А. Н. Аверин

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ И МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 314.7

ББК 60.7

         А19

Автор:

Аверин А. Н. – профессор, доктор философских наук, профессор кафедры философии философско-социологического факультета Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Рецензент:

Бабич А. М. – профессор, доктор экономических наук, профессор кафедры труда и социальной политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В учебном пособии дан анализ демографического развития и демографической политики, рассматриваются государственное регулирование внешней миграции, перемещения вынужденных переселенцев, беженцев, людей, получивших временное убежище, государственная политика в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, миграционный учет и контроль, ответственность и международное сотрудничество в сфере миграции.

Книга написана на основе федеральных законов и других нормативных правовых актов, анализа официальной статистики по демографии и миграции.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2016 г.

Учебное пособие предназначено для студентов – бакалавров, специалистов, магистров, изучающих демографию и миграцию населения. Оно может быть использовано слушателями программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации в системе дополнительного профессионального образования, аспирантами.

УДК 314.7

ББК 60.7

© Аверин А. Н., 2017

© ООО «Проспект», 2017

ВВЕДЕНИЕ

Проблема народонаселения является весьма актуальной, поскольку в нашей стране в течение многих лет население сокращалось и после принятия государством ряда мер в последние годы стало постепенно увеличиваться. Обострилась проблема миграции после распада СССР, когда стали в массовом порядке прибывать мигранты. Вместе с тем в условиях кризиса, девальвации рубля, снижения уровня жизни происходит отток трудовых мигрантов. Одновременно обострилась миграционная ситуация после прибытия в массовом порядке мигрантов в результате происходящих событий на Украине, прежде всего военных действий в Донбассе. Миграционные процессы влияют на состояние с преступностью. В 2015 г. на российской территории было совершено 46 388 преступлений, в том числе гражданами государств — участников СНГ — 37 232 преступления, 87% от их общего числа¹.

В последнее время проблема миграции стала актуальной не только для нашей страны, но и для многих европейских стран, в которые прибыли в массовом порядке легальные и нелегальные мигранты из других стран из-за военных действий, международного терроризма, высокого уровня безработицы, низкого уровня жизни. Массовая миграция привела к обострению ситуации в европейских странах. Некоторые мигранты оказались среди террористов и участвуют в террористических актах. Все это свидетельствует о необходимости осуществления государственного регулирования миграции.

В учебном пособии рассматривается государственное регулирование демографических и миграционных процессов. Основное внимание уделяется рассмотрению важнейших его элементов: правового и организационного регулирования, миграционного учета и контроля, международного сотрудничества. Правовое регулирование осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, других федеральных и региональных нормативных правовых актов. Организационное регулирование предусматривает деятельность органов, осуществляющих государственное регулирование демографических и миграционных процессов, реализацию федеральных и региональных государственных программ и концепций в области народонаселения.

Учебное пособие содержит десять глав. Логика изложения такова. Вначале анализируется демографическое развитие и демографическая политика. Затем рассматривается государственное регулирование международной, внешней и нелегальной трудовой миграции, перемещения вынужденных переселенцев, беженцев, людей, получивших временное убежище; государственная политика в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. После этого рассматривается миграционный учет и контроль как форма государственного регулирования, ответственность и международное сотрудничество в сфере миграции.

Учебное пособие написано на основе федеральных законов и других нормативных правовых актов, анализа официальной статистики по демографии, в том числе по миграции.

Глава 1.
ДЕМОГРАФИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Ключевые слова: брак, внутренняя миграция, возрастная группа, городское население, демографическая ситуация, демографическое развитие, женщина, естественная убыль населения, международная миграция, миграция, миграционный прирост, мужчина, развод, рождаемость, сельское население, смертность.

Демографическое развитие представляет собой качественные, необратимые и направленные изменения народонаселения. Оно характеризуется такими количественными показателями, как численность и состав населения по возрасту, полу, территории, воспроизводство населения, браки и разводы, рождаемость, смертность, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, миграция. Россия в мире занимает первое место по территории и девятое — по численности населения. Плотность населения небольшая: 8,6 человека на 1 квадратный километр. Переписи населения показывают, что в 1989 г. население составило 147 млн человек, в 2002 г. — 145,2 млн, в 2010 г. — 142,9 млн. Сокращение численности населения началось в 1992 г. и продолжалось до 2011 г., затем она увеличивается, в том числе за счет вхождения Крыма в состав Российской Федерации. С 1992 по 2016 г. население сократилось с 148,6 млн до 146,5 млн человек².

Во многом это связано с естественной убылью как разностью между количеством родившихся и количеством умерших людей. Если в 1992 г. естественная убыль населения была 219 797, родилось 1 млн 587 тыс. 644 и умерло 1 млн 807 тыс. 441, то в 2015 г. был естественный прирост: 32 038 человек, родились 1 млн 940 тыс. 579, умерли 1 млн 908 тыс. 541. Наибольшая естественная убыль была в 2000 г. (949 тыс.), в 2001-м (932,8 тыс.) и 2002-м (916,5 тыс. человек). Изменился коэффициент естественного движения населения на 1000 человек. В 1992 г. он имел отрицательное значение, свидетельствующее о естественной убыли (-1,5), в 2015 г. был равен 0,3. При этом увеличились коэффициенты родившихся и умерших людей соответственно с 10,7 до 13,3 и с 12,2 до 13. Снизилось число умерших детей в возрасте до одного года с 29 208 до 12 664. Уменьшилось число детей, умерших до одного года, на 1000 родившихся живыми, с 18 до 6,5. Женщины продолжают прерывать беременность. В 2014 г. 930 тыс. женщинам сделаны аборты, из них 78 тыс. — первобеременным женщинам. С 1990 по 2015 г. снизился коэффициент рождаемости, выражающий число родившихся детей на 1000 женщин, с 1,892 до 1,777. Увеличилось количество родившихся детей у женщин, не состоявших в зарегистрированном браке, с 290 061 до 438 516, в процентах от числа родившихся — с 14,61 до 22,57%.

В 2014 г. на 1000 человек коэффициент смертности мужчин был равен 14,4, женщин — 11,9. В 1990 г. его значение был соответственно 11,6 и 10,8. Основными причинами смерти являются болезни системы кровообращения, новообразования, внешние причины, в том числе транспортные. Сокращается младенческая смертность — с 35 088 до 12 664 детей до одного года, на 1000 родившихся живыми — с 7,5 до 6,5. Среди причин младенческой смертности преобладают состояния, возникающие в перинатальном периоде, врожденные аномалии, деформации и хромосомные нарушения.

