Ю. И. Мигачев, М. П. Петров, М. Ю. Шамрин

Методология и методика административно-правовых исследований

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 378.147.88:342.9

ББК 72:67.401

М57

Авторы:

Мигачев Ю. И., профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (главы 1, 2);

Петров М. П., доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (главы 3, 5);

Шамрин М. Ю., старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (главы 4, 6).

Рецензенты:

Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор;

Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор.

Учебное пособие – одна из немногих работ, которая ориентирует начинающего исследователя в обширном материале, посвященном методологии и методике научно-правового отраслевого исследования. В первую очередь пособие призвано обеспечить потребности магистрантов при осуществлении ими НИР как самостоятельной формы организации учебного процесса, предусмотренной образовательным стандартом.

В пособии рассмотрены основные категории административного права, развитие административно-правовой науки, современное состояние исследований в науке административного права, ее предмет, объект, методы и актуальная проблематика. Издание знакомит читателей с основополагающими положениями административно-правовой науки, научными концепциями ученых-административистов, методологическими проблемами науки административного права, особенностями государственного управления зарубежных стран, методами изучения государственно-правовых явлений.

Отдельная часть учебного пособия ставит своей целью обзор практических вопросов организации и методики научно-исследовательской работы: рекомендации относительно выбора темы, определения структуры, оформления результатов. Обстоятельно изложены требования к методике подготовки магистерской диссертации и апробации результатов исследования.

Данный курс рассчитан на комплексную подготовку студента-юриста, а также на всех тех, кто интересуется современными проблемами административного права и административного процесса.

УДК 378.147.88:342.9

ББК 72:67.401

© Мигачев Ю. И., Петров М. П., Шамрин М. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Учебное пособие «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» разработано с учетом опыта проведения занятий для студентов образовательной магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления», реализуемой Московским государственным юридическим университетом имени О. Е. Кутафина.

Данный курс рассчитан на комплексную подготовку студента-юриста к выполнению им задач в сфере научно-педагогической, экспертно-аналитической, правотворческой работы, которая охватывается предметными областями административного права и процесса. В частности, в рамках курса рассмотрены основные категории административного права и процесса, научные положения, объясняющие значение административного права в системе юридических наук, а также генезис и развитие административно-правовой науки.

Отдельное внимание уделено современному состоянию исследований в науке административного права, ее предмету, объекту, методам и актуальной проблематике. Самостоятельный раздел посвящен сравнительно-правовым исследованиям административного права, совершенствованию административного права и процесса с учетом опыта зарубежных стран и международного опыта.

Отдельная часть учебного пособия ставит своей целью изучение практических вопросов методики научно-исследовательской работы в области административного права и процесса. В учебном пособии изложены пояснения и рекомендации относительно выбора темы, структуры научно-исследовательской работы, методов и методик проведения исследований, оформления их результатов. Самостоятельное значение имеет организация научной работы: составление плана и списка источников при подготовке научного исследования; подбор эмпирических и теоретических источников; использование формально-юридического, социологического, историко-правового и компаративного методов исследований. Довольно обстоятельно изложены требования к методике подготовки магистерской диссертации и апробации результатов исследования. Студентам будут полезны рекомендации, необходимые для подготовки научной статьи, доклада, прикладных положений в научном исследовании по административному праву и процессу. Изучение всех обозначенных вопросов способствует приобретению компетенций, необходимых квалифицированному юристу в процессе практической деятельности.

Таким образом, издание знакомит читателей с основополагающими положениями административно-правовой науки, научными концепциями ученых-административистов, методологическими проблемами науки административного права, особенностями государственного управления зарубежных стран, методами изучения государственно-правовых явлений. Полученные знания позволяют системно и последовательно преподавать юридические дисциплины, проводить на высоком теоретическом и методическом уровнях научные исследования, в том числе готовить содержащие новую научную информацию презентации, демонстрации, документы, оценочные средства для использования в учебном процессе, а также разрабатывать предложения по совершенствованию государственного управления, проекты правовых актов, выполнять должностные обязанности по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг, проводить аналитическую работу, выявлять обстоятельства, препятствующие эффективной реализации должностных полномочий, предлагать пути и способы их устранения.

В рамках научно-исследовательского семинара «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» обучающиеся магистратуры проходят подготовку к видам профессиональной деятельности, определяемым федеральным государственным образовательным стандартом по направлению «юриспруденция», а также к решению соответствующих профессиональных задач при проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности; правотворческой деятельности; педагогической деятельности (преподавание юридических дисциплин).

Обучающиеся, освоившие программу научно-исследовательского семинара «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса», приобретают следующие профессиональные компетенции (ПК):

в правотворческой деятельности: способностью разрабатывать нормативные правовые акты;

в научно-исследовательской деятельности: способностью квалифицированно проводить научные исследования в области права;

в педагогической деятельности: способностью преподавать юридические дисциплины на высоком теоретическом и методическом уровнях и др.

