Т.И. Отческая, А.А. Майдыков, Е.В. Колесников

Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства

Учебное пособие

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Т. И. Отческая

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.163(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – главы 1–3;

Майдыков А. А., кандидат юридических наук, доцент – главы 4, 7;

Колесников Е. В., преподаватель – главы 5, 6.

Рецензенты:

Исаенко В. Н., доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент.

Предлагаемое читателям учебное пособие направлено на освещение важного направления прокурорской деятельности — международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства. В нем на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации, научной литературы, прокурорской и судебной практики исследованы вопросы теории и практики участия органов прокуратуры в международном сотрудничестве органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства.

Особое внимание обращено на историю возникновения международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства; теоретические, правовые и организационные основы данного сотрудничества; организацию работы органов прокуратуры в указанной сфере; проблемы, возникающие в процессе осуществления данного направления прокурорской деятельности. Предложены пути их решения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2018 г.

Для бакалавров, магистрантов, специалистов и практических работников.

УДК 343.163(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Майдыков А. А., Колесников Е. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Прокуратура остается важным звеном в государственном механизме защиты интересов личности, государства и общества.

На ее сотрудников возложены конституционно-правовые задачи, которые нужно решать профессионально, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей правовой и организационной основе.

Органы прокуратуры в пределах своей компетенции осуществляют прямые связи и сотрудничество с прокуратурами и соответствующими органами зарубежных стран, а также с международными и межгосударственными организациями; сотрудничают с ними в области укрепления законности, правопорядка и противодействия преступности; заключают с компетентными органами соглашения о сотрудничестве по вопросам борьбы с преступностью, оказания правовой помощи и выдачи в сфере уголовного судопроизводства; участвуют в разработке и выполнении международных договоров Российской Федерации (статья 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Настоящее учебное пособие рассчитано на дальнейшее формирование и развитие у студентов профессиональных взглядов в вопросах международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации в сфере уголовного судопроизводства.

Как и в любом учебном издании, в настоящем пособии имеются особенности, связанные с историей возникновения международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства; теоретическими, правовыми, организационными основами международного сотрудничества органов прокуратуры в указанной сфере; основными направлениями и формами международного сотрудничества органов прокуратуры.

Главный акцент авторами сделан на изложение вопросов, связанных с практикой организации работы органов прокуратуры:

• в сфере оказания правовой помощи по запросам компетентных органов Российской Федерации, иностранных государств, международных органов и организаций;

• в решении вопросов об уголовном преследовании или о возбуждении уголовного дела на территории Российской Федерации;

• по вопросам выдачи для уголовного преследования или исполнения приговора;

• по передаче (принятию) лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения.

Изучение дисциплины «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» необходимо не только студентам МГЮА, которые хотят посвятить себя службе в органах прокуратуры Российской Федерации, но и может быть полезно тем юристам, которые планируют работать в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в бизнесе. К тому же эти знания могут пригодиться каждому гражданину Российской Федерации для расширения его собственного кругозора.

Отсутствие комплексных учебных пособий по данному вопросу не позволяет студентам полно и всесторонне изучить и усвоить основные положения данной дисциплины, чтобы успешно применять их в своей практической деятельности.

Авторы, в этой связи, подготовили как основное учебное пособие, так и практикум к нему, чтобы изучение теории сочеталось с применением ее на практике по сложным вопросам курса.

Концепцию прокурорской деятельности в Российской Федерации, направленную на обеспечение исполнения закона и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, авторы провели по всему материалу курса данной дисциплины. При подготовке учебного пособия учтены последние изменения и дополнения в действующее законодательство РФ по состоянию на 01.07.2018.

Авторы надеются на то, что учебное пособие «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» поможет в подготовке студентов всех уровней обучения; будет интересным с познавательной точки зрения практикующим юристам и преподавателям; сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры в вопросах международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства.

Авторы выражают признательность рецензентам: доктору юридических наук, доценту, Заслуженному юристу Российской Федерации Исаенко В. Н., доктору юридических наук, профессору, Почетному работнику прокуратуры Российской Федерации Винокурову А. Ю. за поддержку нашей инициативы по изданию данного учебного пособия.

От имени коллектива авторов —
ответственный редактор,
доктор юридических наук,
профессор, Почетный работник
судебной системы Российской Федерации
Т. И. Отческая

Глава I.
Предмет, содержание, основные понятия дисциплины и ее соотношение с другими юридическими дисциплинами

1.1. Цели освоения учебной дисциплины, ее место в структуре образовательной программы

«Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» в образовательном процессе вуза является одной из учебных дисциплин вариативной части профессионального цикла.

В ходе преподавания и самостоятельного изучения студентами данной дисциплины достигаются следующие цели:

• уяснение студентами правовых и теоретических основ участия органов прокуратуры в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства;

• формирование представлений о месте, роли, компетенции органов прокуратуры в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства;

• развитие навыков профессиональной деятельности, работы с правовыми актами, регулирующими международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства;

• развитие навыков анализа практики организации и участия органов прокуратуры в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства;

• приобретение навыков подготовки актов прокурорского реагирования в рамках международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.

Изучение дисциплины «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» направлено на формирование следующих профессиональных компетенций:

• способность разрабатывать нормативные правовые акты;

• готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства;

• способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению;

• способность принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности;

• способность принимать оптимальные управленческие решения;

• способность воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в профессиональной деятельности.

Дисциплина «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» относится к вариативной части общеобразовательной программы.

В ней объединены нормативные правовые предписания, научные положения и практические рекомендации теории государства и права, конституционного права, международного права, уголовного процесса, прокурорского надзора, других учебных дисциплин.

Это обусловливает существование определенных содержательно-логических связей между данной дисциплиной и другими ранее изученными учебными дисциплинами — «Теория государства и права», «конституционное право», «Уголовное право», «Уголовный процесс», «Прокурорский надзор», «Международное право» и др.

При изучении дисциплины «Теория государства и права» усваиваются функции государства, разделение которых на внутренние и внешние достаточно условно, поскольку одни и те же функции имеют как внутренние, так и внешние аспекты их осуществления.

Борьба с терроризмом, распространением наркотиков и иными видами преступности имеет разносторонний характер и относится к числу глобальных проблем современности. Это требует организационного и практического решения вопросов совместной деятельности компетентных органов различных государств на данном направлении, создания соответствующих международных структур, участником которых является Российская Федерация.

Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства является, таким образом, важным компонентом правоохранительной деятельности, осуществляемой в соответствии с отечественным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами.

В свою очередь, изучение дисциплины «Международное право» ориентировано на освоение студентами общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, составляющих основы сотрудничества правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, различных государств в сфере уголовного судопроизводства.

Взаимодействие и сотрудничество органов прокуратуры Российской Федерации с компетентными органами зарубежных государств осуществляется на основе следующих общепризнанных принципов:

1) уважения суверенитета, независимости и юрисдикции государств;

2) равноправия сторон;

3) добросовестного и добровольного выполнения международных обязательств;

4) неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права;

5) приоритета защиты прав и свобод человека и гражданина;

6) всемерного укрепления доверия между компетентными органами взаимодействующих сторон;

7) взаимности выполнения письменных обязательств компетентных органов в сфере выдачи лиц, совершивших преступления, и оказания правовой помощи по уголовным делам.

Дисциплина «Уголовное право» предусматривает изучение института выдачи лиц, совершивших преступления, (ст. 13 УК РФ), в соответствии с нормами которого граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству. Иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления вне пределов Российской Федерации, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации.