На протяжении многих лет соотношение численности мужчин и женщин остается примерно одинаковым, с расхождением в 1–2%. Согласно переписям населения 1926 и 1939 гг., насчитывалось 47% мужчин и 53% женщин; 1959 и 1970 гг. — соответственно 45 и 55%; 1989 и 2002 гг. — 47 и 53%; в 2010 г. — 46 и 54%³. Процентное соотношение мужчин и женщин после 2010 г. оставалось одинаковым. В 2015 г. насчитывалось 67,8 млн мужчин и 78,5 млн женщин. На 1000 мужчин приходилось 1158 женщин, в том числе моложе трудоспособного возраста — 950, трудоспособного возраста — 923, старше трудоспособного возраста — 2453. Одной из причин преобладания численности женщин над численностью мужчин является то, что ожидаемая продолжительность жизни при рождении у женщин выше, чем у мужчин. Сравнительно с 1992 г. в 2015 г. ожидаемая продолжительность жизни увеличилась с 67,8 до 71,39 года, в том числе у мужчин — с 61,9 до 65,92, у женщин — с 73,7 до 76,71. Преобладание численности женщин над численностью мужчин начинается с 30-летнего возраста.

Население распределяется по трем возрастным группам: моложе трудоспособного возраста, трудоспособного и старше трудоспособного возраста. Доля людей моложе трудоспособного возраста составляла в 2014 г. 17,6%, в трудоспособном возрасте — 58,4, старше трудоспособного возраста — 24%. Коэффициент демографической нагрузки, выражающий численность людей нетрудоспособного возраста на 1000 человек трудоспособного возраста, был равен 713, в том числе людей моложе трудоспособного возраста — 301, старше — 412. Сравнительно с 2001 г. сократилась численность людей моложе трудоспособного возраста — с 28 млн 387 тыс. до 25 млн 689 тыс., в трудоспособном возрасте — с 88 млн 40 тыс. до 85 млн 415 тыс. Увеличилось количество людей старше трудоспособного возраста: с 29 млн 877 тыс. до 35 млн 163 тыс. Средний возраст населения увеличился. Если в 1992 г. он был равен 35,3 года (32,6 у мужчин и 37,9 у женщин), то в 2015 г. — 39,5 (соответственно 36,8 и 41,9)⁴.

Статистика по бракам и разводам в 1992–2015 гг. свидетельствует, что увеличилось число браков — с 1 млн 53 тыс. 717 до 1 млн 161 тыс. 68; уменьшилось количество разводов — с 639 тыс. 248 до 611 тыс. 644. На 1000 человек населения количество браков увеличилось с 7,1 до 7,9; количество разводов уменьшилось с 4,3 до 4,2. Среди браков преобладает возраст жениха и невесты в интервале 25–34 года.

Существуют значительные территориальные различия по численности населения⁵. В Центральном федеральном округе насчитывается 38 млн 951 тыс. человек, в Приволжском — 29 млн 715 тыс., в Сибирском — 19 млн 312 тыс., в Южном — 14 млн 4 тыс., в Северо-Западном — 13 млн 844 тыс., в Уральском — 12 млн 276 тыс., в Северо-Кавказском — 9 млн 659 тыс., в Дальневосточном — 6 млн 211 тыс., в Крымском — 2 млн 295 тыс. В разных видах субъектов Российской Федерации наибольшая численность населения — в Республике Башкортостан (4 млн 72 тыс.), Краснодарском крае (5 млн 454 тыс.), Московской области (7 млн 231 тыс.), в городе федерального значения Москве (12 млн 330 тыс.), в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре (1 млн 612 тыс.). В Еврейской автономной области проживает 169 тыс. человек.

Сложная демографическая ситуация сложилась в районах Крайнего Севера и местностях, приравненным к ним. К этим районам отнесены территории 24 субъектов Российской Федерации: 6 республик, 6 краев, 8 областей и 4 автономных округа. Приведем статистические данные только по 13 северным регионам, вся территория которых отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. Это вся территория Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Магаданской и Мурманской областей, Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов, отнесенная к районам Крайнего Севера. Вся территория Карелии, Коми, Тывы, Архангельской и Сахалинской областей отнесена к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к ним; вся территория Ханты-Мансийского автономного округа — Югры — к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера⁶.

В 2000–2014 гг. численность населения сократилась в Карелии с 728,8 тыс. до 632,5 тыс., в Коми — с 1 млн 48 тыс. до 864,5 тыс., в Камчатском крае — с 366,4 тыс. до 317,2 тыс., в Магаданской области — с 193,9 тыс. до 148,1 тыс., в Мурманской — с 922,9 тыс. до 766,3 тыс., в Сахалинской — с 560,1 тыс. до 488,4 тыс., в Чукотском автономном округе — с 57,5 тыс. до 50,5 тыс. В Саха (Якутии) количество населения сохранилось на прежнем уровне (957,5 тыс. и 956,9 тыс.). Численность населения увеличилась в Тыве (305,7 тыс. и 313,8 тыс.), Ненецком автономном округе (40,9 тыс. и 43,4 тыс.), Ханты-Мансийском автономном округе — Югре (1 млн 383,4 тыс. и 1 млн 612,1 тыс.) и в Ямало-Ненецком (498,3 тыс. и 540 тыс.) автономном округе.

Сокращение численности населения произошло в основном за счет миграционной убыли. В 2015 г. миграционная убыль составила в Карелии 734 человека, в Коми — 8738, в Саха (Якутии) — 5387, в Тыве — 2380, в Камчатском крае — 1314, в Архангельской области — 8018, в Магаданской — 3615, в Мурманской — 4384, в Сахалинской — 17 311, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре — 1849, в Чукотском — 589, в Ямало-Ненецком — 11 972. Миграционный прирост (101 человек) был только в Ненецком автономном округе.

Демографическая ситуация в северных регионах с естественной убылью населения различна. Сравнительно с 2000 г. в 2014 г. естественная убыль сохранилась в Карелии (на 1000 человек населения соответственно 7,8 и 3,1) и Архангельской области (7,5 и 1). Естественная убыль сменилась естественным приростом в Коми (убыль 3,5, прирост 1,3), в Камчатском крае (убыль 1,7, прирост 1,7), в Магаданской (убыль 2,1, прирост 0,3), Мурманской (убыль 3, прирост 0) и Сахалинской (убыль 4,2, прирост 0,4) областях. Естественный прирост населения был в Саха (Якутии) (4 и 8,5), Тыве (2,3 и 13,4), в Ненецком (0,3 и 8,2), Ханты-Мансийском — Югре (4,5 и 10,2), Чукотском (1,9 и 3,9) и Ямало-Ненецком (6,1 и 11,3) автономных округах.