Обучающиеся также приобретают дополнительные профессиональные компетенции (ДПК): способность выполнять должностные обязанности по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг, а также выявлять обстоятельства, препятствующие их эффективной реализации, предлагать пути и способы их устранения.

Изучение курса «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» непосредственно способствует прохождению студентами магистерской программы научно-исследовательской практики, выполнению магистерской диссертации по административному праву и процессу, обеспечивает всестороннюю подготовку к государственной итоговой аттестации.

Издание дисциплины также будет полезно всем интересующимся проблемами административного права и процесса: научным работникам, аспирантам, государственным служащим и практикующим юристам, осуществляющим профессиональную деятельность по вопросам правового обеспечения сферы публичного управления.

Авторы учебного пособия выражают особую признательность рецензентам: доктору юридических наук, профессору А. В. Корневу и доктору юридических наук, профессору А. С. Дугенцу, которые обстоятельно ознакомились с текстом книги и дали немало ценных и полезных советов, обогативших издание и способствовавших его выходу в свет.

Раздел I. МЕТОДОЛОГИЯ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

Глава 1. Административно-правовая наука в системе юридических наук

1.1. Административное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина. Возникновение и развитие административно-правовой науки

Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно внимательное изучение сферы общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, составляющих ее предмет. Разграничение между различными отраслями проводится, прежде всего, по предмету правового регулирования, поскольку общественные отношения, составляющие предмет отрасли, отличаются принципиальной однородностью. Этот подход справедлив и для понимания предмета административного права.

Административное право регулирует особую группу общественных отношений, специфика которых заключается в том, что они возникают в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). В юридической науке эта сфера обозначалась латинским термином «administratio» (управление). В связи с этим в теории административного права сформировался вывод о том, что эта отрасль права связана с регулированием государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или — правом управления.

Для характеристики предмета административного права и раскрытия его основных черт необходимо уяснение таких категорий, как «государственное управление» и «исполнительная власть».

Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и юридическая категория, в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разным углом зрения в рамках различных концептуальных схем.

Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.

В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.

В теории государства и права управленческая деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.

Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется органами исполнительной власти в особых формах. Так, этими органами издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.

Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы, специальных средств и оружия.

Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. Каждая из форм, с учетом свойственных ей способов и средств, служит целям реализации функций государства. От законодательной и судебной деятельности государственное управление отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит.

Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т. е. в проведении в жизнь, требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, т. е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

3. Государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

4. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию.

5. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РФ, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.

6. Законодательством РФ предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.

С учетом изложенного, государственное управление как юридическая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных задач и функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой, как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия «управление», используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук. Это обусловлено тем, что понятие «управление» («государственное управление»), используемое в юридической науке, не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике путем механизма прямых и обратных связей); социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество, а также управление как деятельность, направленная на организацию функционирования учреждения, предприятия и организации (менеджмент).

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием «исполнительная власть», которая закреплена в Конституции.

В демократических государствах специализация форм деятельности государства осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующей группой органов государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть — это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:

1) управление в сфере экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);

2) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты;

3) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональное управления.

Таким образом, ядро предмета административного права составляют отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления (прежде всего, органами исполнительной власти) своих функций, обладающих следующими чертами.

1. Эти отношения обусловлены деятельностью субъектов государственного управления, которыми, прежде всего, являются органы исполнительной власти, направленной на решение определенных законодательством РФ задач в различных сферах жизни и деятельности государства и общества (экономика, социально-культурная сфера, оборона, безопасность и др.). Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами).

2. Эти отношения носят государственно-властный характер, поскольку субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т. е. соответствующий интересам государства и общества, характер.

3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т. е. осуществлять распорядительные полномочия.

Вместе с тем при формулировании понятия административного права и определения его предмета необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения, связанные с государственной службой. Сотрудники органов исполнительной власти, а также аппаратов законодательных и судебных органов проходят государственную службу.

Кроме того, административное право регламентирует отношения, которые возникают в сфере выполнения судами отдельных властных функций, если таковые направлены на осуществление административной юрисдикции и связаны с реализацией судами (судьями) полномочий при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Итак, общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать по группам в зависимости от направленности этих отношений:

а) внешние — отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления управленческой деятельности, т. е. своих задач, функций и полномочий во вне;

б) внутренние или внутриорганизационные, — управленческие отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных и судебных, а также иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности, а также с прохождением в них государственной службы;

в) отношения, связанные с осуществлением отдельных административно-юрисдикционных функций судами.

Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения субъектов государственного управления в аппаратах законодательных, судебных и иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности и с прохождением в них государственной службы, а также отношения, необходимые для выполнения отдельных административно-юрисдикционных функций судами.

В науке административного права рядом автором последовательно излагается тезис о включении в предмет административного права административного судопроизводства¹. Стоит отметить, что, несмотря на неоспоримое вхождение административного судопроизводства в качестве одной из составляющих в понятие административного процесса², с материальной отраслью судопроизводство связано не больше чем гражданский процесс и гражданское право или уголовный процесс и уголовное право.

