Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. М. Зубарев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 338.24(075.8)

ББК 65.050.2я73

Г72

Авторы:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук – гл. 3;
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель авторского коллектива – предисловие, гл. 1, § 5 гл. 2;
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент – гл. 4;
Сабаева С. В., кандидат юридических наук – гл. 2.

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Минбалеев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» для обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»). На основе новейшего законодательства раскрыты вопросы правового регулирования, организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере предпринимательства, а также основные способы и средства правовой защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в процессе контрольной и надзорной деятельности.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 сентября 2021 г.

Учебное пособие предназначено для практикующих юристов, преподавателей и обучающихся образовательных организаций, осуществляющих подготовку юристов.

Печатается в авторской редакции.

УДК 338.24(075.8)

ББК 65.050.2я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

31 июля 2020 г. Президент РФ подписал два федеральных закона — № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (Закон № 247-ФЗ) и № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ)¹, которые вступили в силу соответственно с 1 ноября 2020 года и с 1 июля 2021 года. Тем самым реформирование контрольной и надзорной деятельности вышло на новый уровень, придав ему законодательные рамки. Вместе с тем введение в действие указанных нормативных актов становится основой для дальнейшего совершенствования подзаконного регулирования и правоприменительной деятельности прежде всего в сфере предпринимательства.

Контроль и надзор сегодня выступают действенными средствами государственного воздействия на рыночную многоукладную экономику, обеспечивающими, с одной стороны, высокую степень свободы субъектов экономической деятельности, а с другой, безопасность осуществления всех видов предпринимательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Значение контроля увеличивается в той степени, в какой растут масштабы и сложность выдвигаемых задач по комплексному совершенствованию всего механизма государственного управления в области экономики, защите прав и интересов предпринимательского сообщества в сфере исполнительной власти, ликвидации административных барьеров при взаимоотношениях власти и бизнеса. Для выполнения столь ответственных задач нужна хорошо продуманная система контрольных органов и налаженная организация ими своих полномочий. Поэтому многоаспектная проблема контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности на ближайшую перспективу остается предметом пристального внимания и изучения как в теории административного права, так и в практике его применения.

На углубление знаний об указанной сфере общественных отношений направлена учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности», целями освоения которой выступают:

• систематизация знаний обучающихся о сущности и содержании государственного контроля и надзора, особенностях их осуществления в сфере предпринимательской деятельности;

• приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной деятельности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства.

Задачами учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» являются:

• овладение обучающимися теоретическими и практическими знаниями по вопросам осуществления контрольно-надзорной деятельности в экономической области;

• формирование у обучающихся целостного представления о закономерностях и принципах построения и функционирования разветвленной системы контрольно-надзорных органов в сфере предпринимательской деятельности, ее структуре и организационно-правовых формах осуществления;

• углубление знаний о правовых механизмах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля и надзора, обучения навыкам осуществления административных процедур контрольно-надзорной деятельности;

• изучение специфики форм и методов осуществления государственного контроля различными органами государственной власти за осуществлением предпринимательской деятельности;

• получение комплексного представления о действующей системе государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности;

• ознакомление с содержанием правовых норм, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность в сфере управления экономикой;

• формирование навыков квалифицированного применения правовых норм в практической деятельности;

• изучение административных процедур контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности;

• освоение практических навыков и умений подготовки процессуальных документов, обеспечивающих контрольно-надзорную деятельность;

• формирование компетенций в сфере защиты прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля и надзора.

Основные виды профессиональной деятельности, к которым осуществляется подготовка в рамках учебной дисциплины (модуля):

• правоприменительная;

• правоохранительная.

В рамках учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» осуществляется подготовка учащихся к решению профессиональных задач:

правоприменительная деятельность:

• обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм;

• составление юридических документов;

правоохранительная деятельность:

• обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

• охрана общественного порядка;

• предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений;

• защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» относится к вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» дисциплины по выбору основной профессиональной образовательной программы высшего образования по направлению 40.03.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата) и базируется на основе знаний, умений и навыков, полученных при освоении дисциплины (модуля) «Административное право». Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» содержательно-логически взаимосвязана с такими учебными дисциплинами (модулями), как «Предпринимательское право», «Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов».

Для изучения учебной дисциплины (модуля) обучающийся должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

• знание общетеоретических категорий юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

• наличие базовых представлений о теории разделения властей, об органах исполнительной власти Российской Федерации и их системе, о способах обеспечения законности в государственном управлении;

• умение осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов, иных юридических документов административной и судебной практики;

• умение подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству.

Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» носит междисциплинарный характер и призвана углубить знания обучающихся, сформировать у них определенные практические навыки и умения по вопросам организации системы органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные функции, а также в области практической реализации субъектами, которые не наделены публичными полномочиями, правового статуса при осуществлении взаимодействия с субъектами государственного управления, реализации ими правовых гарантий.

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» обучающийся должен:

знать:

• основные положения теории административного права о контроле и надзоре;

• систему государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности;

• процедуры осуществления государственного контроля и административного надзора в сфере предпринимательской деятельности;

• порядок осуществления защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

уметь:

• определять контрольную компетенцию государственного органа применительно к сфере предпринимательской деятельности;

• выявлять особенности осуществления контрольной и надзорной деятельности различными органами исполнительной власти в сфере предпринимательской деятельности;

• юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, возникающие при осуществлении проверочных мероприятий в сфере предпринимательской деятельности;

• давать юридически грамотные заключения и консультации по вопросам осуществления государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности.

владеть навыками:

• квалифицированного применения нормативных правовых актов в контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти;

• подготовки юридических документов, необходимых для организации, проведения проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также подведения ее итогов;

• подготовки юридических документов, необходимых для административного или судебного обжалования действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора).

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательства, а также для всех интересующихся этой проблематикой.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

§ 1. Государственный контроль в сфере предпринимательства: теоретико-методологические подходы

Современное развитие российского общества и государства поставило множество новых вопросов перед наукой административного права. Одним из насущных здесь выступает вопрос адекватного научного сопровождения реформы контрольной и надзорной деятельности, которая была определена в качестве одной из приоритетных задач в послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. В рамках ее реализации уже осуществлен ряд организационно-правовых мер, позволивших снизить административное давление на экономику, повысить общий уровень безопасности товаров и качества предоставляемых услуг. При этом главные усилия были обращены на развитие правового регулирования и практики надзора, тогда как правовые и организационные проблемы собственно государственного контроля не получили должного разрешения.

Вместе с тем научный анализ сущности и содержания контрольной деятельности государственных институтов, доктринальная разработка правовой основы и последующее создание целостной системы контроля способны повысить эффективность механизма государственного управления в различных сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, в т.ч. в сфере предпринимательства.

Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения. Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций.

Более глубокое проникновение во второй половине XX в. науки административного права в теорию управления и, прежде всего, в вопросы государственного управления, т.е. вопросы материального содержания административно-правовых норм, оказало положительное взаимное влияние на развитие этих наук. Одним из главных выводов, сделанных административистами того времени и имеющим важное методологическое значение, является тезис о социально-правовом содержании управленческой деятельности и его правовом внешнем выражении, т.е. правовых формах управления, в т.ч. при осуществлении государственного контроля.

При реализации функции контроля соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо отметить, что на практике реализация функции контроля происходит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно увязаны с правовыми, в большинстве случаев формально регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут. Кроме того, в науке административного права сформировалось четкое представление о контроле как способе обеспечения законности и эффективности применения всех правовых форм управления.

В настоящее время рассмотренные положения сохраняют свое методологическое значение. Несмотря на некоторые отличия в критериях классификации, в административно-правовой науке в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров. Все эти формы в той или иной мере используются при осуществлении контрольной деятельности государственных органов и должностных лиц.

Таким образом, контроль как функция государственного управления реализуется в основных формах управленческой деятельности. Доминируют здесь правовые формы, которые обеспечивают как стабильность самого процесса контроля, так и законность и эффективность функционирования органов государственной власти. Выбор правовой формы управления при осуществлении контрольной деятельности производится самим органом управления в зависимости от конкретной ситуации. Кроме того, контроль имеет и свои специфические черты, которые отличают его от иных функций управления, определяя особенности применения тех или иных правовых форм управления.

В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и, в первую очередь, государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков. Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления требует уточнения.

При традиционном (узком) подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности государства осуществляют субъекты, представляющие исполнительную власть, и она включает в себя установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и подведомственных организаций в целях обеспечения результативности их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах. Контрольные функции в различном объеме исполняют все федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При широком походе, получившем распространение в научной среде в последние годы, государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. При таком понимании контроль как функция государственного управления реализуется органами и исполнительной, и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно, конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути, пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи. Обратная связь — категория, разработанная кибернетикой, наряду с субъектом и объектом, относится к базовым элементам любой системы управления. Именно с помощью обратной связи осуществляется передача информации от объекта к субъекту управления. В социальных системах механизм обратной связи в значительной мере осуществляется посредством контроля, который состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа, и оперативное информирование субъекта об отклонениях.

Контроль, являясь одним из видов деятельности государства, призван обеспечить нормальное функционирование и развитие общества. Как форма обратной связи он представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в жизни общества, с другой — о деятельности органов государственной власти. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления может привести не только к невыполнению конкретной поставленной задачи, но и к потере возможности управления в целом. Тем самым, место и значение контроля определяются тем, что он является способом организации обратной связи, благодаря которой государственный орган получает информацию о ходе выполнения его решения.

Само решение государственного органа, как правило, основывается на нормах права и выражается в форме нормативного акта. Поэтому оправданно, что в работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с продолжающимся административным произволом, служебными злоупотреблениями, иными нарушениями со стороны государственных служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономического развития страны, стали одной из причин снижения доверия общества к государственной власти.

В науке административного права законность рассматривается с различных позиций и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В современных условиях последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Несмотря на разницу в исходных посылках, все авторы признают контроль средством (способом) обеспечения законности и в его содержание включают: наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии; анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов; принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и, в том числе, пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений; учет конкретных нарушений, определение их причин и условий; выявление виновных, привлечение их к ответственности.

В современных условиях контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов государственными органами, должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами и их объединениями. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность деятельности органов государственной власти всех уровней.

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс — это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдения подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений. Данный процесс регулируется правовыми нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах — официальных документах. Структура контрольной деятельности состоит из нескольких стадий. Исследователи обычно называют таких стадий три: стадия констатации, т.е. установления фактического состояния дел; стадия анализа, т.е. сравнения фактического состояния дел с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадия разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контрольной деятельности, его место и роль в системе государственного управления.

Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам государственного управления, обеспечивающей эффективную работу государственного аппарата. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль — форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль — организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса. Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни, позволяют отграничить контроль от других видов управленческой деятельности и административно-правовых институтов.

§ 2. О разграничении государственного контроля и надзора

В настоящее время в связи с принятием Федеральных законов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также Закон № 248-ФЗ) и «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее также Закон № 247-ФЗ) решение вопроса о соотношении понятий контроля и надзора в сфере государственного управления обрело прикладное значение. Данная проблема всегда была в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Еще в 1974 г. М. С. Студеникина писала: «Контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ».

Отсутствие терминологической определенности и сегодня приводит к смешению указанных понятий, использованию их как синонимов в нормативных правовых актах, что на практике существенно осложняет деятельность и проверяемых, и проверяющих.

В науке административного права аксиомой стало позиционирование надзора как «ограниченного, суженного» контроля, предметом которого является только законность деятельности подконтрольного объекта. Административный надзор, как правило, представляет собой проверку установленных правил и норм, обеспечивающих условия для нормального функционирования данной отрасли управления. Для административного надзора характерно то, что орган, его осуществляющий, не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредотачивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил.

Таким образом, с одной стороны, контроль и надзор в сфере государственного управления имманентно взаимосвязаны, с другой, имеют определенную специфику как самостоятельные формы администрирования. При этом сущность контрольной деятельности представлена управленческой природой, тогда как надзорной — правоохранительной. Контроль направлен прежде всего на совершенствование функционирования самого государственного аппарата, затрагивая внутриорганизационные отношения в системе государственного управления. Надзор имеет внешнюю направленность и призван обеспечить безопасность деятельности физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений.

Анализ юридической литературы позволяет выделить следующие признаки, отличающие административный надзор от контроля:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов административного надзора и поднадзорных объектов, тогда как контроль осуществляется, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти в отношении нижестоящих органов и организаций;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности. В процессе контроля устанавливается не только законность, но и целесообразность, а также эффективность функционирования подконтрольных объектов;

3) невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора (за исключением случаев применения субъектом административного надзора временного запрета деятельности организации, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии и т.п.). В отличие от надзора субъекты контроля способны оказывать властное корректирующее воздействие на подконтрольный объект как в процессе, так и после завершения контрольного мероприятия;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности — это деятельность физических и юридических лиц по исполнению правил, требований, стандартов. Как правило, надзор носит узконаправленный характер и связан со стандартами обеспечения отдельных сфер жизнедеятельности и безопасности граждан, тогда как контролю подвергается вся деятельность (линейный) или какое-то направление деятельности (функциональный) подконтрольного объекта;

5) возможность самостоятельного применения субъектами надзора мер административного принуждения в случаях возникновения угроз безопасности различным объектам или обнаружения правонарушений. Это могут быть как административно-предупредительные (личный досмотр граждан в аэропорту, карантин) или административно-пресекательные меры (административное задержание правонарушителя, временный запрет деятельности), так и меры административно-процессуального обеспечения (изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей) либо меры административного наказания. Тем самым субъекты административного надзора одновременно являются органами административной юрисдикции. В отличие от них контролирующие органы административно-принудительными полномочиями не обладают, а могут использовать только меры дисциплинарного воздействия;

6) строгое ограничение пределов надзора правовыми рамками. Административный надзор осуществляется только в рамках процедур и производств, установленных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами. Например, порядок проведения надзорных мероприятий в сфере предпринимательства установлен Законом № 248-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (как правило, положениями о видах федерального контроля (надзора). В отличие от надзора порядок осуществления контроля может быть урегулирован не нормативными правовыми актами, а локальными актами государственных органов. Более того, контроль, проводимый руководителем в отношении подчиненных работников государственного аппарата, не требует дополнительной правовой регламентации;

7) основными формами осуществления административного надзора является наблюдение и проверка, тогда как контроль обладает более широким арсеналом форм: отчеты, заслушивания, экспертизы, запросы, истребование документов и др.

8) в контроле превалирует функция корректирования, предполагающая совершение уполномоченным государственным органом, общественной структурой, должностным лицом ряда позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подконтрольных органов (например, территориального органа исполнительной власти) или организаций требованиям законности, целесообразности и эффективности, оказание помощи в устранении выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами. Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохране — привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. При надзоре функция правоохраны является доминирующей, тесно связана с административной юрисдикцией органов исполнительной власти и должностных лиц.

Государственный контроль осуществляют как органы различных ветвей государственной власти (парламент, суды, правительство) и специализированные государственные органы (прокуратура, контрольно-счетные органы), так и лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации (Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и др.).

Перечисленные органы и должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции могут давать подконтрольным органам обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения. Притом что контроль в рассматриваемой сфере исходит из единых целей и принципов, каждый государственный орган и должностное лицо подходит к его осуществлению с позиций своих задач и характерных особенностей, что обуславливает и особенности их контрольного статуса.

Таким образом, государственный контроль можно определить как системную деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования государственных органов, подведомственных им коммерческих и некоммерческих организаций, нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств.

В отличие от контроля административно-надзорная деятельность в большей степени обладает юрисдикционным, правоохранительным характером. Управленческую функцию здесь реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Одновременно надзорные полномочия непосредственно связаны с административным принуждением и направлены на обеспечение строгого и точного исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства. Поэтому надзорная деятельность включает комплекс управленческих процедур (например, планирование, организация проверок, наблюдение), а также административно — юрисдикционных производств по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, восстановлению установленного правопорядка и привлечению виновных к административной ответственности.

Надзор осуществляется различными субъектами исполнительной власти, неодинаковыми по правовому статусу, по объему полномочий, по формам и методам осуществления надзорных мероприятий.

Первая группа субъектов административного надзора — это федеральные службы. Именно на эти федеральные органы исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» возложена функция надзора. Например, для Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) и других федеральных служб надзорная деятельность является основной.

Вторая группа субъектов административного надзора — федеральные органы исполнительной власти, которые исполняют надзорную функцию наряду с другими государственными функциями. Так, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, а также по надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) реализуют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности и по федеральному государственному надзору в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства.

Третья группа субъектов административного надзора — это структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, наделенные надзорными полномочиями. В частности, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которой входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения.

Четвертая группа — субъекты административного надзора, входящие в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, различные инспекции, надзоры. Например, Государственная жилищная инспекция города Москвы, которая является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции и полномочия по региональному государственному жилищному надзору в пределах своей компетенции.

Пятая группа — субъекты административного надзора, являющиеся структурными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, Инспекция государственного строительного надзора Министерства архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми.

Шестая группа — государственные корпорации, предприятия, учреждения, которым переданы отдельные надзорные полномочия. Например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» осуществляет государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства федеральных ядерных организаций, федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный парк «Лосиный остров»» исполняет надзор за соблюдением природоохранного законодательства на территории парка.

Неоднородны и объекты, в отношении которых осуществляются проверки их соответствия установленным государством правилам и нормам, по своему правовому положению, направлению деятельности, связям с органами надзора. Органы административного надзора проверяют деятельность организационно неподчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц независимо от форм собственности, а также граждан. Объекты надзора варьируются в зависимости от области действия проверяемых правил и стандартов. Так, федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется в отношении любых работодателей (юридических лиц (организаций) независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, работодателей — физических лиц, в трудовых отношениях с которыми состоят работники), а также иных субъектов, которые в соответствии с федеральными законами наделены правом заключать трудовые договоры. В отличие от столь масштабного объекта надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций распространяется только на указанные организации.

Таким образом, административный надзор — это деятельность уполномоченных субъектов исполнительной власти по проверке исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных требований, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.

§ 3. Современная реформа надзорной деятельности

Одним из наиболее востребованных предпринимательским сообществом направлений административной реформы сегодня выступает совершенствование надзорной деятельности.

19 июня 2014 г. Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым была утверждена Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014–2018 годы. Во исполнение этого документа осуществлены практические шаги по реформированию надзора, что, безусловно, способствовало ослаблению административного давления на экономику.

В этой связи следует позитивно оценить меры по улучшению действующего нормативного регулирования надзорной деятельности, которые, прежде всего, связаны с корректировкой Федерального закона № 294-ФЗ. Здесь следует выделить несколько основных направлений:

1) улучшение открытости и информационного взаимодействия государственных органов при проведении проверок;

2) установление моратория на проведение плановых проверок субъектов малого бизнеса;

3) введение риск-ориентированной модели надзорной деятельности.

Рассмотрим эти направления. На первое из них обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин в послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г.: «Каждая проверка должна стать публичной. В следующем году для этого запускается специальный реестр — с информацией о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены. Это позволит отсечь немотивированные и, еще хуже, «заказные» визиты контролеров»². Уже 31 декабря 2014 г. руководитель государства подписал Федеральный закон № 511-ФЗ³, дополнивший Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее также Закон № 294-ФЗ)⁴ статьей 13.3, в соответствии с которой в целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов был создан единый реестр проверок. Единый реестр проверок является федеральной государственной информационной системой, оператором которой стала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Правила формирования и ведения единого реестра проверок (далее — Реестр) установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. № 415⁵. С 1 июля 2015 г. в Реестр стали вноситься сведения о проверочных мероприятиях федеральных органов исполнительной власти, с 1 июля 2016 г. — органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с 1 января 2017 г. — муниципальных органов.

В Реестре содержится информация о плановых и внеплановых проверках и органе надзора, который проводит или проводил проверку, о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, в отношении которого проводится или проводилась проверка, о результатах проверки, принятых мерах по результатам надзорного мероприятия, а также исполнении или обжаловании результатов проверок.

Предоставление информации, содержащейся в Реестре, осуществляется посредством обеспечения доступа к ней на безвозмездной основе. При этом доступ к общедоступной информации предоставляется неограниченному кругу лиц с момента внесения указанной информации в Реестр посредством ее размещения Генеральной прокуратурой Российской Федерации на специализированном сайте — proverki.gov.ru — в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

На совершенствование межведомственного информационного взаимодействия между органами публичной власти при проведении государственного надзора и муниципального контроля направлены изменения, внесенные в Закон № 294-ФЗ Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 306-ФЗ⁶. Начиная с 1 июля 2016 г., органы государственного надзора, органы муниципального контроля при организации и проведении проверок запрашивают и получают на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством Российской Федерации перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации (ч. 8 ст. 7). Одновременно должностные лица надзорных органов утратили право требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления соответствующих документов и (или) информации (ч. 8 ст. 15).

Перечень документов, которые могут запрашиваться в рамках межведомственного информационного взаимодействия, установлен распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2016 г. № 724-р⁷. Там содержится 235 видов документов, которые находятся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, федеральных автономных учреждений. В частности, выписки из реестра федерального имущества, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения из Единого государственного реестра налогоплательщиков, Единого государственного реестра юридических лиц и др. Срок подготовки и направления ответа на запрос не может превышать 5 рабочих дней со дня его поступления в орган или организацию, предоставляющие документы и (или) информацию⁸.

Президент РФ В. В. Путин в послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. предложил еще одну меру, направленную на снижение административного давления на малый бизнес — введение «надзорных каникул». В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»⁹ с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства, плановые проверки не проводятся, за исключением случаев, предусмотренных ст. 26.1 Федерального закона № 294-ФЗ. В частности, исключением являются хозяйствующие субъекты, которым в предшествующие три года назначалось административное наказание за грубое нарушение законодательства либо их деятельность приостанавливалась или лицензия приостанавливалась или аннулировалась. Помимо этого, надзорные каникулы не распространяются на сферы здравоохранения, образования, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также социальную сферу, а также на отдельные виды надзора (федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный экологический надзор и др.).

Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 480-ФЗ «надзорные каникулы» для малого бизнеса были продлены до 31 декабря 2020 г.

Термин «риск-ориентированный подход» был введен в законодательный оборот Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ, когда Закон № 294-ФЗ был дополнен ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». Указанный подход представляет метод организации и осуществления государственного надзора, при котором в предусмотренных Законом № 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по надзору, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в поднадзорной сфере. Такой опыт чрезвычайно важен для России, где по информации Минэкономразвития России, ежегодно проводится около 2 млн проверок бизнеса, а по результатам опроса малых и средних предприятий, проведенного институтом бизнес-омбудсмена, их число доходит до 9 млн.

Тем самым риск-ориентированный подход предполагает осуществление различной по объему и периодичности надзорной деятельности в отношении поднадзорных объектов в зависимости от степени их потенциальной опасности. Возможность применения риск-ориентированного подхода в процессе осуществления конкретного вида государственного надзора определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 были утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности¹⁰. Данным нормативным правовым актом предусмотрено выделение шести классов (категорий) опасности со следующими категориями риска: чрезвычайно высокий риск (1-й класс); высокий риск (2-й класс); значительный риск (3-й класс); средний риск (4-й класс); умеренный риск (5-й класс) и низкий риск (6-й класс). В зависимости от установленной категории риска, класса опасности объекта может изменяться интенсивность государственного надзора: иная периодичность плановых проверок; сокращение срока проведения проверок и непроведение плановых выездных проверок. Так, при чрезвычайно высоком риске (1-й класс), высоком риске (2-й класс) или значительном риске (3-й класс) плановая проверка в обязательном порядке проводится один раз в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора), а при отнесении объекта к низкому риску (6 класс) плановые проверки не проводятся. Особенности осуществления надзорных мероприятий в отношении объектов, отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности, определяются в положении о виде государственного надзора. Например, Положением о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875, была установлена следующая периодичность проведения плановых проверок в отношении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя: для категории высокого риска — один раз в 2 года; для категории значительного риска — один раз в 3 года; для категории среднего риска — не чаще чем один раз в 5 лет; для категории умеренного риска — не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 риск-ориентированный подход в настоящее время применяется при осуществлении 26 видов федерального (например, федеральный государственный пожарный надзор (МЧС России), федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (Роспотребнадзор и ФМБА), федеральный государственный надзор в области связи (Роскомнадзор) и 7 видов регионального государственного надзора (региональный государственный строительный надзор, государственный жилищный надзор и др.). По каждому из данных надзоров утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и используемых ими производственных объектов к категориям риска.

Дальнейшее развитие эти направления получили в приоритетной программе «Реформа контрольной и надзорной деятельности», паспорт которой был утвержден на заседании президиума Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 декабря 2016 г. Целями реформы ставятся: 1) снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям; 2) снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность; 3) повышение уровня зрелости и эффективности организации контрольно-надзорной деятельности.

Реализация приоритетной программы будет осуществляться в три этапа до 2025 г. по 8 проектам: 1) внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; 2) создание системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности; 3) внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований; 4) повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях; 5) систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований; 6) внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов; 7) внедрение системы предупреждения, мониторинга и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности; 8) автоматизация контрольно-надзорной деятельности.

Согласно паспорту приоритетной программы, реформа должна привести к снижению числа смертельных случаев, заболеваний, пострадавших и травмированных по различным видам рисков к 2025 году на 50% по сравнению с 2015 годом. Уровень материального ущерба должен сократиться на 30%, а уровень административной нагрузки на предпринимателей со стороны контролеров — на 50% по отношению к 2016 году. Индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций, который учитывает оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных в госконтроле, при этом должен к 2025 году вырасти на 25%.

Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам определен состав из 12 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, — участников реализации приоритетной программы (МВД России, МЧС России, ФАС России, ФНС России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Ространснадзор, Роструд, Ростехнадзор, ФТС России).

В настоящее время реализация мероприятий приоритетной программы, в которой уже участвует 15 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих 83 вида государственного контроля и надзора, призвана обеспечить выход надзорной деятельности на качественно новый, отвечающий реальным потребностям экономики и административной практики уровень.

Одним из основных факторов, тормозящих осуществление надзорной реформы, является избыток обязательных требований как предмета надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Систематизация, сокращение количества и актуализация таких требований представляет собой отдельный проект, предусмотренный приоритетной программой, от которого во многом зависит успех реформирования в целом.

На начало 2019 года в рамках более 220 видов контроля и надзора действовало более 2 000 000 обязательных требований, установленных федеральными, региональными и муниципальными актами. Многие из них создавались еще в советские времена и устарели не только морально, но и технологически. Для изменения ситуации была предложена «регуляторная гильотина»¹¹. В рамках ее реализации постановлением Правительства РФ от 13 января 2020 года № 7 с 1 февраля 2020 г. были признаны утратившими силу принятые в период с 1917 года по 2002 год 1259 правительственных актов РСФСР и Российской Федерации и их отдельных положений¹², а постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 80 — 3621 акт СССР (принятые с 1923 по 1991 г.), содержащих устаревшее регулирование или имеющих статус «действующие», но не применяющихся на практике¹³.

По данным Аналитического центра при Правительстве РФ, в на июнь 2021 года было отменено больше 11 тыс. нормативных актов; из них 8 тыс. актов приняты еще в советское время. В этих актах содержалось порядка 143 тыс. обязательных требований¹⁴.

Логичным завершением современного этапа реформы надзорной деятельности стало принятие базовых законодательных актов о надзорной деятельности и обязательных требованиях.

§ 4. Государственный контроль в сфере предпринимательства

Признавая приоритет государственного (административного) надзора, который пронизывает деятельность всех хозяйствующих субъектов независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, нельзя отрицать существование в экономической сфере и государственного контроля. Он осуществляется органами исполнительной власти в отношении подведомственных хозяйствующих субъектов, а потому носит ведомственный характер. При этом необходимо отметить, что масштабы государственного сектора в России на протяжении последних десятилетий менялись под воздействием двух противоположных тенденций. С одной стороны, с начала 1990-х гг. в процессе приватизации количество компаний с государственным участием резко сократилось. С другой стороны, в последнее десятилетие наблюдается противоположная тенденция — государство создает государственные корпорации, приобретает контрольные пакеты в крупных компаниях, формирует холдинги для управления группами предприятий с государственным участием.

Анализ российского законодательства позволяет к субъектам предпринимательства, деятельность которых представляет собой объект государственного контроля, отнести:

• акционерные общества с государственным участием, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов;

• общества с ограниченной ответственностью с государственным участием, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов;

• иные хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов, а также созданные в соответствии с указами Президента Российской Федерации компании, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов;

• федеральные государственные унитарные предприятия и государственные унитарные предприятия;

• федеральные казенные предприятия;

• публично-правовые компании;

• государственные корпорации;

• государственную компанию.

Сегодня в стране отсутствует единая база учета подобных хозяйствующих субъектов. Только на федеральном уровне насчитывается свыше 1440 федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, 2040 акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. В их число входят такие гиганты, как ПАО «Газпром», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «РЖД», ПАО «АК «Алроса», ПАО «Русгидро», ОАО «АК «Транснефть», ПАО «Аэрофлот», ПАО «Банк ВТБ», ПАО «Сбербанк».

Управление компаниями с государственным участием федерального уровня и соответственно контроль их деятельности осуществляют федеральные органы исполнительной власти. В связи с тем, что в основе хозяйственной деятельности лежит федеральная собственность, все госкомпании в большей или меньшей мере управляются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество). Исключение составляют государственные компании, которые ввиду их значимости для экономики страны, выделены распоряжением Правительства РФ от 23 января 2003 г. № 91-р в отдельный перечень. В него входят крупнейшие компании (Авиакомпания «Аэрофлот — российские авиалинии», Внешторгбанк, Газпром, Нефтяная компания «Роснефть», Российские железные дороги, и др.). Главные вопросы по деятельности таких компаний решает Правительство РФ, Председатель Правительства РФ или по его поручению Заместитель Председателя Правительства РФ, а не Росимущество, которое в свою очередь обладает компетенцией по остальным вопросам реализации функции государства как собственника.

Одновременно большинство госкомпаний находятся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («Золотой акции»)» управление указанными хозяйствующими субъектами осуществляется по принципу «двух ключей». Этот принцип означает, что общее руководство деятельностью акционерных обществ с государственным участием (АО) в пределах установленной компетенции осуществляет Росимущество, а отраслевое управление — федеральные министерства, которые ведают вопросами выработки государственной политики, координации и регулирования в соответствующей сфере деятельности АО. При осуществлении функции по управлению АО Росимущество должно учитывать позицию соответствующего федерального министерства (Минпромторга России, Минсельхоза России, Минэнергетики России и др.) по вопросам, входящим в его компетенцию.

Нередки случаи, когда отдельные акционерные общества находятся в сфере интересов одновременно нескольких федеральных органов исполнительной власти. Так, АО «Объединенная судостроительная корпорация» одновременно подчиняется Минпромторгу России (гражданское судостроение, общие вопросы), Минобороны России (военное судостроение, судоремонт и сервисное обслуживание кораблей ВМФ), а также Государственной корпорации «Росатом» (утилизация атомных подводных лодок, выведенных из состава ВМФ).

Несколько иная модель управления принята в отношении федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП). Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» приоритет здесь установлен для «отраслевых» федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют взаимодействие с Росимуществом по вопросам использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении ФГУПов.

Реализуя различные управленческие функции Росимущество и иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляют и контроль деятельности госкомпаний. Одной из его универсальных форм является рассмотрение отчетности.

Предметом контроля здесь является прежде всего эффективность деятельности госкомпании как соотношение полученного результата, отражающего достижение поставленной цели, и использованных ресурсов. Для этого используются ключевые показатели эффективности (КПЭ). КПЭ — оценочный критерий достижения цели, используемый для определения эффективности деятельности, поддающийся количественному измерению и являющийся значимым с точки зрения долгосрочных и среднесрочных задач. Показатели КПЭ являются измерителями целей определенных стратегией развития и плановых значений, заложенных в долгосрочной программе развития госкомпании.

Росимущество предложило следующую сегментацию госкомпаний, влияющую на определение системы КПЭ: 1) акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, пакеты акций (доли) которых находятся в федеральной собственности, и в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, в совокупности превышает пятьдесят процентов; 2) федеральные государственные унитарные предприятия и государственные унитарные предприятия; 3) государственные корпорации, государственная компания и их дочерние и зависимые организации. Для каждой группы установлен свой алгоритм расчета и утверждения КПЭ.

Анализ достижения КПЭ акционерных обществ первоначально проводится членами совета директоров АО ежеквартально и ежегодно совместно с анализом годового отчета о деятельности, отчетов об исполнении бюджета, бизнес-плана, выполнения стратегических целей с предварительным рассмотрением на комитете по стратегии / кадрам и вознаграждениям при совете директоров, а также с привлечением представителей внутреннего аудита. Результаты достижения КПЭ отражаются в ежегодных отчетах АО и рассматриваются Росимуществом.

В отношении иных госкомпаний (не являющихся акционерными обществами) мониторинг и контроль за исполнением показателей эффективности производится в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, достижение КПЭ федеральных государственных унитарных предприятий контролируется федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых эти предприятия находятся, а контроль за деятельностью государственных корпораций и государственной компании осуществляет Правительство Российской Федерации (и иные в случаях, установленных законом).

Достижение показателей экономической эффективности деятельности ФГУПов и АО отражается в отчетах руководителей предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерного общества и докладах о финансово-хозяйственной деятельности предприятия (акционерного общества), которые размещают на межведомственном портале по управлению государственной собственностью в сети Интернет. Кроме того, отчеты и доклады, представленные руководителями ФГУПов, утвержденные соответствующими федеральными органами исполнительной власти, также размещаются на официальных сайтах организаций и федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия.

В последние годы важным направлением контроля госкомпаний стал контроль имущественного положения их руководителей, включающий в качестве составляющих контроль доходов и контроль расходов. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»» распространяет ряд антикоррупционных правовых механизмов не только на государственных служащих, но и на должностных лиц организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

В Перечень организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г. № 613 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению» входит 60 организаций различной организационно-правовой формы. Среди них, Государственная компания «Российские автомобильные дороги», Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», ПАО «Нефтяная компания «Роснефть»», ПАО «Аэрофлот — российские авиалинии», ПАО «Газпром», ФГУП «Космическая связь», ФГУП «Почта России» и др. Помимо Правительства Российской Федерации аналогичные перечни имеют федеральные органы исполнительной власти.

Проверку достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных руководителями госкомпаний, осуществляют работники кадровых подразделений аппарата Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие организации.

Указанные сведения размещаются на официальных сайтах этих организаций в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что делает их доступными для субъектов не только государственного, но и общественного контроля.

Таким образом, отчетная документация госкомпаний и их руководителей является предметом контроля. При этом по результатам анализа представленных сведений Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти могут проводить дополнительные контрольные мероприятия, осуществлять различные корректирующие действия, вплоть до привлечения к ответственности руководителей и даже их увольнения.

В зависимости от организационно-правовой формы госкомпании государственный контроль имеет свои особенности.

Росимущество контролирует деятельность федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью через отраслевые подразделения центрального аппарата и территориальные органы. Например, Управление организаций промышленного комплекса осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества организаций, перечень которых утверждается приказом Росимущества о закреплении организаций за структурными подразделениями. На сегодняшний день согласно приказу от 19 декабря 2018 г. № 485 Управление контролирует свыше 1000 федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных казенных предприятий, акционерных обществ с государственным участием. В рамках установленной компетенции Управление осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении ФГУПов, а также переданного в установленном порядке иным лицам, в том числе путем проведения проверок, и при выявлении нарушений готовит проекты решений Росимущества по принятию в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимых мер по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

В соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственный контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.

Например, Росимущество в отношении федеральных государственных унитарных предприятий реализует следующие контрольные полномочия:

• утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг;

• согласование с учетом предложений федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, сделок с недвижимым имуществом, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения,

• на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, формирование уставного фонда предприятия, а также принятие решения о его увеличении или уменьшении;

• направление в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, предложения о прекращении в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового договора с руководителем предприятия.

Однако наибольший объем контрольных полномочий сосредоточен в федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых находятся федеральные государственные унитарные предприятия. Среди прав собственника имущества, перечисленных в ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и постановлении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 739, следует выделить те из них, которые обеспечивают осуществление ведомственного контроля:

• назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним;

• проведение аттестации руководителя предприятия;

• утверждение в установленном порядке стратегии развития предприятия на срок от 3 до 5 лет, программы деятельности предприятия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» утверждены Положение о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия и Положение о проведении аттестации. Конкурсный отбор позволяет назначить на должность руководителя федерального государственного унитарного предприятия наиболее достойного претендента, обладающего необходимыми профессиональными знаниями и деловыми качествами на момент заключения трудового договора. В свою очередь, процедура аттестации, проводимая не реже одного раза в три года, позволяет не только дать объективную оценку деятельности руководителей предприятий и определить их соответствие занимаемой должности, но и оказать им содействие в повышении эффективности работы предприятий.

В соответствии с Правилами разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228, руководитель федерального государственного унитарного предприятия представляет ежегодно в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, проект программы деятельности предприятия на следующий год, разработанной по установленной форме и представляющей собой комплекс мероприятий, связанных между собой по срокам и источникам финансирования. Федеральный орган исполнительной власти утверждает программы деятельности предприятий на следующий год и рассматривает отчеты об их исполнении. При этом особое внимание уделяется утверждению показателей экономической эффективности деятельности предприятия и контроль их выполнения.

В основе механизма контроля деятельности акционерных и иных хозяйственных обществ с государственным участием лежит централизованная модель управления ими, поскольку основным органом, непосредственно осуществляющим функции Российской Федерации как собственника, является Росимущество. Контрольные полномочия государство реализует прежде всего через назначение своих представителей в органы управления акционерных обществ: советы директоров и единоличный исполнительный орган.

Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 738 (далее — Положение), в п. 16 установило, что представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и Положением (профессиональные поверенные). Выдвижение кандидатов для избрания в качестве представителей Российской Федерации в совет директоров открытого акционерного общества оформляется соответствующим нормативным актом.

Представители интересов Российской Федерации в совете директоров АО осуществляют голосование на основании письменных директив Росимущества (в установленных случаях — Министерства обороны Российской Федерации или Управления делами Президента Российской Федерации).

Росимущество обязано выдавать директивы представителям интересов Российской Федерации в совете директоров акционерных обществ по вопросам, указанным в п. 3, 5, 9, 11, 15 и 17(1) п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах», и, прежде всего, по вопросу избрания (переизбрания) председателя совета директоров. Соответствующие директивы всегда оформляются от имени Росимущества, реже от Правительства Российской Федерации, независимо от того, какому федеральному органу исполнительной власти подведомственно конкретное акционерное общество.

Тем самым формально предметом контроля за деятельностью АО является точность исполнения директивных указаний Росимущества. Вместе с тем в юридической литературе отмечается ситуация, когда, выполняя данные ему обязательные директивы (за невыполнение которых он может понести ответственность перед государством), представитель государства может оказаться виновным в причинении убытков обществу и понести за это ответственность перед последним. Поэтому эффективность контроля за деятельностью акционерных обществ во многом зависит от компетентности чиновников Росимущества, которые при оформление директив по важнейшим управленческим решениям АО, должны верно сформировать позицию, полезную для государства, которая одновременно не противоречила бы интересам хозяйственного общества. Думается, негативные последствия здесь можно минимизировать, если нормативно закрепить положение о подготовке директив только на основе заключений федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится конкретное акционерное общество.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. В настоящее время основной объем контрольных полномочий в отношении госкомпаний сосредоточен в Росимуществе, которое согласно статутному Положению: осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам; при выявлении нарушений принятие мер по их устранению и привлечению виновных к ответственности (п. 5.8); проводит в пределах своей компетенции проверки использования имущества, находящегося в федеральной собственности (п. 5.10); организует и обеспечивает деятельность представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также осуществляет контроль за их деятельностью (5.34) и др. Наряду с Росимуществом контроль деятельности значительного числа госкомпаний осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся хозяйственные общества и унитарные предприятия.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные признаки контроля, разработанные теорией государственного управления и наукой административного права.

2. Дайте определение понятиям «государственный контроль» и «административный надзор».

3. Раскройте содержание основных признаков, отличающих административный надзор от государственного контроля.

4. Назовите основные группы субъектов административного надзора.

5. Перечислите основные направления современной контрольной и надзорной реформы.

6. Охарактеризуйте такое направление реформы контрольной и надзорной деятельности, как «регуляторная гильотина».

7. Каков главный принцип положен в организацию государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности?

8. Деятельность каких хозяйствующих субъектов является объектом государственного контроля?

9. Какие федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности?

10. Есть ли различия в организации государственного контроля за деятельностью хозяйственных обществ с государственным участием и государственных унитарных предприятий?

Тестовые задания

1. Контроль в государственном управлении — это:

а) системная деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств;

б) вид правоохранительной деятельности с целью выявления нарушений установленных обязательных требований, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

в) реализация гражданами своего права обращаться в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов;

г) деятельность уполномоченных органов государства по наблюдению за деятельностью граждан и организаций с целью выявление нарушений установленных обязательных требований.

2. В теории управления и юридической науке контроль рассматривается в качестве:

а) самостоятельной функции социального и государственного управления;

б) формы обратной связи между объектами и субъектами государственного управления;

в) разновидности юридического процесса;

г) все вышеперечисленное.

3. Объект контроля в сфере предпринимательской деятельности — это:

а) органы исполнительной власти;

б) хозяйствующие субъекты;

в) должностные лица, государственные служащие;

г) деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

4. Административный надзор как вид деятельности — это:

а) системная деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования субъектов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств;

б) вид правоохранительной деятельности с целью выявления нарушений установленных обязательных требований, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

в) правозащитная деятельность граждан, реализуемая посредством обращения в органы власти и к их должностным лицам с претензиями по поводу нарушения их субъективных прав, свобод и законных интересов;

г) повседневная деятельность администрации, позволяющая государственному служащему по своему усмотрению определить вид и содержание принимаемого управленческого решения, либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных ведомственным актом вариантов управленческих решений.

5. Признаками административного надзора являются:

а) отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим и контролируемым субъектами;

б) возможность оценки деятельности объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

в) осуществление только уполномоченными органами исполнительной власти и должностными лицами;

г) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности.

6. Субъектами административного надзора являются:

а) федеральные службы и федеральные агентства;

б) федеральные службы, органы исполнительной власти субъектов РФ, структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ;

в) федеральные службы, уполномоченные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ, государственные корпорации, предприятия, учреждения, которым переданы государственные полномочия по надзору;

г) федеральные службы, органы исполнительной власти субъектов РФ, структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ, государственные корпорации, предприятия, учреждения.

7. Предметом административного надзора являются:

а) правовые акты управления;

б) целесообразность деятельности;

в) обязательные требования;

г) законность и целесообразность деятельности.

8. Вставьте пропущенные слова:

Административный надзор — это особый вид государственной ___________ деятельности, осуществляемой субъектами ______________ власти в отношении организационно ________________ им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими ________________ ________________, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного ________________ с целью предупреждения, выявления и пресечения ________________, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к ________________ ________________.

а) правоприменительной, государственной, подчиненных, установленных норм, наказания, правонарушений, юридической ответственности;

б) управленческой, исполнительной, не подчиненных, общеобязательных норм, принуждения, правонарушений, административной ответственности;

в) управленческой, государственной, не подчиненных, установленных норм, принуждения, правонарушений, административной ответственности;

г) управленческой, исполнительной, не подчиненных, общеобязательных норм, принуждения, правонарушений, дисциплинарной ответственности.

9. Государственный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики носит:

а) линейный характер;

б) функциональный характер;

в) ведомственный характер;

г) межведомственный характер.

Глава 2.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных органов, обладающих контрольными и надзорными полномочиями в сфере предпринимательской деятельности

Правовое регулирование в сфере предпринимательской деятельности основывается, прежде всего, на положениях Конституции РФ о защите права собственности, обеспечении единого экономического пространства и свободы договора, ограничении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ государство определяет основы государственной политики в различных отраслях экономики и осуществляет законодательное регулирование экономических отношений в обществе. При этом правовое регулирование в области экономического развития обеспечивается разветвленной системой законодательных и иных нормативных правовых актов, принимаемых как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Административный надзор в сфере предпринимательства является важным направлением деятельности исполнительной власти, а правовые нормы, регулирующие эту деятельность, представляют собой институт административного права.

Основополагающий Федеральный закон, упорядочивающий взаимоотношения государства и предпринимателей в рассматриваемой сфере, был принят в 2001 году¹⁵. Он определял общие положения о государственном контроле (надзоре), совокупность требований к организации и проведению соответствующих мероприятий, меры по обеспечению прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и порядок их защиты. Данный закон утратил силу 1 мая 2009 г., так как был заменен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие с требованиями Федерального закона, когда были внесены изменения более чем в 60 законодательных актов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т.д.¹⁶ В дальнейшем началось совершенствование и подзаконной основы государственного контроля и надзора¹⁷. После многочисленных изменений Федеральный закон действует в новой редакции¹⁸, и длительное время он являлся системообразующим нормативным правовым актом в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов. Как и в предыдущий закон, в него регулярно вносятся изменения (88 раз за 13 лет его действия). Последние изменения в него были внесены Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации” (Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 11 июня 2021 г.) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Правовое регулирование государственного контроля и надзора осуществляется различными правовыми нормами и имеет ряд признаков.

Во-первых, законодательство о государственном контроле и надзоре не является кодифицированным.

Новым законодательным актом в указанной области общественных отношений стал Закон № 247-ФЗ. Этот закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (обязательные требования).

Основным федеральным законом в настоящее время является Закон № 248-ФЗ, который по сути пришел на смену Закону № 294-ФЗ. Он регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц. Положения Закона применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, организации и осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами. Помимо этого, Закон применяется в отношении лицензирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в части проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию, и проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов в порядке и случаях, предусмотренных Законом № 248-ФЗ, а также проведения профилактических мероприятий в отношении лицензиатов.

Одним из существенных недостатков Закона № 248-ФЗ является ограниченность сферы его применения. В соответствии со статьей 2 положения данного закона не применяются к организации и осуществлению более 40 видов государственного контроля и надзора. В частности, государственного контроля (надзора) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, осуществляемого в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, если иное регулирование не установлено федеральным законом; государственного контроля за соблюдением российскими участниками внешнеэкономической деятельности законодательства Российской Федерации в области экспортного контроля; контроля за обеспечением противодействия иностранным техническим разведкам и технической защиты информации; государственного портового контроля; надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения: и др. (ч. 4); налогового, валютного, таможенного контроля; федерального государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной деятельности и частной охранной деятельности; и др. (ч. 5).

Кроме того, в отношении 15 видов государственного контроля (надзора) сохраняет юридическое значение Закон № 294-ФЗ, ст. 26.3 которого устанавливает, что положения настоящего Федерального закона применяются до 31 декабря 2024 года включительно при организации и осуществлении таких видов контроля, как за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений; в сфере правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета; за соблюдением законодательства о государственном оборонном заказе; в сфере миграции; за деятельностью саморегулируемых организаций; за соблюдением антимонопольного законодательства; и др.

Помимо этого, до указанного времени положения Закона № 294-ФЗ будут действовать при применении уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Полный перечень видов предпринимательской деятельности, при осуществлении которых возможен уведомительный порядок, определен в ч. 2 ст. 8 Закона № 294-ФЗ и включает в себя более 35 позиций, в числе которых: предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания, бытовых услуг; издательская и полиграфическая деятельность, деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в целях защиты государственной тайны); розничная и оптовая торговля; производство текстильных материалов, швейных изделий, одежды, кожи, изделий из кожи, в том числе обуви, обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, за исключением мебели; оказание социальных услуг, турагентская деятельность; перевозки морским, внутренним водным, железнодорожным транспортом грузов и др.

Часть 6 ст. 2 Закона № 248-ФЗ предусматривает принятие отраслевых федеральных законов о видах контроля. На основании таких законов производится организация и осуществление федерального государственного пожарного надзора, федерального государственного энергетического надзора, федерального государственного строительного надзора, федерального государственного метрологического контроля (надзора), федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными на объектах федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, внешней разведки, государственной охраны, исполнения наказаний, мобилизационной подготовки и мобилизации, на объектах, занимаемых войсками национальной гвардии Российской Федерации, федерального государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на объектах, занимаемых войсками национальной гвардии Российской Федерации, федерального государственного геологического контроля (надзора), федерального государственного экологического контроля (надзора) на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности, государственного земельного надзора на земельных участках, предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности организациям, на которых расположены объекты, используемые такими организациями.

Во-вторых, исходя из принципа федерализма, законодательство о государственном контроле и надзоре включает в себя как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации. Например, в отдельных субъектах Российской Федерации изданы законы рамочного характера, регулирующие общие вопросы организации и осуществления регионального государственного контроля и надзора. Например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 19 ноября 2013 г. № 85 «О порядке организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Республике Дагестан» осуществление регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля включает в себя проведение плановых и внеплановых проверок (в документарных и выездных формах); проведение анализа соблюдения обязательных требований, установленных федеральным законодательством и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, и требований, установленных муниципальными правовыми актами, при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями; организацию и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности в соответствии с показателями и методиками, утвержденными Правительством Российской Федерации и др. В других субъектах Российской Федерации изданы аналогичные законы, например, Закон Республики Карелия от 28 марта 2019 г. № 2357-ЗРК «О разграничении полномочий органов государственной власти Республики Карелия в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), организации муниципального контроля на территории Республики Карелия», Закон Республики Коми от 6 июля 2009 г. № 66-РЗ «О некоторых вопросах в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории Республики Коми».

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, определяющие порядок разработки региональных административных регламентов осуществления государственного контроля и надзора. К примеру, Областной закон Новгородской области от 4 апреля 2012 г. № 41-ОЗ «О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности».

В большинстве субъектов Российской Федерации по каждому виду регионального государственного контроля и надзора принимается свой закон. Например, в Республике Калмыкия действуют законы: от 3 ноября 2011 г. № 297-IV-З «О региональном государственном контроле за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Республики Калмыкия», от 2 июня 2011 г. № 266-IV-З «О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства в Республике Калмыкия»; и др.

В-третьих, большое количество подзаконных актов, принятых во исполнение Федеральных законов № 294-ФЗ и № 248-ФЗ. Это, прежде всего, акты Правительства Российской Федерации, среди которых