Численность городского населения увеличивается, сельского — уменьшается. Динамика изменений такова⁷. Согласно переписи населения 1926 г., городское население составляло 16,4 млн человек (18% от общей численности населения), сельское — 76,3 млн (82%), в 1939 г. — соответственно 36,3 млн и 72,1 млн (33% и 67%), в 1959 г. — 61,1 млн и 56,1 млн (52% и 48%), в 1970 г. — 80,6 млн и 49,3 млн (62% и 38%), в 1979 г. — 94,9 млн и 42,5 млн (69% и 31%), в 1989 г. — 108 млн и 39 млн (73% и 27%)⁸. В постсоветский период уменьшается численность городского и сельского населения. В 2002 г. городское население состояло из 106,4 млн человек (73%), сельское — 38,8 млн (27%), в 2010 г. — соответственно 105,3 млн и 37,6 млн (74% и 26%). Затем при сохранении соотношения в общей численности населения доли в 74% и 26% городское население увеличилось до 108,6 млн в 2015 г., сельское — сократилось до 37,1 млн в 2014 г., в следующем году оно увеличилось до 37,9 млн.

Городское население проживает в городских поселениях — городах и поселках городского типа. 15 городов имеет более 1 млн жителей, в которых проживает 31 млн 981 тыс. человек⁹. В 21 городе проживает от 500 тыс. до 1 млн человек, в 133 городах — от 100 тыс. до 500 тыс., в 155 городах — от 50 тыс. до 100 тыс., в 360 городах — от 20 тыс. до 50 тыс., в 251 городе — от 10 тыс. до 20 тыс., в 138 городе — от 5 тыс. до 10 тыс., в 27 городах — от 3 тыс. до 5 тыс., в 14 городах — до 3 тыс. Насчитывается 23 поселка городского типа с численностью населения от 20 тыс. до 50 тыс., 169 — от 10 тыс. до 20 тыс., 399 — от 5 тыс. до 10 тыс., 284 — от 3 тыс. до 5 тыс., 313 — до 3 тыс.

Сельское население проживает в сельских поселениях: аулах, деревнях, заимках, поселках, селах, станицах, стойбищах, хуторах. В 2010 г. в 19,4 тыс. сельских населенных пунктах население не проживало. Преобладали сельские поселения, в которых проживали менее 1 тыс. человек. В 42 387 сельских населенных пунктах проживало до 6 человек, в 13 254 — от 6 до 10, в 19 225 — от 11 до 25, в 13 522 — от 26 до 50, в 13 798 — от 51 до 100, в 14 682 — от 101 до 200, в 18 729 — от 201 до 500, в 9720 — от 501 до 1 тыс. В 4737 сельских поселениях проживало от 1001 до 2 тыс., в 1217 — от 2001 до 3 тыс., в 979 — от 3001 до 5 тыс., в 874 — более 5 тыс.

Миграция населения означает перемещение людей через административно-территориальные границы с целью изменения места жительства. На миграцию влияют различные факторы: политическая, экономическая и социальная нестабильность в обществе, терроризм, национализм, экологические, природные, техногенные катастрофы и чрезвычайные ситуации, интеграция страны в мировой рынок труда. Она может быть вызвана политическими, экономическими, социальными и духовными причинами. Причинами могут выступать военные, национальные и этнические конфликты, религиозные, экологические, природно-климатические и другие факторы. Наиболее распространенными являются экономические причины: разница в заработной плате, продолжительности жизни, уровне образования, высокий уровень безработицы. Основными причинами вынужденной миграции из стран ближнего зарубежья являются распад СССР, этнические и межнациональные конфликты, военные действия. Среди других причин следует назвать политику, направленную на вытеснение русского языка, препятствия при принятии гражданства в некоторых странах, экономический кризис, приведший к спаду производства и прекращению работы на многих предприятиях.

В зависимости от критериев, на основе которых осуществляется классификация миграции, существуют различные ее виды: внутренняя и внешняя, эмиграция и иммиграция, вынужденная и добровольная, возвратная и безвозвратная, эпизодическая, временная, сезонная и маятниковая, законная и незаконная, организованная и самостоятельная, трудовая миграция. В основе вынужденной миграции лежит переселение мигрантов, которые ищут убежище и вынужденно покидают место жительства. Добровольная миграция — это перемещение людей, добровольно покидающих место проживания. Различие между возвратной и безвозвратной миграцией состоит в том, что при возвратной миграции мигранты возвращаются на прежнее место жительства, при безвозвратной миграции происходит окончательная смена их постоянного места жительства. По продолжительности протекания выделяют эпизодическую миграцию — эпизодическое, нерегулярное перемещение населения; временную — в ограниченный период времени; сезонную — в определенные периоды года, сезоны; маятниковую, связанную с регулярными поездками за пределы территориального образования. Законная миграция означает соблюдение мигрантами законов, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда, выезда. Незаконная миграция связана с перемещением мигрантов, которые нарушают миграционное законодательство. Организованная и самостоятельная миграция различаются по способу реализации. Организованная миграция осуществляется с помощью органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и организаций, предприятий. Самостоятельная миграция реализуется силами и средствами самих мигрантов. Трудовая миграция означает перемещение людей с целью осуществления трудовой деятельности. Она имеет цель не только изменение места жительства. Трудовая миграция связана прежде всего с поиском новой работы. Ее основная цель состоит в том, чтобы найти хорошую работу и высокую заработную плату.

Внутренняя миграция означает перемещение населения внутри страны с целью изменения места жительства. Во внутренней миграции существует миграция между регионами и внутри регионов. Динамика внутренней миграции характеризуется следующими данными¹⁰. В 1992 г. в пределах страны прибыли 3 млн 266 тыс. 798 человек, в том числе внутри регионов — 1 млн 760 тыс. 637, из других регионов — 1 млн 506 тыс. 141. Выбыли 3 млн 133 тыс. 266, из них внутри регионов — 1 млн 741 тыс. 764, в другие регионы — 1 млн 391 тыс. 502. Миграционный прирост в результате передвижений внутри страны составил 133 512 (внутри регионов — 18 873, между регионами — 114 639). Миграционный прирост или миграционная убыль в результате передвижений внутри регионов были до 1997 г., между регионами до 2005 г. В 2015 г. в пределах страны прибыли и выбыли 4 млн 135 тыс. 906 человек, в том числе 2 млн 53 тыс. 58 внутри регионов и 2 млн 82 тыс. 848 из других регионов.

Внешняя миграция предполагает пересечение мигрантами государственных границ. Внешней является международная миграция, в которой существуют эмиграция — выезд людей из одной страны в другую страну и иммиграция — въезд в страну из других стран. Международная миграция осуществляется неравномерно. Ее динамика такова. В 1992 г. из зарубежных стран прибыли 926 020 человек, выбыли — 673 143, миграционный прирост в результате миграционного обмена населением с зарубежными странами составил 252 877¹¹. Пик миграционного прироста был в 1994 г. (845 732), когда прибыли 1 млн 191 тыс. 355, выбыли — 345 623 мигрантов. В последующие годы миграционный прирост сокращался до 35 126 в 2003 г., затем увеличивался до 319 761 человека в 2011 г. В последующие годы происходит уменьшение миграционного прироста.