Отдельные функции административной юрисдикции, возлагаемые на органы правосудия, по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях по правилам административно-юрисдикционного производства выступают исключением из общего правила о разграничении видов административного процесса. Административно-юрисдикционные отношения, административная юстиция нередко отождествляются, подчеркивается их единая процессуальная природа. Все это бесспорно служит поводом к дальнейшей дискуссии о месте и роли административного процесса в административно-правовом регулировании, в первую очередь о соотнесении административной юстиции и предмета административного права.

Наряду с предметом правового регулирования важнейшим критерием разграничения отраслей права является метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового регулирования, то метод — средства этого регулирования.

Необходимо отметить, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Используются эти средства с учетом особенностей предмета данной отрасли, т. е. регулируемых общественных отношений. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения и т. п. Но это не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Специфика метода регулирования административного права определяется сущностью государственного управления как юридически-властной деятельности. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых административным правом, налицо юридическое неравенство сторон. Сущность этого неравенства заключается в том, что в управленческих отношениях всегда есть субъект и объект управления; объект управления подчинен субъекту управления. Соответственно весьма ограничена возможность договорных методов регулирования отношений между ними. Административно-правовому регулированию свойствен метод юридического властвования, или властных предписаний, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер; в них выражается воля субъекта управления.

На данной основе представляется возможным выделить особенности административно-правового метода регулирования общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Административно-правовое регулирование и его механизм — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая — управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).

В связи с этим в административном праве основным является метод императивного регулирования, который базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. Характерными чертами данного метода являются: исполнительская дисциплина, властный приказ, подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев государственного управления для нижестоящих.

Императивный метод правового регулирования, преобладающий в административном праве, коренным образом отличается от диспозитивного метода правового регулирования, характерного, в частности, для гражданского права, который построен на равенстве прав и обязанностей сторон в общественных отношениях и координации их интересов и целей. Так, субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключать договоры, определяют взаимные права и обязанности. При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться в независимый орган — суд.

В ряде случаев административное право также предусматривает решение спорных вопросов и вопросов об ответственности в судебном порядке. Но прежде всего административное право предусматривает, что решение принимается субъектом управления, который является стороной административного правоотношения. Субъекты государственного управления наделены правом принятия решения, другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения в суд или в вышестоящий орган управления.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящимися на одном иерархическом уровне).

Как отрасль права административное право обладает рядом функций. Эти функции определяются назначением административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). Правоисполнительная функция определяется тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти. Правотворческая функция определяется наделением субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству. Правоохранительная функция обеспечивает соблюдение установленного в сфере государственного управления как правопорядка, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, базируется на определенных принципах, определяемых его предметом. Основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции. Важнейшим принципом административного права является приоритет личности и ее интересов в жизни общества (ст. 2 Конституции). Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности.

Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей, который заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Нормами административного права определяется деятельность исполнительной власти, ее независимость и взаимодействие с другими властями.

Механизм административно-правового регулирования строится и с учетом принципа федерализма. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции). Соответственно, важным вопросом является практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов РФ в соответствии с нормами федерального законодательства.

К принципам административного права относится и принцип законности. Этот принцип предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать законодательство РФ.

Принципом административного права является и принцип гласности. Этот принцип означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общественных объединений и отдельных граждан, так и возможных адресатов будущих административно-правовых норм.

Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности, но и дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие допущенных нарушений административно-правовых норм.

Отрасль административного права представляет собой систему, состоящую из институтов и норм административного права.

Общая часть административного права устанавливает общие институты административного права, определяющие индивидуальные особенности административного права в системе российского права. К ним относятся административно-правовые статусы субъектов административного права, государственная служба, административный акт, административный договор, государственные услуги, поощрение, административное принуждение, дисциплинарное принуждение, институт контроля в публичном управлении, административный надзор, административная ответственность. Можно отметить некоторые процессуальные институты Общей части: административные процедуры предоставления государственных услуг, иные институты административно-процедурного характера, производство по делам об административных правонарушениях, производство по рассмотрению жалоб в административном порядке, дисциплинарное производство.

Особенная часть административного права определяет правовые институты организации государственного управления в различных сферах государственной деятельности: экономической, социально-культурной, административно-политической.

В рамках указанных институтов выделяются нормы административного права, регулирующие управление в отдельных отраслях и сферах государственной деятельности — промышленности, сельском хозяйстве, сфере коммуникаций, торговле, обороне, безопасности, внутренних дел, юстиции и других.

Таким образом, административное право является базисной и сложной отраслью российского права. Это обусловлено необходимостью реализации исполнительной власти во всех сферах жизни общества. От эффективности ее осуществления (организации государственного управления) в решающей степени зависит жизнедеятельность государства, гарантированность реализации гражданами прав и свобод.

Соответственно системе административного права строится и система учебной дисциплины «Административное право».