Усвоение положения данного института является необходимым переходным этапом к изучению уголовно-процессуального механизма осуществления выдачи лиц, совершивших преступления.

Углубленное освоение норм уголовно-процессуального права, содержащихся в части пятой УПК РФ — «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства» — обеспечивает получение студентами четкого представления об основных видах международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, осуществляемого на основе соблюдения перечисленных ранее принципов, а также положениях о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей, органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями, о роли и содержании деятельности, компетенции органов прокуратуры в осуществлении такого сотрудничества.

При этом студенты обязаны усвоить, что частью пятой УПК РФ регулируются только те направления международного сотрудничества, которые связаны с оказанием международной правовой помощи по уголовным делам. Другие виды международного сотрудничества (осуществление по запросам иностранных государств оперативно-розыскных мероприятий, информационное обеспечение, координация деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, затрагивающих интересы нескольких государств, и т.п.) не относятся к сфере уголовного судопроизводства.

При изучении дисциплины «Прокурорский надзор» усваиваются направления, по которым органы прокуратуры осуществляют международное сотрудничество, как в целом, так и в сфере уголовного судопроизводства, его нормативная правовая база, вопросы его организации и форм осуществления.

При этом особенное значение имеет изучение студентами:

1) международных договоров, соглашений, конвенций и иных актов общего характера, устанавливающих основы и направления сотрудничества государств в сфере противодействия преступности и участия органов прокуратуры в этой деятельности;

2) совместных международных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и компетентных органов других государств по вопросам оказания взаимной правовой помощи в сфере уголовного судопроизводства;

3) организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, изданных по вопросам организации и осуществления международного сотрудничества в данной сфере.

Прямое действие международных договоров на территории Российской Федерации, а также определение ими наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами организации и порядка деятельности российской прокуратуры (ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации), налагают на нее не только обязанности по надзору за их реализацией, но и по участию в их разработке.

Наряду с этим изучение курса «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства» имеет самостоятельный характер.

Освоение его содержания способствует не только формированию у будущих прокурорских работников четкой профессиональной позиции относительно участия в международном правовом сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства, приобретению ими соответствующих правовых, теоретических и прикладных знаний, но и получению определенных навыков выполнения этой деятельности в целях обеспечения согласованности усилий компетентных органов различных государств по противодействию организованной, транснациональной и иной преступности, оказанию взаимной правовой помощи, осуществлению экстрадиции и иной деятельности в порядке выполнения положений соответствующих международных правовых актов¹.

1.2. Предмет, содержание, основные понятия дисциплины «Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства»

Непрерывное развитие экономических, политических, культурных связей государств сопровождается перманентным разрастанием не признающей национальных границ преступности, неизбежность борьбы с которой с использованием легитимных форм, методов и средств признается всем мировым сообществом, поскольку увеличивающаяся международная, транснациональная и национальная преступность создает реальную угрозу существования безопасности человека.

Эти объективные реалии требуют расширения взаимодействия государств, их судебных и правоохранительных органов в борьбе с международными, транснациональными и национальными преступлениями.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации².

В последнее время в теоретической науке понятие «международное сотрудничество» применяется достаточно часто.

Из словарей и энциклопедий следует, что международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства — это процедура, осуществляемая органом дознания, следователем, прокурором и судом, в соответствии с требованиями законодательства, регулирующего уголовное судопроизводство³.

В научной литературе приведены различные подходы по рассматриваемой деятельности.

По мнению профессора Е. Р. Ергашева, международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства — это деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее — ГП РФ), а в случаях, предусмотренных международными договорами и национальными правовыми актами Российской Федерации, — также нижестоящих прокуратур по осуществлению прямых связей с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничеству с ними, в том числе в рамках обмена опытом по борьбе с межнациональной преступностью и совершенствованию профессионального мастерства прокурорских работников, участию в разработке и заключении от имени Российской Федерации международных договоров и иных соглашений по вопросам правовой помощи по уголовным делам и борьбы с преступностью⁴.

Ю. Е. Винокуров считает, что прокуратура России наряду с другими федеральными органами осуществляет международное сотрудничество с компетентными органами зарубежных стран в сфере уголовного преследования. Международное сотрудничество относится к иным направлениям (участкам) прокурорской деятельности, поскольку рассматриваемый вид деятельности не является самоцелью для прокурорской системы, он выступает как направление деятельности, обеспечивающее основную работу прокуроров, характер вытекает из существа обозначенных в названной норме направлений развития международного сотрудничества⁵.

По мнению В. Г. Бессарабова и К. А. Кашаева, «международное сотрудничество — самостоятельный вид деятельности прокуратуры Российской Федерации. Эта деятельность становится все более востребованной в связи с расширением взаимоотношений России с иностранными государствами, упрощением выездов за границу, интенсификацией взаимоотношений в сфере туризма, бизнеса, разрастанием транснациональной преступности, иных правонарушений в сфере экономики, экологии, затрагивающих интересы Российской Федерации и других государств и их граждан»⁶.

В статье 15 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Соответственно, указанные принципы могут регулировать вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации в сфере международного сотрудничества, тем более, что из положений абз. 1 ст. 3 Закона о прокуратуре международные договоры Российской Федерации (далее — международные договоры РФ) составляют правовую основу и в рассматриваемом направлении ее деятельности.

Вместе с тем, если обнаруживается противоречие между международным договором РФ и Конституцией РФ, то оно разрешается в пользу Конституции на том основании, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ⁷.

Вся деятельность прокуратуры РФ подчинена конкретным целям. Они определены в абз. 1 п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации»:

• обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности,

• защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Международное сотрудничество, как вид деятельности прокуратуры РФ, преследует эти же цели, поскольку они, исходя из смысла указанной нормы и принципа единства прокурорской деятельности, являются едиными для всей прокурорской системы.

Анализ законодательства показывает, что задачи органов прокуратуры в рассматриваемой сфере достаточно многочисленны по сравнению с целями.

Основными можно выделить следующие задачи:

• обеспечение строгого соблюдения и исполнения органами прокуратуры требований международных договоров и соглашений в правовой сфере;

• отстаивание и пропаганда принципов деятельности российской прокуратуры, которые направлены на защиту прав и свобод человека, на борьбу с преступностью и иными правонарушениями;

• обеспечение участия прокуроров в международных совещаниях, конференциях, семинарах и других мероприятиях, проводимых международными организациями и правоохранительными органами других государств по этим вопросам;

• участие в разработке механизма реального выполнения конституционного требования о возмещении и компенсации причиненного ущерба потерпевшим от преступлений в связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признании юрисдикции Европейского суда по правам человека;

• осуществление постоянного взаимодействия с соответствующими подразделениями Министерства иностранных дел РФ, правоохранительных ведомств РФ, а также Исполнительного секретариата и Межпарламентской ассамблеи государств — членов Содружества Независимых Государств (далее — СНГ), Советов правоохранительных ведомств государств — членов СНГ;

• обеспечение подготовки и реализации международных правовых актов и программ, касающихся борьбы с преступностью;

• совершенствование практики применения международных договоров и соглашений о правовой помощи, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина;

• анализ и обобщение практики и эффективности международного сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ и ее органов на местах.

В научной литературе, как правило, присутствует широкий взгляд на рамки рассматриваемой деятельности, который предполагает включение в ее содержательную характеристику реализацию полномочий в рамках части пятой УПК «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства», гл. 29.1 КоАП РФ «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях», а также Федерального закона от 23.07.2013 № 191-ФЗ «О передаче и принятии Российской Федерации лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера». В первом случае речь идет об осуществлении органами прокуратуры функции уголовного преследования и деятельности в сфере реализации задач уголовно-исполнительного законодательства, во втором — о составной части функции административного преследования, а в третьем- также о деятельности в сфере реализации задач уголовно-исполнительного законодательства.

В пользу данной позиции свидетельствует отсутствие в статье 2 Закона о прокуратуре каких-либо отсылок на процессуальное и иное законодательство⁸.

На сегодняшний день важное место в международной деятельности прокуратуры РФ занимают вопросы взаимодействия с зарубежными партнерами в сфере уголовного судопроизводства.

Это — вопросы выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам, в том числе в области розыска, ареста и возврата из-за рубежа имущества, полученного в результате совершения преступлений.

Так, в 2011 г. из-за рубежа были возвращены потерпевшим 1,5 млн руб. по уголовному делу «Совкомфлота». Такая же сумма была возвращена потерпевшим по уголовному делу «Аэрофлота». Федеральному государственному муниципальному предприятию «Арктикморнефтегазразведка» было возвращено буровое судно «Валентин Шашин» с нефтедобывающим оборудованием на борту общей стоимостью 36 млрд руб. ОАО «Архангельский траловый флот» был возвращен траулер стоимостью около 150 млн руб.⁹

Также в 2016 г. на основании российских запросов в Швейцарии заблокированы 35 млн евро на счетах лиц, осужденных за хищения средств ОАО «МОЭСК» в особо крупном размере, а также 12 млн швейцарских франков на счетах бывшего заместителя министра сельского хозяйства Российской Федерации, обвиняемого в хищении средств ОАО «РОСАГРОЛИЗИНГ» и ряда российских банков¹⁰.

Международное сотрудничество невозможно представить без участия органов прокуратуры РФ в этом, поскольку:

1) имеется многолетняя практика участия прокуратуры в данной деятельности;

2) прокуратура РФ является членом многочисленных значимых международных органов и организаций;

3) имеются многочисленны нормативные акты Генерального прокурора РФ, которые конкретизируют и дополняют вопросы организации работы прокуратуры РФ, в том числе в сфере международного сотрудничества;

4) прокуратура РФ наделена на законодательном уровне компетенцией осуществлять международное сотрудничество (ст. 2 Закона о прокуратуре)¹¹.

Указами Президента РФ Генпрокуратура РФ прямо названа центральным органом по реализации обязательств нашего государства, которые вытекает из положений международно-правовых актов.

В частности:

• согласно Указу от 26.10.2004 № 1362 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенций ООН против транснациональной организованной преступности, касающейся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ определена как орган, отвечающий за уголовно правовые вопросы (Минюст РФ отвечает за гражданско-правовые вопросы);

• на основании Указа от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции ООН против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ отвечает за иные вопросы взаимной правовой помощи;

• в Указе от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» Генпрокуратура РФ определена ответственной по иным вопросам международного сотрудничества;

Указом от 13.02.2013 № 180 «Об органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок» на Генпрокуратуру РФ возложено проведение консультаций по определению наиболее подходящей юрисдикции для преследования за правонарушения, предусмотренные Конвенцией, а также сотрудничество по всем иным вопросам, включая вопросы правовой помощи по делам об административных правонарушениях юридических лиц, предусмотренных Конвенцией (Минюст России отвечает за гражданско-правовые вопросы, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел).

В отдельных Указах главы государства Генпрокуратура РФ названа среди других компетентных федеральных органов, при этом конкретная сфера ее ответственности не оговаривается¹².

За последние годы ГП РФ во взаимодействии с Минюстом России и МИДом России проведена большая работа по развитию договорно- правовой базы международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, а также по имплементации положений международных договоров в российское законодательство.

Представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации принимают активное участие в разработке проектов договоров о выдаче и о правовой помощи по уголовным делам, в том числе в рамках международных организаций¹³.

Изложенное выше свидетельствует о том, что участие органов прокуратуры РФ в международном сотрудничестве является важнейшим, самостоятельным и востребованным видом ее деятельности. Однако это — ненадзорная деятельность прокуратуры, которая тесно связана с ее надзорной функцией.

Так, цели деятельности прокуратуры РФ, закрепленные в ст. 1 Закона о прокуратуре, являются едиными для всех ее органов и учреждений, в том числе, в сфере деятельности по участию в международном сотрудничестве или при осуществлении прокурорского надзора.

Кроме того, к предмету надзорной деятельности прокуратуры относится и надзор за исполнением международных договоров и иных международных соглашений.

При осуществлении международного сотрудничества прокуратура РФ действует в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что можно отнести общим целям деятельности.

Вместе с тем целесообразно выделить и специальные цели данного направления прокурорской деятельности, к которым следует отнести:

• борьба с международной организованной и иной преступностью, международным терроризмом и иными правонарушениями;

• возмещение причиненного преступлением ущерба, исполнение уголовных наказаний;

• оказание взаимной правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам;

• выявление и расследование транснациональных и иных преступлений, розыск лиц, совершивших преступление, обеспечение их выдачи для привлечения к установленной законом ответственности или для исполнения приговора;

• предотвращение отмывания преступно нажитых денежных и других средств, проникновения в экономику преступно нажитых капиталов, а также других форм преступного предпринимательства;

• совершенствование международно-правовой регламентации, сближение национального законодательства в сфере борьбы с преступлениями и иными правонарушениями;

• совершенствование практики применения международных договоров и соглашений о правовой помощи¹⁴.

Безусловно международное сотрудничество в первую очередь направлено на решение задач борьбы с преступностью¹⁵.

Вместе с тем, международное сотрудничество имеет важное значение для повышения эффективности прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры в тех сферах, где необходимо взаимодействие правоохранительных органов России с соответствующими правоохранительными органами других государств, а именно в сферах: экономики, экологии, соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, участия в правотворческой деятельности, участия в рассмотрении дел судами.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 12.03.2009 № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Прокуроры в пределах своей компетенции обязаны обеспечить неукоснительное соблюдение и исполнение органами прокуратуры требований международных договоров и соглашений, участниками которых является Российская Федерация, и внутреннего законодательства, регулирующего вопросы международного сотрудничества, при этом уделять особое внимание исполнению законодательства Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, добиваться реальной защиты интересов Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

С учетом изложенного целесообразно сформулировать следующие задачи международного сотрудничества органов прокуратуры РФ:

• Обеспечение строгого соблюдения и исполнения требований международных договоров и соглашений в правовой сфере; способствование повышению и укреплению авторитета российской прокуратуры на международной арене, отстаивание и пропагандирование принципов деятельности, которые направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина.

• Участие в разработке механизма выполнения конституционного требования о возмещении компенсации причиненного ущерба потерпевшим от преступлений в связи с ратификацией Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и признанием юрисдикции Европейского суда по правам человека.

• Проявление инициативы в развитии международно-правовых отношений. Разработка и внесение на рассмотрение руководства Генеральной прокуратуры РФ предложений перед компетентными органами РФ и международными организациями о постановке актуальных вопросов по борьбе с преступностью.

• Установление тесного контакта и обмен информацией с Секретариатом Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников СНГ и Научно-методическим центром при этом Совете.

• Обеспечение подготовки и реализации международных правовых актов и программ по борьбе с преступностью.

• Обеспечение участия прокуроров в международных совещаниях, конференциях, семинарах и других мероприятиях по вопросам борьбы с преступностью с целью выработки у участников объективной позиции о характере деятельности правоохранительных органов РФ, их роли в борьбе с преступностью, обеспечении законности и защите прав и свобод человека и гражданина.

• Обеспечение комплексной разработки вопросов международного сотрудничества.

• Создание банка данных зарубежного законодательства.

• Обеспечение надзора за исполнением договоров Российской Федерации в сфере экономики с целью защиты экономических интересов Российской Федерации, государственной собственности РФ за рубежом.

• Разработка системы статистической отчетности о транснациональной преступности, о раскрытии и расследовании преступлений этой категории, оказания правовой помощи, о выдаче лиц, совершивших преступление, о передаче осужденных для отбывания наказания, о депортации иностранцев с территории РФ¹⁶.

Прокуратура, взаимодействуя на международном уровне с органами прокуратуры других государств, руководствуется следующими принципами международного сотрудничества:

• уважение суверенитета государств, неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права;

• юрисдикция государства;

• равноправие сторон;

• добросовестного и добровольного выполнения международных обязательств;

• неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права;

• приоритета защиты прав и свобод человека и гражданина;

• всемерного укрепления доверия между компетентными органами взаимодействующих сторон;

• взаимности выполнения письменных обязательств компетентных органов в сфере выдачи лиц, совершивших преступления, для уголовного преследования и оказания правовой помощи по уголовным делам.

На органы прокуратуры возлагаются обязанности по надзору за исполнением международных договоров на территории Российской Федерации и участие в работе по их разработке, что следует из Конституции РФ и Закона о прокуратуре (ст. 3).

В соответствии со своей компетенцией Генеральной прокуратурой РФ осуществляются следующие направления международной деятельности:

• организация международного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ);

• организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы;

• организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда других международных организаций;

• участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи;

• экстрадиция (выдача иностранных граждан за преступления совершенные вне пределов России, а также передача для отбытия наказания иностранных граждан, совершивших преступления на территории РФ)¹⁷.

Эффективное решение всех этих вопросов требует от прокуроров соблюдения законодательства Российской Федерации и международного законодательства.

Если шире рассматривать международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ, то можно установить, что оно включает в себя, помимо прочего: налаживание связей с прокуратурами других государств путем обмена делегациями специалистов для передачи опыта, консультаций по правовым вопросам; проведение научных и научно-практических конференций, семинаров, встреч генеральных прокуроров и т.д.

Правовую базу международной деятельности прокуратуры РФ составляют различные международно-правовые акты, а именно: соглашения, договоры, конвенции, заявления, обращения, декларации и документы, которые продолжают действовать по праву правопреемства Российской Федерации договоров, заключенных СССР с другими странами, которые подтверждают их действие до заключения новых договоров.

Глава II.
Исторические, теоретические, правовые, организационные основы международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства

2.1. Исторические и теоретические основы международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства

Международное сотрудничество государств в сфере уголовного судопроизводства имеет глубокие исторические корни, которые неразрывно связаны с эволюцией самого государства и права.

Некоторые авторы, устанавливая примеры такого сотрудничества, ссылаются на русско-византийские договоры 10 века. Другие называют Договорную запись от 19.10.1649 между Россией и Швецией о выдаче перебежчиков¹⁸. Однако в указанных источниках идет речь не о выдаче сбежавших преступников, а о выдаче лиц («холопов»), сбежавших от своего хозяина.

В XIX веке Российская империя заключила десятки договоров с иностранными государствами по вопросам выдачи преступников (например, «картельные соглашения» с Швецией и Пруссией о выдаче дезертиров).

Значимым правовым источником является Закон Российской Империи от 15.12.1911 «О выдаче преступников по требованиям иностранных государств», который был включен в действующее процессуальное законодательство — Свод законов Российской Империи¹⁹.

Становление и развитие межгосударственных отношений по противодействию преступности прослеживаются в течение длительного исторического периода, поскольку государства с древности пытались объединить свои усилия в этом направлении.

В первую очередь для достижения цели совместной борьбы с преступностью стали создаваться международно-правовые нормы.

Позже стало формироваться межгосударственное регулирование данных отношений.

По вопросу периодизации истории развития правовых норм, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, в юридической науке высказывались разные позиции²⁰.

А. Г. Волеводз выделил 6 исторических периодов развития правового регулирования международного сотрудничества в сфере уголовного процесса:

1) с древнейших времен до конца XVII века, когда началось правовое оформление института выдачи лиц, совершивших преступления;

2) XVIII — начало XIX века, для которого характерно формирование общепризнанных начал международно-правового института выдачи;

3) с 1833 до 1919 г., когда появились общегосударственные нормы, посвященные регулированию отношений выдачи и правовой помощи, а также расширения международно-правового регулирования данных отношений;

4) с 1919 до 1945 г., когда широко распространилась практика заключения двусторонних договоров в сфере экстрадиции, стали создаваться международно-правовые основы сотрудничества в борьбе с отдельными видами преступлений;

5) с 1945 до начала 1990 гг. — в этот период формировалась многосторонняя международно-правовая база сотрудничества в сфере уголовного процесса на универсальном и региональном уровнях;

6) с начала 1990-х гг. до настоящего времени государства активно сотрудничают в сфере уголовного судопроизводства²¹.

Государства связывали общие взаимовыгодные интересы в международном сотрудничестве в части объединения усилий по оказанию друг другу помощи и содействия в борьбе с преступниками и преступностью. В первую очередь это касалось сотрудничества по выдаче лиц, совершивших преступления (экстрадиция).

Так, в договоре между царем хеттов Хаттушилем III и Египетским фараоном Рамсесом II было закреплено право о выдаче лиц, совершивших преступление, указывалось, что «если кто-либо убежит из Египта и уйдет в страну хеттов, то царь хеттов не будет его задерживать, но вернет в страну Рамсеса».

В Древней Руси уже в X веке были заключены 3 международных договора с Византией, из которых наиболее известен договор Киевского князя Олега 911 г.

Страны в этот период были заинтересованы в выдаче государственных преступников, и договоры о выдаче государственных преступников заключались гораздо раньше, чем договоры о выдаче лиц, виновных в совершении уголовных преступлений²².

Со временем отношения между государствами по противодействию преступности становились разнообразными, стали заключаться международные договоры, которые регламентировали не только вопросы выдачи лиц для осуществления уголовного преследования, но и вопросы оказания взаимной помощи при производстве по уголовным делам.

Первым международно-правовым актом в практике России была Договорная запись со Швецией 1649 г. о выдаче перебежчиков²³.

Для этого времени характерны и первые научные подходы, изложенные в научных работах, посвященных принципам международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Первым в этом списке следует назвать труд Гуго Гроция «О праве войны и мира» 1625 г.²⁴, в котором изложена позиция о том, что государство, предоставившее убежище, должно было вернуть обвиняемого государству, отправившему требование о выдаче, либо наказать его по своим собственным законам.

На практике в мире существовали разные основания выдачи лица, что способствовало формированию двух подходов правового регулирования сотрудничества государств в сфере уголовного судопроизводства.

Преобладающей в отношениях между государствами была практика, которая основывалась на обязанности выдать преступника лишь в силу договора (двустороннего, многостороннего). При этом взаимность и вежливость допускались в качестве второго подхода к правовым основаниям, которые использовались многими государствами. Данный подход изначально был характерен для экстрадиции.

В советский период вопросы выдачи преступников по понятным политическим причинам мало интересовали законодателя и правоприменителя.

Только после Второй мировой войны стали заключаться двусторонние договоры со странами социалистического блока.

Институт выдачи экстрадиции лиц, совершивших преступления, а также полномочия органов прокуратуры РФ в данной сфере регламентированы Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовным кодексом РФ, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, организационно-распорядительными актами Генеральной прокуратуры РФ, ведомственными инструкциями правоохранительных органов.

Позже он был перенесен и на иные формы международного сотрудничества в уголовном процессе.

В части 2 статьи 63 Конституции РФ предусмотрено: «выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в другие государства осуществляется на основании федерального закона или международного договора Российской Федерации».

Аналогичная норма предусмотрена в статье 13 УК РФ: «иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления вне пределов Российской Федерации и находящиеся на территории Российской Федерации, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации».

Основные положения о выдаче также закреплены в главе 54 УПК РФ «Выдача лица для уголовного преследования или исполнения приговора».

Важнейшую роль, помимо закрепленных в национальном законодательстве положений, играют международные соглашения, которые посвящены вопросам экстрадиции либо правовой помощи.

В их числе следует прежде всего выделить Европейскую Конвенцию о выдаче от 13.12.1957 (с Дополнительными протоколами к ней от 15.10.1975 и 17.03.1978), в которой закреплен принцип приоритета названной Конвенции по отношению к положениям любых двухсторонних соглашений о выдаче.

Также выделяются многосторонние конвенции, направленные на борьбу с отдельными видами международных преступлений, которые зачастую включают важные вопросы экстрадиции.

Например, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него от 09.12.1948; Конвенция о борьбе с захватами заложников от 17.12.1979; Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20.12.1988; Конвенция ООН от 15.11.2000 «Против транснациональной организованной преступности».

По мере развития национального законодательства шел одновременно процесс дальнейшего расширения международно-правовых основ сотрудничества посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров, которые чаще всего касались вопросов выдачи лица.

Опыт разных государств по созданию правовых основ международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства органов прокуратуры позволил в 1880 г. принять Институтом международного права Оксфордскую резолюцию²⁵, в которой были изложены общие принципы и порядок выдачи, а также основания отказа от выдачи.

До середины XX века институты межгосударственного взаимодействия в уголовно-процессуальной деятельности рассматривались преимущественно в рамках международного публичного права, которое объединяло систему принципов и норм, регулирующих межгосударственные отношения в целях обеспечения мира и сотрудничества.

За период со второй половины 60-х гг. XIX века и до 1917 г. Россия заключила 21 соглашение, касающееся вопросов взаимной помощи при производстве по уголовным делам и выдачи лиц для осуществления уголовного преследования, — с Данией, Нидерландами, Швецией, Италией, Бельгией.

Эти договоры содержали как положения о выдаче лиц, так и нормы, регулирующие осуществление отдельных видов взаимной правовой помощи: проведение следственных действий (допроса свидетелей), обеспечение явки свидетелей, «сообщение документов, актов и сведений по уголовным делам», «арест вещей и их выдача»²⁶.

С начала XX века и до 1945 г. в России наблюдалось сокращение процесса сотрудничества с другими государствами по вопросам борьбы с преступностью. Это объяснялось отсутствием фактической потребности в этом сотрудничестве.

Международные отношения СССР в это время поддерживались преимущественно на дипломатическом уровне²⁷.

После окончания Второй мировой войны международное сотрудничество в сфере противодействия преступности отличалось качественно новым уровнем, поскольку указанные отношения стали регулироваться международно-правовыми актами регионального и универсального уровней.

Значительную роль в организации сотрудничества государств в сфере уголовного процесса, создании международно-правовых норм сыграла Организация Объединенных Наций (ООН).

С 1955 г. ООН проведено свыше 15 международных конгрессов по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, которые имеют большое значение. На них обсуждались вопросы «развития более эффективной политики в области предупреждения преступности и разработки мер по обеспечению уголовного правосудия во всем мире».

Государства, участвующие в конгрессах ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, обсуждали вопросы взаимодействия компетентных органов различных государств при расследовании уголовных дел.

В частности, на VIII Конгрессе были выработаны такие документы, как Типовой договор о выдаче, Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия, Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства (Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14.12.1990 № 45/116, № 45/117, № 45/118)²⁸.

Многосторонние договоры по вопросам противодействия международным преступлениям и преступлениям международного характера содержат нормы о сотрудничестве в сфере уголовного процесса (Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 г. и Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003).

Интенсивно развивались и региональные нормы. В частности, европейские региональные нормы Совета Европы (Европейская Конвенция о выдаче от 13.12.1957, Европейская Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20.04.1959, Европейская Конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15.05.1972), эффективно регулирующие отношения по выдаче лиц.

По мнению В. В. Милинчука, «Европейская Конвенция 1959 г. сформировала современный облик института взаимной правовой помощи»²⁹.

Договоры СССР, заключенные с Польской Народной Республикой, Народной Республикой Болгария, Германской Демократической Республикой, предусматривали возможность самого широкого сотрудничества:

• оказание помощи в передаче преступников,

• вручение документов,

• передача вещей,

• выполнение отдельных процессуальных действий,

• направление свидетелей и экспертов за границу для оказания помощи в расследовании преступления³⁰.

В УПК РФ отразились мировые тенденции межгосударственного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства: произошла дифференциация норм, регулирующих оказание взаимной правовой помощи, выдачу лиц для уголовного преследования или исполнение приговора суда, передачу уголовного дела для осуществления уголовного преследования, передачу осужденных для отбывания наказания.

Представляется, что взаимодействие международно-правовых норм и норм российского уголовно-правового законодательства обеспечит развитие и совершенствование общественных отношений в указанной сфере.

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов.

Реальная связь законов и международных договоров как составных частей российской правовой системы обусловливает значение для прокуратуры и международно-правового регулирования. Эта связь в особой мере проявляется при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также в процессе уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Неслучайно в Законе о прокуратуре к правовым основам деятельности прокуратуры отнесены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, но и международные договоры Российской Федерации.

Теоретические основы международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства достаточно подробно исследованы в многочисленных трудах специалистов по уголовному и международному праву дореволюционного и советского времени: Р. М. Валеева, В. К. Звирбуль, Ф. Ф. Мартене, Д. П. Никольского, И. В. Павловой, Э. К. Симсон, Н. С. Таганцева, М. Д. Шаргородского, А. Н. Штиглиц, В. П. Шупилова, а также в работах Р. А. Адельханяна, Т. Александровича, С. С. Беляева, П. Н. Бирюкова, А. И. Бойцова, Ю. Г. Васильева, Л. B. Иногамовой-Хегай, А. Г. Князева, И. Я. Козаченко, В. П. Коняхина, В. Н. Кудрявцева; Л. K. Лосицкой, И. И. Лукашук, А. В. Марченко, Ю. В. Минковой, А. В. Наумова, К. С. Родионова, Н. А. Сафарова, В. Ш. Табалдиевой, Ю. М. Ткачевского, Д. Н. Шурухновой.

С учетом междисциплинарного характера изучаемых вопросов отдельные аспекты были отражены в научных работах, опубликованных в области конституционного права, — А. К. Чермит и уголовно-процессуального права — В. М. Волженкиной, Л. H. Галенской, Т. Т. Казиканова, К. Е. Колибаба, А. Е. Косаревой, Н. И. Костенко, А. К. Строгановой, М. В. Тропина.

Исследования неизвестных авторов тем не менее до конца названную проблему не решили. В подавляющем своем большинстве они выполнялись в границах прокурорского надзора, международного и уголовно-процессуального права.

В этой связи в настоящее время эти вопросы остаются по-прежнему актуальными³¹.

Целью международного взаимодействия прокуратуры с правоохранительными и правоприменительными службами, иными компетентными органами зарубежных государств, а также с соответствующими международными организациями, включая Европол и Интерпол, является согласованность действий:

• по противодействию организованной, транснациональной и иной преступности;

• по оказанию правовой помощи.

В связи с конституционным закреплением (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) положения о вхождении в качестве составной части правовой системы РФ общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров это направление деятельности органов и учреждений прокуратуры получило развитие и актуальность³².

Реализация Генеральной прокуратурой Российской Федерации норм международного права осуществляется по двум направлениям:

• международно-правовое сотрудничество,

• правовая помощь.

Международно-правовое сотрудничество означает целенаправленную, постоянную, совместную и согласованную, широкую по масштабам и разнообразную по формам и направлениям деятельность компетентных правоохранительных органов, затрагивающую общие интересы сотрудничающих государств и направленную на достижение единых целей в борьбе с преступностью и обеспечение эффективности деятельности прокуратуры.

Сотрудничество охватывает оперативно-розыскные действия, а также те процессуальные действия, которые осуществляются без запроса, в связи с обнаружением лиц или признаков преступления, затрагивающих интересы другого государства, в частности, о сотрудничестве можно говорить в случае задержания лица, если есть предусмотренные законодательством основания подозревать, что оно совершило на территории другой договаривающейся стороны преступление, влекущее выдачу.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации в последние годы уделяется достаточно серьезное внимание международному сотрудничеству.

Правовая помощь — это выполнение отдельных действий, предусмотренных соглашениями между государствами, которые призваны лишь содействовать решению отдельных вопросов, связанных с расследованием, судебным рассмотрением и исполнением наказания по отдельным уголовным делам.

К тому же правовая помощь включает в себя только процессуальные действия, осуществляемые на основании просьб правоохранительных органов иностранных государств. Юридическим основанием правовой помощи являются поручения иностранных учреждений юстиции.

Правовая помощь осуществляется как на основании международных договоров, под которыми понимаются не только традиционные соглашения (конвенции) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, но и универсальные и локальные конвенции, направленные на борьбу с международными преступлениями и преступлениями международного характера, регламентирующие, в частности, вопросы правовой помощи, учредительные акты международных судебных учреждений (трибуналов), а также межправительственные соглашения о сотрудничестве правоохранительных органов государств в борьбе с преступностью и соглашения о сотрудничестве и правовой помощи межведомственного характера.

Россия вступила в Совет Европы, подписала и ратифицировала Европейские конвенции «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 г. и «О выдаче» 1957 г., а также соответствующие протоколы к ним. Они вступили в силу для Российской Федерации 09.03.2000.

Генеральная прокуратура РФ выполняет большой объем работы по реализации названных конвенций и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами.

К вопросам оказания правовой помощи относятся:

1. вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запрашивающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых;

2. исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях получения свидетельских показаний или передачи вещественных доказательств, материалов или документов;

3. информировании государств — участников Конвенции о вынесении обвинительных приговоров и принятии последующих мер в отношении их граждан;

4. передача выдержек из судебных материалов и информации о них, необходимых для рассмотрения уголовного дела.

Выполнение поручений в порядке оказания правовой помощи на территории России производится с соблюдением действующих законов. Прокуроры, судьи, следователи и органы дознания осуществляют взаимодействие с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международных организаций в сфере уголовного судопроизводства в порядке, установленном гл. 53 УПК РФ.

Используя полномочия по взаимодействию с зарубежными странами, прокуратура, кроме обращений об оказании правовой помощи по уголовным делам вправе обращаться к компетентным органам, сотрудничающих с Россией стран и по иным вопросам:

• о признании и исполнении судебных решений по гражданским делам и другим;

• о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в установленном законом порядке³³.

Важное место в реализации правовой помощи отводится национальному законодательству.

В правовой системе Российской Федерации правовая помощь по уголовным делам регулируется нормами главы 53 Уголовно-процессуального кодекса РФ.

Нормы уголовно-процессуального закона призваны не подменять собой положения международных договоров Российской Федерации, а, напротив, обеспечивать исполнение следующих из договоров международных обязательств России.

Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые пробелы в УПК РФ.

Так, в гл. 53 «Основные положения о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств, и международными организациями» ни одна статья не рассматривает какие-либо процессуальные действия с международными организациями.

Однако на практике такое взаимодействие осуществляется и особенно эффективно по линии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Просматривается непоследовательность законодателя в употреблении термина «запрос о правовой помощи». Так, в ст. 453 УПК РФ использован термин «запрос о правовой помощи», а в ч. 3 статьи указанный документ уже назван «запрос о производстве процессуальных действий»; в ст. 455 УПК РФ данный запрос называется «поручением об оказании правовой помощи».

Отсутствие единых подходов в наименовании термина «запрос о правовой помощи» на практике влечет путаницу, что негативно сказывается на принятии решения иностранным государством об оказании правовой помощи.

Незакрепление перечня процессуальных действий в УПК РФ приводит на практике к тому, что в поручении указываются просьбы, которые не предусмотрены в международных договорах и, соответственно, не могут быть исполнены компетентными органами иностранных государств. В частности, незаконными являются просьбы взять у находящегося за рубежом лица обязательство о явке в письменном виде.

Европейская Комиссия по проблемам преступности Совета Европы в феврале 2000 г. разработала типовую форму запроса о правовой помощи, в соответствии с которой запрос должен содержать ряд обязательных требований, в том числе наименование запрашивающего государства и органа, дату запроса, предмет запроса и т.п. реквизиты, также может содержать просьбу к запрашиваемой стороне подтвердить получение запроса и сообщить дату, к которой можно ожидать ответы.

При оказании правовой помощи на основании Конвенции 1959 г. обращающемуся с просьбой иностранному государству может быть отказано, если:

1. просьба касается преступления, которое запрашиваемая сторона считает политическим или связанным с политическим;

2. запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенно важным интересам страны;

3. преследование или исполнение решения по делу невозможно ввиду истечения срока давности в соответствии с законодательством Российской Федерации и иные случаи³⁴.

Действие международных договоров (соглашений) в Генеральной прокуратуре объявляется приказами и другими локальными нормативными актами, которые предписывают начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов Российской Федерации, военным и природоохранным прокурорам проводить работу по выполнению ходатайств о правовой помощи в соответствии с договорами. При этом указывается, что стороны при выполнении действий в рамках правовой помощи сносятся друг с другом только через центральные органы (если в договорах не указано иное), что отражает правила договоров о правовой помощи.

К числу сравнительно новых относится проблема реагирования Генеральной прокуратуры Российской Федерации на постановления Европейского суда по правам человека в той мере, в какой это касается прокурорского надзора и других аспектов прокурорской деятельности.

В качестве примера можно назвать информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации» от 26.07.2005, касающееся постановления Европейского суда по делу «Панченко против Российской Федерации, в котором прокурорам субъектов Российской Федерации во избежание в дальнейшем нарушения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней было предписано изучить постановление Суда и впредь учитывать допущенные нарушения при избрании мер пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей, а также при разрешении в судебном заседании заявленных ходатайств об изменении меры пресечения, кассационных и надзорных жалоб по этому вопросу.

Подобное письмо, охватывающее постановления Суда по трем делам, было направлено 7 декабря 2005 г.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При этом в части взаимодействия со странами СНГ можно назвать следующие международные документы:

• конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г.,

• соглашение между Генеральными прокурорами государств — участников Протокола к данной конвенции о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам, вступившим в действие с января 2001 г.³⁵

Автор разделяет позицию Ю. Е. Винокурова и А. Ю. Винокурова о том, что исходя из статьи 2 Закона о прокуратуре первым из направлений международного сотрудничества является осуществление прямых связей с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничество с ними; вторым направлением международного сотрудничества является заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбе с преступностью; третьим направлением является участие в разработке международных договоров РФ³⁶.

2.2. Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства

Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства включают в себя совокупность национальных и международных правовых норм.

В качестве источников рассматриваемой деятельности можно выделить:

• Конституцию РФ;

• международные договоры, соглашения и другие международные акты Российской Федерации;

• Федеральные конституционные законы;

• Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 № 2002-1 ФЗ;

• иные федеральные законы;

• подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ);

• нормативные акты Генерального прокурора РФ (приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции).

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

Часть 5 статьи 129 Конституции РФ по вопросу определения полномочий, организации и порядка деятельности Прокуратуры РФ в сфере участия в международном сотрудничестве отсылает к федеральному закону.

В соответствии с пунктами «к» и «о» статьи 71 Конституции РФ, международные отношения и международные договоры РФ находятся в ведении Российской Федерации.

Часть 1 статьи 61 Конституции РФ предусматривает, что гражданин РФ не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству.

В соответствии со статьей 63 Конституции РФ, Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права; в Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляется на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Правовые основы и формы международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации также определены в Законе о прокуратуре Российской Федерации, в соответствии со ст. 2 которого Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции:

1) осуществляет прямые связи и сотрудничество с прокуратурами и соответствующими органами зарубежных стран, а также с международными и межгосударственными организациями;

2) сотрудничает с ними в области укрепления законности, правопорядка и противодействия преступности;

3) заключает соглашения по вопросам борьбы с преступностью и оказания правовой помощи;

4) участвует в разработке и выполнении международных договоров Российской Федерации.

Нормативные положения гл. 29.1 КоАП РФ, введенные в действие Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ, возложили на Генеральную прокуратуру РФ обязанность обеспечения международного сотрудничества в сфере оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ и других правоохранительных органов России с компетентными органами и должностными лицами иностранных государств в рамках Интерпола по вопросам розыска и задержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных осуществляется на основе нормативных положений, установленных Указом Президента РФ от 30.07.1996 № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола», в рамках СНГ — в соответствии с Договором государств-участников СНГ о международном розыске лиц от 10.12.2010.

Нормативной основой международного сотрудничества и взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ с прокуратурами зарубежных стран являются двусторонние межведомственные соглашения, которые заключены в настоящее время с компетентными органами 42 иностранных государств. На базе таких соглашений подписываются программы сотрудничества и реализуются предусмотренные в них мероприятия, осуществляется обмен опытом работы, нормативными правовыми актами и методическими материалами, проводятся совместные круглые столы, семинары, конференции и практические тренинги, консультации по вопросам выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам и др.

Межведомственные соглашения Генеральной прокуратуры РФ с генеральными прокуратурами зарубежных стран играют субсидиарную (дополнительную) роль — они детализируют установленные международными договорами и внутренним законодательством формы и механизмы сотрудничества в сфере уголовной юстиции. В таких соглашениях не содержится правовых норм, устанавливающих порядок производства по уголовным делам и регулирующих процессуальные правила оказания правовой помощи и выдачи лиц для уголовного преследования.

Генеральная прокуратура РФ в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка и борьбы с преступностью, в развитии договорно-правовой базы успешно осуществляет международное сотрудничество на многосторонней основе в рамках Координационного совета генеральных прокуроров государств-участников СНГ (КГСП).

Положение о КГСП утверждено Решением Совета глав государств СНГ от 25.01.2000.

Соблюдая равенство всех членов КГСП, Генеральная прокуратура РФ активно участвует во всех мероприятиях по вопросам международного сотрудничества прокуратуры стран СНГ.

При отсутствии многосторонних или двусторонних договоров РФ с иностранным государством взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с компетентными органами иностранного государства в сфере уголовного судопроизводства осуществляется на основе принципа взаимности.

Этот принцип является общепризнанным и заключается в том, что при достижении межгосударственных договоренностей по дипломатическим каналам Генеральная прокуратура РФ в письменной форме подтверждает свое обязательство оказать от имени России правовую помощь иностранному государству в производстве отдельных процессуальных действий (ч. 2 ст. 453 УПК) либо выдавать в будущем этому государству лиц в соответствии с федеральным законодательством (ч. 1 ст. 460 УПК).

Организационные основы и порядок международного сотрудничества прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств, в том числе с прокуратурами государств — участников СНГ по вопросам экстрадиции, выполнения процессуальных и иных действий, требующих решения суда или санкции прокурора, определены:

• соглашением между генеральными прокурорами государств — участников Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993 о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам от 29.06.2000;

• приказом Генерального прокурора РФ от 12.03.2009 № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры РФ»;

• указанием Генерального прокурора РФ от 18.10.2008 № 212/35 «О порядке работы органов прокуратуры РФ по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния, для проведения принудительного лечения»;

• указанием Генерального прокурора РФ от 12.03.2009 № 68/35 «О порядке рассмотрения и исполнения в органах прокуратуры РФ поручений об осуществлении уголовного преследования, запросов о правовой помощи или о возбуждении уголовного дела, поступивших от компетентных органов иностранных государств», а также другими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ по вопросам международного сотрудничества³⁷.

К компетенции прокуратуры РФ относится право проводить экстрадиционные проверки, решать вопросы о выдаче лиц другим государствам, поэтому указанные конституционные нормы обязательны для прокурорских работников, тем более, что общепризнанные принципы международного права помимо его норм также являются частью правовой системы РФ (часть 4 статьи 15 Конституции РФ).

Генеральной прокуратурой РФ совместно с МИД России и Минюстом России проводится интенсивная работа по совершенствованию нормативных правовых основ международного сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организациями в части:

• модернизации европейских конвенций о сотрудничестве в уголовной сфере;

• присоединения России к договорам, заключенным в рамках региональных (субрегиональных) организаций Америки, Азии и Африки в области уголовного судопроизводства;

• заключения соглашений о разделе имущества, полученного преступным путем и конфискованного в результате международного сотрудничества;

• реформирования законодательной базы РФ по вопросам розыска, ареста и конфискации доходов, полученных преступным путем, а также возврата в Россию имущества, конфискованного в результате международного сотрудничества компетентных органов РФ и зарубежных стран.

Как видно, важнейшим звеном в механизме международного сотрудничества в сфере уголовной юстиции в настоящее время являются генеральные прокуратуры, которые в соответствии со статусом и ролью прокуратуры в уголовном судопроизводстве определены в качестве компетентных органов своих государств по вопросам выдачи, оказания правовой помощи, передачи лиц, страдающих психическими расстройствами, для продолжения принудительного лечения и ряда других направлений межгосударственного взаимодействия по уголовным делам³⁸.

Безусловно, среди множества направлений и форм международного сотрудничества прокуратуры РФ центральным элементом является сотрудничество и взаимодействие в сфере уголовного судопроизводства как наиболее эффективная и востребованная составная часть международного сотрудничества в борьбе с преступностью³⁹.

Особенность данного вида деятельности состоит в том, что в сфере уголовного судопроизводства компетентные органы сторон обязаны не только соблюдать нормы международных договоров и национального права, но и должны при этом стремиться учитывать законодательство сотрудничающих стран. Эти обстоятельства обусловливают наличие качественно новых, специфических проблем, возникающих при разрешении запросов о выдаче для уголовного преследования и производстве различных процессуальных действий по просьбам сотрудничающих государств.

В числе актуальных проблем отметим прежде всего возможность и целесообразность разработки и применения в практике РФ и других стран СНГ института упрощенной выдачи по опыту законодательства многих европейских государств, а также Рамочного решения Совета Европейского Союза от 13.06.2002 «О европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами»⁴⁰.

Европейская конвенция о выдаче 1957 г. процедур упрощенной выдачи лиц для уголовного преследования не предусматривает.

Механизмы этой выдачи установлены только в Конвенции по упрощенной процедуре выдачи преступников между государствами-членами Европейского Союза от 1995 г., где европейский ордер на арест является новым процессуальным механизмом, который действует исключительно на территории Евросоюза, там нормативно сформировано единое пространство свободы, безопасности и правосудия, и классические отношения сотрудничества между государствами-членами, характерные в настоящее время для СНГ, перешли на новый уровень — все страны Европейского Союза отказались от применения территориальной юрисдикции при выдаче в пользу принципа взаимного признания судебных решений.

Это подтверждает отмену собственно экстрадиции в государствах-членах Евросоюза и установление вместо нее системы передачи лиц между судебными органами, в которой принадлежность лица к гражданству заинтересованного государства, как правило, не является основанием для отказа в выдаче.

Изложенное свидетельствует о том, что научная гипотеза о возможности учреждения в России института упрощенной выдачи лиц для уголовного преследования с механизмами европейского ордера на арест не может быть реализована в настоящее время в силу объективных обстоятельств, поскольку Российская Федерация не является членом Европейского Союза и на территории нашей страны не применяются соглашения и договоры Евросоюза.

В этой связи внимания заслуживает и проблема, связанная с возможностью допроса запрашиваемой Стороной собственных граждан в качестве подозреваемых (обвиняемых) в порядке оказания правовой помощи.

Статья 6 Минской конвенции включает в объем запрашиваемой правовой помощи допрос обвиняемого (подозреваемого). Вместе с тем, механизм такого допроса и гарантии обеспечения прав подозреваемого и обвиняемого в указанной Конвенции не определены.

Между тем в ч. 1 ст. 8 Минской конвенции предусмотрено, что при исполнении поручения об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны.

Национальное законодательство Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Молдовы и Украины позволяет производить на их территориях допросы своих граждан в качестве подозреваемых и обвиняемых в порядке оказания правовой помощи по запросам иностранных государств.

Российская Федерация не имеет легальной возможности оказывать такой вид правовой помощи.

Кроме этого, системное толкование положений ч. 1 ст. 2, п. 22 ст. 5, ст. ст. 46, 47, 171–174 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что в ходе предъявления обвинения и в процессе допроса российских граждан в качестве обвиняемых (подозреваемых), при отсутствии у компетентных органов РФ материалов уголовного дела, соблюсти установленные в законе правила и процедуры:

• предъявить обвинение лицу не позднее трех суток со дня вынесения постановления о привлечении его в качестве обвиняемого в присутствии защитника;

• объявить ему и его защитнику постановление о привлечении данного лица в качестве обвиняемого;

• удостоверить это постановление подписями обвиняемого, его защитника и следователя с указанием даты и времени предъявления обвинения;

• допросить обвиняемого немедленно после предъявления ему обвинения;

• предоставить ему свидание с защитником наедине и конфиденциально до первого допроса обвиняемого и др.

не представляется возможным.

С учетом нормативных положений об уголовной ответственности российских граждан за преступления, совершенные вне пределов РФ, а также о невозможности их выдачи в рассматриваемой ситуации допустимо вести речь только о передаче материалов для осуществления уголовного преследования на территории РФ.

Авторы разделяют позицию Щербы С. П. о том, что рассматриваемая проблема может быть окончательно разрешена только посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в УПК РФ⁴¹.

Международные правовые акты разделяются на многосторонние и двусторонние.

Например:

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 г.) // СЗ РФ. 2009. № 20;

• Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 1999 г.) // Бюллетень международных договоров. 2003. № 5;

• Конвенция против транснациональной организованной преступности (Нью-Йорк, 2000 г.) // СЗ РФ. 2004. № 40;

• Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 2005 г.;

• Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключенная в рамках СНГ) от 22.01.1993;

• Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 22.12.1992);

• Договор между Российской Федерацией и Республикой Ангола о выдаче (Москва, 31.10.2006);

• Договор между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам (Тегеран, 05.03.1996);

• Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Республики Казахстан от 23.06.2009.

Кроме того, у Российской Федерации имеются специальные двусторонние и многосторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам более чем с 80 государствами:

1. Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Рига, 03.02.1993);

2. Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Вильнюс, 21.07.1992);

3. Договор между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 25.02.1993);

4. Договор между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам (Улан-Батор, 20.04.1999);

5. Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам (Варшава, 16.09.1996).

Вопросы международного сотрудничества прокуратуры РФ регулируются также федеральными конституционными законами (ФКЗ).

Например, федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» закрепил право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ (подпункт «г» пункта 1 части 1 статьи 1 ФКЗ) и не позднее чем в двухнедельный срок со дня подписания постановлений Конституционного Суда РФ направлять их Генеральному прокурору РФ (абзац 2 статьи 77 ФКЗ)⁴².

Вопросы участия прокуратуры РФ в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства регулируются основным нормативно-правовым актом федерального уровня — Федеральным законом «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 № 2002-1 ФЗ.)⁴³.

Так, согласно статье 2 данного закона Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.)⁴⁴.

Рассматриваемые отношения могут регулироваться и иными федеральными законами, например, федеральный закон от 23.07.2013 № 191-ФЗ «О передаче и принятии Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера»⁴⁵, где установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ оказывать содействие прокуратуре в подготовке документов, необходимых для передачи и принятия Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами (статьи 3, 8).

К числу кодифицированных федеральных законов следует отнести УПК РФ⁴⁶, в котором определен процессуальный порядок взаимодействия прокуроров с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями (раздел YIII).

В числе подзаконных актов, регулирующих деятельность прокуратуры в указанном направлении, можно назвать Указ Президента РФ от 30.07.1996 № 1113 (в ред. от 27.10.2011 № 1434) «Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции — Интерпола»⁴⁷.

В числе ведомственных актов Генерального прокурора РФ следует назвать приказ от 12.03.2009 № 67 (в ред. от 22.07.2011 № 215) «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации»⁴⁸, а также приказ от 28.04.2011 № 113 «Об организации исполнения Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур государств — участников СНГ в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека»⁴⁹; Положение от 20.12.2012 «О Главном управлении международно-правового сотрудничества»⁵⁰; Указание от 12.03.2009 № 68/35 «О порядке рассмотрения и исполнения в органах прокуратуры Российской Федерации поручений об осуществлении уголовного преследования, запросов о правовой помощи или о возбуждении уголовного дела, поступивших от компетентных органов иностранных государств»⁵¹.

К числу подзаконных актов могут быть отнесены совместные ведомственные акты правоохранительных органов РФ, например, совместный приказ МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 № 8437, которым утверждена согласованная с Генеральной