В 2015 г. прибыли 598 617 мигрантов, выбыли — 353 233, миграционный прирост составил 245 384. В основном миграционный прирост был обеспечен за счет миграционного обмена со странами СНГ (237 329), из которых прибыли 536 157 человек, выбыли в эти страны 298 828. Наибольшее количество мигрантов прибыли из Украины (194 180), Узбекистана (74 242), Казахстана (65 750), Таджикистана (47 638), Армении (45 670), Республики Молдова (34 026). Меньше всего мигрантов было из Туркмении (6539), Белоруссии (17 741) Азербайджана (24 326) и Киргизии (26 045). В Узбекистан выехали 94 910 мигрантов, на Украину — 48 049, в Таджикистан — 36 276, Казахстан — 30 983, Армению — 25 137, Республику Молдова — 16 646, Киргизию — 16 110, Азербайджан — 13 666, Белоруссию — 12 832, Туркмению — 4219.

Миграционный прирост в результате миграционного обмена населением со странами дальнего зарубежья был незначительным — 8055 человек: прибыли 62 460 мигрантов, выбыли — 54 405. Из стран Европейского союза прибыли 11 496 человек, выбыли 11 533, из других стран прибыли 50 964, выбыли 42 872. Свыше тысячи мигрантов прибыли из Китая (9043), Грузии (7038), Вьетнама (4012), Германии (3976), Турции (2091), Латвии (1533), Эстонии (1283), США (1084), Израиля (1077). Наибольшее количество эмигрантов выехало в Китай (9821), Германию (4531), Грузию (3729), Вьетнам (3008), Турцию (2199), США (1610), Израиль (1050), Эстонию (1000). В 2014 г. в основном миграционный прирост обеспечен за счет иностранных граждан (187 503): прибыли 439 271, выбыли 251 768. Миграционный прирост за счет российских граждан намного меньше (82 196): прибыли 135 431 и выбыли 53 235.

По состоянию на 1 января 2916 г. на российской территории находилось 9 млн 924 тыс. 726 иностранных граждан¹². За 2015 г. зафиксировано 54,5 млн пересечений иностранными гражданами и лицами без гражданства государственной границы, на российскую территорию въехало более 17 млн иностранных граждан.

Тенденции развития народонаселения представлены в прогнозе численности населения по трем вариантам от исходной базы на начало 2014 г.¹³ По низшему варианту прогнозируется численность в 2050 г. в 129 млн 104,5 тыс.; по среднему — 146 млн 394 тыс., по высокому — 158 млн 408,5 тыс. человек. Ожидаемая продолжительность жизни может составить соответственно 75,1; 77,8 и 80,4 года.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные показатели, характеризующие демографическое развитие.

2. Существует в России естественная убыль или естественный прирост населения?

3. Каково соотношение численности мужчин и женщин?

4. Какие существуют возрастные группы населения?

5. Какова динамика браков и разводов?

6. Каковы территориальные различия по численности населения?

7. Каковы динамика и соотношение численности городского и сельского населения?

8. Какие существуют виды миграции населения?

9. Какова динамика внутренней миграции населения?

10. Какова динамика международной миграции населения?

Глава 2.
ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Ключевые слова: государственное пособие, демографическая политика, денежная выплата, департамент демографической политики и социальной защиты населения, задачи, механизм, принцип, цель демографической политики, материнский (семейный) капитал.

Для консолидации усилий федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и российских граждан по обеспечению условий устойчивого демографического развития страны указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.¹⁴ Демографическая политика направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, на рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения, улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. В Концепции определены цели, принципы, задачи и основные направления политики в области народонаселения.

Целями демографической политики являются стабилизация численности населения к 2015 г. на уровне 142–143 млн человек, создание условий для ее роста к 2025 г. до 145 млн, повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 г. — до 75 лет.

Демографическая политика основана на следующих принципах: комплексность решения демографических задач — мероприятия должны охватывать направления демографического развития (смертность, рождаемость и миграцию) в их взаимосвязи; концентрация на приоритетах — выбор по каждому направлению демографического развития наиболее проблемных вопросов и применение эффективных механизмов их решения; своевременное реагирование на демографические тенденции в текущий период. Основными принципами являются: учет региональных особенностей демографического развития, дифференцированный подход к разработке и реализации региональных демографических программ; взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества; координация действий законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

К основным задачам демографической политики относятся сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от внешних причин; сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков; сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни; существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями; улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов. В качестве основных задач демографической политики определено повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей. Основными задачами являются укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений; привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

Механизм реализации демографической политики предусматривает дальнейшее совершенствование законодательства в сфере семейного, налогового и жилищного права, здравоохранения, образования, социального обеспечения, трудовых отношений, миграционной политики с учетом мер по реализации демографической политики, общепризнанных норм международного права и международных обязательств, направленных на создание системы экономических стимулов для населения в сфере демографического развития; включение задач и мероприя-
тий, призванных улучшить демографическую ситуацию, в федеральные и региональные программы социально-экономического развития. Механизм предполагает учет задач демографической политики при формировании федерального и региональных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, концентрации финансовых и материальных ресурсов для реализации основных задач демографической политики, привлечения дополнительных внебюджетных средств на эти цели. Он включает методическое обеспечение деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на управление демографическими процессами;
постоянный мониторинг и анализ демографических процессов, корректировка на их основе конкретных мер демографической политики; развитие научных исследований в сфере народонаселения.

Реализация демографической политики осуществляется в три этапа: первый этап — 2007–2010 гг., второй — 2011–2015 гг., третий — 2016–2025 гг. Предусматривается обеспечить последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку семей с детьми и охрану здоровья населения. Источниками финансирования расходов являются федеральный бюджет, региональные бюджеты, местные бюджеты муниципальных образований, средства государственных внебюджетных фондов, коммерческих и общественных организаций, благотворительных фондов, иные внебюджетные средства.

В процессе совершенствования демографической политики значительное место занимает Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»¹⁵. Правительству поручено обеспечить к 2018 г. повышение суммарного коэффициента рождаемости до 1,753, увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 74 лет. Указом предусмотрено осуществлять начиная с 2013 г. софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении выплаты, в тех регионах, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по стране. Правительство должно определить объем средств для софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации, исходя из уровня его расчетной бюджетной обеспеченности, до 90% от необходимых в 2013 г. средств с постепенным увеличением собственных средств региона до 50% к 2018 г.; обеспечить реализацию мер, направленных на совершенствование миграционной политики, включая содействие миграции в целях обучения и осуществления преподавательской и научной деятельности, участие в программах гуманитарной миграции, разработку и реализацию программ социальной адаптации и интеграции мигрантов.

Указ рекомендует высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату, назначаемую при рождении после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет. Размер выплаты должен быть равен региональному прожиточному минимуму для детей. Правительству и региональным органам исполнительной власти поручено принять меры, направленные на создание условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью, на организацию профессионального обучения и переобучения женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

Правительство утвердило Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование их расходных обязательств при назначении ежемесячной денежной выплаты¹⁶. Условиями предоставления субсидии является наличие в региональном бюджете бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства, возникающего при назначении ежемесячной денежной выплаты; формирование и ведение регионального реестра получателей ежемесячной денежной выплаты. К условиям предоставления субсидии относятся обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значения федерального и регионального показателей. Значение федерального показателя результативности предоставления субсидии устанавливается соглашением между Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и высшим региональным исполнительным органом государственной власти. Региональный показатель предоставления субсидии устанавливается региональным правовым актом.

В перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется софинансирование расходных обязательств, включаются регионы, в которых величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней величины по стране. Исключение составляют регионы с высоким естественным и миграционным приростом. В перечень включаются субъекты Российской Федерации с естественной и миграционной убылью населения. Перечень ежегодно утверждается Правительством. Показателем результативности предоставления субсидии является отношение численности третьих и последующих детей (родных, усыновленных), родившихся в отчетном финансовом году, к численности детей (родных, усыновленных), родившихся в году, предшествующем отчетному году. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации оценивает эффективность использования субсидии.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. отмечается, что целью государственной демографической политики является снижение темпов естественной убыли населения, стабилизация численности населения и создание условий для ее роста, повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни¹⁷. Необходимо обеспечить стабилизацию численности населения на уровне не ниже 142–143 млн человек к 2015 г., создание условий для повышения к 2025 г. численности населения до 145 млн, средней продолжительности жизни — до 75 лет.

В Концепции определены пять приоритетных направлений государственной демографической политики. Первое направление — снижение смертности населения, прежде всего высокой смертности мужчин в трудоспособном возрасте от внешних причин. Оно предусматривает снижение смертности и травматизма в результате дорожно-транспортных происшествий (за счет повышения качества дорожной инфраструктуры, дисциплины на дорогах, организации дорожного движения, повышения качества и оперативности медицинской помощи пострадавшим) и других внешних причин. Это направление предполагает профилактику, своевременное выявление на ранних стадиях и лечение сердечно-сосудистых и других заболеваний, которые дают высокий процент смертности среди населения. Предусматривается снижение смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, профилактика и своевременное выявление профессиональных заболеваний, разработка и реализация совместно с работодателями и объединениями профсоюзов мероприятий по улучшению условий и охраны труда. Создание развитой инфраструктуры жизнеобеспечения и реабилитации людей, работающих в экстремальных условиях; снижение материнской и младенческой смертности включено в это направление.

Второе направление — сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение роли профилактики заболеваний и формирование здорового образа жизни. Данное направление требует развития условий для ведения здорового образа жизни, включая обеспечение мониторинга и современного уровня контроля (надзора) за соответствием продукции, предназначенной для человека, факторов среды обитания человека требованиям законодательства. Предполагается проведение прикладных научных и эпидемиологических исследований по обоснованию совершенствования законодательства и методической базы; организация и развитие медико-профилактической помощи путем внедрения современных медико-профилактических технологий; разработка и внедрение механизмов стимулирования ответственного отношения к своему здоровью.

Третье направление — повышение уровня рождаемости, в том числе за счёт рождения в семьях второго и последующих детей. Оно включает укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений, семейного воспитания; развитие системы поддержки семьи в связи с рождением и воспитанием детей, обеспечение государственной материальной поддержки семей, имеющих детей; предоставление возможности применения по налогу на доходы физических лиц социального вычета по лечению детей, находящихся на попечении родителей, до достижения ими возраста 24 лет, возможность применения вычета опекунами, возможность применения вычета по дошкольному образованию. Предусматривается поддержка семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства, обеспечение защиты прав и законных интересов детей; повышение качества оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, развитие перинатальных технологий. Данное направление включает укрепление репродуктивного здоровья населения, государственную поддержку лечения бесплодия, проведение комплекса мероприятий, направленных на профилактику и снижение числа абортов; профилактику, раннее выявление нарушений в состоянии здоровья детей и подростков, развитие и внедрение высокоэффективных методов лечения в педиатрии. Предлагается поэтапная ликвидация рабочих мест с вредными и опасными для репродуктивного здоровья населения условиями труда. Предусмотрена реализация программ по предоставлению доступного семейного жилья; развитие механизмов, позволяющих родителям сочетать работу и выполнение семейных обязанностей; совершенствование инфраструктуры дошкольного образования.

Четвертое направление — управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики. Данное направление включает проведение активной региональной социально-экономической политики, направленной на сохранение численности населения на Дальнем Востоке и в Сибири; содействие переезду соотечественников, проживающих за рубежом; привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений, молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки; оптимизацию миграционных процессов в связи с формированием общего рынка труда в рамках интеграционных процессов на евразийском пространстве, создание цивилизованных условий труда и жизни для мигрантов, защита их гражданских прав.

Пятое направление — обеспечение защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для его реализации необходимо совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение новых форм и методов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей. Предлагается разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов; создание региональных центров управления в кризисных ситуациях; развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций. Данное направление включает развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций; создание инфраструктуры комплексной безопасности федеральных автомобильных дорог с использованием авиационных технологий; создание системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера — аудита безопасности.

Для граждан, имеющих детей, выплачиваются государственные пособия. К ним относятся пособия по беременности и родам; на ребенка; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности (543,7 руб.); при рождении ребенка (14 497,8); при передаче ребенка на воспитание в семью (14 497,8); беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (22 958,9); ежемесячное пособие по уходу за ребенком (за первым ребенком — 2718,3, за вторым и последующими детьми — 5436,6); на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (9839,5)¹⁸.

Владельцы государственного сертификата — именного документа, подтверждающего право на дополнительные меры государственной поддержки, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям¹⁹. Материнский (семейный) капитал представляет собой средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки. Право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего российское гражданство у российских граждан независимо от места их жительства. Это право возникает у женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.; родивших (усыновивших) третьего ребенка и последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки; мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка и последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.

Они могут распоряжаться материнским (семейным) капиталом для улучшения жилищных условий; получения образования ребенком (детьми); формирования накопительной пенсии для женщин; приобретения товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов. Право на дополнительные меры государственной поддержки может быть реализовано не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка и последующих детей. В 2016 г. размер материнского (семейного) капитала равен 453 026 руб. В 2014 г. 823 275 человек получили государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, 684 221 — полностью распорядились его средствами. C 23 июня по 31 декабря 2016 г. существует право на единовременную выплату за счет средств материнского (семейного) капитала в размере 25 тыс. руб., если право на дополнительные меры государственной поддержки возникло (возникает) по 30 сентября 2016 г. независимо от срока, истекшего со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка и последующих детей²⁰.

Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии осуществляет Министерство труда и социальной защиты РФ. Его структурным подразделением является Департамент демографической политики и социальной защиты населения²¹. Департамент обеспечивает взаимодействие министерства с региональными органами исполнительной власти по вопросам демографической политики. Он совместно со структурными подразделениями министерства, Федеральной службой по труду и занятости, государственными внебюджетными фондами, федеральными органами исполнительной власти обеспечивает разработку предложений по основным направлениям и приоритетам государственной политики в области народонаселения, сохранения имеющегося демографического потенциала, улучшения качественных характеристик населения. Задачей Департамента является обеспечение организации работы при выполнении структурными подразделениями министерства, федеральной службой, государственными внебюджетными фондами, федеральными органами исполнительной власти концептуальных документов в области демографической политики, планов мероприятий по их реализации; обеспечение своевременного направления средств федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на осуществление ежемесячной денежной выплаты семьям, нуждающимся в поддержке в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.

Выполняя функции, Департамент подготавливает предложения по нормативно-правовому регулированию по вопросам улучшения демографической ситуации, сохранения имеющегося демографического потенциала, улучшения качественных характеристик населения. Он разрабатывает, организует согласование и обеспечивает сопровождение дальнейшего прохождения нормативных правовых актов по вопросам совершенствования порядка софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации на осуществление ежемесячной денежной выплаты семьям, нуждающимся в поддержке в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет; обеспечения направления таких средств. Подготавливает совместно со структурными подразделениями министерства, федеральной службой, государственными внебюджетными фондами, региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями проекты нормативных правовых актов об улучшении демографической ситуации и обеспечении принципа гендерного равенства, по которым требуется решение Правительства РФ. Организует работу по контролю за выполнением концептуальных документов в области демографической политики и планов мероприятий по их реализации, осуществляет подготовку в Правительство информации о ходе их выполнения. Осуществляет методическое и информационное обеспечение уполномоченных региональных органов государственной власти по вопросам демографического развития; обеспечивает проведение мониторинга количественных и качественных характеристик демографической ситуации; осуществляет анализ, оценку демографической ситуации и развития Российской Федерации и отдельных регионов. Департамент вырабатывает предложения, направленные на улучшение демографической ситуации, с учетом результатов реализуемых мер демографической политики, региональных особенностей демографического развития и дифференцированного подхода к их решению. Он обеспечивает ежегодно подготовку доклада о реализации мер по улучшению демографической ситуации и основным параметрам демографического развития; ежеквартально подготовку отчета о реализации мероприятий по улучшению демографической ситуации по Российской Федерации в целом и в разрезе федеральных округов; формирует ежегодно перечень всероссийских и международных научно-практических конференций по вопросам демографического развития; осуществляет подготовку предложений по научному обеспечению разработки предложений по улучшению демографической ситуации, совершенствованию демографической политики, достижению гендерного равенства. Департамент обобщает и распространяет положительный опыт работы региональных органов исполнительной власти, общественных организаций социальной направленности и других структур гражданского общества, участвует в развитии международного сотрудничества в области демографического развития и гендерного равенства.

Контрольные вопросы

1. Каковы цели и задачи демографической политики?

2. Назовите принципы демографической политики.

3. Каков механизм реализации демографической политики?

4. Какое значение имеет Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»?

5. Какие цели и направления демографической политики определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.?

6. Каковы правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета региональным бюджетам на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной указом Президента Российской Федерации «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»?

7. Назовите государственные пособия, которые выплачиваются для граждан, имеющих детей.

8. Кто имеет право получать материнский (семейный) капитал и для чего он предназначен?

9. Какие задачи в сфере демографии решает Департамент демографической политики и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты РФ?

10. Какие функции в сфере демографии выполняет Департамент демографической политики и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты РФ?

Глава 3.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ

Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, въезд, выезд, иностранный гражданин, лицо без гражданства, международная миграция, нелегальная трудовая миграция, патент, разрешение на работу, российский гражданин, трудовой мигрант.

К внешней миграции относится международная и внешняя трудовая миграция, в том числе нелегальная. Осуществляется государственное регулирование международной миграции. В соответствии с Конституцией РФ, каждый, кто законно находится на российской территории, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, каждый может свободно выезжать за ее пределы²². Российский гражданин имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, не может быть выслан и выдан другому государству. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Российские граждане, пребывающие за пределами нашей страны, находятся под ее защитой и покровительством²³. Дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны обеспечивать меры по защите российских граждан, оказывать им покровительство. Если на территории иностранного государства возникает чрезвычайная ситуация, то Российская Федерация гарантирует принятие дипломатических, экономических и иных предусмотренных международным правом мер по обеспечению безопасности российских граждан, пребывающих на территории этого иностранного государства. При возникновении на территории иностранного государства обстоятельств, затрудняющих принятие мер по защите российских граждан и оказание им покровительства, Правительство РФ принимает меры по доведению до сведения российских граждан рекомендаций о нежелательности въезда в это государство. Такие рекомендации не являются основанием для временного ограничения права на выезд. Основным документом, удостоверяющим личность, по которому российские граждане осуществляют выезд и въезд, является паспорт; дипломатический паспорт; служебный паспорт. Контроль за наличием виз и иных разрешений на въезд в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров). Виза может быть однократной, двукратной и многократной.

Иностранные граждане и лица без гражданства при въезде и выезде обязаны предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и визу. Въезд иностранному гражданину и лицу без гражданства может быть не разрешен, если они в пункте пропуска через государственную границу нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы (до устранения нарушения); неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения на российской территории (в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности). Въезд может быть не разрешен, если они участвуют в деятельности иностранной и международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на российской территории ее деятельности; в период своего предыдущего пребывания не выехали до истечения 30 суток со дня окончания срока временного пребывания (в течение трех лет со дня выезда). Исключением является отсутствие возможности покинуть российскую территорию по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью, со смертью близкого родственника, вследствие непреодолимой силы (чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств), иных явлений стихийного характера.

Въезд иностранному гражданину и лицу без гражданства не разрешается, если это необходимо в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства, общественного порядка, защиты здоровья населения; в период предыдущего пребывания в отношении их была прекращена процедура реадмиссии. Въезд запрещен, если они имеют неснятую и непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на российской территории и за ее пределами; при обращении за визой в пункте пропуска через государственную границу не смогли подтвердить наличие средств для проживания на российской территории и последующего выезда, предъявить гарантии предоставления; в отношении них принято решение о нежелательности пребывания (проживания), если гражданин включен в список граждан США, которым запрещается въезд в Российскую Федерацию; использовали подложные документы.

Не разрешается въезд, если вынесено решение об административном выдворении, о депортации, передаче иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии (в течение пяти лет со дня административного выдворения, депортации, передачи); неоднократно (два и более раз) выносилось решение об административном выдворении, о депортации, передаче иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии (в течение десяти лет со дня административного выдворения, депортации, передачи). Въезд не разрешается, если не представлены документы, необходимые для получения визы (до их представления); не представлен полис медицинского страхования, действительный на российской территории (до его представления). В период своего предыдущего пребывания уклонились от уплаты налога, административного штрафа, не возместили расходы, связанные с административным выдворением, депортацией (до осуществления соответствующих выплат в полном объеме). Неоднократно (два и более раз) в течение одного года привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность, с нарушением режима пребывания (проживания). Нарушение связано с порядком осуществления трудовой деятельности на российской территории (в течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности). В период предыдущего пребывания они превысили срок пребывания в 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток (в течение трех лет со дня выезда); не выехали и находились непрерывно свыше 180 суток, но не более 270 суток со дня окончания предусмотренного срока временного пребывания (в течение пяти лет со дня выезда); не выехали и находились непрерывно свыше 270 суток со дня окончания предусмотренного срока временного пребывания (в течение десяти лет со дня выезда).

Выезд иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть ограничен, если они задержаны по подозрению в совершении преступления, привлечены в качестве обвиняемых (до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда); осуждены за совершение преступления на российской территории (до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания). Исключение составляют иностранные граждане и лица без гражданства, условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания при отсутствии у них, в соответствии с решением суда, материальных обязательств перед потерпевшей стороной. Уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом (до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами); не выполнили обязательства по уплате налогов (до выполнения этих обязательств); привлечены к административной ответственности за совершение административного правонарушения на российской территории (до исполнения наказания или до освобождения от наказания).

Внешняя трудовая миграция включает в себя выезд российских граждан на работу в другие страны и привлечение в нашу страну иностранных трудовых мигрантов. В 2014 г. 58 093 человека выехали на работу за границу, в том числе в страны Европы — 18 881, Азии — 10 928, Африки — 10 295, Америки — 15 173, в Австралию и Океанию — 3762²⁴. Наибольшее количество российских граждан выехали на работу в Либерию (9443), на Кипр (6930), Мальту (4784), Нидерланды (3642), США (2584), Германию (2198), Панаму (2092). 46% российских граждан, выехавших на работу за границу, имели высшее, 38,1% — среднее профессиональное, 13,8% — среднее общее образование. 2,1% граждан не имели среднего (полного) общего образования. В основном выезжали на работу на срок до шести месяцев (49 289 человек).

Привлечение иностранных работников к трудовой деятельности стало неотъемлемой составной частью внешней трудовой миграции и российского рынка труда. В 2014 г. 1 млн 43,8 тыс. иностранных граждан имели действующее разрешение на работу; 2 млн 134,1 тыс. получили патент на осуществление трудовой деятельности у физических лиц; 2 млн 79,8 тыс. имели действующий патент на осуществление трудовой деятельности у физических лиц. Численность иностранных трудовых мигрантов, которые привлекались домохозяйствами для выполнения работ, составила 3 млн 739,7 тыс., прежде всего из стран СНГ (3 млн 404,9 тыс.); привлекались на работу предпринимателями — 939,3 тыс., в основном также из стран СНГ (851,1 тыс.). В 2015 г. 182,1 тыс. иностранных трудовых мигрантов имели действующее разрешение на работу, в том числе 33,5 тыс. — из стран СНГ и 148,6 тыс. — из других стран; 1 млн 656,3 тыс. — действующий патент на осуществление трудовой деятельности (1 млн 655,4 тыс. из стран СНГ).

Региональные органы власти имеют право участвовать в оформлении и выдаче патентов. В региональные бюджеты поступило свыше 30,6 млрд руб.²⁵ С начала реализации патентов в консолидированный бюджет поступило 67,9 млрд. В федеральном бюджете на 2016 г. для финансирования внешней трудовой миграции предусмотрено 26 280 273,4 тыс. руб., 74,15% к общему объему финансирования миграционной политики²⁶. Из-за экономических причин численность иностранных трудовых мигрантов сокращается. Количество мигрантов, вставших на учет, сократилось на треть, выданных разрешений — на 50%. Однако иностранные трудовые мигранты по-прежнему преобладают в работе по уборке дворов и улиц, укладке асфальта, уходу за газонами, погрузочно-разгрузочных работах.

На 2016 г. установлена допустимая доля иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами в некоторых видах экономической деятельности на российской территории. В выращивании овощей допустимая доля составляет 50% от общей численности работников, в деятельности сухопутного пассажирского транспорта — 40%, автомобильного грузового транспорта — 35%, в области спорта — 25% и по 15% в розничной торговле алкогольными напитками (включая пиво) и табачными изделиями в специализированных магазинах. Допустимая доля в выращивании овощей не распространяется на 11 регионов²⁷.

Реализуется подпрограмма «Внешняя трудовая миграция» в составе Государственной программы РФ «Содействие занятости населения»²⁸. Среди ожидаемых результатов определены удовлетворение не обеспеченного внутренними ресурсами спроса экономики на рабочую силу за счет внешней трудовой миграции; снижение численности иностранных граждан, незаконно осуществляющих трудовую деятельность. Объем бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы из средств федерального бюджета составляет 209 млрд 957 млн 89,6 тыс. руб.

К ожидаемым непосредственным результатам по совершенствованию миграционного законодательства в части привлечения и использования иностранных работников относится повышение эффективности государственного управления по использованию дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранных работников: привлечение иностранных работников в соответствии с потребностью, повышение численности квалифицированных работников. Противодействие незаконной трудовой деятельности иностранных работников предполагает ожидаемый непосредственный результат — снижение численности незаконных трудовых мигрантов; организация системы учета иностранных граждан — оперативное регулирование миграционных процессов; содействие развитию и реализации программ по адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество — успешную интеграцию трудовых мигрантов в российское общество.

Государство регулирует трудовую деятельность иностранных работников. Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право их привлекать и использовать при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников²⁹. Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу или патента. Если иностранный работник нарушил условия трудового и гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), то выданное разрешение на работу по ходатайству работодателя и заказчика работ (услуг) может быть аннулировано федеральным органом в сфере миграции, его территориальным органом, выдавшими данное разрешение.

Работодатель и заказчик работ (услуг) не имеют права привлекать иностранного гражданина к трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого иностранному гражданину выданы разрешение на работу, патент по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу. Они имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на их привлечение и использование при определенных условиях: иностранные граждане прибыли в порядке, не требующем получения визы; являются высококвалифицированными специалистами; членами семьи высококвалифицированного специалиста, привлеченного к трудовой деятельности; обучаются по очной форме в профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию. Федеральный орган в сфере миграции с учетом особенностей региональных экономических связей может устанавливать случаи осуществления трудовой деятельности временно пребывающим и проживающим иностранным гражданином вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу и разрешено временное проживание.

После принятия к рассмотрению документов для оформления иностранному гражданину разрешения на работу и патента федеральный орган в сфере миграции его территориальный орган проверяет факт постановки на учет в налоговом органе иностранного гражданина на основании сведений, имеющихся в государственной информационной системе миграционного учета. Работодатель и заказчик работ (услуг) обязаны уведомлять территориальный орган в сфере миграции о заключении и прекращении (расторжении) с иностранным гражданином трудового и гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). После получения уведомления территориальный орган в сфере миграции осуществляет проверку регистрации работодателя и заказчика работ (услуг), являющихся юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, соответственно в едином государственном реестре юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Территориальные органы в сфере миграции обмениваются с региональными органами исполнительной власти, ведающими вопросами занятости, налоговыми органами сведениями о привлечении работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности.

В законодательстве содержатся правовые нормы, регулирующие особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами — высококвалифицированными специалистами; иностранными гражданами, прибывшими в порядке, не требующем получения визы, на основании патента; иностранными гражданами, направляемыми для работы в расположенные на российской территории филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств — членов Всемирной торговой организации; специфику осуществления трудовой деятельности отдельными категориями иностранных граждан, обучающихся по очной форме.

Значительное место в миграционных процессах занимает борьба с нелегальной внешней трудовой миграцией. По некоторым оценкам, в стране насчитывается 4 млн нелегальных работников-мигрантов³⁰. Среди причин нелегальной трудовой миграции следует назвать нежелание некоторых трудовых мигрантов официально оформлять разрешение на работу; высокая стоимость патента (например, в Москве — 4 тыс. руб.); затраты на оформление документов для получения патента (оплата за медицинский осмотр, тестирование по русскому языку, приобретение полиса добровольного медицинского страхования); нежелание некоторых работодателей заключать договоры с трудовыми мигрантами с целью экономии на налогах. В федеральном бюджете на 2016 г. для финансирования противодействия незаконной трудовой деятельности иностранных работников предусмотрено 2522 772,2 тыс. руб., 7,11% к общему объему финансирования миграционной политики³¹.

Контрольные вопросы

1. В каких формах осуществляется защита российских граждан в зарубежных странах?

2. По каким причинам не может быть разрешен въезд иностранного гражданина и лица без гражданства в Российскую Федерацию?

3. В каких случаях ограничивается въезд иностранного гражданина и лица без гражданства в Российскую Федерацию?

4. Каковы ожидаемые результаты реализации подпрограммы «Внешняя трудовая миграция» Государственной программы РФ «Содействие занятости населения»?

5. Каким образом осуществляется государственное регулирование привлечения иностранных работников?

6. Каковы причины нелегальной трудовой миграции?

Глава 4.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЯ ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

Ключевые слова: вынужденный переселенец, жилое помещение, полномочия, права, обязанности, орган в сфере миграции, российский гражданин, свидетельство, статус, ходатайство.

С начала регистрации (1992 г.) по состоянию на 1 января 2016 г. на учете состояло 25 359 вынужденных переселенцев³². 7301 человек ранее проживал на территории России, 6527 — Грузии, 6244 — Казахстана, 2730 — Узбекистана, 1031 — Таджикистана. Вынужденные переселенцы ранее проживали в Абхазии (94), Азербайджане (263), Армении (17), Киргизии (406), Латвии (49), Литве (12), Республике Молдова (122), Сирии (63), Туркмении (115), Украине (244), Эстонии (26), Южной Осетии (108), других странах (7).

Вынужденным переселенцем является российский гражданин, покинувший место жительства³³. Он должен покинуть место жительства, если в отношении его, членов его семьи совершено насилие, преследование в иных формах. Это может быть реальная опасность подвергнуться преследованию по признаку расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении человека, группы людей, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденным переселенцем признается российский гражданин, который вынужден покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибыть на российскую территорию; место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибыть на территорию другого субъекта. К членам семьи вынужденного переселенца относятся проживающие с ним независимо от наличия у них статуса вынужденного переселенца супруга (супруг), дети и родители, другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, ведущие общее хозяйство начиная с даты регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем. В судебном порядке в исключительных случаях иные люди могут быть признаны членами семьи вынужденного переселенца.

Вынужденным переселенцем не может быть признан человек, совершивший преступление против мира, человечности, другое тяжкое преступление, признаваемое российским законодательством. Если он не обратился без уважительных причин с ходатайством о признании вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства, покинул место жительства по экономическим причинам, вследствие голода, эпидемии, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Человек, претендующий на признание вынужденным переселенцем, должен лично, через уполномоченного представителя, с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» обратиться с ходатайством о признании вынужденным переселенцем в территориальный орган в сфере миграции по своему новому месту пребывания. К ходатайству прилагаются необходимые документы. Это документ, удостоверяющий личность; свидетельство о рождении для людей, не достигших возраста четырнадцати лет; свидетельство о заключении брака для людей, состоящих в браке; документы, подтверждающие родственные отношения; подтверждающие полномочия представителя при обращении через уполномоченного представителя. Прилагаются две фотографии заявителя и две фотографии каждого из достигших возраста восемнадцати лет членов семьи, указанных в ходатайстве. Можно обратиться с ходатайством в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. До оставления места жительства можно обратиться с ходатайством в федеральный орган в сфере миграции, его территориальный орган по месту предполагаемого переселения, в российское дипломатическое представительство и консульское учреждение в государстве своего пребывания для направления ходатайства в федеральный орган в сфере миграции, его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

Территориальный орган в сфере миграции принимает решение о регистрации ходатайства. При экстренном массовом прибытии людей на российскую территорию с территории одного субъекта Российской Федерации на территорию другого субъекта регистрация их ходатайств осуществляется незамедлительно. При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства человеку, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется уведомление и свидетельство о регистрации ходатайства. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей. Если отказано в регистрации ходатайства, то выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.

Свидетельство является основанием для предоставления прав на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в размерах, которые определяются Правительством, но не ниже 100 руб.; содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Оно является основанием для получения в письменной или электронной форме направления территориального органа в сфере миграции на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства и места пребывания на российской территории. Малоимущие семьи, одиноко проживающий гражданин имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на российской территории. Свидетельство дает основание для проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получения питания по установленным нормам и пользования коммунальными услугами до решения вопроса о признании вынужденными переселенцами; медицинской помощи и обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения в медицинских организациях.

Человек, получивший свидетельство о регистрации ходатайства, прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, обязаны при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок