношения, в центре внимания суда находится требование гражданина признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. Это требование и является, по нашему мнению, предметом рассмотрения дел по жалобам на действия административных органов.

Ряд дел, возникающих из административных отношений, и в настоящее время рассматривается в связи с заявлениями административных органов в порядке, предусмотренном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. И после принятия Основ для отдельных категорий дел, затрагивающих особо существенные интересы советских граждан, законодатель может установить порядок обязательной судебной проверки законности и обоснованности административных действий, производящейся в связи с заявлениями административных органов. Закон такую возможность допускает, что отмечалось в советской юридической литературе¹⁴. В настоящее время уже появилась категория дел, возбуждаемых по заявлениям административных органов. Имеются в виду дела, рассматриваемые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы»¹⁵ и аналогичными указами, принятыми Президиумами Верховных Советов других союзных республик. Вопрос о наличии оснований к изъятию строений предварительно решается надлежащим исполкомом. При положительном его решении исполком обращается с соответствующим требованием в народный суд. Другими словами, исполком принимает решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения в связи с нетрудовым характером средств, затраченных на возведение или приобретение последнего. Но такое решение требует судебного подтверждения его законности. Содержание спора и некоторые особенности судопроизводства по делам указанной категории дают основание прийти к выводу о необходимости отнесения их к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений. Гражданин, обращающийся в суд с жалобой, требует признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. В данном же случае мы имеем дело с противоположной конструкцией. Орган государственного управления требует, чтобы суд придал принятому им акту исполнительную силу в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом. Такое требование и является здесь, по нашему мнению, предметом судебного рассмотрения.

Особенности спора между участниками административного отношения объясняются прежде всего особым характером взаимоотношений сторон до их судебного рассмотрения. В отличие от участников гражданского правоотношения, участники административного правоотношения далеко не являются равноправными. Административный орган в одностороннем порядке определяет круг прав и обязанностей другого участника правоотношения — гражданина. В свою очередь гражданин, занимая в административном правоотношении подчиненное положение, обязан соблюдать все предписания органа власти, если они находятся в рамках закона. На стороне административного органа преимущественно права, на стороне гражданина преимущественно обязанности. Вместе с тем необходимо отметить, что в административном правоотношении гражданин имеет не только обязанности, но и права, а административный орган не только права, но и обязанности. Так, административный орган или соответствующее должностное лицо несут обязанность соблюдения установленных законом процессуальных гарантий, а гражданин соответственно вправе требовать соблюдения данных гарантий. В связи с этим в сфере процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными¹⁶.

Необходимо отметить, что в точном соблюдении законов со стороны административных органов в равной степени заинтересованы как граждане, лица, обязанные соблюдать законы, так и советское государство, их издающее. В связи с этим гражданам предоставлено право обжалования незаконных действий административных органов. В случаях, предусмотренных законом, жалобы рассматриваются судом. Обращаясь с жалобой на действия административного органа, гражданин прежде всего стремится охранить свои права. Вместе с тем его личная заинтересованность в ряде случаев может служить делу защиты интересов советского государства. Более того, в некоторых случаях (производство по жалобам на неправильности в списках избирателей) обращение гражданина в суд может быть направлено на охрану не субъективного, а исключительно объективного права. Специального исследования заслуживает вопрос о том, являются ли по своему характеру нормы, регулирующие порядок судебного рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, административно-процессуальными или гражданско-процессуальными? В свое время А. Ф. Клейнман полагал, что нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, «строго говоря, не относятся к гражданскому процессу… правильно было бы регулировать порядок осуществления правосудия по административным делам нормами административного процесса, создав специальные кодексы: административный и административно-процессуальный»¹⁷. Сходная точка зрения высказана и в ряде последних работ А. Е. Лунева. По его мнению, «процесс расследования административных нарушений, а также рассмотрения этих нарушений в административных и судебных органах есть две части административного процесса»¹⁸. Правда, в более поздней статье, написанной в соавторстве с Н. Г. Салищевой и Л. М. Розиным, А. Е. Лунев изменил свою точку зрения. В упомянутой статье говорится о том, что «процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения в суде жалоб на незаконные действия администрации... являются гражданско-процессуальными»¹⁹. По мнению П. Ф. Елисейкина, «социалистическое правосудие осуществляется не только в форме уголовного и гражданского процесса, но также в форме административного процесса»²⁰. Разное понимание самого термина «административный процесс» выявила также дискуссия, имевшая место в Институте государства и права АН СССР²¹.

Нам представляется, что судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должно происходить по нормам гражданско-процессуального, но не административно-процессуального права. В нашей стране нет специальных судов административной юстиции. При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд вне сомнения применяет наряду с гражданско-процессуальными и административно-процессуальные нормы. Однако последние не определяют порядка судопроизводства по делам этой категории, а главным образом позволяют судить о правомерности или неправомерности действий административного органа. Существующая же гражданско-процессуальная форма является достаточно гибкой, способствующей установлению истины при рассмотрении самых разнохарактерных категорий дел. Отнесение норм, по которым происходит судебное рассмотрение данной категории дел, к числу административно-процессуальных разрушает установившееся понятие гражданско-процессуальных правоотношений. По своему характеру отношения, складывающиеся между судом и участниками дела, не могут быть признаны административно-процессуальными. Здесь нет отношений власти и подчинения в том виде, в каком они существуют при рассмотрении дела административным органом. Ни один из участников спора не находится административном подчинении суда. Перед лицом суда и орган власти гражданин полностью равноправны. Суд должен установить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — являлась правомерной. Бесспорно, что по действующему законодательству дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по нормам гражданско-процессуального, но не административно-процессуального права (ст. 1, 4 и 24 Основ). Представляется, что нельзя ставить вопрос о якобы административно-процессуальном характере этих норм de lege ferenda. В процессуальной литературе правильно подчеркивается, что изъятия из общих правил гражданского судопроизводства «могут касаться лишь некоторых специфических вопросов, вытекающих из характера административных правоотношений и дел, возникающих из них, но отнюдь не должны сводиться к упрощенчеству»²². Одной из особенностей производства по делам, возникающих из административно-правовых отношений, является, по нашему мнению, разный характер заинтересованности его участников в исходе процесса. Если гражданин в исходе дела, как правило, имеет личную заинтересованность материально-правового характера, то заинтересованность административного органа связана с иным. Он заинтересован в точном соблюдении социалистической законности во вверенной ему отрасли управления.

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются в суде с участием гражданина и только в необходимых случаях с участием представителя административного органа (см., например, ст. 22 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»)²³. Указанное правило является определенным исключением из принципа состязательности, обусловленным особенностями судопроизводства по этим делам. Еще до судебного заседания орган управления направляет в суд административное производство (производство о наложении административного штрафа, нотариальное производство и т. д.). Тем самым суд уже заранее ставится в известность о позиции, занимаемой по делу органом управления, в распоряжение суда предоставляются также все собранные по делу доказательства. Каких-либо новых данных представитель органа государственного управления при явке в суд, как правило, сообщить уже не может. Кроме того, вызов должностных лиц в судебное заседание связан с их отрывом от обычной деятельности в сфере государственного управления, что является в общем нецелесообразным. Однако в определенных случаях в связи с особенностями конкретного дела суд может обязать должностное лицо явиться в судебное заседание. Подобная необходимость может возникнуть, например, при недостаточности доказательственного материала, имеющегося в представленном административном производстве, при ссылке гражданина на незаконность методов, которыми действовало должностное лицо, и в некоторых других случаях. При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, задача суда в значительной степени облегчается в связи с тем, что еще до судебного рассмотрения спора орган власти с соблюдением административно-процессуальных норм и при активном участии гражданина должен собрать и исследовать максимум возможных доказательств по делу. В условиях социалистического общества, одной из закономерностей развития которого все более становится всемерное укрепление социалистической законности, такое собирание и исследование доказательств является, как правило, объективным и квалифицированным. В связи с этим задача суда нередко ограничивается затребованием доказательств, собранных административным органом, и их всесторонней проверкой. Очевидно, что гражданину во всяком случае предоставляется право представлять суду свои соображения в отношении полноты и достоверности доказательственного материала, которым оперировал административный орган, а также высказывать свое мнение в отношении оценки доказательств. В тех случаях, когда в ходе исследования доказательств, представленных административным органом, суд убеждается в их недоброкачественности, действия административного органа должны быть признаны незаконными. По этому пути идет и судебная практика. Участие гражданина в доказательственной деятельности в подобных случаях является минимальным; он должен лишь обратить внимание суда на неполноту, неубедительность, неправильную оценку и т. д. доказательств, которыми оперировал административный орган. В народный суд Чунского района Иркутской области поступила жалоба гр-на Херликова. Из акта о нарушении и постановления о наложении штрафа усматривалось, что Херликов разжег в лесу огонь, нарушая установленные правила, вследствие чего произошел пожар. Заявитель требовал отмены наложенного штрафа на том основании, что правонарушения он не совершил, а административный орган не располагает доказательствами того, что пожар произошел по его вине. При рассмотрении дела выяснилось, что должностное лицо, наложившее штраф (главный лесничий Чунского ЛПХ), не имел сколько-нибудь убедительных доказательств виновности Херликова. Штраф на заявителя был наложен исходя из предположения, что «разводить огонь больше было некому», так как пожар произошел на участке, отведенном Херликову для покоса. При таких обстоятельствах дела народный суд поступил совершенно правильно, признав наложение штрафа незаконным и отменив его²⁴.

В других случаях гражданин может активно участвовать в доказательственной деятельности, убеждать суд в незаконности, необоснованности действий административного органа. Так, например, П., зам. директора по хозяйственной части одного из учреждений г. Иркутска, был подвергнут административному штрафу за содержание в антисанитарном состоянии участка улицы, примыкающего к учреждению. Обратившись с жалобой в суд, П. доказал, что уборка улицы не производилась по вине дворника учреждения, совершившего прогул. В обоснование своих утверждений П. представил в суд необходимые доказательства, в том числе приказ об увольнении дворника за прогул, имевший место в день составления протокола о нарушении²⁵.

Законодательство по-разному решает вопрос о наименовании и возможности обжалования судебных постановлений, вынесением которых заканчивается рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений. Так, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей заканчиваются вынесением судебных решений, которые могут быть обжалованы в кассационном порядке. Дела по жалобам на наложение административного штрафа заканчиваются вынесением определения, а дела об изъятии домовладений, возведенных на нетрудовые доходы, — постановлениями, которые обжалованию не подлежат. Вряд ли можно оправдать различные решения одного и того же вопроса и отсутствие терминологического единства по сходным категориям дел. Все дела, возникающие из административно-правовых отношений, должны заканчиваться принятием единого судебного акта — либо решения, которое в соответствии со ст. 44 Основ может быть обжаловано в кассационном порядке, либо определения, которое в связи с прямым запрещением закона обжаловано быть не может. Очевидно, что возможность вынесения определения необходимо обосновать особенностями производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Связано ли со спецификой дел, возникающих из административно-правовых отношений, невозможность обжалования судебных постановлений, вынесенных по этим делам? На этот вопрос, применительно к делам о жалобам на наложение административного штрафа, положительно отвечают А. Е. Лунев, Н. Г. Салищева и Л. М. Розин. Указанные авторы обосновывают это следующими соображениями: «Рассматривая дела о незаконном наложении штрафа, суд выступает, по существу, в качестве второй инстанции… В данном случае вполне достаточно судебной проверки законности административного акта в одной инстанции. При этом следует учитывать те дополнительные возможности, которые имеются в деле обжалования действий административных органов при наложении штрафов»²⁶ (имеется в виду возможность отмены незаконно наложенных штрафов вышестоящими органами или должностными лицами, а также принесение протеста прокурором).

Можно ли рассматривать суд в качестве второй инстанции по отношению к административным органам? Представляется, что на этот вопрос необходимо ответить отрицательно. Ведь и по ряду других категорий дел существует так называемый порядок предварительного внесудебного разрешения спора. Так, по трудовым делам требование работника первоначально рассматривается комиссией по трудовым спорам, затем комитетом профсоюза и только после этого он имеет право обратиться в суд. Однако в этом и подобных случаях суд не рассматривается в качестве второй или третьей инстанции. Суд не может рассматриваться по отношению к административному органу в качестве второй инстанции в связи с различием правоотношений, складывающихся при разрешении спора в административном органе и в суде. В первом случае это административно-процессуальные, а во втором — гражданско-процессуальные отношения.

Совершенно очевидно, что в некоторых случаях судебные постановления по делам, возникающим из административно-правовых отношений, по тем или иным причинам (недостаточная квалификация судей, неполное выяснение обстоятельств дела, нарушение материальных или процессуальных норм и т. д.) могут не отвечать принципу соответствия объективной истине. В подобных случаях гражданам должна быть предоставлена возможность восстановления нарушенных прав путем обжалования незаконных или необоснованных постановлений. Кроме того, и при вынесении законного и обоснованного судебного постановления сама возможность его обжалования является весьма существенным элементом, способствующим законности деятельности суда. При оставлении такого постановления в силе вышестоящим судом гражданин убеждается в его обоснованности, что имеет огромное воспитательное значение. В связи с изложенным мы считаем, что запрещение обжалования судебных постановлений по делам, возникающим из административноправовых отношений, не имеет достаточной правовой базы и от него необходимо отказаться.

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений.[27]

В современный период встречаются нарушения закона, связанные с его незнанием, неправильным толкованием, недостаточным выяснением обстоятельств дела и т. д. Поэтому для более реальной гарантии прав граждан им необходимо предоставить широкие полномочия, связанные с обжалованием незаконных, по их мнению, актов управления. В случаях, предусмотренных законом, такая жалоба может быть подана в суд.

Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы) законодательно закрепили наличие в советском гражданском процессе самостоятельного производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Новые ГПК союзных республик посвящают ему специальные подразделы. Выделение законодателем самостоятельного производства по административным делам явилось одним из проявлений развития социалистической демократии.

Судебный контроль — чрезвычайно эффективная форма контроля. Суд может более реально гарантировать права граждан в силу ряда обстоятельств. Процессуальный порядок рассмотрения судебных дел, в условиях наделения участников разбирательства значительным объемом прав, является весьма целесообразным, создающим максимум условий для установления истины. Сам процесс рассмотрения и разрешения дел происходит здесь в обстановке, исключающей возможность постороннего воздействия на судей. Зная о вероятности последующего контроля и, в частности, контроля со стороны суда, органы государственного управления и должностные лица со значительной большей ответственностью подходят к исполнению своих служебных обязанностей.

Гражданское процессуальное право характеризуется единством, своей единой сущностью. Между тем до последнего времени основные его институты и понятия исследовались лишь применительно к исковому производству. Действуют ли они и при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, и если действуют, то в какой степени и с какими особенностями? Ответа на эти вопросы в специальной литературе, как правило, не содержалось. В связи с этим изучение проявления основных процессуальных понятий и институтов и по административным делам имеет значение не только для данного производства, но способно обогатить теорию гражданского процессуального права в целом.

Все это и обусловило выбор темы диссертации.

Диссертация состоит из четырех глав. Первая глава — «Административная юстиция в буржуазных странах и судебный надзор за законностью управления в странах социализма» — носит вводный характер.

Вторая глава диссертации посвящена истории судебного контроля в СССР. Автор останавливается на высказываниях В. И. Ленина о необходимости укрепления законности, строгого соблюдения законов всеми должностными лицами и гражданами, борьбы с волокитой и бюрократизмом.

В связи с тем, что институт судебного контроля в советском праве сложился не сразу, кратко освещается история предшествовавших ему форм контроля. Рассматриваются нормы ГПК союзных республик, явившиеся зачатками судебного контроля за законностью управления (жалобы на действия нотариусов, дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям). Автор анализирует нормы Постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. как первой попытки широкого обращения законодателя к судебной форме контроля за действиями органов управления.

В диссертации освещается история судебного контроля в период Великой Отечественной войны. Подчеркивается, что, оперативно и с соблюдением действующего законодательства рассматривая дела о взыскании недоимок по налогам и обязательным поставкам, суд внес серьезный вклад в дело укрепления обороноспособности страны. В конце главы излагается история института судебного контроля в послевоенный период до принятия Основ и новых ГПК.

Центральными в диссертации являются главы третья и четвертая. Глава третья посвящена теоретическим вопросам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Она подразделяется на три параграфа:

§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 2. Соотношение общих и специальных правил гражданского судопроизводства при рассмотрении административных дел.

§ 3. Определение круга дел, возникающих из административно-правовых отношений. Предложения о расширении судебной подведомственности по административным делам.

Старые ГПК союзных республик выделяли исковое и особое производство. В соответствии с этим в теории дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили к одному из этих производств. Между тем с самого своего возникновения дела по спорам о праве административном являлись самостоятельной, отличной от искового и особого производства категорией дел. Поэтому в литературе были высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления в советском гражданском процессе самостоятельного производства — производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Основы это предложение восприняли.

В чем состоит сущность, природа производства по административным делам? В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону.

При рассмотрении дела суд исследует спорное правоотношение в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий органа управления. В частности, такая проверка, по мнению диссертанта, необходимо должна включать и проверку соблюдения установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в соблюдении указанных гарантий, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа.

В рассматриваемом производстве общие правила гражданского процесса применяются к разрешению административных дел. Оно является самостоятельной категорией дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. Самостоятельность этой категории дел определяется тем, что при их рассмотрении действуют не только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные законом изъятия (исключения из правил и дополнения к ним). При этом изъятия из общих правил гражданского судопроизводства объясняются природой дела, особенностями спорного административного правоотношения.

Таким образом, производство по административным делам можно было бы определить следующим образом. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является особым процессуальным порядком рассмотрения определенной категории дел, в основе которого лежат общие правила гражданского судопроизводства, а также обусловленные спецификой административньк дел изъятия из этих правил. В ходе рассмотрения подведомственных ему споров о праве административном суд проверяет законность и обоснованность действий органов управления. Применение правил гражданского судопроизводства к рассмотрению административных дел обеспечивает максимум условий для установления истины по делу, охраны прав граждан и соблюдения законности.

В соответствии со ст. 1 Основ (ст. 1 ГПК) административные дела рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями, предусмотренными в законе. В соответствии с указаниями Основ и ГПК необходимо раскрыть понятие «общих правил гражданского судопроизводства», выявить все изъятия из них, действующие при рассмотрении административных дел.

К общим правилам гражданского судопроизводства необходимо отнести основную массу норм ГПК, включая нормы раздела «Исковое производство». Изъятиями из общих правил являются нормы, регулирующие производство по административным делам и особое производство (главы 22–25 и 26–33 ГПК). Они корректируют общие правила гражданского судопроизводства,

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений исключая применение некоторых из них и, наоборот, дополняя их определенными правилами при рассмотрении указанных категорий дел. Изъятия из общих правил объясняются природой производства по административным делам и особого производства, призваны повысить эффективность судебной защиты по этим делам.

Изъятия из общих правил гражданского судопроизводства, которые законодатель может установить для административных дел, по мнению автора, должны отвечать ряду условий: 1) специальные правила судопроизводства должны органически вытекать из особенностей материальных административно-правовых отношений; 2) специальные нормы, как правило, не должны противоречить основным, принципиальным положениям норм, регулирующих общий порядок гражданского судопроизводства; 3) они не должны быть сколько-нибудь многочисленными. Изъятия должны носить характер лишь отдельных исключений из общих правил, но отнюдь не создавать особого в своей основе режима судопроизводства для этих дел.

Изъятия из общих правил гражданского судопроизводства, действующие при рассмотрении административных дел, сформулированы прежде всего в ст. 232—244 ГПК. Однако сказанным в этих статьях круг изъятий и отступлений от общих правил судопроизводства далеко не исчерпывается. При рассмотрении административных дел не применяются и некоторые другие общие правила гражданского судопроизводства, поскольку их применение противоречило бы самой природе данной категории дел. Сказанное определяется особенностями спорного материального правоотношения.

В диссертации критикуются высказывания некоторых ученых (А. Е. Лунев), по мнению которых нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства в качестве административного процесса или административного иска рассматривать нельзя. Не вызывает сомнения, что в данном случае используется гражданско-процессуальная форма. Поэтому непонятно, каким образом ее можно именовать «административным процессом» или «административным иском».

При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд вне сомнения применяет наряду с гражданско-процессуальными и административные нормы. Однако последние не определяют порядка судопроизводства по делам этой категории, а, по мнению диссертанта, позволяют главным образом судить о правомерности или неправомерности действий административного органа.

Судебный контроль за действиями органов управления осуществляется не только при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Такой контроль сопутствует рассмотрению ряда гражданско-правовых споров, тем или иным образом связанных с деятельностью администрации. Этот контроль необходимо осуществляется и в уголовном судопроизводстве.

По мнению автора, судебный контроль за законностью и обоснованностью действий административных органов осуществляется при рассмотрении любого гражданского дела, связанного с требованием органа управления или с требованием к органу управления. Сказанное не означает, что все дела, рассмотрение которых связано с проверкой законности действий органов управления, должны быть отнесены к числу возникающих из административно-правовых отношений. Критерием разграничения административных и исковых дел, по мнению диссертанта, должно служить следующее. Если предметом судебного рассмотрения является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно административное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И, наоборот, если такая проверка лишь преюдицирует разрешение вопроса гражданского, жилищного, семейного и т. д. права, дело должно быть признано исковым.

Пользуясь этим критерием, автор пришел к выводу, что, кроме дел, перечисленных в соответствующих разделах ГПК, в праве имеются и некоторые другие категории дел, которые должны быть квалифицированы в качестве возникающих из административно-правовых отношений. К ним относятся, в частности, дела о взыскании расходов по розыску лица, расходов, связанных с инвентаризацией строения, принадлежащего гражданину, дела о взыскании излишне выплаченных гражданам пенсий и пособий. В основе всех этих споров лежат административные отношения. В одном случае это отношения, возникающие в связи с объявлением розыска лица (отношения в области охраны общественного порядка), в другом — отношения по управлению в области жилищно-коммунального хозяйства и в третьем — отношения в области социального обеспечения. Элементы иного, например, гражданского, правоотношения в данном случае усмотреть затруднительно.

Законодательством союзных республик в определенных случаях предусмотрено безвозмездное изъятие строений, возведенных гражданами с нарушением закона. Мы имеем в виду прежде всего Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы» и соответствующие указы, принятые в союзных республиках. Вопрос о наличии оснований к изъятию строений предварительно рассматривается соответствующим исполкомом. При положительном его решении исполком обращается с соответствующим требованием в суд. Другими словами, исполком принимает решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения в связи с нетрудовым характером средств, затраченных на возведение или приобретение последнего. Но такое решение требует судебного подтверждения его законности. Содержание спора и некоторые особенности судопроизводства по этой категории дел дают основание прийти к выводу о необходимости отнесения их к числу возникающих из административно-правовых отношений. Гражданин, обращающийся в суд с жалобой, требует признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. В данном же случае мы имеем дело с противоположной конструкцией. Орган государственного управления требует, чтобы суд придал принятому им акту исполнительную силу в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом.

Все перечисленные категории дел (о взыскании расходов по розыску, инвентаризации, о взыскании излишне выплаченных пенсий и пособий и об изъятии строений, возведенных гражданами на нетрудовые доходы), несмотря на их административно-правовую природу, в производство по административным делам не включены. Общие правила гражданского судопроизводства при рассмотрении большинства этих дел применяются по существу в полном объеме (исключение составляют дела о безвозмездном изъятии строений).

Весьма незначительные отступления от общих правил гражданского судопроизводства установлены лишь некоторыми ведомственными нормативными актами, а также постановлениями Пленума Верховного Суда СССР. Возможность применения всего объема общих правил гражданского судопроизводства является лишним доказательством отличной приспособленности гражданско-процессуальной формы и к разрешению административных дел.

Несколько сложнее обстоит вопрос с жалобами на действия нотариусов. Законодатель причисляет их к делам особого производства. Между тем жалобы на действия нотариусов в значительной степени отличны от иных дел особого производства. Они представляют собой спор, предметом которого является правомерность действий этого должностного лица. Рассматривая дело с участием нотариуса и заинтересованного лица, суд разрешает возникший спор по существу. Решение суда, которым удовлетворена жалоба заявителя, отменяет совершенное нотариальное действие или обязывает выполнить такое действие. Это решение принципиально не отличается от решений по другим административным делам. По мнению диссертанта, было бы правильным перенести главу 32 ГПК из подраздела «Особое производство» в подраздел «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Такое решение вопроса обеспечило бы более четкую систему кодекса, соответствовало бы теоретическим положениям и интересам практики.

В юридической литературе имеются многочисленные высказывания, обосновывающие необходимость расширения судебного контроля за законностью действий органов управления. Автор считает, что эта проблема не снимается и с принятием Основ и ГПК. Указанные нормативные акты являются важным этапом по пути дальнейшего укрепления законности и охраны прав граждан. Однако их принятие не исключает дальнейшего расширения судебного контроля за действиями органов управления. Более того, по мнению диссертанта, законодателем в этом отношении намеренно создан специальный «резерв». Так, глава 24 ГПК РСФСР и соответствующие главы ГПК других республик озаглавлены «Жалобы на действия административных органов». По правилам этой главы в случаях, предусмотренных законом, должны рассматриваться жалобы на действия органов управления, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке (ст. 236 ГПК). Между тем в настоящее время эта глава практически применяется к единственной категории дел — жалобам на наложение штрафа. В таком же порядке следовало бы рассматривать жалобы и на производство других административных взысканий. Необходимость усиления судебного надзора за действиями административных органов как одного из средств охраны законности и прав граждан вытекает и из соответствующих положений Программы КПСС. Судебный контроль должен быть распространен на все наиболее важные административные права граждан.

Диссертант анализирует наиболее интересные предложения, имеющиеся в литературе по вопросу о расширении судебной подведомственности по административным делам, пытается дать свои рекомендации. По мнению автора, целесообразно предоставить гражданам право судебного обжалования отказа в прописке, в назначении пенсии, обжалования безвозмездного изъятия имущества, лишения права содержания в личной собственности скота, права пользования земельным участком. Суд должен рассматривать жалобы и на наложение ряда административных взысканий — лишение права управления транспортом, наложение денежного начета, а также на некоторые другие действия административных органов. Необходимость предоставления права судебного обжалования таких действий обосновывается анализом законодательства, материалов судебной и административной практики, а также опыта зарубежных стран. Для того чтобы суды не были перегружены рассмотрением административных споров, дела о взыскании незначительных сумм недоимок автор предлагает изъять из судебной подведомственности и передать их на разрешение органов нотариата. Достаточной гарантией прав граждан явится в данном случае возможность оспаривания должником требования, основанного на исполнительной надписи, в судебном порядке.

Последняя, четвертая глава диссертации посвящена процессуальным особенностям рассмотрения административных дел. Она состоит из восьми параграфов:

§ 1. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и принципы гражданского процессуального права.

§ 2. Лица, участвующие в делах, возникающих из административно-правовых отношений.

§ 3. Некоторые особенности доказывания по административным делам.

§ 4. Возбуждение административных дел в суде. Подготовка дела к слушанию.

§ 5. Особенности судебного разбирательства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 6. Судебные решения по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 7. Исправление ошибок в судебных решениях по административным делам.

§ 8. Некоторые особенности исполнения судебных решений по административным делам.

Автор приходит к выводу, что при рассмотрении административных дел действуют все принципы гражданского процессуального права. Однако некоторые из них и, в частности, принципы диспозитивности, состязательности и непосредственности проявляются здесь с определенными особенностями. Стороны в административных делах по общему правилу не могут «свободно» решать, вступать ли им в определенное правоотношение, каким образом определить в нем круг своих прав и обязанностей и т. д. Орган управления, действуя от имени и в интересах государства, в одностороннем порядке определяет в правоотношении права и обязанности свои и гражданина. Последнему здесь принадлежат главным образом лишь процессуальные правомочия, основанные на важнейшей правообязанности точного и неуклонного соблюдения законов. В случае нарушения этой обязанности (и прав гражданина) вышестоящие органы государственного управления (а в случаях, предусмотренных законом, и суд) отменяют незаконные административные акты. Такая отмена влечет за собой аннулирование созданных этими актами отношений и в юридической литературе справедливо рассматривается в качестве правовосстановительной санкции. При этом обращение гражданина к защите вышестоящих органов государственного управления, а в случаях, предусмотренных законом, и суда ничем не ограничено. Гражданин сам решает, обращаться ли ему к такой защите, каким образом определить ее объем и т. п. В связи с этим необходимо прийти к выводу, что принцип диспозитивности действует и в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

По общим правилам гражданского судопроизводства действие этого принципа связывается с автономным характером субъективных гражданских прав. В делах же, возникающих из административно-правовых отношений, данный принцип вытекает из другого. Он базируется на обязанности органов государственного управления точно исполнять законы и гарантиях соблюдения законности и, в частности, праве жалобы гражданина. Кроме того, по административным делам действие принципа диспозитивности в известной степени ограничено. С некоторыми особенностями проявляются по административным делам также принципы состязательности и непосредственности.

В соответствии со ст. 29 ГПК РСФСР лицами, участвующими в делах, возникающих из административно-правовых отношений, являются заявители и заинтересованные граждане, органы государственного управления, государственные учреждения, предприятия, колхозы и иные кооперативные и общественные организации. Статья 240 ГПК Киргизской ССР говорит о лице, подавшем жалобу, а ст. 243 ГПК Таджикской ССР о жалобщике. Гражданина, жалующегося в суд на неправильности в списках избирателей, ГПК УССР и УзССР именуют жалобщиком и заявителем, причем употребляют эти термины как равнозначные. Какой из них следует признать более удачным? Гражданина, обжалующего в суд действия административных органов, следовало бы называть жалобщиком. Термин «жалобщик» вполне определенно характеризует процессуальное положение этого лица, ведущего судебный спор с органом государственного управления. Термин «заявитель» является не совсем удачным еще и потому, что он употребляется и для обозначения лиц, участвующих в делах особого производства, характеризующихся отсутствием спора о праве. Не вызывает сомнения, что характер дел особого производства и возникающих из административно-правовых отношений и процессуальное положение лиц, в них участвующих, различны. Поэтому было бы желательным и обозначение этих лиц различными терминами.

Можно ли гражданина и орган государственного управления, участвующих в административном деле, назвать сторонами в процессе? Термин «сторона» является обобщающим понятием в делах по спорам о праве. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому существование понятия «сторона» и в делах, возникающих из административно-правовых отношении, вполне правомерно. Лица, участвующие в административных делах, пользуются правами и несут обязанности сторон за отдельными изъятиями, предусмотренными законом.

Доказательственная деятельность по административным делам обладает рядом особенностей. В частности, еще до судебного рассмотрения дела орган управления с соблюдением административных норм и при активном участии гражданина должен собрать и исследовать максимум возможных доказательств по делу. В связи с этим задача суда нередко сводится к затребованию доказательств, собранных административным органом, и их проверке.

Общее правило о распределении обязанностей доказывания к административным делам неприменимо. Такая обязанность лежит здесь в основном на органе государственного управления. В отношении же гражданина — стороны в административном деле — обычно можно говорить не об обязанности, а лишь о праве представления доказательств.

Практическое значение по административным делам имеет и вопрос о допустимости доказательств. Доказательства здесь зачастую незаменимы в силу того, что они, прежде всего, являются административными актами.

Основное место в главе занимает рассмотрение особенностей движения административных дел по отдельным стадиям гражданского процесса. К особенностям возбуждения административных дел в суде относится следующее. Дела, возникающие из административно-правовых отношений, подведомственны суду лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе. Для административных споров характерен, как правило, и административный порядок их разрешения. Лишь наиболее важные административные права граждан (например, право участия в выборах) законодатель снабжает дополнительными гарантиями и относит разрешение споров о них к компетенции судебных органов.

В законе точно определен и субъект, пользующийся правом обращения в суд по административным делам. В одних случаях к судебной защите вправе прибегнуть лишь гражданин, несогласный с действиями органа управления, в других — только административный орган, требующий подтвердить законность своих действий и дать санкцию на применение принудительных мер к гражданину.

В ряде случаев закон строго регламентирует процедуру, предшествующую обращению в суд по административным делам. Мы имеем в виду предварительное рассмотрение жалобы на неправильности в списках избирателей исполкомом местного Совета, направление недоимщику платежного извещения и др. Соблюдение этой процедуры означает принятие мер к предварительному внесудебному разрешению спора и имеет значение предпосылки права на обращение в суд.

В пределах сжатых процессуальных сроков, установленных законом для рассмотрения административных дел, судья обязан произвести все необходимые действия по подготовке дела к слушанию и в составе суда рассмотреть его по существу.

При рассмотрении административных дел действует основная масса норм главы 15 ГПК «Судебное разбирательство» (общие правила гражданского судопроизводства), а также специальные нормы глав 22–25 ГПК, являющиеся исключениями из общих правил. Одно из них (и весьма существенное) заключается в следующем. Стороны в административных делах извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием к слушанию дела. Это правило до известной степени противоречит принципам непосредственности и состязательности гражданского процессуального права. Оно объясняется особенностями административного правоотношения, которое в состоянии неопределенности длительное время находиться не может. Связано это еще и с тем, что доказательства по административным делам сосредотачиваются, как правило, у органа управления, который в связи с запросом направляет их в распоряжение суда. Поэтому, участвуя в судебном заседании, сторона может представить дополнительные доказательства далеко не всегда. Но во всяком случае стороны должны непременно извещаться о времени и месте судебного заседания.

В соответствии со ст. 246 ГПК УССР дела по жалобам на наложение административного штрафа рассматриваются судом с участием заявителя и лишь в случае необходимости — с участием представителя органа или должностного лица, наложившего штраф. Таким образом, разрешение вопроса о необходимости вызова в судебное заседание такого представителя по ст. 246 ГПК УССР целиком находится на усмотрении суда. Было бы желательным приведение содержания этой статьи в соответствии с нормами ГПК других республик. Такой порядок в значительно большей степени согласуется с принципами непосредственности, состязательности и объективной истины гражданского процессуального права.

При заслушивании в судебном заседании объяснений лиц, участвующих в деле, и показаний свидетелей суд должен сопоставить излагаемые сведения с показаниями этих лиц, полученными вне процесса. Обычно они зафиксированы в представленных органом управления документах (протоколе о правонарушении, протоколе заседания административной комиссии, акте описи имущества и др.). Если между показаниями лица в процессе и вне процесса будут серьезные расхождения, суд должен выяснить их причину.

Участвующие в административных делах органы государственного управления заключения не дают, так как в данном случае они являются стороной в процессе. Суд заслушивает лишь объяснения их представителей, а также исследует акты, принятые этим органом управления.

Процессуальные особенности имеются и при рассмотрении отдельных категорий административных дел. Так, установив, что размер платежа исчислен неправильно, суд приостанавливает производство по делу и направляет материал органу взыскания для проверки (ч. 2 ст. 242 ГПК). Существование этого правила, по мнению автора, ничем не оправдано, и от него следует отказаться. Суд является достаточно компетентным и квалифицированным органом для разрешения всего комплекса правовых вопросов, возникающих при разбирательстве дел о взыскании недоимок. Установив, что размер платежа органами взыскания исчислен неверно, суд должен взыскать недоимку в исчисленном им законном размере. Приостановление производства по делу может быть оправдано лишь в том случае, если проверка определенных обстоятельств в судебном заседании затруднительна или невозможна. В редакции ч. 2 ст. 242 ГПК РСФСР автор предлагает внести соответствующие изменения.

В диссертации критикуются предложения отдельных авторов (В. А. Зайков), полагающих, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, и, в частности, жалобы на наложение штрафа, должны рассматриваться судьями единолично. Против такого решения вопроса можно привести два принципиальных возражения. В настоящее время эти дела рассматриваются в суде лишь при наличии жалобы гражданина. Поэтому правильное разрешение таких дел приобретает огромное политическое и воспитательное значение. Необходимо иметь в виду и следующее. Наложение административных штрафов производится сейчас, как правило, по решению административных комиссий, работающих в широко коллегиальном составе. В этих условиях разрешение жалобы на решение административной комиссии судьей единолично является нецелесообразным. Контроль единоличного судьи за законностью действий административной комиссии принижал бы роль и значение этого авторитетного органа.

До принятия новых ГПК судебные постановления, разрешавшие спор по административным делам, именовались по-разному — решениями и определениями (дела по жалобам на наложение административных штрафов). Отсутствие терминологического единства противоречило теоретическим положениям науки гражданского процессуального права. Это противоречие в большинстве новых кодексов устранено. Исключение составляют лишь ГПК двух республик. В соответствии со ст. 238 ГПК Армянской ССР и ст. 241 ГПК Туркменской ССР производство по жалобам на наложение административного штрафа заканчивается вынесением определения. Такое решение вопроса противоречит не только теоретическим положениям науки гражданского процессуального права, но и положениям самих кодексов. Поэтому в ГПК этих республик следует внести изменения и именовать судебные постановления, заканчивающие производство по жалобам на наложение административного штрафа, судебными решениями. Судебным решением должно заканчиваться и судопроизводство по изъятию строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы.

Судебным решением заканчивается рассмотрение любого гражданского дела (искового, административного или особого производства). Из этого следует, что сущность решения как акта правосудия является единой безотносительно к роду разрешаемого дела. Иной взгляд противоречил бы единству гражданского процессуального права.

В диссертации критикуется точка зрения, в соответствии с которой в судебном решении, наряду с подтверждением права, содержится отличное от него «веление» или «приказ» суда. Упречность такой конструкции проявляется при попытке применить ее к судебным решениям об отказе в любом иске, к решениям о признании, а также к решениям по административным делам и по делам особого производства. В частности, «элемент приказа» невозможно усмотреть в судебных решениях по ряду административных дел. Суд здесь, как правило, лишь констатирует наличие либо отсутствие права или правоотношения. Суд подтверждает правомерность действий органа управления или констатирует, что административный орган действовал незаконно. В ряде случаев такие решения принудительно исполнены быть не могут (жалобы на неправильности в списках избирателей и наложение административного штрафа).

Автор высказывается за расширение полномочий судебных органов при рассмотрении административных дел. В частности, суду должно быть предоставлено право входить в обсуждение вопроса о сложении недоимок, правильности исчисления их размера. Должен обладать суд и правомочием замены административного штрафа предупреждением либо передачей дела на рассмотрение общественности. Отсутствие таких полномочий противоречит задаче борьбы с административными правонарушениями и укрепления законности.

Не вызывает сомнений, что ни одно незаконное или необоснованное судебное решение не может быть оставлено в силе и должно быть отменено в ходе производства в суде вышестоящей инстанции. По делам о взыскании недоимок каких-либо особенностей в этом отношении не имеется. Сложнее обстоит вопрос с решениями по другим административным делам. В соответствии с одними нормативными актами (Основы, ГПК большинства республик) любое судебное решение может быть обжаловано в кассационном порядке. Другие нормативные акты (Положения о выборах, ГПК УССР, Литовской ССР и Туркменской ССР) кассационное обжалование по административным делам запрещают.

Вопрос о возможности обжалования судебных решений по административным делам должен быть разрешен в законодательном порядке. Вероятность вынесения незаконного или необоснованного судебного решения по административному делу ничуть не меньше такой возможности по другим гражданским делам. Более того, запрещение обжалования такую вероятность в значительной степени повышает. Не вызывает сомнения, что формулировка «обжалованию не подлежит» вряд ли совместима с принципами демократизма. Возможность кассационного обжалования должна быть предоставлена по всем административным делам.

Последний параграф главы четвертой диссертации посвящен некоторым особенностям исполнения судебных решений по административным делам. По общему правилу в принудительном порядке могут быть исполнены лишь решения по делам о взыскании недоимок, а также об изъятии строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы. Напротив, решения по жалобам на неправильности в списках избирателей и на наложение административных штрафов принудительно исполнить невозможно.

Исполнение решения суда о взыскании недоимок производится не судебным исполнителем, а в виде исключения из общих правил гражданского судопроизводства соответствующим органом взыскания. До обращения в суд орган взыскания вправе описать имущество недоимщика, которое после вынесения решения и вступления его в законную силу изымается и реализуется. На практике это порой приводит к ряду несообразностей. В частности, для взыскания совершенно незначительных сумм недоимок суды иногда вынуждены санкционировать изъятие дорогостоящего имущества. Указанный способ исполнения судебных решений в равной степени неудобен для граждан и органов взыскания. Автор предлагает на исполнение таких решений распространить демократические общие правила гражданского судопроизводства. Мелкие суммы недоимок должны погашаться путем обращения взыскания на зарплату граждан. Такая же мера, как опись имущества должника в порядке обеспечения взыскания, должна применяться лишь в случае необходимости, когда для этого имеются серьезные основания (ст. 133 ГПК). Предлагаемое изменение полностью отвечало бы интересам государства и граждан, ликвидировало бы встречающиеся в практике взыскания недоимок нарушения закона.

Судебный контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности.[28]

Вопрос о соотношении правосудия и государственного управления имеет большое теоретическое и чисто практическое значение. Являясь отдельными формами государственной деятельности²⁹ и дополняя друг друга, названные функциональные проявления государственного суверенитета находятся в многообразных взаимоотношениях.

Прежде всего, правосудие характеризуется чертами, присущими любой государственной деятельности, и является одной из форм руководства обществом. Это весьма специфический вид государственной деятельности, предназначенный главным образом для разрешения конфликтов между гражданином и обществом, а также между отдельными носителями субъективных прав. Следовательно, его социальное и правовое назначение достаточно широко.

В случаях, предусмотренных законом, суды проверяют правомерность действий органов государственного управления, в том числе и законность применения ими мер административного принуждения. Представляется, что указанные меры можно подразделить на меры пресечения, восстановительные меры и административные наказания³⁰.

Часть авторов под мерами административной ответственности понимает только меры административного взыскания³¹. Однако в настоящее время в литературе находит все большее признание тот взгляд, что об административной ответственности следует говорить во всех случаях применения мер административного принуждения, так как любая из них может быть реализована только путем привлечения нарушителей к ответственности³².

По общему правилу контроль за правомерностью применения органами управления мер административного принуждения осуществляется в административном порядке. Однако в некоторых случаях такая проверка производится судами в порядке гражданского или уголовного судопроизводства. В частности, суд контролирует законность применения ряда мер административного пресечения, проверяет обоснованность наложения ареста на имущество недоимщика (ст. 240–244 ГПК РСФСР)³³. По законодательству Литовской ССР суд в таком же порядке осуществляет контроль за законностью постановлений органов внутренних дел об изъятии автомототранспорта у собственников, грубо нарушавших правила движения³⁴. А в соответствии с законодательством УССР, БCCP, Азербайджана, Молдавии, Узбекистана и некоторых других союзных республик суд проверяет обоснованность требований органов ГАИ об изъятии у граждан транспортных средств за названные нарушения³⁵.

В определенных случаях правомерность установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также законность принудительного привлечения к общественно полезному труду (ст. 198.2, 209.1 УК РСФСР) суд проверяет в порядке уголовного судопроизводства. Осуществляя административную юрисдикцию³⁶, судья единолично контролирует обоснованность административного задержания граждан, привлекаемых к ответственности за мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию и подобные административные правонарушения.

В соответствии со ст. 109 ГК РСФСР суды рассматривают также дела о безвозмездном изъятии самовольно возведенных строений. Вопрос о том, является ли строительство самовольным и какова в конкретном случае должна быть санкция, предварительно рассматривается исполкомом местного Совета. Исполком вправе принять решение либо о сносе строения, либо об обращении в суд с требованием о его безвозмездном изъятии. Другими словами, решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения, принимает исполком, но оно нуждается в подтверждении его законности. Суд рассматривает требование органа управления о придании принятому им акту исполнительной силы в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом. Изъятие строения является восстановительной санкцией административно-правового характера, законность применения которой проверяется судом в порядке гражданского судопроизводства³⁷.

И, наконец, суды осуществляют контроль за правомерностью применения мер административного взыскания, т. е. за законностью привлечения граждан к административной ответственности в узком смысле этого слова. В порядке гражданского судопроизводства суд проверяет законность наложения административных штрафов, а в некоторых случаях и правомерность лишения водителей прав управления транспортом (ст. 236—239 ГПК РСФСР, ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г.³⁸). В порядке уголовного судопроизводства суд контролирует законность наложения на граждан таких мер административного взыскания, как административный арест, штраф и некоторых других (ч. 1 ст. 162, ч. 1 ст. 166, ч. 1 ст. 206, ст. 154, 197, 198, ч. 3 ст. 198 1 и другие УК РСФСР).

Подобного рода деятельность судебных органов некоторые авторы называют судебным «надзором»³⁹. В других работах в качестве равнозначных употребляются термины судебный «надзор» и «контроль»⁴⁰. Следует согласиться с В. Т. Квиткиным и В. И. Новоселовым, утверждающими, что более точным и правильным в данном случае будет термин «судебный контроль». Разница в терминологии объясняется различием в характере проверки и полномочиях, которыми обладают контрольные и надзорные органы. Органы надзора (например, прокуратура) не вправе определять правовую судьбу незаконного административного акта. Они лишь могут ставить перед компетентными органами управления вопрос об их отмене. В отличие от этого контрольные органы (а в случаях, предусмотренных законом, и суд) вправе изменять или отменять незаконные административные акты⁴¹.

В свете изложенного можно было бы в принципе согласиться с утверждением К. И. Комиссарова о том, что судебный надзор «локализуется в рамках правосудия», поскольку он заключается в деятельности, направленной на проверку законности и обоснованности вступивших в силу постановлений нижестоящих судов⁴². Однако, развивая эту мысль, автор приходит к выводу, что при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд контроля (или надзора) за законностью действий органов управления не осуществляет. По мнению К. И. Комиссарова, это не форма судебного контроля за деятельностью администрации, а только «специфическое процессуальное производство по делам». В обоснование своего вывода он приводит следующие аргументы: «Суд разбирает указанные дела по первой инстанции. Предметом его рассмотрения является не жалоба заинтересованного лица и не обжалованное постановление несудебпого органа, а само спорное правоотношение»⁴³. Приведенные соображения верны, но они не подтверждают вывода автора. В соответствии со ст. 2 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик правосудие в СССР имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР. Очевидно, что это возможно не иначе, как путем проверки соответствия законам деятельности перечисленных органов и их должностных лиц. Разумеется, такая проверка производится судом специфическим методом рассмотрения и разрешения в судебном заседании споров о праве или иных отнесенных к его компетенции дел. К. И. Комиссаров, безусловно, прав, считая, что предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношении, является административное правоотношение⁴⁴. Однако характер разрешения такого спора будет зависеть от того, чью позицию по делу — административного органа или гражданина — суд признает соответствующей закону. Более того, административное правоотношение становится предметом спора в суде исключительно потому, что гражданин жалуется на незаконность действий органа управления и просит отменить или изменить административный акт, противоречащий закону. В других случаях в суд, напротив, обращается орган управления, который ссылается на точное соответствие своих действий закону и на нарушение закона другим субъектом административного правоотношения — гражданином. В связи с этим орган управления требует, чтобы суд применил к гражданину определенные правовые санкции за неисполнение лежащих на нем обязанностей, например, обратил взыскание на имущество недоимщика. Однако это возможно лишь после того, как суд подтвердит законность действий органа управления. Таким образом, понятия «разрешение спора о праве административном» и «проверка законности действий» органов управления отнюдь не исключает одно другого. Разрешение спора невозможно без проверки законности действий участников административного правоотношения. Поэтому точку зрения К. И. Комиссарова признать обоснованной нельзя.

Итак, правосудие выступает и в роли формы контроля за законностью действий органов управления. Это вызывает необходимость анализа его главнейших отличительных черт.

Специфика того или иного государственного органа может быть раскрыта прежде всего путем анализа места, которое он занимает в системе органов Советского государства, а также стоящих перед ним задач и методов его деятельности. Статья 102 Конституции СССР в качестве самостоятельного вида органов советского государства выделяет судебную систему, предназначенную для отправления социалистическиго правосудия.

Задачи, стоящие перед судебными органами, специфичны (ст. 2 Основ гражданского судопроизводства, ст. 2 Основ уголовного судопроизводства). Но некоторые из них (охрана государственного и общественного строя СССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, защита прав и охраняемых законом интересов субъектов и др.) совпадают с общими задачами, стоящими перед органами Советского государства вообще. Другие же задачи характерны только для него. К ним относятся правильное и быстрое рассмотрение и разрешение гражданских дел, быстрое и полное раскрытие преступлении, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности.

Весьма своеобразными являются и методы судебной деятельности. Порядок рассмотрения и разрешения гражданских точно и твердо определен процессуальным законом. Неуклонное соблюдение его делает возможным установление действительных обстоятельств судебного дела и правильного применения к ним нормы закона. Таким образом, неотъемлемым признаком правосудия является осуществление его в строго регламентированной форме, создающей максимум условий для установления истины по делу и реальной защиты прав лиц, обратившихся в суд. Демократизм судебной процессуальной формы немыслим без предпосылок, заложенных в самой организации советской судебной системы. Мы имеем в виду, прежде всего, выборность всех судебных органов, коллегиальность рассмотрения и разрешения дел, участие в работе суда первой инстанции народных заседателей, гласность судебного разбирательства, независимость судей и подчинение их только закону и др.

Все без исключения принципы советского судоустройства имеют значение не пышных, но ничего не значащих деклараций, а исполненных глубокого смысла важных практических положений. Например, принцип независимости судей и подчинения их только закону призван поднять самостоятельность и ответственность судей при разрешении любого правового вопроса. Суд не связан выводами и оценками, сделанными по обстоятельствам рассматриваемого им дела иными органами. Данный вывод базируется на анализе ст. 55 ГПК РСФСР и ст. 28 УПК РСФСР, в соответствии с которыми не подлежат судебному доказыванию лишь факты, установленные вступившим в законную силу судебным решением или приговором. В связи с этим нельзя согласиться с имеющими место в юридической литературе высказываниями о преюдициальном значении фактов, установленных решениями органов государственного управления. Так, В. П. Воложанин полагает, что факты, «установленные любым юрисдикционным органом в пределах своей компетенции, имеют преюдициальный характер и могут приниматься без доказывания»⁴⁵.

Если факт, установленный решением какого-либо несудебного органа, позднее попадает в орбиту судебного рассмотрения, то решение соответствующего органа следует рассматривать лишь в качестве доказательства по делу (ст. 63 ГПК РСФСР, ст. 88 УПК РСФСР.) Разумеется, такой акт, как правило, будет для суда весьма авторитетным. Однако суд не обязан с ним соглашаться и в случае необходимости, и частности, когда на этом настаивают участники процесса, вправе проверить соответствие действительности изложенных и нем фактов.

Как правильно отмечается в литературе⁴⁶, наличие заранее установленного законом процессуального порядка является настолько серьезным признаком правосудия, что без него не может быть и самого правосудия. Из этого принципиального положения можно сделать два важных вывода. Нельзя отнести к области правосудия деятельность каких-либо органов, в том числе суда или судьи, если закон не содержит ее детальной регламентации. С другой стороны, качества акта правосудия лишь формально могут быть признаны за судебным постановлением, вынесенным с грубым нарушением процессуального закона. Необязательно даже, чтобы эти нарушения повлекли за собой вынесение неправосудного судебного акта. Достаточным основанием к отмене таких постановлений процессуальный закон считает вероятность такой возможности (ст. 308 ГПК РСФСР, ст. 345 УПК РСФСР).

Анализируя в свое время достоинства судебной процессуальной формы по сравнению с иными формами защиты субъективных прав, С. В. Курылев в качестве недостатка обращал внимание на ее относительную, по сравнению с большинством остальных форм, громоздкость. Он указывал, что гарантии объективности рассмотрения дела, установления его фактических обстоятельств и применения закона, воспитательного воздействия на граждан здесь более обширны. А чем обширнее гарантии, тем сложнее, дороже и медлительнее процесс⁴⁷.

Последнее соображение справедливо лишь отчасти. Дело в том, что порядок, последовательность, а также сжатые сроки рассмотрения дел четко зафиксированы в законе. Например, в соответствии со ст. 238 ГПК жалобы на действия административных органов рассматриваются судом в десятидневный срок. Сложные же правовые вопросы, разрешаемые в административном порядке, порой переходят из органа и орган, из инстанции в инстанцию, и до их окончательного и правильного разрешения иногда проходит немало времени. И, наоборот, если такое дело так или иначе попадает в сферу правосудия, то на процесс его рассмотрения, как правило, времени затрачивается сравнительно немного. Самое же главное заключается в том, что вопрос обычно разрешается правильно и окончательно. Вот характерный пример. Волжской рыбинспекцией за браконьерский лов рыбы был задержан гражданин, назвавшийся слесарем Угличского часового завода Н. А. Спиридоновым. По месту его работы было направлено постановление о наложении административного штрафа, и из зарплаты Спиридонова было удержано 10 руб. На самом же деле Спиридонов правонарушения не совершал. Неизвестный, задержанный инспектором госрыбнадзора, выдал себя за Спиридонова, а орган управления не проверил личности нарушителя. Для защиты своих прав Н. А. Спиридонов в течение нескольких месяцев безуспешно обращался в самые различные органы — рыбинспекцию, административную комиссию, прокуратуру. Лишь вмешательство судебных органов вынудило снять незаконно наложенный штраф⁴⁸.

Таким образом, все перечисленные ранее признаки позволяют отнести суд к самостоятельному виду государственных органов, а правосудие — к самостоятельному виду государственной деятельности. В отношении всех иных органов Советского государства можно говорить о правовых и организационных формах выполняемых ими функций⁴⁹. Правосудие же осуществляется исключительно в правовых формах, что уже само по себе является характерной отличительной чертой данного вида государственной деятельности. Разумеется, и суду присущи отдельные неправовые (организационные) формы деятельности. К ним можно отнести отчеты перед избирателями, работу, проводимую с народными заседателями, и т. д. Однако указанная деятельность правосудием не является.

В последнее время в юридической литературе был поставлен интересный вопрос о «фактической процессуальной деятельности. При этом указывается, что на нее воздействуют не только нормы процессуального права, но также ‟классовые, политические, исторические, правовые, а в конечном счете, экономические условия общества”. По этой причине такая деятельность более самостоятельна и отзывчива на изменения в экономических отношениях общества, чем, например, установленные законом внешние формы процесса»⁵⁰.

Постановку вопроса о фактической процессуальной деятельности следует признать плодотворной. Она исходит из того, что имеет место в реальной действительности в тех случаях, когда изменения процессуального закона не успевают за развитием общественных отношений. Примером этого является, в частности, история возникновения и развития института участия представителей общественности в гражданском судопроизводстве. Фактическое появление такого рода отношений предшествовало закреплению их в процессуальном законе. В качестве примера формирования фактических процессуальных отношений, в полной мере не урегулированных законом, можно привести практику применения звукозаписи при рассмотрении уголовных дел в суде. Как известно, действующее уголовно-процессуальное законодательство допускает такую возможность (ст. 264 УПК РСФСР), но не определяет порядка производства звукозаписи в суде⁵¹.

Признавая наличие фактической процессуальной деятельности, следует в то же время подчеркнуть следующее. Подвергаясь воздействию различных неправовых явлений, фактическая процессуальная деятельность должна всегда исходить положений процессуального закона или во всяком случае не противоречить ему. В противном случае фактическая процессуальная деятельность будет не чем иным, как грубым нарушением закона. Например, возможность трансляции судебных процессов по радио или телевидению основана на принципе гласности судебного разбирательства (ст. 111 Конституции СССР, ст. 11 Основ гражданского судопроизводства, ст. 12 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик). Фактическая процессуальная деятельность, происходящая в такой ситуации, неизбежно будет обладать определенными особенностями. Однако эти особенности должны укладываться в рамки процессуального закона и не создавать коллизии между законом и фактической процессуальной деятельностью. К сожалению, на практике так бывает не всегда. В частности, в речи по уголовному делу одного из государственных обвинителей Ярославской области был опущен раздел, посвященный анализу доказательств. Это оправдывалось тем, что «судебный процесс передавался по телевидению, и время для выступления сторон было регламентировано и ограничено»⁵². Разумеется, подобные явления недопустимы.

Следует подчеркнуть, что не любая деятельность людей, происходящая во время отправления правосудия, может быть признана фактической процессуальной деятельностью. В некоторых случаях она может носить чисто фактический характер, так как не способна порождать каких-либо процессуальных последствий. Показателен следующий случай, имевшим место при рассмотрении одного уголовного дела в Кировском районном народном суде г. Иркутска. На вопрос одного из участников процесса подсудимый ничего не ответил, но утвердительно кивнул головой. Когда задавший вопрос заявил ходатайство о занесении в протокол судебного заседания «утвердительного ответа» подсудимого, председательствующим вполне резонно разъяснил, что записывать нечего, поскольку информация подсудимым была сообщена не в форме, предусмотренной процессуальным законом.

Как указывалось ранее, для административных правоотношений характерно разрешение возникающих из них споров в административном порядке. В связи с этим некоторые авторы полагают, что и разрешение судом подобных дел есть административный процесс⁵³. Такая точка зрения противоречит действующему законодательству, поскольку дела, возникающие из административноправовых отношений, рассматриваются в настоящее время судами по общим правилам гражданского судопроизводства за немногими исключениями, предусмотренными законом. Причем все эти изъятия в основном сосредоточены в гражданских процессуальных кодексах. Поэтому здесь возможен единственный вывод: нормы, регулирующие в суде порядок рассмотрения административных дел, имеют гражданско-процессуальный характер. Весьма примечательно, что к этому выводу начинают склоняться в последнее время и ученые, которые ранее придерживались иных взглядов. Например, П. Ф. Елисейкин в одной из своих позднейших работ утверждает, что сейчас «по крайней мере преждевременно говорить об осуществлении правосудия в форме административного процесса. Для выделения такой формы правосудия необходимо... наличие административно-процессуальных норм, которые были бы специально предназначены регулировать порядок их разбирательства судом...»⁵⁴. А таких норм по действующему законодательству действительно нет.

Вышеизложенное ничуть не противоречит известной формуле К. Маркса о том, что «материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы...»⁵⁵. Это положение нельзя рассматривать прямолинейно. Как следует из контекста цитируемой работы «Дебаты по поводу закона о краже леса», К. Маркс имел в виду не соотношение материального и процессуального права вообще, а лишь соотношение между уголовным правом и процессом. Уголовно-правовые нормы, вне сомнения, могут применяться лишь в уголовно-процессуальных формах. Что же касается иных материально-правовых норм, то они нередко применяются и без соблюдения каких-либо процессуальных форм. Именно таким образом дело обстоит, например, в гражданском обороте⁵⁶. Что же касается административного и особенно гражданского процессуального права, то они в известном смысле являются универсальными отраслями права. Преследуя определенные цели (например, необходимость усиления гарантий прав граждан, повышения воспитательного воздействия на правонарушителей, необходимость более оперативного пресечения того или иного вида правонарушений, достижение известного экономического эффекта и т. д.), законодатель порой допускает защиту гражданских прав в административном порядке и, наоборот, административных прав — в судебном⁵⁷.

В тех случаях, когда административное правоотношение является предметом судебного разбирательства, его участники становятся одновременно субъектами и гражданского процессуального правоотношения, имеющего определенное сходство с административным, поскольку им обоим в известной мере присущ характер властности. В то же время они принципиально различны. Содержанием административного правоотношения является управленческая деятельность. Предметом же гражданского процессуального правоотношения служит качественно иной вид государственной деятельности, а именно деятельность по отправлению правосудия. Оба вида государственной деятельности происходят по своим собственным нормативным правилам. В частности, перед лицом независимого суда оба участника административного правоотношения — орган управления и гражданин — полностью равноправны. Они обладают равными процессуальными возможностями доказать правомерность своей позиции и незаконность требований другой стороны, и в отношении их действуют все применяемые в конкретном случае правила гражданского судопроизводства. Законная сила судебного решения распространяется на субъектов административного правоотношения в равной степени.

Между административным и гражданским процессуальным правоотношениями имеется тесная взаимосвязь. В частности, отношения власти и подчинения между субъектами административного правоотношения сохраняются, но не получают дальнейшего развития в период рассмотрения дела в суде и до вынесения судебного решения и вступления его в законную силу. В зависимости от его характера административное правоотношение может впоследствии измениться либо вообще прекратить свое существование (например, при отмене судом незаконно наложенного штрафа).

Несколько иная картина соотношения материальных и процессуальных правоотношений возникает в процессе проверки законности действий органов управления, осуществляемой судом в порядке уголовного судопроизводства. Уголовно-процессуальная форма применяется в целях установления признаков уголовно-правового отношения. По интересующей нас категории дел уголовно-правовое отношение имеет тесную связь с административным. Более того, само его существование невозможно без наличия предшествовавшего административного правоотношения.

В юридической литературе подчеркивается, что уголовный процесс является средством реализации уголовного и только уголовного права⁵⁸. В целом это, безусловно, правильно, однако определенная неточность в таком утверждении, по нашему мнению, все же имеется. В плане исследуемой нами проблемы необходимо подчеркнуть следующее. В ряде случаев правовые нормы, предусматривающие уголовную ответственность за определенные деяния, не являются вполне самостоятельными и отсылают к соответствующим положениям административного права. Это понятно, поскольку уголовно-правовые нормы носят исключительно правоохранительный характер, тогда как многие административные нормы являются еще и регулятивными. Например, ст. 162 УК РСФСР предусматривает уголовную ответственность за занятие промыслом, относительно которого имеется специальное запрещение. По ст. 166 УК РСФСР карается охота без надлежащего разрешения либо если запрещены места или сроки, а также орудия и способы, которыми она производилась. При этом перечень запрещенных промыслов, орудий и способов охоты определяется административным законодательством. Административный закон регулирует также порядок выдачи разрешений на охоту, определяет ее сроки и места. Следовательно, акт привлечения лица к уголовной ответственности в подобных случаях заключается в применении норм не только уголовного, но и административного права. Таким образом, уголовный процесс здесь будет формой жизни не только уголовного, но и административного закона. Но, разумеется, административное право в форме уголовного процесса реализуется не самостоятельно, а лишь через материальное уголовное право.

Что же касается правоотношений административно-процессуального⁵⁹, уголовно-процессуального и гражданского процессуального, то они связаны друг с другом как разные формы жизни материального административного закона. Общим является то, что все они направлены на установление действительных обстоятельств дела, устранение правонарушений и обеспечение принудительного осуществления предписаний материальных норм. В то же время это принципиально различные виды правовых отношений. Гражданско-и уголовно-процессуальное правоотношения являются теми правовыми формами, в которых протекает деятельность по отправлению правосудия. Административно-процессуальное правоотношение является формой правовой деятельности административных органов⁶⁰.

Вывод о том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд отправляет социалистическое правосудие, у подавляющего большинства авторов каких-либо сомнений не вызывает⁶¹. Иная точка зрения была высказана П. Ф. Елисейкиным. Исходя из характера административных отношений как отношений власти и подчинения он полагает, что они не могут оказаться в состоянии спора. Из этого делается вывод о том, что подобные дела должны быть исключены из области правосудия по гражданским делам, поскольку им является лишь деятельность по разрешению споров о праве⁶². С таким выводом согласиться невозможно. В случае обжалования административного акта перед вышестоящим органом управления либо судом оба участника административного правоотношения выступают как равноправные субъекты, обладающие равными процессуальными возможностями.

До рассмотрения дела в суде орган управления не вправе реализовать своих властных полномочий по отношению к гражданину и производить взыскание в административном порядке. Помехой осуществлению права органа управления на производство взыскания является подача жалобы гражданином (ч. II ст. 237 ГПК РСФСР). Аналогичной помехой праву финансовых и иных органов на взыскание недоимок является неисполнение гражданином лежащих на нем обязанностей. Лишь судебное решение, санкционирующее взыскание недоимок, либо иное взыскание, осуществляемое в административном порядке, устраняет такую помеху. Таким образом, и по административным делам между органом управления и гражданином возникает спор, касающийся не только содержания правоотношений, но и по поводу устранения препятствий праву административных органов (действительному или мнимому) на производство взыскания.

Такое состояние субъективного права в процессуальной литературе всегда характеризовалось наличием спроса⁶³. В данном случае суд разрешает спор о праве административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин, заявляя о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность претензий гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья же позиция — административного органа или гражданина — соответствует закону. Поэтому рассмотрение таких дел полностью укладывается в понятие социалистического правосудия.

При рассмотрении дела суд исследует спорное административное правоотношение в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий органа управления, в частности (и это непременно), соблюдение установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в том, что последнее условие выполнено, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа⁶⁴.

В ряде случаев повторное нарушение запретов административных законов влечет за собой привлечение субъекта к уголовной ответственности. При разрешении таких уголовных дел суду необходимо проверить и законность актов органов управления. Суд вправе признать поведение гражданина преступным лишь в том случае, если отсутствуют малейшие сомнения в законности привлечения его к административной ответственности.

Из всего изложенного видно, что судебный контроль за законностью действий органов управления — понятие емкое и разностороннее. Судебный контроль при рассмотрении гражданских дел серьезно отличается от такого контроля, осуществляемого при разрешении судами уголовных дел. Контроль, который производится судом по делам, возникающим из административноправовых отношений, существенно отличается от иных видов судебного контроля. Результатом рассмотрения дел данной категории может явиться отмена судом незаконных административных актов (судебный контроль в узком смысле этого слова). Контроль, осуществляемый судом при рассмотрении иных гражданских и уголовных дел, подобных последствий не влечет. Судебное постановление, которым административный акт оценивается как незаконный, может послужить лишь предпосылкой для последующей отмены такого акта вышестоящим органом государственного управления.

Исходя из изложенного можно было бы понятие «судебный контроль за законностью действий органов управления» сформулировать следующим образом. Под судебным контролем за законностью действий оргами государственного управления понимается основанная на законе деятельность советского суда по проверке присущими ему методами правомерности действий органов управления, их должностных лиц и издаваемых ими актов, с применением в надлежащих случаях соответствующих правовых санкций. Такими санкциями являются отмена или изменение незаконных административных актов, отказ суда в признании юридической силы принятого акта, а также постановка перед соответствующим органом управления вопроса об отмене неправомерного административного акта.

Процессуальной формой, в которой в порядке гражданского судопроизводства осуществляется контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности в узком смысле этого слова, является производство по делам, возникающим из административноправовых отношении. Относительная самостоятельность данного производства объясняется прежде всего предметом судебного рассмотрения (спорное административное правоотношение). Отличие его заключается также и в том, что при рассмотрении таких дел действуют не только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные законом изъятия из них — исключения из правил и дополнения к ним (ст. 1 Основ гражданского судопроизводства, ст. 1, 232 ГПК РСФСР). При этом изъятия объясняются природой и особенностями дел, возникающих из спорного административноправового отношения. В то же время объем и характер контроля, осуществляемого судом, в свою очередь, в значительной мере обусловлен особенностями используемой в данном случае гражданской процессуальной формы. Например, административное законодательство закрепляет полную неограниченность права жалобы. При этом вовсе не требуется, чтобы жалобщик или заявитель был субъективно заинтересован в исходе данного дела⁶⁵. В отличие от этого в советском гражданском процессе действует принцип диспозитивности, в соответствии с которым инициатива в возбуждении гражданского дела принадлежит главным образом лицам, имеющим правовую заинтересованность. Исключения из этого правила весьма незначительны (ст. 4 ГПК РСФСР). Забвение столь существенных различий между жалобой в административном и гражданском процессе приводит к ошибкам в судебной практике и к неправильным теоретическим выводам. Например, В. И. Новоселов полагает, что в принципе возможно принятие и рассмотрение судом жалобы на наложение административного штрафа и от незаинтересованных лиц. В качестве иллюстрации он приводит случай, когда вместо оштрафованного должностного лица, находившегося в больнице, в суд обратилась администрация предприятия⁶⁶.

Действия администрации предприятия, обратившейся с жалобой, и суда, который ее принял и рассмотрел, не были основаны на законе. Оштрафованный мог подать жалобу через представителя либо по почте и одновременно ходатайствовать о приостановлении производства по делу до своего выздоровления (п. 3 ст. 215, п. 2 ст. 216 ГПК РСФСР). Кроме того, с жалобой в суд он мог обратиться и после выписки из больницы, заявив ходатайство о восстановлении срока подачи жалобы, пропущенного им по уважительной причине.

Констатируя гражданско-процессуальную природу правил, регулирующих в суде производство по административным делам, не следует в то же время впадать и в другую крайность. Например, И. А. Жеруолис считает, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, должно быть признано видом исковой формы советского гражданского процесса⁶⁷. Признавая наличие в данном производстве определенных процессуальных особенностей, этот автор полагает, что такие особенности «не столь уже велики, чтобы можно было утверждать, что спор о праве в этом производстве возникает в ином виде, чем по спору о праве гражданском»⁶⁸. Думается, что И. А. Жеруолис недооценивает особенности административного правоотношения, которые весьма существенным образом влияют и на особенности спора, возникающего между сторонами. И. А. Жеруолис верно отмечает, что спор о праве сначала возникает как явление материально-правового характера, которые впоследствии может перерасти и в понятие процессуальное⁶⁹. Спор о праве административном как явление материально-правового характера, с нашей точки зрения, характеризуется неравенством участвующих в нем субъектов. Имеется и ряд весьма существенных процессуальных особенностей таких споров. К ним следует отнести, например, возможность обращения в суд в связи с возникшим административным спором лишь в случаях, предусмотренных законом, а равно только определенной стороны — гражданина или органа государственного управления. В законе точно определена и та просьба, которая может быть заявлена суду — обратить взыскание на имущество должника, снять незаконно наложенный штраф либо снизить его размер и т. п. Рассмотрение спора о праве по этим делам в основном сводится к проверке законности действий органов государственного управления. Указанные особенности материально-правового и процессуально-правового характера не позволяют рассматривать производство по административным делам как вид исковой формы советского гражданского процесса. Развивая свою точку зрения, И. А. Жеруолис приходит к выводу о необходимости изменения структуры ГПК союзных республик⁷⁰. Предложение автора нуждается в конкретизации. Вместе с тем представляется, что в целом структура действующих в настоящее время кодексов является удачной. А предлагаемое изменение способно было бы осложнить возможность применения общих и специальных правил гражданского судопроизводства.

Следует подчеркнуть, что по действующему законодательству в судебном порядке защищаются важные административные права советских граждан. В частности, в практике уполномоченных на то органов государственного управления достаточно широко распространены административные штрафы. При рассмотрении дел данной категории суд осуществляет контроль за законностью применения одной из самых распространенных мер административного взыскания. Президиум Верховного Совета СССР в постановлении от 13 октября 1967 г. констатировал, что должностными лицами и органами, налагающими штраф в административном порядке, допускается необоснованное привлечение граждан к ответственности, нарушение процессуальных гарантий прав граждан, недооценка воспитательных мер воздействия, неудовлетворительное исполнение решений о взыскании штрафов⁷¹. Поэтому проблема обеспечения законности деятельности управленческих органов (в том числе и путем совершенствования судебного контроля) является весьма актуальной для науки советского права и практики коммунистического строительства.

Данный вид судебного контроля приобретает тем более важное значение, что неблагоприятные правовые последствия наложения административного штрафа могут быть зачастую несравненно более серьезными, нежели просто имущественное взыскание. Привлечение граждан к административной ответственности за ряд правонарушений (нарушение правил охоты, противопожарной безопасности, лесонарушения и др.) зачастую означает, что затем к ним будут предъявлены иски о возмещении причиненного ущерба. В такой ситуации своевременное обжалование незаконно наложенного штрафа является тем более важным. Удовлетворение жалобы, как правило, будет означать и невозможность привлечения лица впоследствии к гражданской ответственности и снимает вопрос о возможности привлечения его к уголовной ответственности за повторное однородное административное правонарушение.

Большинство жалоб на наложение штрафов судами удовлетворяется, что свидетельствует об их обоснованности и о наличии нарушений законности в практике соответствующих органов государственного управления и должностных лиц. Так, судами Пермской области в 1965 г. было удовлетворено 59% поступивших жалоб, 1966 – 57, в 1968 – 62, в 1969 – 58 и в 1970 г. – 60%⁷². А по Краснодарскому краю эти цифры даже несколько выше. Например, в 1968 и 1969 г. судами края было удовлетворено 72% поступивших жалоб, а в 1970 – 59%⁷³. Часть дел в судах как Пермской области, так и Краснодарского края было прекращено производством. Причинами этого в одних случаях являлся отказ граждан от поданных ими жалоб, а в других — снятие штрафа либо органом, наложившим взыскание, либо вышестоящим. Последнее происходит в связи с тем, что органу управления становится известно об обжаловании его действий в суд. Данное обстоятельство позволяет еще раз подчеркнуть высокую эффективность судебного порядка рассмотрения указанных жалоб.

Другим видом административных взысканий, за правомерностью наложения которых осуществляется судебный контроль, является лишение граждан водительских прав за повторное управление транспортом в состоянии опьянения⁷⁴. Данная мера является весьма серьезным административным взысканием, назначаемым на срок до трех лет, а по законодательству некоторых союзных республик, например, БССР, на срок до пяти лет. Применение этой санкции связано с наступлением ряда неблагоприятных последствий для граждан. Мы имеем в виду перевод на другую работу либо увольнение по непригодности водителя-профессионала, невозможность пользования транспортным средством водителем-любителем, привлечения в дальнейшем к гражданской ответственности, если правонарушению сопутствовало причинение имущественного вреда.

Лишение прав управления транспортом, в том числе в связи с употреблением спиртных напитков, является довольно распространенной мерой административного взыскания. Только в Краснодарском крае в 1971 г. ей было подвергнуто около 13,5 тыс. водителей, в том числе более 10 тыс. водителей (74,3%) — за управление транспортными средствами в состоянии опьянения. Между тем органы внутренних дел при решении этих вопросов, к сожалению, еще нередко нарушают действующее законодательство. Например, Новороссийским ГОВД и Староминским РОВД Краснодарского края за управление транспортом в состоянии опьянения (что никакими документами не подтверждалось) были лишены водительских прав Меркулов и Войтех⁷⁵.

Судебный контроль за правомерностью лишения прав управления транспортом позволял бы в подобных случаях устранять нарушения закона и являлся бы эффективным средством охраны прав советских граждан. В связи с этим нельзя не высказать сожаления по поводу того, что по законодательству большинства союзных республик с жалобой в суд можно обращаться лишь в редчайших случаях. Вторичное лишение водительских прав за повторное управление транспортом в состоянии опьянения происходит не так уж часто. Например, в Краснодарском крае их количество по отношению к общему числу граждан, лишенных водительских прав, составило: в 1967 г. — около 1,3%, в 1968 – 3,4, в 1969 – 1,9, в 1970 – 2,6 и 1971 г. около 2,6%⁷⁶. Более последовательно, с нашей точки зрения, решает этот вопрос законодательство Литовской ССР. Статья 15 Указа Президиума Верховном Совета этой республики от 26 февраля 1969 г. устанавливает, что любое постановление органов внутренних дел о лишении прав управления транспортом может быть обжаловано в суд⁷⁷.

Дела такого рода разбираются в порядке, установленном Гражданскими процессуальными кодексами союзных республик для рассмотрения жалоб на действия административных органов (ст. 236–239 ГПК РСФСР и соответствующие статьи ГПК союзных республик). В соответствии со ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. результатом рассмотрения жалобы может явиться отмена незаконного постановления о лишении водительских прав, снижение срока лишения этого права либо отклонение необоснованной жалобы. Суд также вправе (с учетом личности нарушителя и характера совершенного им нарушения) отменить постановление о лишении права на управление транспортными средствами и сделать нарушителю предупреждение либо передать материалы в товарищеский суд или общественные организации по месту его работы, учебы или жительства для применения мер общественного воздействия.

Рассмотрение дела заканчивается вынесением постановления, которое обжалованию или опротестованию в кассационном порядке не подлежит. Термин «постановление» в данном случае вряд ли следует понимать буквально. Процессуальное законодательство и теория судебными «постановлениями» именуют любые судебные акты. В соответствии со ст. 191 ГПК РСФСР постановление суда, которым дело разрешается по существу, выносится в форме решения. О судебном решении по делам по жалобам на действия административных органов говорит и ст. 239 ГПК РСФСР, помещенная в главе 24 Кодекса, к которой отсылает ст. 15 Указа от 19 июня 1968 г. Введение термина «постановление» в отношении определенного рода актов суда первой инстанции, отличного от терминов «решение» и «определение», вряд ли целесообразно. Это не может привести к каким-либо практическим результатам, но способно внести путаницу в теорию и терминологию. Поэтому трудно согласиться с В. Грачевой, утверждающей, что «рассмотрев жалобу на постановление о лишении прав на управление транспортными средствами, суд выносит... не решение, а постановление...»⁷⁸

Неудачными следует признать и положения Указов, которые запрещают возможность кассационного обжалования судебных постановлений по этим делам. Данные нормы в сущности противоречат ст. 44 Основ гражданского судопроизводства, в соответствии с которой решения всех судов, кроме решений Верховного Суда СССР и Верховных Судов союзных республик, могут быть в установленные законодательством союзных республик сроки обжалованы в кассационном порядке. Каких-либо возможностей для введения исключений из этого правила в законодательство союзных республик Основы не содержат. Формулировка «обжалованию не подлежит» не соответствует демократическому характеру советского законодательства. Ни одно незаконное или необоснованное постановление не может быть оставлено без изменения. Такие постановления должны, как правило, отменяться в обычном кассационном, но не в исключительном надзорном порядке. Ведь речь идет о защите достаточно серьезных прав советских граждан. Все приведенные соображения дают, как нам кажется, основание сделать вывод о необходимости распространения на эти дела общих демократических правил гражданского судопроизводства.

Контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности осуществляется судом и при рассмотрении довольно значительной категории уголовных дел. Мы имеем в виду случаи, когда в соответствии с указаниями закона условием привлечения лица к уголовной ответственности является предшествующее наложение административного взыскания за аналогичные действия. Это — занятие запрещенным промыслом, незаконная охота, повторное мелкое хулиганство, скупка для скармливания или скармливание скоту и птице хлеба и других хлебопродуктов, нарушение правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне, нарушение паспортных правил, уклонение военнообязанного от воинского учета (ст. 162, 166, 206, 1541, 197, 198, 1981 УК РСФСР).

Иногда к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если до этого оно дважды подвергалось мерам административного взыскания за такие же нарушения. Только в этом случае возможно привлечение к уголовной ответственности за скупку, продажу и обмен в наибольших размерах валюты или ценных бумаг, нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил передвижения на территории СССР, злостное нарушение правил административного надзора (ст. 1542, 197, 1982 УК РСФСР).

Случаи, когда наступление уголовной ответственности возможно лишь при условии предварительного привлечения к административной, получили в литературе наименование административной преюдиции⁷⁹. Сам термин принципиальных возражений не вызывает. Однако нельзя не подчеркнуть, что предшествовавшее привлечение к административной ответственности вовсе не означает, что при рассмотрении уголовного дела суд лишен возможности ревизовать факты, установленные ранее в административном порядке. Более того, суд обязан убедиться, что к административной ответственности за аналогичные действия лицо было привлечено правильно. В этом отношении характерно дело по обвинению Родного и Вахрушева, осужденных по ч. I ст. 206 УК РСФСР. Народный суд не исследовал обстоятельств привлечения подсудимых к административной ответственности в виде штрафа за мелкое хулиганство, наложенного начальником отдела милиции. Отменяя приговор и направляя дело для производства дополнительного дознания, Верховный Суд РСФСР указал, что по этой причине «сделать в настоящее время вывод о правильности квалификации действий осужденных по ч. I ст. 206 УК РСФСР нельзя. Обстоятельства дела, которые бы давали суду право квалифицировать преступление по указанной статье, не исследованы». Предложив восполнить этот пробел, Верховный Суд РСФСР указал, что в зависимости от этого должна быть решена и дальнейшая судьба дела⁸⁰. Несколько позднее Пленум Верховного Суда СССР дал ниже стоящим судам следующее руководящее разъяснение: «Обратить внимание судов на то, что к уголовной ответственности за повторное мелкое хулиганство лицо может быть привлечено лишь в том случае, когда в каждом из совершенных им деяний, содержатся признаки мелкого хулиганства, причем за первое из них законно и обоснованно была применена мера административного воздействия... Если у суда возникли сомнения в обоснованности привлечения лица к административной ответственности за первое правонарушение, должны исследоваться все обстоятельства, относящиеся к этому правонарушению, в том числе и материалы административного производства о первом мелком хулиганстве»⁸¹.

Точки зрения о необходимости всесторонней проверки законности и обоснованности привлечения к административной ответственности судебная практика придерживается и при рассмотрении других подобных категорий уголовных дел. Так, по делу Полетахина, обвинявшегося в злостном нарушении правил административного надзора, Верховный Суд РСФСР пришел к выводу, что административному воздействию за нарушение указанных правил он подвергался незаконно, в связи с чем Полетахин не может нести уголовной ответственности по ст. 198 УК РСФСР⁸².

Практика судебной проверки законности привлечения граждан к административной ответственности доказывает высокую эффективность и целесообразность такого порядка. Остается высказать сожаление, что в порядке гражданского судопроизводства суд контролирует законность действий органов управления лишь в сравнительно немногих случаях. В таком же порядке следовало бы рассматривать и жалобы на наложения иных административных взысканий.

Рецензия на книгу Д. М. Чечота «Административная юстиция».[83]

Монография является по существу первой в советской литературе попыткой комплексного исследования теоретических проблем судебной: контроля за законностью актов управления.

В книге исследуются такие важные вопросы. как подзаконность деятельности органов государственного управления, понятие административной юстиции, в том числе административной юстиции в СССР, административное усмотрение, и пределы судебного контроля, основные теоретические проблема гражданского судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Эти вопросы подвергнуты всестороннему и глубокому анализу как общетеоретическому и историческому, так и специальному — административно-правовому н гражданско-процессуальному. В монографии исчерпывающим образом использована литература, изданная в СССР, а также значительное число источников, опубликованных в социалистических и ряде капиталистических стран. Работа выигрывает благодаря привлечению статистических материалов, а также данных социологических исследований.

Большой научный интерес представляют те страницы книги, где Д. М. Чечот рассматривает вопрос об экономических, политических н идеологических обстоятельствах, детерминирующих связанность органов управления правовыми нормами гл. 1).

Присоединяясь к большинству высказанных автором положений, остановимся лишь на отдельных пробелах исследования, а равно на спорных либо требующих дополнительной разработки моментах.

Автор определяет административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления (стр. 31). Но административная юстиция, как и правосудие, — это не порядок деятельности, а деятельность, осуществляемая судами в определенной форме.

Думается, что Д. М. Чечот чрезмерно ограничил предмет своего исследования. Во-первых, он даже не упоминает о некоторых категориях дел, возникающих из административно-правовых отношений. Так, ст. 118 Таможенного кодекса СССР устанавливает, что по нормам гражданского судопроизводства, регулирующим порядок взыскания налогов и неналоговых платежей, рассматриваются дела о взыскании с граждан не уплаченных в установленный срок таможенных сборов, а равно стоимости незадержанных предметов контрабанды.

В ряде союзных республик (УССР, БССР и др.) действуют нормы, в соответствии с которыми суд по требованию ооганов внутренних дел может изъять у гражданина и реализовать транспортное средство: с выплатой вырученных сумм его собственнику. Эта санкция применяется в качестве меры взыскания за повторное управление транспортом в состоянии опьянения. В несколько ином порядке рассматриваются такие дела по законодательству Литовской ССР. Изъятие автотранспорта у собственников, грубо нарушивших правила движения, здесь производится по постановлению начальника ОВД, которое может быть обжаловано в суд⁸⁴. Эти дела рассматриваются в порядке, установленном для рассмотрения жалоб на действия административных органов. Появление в советском праве новых категорий дел, возникающих из административно-правовых отношении, требует решения ряда вопросов теоретического и практического плана, и жаль, что автор на них не останавливается.

Во-вторых, в работе необоснованно сужен круг споров, при разрешении которых суд проверяет законность действий органов управления. Рассматривая иски о возмещении ущерба, причиненного неправильными действиями должностных лиц в области административного управления, о восстановлении на работе и др., суд осуществляет административную юстицию. Последняя может иметь место в порядке как искового, так и неискового производства. Автор же пытается ограничить ее сферу делами неискового производства.

В-третьих, Д. М. Чечот ведет речь главным образом о категориях дел, по которым суд осуществляет прямой контроль за законностью административных актов с правом их отмены или изменения. Не преуменьшая значение этой формы контроля, следует, однако, отметить, что по действующему законодательству он осуществляется по весьма ограниченому кругу дел.

Административная юстиция — это, хотя и чрезвычайно важная, но тем не менее только часть судебного контроля за деятельностью административных органов. Роль суда в укреплении законности была бы представлена значительно полнее, если бы автор хотя бы кратко подчеркнул значение косвенного судебного контроля. Под таким контролем мы понимаем случаи, когда суд, не пользуясь правом отмены или изменения административного акта, тем не менее дает в решения или приговоре оценку его законности. Подобный контроль может осуществляться судом практически по любому гражданскому или уголовному делу, если предметом судебного рассмотрения в качестве юридического факта или доказательства является акт управления, законность которого у заинтересованных лиц или суда вызывает сомнения. Если такой акт с точки зрения суда не законен, то он не порождает обычных для него правовых последствии и в дальнейшем может быть отменен или изменен соответствующим органом управления по инициативе суда либо по собственной инилаативе данного органа.

Весьма осторожно Д. М. Чечот подходит к оценке многочисленных предложений, направленных на дальнейшее расширение прямого судебного контроля (стр. 75 и др.). Такой подход в известной степени оправдан, поскольку он исходит из реальных возможностей пределов судебного контроля, отсутствия сложившихся правовых традиций, перегруженности судей рассмотрением иных дел и др. Вместе с тем в полной мере взгляды автора мы разделить не можем. Д. М. Чечот правильно указывает, что суду не должно быть предоставлено право контроля «любых административных действий, совершаемых любым административным органом или должностным лицом» (стр. 75). Однако суд вполне сможет контролировать акты органов управления, которые принимаются не по усмотрению администрации, а во исполнение указаний нормативных актов, определяющих субъективные права и обязанности граждан. Правда, вопрос о наличии или отсутствии субъективного права в конкретном случае может вызывать затруднения не только с практической, но иногда и с теоретической точки зрения. Так, Д. М. Чечот возражает против отнесения к компетенции суда жалоб на отказ в прописке, полагая, что здесь нет предмета для решения суда, поскольку лицо «не обладает субъективным правом» (стр. 99).

С этим трудно согласиться, поскольку право на прописку регулируется административным законодательством. В определенных случаях дело не обходится и без усмотрения администрации. Однако это усмотрение должно быть ограничено пределами закона. В ряде случаев, в особенности если речь идет о прописке супруга, близкого родственника квартиросъемщика и т. п., лицо обладает субъективным правом на прописку, которое ни в коей мере не должно зависеть от усмотрения администрации.

Обобщая практику деятельности органов, ведающих пропиской, автор пишет, что они и «практически имеют возможность как разрешать прописку при отсутствии оснований для прописки, предусмотренных в ведомственных нормативных актах, так и не разрешать ее, несмотря на наличие таких оснований» (стр. 109). Вряд ли стоит доказывать, что подобное решение вопроса недопустимо, а наличие такой «практики» — весьма серьезный аргумент в пользу распространения судебного контроля и на эту область. Взглянув на проблему несколько шире, мы обнаружим связь субъективного права на прописку с субъективным гражданским правом выбора места жительства, предусмотренным ст. 9 Основ гражданского законодательства (ст. 10 ГК РСФСР). Судебный контроль за правомерностью отказа в прописке явился бы важной демократической гарантией этого права.

Анализируя высказанные в литературе соображения о расширении судебного контроля, Д. М. Чечот указывает, что по существу ни одно из них не исходит из «анализа действительного состояния какой-либо конкретной области, в отношении которой предлагается установить судебный контроль» (стр. 107). Эта критика обоснованна. Сам автор дает глубокий правовой и социологический анализ состояния дел в области социального обеспечения. Вывод о распространении судебного контроля на эту область весьма убедителен (стр. 103–106). Жаль только, что подобный анализ, как правило, не сопровождает другие конкретные предложения. В частности, автор «в принципе» не отвергает возможности обжалования в суд незаконного административного акта, нарушающего права организации (стр. 117, 120). Такая постановка вопроса весьма интересна, однако она порождает новые проблемы. Вызывает сомнение, например, будет ли соответствовать указанная возможность правовой природе суда как органа правосудия, призванного рассматривать главным образом правовые споры, хотя бы одной из сторон в которых является гражданин? Очевидно, что эта проблема требует дальнейшей разработки.

Анализируя соотношение административного и судебного усмотрения, Д. М. Чечот приходит к выводу, что суду не должно быть предоставлено право замены усмотрения органа управления собственным усмотрением (стр. 86).

Эта точка зрения весьма спорна. К тому же она явно расходится с тенденциями развития действующего законодательства, предусматривающего право суда в ряде случаев решать вопросы по собственному усмотрению (жалобы на наложение административного штрафа, жалобы на лишение водительских прав).

Неубедительно предложение об обязательном участии прокурора по всем делам, вытекающим из административно-правовых отношений (стр. 122).

В книге встречаются и неточности. Например, жалобы на лишение водительских прав автор безоговорочно относит к категории неимущественных споров (стр. 83). Однако, не являясь имущественным, подобный спор всегда связан с имущественным правоотношениями. Ведь лишение прав на управление транспортом для водителя-профессионала практически означает увольнение или перевод на другую работу, т. е. невозможность добывания им средств к существованию по специальности. Что же касается водителя-любителя, то он лишается возможности пользоваться одним из видов принадлежащего ему имущества — транспортным средством. Кроме того, по действующему законодательству одновременно с законностью лишения права на управление транспортом суд проверяет и законность наложения административного штрафа за те же действия. Таким образом, спор по поводу законности действий административного органа здесь уже безусловно приобретает и имущественный характер⁸⁵ .

Рассматривая вопрос о процессуальном соучастии по делам, возникающим из административно-правовых отношений, Д. М. Чечот исключает такую возможность в отношении органов управления (стр. 121). В связи с этим автору следовало бы поставить такой не лишенный интереса вопрос. Возможно ли процессуальное соучастие на стороне органа управления, если вышестоящий орган изменил акт, принятый нижестоящим органом? Очевидно, что суд должен будет проверить законность действий обоих управленческих органов, а раз так, то не будет ли это означать возможности процессуального соучастия на их стороне?

Отдельные критические замечания не колеблют общей положительной оценки монографии Д. М. Чечота. Проблемы административной юстиции в СССР весьма актуальны как в теоретическом, так и в практическом отношении, а исследование, проведенное автором, — существенный вклад в общую теорию права, а также в науки административного и гражданского процессуального права.

Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования.[86]

Требуя от граждан строжайшего соблюдения правовых норм, Советское государство гарантирует им защиту от неправомерных действий должностных лиц. В стране действует развернутая система гарантий законности. В 60-х гг. в административном, гражданском, трудовом и других отраслях права появились нормы, расширяющие судебную защиту прав граждан. Компетенция суда все более распространяется на споры между гражданами и государственными органами. Развитие законодательства заставило ученых по-новому взглянуть на проблему административной юстиции. Этим термином обычно обозначается разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, не зависимыми от органов государственного управления («активной администрации»). Именно в таком смысле в последнее время трактуется в литературе СССР и других социалистических стран понятие «административная юстиция»⁸⁷. В то же время этот термин используется порой неправильно, чрезмерно расширительно. Так, некоторые авторы к «формам административной юстиции» относят деятельность не только суда, но и иных органов, в частности прокурорский надзор за законностью актов управления⁸⁸. Другие ученые причисляют к административной юстиции также рассмотрение судом, судьями и иными органами дел об административных проступках в качестве первой инстанции в рамках административного процесса (например, дел о мелком хулиганстве)⁸⁹. Отсюда и предложение «основой» системы социалистической административной юстиции сделать административные комиссии.

В настоящее время советские суды рассматривают две категории административных дел: о законности действий органов управления и об административных проступках граждан. В первом случае мы имеем дело с административной юстицией, а во втором — с качественно иным явлением, названия которому пока нет. Отличительные черты этой деятельности — рассмотрение судом (судьей) дел об административных проступках (1), в порядке, установленном административно-процессуальными нормами (2), с целью решения вопроса о виновности гражданина и применения к нему мер административного принуждения (3). Может быть, здесь следует говорить об административном судопроизводстве или судопроизводстве по административным делам. Что же касается рассмотрения дел о проступках административными комиссиями и иными органами управления, то такого рода деятельность также не может быть отнесена к административной юстиции, поскольку здесь отсутствует сколько-нибудь подробная процессуальная регламентация, дело разрешается не судом, а обычным административным органом, а самое главное — решается вопрос о применении административной санкции, а не спор гражданина с органом управления о праве.

Развитие административной юстиции в СССР

Уже в первые годы Советской власти были сделаны некоторые шаги по пути создания административной юстиции. Принципиальная возможность судебного контроля за законностью действий органов управления была предусмотрена Декретом о суде № 2 от 7 марта 1918 г. Статья 15 декрета закрепила правило, что дела казенных и общественных организаций разбираются судами на одинаковых с делами частных лиц началах⁹⁰. Кроме того, на разрешение общих судов были переданы некоторые категории административных споров. Так, Декретом от 4 января 1919 г. суду было предоставлено право рассматривать жалобы лиц, не могущих по своим религиозным убеждениям нести военную службу, на решения о их призыве. Декрет от 3 января 1921 г. предусматривал судебный порядок рассмотрения некоторых споров граждан с таможенными учреждениями⁹¹.

В это же время в науке возобладало мнение, что административная юстиция — буржуазный институт, и нам она не нужна. Этот вывод был построен на таких посылках: советский аппарат — народный, служит трудящимся, противоречий между трудящимися и аппаратом нет. Если возникнут упущения в работе отдельных должностных лиц, жалоба, как сигнал о недостатках, поможет навести порядок. А поэтому специальная процедура, специальный суд излишни. Право жалобы носит чисто сигнализационный характер, а охрана субъективных прав является чем-то второстепенным⁹². Подобные настроения длительное время бытовали в науке и во многом предопределили отношение к административной юстиции.

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 20 марта 1937 г. был установлен судебный порядок взыскания с колхозов недоимок по поставкам зерна, риса, подсолнуха, картофеля. Принятое вскоре постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. носило уже универсальный характер. Суд стал осуществлять контроль за деятельностью финансовых и административных органов при взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок штрафов с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан⁹³. В этот же период было введено судебное рассмотрение жалоб на неправильности в списках избирателей. 12 декабря 1937 г. состоялись первые выборы в Верховный Совет СССР.

В связи с отсутствием опыта проведения избирательных кампаний местные Советы при составлении списков избирателей допускали немало ошибок, устранению которых в значительной степени способствовал судебный порядок рассмотрения таких дел. Всего по Союзу в ноябре — декабре 1937 г. в суды поступила 4881 жалоба на неправильности в списках, из которых 3910 (80%) были удовлетворены⁹⁴.

Характеризуя сущность названных выше категорий дел, Е. А. Ровинский высказал соображение, что «судебная защита административных правоотношений знаменует собой зарождение советской административной юстиции»⁹⁵. М. И. Пискотин также полагал, что административная юстиция существует, что «она должна привиться на советской почве»⁹⁶. Впрочем, были и другие точки зрения. Например, С. Н. Абрамов писал, что «опыт почти тридцатилетнего советского строительства показывает, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции»⁹⁷.

В 1961 г. начался новый этап в развитии административной юстиции. Это было связано с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г.⁹⁸ Указ предоставил гражданам право обжаловать в суд постановления административных органов о наложении штрафов⁹⁹.

До принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик государственные учреждения несли имущественную ответственность за вред, причиненный гражданам лишь в случаях, особо указанных в законе. Статья 89 Основ как бы перевернула эту норму, установив, что государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, «если иное не предусмотрено специальным законом». Раньше по общему правилу государственные учреждения не несли ответственности за ущерб, причиненный гражданину; теперь наоборот: только в случаях, установленных специальным законом, учреждение не несет такой ответственности. Так был сделан еще один шаг в развитии судебного контроля за законностью управления¹⁰⁰. В 60-е — начале 70-х гг. был издан еще ряд актов, расширяющих контроль за аппаратом управления. Хронологически последними были республиканские указы, согласно которым водителям, лишенным прав за управление транспортом в состоянии опьянения, предоставлялось право обращаться в суд с жалобами на постановлении о лишении прав¹⁰¹. Введение такого правила объясняется серьезностью применяемого в данном случае административного взыскания.

Границы административной юстиции

В нашей стране споры между гражданами и государственными органами, как правило, разрешаются в административном порядке. Судебный порядок рассмотрения таких споров используется только в случаях, предусмотренных специальным законом. Сейчас существует уже довольно большой перечень таких случаев. Их можно разбить на две группы:

1) Дела, рассматриваемые по заявлениям и искам органов управления. Речь идет о взыскании недоимок, таможенных сборов, штрафов за ущерб, причиненный охотничьему и рыбному хозяйству, о зачислении в фонд местных Советов самовольно возведенных домов и некоторых других. В этих случаях суд осуществляет предварительный контроль законности административных актов.

2) Дела, рассматриваемые по жалобам и искам граждан. В этих случаях осуществляется последующий контроль за уже изданными актами управления, за уже совершенными действиями. В свою очередь, в этой группе, исходя из процессуальных особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, можно выделить три подгруппы:

а) требования об отмене или признании недействительными административных актов, рассматриваемые в порядке искового производства гражданского процесса (признание ордера недействительным; оспаривание отказа в разрешении на обмен и бронировании жилого помещения; иски о признании брака недействительным, о признании усыновления недействительным и об отмене усыновления, о признании записи отцовства недействительной; иски о восстановлении на работе, об отмене наложенных дисциплинарных взысканий;

б) жалобы на действия органов управления, рассматриваемые в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (неправильности в списках избирателей, наложение штрафов, лишение прав управления транспортом и др.);

в) жалобы на действия органов управления, рассматриваемые в порядке особого производства гражданского процесса (жалобы на действия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия; установление неправильностей записей актов гражданского состояния).

В основе приведенной классификации лежит правовая природа названных дел. Предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и некоторым делам особого производства¹⁰² является разрешение административно-правового спора, т. е. в первую очередь проверка законности действий органов управления. В делах искового производства предметом судебного рассмотрения служит гражданско-правовой спор. Проверяемый при этом административный акт, законность которого оспаривается, имеет значение лишь юридического факта в сложном гражданско-правовом составе. Например, истца интересует не признание ордера на жилье недействительным само по себе, а подтверждение судом наличия права на жилье у него и отсутствие такого права у ответчика. Поэтому порядок рассмотрения гражданских споров с элементами судебного контроля за законностью административных актов не может быть отличным от процессуального порядка рассмотрения иных гражданских исковых дел.

По всем делам, связанным с управленческими отношениями, о которых шла речь выше, суд осуществляет прямой контроль за законностью административных актов с правом их отмены, изменения либо признания недействительными, т. е. функцию административной юстиции¹⁰³.

Огромное значение имеет также косвенный контроль. Под таким контролем следует понимать случаи, когда суд, не пользуясь правом отменять или изменять административный акт, тем не менее обязан оценить его с точки зрения законности и высказать свое мнение в приговоре или решении. Подобный контроль может осуществляться судом по любому гражданскому или уголовному делу, если в предмет судебного рассмотрения в качестве юридического факта или доказательства попадает акт управления, законность которого вызывает сомнения. Законодательной основой косвенного контроля является установленная нормами гражданского и уголовного процессуального права обязанность суда проверить любой факт, имеющий значение для рассматриваемого дела. Если суд сочтет акт незаконным, то он соответствующим образом решит дело. Кроме того, он вправе вынести частное определение. А вопрос о судьбе незаконного акта будет рассматриваться компетентным органом управления. Примером косвенного контроля является проверка законности постановления о привлечении к административной ответственности при рассмотрении уголовных дел о преступлениях, конструктивным признаком которых является административная преюдиция.

Правовым фундаментом, на котором базируется институт судебного контроля в СССР, является положение ст. 2 Основ законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик о судопроизводстве. В соответствии с этой нормой правосудие в СССР имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР.

Проблема совершенствования административной юстиции

Предложения о расширении судебного контроля в сфере управления заслуживают поддержки. Но следует теоретически обосновать, почему необходима административная юстиция и насколько широкой должна быть подведомственность суда.

В юридической науке большое внимание уделено проблеме ответственности личности перед обществом, но экономической и политической основами СССР обусловлена взаимная ответственность — личности перед обществом, общества — перед личностью. Государственный аппарат, его должностные лица призваны заботиться об удовлетворении нужд и потребностей гражданина, охранять его интересы, ограждать от произвола и беззакония. Государственный аппарат, его служащие обязаны обеспечивать неприкосновенность прав личности.

Органы государственного управления наделены широкими властными полномочиями. Отношения между администрацией и гражданином — отношения неравноправные, в которых одной стороне во многих случаях принадлежит право давать властные предписания. Это объективно создает возможность для нарушения субъективных прав. Конечно, злоупотребление служебным положением встречается не столь часто. Значительно чаще субъективные права ущемляются из-за небрежности, халатности, недобросовестности отдельных должностных лиц.

Судебная форма защиты прав обладает рядом серьезных преимуществ: высокая юридическая квалификация судей, их независимость, а также специальная процедура решения споров с ее гласностью, непосредственностью, состязательностью. Судебное разбирательство — это качественно наиболее совершенная форма защиты субъективных прав. Органы прокуратуры, народного контроля, государственные инспекции менее приспособлены к такого рода деятельности, здесь гражданин выступает лишь как жалобщик. В отличие от этого, суд ориентирован на иск. В суде гражданин выступает как истец, как равноправная сторона в споре.

Качественно новый этап в развитии свободы личности, субъективных прав потребовал качественно новых форм их защиты. Подлинная свобода в обществе предполагает последовательное проведение в жизнь принципа взаимной ответственности: гражданина перед обществом, общества перед гражданином. А это неминуемо приводит к выводу о необходимости расширения административной юстиции. Энгельс писал, что первое условие «свободы — ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву»¹⁰⁴.

Развитие административной юстиции — это еще один важный момент в расширении социалистической демократии. При существующем разнообразии и сложности отношений в сфере советского государственного управления у прокуратуры, народного контроля и других органов может не хватить ни времени, ни сил, ни умения, чтобы своевременно выявить все нарушения законности и реагировать на них. Граждане же являются непосредственными «потребителями» административной деятельности, о качестве управления они могут судить не только по печати, но и по собственному опыту. С другой стороны, личная заинтересованность — важный стимул активности. Развитие административной юстиции будет способствовать развитию социальной активности граждан, а борьба за свои законные права является составной частью борьбы за социалистическую законность. Развитие административной юстиции — это дальнейшее совершенствование механизма защиты субъективных прав, расширение каналов, по которым будет развиваться социальная активность личности. Важно, что гражданин сам будет приводить в движение механизм защиты своих прав.

В буржуазных странах споры граждан с администрацией решают либо специальные административные суды в соответствии с нормами административного права, либо общие суды в общеисковом порядке. В СССР административная юстиция осуществляется общими судами на основе норм гражданского процессуального права. Представляется, что в нашей стране такой порядок является наиболее приемлемым. Нет необходимости создавать специальные административные суды для рассмотрения споров между гражданами и органами государственного управления. Образование таких судов нецелесообразно с процессуальной (появление споров о подведомственности и т. п.), организационной, финансовой и иных точек зрения. И гражданам значительно удобнее защищать свои права в условиях существования единого суда. Дальнейшее развитие советской административной юстиции должно осуществляться путем расширения подведомственности общих судов по такого рода делам и совершенствования норм гражданского процесса. По мере увеличения числа дел о спорах административно-правового характера в судах целесообразно специализировать отдельных народных судей на рассмотрении этой категории дел.

Некоторые ученые и практические работники высказывают предположение, что суды будут завалены жалобами. Это неосновательные опасения. За 57 лет советский аппарат управления непрерывно развивался и совершенствовался. Изучение статистических данных за период с 1965 по 1974 г. позволяет сделать вывод, что в среднем по стране на одного народного судью в год приходится около 10 таких дел, т. е. менее чем по одному делу в месяц. Следовательно, увеличение жалоб вдвое и даже впятеро не повлечет сколько-нибудь заметных изменений в нагрузке народных судей. Бесспорно также, что уже само существование судебной формы защиты субъективных прав оказывает значительное превентивное влияние на деятельность должностных лиц, требует от них большей внимательности, всесторонности при решении вопросов, затрагивающих субъективные права граждан.

Сейчас судебный порядок рассмотрения жалоб граждан в общем является исключением из правила. А гражданину следует предоставить право выбора канала обжалования: судебного или административного. Причем использование одного канала обжалования не должно служить препятствием для использования другого. Судебная форма защиты субъективных прав не должна быть исключительной. В связи с изложенным большое значение приобретает другая проблема: как далеко можно расширять полномочия суда, на какие категории административных споров следует распространить судебный контроль? В литературе высказаны различные предложения — от осторожных до самых решительных. Одни предполагают передать суду определенные категории споров¹⁰⁵, другие — все споры, возникающие между гражданином и органом управления¹⁰⁶.

Известно, что органы управления наделены оперативной самостоятельностью, правом решать многие вопросы по своему усмотрению. Законность — это еще не все в деятельности аппарата управления. Закон определяет правовые границы его деятельности, а иногда лишь намечает исходные рубежи. В рамках закона орган управления должен действовать целесообразно, с учетом конкретной обстановки. Органы государственного управления обладают разной степенью самостоятельности при применении правовых норм. Можно различать сферу связанной администрации, сферу дискреционных полномочий и тысячи переходов от связанности к широкой самостоятельности. В некоторых случаях деятельность администрации полно и жестко регламентируется законом (связанная администрация), в других — органы управления в пределах, установленных законом, наделены свободой усмотрения, правом решать дела по своему разумению.

Деятельность суда по разрешению гражданских и уголовных дел условно можно разбить на три этапа: 1) выявление и оценка фактов; 2) сравнение их с объективным мерилом, моделью, т. е. нормой права и выявление их несоответствия или соответствия; 3) формулирование выводов. Там, где нет модели поведения, где нужно действовать не только по закону, а применительно к обстановке, целесообразно, суд принимать решения может не всегда. Он для этого во многих случаях не приспособлен. Его информационная система ориентирована на выявление юридических и доказательственных фактов, имевших место в прошлом. Суд мало приспособлен к тому, чтобы анализировать оперативную обстановку, выявлять тенденции, прогнозировать и т. д., он не несет ответственности за состояние дел в той или иной области. Судьи не всегда располагают необходимой информацией, должной квалификацией для решения дел по усмотрению и т. п.

Отсюда легко сделать выводы: суд может и должен решать споры между гражданами и органами управления, когда речь идет о защите субъективного права. Суд должен оценить, законны или незаконны действия администрации, нарушают они права гражданина или нет. И никто лучше него сделать это не сможет. Но суд не должен разбирать споры о предоставлении прав, благ, если эти вопросы решаются по усмотрению администрации. Как правило, суд не приспособлен к рассмотрению дел с точки зрения целесообразности. Передать ему такие споры значило бы вместо административного усмотрения поставить усмотрение судебное. В ряде случаев это только ухудшило бы дело. Не всегда достаточно квалифицированное вмешательство в оперативную деятельность со стороны суда, не несущего ответственности за положение дел в данной отрасли управления, могло бы привести порой к отрицательным последствиям.

Суд мог бы решать споры о назначении пенсии, о прописке супруга либо близких родственников (детей, родителей) на соответствующую жилую площадь и т. п. Во всех этих случаях имеет место спор о праве, разрешить который суд в ряде случаев может более квалифицированно по сравнению с органами государственного управления¹⁰⁷. Но суд не может, не умеет, не должен разрешать требований о предоставлении квартиры¹⁰⁸, о назначении персональной надбавки к заработной плате и т. п. Главными в такого рода делах являются вопросы не правового, а организационного характера. На рассмотрение суда следовало бы передавать дела, которые будут удовлетворять следующим условиям: 1) это спор гражданина с органом управления; 2) по поводу индивидуального акта управления; 3) по вопросу о защите субъективного права. Разумеется, столь существенное расширение судебной подведомственности по административным делам должно осуществляться постепенно, путем накопления и глубокого теоретического осмысливания соответствующего опыта. В плане юридической техники, очевидно, не бесполезно использовать также позитивный и негативный опыт стран с развитыми системами административной юстиции. Правильное решение вопросов о том, нужна ли административная юстиция и какими должны быть ее границы, позволит более обоснованно, с более широких теоретических позиций подойти ко всем остальным аспектам важной и многосторонней проблемы административной юстиции.

Судебный контроль за управленческой деятельностью.[109]

Судебный контроль в области государственного управления приобретает все большее значение В настоящее время этим вопросом занимаются представители теории государства и права, административисты и процессуалисты. Научная общественность нашей страны с большим удовлетворением встретила появление книги Д. М. Чечота «Административная юстиция», посвященной теоретическим проблемам рассматриваемого института. Данный вопрос явился предметом исследования и других, изданных за последнее время, специальных работ¹¹⁰.

I. Административная юстиция в капиталистических странах

Теория административной юстиции возникла в период капитализма. В буржуазной правовой науке этим термином принято обозначать определенную систему контроля за деятельностью администрации, особую форму разрешения споров в области государственного управления. Результатом рассмотрения жалоб заинтересованных лиц является отмена или исправление незаконных административных актов.

Необходимость в административной юстиции обосновывается доктриной «правового государства» и теорией «разделения властей». Впервые эта теория была сформулирована Ш.-Л. Монтескье в его знаменитой работе «О духе законов»¹¹¹. В соответствии с ней система органов буржуазного государства якобы строится на основе разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной. Такая конструкция должна была сделать невозможным злоупотребление властью и обеспечить свободу граждан. Построение органов государства на основе разделения власти призвано обеспечить господство закона во всех отраслях управления¹¹². Примеру Франции, страны, в которой зародилась административная юстиция, последовала Германия, создавшая, впрочем, несколько иную систему построения этих органов. В ней первые административные суды были созданы свыше 100 лет назад¹¹³.

С точки зрения юридической техники органы административной юстиции в буржуазных странах организованы по-разному. В одних государствах споры в области управления разрешаются органами, действующими в составе активной администрации либо прямо от нее зависимыми (Франция, Италия и др.). В других такие дела подведомственны специальным административным судам, которые формально отделены от активной администрации и провозглашены от нее независимыми (ФРГ, Австрия). В Англии, США и ряде других стран в значительной степени сохранена приверженность к старым правовым формам, в соответствии с которыми контроль за деятельностью администрации относится в основном к компетенции общих судов¹¹⁴.

Концепции, на которых основана буржуазная административная юстиция, постепенно меняются. Если русский буржуазный административист М. В. Вишняк в 1914 г. еще пытался доказать, что «в правовом государстве деятельность агентов власти не может противоречить нормам права»¹¹⁵, то уже два года спустя его коллега В. А. Гаген исходит из прямо противоположного: «Администрация не может выполнить свою задачу, не посягая на интересы частных лиц, их имущество, свободу и другие права»¹¹⁶. Об этом писал и французский юрист Морис Ориу. По его мнению, «в порядке вещей, что приказания правительства могут быть иногда в конфликте с законностью» (оговорка «иногда» в данном случае ничего не меняет. – Д. Б., А. Б.). Ориу обосновывал необходимость строгого повиновения любому административному акту независимо от его законности¹¹⁷. На таких позициях стоит буржуазная доктрина и в наши дни.

В современный период институт административной юстиции, подчиненный в конечном итоге правительству, получает дальнейшее развитие. Даже в тех странах, где никогда не было специальных административных судов (например Англия), в настоящее время они созданы. Одновременно расширяется и их компетенция за счет отнесения к подведомственности этих органов некоторых гражданско-правовых споров. Развернутое обоснование необходимости перехода к системе специальных административных судов дает, например, американский исследователь Коллинсон. По его мнению, «административная юстиция представляет собой одно из наиболее значительных явлений нашего времени»¹¹⁸.

Каким образом буржуазные ученые обосновывают необходимость создания специальных органов административной юстиции? Кроме доводов, основанных на теории «разделения властей», здесь обычно приводят следующие. Указывают, что в состав административных судов входят специалисты. Судьи же общих судов не могут столь хорошо знать административное право и практику его применения. Несостоятельность этого аргумента очевидна, и он уже давно критикуется в самой буржуазной литературе. Несмотря на это, такой довод кочует из одной работы в другую¹¹⁹.

Гораздо более соответствует действительности другой аргумент буржуазных юристов: создание этой системы необходимо для того, чтобы предоставить «полную независимости администрации, не допустить, чтобы ее деятельность была парализована решениями судов...»¹²⁰ (имеются в виду общие суды. – Д. Б., А. Б.). Так оно и есть, ибо создание системы административных судов «выражает стремление обеспечить администрации, сравнительно с гражданами, привилегированное положение перед законом»¹²¹.

Теория и практика административной юстиции исходят из того, что задача административных судов ограничена решением спорных вопросов административного права, в существо дела эти суды входить не должны. Такой суд вправе отменить административный акт на основании формального несоответствия закону, но не но причине его неправильности по существу. Кроме того, «решение административного суда не должно идти далее того, о чем просит жалобщик»¹²².

Известными особенностями обладает система контроля за действиями органов управления в Англии и США. Длительное время контрольные функции в названных странах выполнялись общими судебными учреждениями, что позволяло говорить об английской системе административной юстиции. Но с развитием империализма национальные особенности в экономике, культуре и управлении сглаживаются. Рамки законности тесны для запутавшейся в собственных противоречиях буржуазии. В этих условиях судебный контроль за действиями органов управления начинает противоречить интересам господствующих классов. Буржуазный суд, пусть для приличия, но должен соблюдать какую-то юридическую форму при оценке действий административных органов. С увеличением же объема делегированного законодательства, расширением дискреционных полномочий администрации контроль за действиями последней постепенно изымается из ведения общих судов и передается специально созданным административным органам — различным комиссиям, агентствам и т. д. Этот процесс особенно нагляден в Англии и США. Так, английские исследователи Уэйд и Филипс отмечают, что «...основные вопросы из числа тех, которые подлежат судебному рассмотрению, изъяты из юрисдикции судов и переданы в административную юстицию... существует все возрастающая тенденция к тому, чтобы передать вопросы, подлежащие судебному рассмотрению, в юрисдикцию административных судов или даже на усмотрение министров»¹²³. Ненормальность, антидемократичность такого положения очевидна даже для буржуазных юристов.

«Те, кому дорога свобода, — пишут Уэйд и Филипс, — должны испытывать тревогу, когда какой-либо спор, касающийся основных свобод, передается в юрисдикцию не обычных, а каких-либо других судов»¹²⁴. Впрочем, сделав это, в целом правильное утверждение, Уэйд и Филипс поспешно оговариваются. Оказывается, передача таких споров в ведение административных судов все-таки «целесообразна», следует лишь сделать такие суды «беспристрастными», сохранить в их деятельности «основные черты справедливого судебного разбирательства»¹²⁵. Уэйд и Филипс приводят многочисленные доводы, простое перечисление которых вскрывает их ярко выраженный классовый смысл. Оказывается, «общие суды не занимаются политикой; точно так же не им надлежит решать, что в интересах и что не в интересах государства. Современное планирование предполагает предоставление таких правомочий, вопрос о которых целесообразно делать предметом судебного разбирательства... Наряду с этим судебное разбирательство требует значительных расходов и отличается медлительностью. Проведение в жизнь новой политической программы требует быстрого, дешевого и децентрализованного разрешения большого количества различных дел. Суды не приспособлены для такой деятельности»¹²⁶. Конечно же, дело не в том, что суды якобы не занимаются политикой. В действительности строгие процессуальные правила судебной деятельности не всегда позволяют общему суду быть достаточно гибким орудием в руках монополий при разрешении споров административного характера.

Еще с большим рвением доказывает преимущество системы административных судов английский юрист П. Арчер: «...Этот порядок (рассмотрения дел в комиссиях. – Д. Б., А. Б.) имеет определенные преимущества перед порядком судебного разбирательства. Обычно он быстрее и дешевле. Он менее формален и, будучи свободным от судебных традиций, более прост ...И если все эти черты делают рассматриваемый порядок несколько менее совершенным инструментом установления фактов, чем принятый в формальных судах, то это, быть может, необходимая жертва...»¹²⁷

Председатели и члены административных судов назначаются, как правило, соответствующими министрами и на короткий срок¹²⁸. В этих условиях о какой-то независимости судей не приходится и говорить. Это положение очевидно даже для буржуазных юристов. Антидемократичность его признается, например, в одном из докладов Комитета административных трибуналов и административных споров. Однако вполне естественно, что это вынужденное признание сопровождается рядом оговорок: «...Нет серьезных доказательств, что на членов административных трибуналов действительно оказывается какое-либо влияние со стороны правительственных учреждений. Но настоящая практика не может дать гарантий на будущее. Нам кажется в принципе нежелательным, что в очень многих случаях председатели и члены трибуналов назначаются исключительно министрами, и мы имеем ряд доказательств, свидетельствующих о том, что этот способ назначения может привести к недоразумениям»¹²⁹.

Проверка законности действий административных органов производится формально и в очень узких пределах. В частности, административный суд не вправе вторгаться в область гак называемого административного усмотрения, которое является, как правило, весьма широким и совершенно бесконтрольным. «Правительством США созданы специальные агентства для защиты интересов частных и публичных путем осуществления прямого контроля за деятельностью управления... Полномочия, которыми эти административные агентства облечены законом, зачастую очень широки. Без каких-либо ограничений закон устанавливает, что они разрешают дела, затрагивающие частные интересы... они обладают широкими полномочиями по контролю за деятельностью промышленности...»¹³⁰ Необходимость в этих административных судах американский юрист Коллинсон объясняет тем, что традиционный судебный процесс не может надлежащим образом оградить права граждан. «Производство в комиссиях отличается простотой, целеустремленностью и практичностью методов выявления фактической стороны разбираемого дела... Здесь царит непринужденная атмосфера, спорящие стороны более или менее не поддаются враждебным чувствам. Заметно стремление сохранить дружеские отношения...» Самое же основное, конечно, в том, что рассмотрение дел в комиссиях «не опутано процедурными правилами», проходит «при полном отсутствии состязательных начал», «в дружеской и непринужденной атмосфере»¹³¹ Свобода судейского усмотрения находит, таким образом, в американской административной юстиции свое полное осуществление. Если упоминавшиеся выше Уэйд и Филипс еще ратуют за закрепление определенной процедуры деятельности комиссий, то американские юристы, считая такие рекомендации неприемлемыми, доказывают преимущества «неформального» административного процесса¹³².

Большей частью члены комиссий в штатах назначаются губернатором, обычно с консультации и одобрения верхней или обеих палат законодательного собрания штата. Более важные комиссии обычно провозглашаются «независимыми», но они часто являются обыкновенными исполнительными ведомствами или подразделениями исполнительных ведомств»¹³³. Члены этих комиссий полностью зависимы от губернатора штата, который, как правило, обладает неограниченным правом их смещения. «Что касается подавляющего числа административных комиссий, то право смещения их членов законом предоставлено губернатору. Во многих случаях его право в этом отношении является ничем не ограниченным, т. е. надлежащие должностные лица смещаются по желанию губернатора»¹³⁴.

Для процедуры рассмотрения дел в комиссиях характерен полный отказ от какой-либо регламентации. «Эта процедура сходна с процедурой в законодательных комиссиях и имеет небольшое сходство с судебной процедурой. Обычно нет специальных законов или правил о свидетельских показаниях или каких-либо других формальностей, за исключением необходимости обеспечивать порядок в заседании»¹³⁵. В то же время возможность самого обращения в комиссию зачастую обставляется многими формальностями, причем соблюдение ряда из них затруднительно.

Как на один из главных аргументов в пользу рассмотрения дел административными судами буржуазные, в том числе и американские, юристы указывают на быстроту работы этих органов. Однако если от теоретических изысканий идеологов буржуазии обратиться к реальной действительности, то картина становится совершенно иной. Как правило, дело перекочевывает из одной административной инстанции в другую, катастрофически увеличивается в объеме, и до окончательного его разрешения зачастую проходит несколько лет. Между тем промедление в защите права в очень многих случаях равнозначно отказу в ней. Наряду с комиссиями и агентствами, контроль за законностью в США призваны осуществлять и общие судебные органы. В частности, «контроль общих судов является нормальным методом контроля за администрацией в тех штатах, в которых нет законодательных положений о создании специальных органов контроля»¹³⁶. Кроме того, по Конкретному делу суд может признать, что тот или иной закон США, закон штата или административный акт противоречит американской конституции. Найдя, что они нарушают субъективные права лица, предоставленные ему конституцией, суд может отказать в их применении. Особенно значительная роль в этом отношении принадлежит Верховному суду США. Так, с начала XIX в. Верховный суд практикует неприменение таких законодательных и административных актов, которые хотя и не противоречат букве конституции, но, по мнению Верховного суда, являются с точки зрения конституции «нерациональными».

Современная практика органов административной юстиции капиталистических стран все далее отходит от положений законодательства, провозглашающего равные права и свободы граждан, независимо от их имущественного и социального положения. Обобщая свой многолетний опыт участия в суде по гражданским, уголовным и административным делам, видный американский адвокат Ч. Гэрри заявил: «Билль о правах не действует в отношении 60 миллионов американцев»¹³⁷. Например, доступ в школы для белых на юге США фактически закрыт не только для детей негров, но и детей многих других «неполноценных граждан». В связи с этим обстоятельством дела, касающиеся десегрегации, порой являются предметом рассмотрения судебных органов. В соответствия с известным решением Верховного Суда, провозгласившим раздельное обучение в школах антиконституционным, суды вынуждены рассматривать, а зачастую и удовлетворять, подобные иски. Но решения в таких случаях порой ограничиваются лишь констатацией права на совместное обучение.

В современный период серьезные изменения в содержании буржуазного административного права далеко не всегда означают изменение соответствующих нормативных актов. Отмена или изменение законов с соблюдением надлежащей процедуры при наличии широкого демократического и рабочего движения является делом весьма хлопотным и чреватым осложнениями. Произвольное истолкование норм права «независимым» общим или административным судом является для буржуазии несравненно более удобным и надежным средством в ее стремлении «избавиться от ею же созданной и для нее ставшей невыносимою законности...»¹³⁸. Поэтому от органов административной юстиции ждут уже совершенно иного рода услуг, нежели точное соблюдение действующего законодательства. Они в срочном порядке начинают заниматься пересмотром и новым истолкованием ранее состоявшихся судебных прецедентов, т. е. в сущности во все более широких масштабах осуществлять нормотворческую деятельность, подменяя буржуазного законодателя. Такая практика особенно глубоко укоренилась в США, Англии и некоторых других странах.

«История Соединенных Штатов была написана не только в залах Конгресса и на полях сражений, но в значительной степени в палатах Верховного Суда»¹³⁹, — указывал один из его видных исследователей Ч. Уоррен. Имея в виду обширные полномочия этого органа, следует признать, что такая характеристика роли и значения Верховного суда США, несмотря на ее явное преувеличение и помпезность, имеет известные основания. В то же время в буржуазной литературе можно встретить как попытки обоснования верховенства судебных органов по сравнению с иными органами государства, так и критику этой точки зрения. Например, А. Гамильтон на страницах американского периодического издания «Федералист» утверждает, что в Конституции США выражена воля его народа, а в иных нормативных актах лишь воля законодателя. «Судьи обязаны уметь толковать законы лучше, чем их творцы, потому что они исходят при этом из Основного закона, а законодательная власть может и не исходить из него». Приведя эти более чем абстрактные рассуждения, другой буржуазный автор В. Зиглер отмечает их полную бездоказательность. Как и почему «члены судов способны лучше отражать мысли и чувства американского народа но сравнению с его должным образом избранными представителями» А. Гамильтон не разъясняет¹⁴⁰.

Следует подчеркнуть, что Верховный cуд США и Верховные суды штатов не считают себя связанными своими собственными прецедентами, что дает еще больший простор для произвола. Правомерность этого обосновывается в ряде работ буржуазных правоведов. «...Конституция редко содержит готовые ответы на наиболее важные проблемы дня. Кроме того, прецедент, который имеет силу общего правила, должен когда-нибудь уступить давлению событий. Следует считать доказанным, что если бы положения конституции были всегда достаточно определенными, мы не нуждались бы в Верховном суде...»¹⁴¹. Нормотворческая деятельность Верховного суда весьма высоко оценивается профессором Техасского университета Уоллесом Мендельсоном: «В последние три десятилетия деятельность Верховного суда в этом отношении была наиболее конструктивной. Толкование американской конституции было модернизировано, в то время как обветшалые и достойные порицания прецеденты исчезали, подобие тому, как остывший пепел проваливается сквозь каминную решетку»¹⁴².

По мнению французского правоведа Р. Давида, Верховный суд США «приспособил свое толкование Конституции к идеологическим течениям и экономическим нуждам современности (читай к современным интересам американских правящих круго. — Д. Б., А. Б.); это содействовало стабильности американских политических институтов, позволив США жить при Конституции, изменить которую весьма трудно»¹⁴³.

Административная юстиция является одним из важных механизмов государственного аппарата современной Франции. Если нарушения законов невыгодны господствующим классам, у административного суда имеется достаточно полномочий для устранения этих нарушений и восстановления буржуазного правопорядка¹⁴⁴. Буржуазные юристы пытаются доказать, что французская административная юстиция является идеальным средством охраны законности и защиты нрав граждан. Однако такие утверждения весьма далеки от действительности. Чего, например, стоит неприкрыто лицемерная характеристика высшего органа административной юстиции Государственного совета, которую дает ей Леонс-Ришар. «Хороший суд должен быть дешевым и скорым. Он должен осуществляться компетентными и независимыми людьми, которые должны давать отчет в принимаемых ими решениях только перед собственной совестью. Никто не станет отрицать, что все эти качества, за исключением скорости, всегда были присущи практике Государственного совета»¹⁴⁵.

В последние годы господствующие классы этой страны стремятся наилучшим образом обеспечить охрану своих интересов с помощью различных модификаций и «улучшений» систем административных и общих судебных учреждений. В 1953 г., во Франции была проведена реформа административной юстиции, в 1958 г. — судоустройства и гражданского процесса. В 1963 г. реорганизации подвергся высший орган административной юстиции – Государственный совет. В одном из официальных документов Министерства юстиции Франции необходимость таких изменений обосновывалась следующим образом: «...Наша процедура слишком сложна и медлительна. Судебное рассмотрение многочисленных споров в наше время должно быть ускорено и упрощено. Разрастание законодательного материала, увеличение числа исключений из юрисдикции — источник частых и бесплодных конфликтов компетенции, которые ведут к дополнительному увеличению судебных издержек и усложнению споров». Необходимость проведения реформ была объяснена также желанием «выбить пыль» из старых судов, а равно требованиями «широкой публики». Все это сопровождалось демагогическими рассуждениями о том, что имевшие место до этого медлительность и дороговизна процесса объясняются якобы чрезмерной «демократизацией юстиции», связанной с наличием в ней максимума гарантий¹⁴⁶.

На самом же деле необходимость реформы административной юстиции во многом объяснялась следующим. В связи с обострением классовых и социальных противоречий в послевоенной Франции количество жалоб в административные суды, в том числе и в Государственный совет, непрерывно росло. Бюрократическая же машина Государственного совета работала крайне медленно. По этой причине рассмотрение дел зачастую затягивалось на несколько лет. По свидетельству Леонс-Ришара, адвоката апелляционного суда, бывшего председателя Национальной ассоциации адвокатов Франции, «они (жалобы в Государственный совет. – Д. Б., А. Б.) увеличились более чем вдвое за последние десять лет... Будучи очень загруженным, Государственный совет часто затрачивал более 5 лет для того, чтобы разрешить какой-либо спор»¹⁴⁷.

Об этом же говорится и в «Изложении мотивов» к Декрету № 53-934 от 30 сентября 1953 г. «Вследствие того, что число жалоб в Государственный совет непрерывно увеличивается... необходимо констатировать, что в настоящее время Государственный совет не может нормально выполнять возложенные на него задачи. Применение новых важных законов... вмешательство государства во все более и более многочисленные области определяет в настоящее время новый приток жалоб. Вследствие этого в Государственном совете создалась практика длительного рассмотрения дел, число которых в производстве Государственной: совета непрерывно растет (15 тыс. в 1947 г., 19 в 1949 г. и 24 — на начало 1953 г.). Длительное рассмотрение споров делает решения судов малоэффективными и норой означает по существу отказ в правосудии»¹⁴⁸.

В приведенной цитате содержатся весьма важные признания: а) в современный период государство все более широко вмешивается в самые различные отрасли жизни; б) длительное рассмотрение дел, характерное для французской административной юстиции, равнозначно отказу в правосудии.

Правосудие в буржуазных странах, в том числе и по административным делам, малоэффективно и крайне медлительно в силу сложного комплекса причин и условий. В этом плане весьма характерно, например, то обстоятельство, что одна из глав интересного исследования Д. Карлена, посвященного американской судебной системе, озаглавлена «Волокита, скопление дел, кризис реформы»¹⁴⁹. Другой американский автор Д. Вест отмечает, что во многих судах имеются залежи дел, ожидающих разбирательства. В результате этого возможен конфликт с «надлежащей процедурой, предусмотренной Конституцией». Одним из факторов, объясняющих положение, является быстрое увеличение объема поступающих материалов, что заставляет судей «вязнуть в бумагах». Д. Вест полагает, что даже значительное увеличение количества судей вряд ли спасет положение¹⁵⁰. В плане исследуемого нами явления можно предположить, что одним из обстоятельств, объясняющих чрезвычайную перегруженность судов в США и ряде других капиталистических стран, по-видимому, является следующее. В соответствии с формальным характером буржуазных прав и свобод порой возникает возможность обращения в суд и ведения длительных и дорогостоящих судебных баталий по поводу крайне незначительных социальных ценностей¹⁵¹. С учетом негативного опыта подобного рода к ведению советской административной юстиции должно быть отнесено рассмотрение споров не по поводу каких-либо социальных ценностей вообще, но лишь в связи с нарушением субъективных прав и в первую очередь наиболее важных из них.

Серьезное изменение функции судов и тенденция к существенному смешению компетенции законодательных, исполнительных и судебных органов, наблюдающиеся в последнее время в ряде капиталистических государств, находятся в резком противоречии с принципом разделения власти, — этих альфы и омеги буржуазной законности и демократии, — ни в одной капиталистической стране никогда в действительности и не проводившегося¹⁵². Однако реакция вынашивает планы ликвидации даже тех элементов «разделения властей», которые имеют место в действительности. В этом отношении весьма симптоматично предложение, внесенное нынешним председателем Верховного Суда США У. Бэрджером. Он выступил на 93 ежегодном съезде Американской ассоциации адвокатов с речью, содержание которой должно было явиться основой для разработки рекомендаций, направленных на улучшение судебной деятельности, с тем чтобы «заставить правосудие действовать быстрее и эффективнее». В числе таких мер Бэрджер полагал необходимым учреждение «Юридического Совета» из шести членов, назначаемых законодательной, исполнительной и судебной властями. «Совет» должен действовать как координационный орган, подготавливающий доклады Конгрессу и президенту. Проект был расценен прогрессивной печатью США как «насилие над конституционными положениями о разделении законодательной, исполнительной и судебной властей... Это предложение могло бы иметь далеко идущие последствия в отношении ликвидации независимости правосудия и особенно Верховного суда»¹⁵³.

II. Судебный контроль за управленческой деятельностью в СССР

В теории советского права идея судебного контроля за законностью в области административной деятельности и особенности использования для обозначения этого понятия термина «административная юстиция» довольно долгое время встречали резко отрицательное отношение. В значительной мере такая постановка вопроса объяснялась недооценкой важности охраны субъективных прав, а порой и недостаточным уяснением некоторых аспектов теории административной юстиции. «В рациональной постановке Госаппарата, — писал, например, в свое время А. И. Елистратов, — найдут надлежащее место... контроль и юрисдикция, — не только не как специфические гарантии чьих-то индивидуальных прав, а как необходимые условия нормального действия самого госаппарата»¹⁵⁴. Еще более определенно высказывался в этом отношении С. Н. Абрамов: «Опыт почти тридцатилетнего советского строительства показывает, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции... и что попытки обосновывать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред». Делая столь категорический вывод, С. Н. Абрамов исходил из того, что «такие буржуазно-демократические страны, как англо-саксонские, не знали и не знают административной юстиции»¹⁵⁵. Подобные соображения высказывали и другие авторы¹⁵⁶.

Между тем жизнь показала, что для возникновения и развития административной юстиции в СССР имеется вполне реальная почва. В 1930-х гг. в деятельности административных органов наметилось некоторое отступление от социалистической законности. Отдельные работники пытались разрешить сложные проблемы советского строительства исключительно методами административного воздействия и, в частности, путем широкого наложения штрафов. «...Штрафы применяются за такие нарушения, которые не влекут применения этой меры (при отсутствии закона или обязательного постановления), или... налагаются в больших размерах, чем это установлено. В практике... имели место случаи, когда сельсоветы налагали штрафы за неявку на заседания, на пленумы... за несоблюдение агроправил, за продажу телок...»¹⁵⁷. В 1932–1933 гг. в Шуйском сельсовете Солнцевского района Центральной Черноземной области, например в период хлебозаготовок, было оштрафовано 75% единоличников¹⁵⁸.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. «О революционной законности» предлагало «принять меры к проверке практики наложения штрафов районными исполнительными комитетами и сельсоветами, в особенности в связи с проводимыми сельскохозяйственными кампаниями, и в кратчайший срок отменить и снять штрафы и взыскания, наложенные в нарушение общесоюзного и республиканского законодательства».

В поисках новых форм контроля за действиями органов управления законодатель впервые в истории нашего государства широко обращается к судебной форме. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. суд стал осуществлять контроль за деятельностью финансовых и административных органов при взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенным в срок штрафам¹⁵⁹. Несколько позднее был установлен судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей.

Анализ практики применения этого законодательства позволил А. Ф. Клейнману¹⁶⁰, Е. А. Ровинскому¹⁶¹, а несколько позднее и другим авторам¹⁶², говорить о зарождении советской административной юстиции.

В настоящее время точка зрения о существовании в СССР и в других социалистических странах самостоятельной системы административной юстиции находит в литературе все большее распространение¹⁶³. Принятая в этих странах система судебного контроля отличается от буржуазной административной юстиции не только по своему классовому содержанию, но и по процессуальной регламентации¹⁶⁴. Следует поэтому говорить о двух типах административной юстиции буржуазном и социалистическом, каждый из которых включает несколько видов рассматриваемого института.

Гражданские дела, при рассмотрении которых в нашей стране осуществляется судебный контроль за административной деятельностью, различны по своей правовой природе. В одних из них главным и единственным предметом судебной деятельности является проверка законности оспариваемых административно-правовых отношений, некоторые дела особого производства. В других (исковые дела) суд рассматривает сложный комплекс отношений, которые носят главным образом гражданско-правовой характер. Однако разрешение таких дел невозможно без оценки законности административного акта, который имеет значение юридического факта (или доказательства) в гражданско-правовом споре. В первом случае суд решает вопрос о судьбе административного акта, во втором — гражданско-правовой спор, в ходе рассмотрения которого дается оценка административного акта. При этом характер решения может непосредственно отразиться на судьбе административного акта лишь в случаях, прямо предусмотренных законом (признание ордера недействительным и т. п.).

Встречающееся порой в литературе бессистемное перечисление гражданских дел с элементами судебного контроля¹⁶⁵ приводит к тому, что авторы не учитывают либо неправильно трактуют природу разных категорий таких дел. Так, по мнению Л. А. Николаевой, «правовые споры, возникающие между государственным органом, и гражданином, нельзя признать чисто гражданско-правовыми, поскольку они возникают из отношений, регулируемых не нормами гражданского права, а... нормами государственного, административного, финансового, трудового права... Юридическая природа этих дел, отличная от гражданско-правовых споров, позволяет прийти к выводу о возможности объединения дел, возникающих из управленческих правоотношений, в одну группу и установления для их разрешения судом специального процессуального порядка. В развитие этих положений и в дополнение к правосудию по уголовным и гражданским делам предлагается выделить самостоятельный вид правосудия — по «делам, возникающим из управленческих правоотношений». Одновременно отмечается, что рассмотрение споров управленческого характера должно осуществляться на основании ‟новых законодательных актов”, однако в порядке, лишь несколько отличном от гражданского судопроизводства»¹⁶⁶. К сожалению, в цитируемой работе автор не раскрывает тот смысл, который в данном случае вкладывается в термин «несколько». Но коль скоро речь идет не о принципиально, а только несколько отличном порядке, можно сделать вывод о том, что в основе его по-прежнему должны лежать общие правила гражданского судопроизводства. Этот вывод подтверждается и обращением к другой работе Л. А. Николаевой. В ней идет речь о том, что «гражданско-процессуальные кодексы должны иметь специальный раздел, в котором был бы дан перечень дел административно-правового характера и определен единый процессуальный порядок рассмотрения их судами»¹⁶⁷.

Идеи, высказанные Л. А. Николаевой, нуждаются в уточнении и конкретизации. Пока что они противоречивы. Предлагая выделить самостоятельный вид правосудия по управленческим делам, она одновременно без каких-либо аргументов утверждает, что его «административной юстицией называть не следует, это было бы серьезной, принципиальной ошибкой»¹⁶⁸. Предложения о выделении самостоятельного вида правосудия по управленческим делам до известной степени были бы оправданными, если бы речь шла о создании самостоятельной системы административных судов. Между тем автор вполне обоснованно, с нашей точки зрения, полагает, что «образование административных судов как новой специальной системы государственных органов» в наших условиях нецелесообразно. Но в то же время в составе судебных органов «наряду с судебными коллегиями по гражданским и уголовным делам» Л. А. Николаева предлагает образовать «судебные коллегии по делам управленческого характера»¹⁶⁹. Думается, что подобные коллегии как раз и явились бы элементом специализированных органов правосудия по административным делам.

Не вполне понятно, что может дать реализация предложений Л. А. Николаевой на практике. Известные в истории типы административной юстиции строились либо на создании системы специальных административных судов, либо на использовании общих судебных учреждений и единого в принципе режима гражданского судопроизводства. В данном же случае рекомендуется использовать общую судебную систему, придав ей некоторую специфичность. Такая деятельность должна регламентироваться специальными нормативными актами, однако в порядке, «несколько отличном» от гражданского судопроизводства. Предложения Л. А. Николаевой при всей их оригинальности нуждаются в дальнейшем теоретическом обосновании и аргументации. Прежде всего, автором не доказана неприемлемость режима общих, правил гражданского судопроизводства с определенными изъятиями и дополнениями для рассмотрения управленческих споров. Брошенное мимоходом замечание о том, что «неодинаковый процессуальный порядок рассмотрения судебными органами споров, возникающих из управленческих отношений, создает сложности как объективного, так и субъективного порядка»¹⁷⁰. В чем конкретно заключаются эти сложности и как их можно будет преодолеть с помощью предлагаемых автором изменений, Л. А. Николаева, к сожалению, не указывает.

Если следовать логике автора, то с тем же, а то и еще большим успехом можно было бы требовать выделения самостоятельных видов правосудия по семейным, трудовым, колхозным и прочим делам. Все эти категории дел также отличаются определенным внутренним единством, своей собственной правовой природой и процессуальными особенностями рассмотрения. Между тем гражданское судопроизводство, как единый и универсальный порядок судебного разрешения споров о праве, в равной степени эффективно применяется для рассмотрения всех перечисленных категорий дел. В связи с этим вряд ли следует специально подчеркивать в законе наличие «самостоятельных» видов правосудия по этим делам, создавая особый режим судопроизводства, существенно отличный от порядка рассмотрения иных споров о праве, а равно образовывать в составе вышестоящих судов судебные коллегии по семейным, трудовым или колхозным делам. Несравненно более перспективным и, самое главное, вполне оправдывающим себя на практике представляется нам предложение Д. М. Чечота и других ученых о необходимости распространения гражданско-процессуальных гарантий на рассмотрение административных споров¹⁷¹.

В порядке гражданского судопроизводства в случаях, предусмотренных законом, возможно осуществление прямого судебного контроля над законностью административных актов с правом их изменения либо отмены. В остальных случаях мы имеем дело с косвенным судебным контролем, когда судьба административного акта судом не разрешается, но дается оценка его законности, влияющая на характер разрешения гражданского спора. Косвенный судебный контроль в довольно широких пределах осуществляется и в уголовном судопроизводстве в случаях так называемой административной преюдиции¹⁷² по делам о должностных преступлениях, о преступлениях против порядка управления и др.

Правомерность действий органов управления суд проверяет, применяя соответственно нормы гражданско-процессуального либо уголовно-процессуального кодекса. В то же время критерием законности действий органов управления по всем этим делам являются прежде всего положения административного законодательства. Лишь после этого суд применяет нормы гражданского или уголовного права и, используя содержащиеся в них дополнительные признаки, решает вопрос о возможности привлечения субъектов административного правоотношения к гражданской либо уголовной ответственности. В частности, суд должен проверить, издан ли соответствующий административный акт, породивший гражданско-правовые последствия в пределах предметной и территориальной компетенции органа управление либо должностного лица? Соответствуют ли действия должностного лица, явившиеся основанием привлечения его к уголовной ответственности, правовому статусу этого лица? Содержатся ли в этих действиях признаки административного правонарушения и в полной ли мере были соблюдены гарантии прав гражданина при разрешении вопроса о привлечении его к ад-министративной ответственности? В случае необходимости суд истребует ведомственные инструкции, приказы, а равно и иные акты.

Например, по одному из гражданских дел Верховный Суд РСФСР указал: «...В нарушение ст. 5 Положения о государственном нотариате РСФСР... нотариальные действия, связанные с удостоверением завещания, производились не нотариусом, а консультантом нотариальной конторы, т. е. лицом, не обладающим правом на совершение указанных действий»¹⁷³. В данном случае нарушение пределов компетенции должностного лица явилось одним из оснований к признанию завещания, т. е. гражданско-правовой сделки, недействительным.

Эрблат была осуждена по ч. 2 ст. 173 УК РСФСР за то, что она, работая врачом и используя свое служебное положение, систематически брала взятки за производство хирургических операций. В кассационной жалобе адвокат Эрблат сослался на то, что его подзащитная не является должностным лицом и не может нести ответственность за взяточничество. Для разрешения данного вопроса Верховному Суду РСФСР пришлось исследовать правовой статус врача больницы, в должности которого состояла осужденная: «Как видно из обстоятельств дела, Эрблат могла принимать пациенток, выписывать им фиктивные направления, госпитализировать их.., а также выдавать некоторым из них справки об освобождении от работы только благодаря своему служебному положению, т. е. она обладала организационно-распорядительными функциями. Поэтому Эрблат, совершавшая незаконные действия за вознаграждение с использованием служебного положения, правильно признана судом должностным лицом и осуждена по ч. 2 ст. 173 УК РСФСР»¹⁷⁴.

Значительный интерес представляют указания, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда СССР по делу Войтова: «Факт незаконного применения представителем власти оружия... являлся существенным покушением на охраняемые законом права граждан и должен рассматриваться в данной конкретной обстановке как» нанесение существенного вреда правам граждан. При этом действия, совершенные Войтовым, явно выходили за пределы прав и полномочий, предоставленных ему по закону. Таким образом, в его деяниях имеются все признаки, определяющие состав превышения власти»¹⁷⁵. Как видно из приведенного постановления, Пленум Верховного Суда СССР исследовал правовой статус лесника, в должности которого состоял Войтов. Он проверил, какие права и полномочия ему предоставлялись законом и с соблюдением каких правил должностное лицо могло их осуществлять. Лишь убедившись в том, что действия должностного лица явно выходили за рамки предоставленных ему прав и полномочий и причинили существенный вред охраняемым законом интересам граждан, Пленум Верховного Суда признал их преступными. И, наоборот, должностное лицо не может быть привлечено к уголовной ответственности, если оно действовало правомерно, в пределах предоставленных ему законом полномочий. В этом отношении характерно следующее дело. Главный бухгалтер треста Б. и кассир того же треста И. были признаны виновными в преступно халатном отношении к исполнению своих служебных обязанностей, выразившемся в нарушении кассовой дисциплины. Б. и И. оставили на ночь в кассе крупную сумму денег, которые были похищены вместе с сейфом. На этом основании народный суд осудил их по ст. 172 УК РСФСР. Вышестоящий суд прекратил уголовное дело в отношении этих лиц, так как они имели право хранить в кассе наличные деньги для выдачи зарплаты в течение трех дней. Хищение же произошло до истечения указанного срока¹⁷⁶.

Аналогичным образом преступным может быть признано не любое бездействие должностного лица, а лишь несовершение им таких действий, которые, безусловно, входили в круг его служебных обязанностей, определенных нормативным или административным актом. Так, по делу Индюкова, работавшего главным ветеринарным врачом совхоза и осужденного за преступную халатность, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РСФСР, в частности, указала, что он «в нарушение ...Инструкции о борьбе с заболеваниями животных (при наличии сведений о случаях заболеваний крупного рогатого скота) не проводил их планового поголовного обследования весной и осенью. ...Вопреки требованиям ст. 21–23 Ветеринарного устава Индюков не проводил пастеризацию молока и обрата, систематическую дезинфекцию стойловых помещений, что способствовало распространению заболевания»¹⁷⁷.

При рассмотрении дел о преступлениях против порядка управления суд также сталкивается с необходимостью проверки законности действий должностных лиц. Отказ выполнить неправомерное распоряжение должностного лица не является деянием, влекущим уголовную ответственность. Например, по делу Борткевича, привлеченного к уголовной ответственности за оказание сопротивления работникам милиции при исполнении ими обязанностей по охране общественного порядка, Пленум Верховного Суда СССР указал: «...Для обвинения в указанном преступлении необходимо установить, что виновный противодействовал законной деятельности работников милиции.., которые исполняли служебные обязанности в соответствии со своими полномочиями и с соблюдением установленного законом порядка… действия Иванушкина, Занудько и Пигаленко по отношению к Борткевичу, не вызывавшиеся служебной необходимостью и выходящие за пределы прав, предоставленных им по закону, не могут рассматриваться как правомерные, и, следовательно, то сопротивление, которое оказал им Борткевич, не является деянием, влекущим уголовную ответственность»¹⁷⁸.

Теоретический и практический интерес представляет вопрос о возможных пределах судебного контроля за деятельностью администрации. Как правило, органы управления имеют определенные законом границы, в которых они могут действовать по своему усмотрению, руководствуясь соображениями целесообразности. Разумеется, так называемое усмотрение администрации лишь в весьма незначительной степени определяется волевыми моментами. В значительно большей степени оно обусловлено особенностями конкретной ситуации и иными обстоятельствами объективного плана¹⁷⁹. Что же касается термина «целесообразность», то в узком смысле под этим понимается признак человеческой деятельности, отражающий ее соответствие поставленной цели или задаче. За исключением случаев, прямо предусмотренных законом, суд не вправе подменять усмотрение администрации собственным усмотрением. Отступления от этого правила представляют собой судебные ошибки, грубые нарушения закона и могут повлечь за собой самые серьезные последствия.

В то же время из всего сказанного было бы неправильным делать вывод о том, что суду вовсе не свойственны деятельность по усмотрению и возможность выбора наиболее целесообразного, оптимального решения¹⁸⁰. О целесообразности в судебной деятельности можно и нужно говорить в тех случаях, когда закон допускает несколько различных решений одного и того же вопроса в зависимости от обстоятельств дела. В связи с этим целесообразность является принципом не только административного законодательства, но и всего советского права в целом¹⁸¹. Следует также подчеркнуть, что по действующему законодательству при рассмотрении отдельных административных споров (жалобы на наложение штрафа, на лишение прав управления транспортом), суд вправе заменить усмотрение органа управления собственным. Кроме того, право на судебную защиту должно быть предоставлено во всех тех случаях, когда действие, совершаемое по усмотрению администрации, нарушает чьи-либо субъективные гражданские права¹⁸². Например, при решении вопросов, связанных с усыновлением, дело не обходится без усмотрения исполкома местного Совета, который в каждом конкретном случае должен определить, отвечает ли это интересам ребенка¹⁸³. В то же время отказ может нарушить субъективные права лица, поскольку такое право совершеннолетних дееспособных граждан, не лишенных родительских прав, предусмотрено в законе (ст. 99 КоБС РСФСР).

В некоторых случаях решения исполкомов об отказе в усыновлении не только нарушают это право, но и противоречат интересам детей¹⁸⁴. Право исправлять такого рода ошибки должно быть предоставлено судебным органам.

За последние годы в литературе было высказано много интересных и полезных предложений, связанных с пределами компетенции суда по рассмотрению жалоб на незаконные административные акты. Наметившаяся в социалистическом обществе тенденция к расширению сферы судебной защиты субъективных прав носит вполне объективный и закономерный характер¹⁸⁵. Например, В. П. Нажимов указывает, что дальнейшее развитие советского общества, укрепление социалистической законности, расширение прав и свобод советских граждан повлекут за собой еще большее расширение объема правосудия вследствие обеспечения судебными гарантиями всех прав и законных интересов личности. В этом случае государственная деятельность по применению права (а в простых случаях контроль за применением права) к конкретным жизненным случаям станет исключительно судебной функцией. И, следовательно, будут совершенно исключены случаи невозможности обращения в суд с жалобой на неправильное применение права¹⁸⁶. Необходимость отнесения к судебной подведомственности всех споров, связанных с проверкой законности административных актов, обосновывается и в ряде работ советских ученых¹⁸⁷. В то же время встречаются и более осторожные высказывания, смысл которых сводится к тому, что компетенция суда по разрешению административных споров должна быть ограничена определенным кругом дел, перечень либо научно обоснованные критерии подведомственности могут быть сформулированы в законе¹⁸⁸. Однако предлагаемые при этом критерии зачастую недостаточно конкретны и не могут быть применены в практической деятельности. Так, П. Н. Сергейко называет несколько таких критериев. Это «важность и существенность нарушенных прав граждан», а также «реальная возможность рассмотрения в суде таких дел без нарушения при этом государственных интересов в целом»¹⁸⁹. Если попытаться «примерить» сформулированные критерии к существующему разграничению компетенции судебных и административных органов, то может сложиться впечатление, что первым из них законодатель вообще не руководствуется. Например, в делах по жалобам на наложение административных штрафов защищаются субъективные права отнюдь не первостепенной важности. Однако несравненно более важные для граждан права и интересы исключены из сферы судебной защиты. Что же касается второго критерия, то в современный период коммунистического строительства защита субъективных прав и государственные интересы в целом — понятия отнюдь не антагонистические, но гармонично связанные и взаимообусловленные. Следовательно, первым из приведенных П. Н. Сергейко критериев законодатель может и должен руководствоваться, второй же необходимо исключить.

К судебной компетенции в конечном итоге следует отнести все возникающие в управленческой сфере споры с участием граждан, за очень немногими и четко сформулированными в законе исключениями. Разумеется, это можно сделать лишь постепенно, в результате теоретического осмысления накопленного опыта¹⁹⁰.

Дальнейшее развитие законодательства, изучение практики и теории применения судебного контроля за законностью административной деятельности еще больше расширит демократические гарантии прав граждан, повысит их социальную активность и тем самым будет способствовать всемерному развитию свободы личности. приеме на работу, а самую возможность обжалования в Суд незаконного административного акта закрепить в качестве конституционного права граждан СССР¹⁹¹. Принятие подобных предложений имело бы чрезвычайно важное значение для реальной охраны наиболее важных субъективных прав и интересов граждан. Это подняло бы на новую ступень социальную активность советских людей и могло бы иметь большой международный резонанс.

Противники расширения судебной компетенции по управленческим делам считают иногда, что «расширение компетенции судов может повлечь отстранение органов государственного управления от приема и рассмотрения жалоб на незаконные действия их должностных лиц и может привести к ослаблению их связей с населением, к снижению их ответственности за действия должностных лиц»¹⁹². Подобные опасения лишены достаточных оснований. Расширение компетенции суда не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности.

Указанные каналы обжалования являются параллельными, совершенно не исключают друг друга и могут оказаться полезными в устранении нарушений законности¹⁹³. Дело в том, что правосудие и управление, являясь разными формами государственной деятельности, обладают по отношению друг к другу как преимуществами, так и недостатками. В частности, среди преимуществ суда можно указать такое: в процессе отправления правосудия суд связан определенными, довольно жесткими сроками рассмотрения дела, в пределах которых он должен дать четкий определенный ответ. Органы управления также связаны сроками рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан. Однако в силу ряда причин (недостаточная процессуальная урегулированность ряда моментов административного производства, разрешение многих вопросов по усмотрению и т. д.) управленческие органы могут порой «отписаться», направить дело в иной орган и т. п. При этом сроки оказываются не нарушенными и зачастую создается впечатление о разрешении вопроса по существу. В силу этих обстоятельств, а также вследствие не всегда достаточно высоких деловых качеств отдельных должностных лиц разрешение сколько-нибудь сложных правовых вопросов в административном порядке порой затягивается на неопределенный срок. К рассмотрению его привлекаются многочисленные органы управления и должностные лица, ведется переписка, затрачиваются государственные средства, время и труд работников госаппарата, а спор разрешается порой чрезвычайно медленно и не всегда правильно. Об этом свидетельствуют многочисленные случаи из практики¹⁹⁴.

Обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов.[195]

В гл. 7 Конституции СССР среди основных прав, свобод и обязанностей советских граждан закреплено и право на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов. Сформулированное в ст. 58 Конституции, это право логически вытекает из положений ст. 4 Основного Закона, в соответствии с которой Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

Исходя из положений Конституции, должен быть уточнен и усовершенствован порядок рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц, государственных и общественных органов. В еще большей степени это касается судебного порядка рассмотрения жалоб.

В настоящее время в общем виде порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа от 4 марта 1980 г.¹⁹⁶ В то же время в соответствии со ст. 1 названного Указа порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан определяется не только этим нормативным актом, но и другим законодательством Союза ССР и союзных республик. Другими словами, действие Указа отнюдь не исключает, а напротив, предполагает разработку и принятие иных союзных и республиканских актов, регулирующих порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан по той или иной категории дел. Часть нормативных актов такого рода уже принята, разработка других предусмотрена планами законотворческих работ. Так, 23 октября 1980 г. приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административньк правонарушениях, ст. 39, о которых регламентируют порядок обжалования и опротестования постановлений по делу об административном правонарушении, а также полномочия компетентных органов при рассмотрении жалобы или протеста. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» утвержден план организации работы по приведению союзного законодательства в соответствие с Основным Законом. Пунктом 21 этого плана предусмотрена разработка законодательного акта о порядке обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан¹⁹⁷.

Новая редакция Указа от 12 апреля 1968 г. не сохранила определений понятий «предложения», «заявления» и «жалобы» граждан. Между тем перечисленные виды обращений к компетентным государственным и общественным органам существенным образом отличаются друг от друга.

Это обусловило различия в порядке разрешения такого рода обращений и компетенцию уполномоченных на то органов. В частности, в соответствии со ст. 3 Указа от 12 апреля 1968 г. в ныне действующей его редакции предложения и заявления должны подаваться гражданами в те государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Напротив, жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены организация или должностное лицо, действия которых обжалуются. В будущем законодательстве необходима еще большая степень дифференциации порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан¹⁹⁸.

В государственные и общественные органы поступает значительное количество анонимных заявлений. Часть из них содержит важную информацию по поводу различного рода нарушений законности, злоупотреблений служебным положением, нарушений норм социалистической морали, а порой и совершения преступлений со стороны отдельных должностных лиц и граждан. Нередки, однако, и случаи, когда анонимные заявления носят характер вздорных измышлений, являются клеветническими по своему содержанию, преследуют цель сведения личных счетов и т. п. Между тем на проверку такого рода сигналов затрачивается много времени и сил работников государственных и общественных органов. «Коэффициент полезного действия» информации, содержащейся в анонимных заявлениях, не соответствует тем усилиям и материальным расходам, которые затрачиваются государством и обществом на их рассмотрение.

Таким образом, с одной стороны, сложившийся в настоящее время порядок рассмотрения анонимных заявлений явно не эффективен. С другой стороны, и в анонимном заявлении порой содержится ценная информация, которая может быть использована для устранения нарушений законности и норм социалистической морали. А у гражданина могут быть веские причины, препятствующие ему публично объявить свое имя. Где же выход из положения? Думается, что анонимные заявления рассматриваться не должны. Аналогичные последствия должны наступать и в случаях, когда заявление подписано вымышленным или чужим именем. В то же время в законодательстве следует установить право гражданина, подающего заявление, на неразглашение его имени и гарантии такого права.

Заявления, о которых идет речь, должны несколько по-иному оформляться их авторами, а главное, регистрироваться, храниться и рассматриваться в специально предусмотренном для этого порядке. В тексте заявления, а также на почтовом конверте гражданин должен указать, что он не желает разглашения своего имени. Вскрытие конверта с такого рода пометкой, регистрация заявления и его первичное рассмотрение должны производиться лишь специально уполномоченными на то должностными лицами. Желательно, чтобы имя заявителя и его адрес были указаны не в тексте жалобы, а на вкладыше, который должен храниться отдельно от жалобы, — в месте, недоступном для кого-либо, кроме должностного лица, специально на это уполномоченного. Если же сведения о заявителе, не желающем публично открывать свое имя, обозначены непосредственно в тексте заявления или жалобы, то соответствующие данные должны быть перенесены на специальную карточку, и их правильность заверена подписью компетентного должностного лица. После этого не подлежащие оглашению сведения должны быть тем или иным способом изъяты из текста документа (например, закрашены специальным красителем). Порядок хранения документов, содержащих подобные сведения, следует приравнять к порядку хранения секретных документов. За разглашение такого рода сведений должна наступать дисциплинарная, а в соответствующих случаях и уголовная ответственность виновных должностных лиц (ст. 170, 172 УК РСФСР). После того как из заявлений, о которых идет речь, исключены сведения об их авторах, они рассматриваются в общем порядке. Что же касается всякого рода сношений с заявителем, в том числе затребования от него дополнительной информации, ознакомления при необходимости с результатами проверки, направления ответа по заявлению и т. д., то они должны осуществляться лишь специально на то уполномоченными должностными лицами в порядке, исключающем разглашение сведений о заявителе.

Не менее важен и вопрос о пределах судебной компетенции по рассмотрению жалоб на действия должностных лиц, государственных и общественных органов.

В настоящее время подведомственность суду таких дел в общем виде определена в ч. 3 ст. 4 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1979 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о гражданском судопроизводстве»¹⁹⁹. Там записано, что судам подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов в связи с наложением штрафа и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов. В случаях и порядке, предусмотренных законом, суды рассматривают жалобы на действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан.

Приведенная формулировка вряд ли удачна. Она громоздка, внутренне противоречива, не вполне соответствует содержанию ст. 58 Конституции СССР, плохо согласуется с позднейшим административным законодательством.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Основ в суд могут быть обжалованы незаконные действия только должностных лиц, но не органов управления. Между тем это противоречит самим Основам. В частности, жалобы на неправильности в списках избирателей, на наложение административного штрафа и другие категории дел, возникающих из административно-правовых отношений, могут быть обусловлены незаконными действиями как должностных лиц, так и органов управления.

Кроме того, конституционная норма, гарантирующая гражданам СССР право на судебную защиту по делам, возникающим из административно-правовых отношений, воспроизведена в Основах неполно. Положения ч. 3 ст. 4 Основ повторяют правило, сформулированное в ст. 58 Основного Закона, без учета содержания ч. 1 ст. 58 Конституции, где зафиксировано, что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Очевидно, в целях более компактного изложения нормы в ч. 2 ст. 58 Конституции говорится лишь о возможности судебного обжалования действий должностных лиц. Однако из смысла всей ст. 58 Конституции СССР следует, что в случаях, предусмотренных законом, в суд могут быть обжалованы и незаконные действия государственных и общественных органов. В связи с изложенным ч. 3 ст. 4 Основ гражданского судопроизводства можно было бы сформулировать примерно следующим образом: «Судам подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на наложение административных взысканий, а в случаях, предусмотренных законом, и на иные действия должностных лиц, государственных и общественных органов».

С точки зрения законодательной техники порядок обжалования в суд действий органов управления и должностных лиц в части подведомственности может быть двояким: 1) путем установления общего правила, в соответствии с которым в суд обжалуются любые действия органов управления и должностных лиц, за исключениями, предусмотренными законом. Таким путем установлена в настоящее время подведомственность административных дел судам в Болгарии и Румынии; 2) лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. По этому пути пошло законодательство в Венгрии, Польше, Чехословакии и ГДР. Такая же тенденция свойственна и советскому законодательству. Безотносительно к способу определения подведомственности судам дел, возникающих из административно-правовых отношений (как общего правила с исключениями либо в виде специального перечня), положения, сформулированные в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР, не могут рассматриваться в качестве нормы прямого действия. Их применение на практике должно быть конкретизировано в иных нормативных актах. Не имеет решающего значения сам по себе способ определения подведомственности судов по административным делам. В принципе можно сформулировать достаточно обширный перечень подведомственных судам дел и, напротив, сделать столь значительные изъятия из общего правила о подведомственности судам административных споров, что практически свести его к нулю.

В юридической литературе в разное время высказывались конкретные предложения об определении подведомственности судам административных дел²⁰⁰. В связи с формулировками ныне действующих редакций ст. 4 Основ и ст. 3 Указа от 12 апреля 1968 г. вряд ли имеет смысл обсуждать вопрос о том, следует ли отнести к ведению суда любые административные дела либо только часть из них.

Названные нормы относят к судебной компетенции дела по жалобам на действия органов управления и должностных лиц лишь в случаях и порядке, предусмотренных законом. На сегодняшний день таких случаев немного. Однако в действующем законодательстве совершенно четко прослеживается тенденция на постепенное расширение круга дел по жалобам на действия органов управления, подведомственных судам²⁰¹. Весьма умеренные темпы развития судебного контроля за законностью управленческой деятельности объясняются факторами как объективного, так и субъективного характера. В их числе отсутствие соответствующих правовых традиций, перегруженность судов, не всегда достаточно высокая подготовка судей в области административного законодательства и др. В ближайшие годы положение дел в этой области кардинально вряд ли изменится. Очевидно, и в специальном законодательном акте об обжаловании в суд действий органов управления и должностных лиц будет названо не так уж много новых дел этой категории. Но, прежде чем делать конкретные предложения подобного рода, следует определить критерий или критерии, с помощью которых можно будет конструировать соответствующие категории дел.

Исходя из правовой природы суда как органа правосудия, нетрудно сделать следующий вывод. К компетенции судов могут и должны быть отнесены дела, в которых идет речь о разрешении споров и защите субъективных прав, в данном случае прав административных. В случаях, прямо предусмотренных законом, судебная защита должна предоставляться и охраняемым законом интересам граждан в области управления. При этом речь должна идти не о случаях так называемого усмотрения администрации, а о деятельности органов управления и должностных лиц, основанной на четких указаниях закона («связанная администрация»). Рассмотрим с этой точки зрения некоторые виды административной деятельности, имея в виду в первую очередь управленческие акты, затрагивающие наиболее важные права советских граждан. Для этого обратимся к положениям гл. 7 Конституции СССР, в которой сформулированы основные права, свободы и обязанности граждан СССР. В частности, здесь закреплено право советских граждан на труд, материальное обеспечение в старости и право на жилище (ст. 40, 43–44 Основного Закона).

Право советских граждан на получение государственной пенсии, порядок ее назначения и размеры исчерпывающим образом урегулированы действующим законодательством. Пенсии назначаются комиссиями по назначению пенсий, образуемыми исполкомами районных (городских) Советов. Решение комиссии может быть обжаловано в исполком. Однако рассмотрение жалобы в исполкоме носит в значительной степени формальный характер, и вот почему. Два его наиболее компетентных в данной области члена — заведующие отделами социального обеспечения и финансовым — уже входили в состав комиссии по назначению пенсий. На заседании исполкома они смогут аргументировать правильность решения комиссии и необоснованность жалобы гражданина. Тем более что в составе исполкома нет иных лиц, которые могли бы столь же компетентно судить о существе дела. Очевидно, не случайно на практике разрешением жалоб по пенсионным делам по существу занимаются вышестоящие органы социального обеспечения. Подход к разрешению жалоб у них сугубо ведомственный. Кроме того, рассмотрение жалоб, за редчайшими исключениями, происходит заочно, в связи с чем даже правильное по существу отклонение ее не всегда достаточно убедительно для жалобщика.

О недостаточной эффективности существующего ныне административного порядка рассмотрения жалоб по пенсионным делам весьма убедительно свидетельствуют следующие данные. Ленгорсобес в отдельные годы удовлетворял от 0,1 до 1% поступающих жалоб, а МСО РСФСР — от 0,3 до 0,5%. Из 100 жалобщиков, опрошенных в Ленгорсобесе, лишь 12 пришли туда впервые, 43 человека — во 2–3-й раз, 38 человек — в 4–5-й раз, а 7 человек — в 6-й и более раз. Причем, по данным МСО РСФСР, к числу основных причин, вызывающих повторность обращения граждан, относятся необоснованные отказы в удовлетворении законных просьб заявителей. Существующий порядок рассмотрения жалоб по пенсионным делам зачастую не удовлетворяет заинтересованных граждан. Поэтому многие из них обращаются с жалобами и заявлениями по пенсионным вопросам в самые различные инстанции. Так, в Ленинграде в Ленгорсобес и МСО РСФСР по этому поводу обращалось менее половины недовольных. Адресатами остальных жалоб и заявлений были иные советские органы, печать, партийные и профсоюзные органы, прокуратура и т. д.²⁰² В такой ситуации рассмотрение жалоб по вопросам назначения пенсий независимым судом в условиях демократической и гласной судебной процедуры способствовало бы улучшению работы органов социального обеспечения и защите нарушенных субъективных прав граждан. Кроме того, в определенной степени удалось бы разгрузить иные государственные и общественные органы от разрешения жалоб и заявлений по пенсионным делам. В этом плане полезен опыт европейских социалистических стран (за исключением ГДР), где жалобы на отказ в назначении пенсии либо неправильное, по мнению заявителя, исчисление ее размера успешно рассматриваются судебными органами.

В ст. 44 Основного Закона зафиксировано право граждан СССР на жилище и его гарантии. В развитие положений Конституции приняты и действуют Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищные кодексы союзных республик²⁰³.

Под судебный контроль не может быть поставлен весь комплекс отношений, связанных с предоставлением жилья, поскольку ряд вопросов здесь решается не только на основании закона, но в определенных пределах и по усмотрению компетентных органов. В то же время из указанного комплекса следует выделить часть отношений, где все определяется четкими указаниями закона. Речь идет о признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и постановке их на соответствующий учет (ст. 18–19 Основ, ст. 28–33 Жилищного кодекса РСФСР).

Граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий по основаниям, предусмотренным законодательством СССР и союзных республик. Поэтому суд вполне смог бы справиться с рассмотрением жалоб на отказ органов управления признать гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий и постановке на учет.

С правом граждан СССР на жилище определенным образом связано право на прописку. Можно ли поставить вопрос о наличии или отсутствии такого права под контроль суда? В свое время Д. М. Чечот отрицательно отвечал на данный вопрос, полагая, что здесь нет предмета для решения суда, поскольку лицо не обладает субъективным правом. Вряд ли с этим утверждением в полной мере можно согласиться. Право на прописку регулируется административным законодательством, в связи с чем у лица, ходатайствующего о прописке, несомненно, имеется юридическая заинтересованность в благоприятном разрешении его просьбы. В определенных случаях дело не обходится и без усмотрения органов управления. Однако это усмотрение должно быть ограничено рамками закона и не может выходить за его пределы. В ряде случаев заинтересованное лицо обладает субъективным правом на прописку, которое не должно зависеть от усмотрения администрации. Ведь наниматель вправе в установленном порядке вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это письменное согласие всех совершеннолетних членов семьи (ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР и соответствующие статьи жилищных кодексов союзных республик).

Проанализировав деятельность органов, ведающих пропиской, Д. М. Чечот пришел к выводу о том, что они «практически имеют возможность как разрешать прописку при отсутствии основании для прописки, предусмотренных в ведомственных нормативных актах, так и не разрешать ее, несмотря на наличие таких оснований»²⁰⁴. Вряд ли стоит доказывать, что подобное положение противоречит ст. 4 Конституции СССР. А наличие такой «практики» является дополнительным весьма серьезным аргументом в пользу распространения судебного контроля на данную область.

Рассматриваемая проблема связана не только с конституционным правом на жилище, но и с субъективным гражданским правом избрания места жительства (ст. 9 Основ гражданского законодательства, ст. 10 ГК РСФСР). Судебный контроль за правомерностью отказа в прописке явился бы важной демократической гарантией, обеспечивающей в соответствующих случаях реализацию конституционного права на избрание места жительства.

В свете положений ст. 40 Конституции СССР следовало бы в значительной мере расширить и возможности судебного контроля за законностью увольнений и переводов рабочих и служащих, а также наложения на них дисциплинарных взысканий. Правда, обсуждение данной проблемы в связи с содержанием ст. 58 Конституции СССР может вызвать возражения в том смысле, что здесь имеют место не управленческие, а трудовые правоотношения. Это не совсем так. Различные аспекты отношений, складывающихся между предприятием и работником, одновременно регулируются разными отраслями права — государственным, административным, финансовым, гражданским и трудовым. В частности, административное право регулирует отношения в области управления народным хозяйством. Соответственно администрация предприятия, учреждения, организации является в этом смысле органом управления народным хозяйством²⁰⁵, а их должностные лица — государственными должностными лицами. Контроль за осуществлением должностными лицами властных полномочий, связанных с увольнением, переводом работников и наложением на них дисциплинарных взысканий, осуществляется судом. По ныне действующему законодательству такой контроль возможен далеко не всегда. Имеются в виду работники, подпадающие под действие Перечней № 1 и 2 Приложения № 1 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров и уставов о дисциплине. В частности, несколько десятков наименований должностей работников, подпадающих под действие Перечня № 1, не всегда могут быть подведены под какие-то общие признаки. Перечень слишком громоздок, недостаточно логически выдержан, в известной степени противоречит позднейшему законодательству.

Безотлагательно можно было бы отказаться от ограничений в судебной защите всех лиц, подпадающих под действие Перечня № 2. Вряд ли какой-то иной орган сможет лучше, чем суд, непредвзято и всесторонне проверить, соответствует ли работник занимаемой должности по своим деловым и моральным качествам.

Аттестация работников научно-исследовательских и иных, указанных в п. 1 Перечня № 2 организаций в принципе ничем не отличается от аттестации иных специалистов народного хозяйства. В Типовом перечне, утвержденном постановлением Госкомитета СССР по науке и технике и Госкомтруда СССР от 22 октября 1979 г. по согласованию с ВЦСПС, названо свыше 70 наименований руководящих, инженерно-технических и других специалистов, подлежащих аттестации²⁰⁶. Причем увольнение указанных работников по результатам аттестации может быть обжаловано в суд в общем порядке. При рассмотрении таких дел суд не только входит в обсуждение степени обоснованности выводов аттестационной комиссии, но и проверяет соблюдение правил самой аттестации²⁰⁷.

Что же касается Перечня № 1, то в качестве переходной меры к полной его отмене указанный Перечень следовало бы в значительной степени сократить, оставив в нем лишь должности руководителей предприятий, учреждений и организаций, их заместителей, главных специалистов, а также отдельных категорий ответственных работников, например системы Министерства иностранных дел СССР. Следовало бы без каких-либо ограничений поставить под судебный контроль и законность увольнения, перевода и наложения дисциплинарных взысканий на лиц, подпадающих под действие уставов о дисциплине. Круг таких лиц в настоящее время чрезмерно велик. В частности, сюда входят работники связи, многие категории работников железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта, не имеющие прямого отношения к безопасности движения²⁰⁸, и др. Следует согласиться с тем, что изъятие указанных работников из сферы судебной защиты находится в существенном противоречии с положениями ст. 57, 58 Конституции СССР²⁰⁹.

Судебный контроль должен быть распространен и на применение такой острой меры административного принуждения, как денежный начет. Начеты производятся комитетами народного контроля в порядке, установленном правилами производства денежных начетов²¹⁰, на должностных лиц, причинивших своими неправильными действиями или нераспорядительностью материальный ущерб государству, колхозам и иным кооперативным и общественным предприятиям и организациям в случаях, предусмотренных указанными правилами. Размер такого начета может составлять до трех месячных окладов должностного лица. Между тем административный порядок наложения начетов и рассмотрения жалоб на указанные взыскания не всегда дает возможность в полной мере выявить обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии вины должностного лица в совершении того или иного проступка, тяжести деяния, личности виновного и его имущественном положении.

Среди дел, возникающих из административно-правовых отношений, подведомственных судам по действующему законодательству, до известной степени особняком стоят дела о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию. Все иные дела данного производства возбуждаются по жалобам граждан и должностных лиц. Дела же о взыскании недоимки возбуждаются по заявлениям соответствующих органов государственного управления. Другими словами, законность действий управленческих органов проверяется здесь очень широко и не всегда при наличии достаточных оснований. Такого рода проверка в ныне существующих рамках закона осуществляется сугубо формально. При рассмотрении дела суд проверяет предусмотрен ли законом данный вид платежа; имеются ли законные основания для привлечения гражданина к платежу; соблюден ли органами взыскания установленный законом порядок привлечения к платежу; приняты ли во внимание органами взыскания льготы, если по закону гражданин имеет право на них; соответствует ли произведенная опись имущества требованиям закона. В то же время суд не вправе проверить правильность исчисления недоимки по существу. Если у суда возникнут сомнения в этом отношении, он своим определением должен приостановить производство по делу и направить материал органу взыскания для проверки. Производство по делу возобновляется после перерасчета платежа органов взыскания либо подтверждения заявления о взыскании его вышестоящим органом (ст. 242 ГПК РСФСР). Однако закон не дает ответа на вопрос, каким образом должен поступить суд, если заявление о взыскании подтверждено вышестоящим органом, а сомнения в правильности исчисления платежа остались?

Целесообразно несколько изменить порядок взыскания недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию. Такого рода платежи должны взыскиваться в бесспорном порядке, применительно к правилам, установленным законом для взыскания административных штрафов. В то же время гражданину должно быть предоставлено право обжаловать в суд как привлечение к платежу, так и размер его исчисления. Соответственно следует расширить полномочия суда при рассмотрении таких дел, предоставив суду возможность всесторонней проверки законности и обоснованности привлечения гражданина к уплате соответствующего платежа. В случае принятия законодателем такого рода предложения все производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, будет представлять собой производство по жалобам на действия должностных лиц, государственных и общественных органов, что в полной мере будет соответствовать положениям ст. 58 Конституции СССР.

О жалобах на неправомерные действия должностных лиц.[211]

Должностные лица в силу овоей служебной компетенции, определенной в различных нормативных актах, имеют право и обязаны совершать разного рода юридически значимые действия, от которых зависит возможность реализации субъективных прав граждан. Речь идет о субъективных правах, регулируемых государственным, административным, финансовым, гражданским, семейным, трудовым и иными отраслями права.

В Законе о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан (Ведомости Верховного Совета СССР, 1987, № 26, ст. 388; № 42, ст. 692), подчеркивается, что в суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществляемые должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа. В связи с этим следует считать недопустимой практику, когда в целях создания искусственной ситуации невозможности обжалования действий должностного лица в суд, единоличные действия маскируются ссылкой на решение коллегиального органа, рекомендации соответствующих общественных организаций и т. п. Для возможности обжалования неправомерных действий должностного лица в суд, с нашей точки зрения, достаточно того, что в соответствии с законодательством они отнесены к единоличной компетенции должностного лица, действующего от собственного имени или от имени представляемого им органа.

Согласно ст. 2 Закона к действиям должностных лиц, совершенным с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющим права граждан, относятся действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

К сожалению, жизнь не скупится на ситуации, на которых можно проиллюстрировать изложенные положения. Так, У. имел на праве личной собственности жилой дом, а второй получил по наследству. Когда во исполнение требований ст. 107 ГК РСФСР он решил продать один из домов, то заведующий горкомхозом отказал в регистрации строения на имя покупателя, а еще через некоторое время материал об изъятии одного из домов, как якобы возведенного на нетрудовые доходы, был направлен в один из судов Волгоградской области. Инвалид Великой Отечественной войны Н. на выделенном в установленном порядке участке накосил сено для скота. Позднее председатель исполкома местного Совета народных депутатов дал указание изъять накошенное сено и передать его колхозу. Начальник одного из отделений милиции Москвы без достаточных оснований отобрал водительское удостоверение у X. В течение нескольких месяцев он обивал пороги органов внутренних дел и не мог работать по специальности водителя.

Во всех перечисленных случаях граждане были незаконно лишены возможности осуществлять свои права, предоставленные законом (право распоряжаться принадлежащим лицу имуществом, право на труд).

Не так уж редки случаи, когда должностными лицами на граждан незаконно возлагаются какие-либо обязанности. Так, начальник бюро технической инвентаризации одного из районов г. Воронежа незаконно требовал, чтобы собственники либо сособственники строений при получении соответствующих справок в БТИ платили деньги за составление нового плана дома. Фактически же такой работы не проделывалось. Начальник ДЭЗа отказался выдать ключи от квартиры в соответствии с полученным Р. ордером, потребовав от него внести 76 руб. квартирной платы, поскольку восемь предыдущих месяцев квартира пустовала. В конце концов Р. вынужден был выполнить незаконно возложенную на него обязанность. Позднее он пытался вернуть свои деньги, обращаясь с жалобами в исполкомы районного и городского Советов народных депутатов, однако эти попытки не увенчались успехом.

Иногда встречаются ситуации, когда первоначально на гражданина незаконно возлагается какая-либо обязанность, и после ее неисполнения он лишается возможности осуществить свое право, предоставленное законом. Именно такого рода случай произошел с З. В связи с прокладкой теплотрассы он вынужден был временно поставить принадлежащий ему металлический гараж вблизи котельной одного из предприятий. Администрация предприятия дала «предписание» убрать гараж в течение 10 дней. Выполнить это требование З. возможности не имел, так как работы по прокладке теплотрассы в том месте, где прежде стоял гараж, еще не были закончены. Тогда администрация приказала своим работникам с помощью электросварки «запаять» ворота гаража, что и было сделано. Таким образом на З. была незаконно возложена обязанность, а когда он не смог ее выполнить, то в результате последовавшей «санкции» гражданин оказался лишенным возможности пользоваться своим гаражом с находящимся в нем автомобилем.

Вопрос о подведомственности судам жалоб на действия должностных лиц можно было решить разными способами. Например, предусмотреть в Законе примерный или исчерпывающий перечень либо сформулировать общие правила судебной подведомственности, дополнив их определенными исключениями из судебной компетенции. Наличие соответствующего перечня, как правило, позволяет сравнительно легко разрешать вопрос о подведомственности в типичных ситуациях. Однако, столкнувшись с более или менее нестандартным случаем, судья может испытывать существенные трудности. Кроме того, самый обширный перечень не способен предусмотреть всех жизненных коллизий, что вызывает потребность в периодическом его обновлении и уточнении. Думается, что в этом отношении наличие в комментируемом Законе общих правил подведомственности судам жалоб на действия должностных лиц в целом более предпочтительный вариант решения данного вопроса. Разумеется, на первых порах в судебной практике неизбежно возникнут определенные сложности. Однако с накоплением опыта, принятием соответствующих руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда СССР и Верховного Суда РСФСР они должны исчезнуть.

Закон от 30 июня 1987 г. — акт прямого действия и не предусматривает издания в его развитие каких-либо подзаконных нормативных актов-инструкций, положений и т. п. В то же время, имея в виду по существу полнейшее отсутствие опыта рассмотрения судами подобной категории дел, Министерство юстиции СССР, Верховный Суд СССР и Прокуратура СССР сочли необходимым разработать Примерные методические рекомендации по применению Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», утвержденные ими 24 декабря 1987 г. В Рекомендациях разъясняется ряд принципиальных положений Закона. В них правильно подчеркивается, что в суд могут быть обжалованы неправомерные, единолично осуществленные действия должностных лиц, работающих как в государственных органах, так и в общественных организациях, и которые по должности или по специальному поручению совершают юридически значимые действия или уклоняются от их совершения, что влечет за собой нарушение прав и свобод граждан либо возложение на них обязанностей, не предусмотренных законом.

Очень важен для ориентации судей примерный перечень жалоб на неправомерные действия должностных лиц, подведомственных судам. Суд, в частности, может рассматривать жалобы на действия должностных лиц, связанных с отказами гражданам: в прописке; в выдаче разрешения на приобретение и хранение охотничьего оружия; в регистрации траспортных средств; в регистрации строения в бюро технической инвентаризации; в зачислении в конкретное дошкольное или школьное учреждение; в выдаче документов о праве на дополнительную площадь по состоянию здоровья; в выдаче жилищных документов должностными лицами из жилищно-эксплуатационных организаций; в выдаче или свидетельствовании должностными лицами предприятий, учреждений и организаций копий документов, касающихся прав и законных интересов обратившихся к ним граждан в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 г. «О порядке выдачи и свидетельствовании предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан». Суд также рассматривает жалобы, связанные с незаконными ограничениями на содержание скота и птицы в личной собственности граждан и на другие действия должностных лиц, ущемляющих права граждан, если законодательством не предусмотрен иной порядок их обжалования.

Таким образом, в суд могут быть обжалованы любые незаконные действия, единолично совершаемые должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа, при условии, что они нарушают права граждан, предоставленные им Конституцией СССР и иными нормативными актами, если законом не предусмотрено иного порядка обжалования соответствующих действий должностных лиц. К такого рода действиям должностных лиц можно отнести, например, незаконный отказ в приеме на работу в случаях, не предусмотренных действующим трудовым законодательством; отказ в предоставлении бесплатной квалифицированной медицинской помощи, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения; незаконное нарушение права на пользование достижениями культуры и др. Некоторые государственные библиотеки, например Государственная библиотека СССР им. В. И. Ленина, отказывают в записи граждан, не имеющих высшего образования и не работающих над определенной научной темой. Очень многие книги, рукописи и иные материалы без достаточных оснований зачисляются в так называемые специальные фонды, доступ в которые закрыт для подавляющего большинства граждан. Стремление к «перестраховке», сокрытию от граждан и общества в целом многих достижений культуры характерно для многих должностных лиц ряда архивов, музеев и тому подобных учреждений культуры. Думается, подобные действия должностных лиц, незаконно лишающих граждан возможности осуществить права, предоставленные законом или другим нормативным актом, либо незаконно возлагающих на них какие-либо обязанности, могут быть обжалованы в суд.

К числу действий должностных лиц, подлежащих судебному контролю, можно отнести также незаконный отказ в выписке граждан, незаконное изъятие имущества либо документов граждан (здесь не имеются в виду случаи конфискации и реквизиции имущества, примененные в качестве мер административного воздействия), незаконное снятие номерных знаков с принадлежащей гражданину автомашины и многое другое,

Согласно ст. 3 Закона не могут быть обжалованы в суд действия должностных лиц, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок обжалования. Данная норма отсылает к соответствующим положениям уголовно-процессуального и гражданского процессуального права, законодательства о порядке рассмотрения трудовых споров, а также об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях. Закон не изменяет порядка обжалования и опротестования постановления о наложении административных взысканий, установленного Основами законодательства об административных правонарушениях, а также Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Иной порядок обжалования действий должностных лиц определен ст. 6 Закона СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности», а также и другим законодательством СССР и РСФСР.

Сформулированные в Законе положения о подведомственности до известных пределов разъясняются в указанных Рекомендациях: не подлежат обжалованию в суд в порядке этого Закона действия судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, а также нотариальные действия или отказ в их совершении. Порядок обжалования перечисленных действий установлен соответствующими нормами УПК и ГПК РСФСР.

По действующему законодательству суд не вправе рассматривать жалобы лиц, должности которых указаны в перечнях № 1 и 2 Приложения № 1 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г., по распределенным в них вопросам.

Исходя из содержания ст. 2 и 3 Закона, судам неподведомственны жалобы на действия исполкомов Советов народных депутатов и других коллегиальных органов, учреждаемых в соответствии с действующим законодательством. В частности, в коллегиальном порядке назначается пенсия и определяются ее размеры, производится постановка на учет по улучшению жилищных условий, определяется очередность предоставления жилья. В таком порядке разрешаются и многие иные вопросы, например, связанные с назначением пособий многодетным или одиноким матерям, приемом в высшие или средние специальные учебные заведения, присуждением ученых степеней, присвоением ученых званий и др.

Законодательством определен и особый порядок возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Согласно инструкции Министерства финансов СССР от 19 декабря 1984 г. «О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов» жалобы граждан по соответствующим вопросам подаются в вышестоящие финансовые органы.

Не могут быть обжалованы в порядке рассматриваемого Закона действия должностных лиц, связанных с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности. К ним относятся, например, отказ в предоставлении военнообязанному отсрочки по призыву на действительную военную службу и вопросы, связанные с ее прохождением, и т. п. В то же время, думается, что при этом ссылка должностных лиц на соображения, касающиеся обеспечения обороноспособности страны и государственной безопасности, должна быть надлежащим образом мотивирована.

Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений.[212]

В современной сложной политической и экономической ситуации встает вопрос о судьбе Верховного Суда СССР, как и всего бывшего Союза ССР в целом. Совершенно очевидно, что Верховный Суд в его нынешнем составе и с его нынешними функциями сохраниться не может. Как было подчеркнуто в постановлении Верховного Совета СССР от 30 августа 1991 г. «О первоочередных мерах по предотвращению попыток осуществления государственного переворота», провал попытки реакционных сил остановить развитие общества создал новую ситуацию, в которой стало возможным ускоренное продвижение по пути перемен. А в п. 5 того же постановления шла речь о необходимости ускорения проведения судебной реформы²¹³.

В то же время безотносительно к тому, какими функциями будет наделен в ходе предстоящей реформы Верховный Суд и сохранится ли он вообще, можно со всей определенностью констатировать, что руководящие постановления Пленума Верховного Суда СССР, постановления Верховного суда по конкретным гражданским и уголовным делам, а также ответы на вопросы, поступающие с мест, связанные с применением законодательства, вошли в плоть и кровь юридической науки и практики. В большинстве случаев содержащиеся в них разъяснения могут быть признаны образцами правильного толкования и применения закона. Поэтому, если даже в будущем они потеряют свою обязательность для судов суверенных республик, то, вероятно, достаточно длительное время они по-прежнему будут определять направления правоприменительной судебной деятельности. Тем более досадны те редкие случаи, когда Верховный Суд СССР давал спорные толкования закона. Часть из них имеет отношение к делам, возникающим из административно-правовых отношений.

27 июля 1990 г. Пленумом Верховного Суда СССР было принято Постановление № 7 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан». В п. 11 сказано следующее: Если при рассмотрении жалобы судом устанавливается, что имеется спор о праве, подведомственный суду (например, спор о праве на часть принятого в эксплуатацию жилого дома, в регистрации которого отказано, спор о праве на жилое помещение при отказе в прописке) гражданину, подавшему жалобу, разъясняется, что этот спор может быть разрешен путем предъявления иска. Жалоба в этом случае оставляется без рассмотрения»²¹⁴. Ранее аналогичное разъяснение (практически слово в слово) давалось в п. 16 Постановления № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 декабря 1988 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан»²¹⁵.

Постановление Пленума на страницах печати было прокомментировано членом Верховного Суда СССР П. Я. Трубниковым. По его мнению, «в этих делах, в отличие от исковых, рассматривается не спор о субъективном праве или охраняемом законом интересе, возникающий из гражданских правоотношений, а спор о праве, возникший между гражданином и органом государственного управления либо должностным лицом, которые, по утверждению гражданина, обратившегося в суд с жалобой, незаконно лишили его возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или иным нормативным актом, либо незаконно возложили на него какую-либо обязанность.

Дела по жалобам на неправомерные действия, как и дела особого производства, характеризуются тем, что предметом их рассмотрения является не материально-правовой спор, а следовательно, в этих делах нет сторон (истца и ответчика), что характерно для исковых дел»²¹⁶.

Как видно из приведенной цитаты, соображения, высказанные П. Я. Трубниковым в обоснование разъяснения, данного Пленумом Верховного Суда СССР, весьма противоречивы. С одной стороны, утверждается, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, есть спор о праве, который возник между гражданином и органом управления либо должностным лицом. С другой стороны, подчеркивается, что предметом рассмотрения таких дел «является не материально-правовой спор», но не указывается, что именно служит здесь предметом судебного разбирательства.

Утверждение о том, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, не разрешается спор о праве, является отголоском давно пересмотренной в теории гражданского процессуального права точки зрения. В соответствии с ней суд здесь лишь проверяет законность и обоснованность действий органов государственного управления²¹⁷. В последнее время наличие спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений, в юридической литературе сомнений не вызывает²¹⁸.

Полагаем, что разъяснение, содержащееся в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г., не основано на законе, поскольку такого основания для оставления заявления без рассмотрения законодательством не предусмотрено (ст. 42 Основ гражданского судопроизводства, ст. 221 ГПК РСФСР)²¹⁹. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 246 ГПК РСФСР если при рассмотрении дела в порядке особого производства возникает спор о праве, подведомственный судам, суд оставляет заявление без рассмотрения и разъясняет заинтересованным лицам, что они вправе предъявить иск на общих основаниях. Именно на эту норму ссылается, комментируя п. 11 Постановления Пленума от 27 июля 1990 г., П. Я. Трубников. «Пленум сохранил в новом постановлении данное ранее разъяснение, как следующее из правила, установленного в ч. 3 ст. 246 ГПК... В разделах ГПК ‟Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений” такого правила не могло быть, поскольку возможность возникновения спора о праве гражданском при рассмотрении судом указанных в этих разделах дел (по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов о взыскании штрафа, дел о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному страхованию) исключена»²²⁰.

Аргументы, приводимые П. Я. Трубниковым, вряд ли можно признать корректными. Безотносительно к тому, устарел ли тот или иной закон, Пленум Верховного Суда СССР не наделен правом внесения в него каких-либо изменений и дополнений. Он может лишь использовать свое право законодательной инициативы. Положения ст. 1 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, ст. 1 и 232 ГПК, в соответствии с которыми дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства с теми изъятиями и дополнениями, которые прямо установлены законом, действительно могут быть признаны устаревшими, но лишь в единственном отношении. Поскольку правовая природа этих дел принципиально не отличается от правовой природы исковых дел, то процессуальный порядок их рассмотрения должен быть еще более приближен к порядку рассмотрения исковых дел.

Если бы норма, сформулированная в п. 11 Постановления Пленума от 27 июля 1990 г., действительно отражала правовую природу этих дел, то ее следовало бы включить в Основы, ГПК и Закон от 2 ноября 1989 г. Однако подобной нормы в перечисленных актах нет. Более того, процессуальный порядок рассмотрения дел по Закону от 2 ноября 1989 г. в значительной мере приближен к общим правилам судопроизводства, по которым рассматриваются исковые дела. Так, в ч. 1 ст. 6 Закона подчеркивается, что рассмотрение жалобы судом и исполнение решения суда осуществляется по правилам гражданского судопроизводства. Здесь даже нет упоминаний об исключениях и дополнениях к общим правилам судопроизводства, которое непременно должны наличествовать по этим делам. Правда, в самом Законе отдельные исключения и дополнения все же сформулированы. Однако их немного. Достаточно сослаться на то обстоятельство, что сам Закон очень невелик по объему и состоит всего из десяти статей. Кроме того, ряд норм Закона от 2 ноября 1989 г. по существу воспроизводят общие правила гражданского судопроизводства и при желании могут быть из Закона исключены (ч. 1–2 ст. 4, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ч. 1 ст. 7, ст. 9–10 и в значительной степени ст. 8).

Что же касается положений ч. 3 ст. 246 ГПК, то к административным делам они никакого отношения не имеют. Ведь в отличие от классических дел особого производства (установление фактов, имеющих юридическое значение и некоторых др.) для дел, возникающих из административно-правовых отношений, как раз характерно наличие спора с праве, подведомственного судам. Этот спор возникает из административных, финансовых или пенсионных правоотношений, однако он теснейшим образом связан с иными взаимосвязанными и взаимообусловленными ими правоотношениями. Имеются в виду гражданские, жилищные, брачно-семейные, трудовые и т. п. правоотношения. Более того, ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий органа государственного управления или должностного лица, т. е. разрешить административно-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в нюансы гражданских, жилищных, трудовых и иных правоотношений, неразрывно связанных с ним. Так, жалоба на отказ в прописке не может быть правильно разрешена без учета положений ст. 54 ЖК, предусматривающей право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба на отказ исполкома районного (городского) Совета народных депутатов в усыновлении ребенка не может быть разрешена без учета характера сложившихся между потенциальными усыновителями и усыновляемым отношений и положений соответствующих норм КоБС.

Оба приведенных в п. 11 Постановления Пленума от 27 июля 1990 г. примера выглядят в достаточной степени надуманными. Так, если состоялось решение исполкома о принятии в эксплуатацию жилого дома, то его соответствующему отделу не останется ничего иного как дом зарегистрировать. Регистрация дома за определенным лицом, точно также как и наличие прописки гражданина на определенной жилой площади, не препятствует заинтересованным лицам предъявить иск о признании конкретного лица утратившим право на жилое помещение либо выселении.

Обратимся к судебной практике. В Черемушкинский районный суд г. Москвы поступила жалоба Н. на действия руководителя организации «Видеоцвет», отказавшего в выдаче справки на замену неисправного видеомагнитофона. Рассматривая данное дело, суд руководствовался нормами гражданского законодательства, в частности ст. 246 ГК. Признав, что действия должностного лица противоречат закону, суд удовлетворил жалобу Н.

Разрешая дело по жалобе служащего Советской Армии Ф. на действия командира воинской части, отказавшего в выдаче дубликата трудовой книжки, Железнодорожный народный суд г. Москвы исходил из «Инструкции о порядке ведения трудовых книжек на предприятиях, в учреждениях и организациях», утвержденной Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 20 июня 1974 г. № 162. Установив, что действия указанного должностного лица соответствуют требованиям названной Инструкции, народный суд жалобу Ф. отклонил.

Значительный интерес представляет и дело по жалобе З. на действия заместителя управляющего Абаканским жилищным производственно-эксплуатационным трестом. Заявительница проживала в г. Абакане вместе со своими родителями в отдельной квартире. В 1983 г. она выехала на учебу в г. Новосибирск. В феврале 1987 г. после окончания техникума З. вернулась в г. Абакан и была прописана в квартире, по в сентябре 1987 г. по семейным обстоятельствам вынуждена была временно выехать в г. Новосибирск. Вернувшись в феврале 1988 г. в г. Абакан, З. получила согласие своего отца-нанимателя жилой площади на вселение в качестве члена семьи. Однако заместитель управляющего жилищным производственно-эксплуатационным трестом дал согласие на прописку лишь в качестве поднанимателя, что, по мнению З., ущемило ее права.

Абаканский городской народный суд принял дело к своему производству, а затем прекратил его как неподведомственное, поскольку в данном случае отсутствует спор, связанный с действиями должностного лица, отказавшего в прописке. Отменяя это определение и направляя дело на рассмотрение по существу в народный суд, надзорная инстанция резонно указала, что предметом судебного рассмотрения являются незаконные, по мнению З., действия должностного лица. «Указание в разрешении на прописку на то, что она может быть прописана лишь в качестве поднанимателя, по утверждению З., нарушает ее права, предусмотренные жилищным законодательством (ст. 53 ЖК РСФСР). При таком положении жалоба З. подлежала рассмотрению в суде по существу и оснований для прекращения производства по делу не было. При новом рассмотрении дела следует выяснить, действовало ли должностное лицо в пределах своей компетенции, не ущемляются ли его действиями права З., предоставленные ей законом, и в зависимости от установленных данных... вынести решение либо об удовлетворении жалобы и возложении обязанности на соответствующее должностное лицо устранить допущенное нарушение нрава гражданина, либо об отказе в удовлетворении жалобы»²²¹. И хотя приведенное дело было разрешено на основании действовавшего в тот период Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», в интересующем нас аспекте оно ничуть не устарело. Сходные ссылки на жилищное и иное гражданское в широком смысле этого слова законодательство имеются и в судебных постановлениях, вынесенных на основании Закона СССР от 2 ноября 1989 г.²²²

Таким образом, при рассмотрения жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, ответ на вопрос о законности действий названных субъектов может базироваться исключительно на положениях гражданского, жилищного и т. п. отраслей права. В связи с этим дела, возникающие из административно-правовых отношений, разрешаемые по Закону от 2 ноября 1989 г., как по своей правовой природе, так и по процессуальному порядку их рассмотрения в настоящее время мало чем отличаются от общеисковых дел. Соответственно участвующие в деле орган государственного управления (должностное лицо) и гражданин — это, вне сомнения, стороны процесса, а средство возбуждения таких дел вполне могло бы именоваться иском или административным иском. Поэтому существующие на сегодняшний день в административных и исковых делах некоторые терминологические различия в значительной мере носят формальный характер.

Не совсем точным, с нашей точки зрения, является и утверждение о том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, «неприменимы гражданские процессуальные нормы об изменении предмета иска, заключении мирового соглашения, предъявлении встречного иска и т. п.»²²³.

П. Я. Трубников прав только в том, что применение указанных терминов по делам, рассматриваемым в соответствии с Законом от 2 ноября 1989 г., не совсем уместно. По существу же подобные изменения вполне возможны, а в некоторых случаях просто необходимы. Возьмем, например, ситуацию, изложенную в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г. Там записано следующее: «Установив, что лицо, действия которого обжалованы, к моменту рассмотрения жалобы не работает в прежней должности, суд откладывает разбирательство дела... назначает день нового судебного разбирательства и ставит вопрос о разрешении требования гражданина об устранении ущемления его права перед другим должностным лицом, к компетенции которого это относится. В случае отказа в удовлетворении требования во внесудебном порядке это должностное лицо привлекается к участию в деле, и при обоснованности жалобы на него возлагается обязанность удовлетворить требование гражданина». Разъяснение, сформулированное в данном случае Пленумом Верховного Суда СССР, совершенно верно. Но ситуации, о которых в нем идет речь, по существу являются не чем иным, как изменением предмета и основания требования гражданина, а также принятием судом к сведению достижения сторонами соглашения, весьма близкого к мировому.

С нашей точки зрения, по делам, возникающим из административно-правовых отношений, не исключено и заявление встречного требования, а по существу встречного иска. Проверка законности действий органов управления и должностных лиц невозможна без учета положений гражданского (в широком смысле слова) законодательства. В отдельных случаях кардинальное разрешение возникшего между сторонами конфликта требует одновременного заявления органом управления или должностным лицом встречного требования к гражданину. Так, в Капчагайский городской народный суд Алма-Атинской области поступила жалоба С. на отказ в прописке. Поскольку переданный на рассмотрение суда спор возник не только из административных, но и жилищных правоотношений, то исчерпывающее разрешение конфликта потребовало заявления трестом «Капчагайтяжстрой» требования о выселении С. Признав жалобу С. на отказ в прописке обоснованной, суд ее удовлетворил, а встречное требование отклонил. Таким образом, в одном процессе были разрешены два взаимосвязанных дела или требования. Ссылаясь на п. 16 действовавшего в тот период Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 23 декабря 1988 г., П. Я. Трубников считает такое разделение дела неверным. С его точки зрения, следовало разрешить иск о выселении С, оставив жалобу последнего на отказ в прописке без рассмотрения. В этом случае суд оказался бы перед перспективой рассмотрения двух дел — по иску треста и по жалобе С. причем разрешение второго дела по существу было бы предрешено содержанием судебного решения по делу о выселении (ч. 2 ст. 55, ч. 3 ст. 208 ГПК). Неполное совпадение в данном случае субъектов, которые должны были бы участвовать в этих делах, принципиального значения не имеет, по крайней мере в том случае, если С. обжаловал действия соответствующего должностного лица «Капчагайтяжстрой», действовавшего от имени треста²²⁴.

Применение на практике разъяснения, содержащегося в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г., способно создать для судов ненужные проблемы и сложности при разрешении гражданских дел.

Так, Д. обратился в Киевский районный суд г. Москвы с иском к М. о нечинении препятствий в пользовании квартирой и о вселении.

Ответчица предъявила к Д. иск о признании права на жилую площадь и ордера недействительными, а позже о выселении. Суть данного спора заключалась в том, что М. являлась наследницей по закону после смерти своей матери — члена ЖСК, скончавшейся до принятия Закона СССР «О собственности в СССР». Вновь принятый в члены ЖСК Д. полностью внес пай за квартиру и занял ее, за исключением кухни и встроенных шкафов, в которых находилось наследственное имущество. Затем в Бюро технической инвентаризации райисполкома он получил регистрационное удостоверение о праве собственности на квартиру и заявил дополнительное исковое требование о признании «свидетельства о праве собственности по закону», выданного ответчице М., недействительным. В свою очередь М. заявила дополнительное встречное требование о признании выданного Д. регистрационного удостоверения недействительным. Одновременно непосредственно в суд она попыталась подать жалобу на действия должностного лица — начальника бюро технической инвентаризации райисполкома, который незаконно, с точки зрения М., выдал регистрационное удостоверение о праве собственности на квартиру Д. и тем самым ущемил ее права. Поскольку эта жалоба была подана без соблюдения установленного ч. 1 ст. 4 Закона от 2 ноября 1989 г. порядка предварительного внесудебного разрешения дела, то в принятии ее судом было отказано со ссылкой на п. 2 ст. 129 ГПК. Тем временем спор Д. и М. был разрешен по существу с вынесением судебного решения. Если бы обращению М. с жалобой в суд предшествовало обжалование действий начальника БТИ в порядке подчиненности, то, с нашей точки зрения, исходя из подлинного смысла гражданского процессуального законодательства (ч. 4 ст. 128 ГПК), ее следовало бы рассмотреть по существу одновременно со спором Д. и М. Точное же применение народным судом разъяснения, содержавшегося в п. 11 Постановления Пленума от 27 июля 1990 г., означало бы, что суд должен был оставить эту жалобу без рассмотрения с перспективой разрешения ее по существу после внесения решения по делу Д. и М. В результате вместо одного дела суд вынужден был бы разрешить два при наличии перспективы вынесения по ним противоречивых судебных постановлений и иных осложнений процесса.

Разъяснение, содержащееся в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР, противоречит действующему законодательству (Закону от 2 ноября 1989 г., ст. 1 Основ гражданского судопроизводства, ст. 232, ч. 3 ст. 246, ч. 4 ст. 128 ГПК). Оно не соответствует правовой природе дел, возникающих из административно-правовых отношений, характеризующихся наличием спора о праве. Попытки же применения этого разъяснения на практике не способны привести ни к чему иному, как нарушению закона, ущемлению прав и законных интересов лиц, участвующих в деле, созданию различного рода трудностей и осложнений для суда и заинтересованных лиц. Поэтому данное разъяснение как можно скорее должно быть отменено.

Интерес представляет и один из ответов Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда на запросы судов, предприятий, учреждений, организаций по применению законодательства. Коллегию спрашивали, может ли быть обжаловано в суд решение администрации и профсоюзного комитета предприятия об отказе в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Отрицательный ответ на данный вопрос мотивировался ссылкой на ст. 2 Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», которая не предусматривала возможности обжалования в суд действий общественных, в том числе профсоюзных, организаций. Здесь же указывалось, что контроль за состоянием учета на предприятиях, в учреждениях, организациях граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов в соответствующими органами профессиональных союзов (ст. 35 Жилищного кодекса РСФСР и соответствующие статьи ЖК других республик)²²⁵.

С приведенным разъяснением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда согласиться невозможно. Ведь вопрос, ставить ли гражданина на учет по улучшению жилищных условий или отказать ему в этом решается не общественной организацией, а администрацией предприятия, выполняющей функции органа управления народным хозяйством, совместно с этой организацией. В Законе же от 2 ноября 1989 г. или ином законодательстве не было прямого запрета обжалования в суд совместных решений администрации и профсоюза. Кроме того, с ликвидацией в 30-х гг. Наркомата труда его функции были возложены на профсоюзные органы. И, наконец, если согласиться с разъяснением Судебной коллегии по гражданским делам, то граждане, претендующие на постановку на учет по улучшению жилищных условий по месту работы, оказались бы в значительно худших условиях по сравнению с гражданами, добивающимися улучшения их жилищных условий исполкомами местных Советов. Кроме всего прочего, в ряде случаев последние также решают вопрос о постановке граждан на учет по улучшению жилищных условий или об отказе в этом с учетом мнения жилищных комиссий, состоящих из депутатов и представителей общественности. Однако вывод о подведомственности судам дел по жалобам на отказ исполкома в постановке на учет по улучшению жилищных условий сомнений не вызывал²²⁶.

Вывод Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда противоречит и новейшему законодательству. Мы имеем в виду Декларацию прав и свобод человека, принятую 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР²²⁷. В соответствии со ст. 2 Декларации ее положения имеют прямое действие и обязательны к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами. Другими словами, не требуется разработки и принятия каких-то иных законодательных актов, определяющих порядок реализации и защиты врав и свобод человека. На основании ч. 2 ст. 2 Декларации все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите. А в ст. 22 Декларации прямо записано, что судебному обжалованию подлежат не только неправомерные действия государственных органов и должностных лиц, но и аналогичные действия общественных организаций. В связи с этим полагаем, что на страницах «Вестника Верховного Суда СССР» Судебной коллегией по гражданским делам должно быть разъяснено, что ее ответ на обсуждаемый вопрос вошел в противоречие с позднейшим законодательством.

До недавнего времени определенные сложности в судебной практике порой возникали при определении вопросов подведомственности, в том числе по делам, возникающим из административно-правовых отношений. В связи с этим исключительный интерес представляет дело по жалобе О. Д. Калугина, получившее большой общественный резонанс благодаря средствам массовой информации. В частности, О. Д. Калугин жаловался на лишение его воинского звания генерал-майора запаса, которое было оформлено постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1990 г. Выбор даты для вынесения постановления Совета Министров не был случайным, поскольку спустя два дня – 1 июля 1990 г. — вступал в действие Закон СССР от 2 ноября 1989 г., допускавший обжалование в суд как единоличных действий должностных лиц, так и коллегиальных действий органов государственного управления. Действовавший же на дату принятия постановления Совета Министров СССР Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» относил к судебной компетенции лишь жалобы на единоличные действия должностных лиц²²⁸.

Между тем, по утверждению О. Д. Калугина и его представителя, никакого заседания Совета Министров СССР 29 июня 1990 г. не было и быть не могло, поскольку в тот день работал Пленум ЦК КПСС, а все члены Совета Министров СССР как члены ЦК КПСС должны были на нем присутствовать. К жалобе были приложены опубликованные в печати официальные сообщения о работе Пленума ЦК КПСС, а также письма двенадцати министров СССР, в которых сообщалось, что о заседании Совета Министров СССР 29 июня 1990 г. и о лишении на нем О. Д. Калугина генеральского звания им ничего не известно.

В данном случае вопрос о подведомственности суду дела по жалобе Калугина спорный. Если он был лишен генеральского звания Постановлением Совета Министров СССР, действительно заседавшим в день, которым был датирован указанный документ, дело судам неподведомственно. И, напротив, если вопрос от имени Совета Министров СССР был решен его председателем, дело являлось подведомственным судам. Исходя из общего смысла гражданского процессуального законодательства и положений теории гражданского процессуального права, судья должен был принять заявление О. Д. Калугина, а суд в ходе рассмотрения дела по существу дать окончательный ответ на вопрос о его подведомственности. Именно к этому правильному выводу пришли Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР и Президиум Верховного Суда РСФСР. Однако по протесту и. о. Генерального прокурора СССР дело было передано на рассмотрение Пленума Верховного Суда СССР. Поскольку постановление Совета Министров СССР было оформлено в качестве акта коллегиального органа, то проверку того обстоятельства, было ли на самом деле заседание Совета Министров СССР, Пленум Верховного Суда СССР признал излишней. Другими словами, Пленум Верховного Суда СССР встал на сугубо формальную позицию, которая в корне противоречит таким принципам процессуального права, как законность и объективная истина. В связи с этим трудно не согласиться с публикацией в газете «Известия» «Отказ в правосудии», где Постановление Пленума было правильно расценено как вызывающее чувство «глубокого разочарования»²²⁹.

Если назвать вещи своими именами, то приходится констатировать, что поставленный жизнью экзамен на юридическую и политическую зрелость, гражданское мужество и судейскую независимость Пленум Верховного Суда СССР при рассмотрении дела по жалобе О. Д. Калугина, к сожалению, не выдержал. По своим местам все было расставлено лишь провалившейся попыткой государственного переворота и указами Президента СССР от 31 августа 1991 г. По представлению Комитета государственной безопасности постановление Совета Министров СССР от 29 июня 1990 г. «О лишении Калугина О. Д. воинского звания генерал-майор запаса» было отменено. Одновременно Президент СССР нашел в себе мужество отменить свой Указ от 29 июня 1990 г. «О лишении государственных наград СССР Калугина О. Д.»²³⁰.

В настоящее время каких-либо трудностей при определении подведомственности судам дел по жалобам из административно-правовых отношений, как и других гражданских дел, на практике возникать не должно. В соответствии со ст. 2 Декларации прав и свобод человека любое право и свобода, предусмотренные Декларацией, подлежат судебной защите. А ст. 22 Декларации без каких-либо ограничений гарантирует возможность обжалования в суд незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.

В ст. 1 Декларации записано, что ей должны соответствовать все законы. Исходя из этого, необходимые изменения должны быть внесены и в Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц». В частности, он должен быть приведен в соответствии со ст. 22 Декларации. А пока этого ее сделано, Закон должен действовать лишь в той части, в которой он не противоречит Декларации прав и свобод человека. Исходя из этого, Пленум Верховного Суда СССР должен будет внести необходимые уточнения в подп. 2–4 своего Постановления от 27 июля 1990 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», в которых идет речь о подведомственности судам этой категории дел. Соответственно должно быть уточнено и название Постановления Пленума Верховного Суда СССР.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ.[231]

1. В АПК 1995 г. соответствующий раздел, как и само понятие производства по делам, возникающим из административно-правовых и иных публичных правоотношений, отсутствовали. Ныне же порядок рассмотрения этих дел регламентируется разделом III «Кодекса Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Название раздела III АПК вряд ли можно признать удачным. Оно чрезмерно громоздко и не вполне логично в силу следующих соображений. Первая часть названия имела бы смысл, если бы в АПК был раздел или разделы, посвященные производству по этим делам в иных стадиях арбитражного процесса. Однако таких разделов в Кодексе нет, что вполне естественно. В связи с этим первую часть названия раздела III вполне можно было бы опустить.

Кроме того, поскольку административные правоотношения являются одним из видов публичных правоотношений, то для обозначения названия раздела III АПК вполне можно было бы применить более короткий и в чем-то более точный обобщенный термин «Производство по делам, возникающие из публичных правоотношений». Другими словами, название этого раздела АПК могло бы быть аналогичным названию подраздел III раздела II ГПК.

2. Чем же была вызвана необходимость введения такого раздела в АПК и соответствующего понятия в теорию арбитражного процесса? Член рабочей группы по подготовке третьего АПК РФ проф. В. М. Шерстюк и доц. Е. А. Борисова объясняют это следующим образом. В отличие от искового производства в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд не разрешает спора о праве, а осуществляет контроль за законностью действий государственных и иных органов, должностных лиц. Соответственно возбуждение дел данной категории осуществляется не посредством подачи иска, а подачей жалобы или заявления, причем лица, участвующие в этих делах, именуются не сторонами, а заявителями и заинтересованными лицами.

И наконец, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не могут применяться такие категории искового производства, как мировое соглашение, изменение размера исковых требований, отказ от иска, изменение предмета или основания иска, признание иска, встречный иск. Указанные соображения были приняты «за основу» при подготовке АПК РФ 2002 г. «Жизнь, арбитражная практика показали, что для надежной защиты прав организаций и граждан Кодекс должен быть дополнен группой специальных однородных норм, отражающих особенности судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений»²³². Аналогичные соображения применительно к соответствующей категории дел, рассматриваемой судами общей юрисдикции, были высказаны проф. М. К. Треушниковым²³³.

Если такого рода особенности объективно существуют, а причины их появления объяснены верно, то и с выводом ученых с кафедры гражданского процесса МГУ трудно не согласиться. Но попробуем в этом разобраться.

3. Есть основания полагать, что появление новелл в АПК, о которых идет речь, обусловлено отнюдь не требованиями «жизни и арбитражной практики», но в значительной степени устаревшими в политическом и правовом отношении теоретическими положениями. На самом деле соображения, которые, по словам ученых с кафедры гражданского процесса МГУ, как будто бы были приняты за основу при подготовке АПК РФ, впервые были высказаны в 40-х гг. минувшего века С. Н. Абрамовым²³⁴. Названный автор сформулировал их, исходя из положений небезызвестного Постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г.²³⁵ Руководствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматривали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и не внесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формально, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному, нежели в свое время С. Н. Абрамов, а в наши дни М. К. Треушников, В. М. Шерстюк и Е. А. Борисова, определяли сущность этой категории дел. В частности, А. Ф. Клейнман, К. С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Причем А. Ф. Клейнман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск²³⁶. Нелишним будет заметить, что высказывание подобного мнения дорого могло обойтись участникам научной дискуссии²³⁷.

Если же вернуться к правовым реалиям наших дней, то необходимо заметить следующее. Вопреки мнению В. М. Шерстюка и Е. А. Борисовой, АПК, Пленум ВАС РФ²³⁸ и сложившаяся судебно-арбитражная практика исходят из концепции спорного характера производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

4. К сожалению, АПК была воспринята закрепленная в ГПК модель производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Эта модель, облегчая решение на практике одних вопросов, создает другие, быть может еще более сложные проблемы. Вот только одна из них. В каком порядке (исковом или производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений) разрешать экономический спор, если он одновременно включает заявление об оспаривании ненормативного правового акта и исковое требование, вытекающее из гражданско-правовых отношений? АПК ответа на этот вопрос не дает. Однако он имеется в ч. 3 ст. 247 ГПК. В соответствии с этой нормой предписывается оставлять заявление по делу, возникшему их публичных правоотношений, без движения, если выясняется, что имеет спор о праве, подведомственный судам.

Однако в ГПК ничего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнаружено в момент подачи заявления. Конечно же, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. Наличие такого спора не всегда можно установить в момент подачи заявления в суд. Порой подобного обстоятельства могут выясниться уже в процессе рассмотрении дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ рекомендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения²³⁹. Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не очевидна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве, и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократно употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предметом судебного разбирательства здесь является спор.

5. Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о праве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гражданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как правило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет Постановление Президиума ВАС РФ от 23 августа 2000 г. № 5704/99 по следующему делу. Прокурор Красноярского края обратился в Арбитражный суд Красноярского края с иском к Комитету по управлению государственным имуществом Красноярского края и ОАО «Красноярский завод лесного машиностроения» о применении последствий недействительности ничтожной сделки приватизации в части включения в уставный капитал акционерного общества здания общежития и обязании передать это здание в муниципальную собственность г. Красноярска. Отменяя состоявшиеся по делу постановления, Президиум ВАС РФ указал, что «при вынесении решения не было дано оценки законности постановления Комитета по управлению государственным имуществом Красноярского края о внесении в уставный капитал акционерного общества спорного имущества, утверждении устава акционерного общества, а также его учредительным документам в соответствующей части.

Между тем без признания указанных актов недействительными как не соответствующих законодательству нельзя исключить спорное имущество из уставного капитала акционерного общества...

При новом рассмотрении дела суду следует предложить прокурору уточнить исковые требования о незаконности актов о приватизации завода и учредительных документов акционерного общества в соответствующей части»²⁴⁰. Как видно из постановления ВАС РФ, разрешить гражданско-правовой спор по существу оказалось невозможным без признания незаконными ненормативных актов органа государственного управления, причем и то, и другое может быть осуществлено в одном процессе. Подобные ситуации являются достаточно типичными и при рассмотрении дел, отнесенных к компетенции судов общей юрисдикции.

Интересное разъяснение по рассматриваемой проблеме содержится в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих». Там записано следующее: «В порядке главы 24-1 ГПК РСФСР рассматриваются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в статье 239-2 ГПК РСФСР (ныне — ст. 255 ГПК РФ – А. Б.) действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц.

При этом следует иметь в виду, что нормы главы 24-1 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со статьей 239-7 ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ – А. Б.) суд, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме».

И далее: «В порядке искового производства также должны разрешаться дела хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц»²⁴¹.

Такой подход к разграничению дел исковых и возникающих из публичных правоотношений следует признать правильным. Приведенное разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не противоречит положениям ГПК РФ. Думается, что, не ссылаясь на данное разъяснение напрямую, его можно применять для разграничения исковых дел и любых дел, возникающих из публичных правоотношений, а не только дел, связанных с защитой прав военнослужащих. В то же время возможны ситуации, когда, несмотря на возникновение спора о праве гражданском, дело, возникшее из публично-правовых отношений, должно быть разрешено по существу.

ЗАО Издательский дом «Франт» обратилось в суд с жалобой на действия избирательной комиссии Кемеровской области и окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Заявитель указал, что обе комиссии 16 ноября 1999 г. известили издательство о запрете на участие через свои средства массовой информации в предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы. Поводом для этого явилось несвоевременное сообщение ЗАО о готовности предоставлять печатную площадь зарегистрированным кандидатам и не опубликование сведений о размере и условиях оплаты газетной площади, предоставляемой для агитационных материалов.

Кемеровский областной суд, рассмотрев жалобу Издательского дома «Франт» в качестве суда первой инстанции, производство по делу прекратил по п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР в связи с неподведомственностью ее судам общей юрисдикции, поскольку заявитель является юридическим лицом. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ это определение было оставлено без изменения. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 мая 2000 г. № 62пв-2000 определения были отменены с направлением дела на рассмотрение по существу в тот же областной суд.

Как следует из Постановления Президиума, в данном случае предметом обжалования являлись решения двух избирательных комиссий, которыми были нарушены права заявителя на участие в предвыборной агитации. Одновременно, по утверждению заявителя, комиссиями были совершены и иные незаконные действия, состоящие в распространении не соответствующей действительности информации о том, что Издательский дом якобы не имеет права на участие в предвыборной агитации, а также в принуждении кандидатов в депутаты не сотрудничать с издательством. Следствием названных действий и решений явилось расторжение договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно причинение издательству убытков²⁴².

Дело рассматривалось в период действия ГПК РСФСР, который не содержал норм, аналогичных положениям, ныне сформулированных в ч. 3 ст. 247 и ст. 248 ГПК РФ. Однако изменилось бы что-нибудь, если бы настоящее дело рассматривалось в период действия ГПК РФ? Думается, что нет. Анализ дела приводит к выводу о том, что в данном случае имел место спор о праве, состоящий как бы из двух элементов или частей. Первая часть спора носила исключительно публично-правовой характер и заключалась в собственно оспаривании Издательским домом незаконных, по его мнению, решений и действий избирательных комиссий двух уровней. Вторая часть этого спора, вне сомнения, связана с публично-правовыми отношениями, вытекает из них, но имеет уже главным образом цивилистический аспект. Речь здесь может идти о расторжении с заявителем договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно о взыскании причиненных этим Издательскому дома убытков.

Если бы данное дело рассматривалось после 1 февраля 2003 г., должен ли был суд оставлять заявление без движения либо без рассмотрения в связи с возникновением спора о праве гражданском? Думается, что нет и вот почему. Спор о законности действий избирательных комиссий и спор о возмещении связанных с этим убытков, вне сомнения, связаны между собой. Однако с учетом конкретной ситуации они могут быть и, более того, должны быть рассмотрены раздельно. Во многом это связано со скоротечностью избирательных кампаний, невозможностью отложения дела для уточнения размера причиненных убытков, а по ныне действующему гражданскому процессуальному законодательству еще и жесткими сроками рассмотрения таких дел (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Исходя из изложенного, думается, что положения, записанные в ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК и в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», нуждаются в существенном уточнении. Обнаружение наличия спора о праве гражданском должно препятствовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений, лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска является невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела. Только в этих случаях возникновение спора о праве гражданском должно влечь за собой оставление заявления без движения либо без рассмотрения.

6. Думается, что введение в АПК раздела III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» в его нынешнем виде вряд ли сможет существенно облегчить положение суда и участников процесса при рассмотрении такого рода дел. И, напротив, применение общих правил арбитражного или гражданского судопроизводства при рассмотрении этих дел не способно привести к каким-либо отрицательным результатам. Общие правила судопроизводства, подразумевающие возбуждение гражданского дела путем предъявления иска, являются универсальной формой защиты права. Они предоставляют возможность участия в процессе всем заинтересованным в исходе дела лицам, наделяют их широким комплексом прав и т. д. Причем предъявление иска отнюдь не исключает возможности одновременной проверки в ходе рассмотрения дела законности действий тех или иных государственных органов или должностных лиц.

В судебной практике как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов встречается не так уж мало дел, которые «в чистом виде» вытекают из публичных правоотношений, но рассматриваются с применением всего массива общих правил искового производства без каких-либо изъятий либо дополнений к ним. Так, Самарская психиатрическая больница потребовала возместить ей расходы на обследование призывников, которых ей направляют военкоматы области. В качестве ответчиков были указаны областной военкомат, Министерства финансов и обороны, федеральное и областное казначейства. В соответствии с действующим законодательством призывные кампании финансируются только из федерального бюджета. Реально же «платить никто не хочет, ссылаясь на отсутствие механизма, по которому федеральные средства... могли бы попадать к медикам в регионы»²⁴³. По ошибке иск был предъявлен в областной арбитражный суд. Что же касается существа правоотношений, то их публичный характер никаких сомнений не вызывает. Однако это дело, как и многие другие, будет рассмотрено в рамках искового производства и никакой трагедии из этого не произойдет.

В принципе дополнение АПК «группой специальных однородных норм» действительно было необходимо. Например, в Кодексе следовало регламентировать особенности содержания решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также их реализации. Думается, что законодатель без особой необходимости отказался от применения в качестве формы арбитражно-судебного контроля за законностью в управлении универсальной исковой формы судопроизводства. Есть основания полагать, что сравнительно легко можно было сохранить все преимущества исковой формы защиты права и учесть определенную специфику дел, возникающих из публичных правоотношений. Для этого их достаточно было обозначить эти дела в качестве особых исковых дел или административного иска, о чем в свое время ставил вопрос проф. А. Ф. Клейнман.

7. Специфику дел, возникающих из публичных правоотношений, ни в коем случае нельзя преувеличивать. Далеко не все установленные законом изъятия из общих правил гражданского судопроизводства, применяющиеся по делам, возникающим из административно-правовых и иных публичных правоотношений, можно признать достаточно обоснованными, например, возбуждение этих дел не исковыми заявлениями, а заявлениями. Поскольку такого рода заявление, как и иск, содержит в себе требование о защите права, а административно-правовые и иные публичные правоотношения нередко самым тесным образом бывают связанными с гражданскими правоотношениями, то определить, в каких случаях дело должно возбуждаться заявлением, а в каких иском, порой бывает достаточно сложно.

По АПК 1995 г. дела, возникающие из административно-правовых и иных публичных правоотношений, рассматривались путем подачи и рассмотрения иска. Причем на существе разрешения споров, содержании решения арбитражного суда, устранении судом нарушений закона, допущенных соответствующими органами и должностными лицами это в сущности никак не сказывалось. Заявление, как и иск, содержит в себе требование о защите права. Наличие спора о праве является общей чертой, характеризующей как дела, возникающие из публично-правовых отношений, так и дела искового производства. Разумеется, между ними есть и определенные различия, заключающиеся прежде всего в характере спора. В исковых делах спор возникает из гражданских правоотношений, субъекты которых полностью равны между собой. Отношения же власти и подчинения, характерные для участников публичных правоотношений, существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве гражданин юридическое лицо (частный предприниматель) и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

8. Суды и лица, участвующие в деле, и их представители постоянно путают, какую форму судебной защиты целесообразнее избрать в конкретном случае — иск, жалобу или заявление? Если речь идет только о терминах, а к участию в деле привлечены все заинтересованные в его исходе лица, права которых реально защищены, то ничего страшного от такого рода неточности не произойдет. Так, военным судом гарнизона, Военным судом Балтийского флота и Военной коллегией Верховного Суда РФ был рассмотрен спор военнослужащего Ж. с командованием, причем предметом этого спора был сложный комплекс жилищных правоотношений, затрагивающих как права самого Ж., так и членов его семьи. Свое обращение в суд Ж. назвал «жалобой». Дело рассматривалось в период действия ГПК РСФСР, не предусматривавшего возможности оставления без рассмотрения заявлений по делам, возникающим из публичных правоотношений, вследствие возникновения спора о праве. Поэтому дело было рассмотрено по жалобе Ж. Более того, из публикации можно сделать вывод о том, что члены семьи заявителя, в том числе его сын — также военнослужащий, интересы которого оказались ущемлены в результате не вполне верного разрешения дела судом первой и кассационной инстанций, к участию в деле привлечены не были. Однако в порядке надзора в решение было внесено существенное изменение, исправившее ошибку, допущенную нижестоящими судами. В такой ситуации для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений с направлением дела на новое рассмотрение никаких оснований не было²⁴⁴.

Совершенно верно Верховный Суд РФ разрешил и другое дело. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 марта 1997 г. была на месяц приостановлена аккредитация при Государственной Думе ряда корреспондентов телекомпании «ОРТ». ЗАО «ОРТ», а также группа журналистов компании оспорили его в Верховном Суде РФ, сославшись на то, что оспариваемое постановление является незаконным и нарушает права заявителей. Однако обращение в суд ошибочно было оформлено в качестве не жалобы, а иска.

Определением судьи Верховного Суда РФ заявленные в суд требования были приняты к производству как дело по жалобе на индивидуальный акт государственного органа, а представлявший интересы заявителей адвокат Р. в судебном заседании не возражал против рассмотрения названных требований в качестве жалобы.

Рассмотрев дело по существу, Верховный Суд РФ пришел к выводу, что обжалуемый ненормативный акт Государственной Думы Федерального Собрания РФ является незаконным, и признал его недействующим²⁴⁵.

Какими же должны быть последствия неверного определения конкретной гражданско-процессуальной формы защиты права? Правильный подход к определению степени существенности различий между жалобой (заявлением) и иском как средствами возбуждения дел, связанных с проверкой законности действий государственных органов и должностных лиц, сформулирован в одном из подготовленных Верховным Судом РФ Обзоров судебной практики.

Вышестоящим «судам при установлении ошибок нижестоящих судов в определении того, в каком процессуальном порядке — исковом или предусмотренном главой 24-1 ГПК РСФСР (ныне гл. 25 ГПК РФ. — А. Б.) — должны были быть рассмотрены требования... следует прежде всего проверять существо принятого решения и учитывать положения ч. 2 ст. 306 ГПК РСФСР (ныне ч. 2 ст. 362 ГПК РФ. – А. Б.) о том, что не может быть отменено правильное по существу решения суда по одним лишь формальным соображениям»²⁴⁶.

Если, несмотря на неточно избранную форму возбуждения дела (заявлением вместо иска или наоборот), суд правильно установил его обстоятельства и верно применил к ним нормы материального права, то какой-либо необходимости в отмене решения, разумеется, нет. Иной должна быть позиция вышестоящего суда, если неверно избранная форма возбуждения дела привела к ущемлению прав и законных интересов заинтересованных лиц. В данном отношении характерно следующее дело. Рассмотрев жалобу З. на действия начальника паспортного стола по снятию заявительницы с регистрационного учета, один из районных судов г. Москвы признал их неправомерными. Соответственно суд обязал начальника паспортного стола устранить допущенное им нарушение закона, вновь зарегистрировав заявительницу З. с несовершеннолетним сыном по соответствующему адресу.

Отменяя данное решение, кассационная инстанция, в частности, указала следующее. Признавая действия начальника паспортного стола неправомерными, суд не учел того обстоятельство, что З. снята с регистрационного учета согласно решению суда о ее выселении. Это решение было исполнено, З. выселена, а освободившаяся комната была предоставлена проживавшей в квартире А. с семьей. Впоследствии квартира была приватизирована А. и членами ее семьи. К участию в процессе все совершеннолетние сособственники квартиры привлечены не были, в связи с чем их законные интересы были нарушены. При новом рассмотрении дела кассационная инстанция предложила привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц. Впоследствии данный спор трансформировался в обычное дело искового производства и был разрешен в строгом соответствии с процессуальным и материальным законом.

9. Из ст. 245, как и всего подраздела III раздела II ГПК, ныне исчезло упоминание о делах об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. Однако в жизни эти дела существуют. В АПК же порядок рассмотрения данной категории дел регулируется § 2 гл. 25.

В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, с 1 июля 2002 г. «устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Другими словами, Пленум Верховного Суда полагает, что к рассмотрению такого рода жалоб применимы лишь правила гл. 30 КоАП, но не гл. 25, а также ГПК в целом.

Между тем правила гл. 30 КоАП одновременно рассчитаны на применение их органами управления, должностными лицами, а также судом. Причем законченного процессуального регламента рассмотрения дел судами гл. 30 КоАП не содержит.

В период действия ГПК РСФСР порядок рассмотрения жалоб на наложение административных взысканий определялся общими правилами гражданского судопроизводства и исключениями из них, предусмотренными гл. 24 ГПК, а также гл. 22 КоАП РСФСР «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении». И ничего плохого в возможности применения ГПК при рассмотрении и разрешении этих дел не было.

В связи с разъяснением, содержащимся в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., неизбежно будут возникать вопросы, связанные с тем, каким образом совершить те или иные процессуальное действия при рассмотрении дел по жалобам на наложение административных взысканий? Вот только один из них. В соответствии с ч. 2 ст. 30.9. КоАП решение судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий суд. При этом сроки подачи этой жалобы и порядок ее рассмотрения КоАП не предусмотрены. По-видимому, в данном случае нужно обращаться к нормам гл. 40 «Производство в суде кассационной инстанции» ГПК. Вряд ли стоит сомневаться в том, что в большей или меньшей степени при рассмотрении жалоб на постановления о наложении административных взысканий жизнь заставит суды обращаться и к другим нормам ГПК, в том числе закрепленным в его гл. 25.

10. Думается, что путаницы с определением формы судебной защиты, необходимой в конкретном случае, а также судебных ошибок было бы намного меньше, если бы нынешние дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК именовались несколько по-иному. Например, их можно было бы именовать исковыми делами, возникающими из публичных правоотношений или административными исками (над уточнением названия можно было бы подумать). Подобное изменение названием с включением в него термина «иск» позволило бы наиболее точно определить правовую природу этих дел, определить правовое положение участвующих в них субъектов, правильно определить соотношение общих и специальных правил судопроизводства, применяемых при рассмотрении этих дел.

11. В соответствии со ст. 40, п. 3–5 ч. 1 ст. 199, ч. 2 ст. 200, п. 5 ч. 1 ст. 204 и другими нормами АПК лицами, участвующими по делам, возникающим из административно-правовых и иных публичных правоотношений, являются заявители и заинтересованные лица. В то же время ст. 190, помещенная в той же гл. 22 разд. III АПК, именует лиц, участвующих в экономических спорах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, сторонами. Есть ли здесь противоречие и кем же все-таки являются лица, участвующие в экономических спорах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, — заявителями и заинтересованными лицами или сторонами?

Юридические лица, частные предприниматели, государственные органы и должностные лица, участвующие в рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, по существу являются сторонами спорного административного либо иного публичного правоотношения со всеми вытекающими отсюда последствиями. Как подчеркивается в ч. 2 ст. 45, заявители пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

12. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, оспаривание) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуальных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить мировое соглашение, отказаться от иска, признать иск²⁴⁷.

Действительно, такого рода терминология применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляется. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы. В частности, при рассмотрении дел об оспаривании решений, действия (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц порой встречается следующая ситуация. Выясняется, что государственный или муниципальный орган, чьи действия оспариваются, к моменту рассмотрения заявления реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государственный или муниципальный служащий уже не состоит в прежней должности. В подобных случаях суду необходимо принять меры к привлечению к участию в деле правопреемников реорганизованной либо ликвидированной властной структуры, а в случае увольнения должностного лица, чьи действия обжалуются, решить вопрос о привлечении к участию в деле ныне занимающего определенную должность чиновника. В случае удовлетворения заявления суд возлагает на соответствующую властную структуру или должностное лицо обязанность восстановить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу изменение, о котором идет речь, трудно квалифицировать иначе, нежели изменение или дополнение предмета заявления (жалобы). Заявитель требует признать незаконными не только действия государственного или муниципального органа, должностного лица, которые выполняли соответствующие функции либо занимали соответствующую должность в прошлом, но и действия властной структуры, должностного лица, которое ныне выполняют эту функцию либо занимает эту должность и по-прежнему нарушает права или свободы заявителя. Одновременно несколько изменяется и основание заявления. Кроме факта пассивной легитимации, свидетельствующего о том, что привлеченный к участию в процессе субъект является именно тем органом или должностным лицом, который нарушил права или свободы заявителя, необходимо сослаться и на факт отказа ныне исполняющего соответствующую функцию субъекта устранить нарушение прав или свобод заявителя внесудебным путем.

В некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, возможно определенное уточнение размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требования, и т. д. В связи с этим в одном из обзоров судебной практики было обоснованно обращено внимание на то, что в делах по жалобам военнослужащих на действия и решения, нарушающие их права и свободы (как одной из категорий дел по жалобам на нарушение прав и свобод граждан) возможно признание требований заявителя воинским должностным лицом либо изменение предмета жалобы. И, хотя соответствующие дела рассматривались в период действия ГПК РСФСР, сформулированный выше вывод является верным и в свете действующего Кодекса²⁴⁸.

13. В связи с исследуемой проблемой значительный интерес представляет правило, закрепленное в ст. 190 АПК. Экономические споры, возникающие из публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем примирения и заключения мирового соглашения по правилам, установленным в гл. 15, или с использованием других примирительных процедур, если это не противоречит федеральному закону. В свете данного правила встречающиеся в процессуальной литературе мнение о том, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключение мирового соглашения невозможно, является в достаточной мере спорным и (по крайней мере применительно к арбитражному процессу) явно устаревшим²⁴⁹.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.[250]

Глава 23. Общие положения

1. В ГПК РСФСР регулировавший данные отношения подраздел II раздела II носил несколько иное название — «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Новое название этого подраздела более точно передает разнообразие и единство категорий дел, рассматриваемых по нормам данного подраздела.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», носит обобщающий характер. Предметом судебного разбирательства по делам, перечисленным в ст. 245, могут быть конституционные, административно-правовые, а также финансово-правовые отношения. Поскольку все эти дела имеют несомненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их единым обобщающим термином «дела, возникающие из публичных правоотношений». Для этих дел во многом характерны отношения власти и подчинения.

2. Глава 23 посвящена общим процессуальным особенностям, а гл. 24–26 процессуальным особенностям каждой из трех предусмотренных Кодексом категорий дел, возникающих из публичных правоотношений.

Закон не раскрывает понятия «производства по делам, возникающим из публичных правоотношений». Поэтому, прежде чем комментировать отдельные нормы подраздела III раздела II Кодекса, целесообразно остановиться на этом понятии. Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Все перечисленные субъекты обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В то же время Конституция гарантирует право каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Российская правовая сисnема ныне в полной мере восприняла теорию разделения властей и основанный на ней институт «административной юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности.

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

1. Правила, содержащиеся в гл. 23 Кодекса, основаны на положениях ч. 2 ст. 46 Конституции. В то же время между ними есть и определенные различия. В ч. 2 ст. 46 Конституции говорится об «обжаловании» решений и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединении и должностных лиц. В главе же 23 (равно как и в гл. 24–26 ГПК) речь идет об «оспаривании» действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих²⁵¹.

Однако термины «обжалование» и «оспаривание» по существу являются словами-синонимами. В современном русском языке в них вкладывается достаточно близкий смысл²⁵².

2. В абз. 2–4 комментируемой статьи перечисляются три наиболее распространенных категории дел, возникающие из публичных правоотношений, которые реально существуют в российском праве. Важно подчеркнуть, что ГПК впервые посвящает специальную главу делам об оспаривании нормативных правовых актов (см. комментарий к гл. 24). В то же время из ст. 245, как и всего подраздела III раздела II ГПК, исчезло упоминание о делах об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. Однако в жизни эти дела существуют (о порядке их рассмотрения см. комментарий к гл. 24).

3. Как записано в абз. 5 ст. 245, суд рассматривает и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции судов. В связи с этим необходимо подчеркнуть следующее. Из «буквы» и «духа» ст. 46 Конституции РФ, а также из правовых позиций, неоднократно высказывавшихся Конституционным Судом РФ, вытекает, что в суд можно обратиться за разрешением любого спора, затрагивающего права и интересы гражданина либо иного субъекта российского права, в том числе и спора, вытекающего из публичных правоотношений. Определенные ограничения права на судебную защиту могут быть обусловлены лишь разграничением компетенции между разными ветвями судебной системы. Имеются в виду Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов РФ, а также арбитражные суды.

Поэтому о «других делах, возникающих из публичных правоотношений, отнесенных законом к компетенции судов», можно вести речь не в плане какого-то ограниченного и исчерпывающего перечня, но лишь как о категориях дел, о которых в силу тех или иных причин не упоминается в нормах подраздела III раздела II ГПК. Указания о подведомственности судам такого рода дел можно встретить в других разделах ГПК либо в иных законодательных актах.

В частности, в соответствии со ст. 26–27 ГПК суды рассматривают дела о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете деятельности политических партий, общественных объединений, религиозных организаций; о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации. В зависимости от масштабов деятельности указанных организаций эти дела подсудны по первой инстанции областным и им соответствующим судам субъектов РФ или Верховному Суду РФ. Характерен, например, тезис, под которым было опубликовано определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ: «Нарушение общественной организацией действующего законодательства повлекло запрет ее деятельности и ликвидацию»²⁵³.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» организация в результате рассмотрения дела, возбужденного по заявлению Генерального прокурора или подчиненных ему прокуроров, может быть признана судом РФ террористической. Такая организация подлежит ликвидации, а принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства.

В случае признания судом РФ международной организации (ее отделения, филиала, представительства), зарегистрированной за пределами РФ, террористической запрещается деятельность данной организации на территории РФ, ее российское отделение (филиал, представительство) ликвидируется, а принадлежащее ему имущество и имущество указанной международной организации, находящиеся на территории РФ, конфискуются и обращаются в доход государства²⁵⁴.

В Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» ничего не сказано, по каким правилам должны рассматриваться дела о признании организации террористической? В рамках действующего ГПК такие дела, вне сомнения, должны быть отнесены к возникающим из публичных правоотношений. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел и удовлетворил заявление Генерального