Наука административного права является юридической наукой. Она формирует теорию административного права, исследует основные институты его реализации, а также воззрения исследователей. И ее следует рассматривать как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах реализации исполнительной власти (государственного управления). Она также раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования.

Среди дисциплин, изучающих государство, конституционное право, в отличие от административного права, сосредотачивает главное внимание на устройстве и организации государства как целого. Наука административного права сосредотачивает свое внимание на административной деятельности государства — государственном управлении, изучая задачи, организацию, формы этой деятельности и те законы, которыми она направляется и регулируется. Ее основы можно обнаружить в работах дореволюционных ученых-административистов³.

Предмет науки административного права включает, прежде всего, административно-правовые нормы и правоотношения в государственном управлении, различных его сферах и отраслях. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования.

При изучении административного права научное познание, прежде всего, направлено на анализ совокупности юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему административного права.

Наряду с нормами изучаются также административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. В науке административного права дается классификация административных правоотношений по ряду оснований: материальные и процессуальные, вертикальные — горизонтальные и другие. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.

Для науки административного права важны и административно-правовые категории. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба», «государственная должность», «административное принуждение» и другие. Административно-правовые категории создают устойчивость данной науки и сохраняют ее целостность.

Нормативную основу науки административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов.

Предмет и содержание науки административного права неразрывно связаны с методом ее познания. Метод правовой науки — это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается также наука административного права.

Наука административного права использует, прежде всего, специально-юридический и конкретно-исторический методы.

С помощью специально-юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию. Это логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации посредством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить более полное представление о каждом из них в отдельности и об исследуемом предмете в целом.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры.

Научные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Все эти методы имеют общее основание, которое определяется свойством того предмета (объекта), который изучается и познается — административного права.

Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности: технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.

Развитие административного права как права государственного управления в России и европейских государствах прошло два этапа в рамках полицейского права и административного права.

1. Полицейское право возникает на этапе перехода от феодальной раздробленности к монархическому централизованному государству.

В средневековых европейских феодальных государствах центральное управление сводилось первоначально к заведыванию двором короля, а местное — к эксплуатации, земельных владений и населяющих последние жителей. В тех же случаях, когда возникала потребность в удовлетворении общенациональных интересов политического целого, король должен был обращаться за содействием и помощью к представителям господствующих сословий. Вот почему удовлетворение таких настоятельных нужд, как внешняя и внутренняя безопасность государства, правильное ведение государственного хозяйства, отправление правосудия не могли получить в рассматриваемое время сколько-нибудь правильной и постоянной организации. Такие же общественные нужды, как попечение о народном просвещении, оказание помощи бедным, старым, больным совершенно не входили в круг задач государства, а осуществлялись, главным образом, монастырями и духовенством.

Королевская власть упорно стремилась к тому, чтобы подчинить себе все политические силы и сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Таким путем к XVII в. как форма государственного устройства утвердилась абсолютная монархия. Управление в ней носит форму полицейской деятельности⁴.

Термин этот греческого происхождения от слова, politeia (от polis — город), означавшего городское, государственное устройство. В таком первоначальном смысле термин этот перешел в латинский язык, под формой politia, и в таком значении употреблялся средневековыми писателями. Но с конца XIV в. его начали употреблять, сначала во Франции, a затем и в Германии, в несколько ином смысле; под французским термином police, policite и немецким polizei стали понимать совокупность различных элементов общественного порядка, общественное благополучие, a также и правительственную деятельность, направленную на их обеспечение. Он включал всю совокупность дел светского управления — res politicae, в отличие от res ecclesiasticae, дел церковных. Сначала термин «полиция» в этом широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, a затем вошел и в научную литературу, представители которой применили его и к характеристике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств⁵.

Как самостоятельная сфера научного знания полицейское право появляется в Германии в XVIII в. К этому времени относится появление тех систематических научных работ, в которых впервые сделаны были попытки научного исследования и освещения вопросов, составивших предмет изучения полицейского права.

Здесь имеются в виду работы Иоганна Генриха фон-Юсти и Иосифа Зонненфельса — двух ученых, признаваемых основателями науки полиции и полицейского права. Их главная заслуга состоит в том, что они дали более или менее цельную и законченную систему того обширного научного материала, который накапливался, разрабатывался и освещался уже задолго до них. Этот материал дала, прежде всего, сама жизнь, жизнь общества и государства, интересы которых и породили потребность в особой дисциплине для изучения и научной разработки⁶.

Систематическое изложение этого учения дал Юсти, впервые употребивший термин «наука полиции» (Polizeiwissenschaft) в сочинении, вышедшем в 1756 г. под заглавием: «Основные начала науки полиции, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели государства»⁷. Через несколько лет эти основные начала были подвергнуты автором новой переработке и изложены уже более подробно в большом двухтомном трактате под заглавием: «Основания могущества и благополучия государств, или подробное изложение науки полиции в ее совокупности»⁸. Затем, вскоре после появления этого трактата, вышло в свет и сочинение 3онненфельса «Основания науки полиции, промышленности и финансов»⁹.

Изучению полицейского права подлежали три большие группы явлений.

Во-первых, все те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своим предметом различные стороны хозяйственной жизни (таковы различные виды промышленности добывающей, обрабатывающей, торговой).

Во-вторых, те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своею задачею содействие духовно-интеллектуальному развитию населения (сюда относятся, главным образом, заботы государства и общества о народном образовании как элементарном и общем во всех его стадиях, так и профессиональном).

В третьих в сферу полицейского права, входят отрасли государственной деятельности, задачи которых состоят в охранении общественного порядка и спокойствия, как важных условий общежития, которые в совокупности своей принято обозначать термином «полиции безопасности», то есть, полиция передвижения, полиция общественных союзов и собраний, исключительные меры полиции безопасности. К этим отраслям также примыкают медицинская и санитарная полиция, то есть меры к охранению общественной нравственности (как, напр., борьба с пьянством, как социальным недугом, меры по отношению к проституции и т. п.), а также полиция печати, т. е. учение о тех внешних условиях, в которых находилась и должна находиться печать, как важный фактор культурного развития.

К области полицейского права относится, далее, и учение о некоторых отраслях, имеющих важное значение одинаково и для материального и для духовного развития общества, каковы: пути сообщения и средства сношения (почта, телеграф) и, наконец, учение об общественном призрении бедных, или о мерах, принимаемых государством и обществом к материальному обеспечению беднейших классов населения¹⁰.

Сочинения Юсти и Зонненфельса оказали большое влияние на современное им общество и были переведены на русский язык¹¹. Под их влиянием наука полиции сделалась предметом усиленной разработки среди немецких ученых и вскоре вошла в круг преподавания юридических факультетов. Среди ученых российской науки полицейского права следует назвать С. Е. Десницкого, В. Н. Лешкова, Н. Х. Бунге, В. Ф. Дерюжинского, М. И. Шпилевского, И. Е. Андреевского, А. Я. Антоновича, В. В. Ивановского, И. Т. Тарасова.

В XIX в. стало очевидно, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводит к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации. Коренные недостатки, присущие полицейскому государству вызвали во всех общественных классах стремление к замене его таким государственным строем, который обеспечивал бы всем и каждому гражданскую и политическую свободу и в котором вместо воли одного монарха господствовала бы воля всего народа.

Правительства перестали смотреть на полицейскую регламентацию, как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа. Не отвечая более потребностям времени, теория полицейского государства постепенно уступает свое место теории правового государства. В основу ее, вместо прежней регламентации, легла идея свободы, которая должна была перестроить весь государственный механизм и коренным образом изменить воззрения на задачи и характер правительственной деятельности.

Под «полицией» стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. В обыденной жизни того времени под словом «полиция» понимали, прежде всего, полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция. Эти проблемы разрабатывались в рамках полицейского права российскими учеными в ХIХ и начале ХХ в.¹²

Таким образом, прежний термин «полиция» утратил свое первоначальное значение. Прежде под полицией понимали всю внутреннюю политику государства; но, с течением времени, это понятие стало суживаться, и его начали употреблять не в значении всей деятельности государства в области административного управления, a лишь отдельной его отрасли, связанной с деятельностью специальных органов, обеспечивающих общественную безопасность.

В ХIХ в. в Европе начинается новый этап развития науки о государственном управлении — появляются учение о государственном управлении и административное право.

Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период происходит законодательное закрепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. Прежней концепции «полицейского государства» пришла на смену концепция «правового государства», в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же представители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).

Эти изменения в жизни общества в значительной степени подготовили почву для появления нового направления в системе административной науки.

Наиболее полно и систематизировано в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815–1890 гг.). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7 томном труде «Учение об управлении» (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865. 7 vol.), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876. На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: «Учение об управлении и праве управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии¹³.

В предисловии к указанной работе профессор И. Е. Андреевский писал, что Л. Штейн выступает создателем замечательного учения об управлении (Die Verwaltungslehre).

Л. Штейн, исходя из понятия о государстве, как об объединении людей, дает анализ одной из форм государственной деятельности — правительственной, рассматривая эту деятельность как осуществление государственной воли, определенной законом¹⁴.

В работах того времени, в которых рассматривались методологические основы этого учения, отмечалось, что Л. Штейн рассматривал цель государственного управления в осуществлении исполнительной властью государственной воли, закрепленной в законах законодательными учреждениями. При этом непосредственно государственное управление он рассматривал, как процесс посредством коего исполнительная власть стремится приспособить внешний мир к поставленным законам целям государства¹⁵.

Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности последнего¹⁶.

Управление осуществляется в областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Исходя из задач государства, он делил области управления на две группы. Первая группа касается отношений государства к другим государствам и определяется, прежде всего, задачей строить мирные отношения с другими государствами (управление через министерство иностранных дел) и гражданами (консульства). Самостоятельность, честь и сила отдельного государства по отношению к другому государству есть предмет управления вооруженной силой (военного министерства). Более подробно Л. Штейн рассматривает управление в военной сфере в своей работе «Учение о военном быте, как часть науки о государстве»¹⁷.

Во второй группе, касающейся внутренних отношений государственной жизни, Л. Штейн выделяет несколько областей управления. К первой относится хозяйственная жизнь, основу которой составляют финансы. Вторая связана с обеспечением неприкосновенности личности и осуществления гражданами частного права.

Стремясь обеспечить наилучшим образом удовлетворение некоторых общественных потребностей, современное государство начинает брать в свои руки ведение разных предприятий. Почта и телеграф уже перешли в руки государства, железные дороги постепенно переходят. Но особенно быстро совершается переход в руки городских управлений таких предприятий, как водоснабжение, канализация, освещение, трамваи и телефоны.

Третья область управления именуется Л. Штейном внутренним управлением. Она включает в себя сферы, связанные с обеспечением условий для жизни и деятельности граждан (народонаселение, общественное здоровье, нравы, образование и другие).

Штейн писал, что ставя себе многочисленные задачи, правовое государство привлекает к осуществлению их, прежде всего, самый народ в лице его представителей. Народные представители намечают те общественные нужды, которые подлежат удовлетворению, и те реформы, которые необходимы для их удовлетворения. В тех же странах, где парламентские порядки получили наибольшее развитие, высшее заведывание задачами управления поручается министрам, назначаемым из более влиятельных политических деятелей и ответственных перед парламентом не только за законность, но и за целесообразность своих действий. Удовлетворение же местных нужд, а также интересов, свойственных какой-либо одной общественной группе, предоставляется в правовом государстве всецело выборным представителям данной местности или группы.

Наряду с развитием земского, городского и общинного самоуправления в правовом государстве наблюдается значительное развитие общественной и частной самодеятельности. Исторический опыт доказал, что проявление частной предприимчивости уменьшают запросы, предъявляемые к деятельности государства со стороны частных лиц, значительно облегчая ему, в то же время, достижение разных культурных задач управления. Вот почему правовое государство не только отменило разного рода формальности, стеснявшие ранее возникновение и деятельность обществ и союзов, но и стало наделять их правами, выдавать им ссуды. Но государство не ограничилось одним только поощрением частной самодеятельности: опыт обнаружил, что удовлетворительная организация некоторых отраслей управления немыслима без содействия частных обществ. Вот почему для функционирования таких отраслей городского управления, как народное образование, призрение бедных, санитарное дело, городские управления привлекаются частные просветительные общества и добровольные сотрудники.

По мнению Штейна, наиболее ярко польза подобного сотрудничества органов самоуправления с частными обществами и союзами оказалась при организации страхования от безработицы. Попытки некоторых городских управлений организовать эту отрасль страхования собственными силами потерпели неудачу. И лишь там, где городские общины соединились для достижения этой цели с профессиональными союзами рабочих, дело помощи безработным стало успешно развиваться.

Таким путем правовое государство объединяет в культурной деятельности представителей государства и частных лиц, управляющих и управляемых, органы самоуправления и частные общества. И если в полицейском государстве удовлетворение нужд государства поручалось одним только чиновникам, то в правовом государстве эти нужды получают удовлетворение путем самоуправления и самодеятельности всего народа¹⁸.

Таково содержание той научной системы, которая, под названием «учения об управлении» (Verwaltungslehre) или «административного права» (Verwaltungsrecht), заняла выдающееся место в современной схеме юридического и политического образования, заменив собою прежнюю систему «полицейского права» (Polizeirecht) или «науки о полиции» (Polizerwissenschaft). Соотношение между старою и новою системами выясняется из обозрения важнейших моментов развития «полицейского права».

Так исторически возникает административное право, т. е. совокупность юридических норм (правил), определяющих организацию государственного управления. Отношения между властью и гражданами в сфере управления в отличие от феодального государства становятся подзаконными. Поскольку права и обязанности участников этих отношений основываются на законе, взаимоотношения между органами государственной власти и гражданами приобретают правовой характер. Другими словами, по мере укрепления административного права в сфере государственного управления устанавливаются правовые отношения¹⁹.

1.2. Развитие административно-правовой науки в трудах ученых административистов

Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX начала XX в., таких как А. Д. Градовский, А. И. Елистратов, М. Н. Коркунов, В. В. Сокольский, М. Рейснер, Н. И. Лазаревский и ряда других.

При анализе этих работ необходимо иметь в виду, что все они были написаны в условиях наличия в России самодержавного строя, когда все функции верховной власти, как законодательства, так и управления, находились в руках самодержавного государя. В связи с этим в теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делается определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.

А. Д. Градовский, рассматривая категорию государственного управления, отмечал, что в государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия, — учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено.

Определяя содержание государственного управления, он анализировал административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок использования ее полномочий.

Говоря об административных функциях государственной власти, А. Д. Градовский делил их на два больших отдела. Один включает в себя исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т. п.). Другой отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем осуществления частной деятельности, таких как почта, транспорт, телеграф и прочие²⁰.

В своем фундаментальном труде «Начала русского государственного права» А. Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права).

Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям²¹.

Большое значение анализу сущности и содержания государственного управления придавал Н. М. Коркунов. В своем фундаментальном учебнике «Русское государственное право» он, характеризуя формы проявления государственной власти, писал, что в конституционных государствах, где законодательство осуществляется с участием народного представительства, оно обособляется от других элементов проявления государственной власти. Под управлением обозначаются те функции, которые осуществляются правительством без участия народного представительства.

Этот государствовед также отмечал тесную взаимосвязь между государственным управлением и законодательством. Он писал, что в конституционном государстве ни законодательство без управления, ни управление без законодательства быть не могут. По его мнению, управлять — применять общее законодательство к делам и определенным случаям. Когда случай не объемлется общим законодательством или законодатель его не предвидел или не определил, орган управления определяет порядок разрешения этих случаев отдельно.

Н. М. Коркунов рассматривал государственное управление в рамках науки государственного права. Он, в частности, выделял верховное управление, подчиненное управление и самоуправление. Верховное управление — это управление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами²².

В статье «Управление» энциклопедического словаря «Гранат» М. Рейснер отмечал, что в государстве управление или администрация отличается от других сфер деятельности — законотворчества и суда. Такое отличие обуславливается материальными различиями отдельных функций государственной власти и характеризует управление как одну из форм государственной деятельности. В этом смысле законотворчество представляет собой «нормативную» функцию власти, которая выражается в создании правовых норм. Суд осуществляет «декларативную» функцию и декларирует в отдельном случае спорное право или правовые состояния и интересы. Управление разрешает конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений), а с другой — непосредственного производства той или иной деятельности.

По мнению М. Рейснера, государственное управление включает заведование административным аппаратом, ведение общего хозяйства страны, управление социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также управление в других сферах государственной жизни²³.

В. В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления.

Он писал, что под государственным управлением в конституционных демократических государствах понимается правительственная деятельность, отличающаяся от деятельности законодательной. Это отличие объясняется принципиальным различием в самом характере органов законодательства и управления. Вместе с тем он отмечает, что в России это различие не носит принципиального характера, поскольку все функции руководства органами законодательства и управления сосредоточены в руках самодержавного государя. При этом государственное управление в российском государстве в обширном смысле есть решение государством поставленных им для себя целей. Сюда относятся и законодательная, и полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, а также деятельность государства по отношению к церкви. Для российского государственного права более важным является деление государственного управления на управление верховное и подчиненное. Верховное управление есть область непосредственной деятельности монарха, управление подчиненное есть область деятельности установленных монархом органов, которым передается известная степень власти и которым вверяется выполнение определенных задач управления, на основании издаваемых монархом законов и учреждений²⁴.

А. И. Елистратов в курсе лекций «Административное право» писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов — различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

А. И. Елистратов прямо отмечал, что если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти²⁵.

В. Ф. Дерюжинский в учебнике «Полицейское право» писал, что термином «управление» обозначается совокупность различных проявлений деятельности государства, направленной к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и культурному союзу.

Соответственно с различными задачами государства управление распадается на ряд отдельных отраслей, группировка которых может быть представлена в следующем виде. Во-первых, финансовое управление, на котором лежат заботы по изысканию материальных средств и употреблению их на государственные цели. Во-вторых, управление внешними делами, вытекающее из необходимости для каждого государства установить известные отношения к другим государствам и озаботиться их регулированием. В-третьих, военное управление, к области которого относятся заботы по обеспечению государства вооруженными силами с целью охранения принадлежащей ему территории и защиты населения от опасностей, могущих угрожать ему извне. В-четвертых, организация правосудия и судебное управление, задачами которого являются обеспечение за населением закономерных способов защиты гражданских прав и установление целесообразной репрессии уголовных нарушений. Наконец, в-пятых, внутреннее управление в собственном смысле, на долю которого выпадает оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и удовлетворению многосложных потребностей его материального и духовного существования.

Таковы те отдельные элементы, из которых составляется полная система учения об управлении. Но многие из указанных отраслей управления уже давно являются предметом самостоятельных научных систем. Так, управление делами внешней политики изучается специальной отраслью юриспруденции — международным правом; финансовое управление также имеет для своей разработки особую научную систему — финансовое право и науку о финансах; учение об организации вооруженных сил и о военном управлении мало-помалу специализируется в особое военное право; наконец, организация правосудия и деятельность относящихся сюда учреждений изучаются специальными науками о судоустройстве и судопроизводстве гражданском и уголовном. Вследствие этого, под «учением об управлении» обыкновенно разумеют науку, предметом которой является разработка вопросов собственно внутреннего управления, т. е. той области его, которая задачею своею имеет культурное развитие народа, обеспечение наиболее благоприятных условий возможно полного удовлетворения потребностей его духовного и материального существования.

Таково, по мнению Дерюжинского, содержание той научной системы, которая, под названием «учения об управлении» (Verwaltungslehre) или «административного права» (Verwaltungsrecht), заняла выдающееся место в современной схеме юридического и политического образования, заменив собою прежнюю систему «полицейского права» (Polizeirecht) или «науки о полиции» (Polizerwissenschaft)²⁶.

Глубокий анализ государственного управления как сферы государственной деятельности был дан Б. Н. Чичериным в книге V. «Управление» Курса государственной науки. Взгляды Чичерина на государственно управление очень интересны, в связи с чем, полагаем возможным достаточно подробно их рассмотреть.

Так, Чичерин отмечает, что государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную (правительственную) и судебную. Эти три отрасли соответствуют отношениям государственной власти к трем остальным элементам государства — закону, государственной цели и правам граждан. Законодательство устанавливает общие нормы, суд охраняет право. Управление, служит целям государства путем практической деятельности в отраслях государственной жизни. Сюда относятся безопасность, благосостояние, международные отношения.

Эти отрасли, разделяясь, получают соответствующие им органы. Разделение может быть установлено в самой верховной власти; но еще чаще оно происходит в подчиненных органах. Из этого образуется сложный организм властей и учреждений, который, разветвляясь по всему государству, составляет, однако нечто цельное и единое, ибо все исходят от единой верховной власти и представляют единую государственную волю в приложении к разнообразию условий и элементов жизни. Государственная власть развивается в систему учреждений²⁷.

Таким образом, в российской и западной юридической науке в XIX и в начале ХХ в. четко ставился вопрос, что предметом административного права следует считать государственное управление.

При анализе предмета административного права юристы полагали, что под управлением понимается исполнительная (административная) деятельность государства, которая осуществляется наряду с изданием законов и отправлением правосудия. Исполнительная (административная) деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается своим содержанием, формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют, их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям.

Не исключение и административное правосудие, для которого характерно разрешение в административных судах или в общих судах административных дел с целью защиты: 1) в большинстве случаев частных прав и свобод физических и юридических лиц; 2) реже — публичных прав²⁸. Данный вид судопроизводства, несмотря на его взаимосвязь с административными отношениями, принято рассматривать в контексте административного процесса, который возникает, как разновидность правосудия за пределами сферы государственного управления.

Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства. Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд административным органам, определяя их взаимные отношения, права и обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить непосредственно какую-либо нужду государства, например, потребность в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (напр., больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению.

Административная деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляла, по мнению юристов XIX и начала ХХ в., содержание предмета административного права.

В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права, согласно которой понятие государственного управления рассматривалось в качестве подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Ученые-административисты И. Н. Ананов, И. Л. Бачило, С. М. Берцинский, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов²⁹.

Так, Ц. А. Ямпольская понимала под государственным управлением исполнительно-распорядительную деятельность Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления³⁰. Можно отметить, что в своем определении Ц. А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.

Г. И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы — органы государственного управления³¹.

В работе «Теоретические проблемы государственного управления» А. Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство). Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления³².

В учебнике «Советское административное право», изданном в 1986 г., советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной практической организации процессов в обществе. Исполнительной она является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные для исполнения акты, применять меры государственного принуждения и т. п.³³

Разрабатывались такие актуальные проблемы административного права, как система и статус органов государственного управления, правовые формы и методы государственного управления, акты управления, способы обеспечения законности в государственном управлении³⁴. Исследовались также вопросы форм и методов государственного управления, административного принуждения и административной ответственности в государственном управлении (Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов, Р. Ф. Васильев и др.).

Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса «Советское административное право», в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982).

Так, в книге «Государственное управление и административное право» рассматривались такие вопросы, как сущность советского государственного управления, его принципы, анализировались административно-правовые нормы и регулируемые ими отношения, складывающиеся в сфере управления. В этой книге применительно к анализу советского законодательства был сделан методологический вывод о том, что ряд факторов содержательного и формально-юридического характера позволяет рассматривать категорию «государственное управление» как самостоятельную и отличную от деятельности представительной власти, суда и прокуратуры.

В основе этого разделения лежит то, что функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда; в основе лежат различия в методах и формах реализации функций государства. Соответственно, выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерно специфическое назначение; особый субъект — государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства). В книге выделялись следующие виды советской государственной деятельности: осуществление власти Советами, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них и осуществляемого ими вида государственной деятельности юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций. Высшие органы государственной власти принимают акты высшей юридической силы, органы управления издают акты управления, судебные органы издают особые судебные юридические акты (приговоры, решения, определения, постановления), органы прокуратуры приносят протесты и вносят представления.

Деятельность органов управления носит исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. Исполнение — основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.

В связи с изложенным авторами книги сделан вывод о необходимости различать такие категории как:

социальное управление, то есть деятельность всего государства по упорядочению общественных отношений;

управление как организационную деятельность, призванную обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций;