Политическая регионалистика и государственная региональная политика

Российский опыт и перспективы

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора политических наук,
профессора А. В. Федякина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 323(075.8)

ББК 66.3я73

П50

Авторы:

Федякин А. В., доктор политических наук, профессор – введение, гл. 1, 3, 4;

Селезнев П. С., доктор политических наук, доцент – гл. 2 (в соавт.);

Семченков А. С., доктор политических наук, доцент – гл. 2 (в соавт.);

Султыгов А.-Х. А., доктор политических наук, профессор – гл. 2 (в соавт.);

Федякин И. В., доктор политических наук, профессор – гл. 5;

Фельдман П. Я., кандидат политических наук, доцент – гл. 6;

Александров Д. В. – гл. 2 (в соавт.).

Рецензенты:

Тишков В. А., доктор исторических наук, профессор, академик РАН;

Манойло А. В., доктор политических наук, профессор.

В учебном пособии раскрывается целый комплекс проблем теоретико-методологического и прикладного характера, связанных с предметным полем политической регионалистики – сравнительно нового и динамично развивающегося междисциплинарного научного направления, ориентированного на исследование пространственного (территориального) измерения мира политического во всем его единстве и многообразии. Выделены основные научные школы и парадигмы политической регионалистики, показан многогранный и вариативный характер становления и развития данной учебной дисциплины в рамках политической науки. Особое внимание уделено отечественному опыту формирования и реализации государственной региональной политики как многоаспектного социополитического феномена, а также проблемам и перспективам федеративного развития современной России. К каждой главе прилагаются контрольные вопросы и задания, темы рефератов, список рекомендуемой литературы, что позволяет организовать самостоятельную работу обучающихся.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Для изучающих политическую регионалистику и смежные политологические дисциплины, а также всех специалистов в области теории и практики, интересующихся проблематикой региональных политических исследований.

УДК 323(075.8)

ББК 66.3я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Политическая регионалистика является одним из важнейших направлений современной политической науки, хотя, безусловно, в ее предметном поле обнаруживаются множественные пересечения с целым рядом самостоятельных областей социально-гуманитарного знания. Собственно, априори междисциплинарный характер политической регионалистики — во многом синтетическая природа ее категориально-понятийного аппарата, комбинированная структура ее теоретико-методологического инструментария — в конечном итоге и обусловливают значительные эвристические возможности региональных политических исследований, их аналитико-прогностический потенциал в текущих условиях и долгосрочной перспективе.

Это особенно актуально для России — страны, на протяжении веков являющей небывалое многообразие исторически сложившихся регионов и территорий, которые отличаются пространственно-географическими, природно-климатическими, социально-экономическими, транспортно-инфраструктурными и т. д. особенностями, а главное — демонстрируют богатую палитру культур и традиций проживающих в них народов. Их комплексное и всестороннее изучение в целом и под углом зрения политической науки в частности является крайне востребованным с точки зрения как теории, так и практики — прежде всего подготовки, принятия и реализации жизненно важных для российского социума решений в сфере региональной политики. Последняя, будучи одним из ключевых направлений государственной деятельности, занимая одно из значимых мест в комплексе проводимых соответствующими органами власти и управления внутриполитических мероприятий, призвана способствовать устойчивому и поступательному развитию регионов нашей страны, обеспечить ее единство и территориальную целостность.

Эти и связанные с ними вопросы нашли отражение в предлагаемом вниманию читателей учебном пособии. Его выход в свет знаменует собой серьезный шаг вперед в деле развития отечественной политической регионалистики, демонстрирует уверенный переход данного научного направления от стадии становления, со свойственными ей «болезнями роста», к качественно новому этапу. Ведь сегодня для политической регионалистики, равно как и для политологии в целом, уже недостаточно простой констатации свершившихся социально-политических событий, субъективной интерпретации общеизвестных фактов и т. д. В текущих весьма динамичных реалиях внутри страны и на международной арене перед данным научным направлением встают задачи раскрытия глубинных тенденций эволюции политических институтов и прогнозирования основных траекторий развертывания политических процессов на региональном уровне. Очевидно, что в наше время регион — центральный объект исследования политической регионалистики — требует к себе особого внимания, обретая все больше признаков политической субъектности, становясь своего рода «точкой сборки», которая соединяет концептуально-доктринальные основания и инструменты практической политики.

И то, что в данном учебном пособии содержательные акценты расставлены соответствующим образом, является достаточным основанием для высокой оценки работы, проделанной авторами, признанием их вклада в политическую науку.

Александр Порфирьевич Торшин,
действительный государственный
советник РФ первого класса,
Заслуженный юрист Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемое вниманию читателей учебное пособие представляет собой результат многолетней работы коллектива ученых и преподавателей, являющихся авторами целой серии учебно-методических и научно-исследовательских разработок в области региональных политических институтов, отношений и процессов в России и за рубежом, в том числе основанных на многолетней успешной практике преподавания политической регионалистики и смежных с ней дисциплин в ведущих вузах страны.

Как междисциплинарное направление научных исследований, имеющее своим предметным полем пространственное (территориальное) измерение мира политического во всем его единстве и многообразии, политическая регионалистика появилась в учебных планах политологических вузов, отделений и кафедр в 1990-е гг. и в настоящее время переживает стадию уверенного роста. Выходят в свет монографии, учебники и учебные пособия, публикуются различные научные статьи, в которых рассматриваются те или иные аспекты предметного поля политической регионалистики.

Позитивным итогом разработок последних лет явились конкретизация предмета политической регионалистики, уточнение понятийно-категориального аппарата, расширение ее теоретико-методологической базы за счет внедрения новых, в том числе междисциплинарных, подходов, а также становление в нашей стране научных школ и исследовательских коллективов, причем не только в столице, но и, что весьма важно, в российских регионах. Профессиональное политологическое сообщество занимается исследованием целого ряда вопросов теоретического и прикладного характера, в числе которых: установление принципиальных отличий политической регионалистики от смежных дисциплин, выявление траекторий эволюции используемых ею основных методологических подходов, определение возможностей и пределов заимствования отечественной политической регионалистикой зарубежного инструментария и т. д.

Вместе с тем целый ряд измерений политической регионалистики, включая как теоретические, так и прикладные, по-прежнему сохраняют значительные резервы для дальнейшего научного поиска. Данное обстоятельство обусловило основные задачи настоящего учебного пособия.

Одна из них заключается в формировании у обучающихся системного представления о предметном поле политической регионалистики — междисциплинарного направления и комплексной учебной дисциплины, в различных аспектах и преломлениях, прежде всего в теоретико-методологическом, связанной с широким спектром подотраслей и субдисциплин политических, географических, исторических, социологических, философских, юридических наук. Другой задачей является выработка у будущих профессионалов способности ориентироваться в весьма динамичных политических процессах регионального уровня, обладающих различными количественными и качественными характеристиками, умения выявлять логику их развертывания, анализировать основные движущие силы, направленность их интересов. Наконец, еще одна задача — развитие специальных навыков сравнительно-политологического и компаративно-ретроспективного исследования региональных политических институтов, отношений и процессов во всем многообразии их форм и проявлений.

Осознавая невозможность всеобъемлющего рассмотрения во всей сложности и многоаспектности содержания абсолютно всех тем курса в рамках ограниченного объема данного учебного пособия, авторы постарались, с одной стороны, сфокусировать внимание на узловых проблемах теории региональных политических исследований, а с другой стороны, сделать больший акцент на практической составляющей — анализе российских региональных политических реалий в их прошлом, настоящем и будущем.

Причем цель учебного пособия — и это принципиальная позиция авторского коллектива — отнюдь не сводится к навязыванию профессиональной аудитории какой-то одной точки зрения, единственно верной мировоззренческой установки и т. д. При написании соответствующих глав авторы стремились выделить основные подходы, тенденции развития, показать всю многогранность и вариативность процесса становления и приращения научного знания в сфере политической регионалистики, рассмотреть этот процесс через спектр его осмысления ведущими научными школами, в рамках целого конгломерата подходов и парадигм. Что же касается глав, посвященных российской проблематике, включая опыт формирования и перспективы реализации отечественной региональной политики, то здесь господствующей стала государственническая парадигма политологического анализа.

Авторы исходят из того, что для современной России реализация глубоко продуманной и максимально взвешенной, всецело отвечающей жизненно важным национальным интересам и приоритетам государственной региональной политики является одной из актуальных задач, имеющих как внутри-, так и внешнеполитическое значение. Реалии последних без малого двух с половиной десятилетий — по сути, ставший перманентным глобальный финансово-экономический кризис, усиливаемый негативными последствиями пандемии COVID-19, продолжающееся обострение геополитической конкуренции на международной арене, непрекращающаяся антироссийская кампания, давно развернутая целым рядом государств, курс нашей страны на диверсификацию экономики и импортозамещение и т. д. — лишь подтверждают значимость устойчивого развития отечественных регионов, больших и малых городов, сельских территорий.

Сейчас, как никогда, очевидно, что проработка концептуальных оснований, выбор ключевых ориентиров, определение магистральных направлений, а также поиск оптимальных и эффективных механизмов реализации региональной политики Российского государства должны опираться, с одной стороны, на рационально-критический учет соответствующих достижений отечественной теории и практики, с другой стороны, на комплексный анализ позитивного опыта ведущих зарубежных стран в данной сфере. При этом необходимо учитывать возможности и пределы заимствования зарубежных моделей региональной политики, а также просчитывать возможные последствия задействования в текущих условиях концепций и подходов (равно как и их отдельных элементов), характерных для прошлого отечественного опыта.

Сегодня российским политическим руководством намечены важные структурные инновации, которые призваны стимулировать в том числе модернизацию различных сфер функционирования регионов, крупнейших городов и аграрных ареалов страны. Вместе с тем реальная практика, осуществляемая в этих регионах, городах, ареалах и т. д., пока что далека от того, чтобы считаться максимально эффективной. В повестке дня — рациональное использование лучших достижений прошлого и современного отечественного и зарубежного опыта освоения и обустройства национальной территории во всем многообразии составляющих ее элементов (включая модернизацию старопромышленных и освоение новых регионов, санацию монопрофильных и монофункциональных городов, сбалансированное развитие центральных и периферийных (в том числе удаленных и труднодоступных) территорий, крупных урбанистических зон и сельских ареалов, транспортно-логистических узлов внутри- и межрегионального, общенационального и международного уровня и т. д.). Не менее важным сегодня является и адекватность стратегического видения перспектив развития российского общества и государства, учет имеющихся и вновь возникающих жизненно важных общенациональных интересов и приоритетов, а также выбор оптимальных путей и механизмов их защиты и реализации.

И безусловно, современные макроэкономические и геополитические реалии требуют постоянной корректировки текущего внутри- и внешнеполитического курса страны, что не может не затрагивать и сферу федеративных и межнациональных отношений, а также региональной политики государства. «Разворот» России к Тихому океану и в целом к Азиатско-Тихоокеанскому макрорегиону, интеграционные процессы на евразийском пространстве, стратегический курс на импортозамещение и создание собственных производств, усиливающиеся миграционные потоки — это и многое другое несет в себе как серьезные вызовы российским регионам, так и новые возможности для их поступательного развития.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕГИОНАЛИСТИКИ

1.1. Определение предметного поля политической регионалистики как научная проблема

Политическая регионалистика сегодня является одной из активно развивающихся отраслей научного знания. Она представляет собой попытку концептуального осмысления пространственной составляющей мира политического в условиях современности, основными чертами которой становится целый комплекс весьма сложных и противоречивых процессов. С одной стороны, наиболее существенные из них порождены глобализацией — постепенным преобразованием мирового политического пространства в единую зону беспрепятственного перемещения различных ресурсов (человеческих, интеллектуальных, материальных и т. д.), а также постоянных крупномасштабных институциональных трансформаций. С другой стороны, многие современные реалии являются следствием регионализации, усиления тенденции к обособлению и самоизоляции локальных пространств, субъекты которых не желают сужать сферу своих экономических, политических, духовных и т. д. интересов, а тем самым утрачивать свою региональную, этническую, конфессиональную, социокультурную и т. п. идентичность.

Понятно, что при таком исходно комплексном, многоаспектном, перманентно формирующемся и эволюционирующем статусе современных общественно-политических реалий, подчас трудно поддающихся даже инструментальным исследовательским процедурам, предметное поле и теоретико-методологический фундамент политической регионалистики носят динамичный характер, отличаются сосуществованием различных научных школ и парадигм, многие из которых нередко не только конфликтуют между собой, но и попросту игнорируют друг друга. Ситуацию усложняет относительная молодость политической науки в нашей стране (с момента ее институционализации прошло немногим более трех десятилетий), трудноадаптируемый к российским реалиям зарубежный (прежде всего, западноевропейский) опыт политологических исследований, сохраняющееся отсутствие устоявшегося понятийно-категориального аппарата и вызванная этим терминологическая путаница.

Данные обстоятельства выносят на повестку дня решение следующих задач:

— определение предметного поля политической регионалистики при сочетании принципов строгого разграничения с одними научными направлениями и дисциплинами и сохранения общих предметных полей с другими;

— систематизация теоретико-методологических оснований и инвентаризация исследовательского инструментария политической регионалистики, отказ от претензий на исключительное обладание изначально несвойственными ей или уже широко используемыми и хорошо зарекомендовавшими себя в других науках парадигмами и подходами;

— уточнение понятийно-категориального аппарата политической регионалистики, избавление его от дублирующих друг друга по своему содержанию терминов, отход от неоправданных заимствований из других наук или языковых систем.

Ключ к решению этих задач — междисциплинарный синтез гуманитарных, естественнонаучных и смежных с ними отраслей знания, комплексное сочетание теоретических и эмпирических исследований, задействование широкого спектра методов, подходов и исследовательских процедур, а также бережное отношение к опыту прошлого и рационально-критическое восприятие заимствований извне.

1.2. Основные подходы к определению предмета политической регионалистики

Анализ имеющихся в настоящее время наработок позволяет говорить о наличии нескольких подходов к определению предметного поля политической регионалистики.

Общегеографический подход в центр системы наук о пространственной организации взятых во взаимосвязи природных и антропогенных феноменов ставит общую географию как науку, призванную исследовать пространственно-временные закономерности взаимодействия природы и общества на глобальном, региональном и локальном уровнях¹. Исходя из этого, политическая регионалистика рассматривается как одна из частей сложной и разноуровневой системы географических исследований, направленных на выявление причинно-следственных связей между группами природных и социальных явлений внутри представляющих собой определенное территориальное единство ареалов. В рамках данного подхода нередко ставится знак равенства между терминами «региональный анализ», «географический анализ», «регионоведение», «районология», «районогеография», «регионология», «регионика», «региональная география» и т. д.², а также между понятиями «географическое разделение», «районирование», «район», «регион», «территория» и пр.

Общественно-географический подход относит политическую регионалистику к комплексу общественно-географических дисциплин, изучающих территориальную организацию общества, размещение населения, материального производства и непроизводственной сферы, ресурсов и т. д. Одной из вариаций данного подхода является отнесение политической регионалистики к одному из разделов так называемой гуманитарной географии, образующей, наряду с природной, современную географическую науку. Гуманитарная география (антропогеография, социальная география в широком смысле слова) рассматривает все то, что привнесено в естественную среду человеческой деятельностью. При этом подчеркивается, что гуманитарная география шире, чем социально-экономическая география, так как включает в себя еще и политическую географию, этногеографию, географию культуры, географию религий, медицинскую и рекреационную географию³.

Политико-географический подход рассматривает политическую регионалистику как одно из направлений политической географии, наряду с геополитикой, географическим государствоведением, региональной политологией и электоральной географией. Политическая география занимается исследованиями территориальной организации, пространственного распределения и распространения политических явлений, включая их воздействие на другие территориальные компоненты общества и культуры⁴. Объектом политической географии являются территориально-политические системы — объективно взаимосвязанные сочетания элементов политической сферы (политические и административные границы, центры управления, органы власти, партии, общественные движения и т. д.), функционирующие на определенной территории — в их взаимодействии друг с другом и с географическим пространством⁵.

Геополитический подход включает политическую регионалистику в состав геополитики — науки, изучающей в единстве географические, политические и другие взаимодействующие факторы, оказывающие влияние на стратегический потенциал государства⁶. Предметом геополитики является исследование конкретно-исторических форм влияния пространственно-территориального положения государств на локальные, национальные, региональные и глобальные политические процессы. Нередко говорят о так называемой «внутренней геополитике государства» — разделе геополитики, изучающей в том числе совокупность взаимоотношений между центром и периферией (т. е. регионами) в рамках отдельно взятой страны⁷.

Как видно, наблюдается определенная конкуренция между геополитикой и политической географией за «обладание» не только политической регионалистикой, но и друг другом. Нередко ставится знак равенства между геополитикой и политической географией, категориями «политико-географическое положение» и «геополитическое положение»⁸ (традиция, заложенная одним из «отцов-основателей» геополитики Ф. Ратцелем в его «Политической географии»), что свидетельствует о незавершенности процесса демаркации предметного поля данных научных направлений. В ряде источников подчеркивается, например, что «на глобальном и региональном уровнях в сферу интересов политической географии должны войти изменения, происходящие на политической карте мира (связанные с образованием новых государств, изменениями их государственного строя, государственных границ и т. д.); изменения в соотношении сил основных политических, военных и экономических группировок; важнейшие территориальные аспекты международных отношений, включая географию очагов международной напряженности и военных конфликтов»⁹.

Значительно большей эвристической ценностью, в сравнении с другими, обладает общеполитологический подход, считающий предметом политической регионалистики как особой политической науки пространственное измерение политических явлений¹⁰. Политическая регионалистика определяется в рамках данного подхода как совокупность исследований макрополитических институтов и процессов на региональном и местном уровнях (изучение элит, выборов и т. п.), а также специфических аспектов регионального и местного управления, связанных с процессами общенационального масштаба¹¹.

1.3. Особенности междисциплинарного подхода к определению предмета политической регионалистики

В настоящее время все большее распространение в отечественной политологии приобретает междисциплинарный подход, который рассматривает политическую регионалистику как науку, развивающуюся на стыке других дисциплин и имеющую с ними общие предметные поля. Так, Н. П. Медведев определяет политическую регионалистику как «одно из направлений как политологии, так и регионалистики, изучающее проблемы региональной структуры государства и общества, регионального развития и межрегионального взаимодействия, уделяющее особое внимание пространственным формам политических явлений, динамике политических процессов и институтов в регионах, характеру и расстановке политических сил, своеобразию процессов формирования региональных элит, проблемам взаимодействия центра и периферии, а также обратному воздействию региональной политической среды на государство и общество в целом»¹².

Р. Ф. Туровский говорит о близости политической регионалистики, во-первых, с региональной наукой, изучающей пространственное измерение социальных, экономических, политических и поведенческих явлений; во-вторых, с политической географией; в-третьих, со сравнительной политологией¹³. При этом политическая регионалистика рассматривается исследователем как результат синтеза политологии и региональной науки, тогда как политическая география — политологии и географии. Отличиями же политической географии от политической регионалистики выступает больший акцент первой на применении специальной методологии, разработанной в теоретической географии. Что же касается разграничения политической регионалистики и сравнительной политологии, то его основой выступает уровень сравнительных исследований: политическая регионалистика занимается кроссрегиональными, а сравнительная политология — кросснациональными исследованиями.

А. В. Баранов и А. А. Вартумян подчеркивают связь между политической регионалистикой и географией, политологией, социологией и другими науками об обществе. Политическая регионалистика, по их мнению, является неразрывной частью целостной системы знаний о социуме на региональном уровне его пространственного строения применительно к политической сфере жизни общества¹⁴.

В целом, учитывая тот факт, что наука находится в состоянии постоянного развития, углубления, расширения и усложнения знаний, было бы нецелесообразным пытаться составить исчерпывающий перечень исследовательских направлений и дисциплин, имеющих общие предметные поля с политической регионалистикой. Вместе с тем демаркация политической регионалистики и некоторых смежных областей научного знания представляется не только возможной, но и необходимой (табл. 1).

Таким образом, политическая регионалистика — междисциплинарное научное направление на пересечении различных отраслей знания, непосредственно или опосредованно исследующих пространственную составляющую взятых во взаимосвязи природных и социальных явлений, которое имеет своим объектом регион как субнациональный (внутригосударственный) уровень развертывания политики, а предметом — локализованные в рамках этого уровня или непосредственно связанные с ним политические институты, отношения и процессы в их прошлом, настоящем и будущем.

При этом в предметном поле политической регионалистики необходимо выделить три уровня региональных политических исследований:

— внутрирегиональный или микроуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в рамках отдельно взятого региона;

— межрегиональный или мезоуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в двух и более регионах в контексте их взаимоотношений друг с другом;

— субнациональный или макроуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в том или ином регионе (регионах) в контексте их взаимоотношений с государственным центром.

Таблица 1

Соотношение предметного поля политической регионалистики и смежных наук

Нау-
ки
Отрасли / области наук
Общность предметного поля с политической региона-
листикой
Специфика предметного поля полити-
ческой региона-
листики

Гео-
гра-
фиче-
ские
Естественно- (ландшаф-
товедение, климатология),
обще- (рациональное природо-
пользование, страноведение, картография) и общественно-географические (социально-экономическая география, география населения и т. д.) дисциплины
Регион во всем многообразии составляющих его элементов и характери-
зующих его специфических черт как комплексный объект исследования
Акцент на политическом значении данных элементов и черт, последствиях их количественных и качественных трансформаций для политической сферы общественной жизни

Исто-
риче-
ские
Всеобщая история,
отечественная история, археология, этнография
Прошлое человеческого общества во всех его конкретности и многообразии
Сосредото-
чение на прошлом последо-
вательном развитии или изменении состояний политической сферы в том или ином регионе, группе регионов или системе взаимо-
отношений «центр — регионы»

Пси-
холо-
гиче-
ские
Социальная психология, политическая психология
Психологические составляющие политической деятельности и массовидных явлений (психология политической памяти, этнопсихология, психология политического конфликта, психология политической мобилизации, психология политической коммуникации и др.)
Региональная проекция психологических составляющих политической деятельности и массовидных явлений

Со-
цио-
логи-
чес-
кие
Социальные институты (социология политики), социальные общности (социология элит, социология общностей по террито-
риальному признаку), специали-
зированные социальные процессы (социология урбанизации, социология общественных движений и т. д.)
Структуры общества, их элементы и условия существования, а также социальные процессы, протекающие в данных структурах
Акцент на политических структурах общества и региональной составляющей их деятельности

Стра-
нове-
дчес-
кие (реги-
оно-
вед-
чес-
кие)
Американистика,
африканистика,
балканистика,
востоковедение,
германоведение, россиеведение, синология, славяноведение, японистика и т. д.
Комплексное изучение отдельно взятых континентов или межконти-
нентальных образований, народов или их групп
Акцент на политических структурах национальных сообществ и региональной составляющей их деятельности

Фило-
соф-
ские
Социальная философия, философия политики
Осмысление политических субъектов и природы их деятельности, политического пространства, его свойств и структуры, а также политического времени и его характеристик
Региональная проекция политического пространства и политического времени при абстрагировании от их универсального характера, региональный и локальный масштабы деятельности политических субъектов

Эко-
номи-
чес-
кие
Политическая экономия, экономика народного хозяйства, отраслевая экономика и т. д.
Факторы экономического роста национальных экономик, планирование регионального экономического развития, территориальная структура ресурсов и производства
Акцент, с одной стороны, на влиянии экономических факторов на развитие политических институтов, отношений и процессов на региональном уровне, с другой стороны, на взаимосвязи принимаемых внутри-, меж- и надрегиональных (внутригосу-
дарственных) политических решений и динамики экономического развития отдельных регионов и страны в целом

Юри-
диче-
ские
Междуна-
родное право
Урегулирование территориальных споров между государствами, вопросов образования новых и распада существующих государств
Нормативно-правовые основания рассматриваются, скорее, как следствие совокупной активности различных политических субъектов, т. е. имеют вспомогательное значение для региональных политических исследований

Государ-
ственное (консти-
туционное) право
Форма территориального устройства государства, политико-правовой статус регионов,
нормативно-правовые основания региональной политики
– “ –

Муници-
пальное право
Местные политические режимы
– “ –

История государства и права
Генезис и эволюция формы территориального устройства государства, политико-правового статуса регионов, нормативно-правовых оснований региональной политики
– “ –

1.4. Место политической регионалистики в системе политологических дисциплин

Все многообразие региональных политических институтов, отношений и процессов, образующее предметное поле политической регионалистики, в большей или меньшей степени рассматривается целым рядом отраслей современного политологического знания. К числу основных направлений политической науки, так или иначе уделяющих внимание региональной проблематике, необходимо отнести следующие:

1) учение о политических институтах в их прошлом и настоящем. Изначально и вплоть до конца XIX — начала ХХ в. институциональный подход был ориентирован на понимание государства как первоосновы политической жизни. Лишь после появления классических трудов Э. Дюркгейма и М. Вебера в политологии, наряду с государственно-правовым или административно-юридическим пониманием политических институтов, стало утверждаться их более расширительное толкование, во-первых, как идеальной модели самой системы политических отношений, а во-вторых, как собственно организационных структур, воспроизводящихся в коллективной политической практике в соответствии с общими характеристиками упомянутого образца¹⁵.

Для комплексного регионального политического исследования особую эвристическую ценность представляет наработанный в рамках институционального подхода опыт осмысления государства как явления социально-политической жизни, одного из центральных субъектов региональных политических отношений, имеющего свои существенные признаки, функции и формы. Выводы и обобщения, сформулированные представителями институционального подхода, приобретают особое звучание в современных условиях — крайне неравномерного постиндустриального развития, противоречивых глобализационных процессов, углубляющегося цивилизационного кризиса и т. д., когда в научном и экспертном сообществе нередко раздаются голоса об утрате государством своего прежнего статуса ведущего политического института, о деформации его сущности, неопределенности политической судьбы и др.;

2) история политических учений. Представляя собой междисциплинарное научное направление на стыке истории и политологии, история политических учений фокусирует внимание на истории возникновения и развития теоретических знаний о государстве, власти, политике и т. д. При этом предметом данной дисциплины являются не сами политические институты, а прошлое последовательное развитие соответствующих форм их теоретического познания. Накопленные к сегодняшнему дню наработки в области истории политических учений позволяют показать не только генезис идей о структурах, формах и институтах политической жизни, но и развитие представлений и теорий о природе, механизмах политических процессов, политической динамике, о сложных и противоречивых аспектах политических перемен и преобразований¹⁶.

В рамках политологического исследования региональной политической жизни важное значение приобретает изучение генезиса и эволюции того или иного теоретического подхода к организации территориально-государственного устройства страны, моделям взаимоотношений «центр — регионы», уяснение специфической логики региональной проблематики в истории политических учений, взаимодействия политических идей и доктрин с политической практикой прошлого и современности и т. д.;

3) политическая психология. Имея своим предметом субъективные механизмы политического поведения, влияние на него сознания и подсознания, эмоций и воли человека, его убеждений, ценностных ориентаций и установок, политическая психология сосредоточивает свое внимание на таких важнейших аспектах субъективной составляющей политического процесса, как: ценности политических культур; настроения, ожидания и установки избирателей; психологические особенности политического лидерства и элит; особенности национального характера разных народов и этнических групп; психология возникновения и разрешения политических конфликтов; психология принятия политических решений; психологические особенности политической коммуникации и т. д.¹⁷

Региональные политические институты, отношения и процессы во многом являются проявлением закономерностей политико-психологической сферы, тенденций элитарных и массовых явлений в сфере политического сознания и поведения, поэтому опора при их изучении на основные политико-психологические концепции является неотъемлемой составляющей их результативности;

4) политическая география и геополитика. Как уже отмечалось, данные подотрасли современной политологии тесно связаны с политической регионалистикой. По мысли сторонников географической парадигмы (в их числе — Ж. Боден и Ш. Монтеське, К. Риттер и Ф. Ратцель, Г. Маккиндер и А. Зигфрид, К. Хаусхофер и А. Мэхэн и др.), характер, динамика и направленность политических процессов неизменно зависят от географической среды в целом или отдельных ее компонентов¹⁸. Разработчики геополитики (Р. Челлен, С. Коэн, Р. Хартшорн и др.) видят ее основную задачу в анализе географического влияния на силовые отношения в мировой политике, связанной с сохранением территориальной целостности, суверенитета и безопасности государства¹⁹.

Очевидно, что географическая среда является важнейшей детерминантой региональной жизни, предопределяет его базовые черты. Территория страны, характеризующаяся определенным географическим положением и пространственными показателями, выступает не только существенным признаком государства, но и уникальным политическим ресурсом, определяющим его возможности в деле своего жизнеобеспечения, развития социального, экономического, культурного и т. д. потенциала. Характер отношений политически организованного общества и пространства могут определять особую логику властных взаимодействий, формируемую институтами власти в зависимости от физико-географических факторов — наличия сухопутных или морских границ, протяженности территорий и т. п., а следовательно, привносить в региональную политику государства определенные черты и коррективы;

5) сравнительная политология. Она представляет собой отрасль политологического знания, в которой на основании эмпирического анализа различных явлений мира политического выводятся синтезированные теоретические обобщения в виде причинных зависимостей, типологий и классификаций, моделей, теорий среднего уровня. Данное направление политической науки базируется на сопоставлении однотипных политических явлений, различных способов реализации одних и тех же политических функций и т. д. с целью выявления общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм политической организации или оптимальных путей решения задач²⁰.

Применение методов и достижений современной политической компаративистики при изучении вопросов, связанных с региональными политическими институтами, отношениями и процессами, существенно расширяет возможности региональных политических исследований, способствует плодотворному использованию опыта других национальных сообществ и их правительств, позволяет учиться на чужих ошибках и избавляет от необходимости экспериментировать при формировании и реализации региональной политики государства;

7) политический менеджмент. Будучи прикладным направлением политологических исследований, политический менеджмент фокусирует свое внимание на изучении особого вида управления в политике, «когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право “легитимного насилия” и поэтому вынужден применять особые приемы и способы решения своих задач, использовать разнообразные политические технологии»²¹. Последние представляют собой средства воздействия на мотивацию индивидов, их сознание и подсознание; являются способами, побуждающими людей действовать в соответствии с интересами политического субъекта, но одновременно поддерживающими у них ощущение свободы своего выбора, естественности совершаемых ими действий²².

Исследование региональной политической жизни предполагает задействование широкого спектра приемов и технологий, относящихся к сфере политического менеджмента. С одной стороны, это позволяет выявить основных игроков на региональной политической сцене, учесть неформальные и теневые составляющие региональных политических процессов. С другой стороны, наработки в сфере политического менеджмента являются неотъемлемой частью политической практики в региональной сфере, в частности, при осуществлении государством региональной политики, реализации той или иной стратегии развития регионов.

1.5. Структура и функции политической регионалистики

Существует несколько подходов к определению структуры политической регионалистики.

Общенаучный подход выделяет в структуре политической регионалистики одушевленные субъекты (участников региональной политики) и неодушевленные элементы (региональная политическая власть, политические отношения, политическое сознание, политическая культура и т. д.)²³. Другая вариация данного подхода предлагает рассматривать политическую регионалистику как состоящую из теоретической регионалистики (анализ пространственной дифференциации регионов), конструктивной регионалистики (проектирование искусственных территориальных систем), познавательной регионалистики (регионализация пространства как инструмент познания)²⁴.

Специализированный подход предполагает выделение в структуре политической регионалистики следующих объектов исследования:

1) политические институты (например, государство и его административно-территориальные единицы; общенациональная власть в контексте той части ее деятельности, которая имеет территориальную направленность, а также власть на региональном и местном уровнях; партии, группы интересов и т. п., их деятельность в регионах или в связи с регионами);

2) политические системы и политические режимы (в частности, мера региональных различий в общенациональной политической системе и в общенациональном политическом режиме; при достаточно больших различиях можно говорить о региональных политических системах и региональных политических режимах);

3) политические процессы (территориальная проекция общенациональных политических процессов или политические процессы сугубо регионального или местного уровней);

4) политическая культура, политическое поведение и политическое участие (мера региональных различий в политической культуре, определение региональных политических культур);

5) политические элиты и политическое лидерство (процессы формирования региональных политических элит и политическое лидерство на региональном уровне);

6) политические коммуникации (региональные особенности политических коммуникаций, например, политические коммуникации между центром и регионами, различия в особенностях политических коммуникаций между регионами, политические коммуникации в отдельно взятых регионах)²⁵.

Существует и несколько иное видение структуры политической регионалистики в рамках специализированного подхода, в соответствии с которым выделяются следующие основные направления:

— политико-территориальная организация общества, ее строение и развитие;

— формы государственного устройства (в особенности федерализм);

— региональная политика;

— факторы и ресурсы территориальной неоднородности государств;

— субъекты политики на уровне региональных сообществ (элиты и группы интересов, партии и политические движения, этносы и религиозные организации, лидеры, органы власти и местного самоуправления);

— региональные политические режимы;

— региональные политические культуры, сознание, идеологии;

— региональные политические процессы;

— «внутренняя» геополитика во взаимовлиянии с «внешней» геополитикой государства²⁶.

Признавая определенную эвристическую ценность данных подходов, необходимо отметить, однако, что в них далеко не всегда учитывается междисциплинарная природа политической регионалистики, а также чрезвычайно динамичная, подвижная структура политологического знания как такового.

В этой связи более эффективным представляется комплексный подход к структуре политической регионалистики, предложенный нами ранее²⁷. В соответствии с ним, в структуре политической регионалистики выделяется три крупных тематических блока, во-первых, интегрирующих в себе узловые проблемы данного научного направления, во-вторых, устанавливающих тесную взаимосвязь как с политологическими дисциплинами, так и с другими областями научного знания, и в-третьих, предполагающих дальнейшую дифференциацию и углубление знаний в каждом конкретном разделе политической регионалистики:

I блок — теоретико-методологические основы политической регионалистики (объект, предмет, место политической регионалистики в системе политологических дисциплин; основные методологические подходы и методы политической регионалистики; основные характеристики региональных политических процессов; типология региональных политических процессов; субъекты региональных политических процессов);

II блок — региональные политические отношения, институты и процессы в зарубежных странах (региональная политика государства в ее прошлом и настоящем; центр как субъект региональной политики государства; регион как субъект и объект региональной политики государства; особенности региональной политики в унитарных государствах; региональная политика в федеративных государствах; региональная политика в конфедерациях и ее специфика);

III блок — региональная политика России (российский исторический опыт организации политического пространства; основные характеристики и тенденции развития федеративных отношений в современной России; особенности региональной политики современной России; субъекты региональных политических процессов в современной России; региональные политические режимы в современной России).

Учитывая рамки настоящего учебного пособия, в следующих его главах мы сосредоточим внимание на вопросах, входящих в III блок.

Будучи междисциплинарным научным направлением, политическая регионалистика призвана осуществлять ряд важных функций.

Познавательная функция связана с формированием системы знаний о регионе как о субнациональном (внутригосударственном) уровне организации политического пространства, глубоким и всесторонним изучением генезиса и эволюции его политико-правового статуса, социально-экономических, этноконфессиональных, политико-культурных и т. п. характеристик, установлением его места в системе взаимоотношений с центром и другими регионами.

Мировоззренческая функция способствует выработке определенного видения политической действительности как в рамках отдельных регионов, так и в целом в государстве и обществе.

Регулятивная (управляющая) функция предполагает усвоение политических знаний посредством прямого влияния на действия субъектов внутрирегионального и общенационального политических процессов, на направление и динамику политического развития регионов и страны в целом.

Оценочная (аксиологическая) функция направлена на формирование объективной оценки политических феноменов и событий как на уровне регионов, так и на общегосударственном уровне.

Критическая функция предполагает выявление достижений и недостатков различных форм территориального устройства государства, позитивных и негативных сторон тех или иных моделей региональной политики, эффективных и неэффективных региональных политических режимов и т. д.

Прагматическая (практическая) функция направлена на разработку основных направлений и принципов региональной политики государства, научное обоснование форм, содержания и механизмов осуществления взаимоотношений в системе «центр — регионы».

Прогностическая функция связана с формированием концептуально обоснованных предположений о развитии внутри-, меж- и надрегионального (внутригосударственного) уровня развертывания политики в будущем, а также о путях и сроках достижения соответствующими политическими феноменами нового состояния.

Контрольные вопросы и задания

В чем состоит специфика определения предметного поля политической регионалистики?

Каковы основные подходы к определению предмета политической регионалистики?

Раскройте значение междисциплинарного подхода к определению предметного поля политической регионалистики.

Выделите основные уровни региональных политических исследований.

Охарактеризуйте место политической регионалистики в системе современного социально-гуманитарного знания.

Каково соотношение политической регионалистики, политической географии, геополитики и других смежных наук?

Перечислите основные подходы к выделению структуры политической регионалистики.

Какие функции выполняет политическая регионалистика?

Темы докладов и рефератов

Предметное поле политической регионалистики и его взаимодействие с другими научными направлениями и дисциплинами.

Становление и развитие политической регионалистики в России.

Основные научные школы политической регионалистики в ведущих зарубежных странах.

Литература

Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика: курс лекций. В 5 вып. Вып. 1. М.: МГСУ, Союз, 2003.

Бусыгина И. М. Политическая регионалистика: учебное пособие. М.: МГИМО(У), РОССПЭН, 2006.

Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие // Политическая наука. 1999. № 3. С. 172–255.

Кефели И. Ф. Политическая регионалистика. СПб.: БГТУ, 2005.

Колосов В. А., Мироненко Н. С. Геополитика и политическая география: учебник для студентов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Аспект Пресс, 2005.

Медведев Н. П. Политическая регионалистика: учебное пособие. М.: Альфа-М, 2005.

Политология: Политические институты, процессы и технологии: учебное пособие. М.: Проспект, 2020.

Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006.

Глава 2. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА

2.1. Периодизация формирования и трансформации политического пространства России

Политическое пространство можно определить как многоуровневую и многоаспектную сферу взаимоотношений различных субъек-тов — государства, социальных групп, локализованных в рамках отдельных территорий сообществ и т. д. — по поводу власти. Организация политического пространства страны подразумевает выделение в нем двух основных уровней осуществления политической власти: во-первых, центрального, воплощенного в системе общегосударственных (общенациональных) политических институтов и действующих в их рамках политических групп и лидеров; во-вторых, регионального, под которым понимаются политико-территориальные сообщества страны, включающие политические институты, группы, лидеров, граждан и т. д., проживающих в пределах тех или иных политико- или административно-территориальных образований. Организация политического пространства представляет собой установление той или иной формы отношений между этими двумя уровнями реализации политической власти — будь то имперская²⁸, унитарная²⁹ или федеративная³⁰ государственность.

Ведущими историческими факторами формирования политического пространства России стали, во-первых, мобилизационный путь развития страны, а во-вторых, ее социальная и политическая разнородность.

К мобилизационному пути развития предрасполагал ряд обстоятельств хозяйственной жизни народа, определявшейся производимым в суровых климатических условиях низким прибавочным продуктом, потребности элементарного выживания в условиях постоянной необходимости в отражении перманентной военной агрессии, особенности расселения и колонизации пространства Евразии восточными славянами в виде сети слабо связанных транспортными коммуникациями общин-миров. В этом контексте сохранение целостной политической системы требовало от властных институтов не только централизации при организации совместной обороны, но и более значимого вмешательства в процессы распределения ресурсов и обеспечения территориальной связанности.

Как писал С. М. Соловьев, «перед нами обширная равнина: на огромном расстоянии от Белого моря до Черного и от Балтийского до Каспийского путешественник не встретит никаких сколько-нибудь значительных возвышений, не заметит ни в чем резких переходов. Однообразие природных форм исключает областные привязанности, ведет народонаселение к однообразным занятиям; однообразность занятий производит однообразие в обычаях, нравах, верованиях; одинаковость нравов, обычаев и верований исключает враждебные столкновения; одинакие потребности указывают одинакие средства к их удовлетворению; и равнина, как бы ни была обширна, как бы ни было вначале разноплеменно ее население, рано или поздно станет областью одного государства: отсюда понятна обширность Русской государственной области, однообразие частей и крепкая связь между ними»³¹.

Социальная и политическая разнородность России вытекает из сложносоставного характера населения страны в этническом и религиозно-конфессиональном отношениях, наличия целого ряда особых региональных и этнических общностей, регулирование общественных отношений в которых определялось специфическими системами правовых, моральных и иных установлений, восходящих к различиям в уровнях экономического и культурного развития. Многие этнические общности входили в состав страны уже как оформившиеся политические системы, элиты которых хотели сохранить прежние позиции в управлении ими и приобрести особый статус в отношениях с государственным Центром, который взамен получал новые территории относительно мирным путем.

Как отмечал в этой связи Н. А. Бердяев, «русский народ есть не чисто европейский и не чисто азиатский народ. Россия есть целая часть света, огромный Востоко-Запад, она соединяет два мира. И всегда в русской душе боролись два начала, восточное и западное… Есть соответствие между необъятностью, безграничностью русской земли и русской души, между географией физической и географией душевной… Поэтому русскому народу трудно было овладеть этими огромными пространствами и оформить их… Нужно признать характерным свойством русской истории, что в ней долгое время силы русского народа оставались как бы в потенциальном, не актуализированном состоянии. Русский народ был подавлен огромной тратой сил, которой требовали размеры русского государства… Нужно было овладеть русскими пространствами и охранять их»³².

Наличие ряда регионов с особыми политико-правовыми статусами создавало ситуацию уже политической гетерогенности России, постепенно осознававшуюся Центром в качестве угрозы целостности и безопасности страны и вынуждавшую его прибегать к мерам унификации и еще большей централизации в политической, экономической, культурной и иных сферах общественной жизни.

Сложное и противоречивое влияние данных факторов определило цикличность реорганизаций политико-территориальных систем и трансформаций политического пространства России, разделявшуюся на три фазы:

— конгломеративную, характеризующуюся процессом собирания земель вокруг Центра, разностатусностью входящих в состав России регионов и сообществ;

— интегративную, во время которой государствообразующий Центр предпринимает попытки объединить сформировавшийся конгломерат областей в политически-, экономически-, культурно-целостную систему — страну;

— дезинтегративную, возникающую вследствие сохраняющегося сопротивления этнических и региональных элит, поддерживающего их населения унифицирующим импульсам из Центра, которое в сочетании с утратой высшими органами власти и управления возможностей осуществить модернизацию страны в условиях системного кризиса приводит ее к распаду.

На протяжении истории России дезинтегративная фаза не раз сменялась очередной фазой конгломерата, объединения земель на новых политических, экономических, управленческих и иных принципах. Однако подобной реинтеграции не произошло или еще не произошло применительно к современному циклу реорганизации политического пространства «большой (исторической)» России.

Рассмотренные фазы объединяются в рамках циклов или периодов реорганизации отечественного политического пространства. В своем историческом развитии Российское государство прошло несколько подобных циклов:

1) конфедеративный³³, связанный с объединением восточнославянских племенных союзов в Древнерусское государство и его распадом на отдельные княжества (период феодальной раздробленности), с сохранением некоторых признаков единого государства (формальная зависимость от Центра, общность культуры и языка);

2) имперский, включающий период складывания централизованного, многонационального государства в России и завершившийся распадом империи;

3) советский унитарный, связанный с формированием в результате победы большевиков в Гражданской войне разноуровневого союза номинальных советских республик вокруг РСФСР, его интеграцией в виде СССР и его последующим упадком и распадом;

4) текущий цикл смешанного федерализма 1990-х гг., включающий этапы децентрализации, попыток Центра по упорядочению отношений с различными группами субъектов Федерации, а также современный этап трансформации России в централизованную федерацию с элементами политико-правовой асимметрии ее отдельных членов.

2.2. Конфедеративный период

Формирование Киевской Руси как первого государства, объе-динившего ряд союзов восточнославянских племен, было вызвано потребностями совместной защиты от политической экспансии и перманентной агрессии степных племен, Хазарского каганата и Византии.

Во главе Киевской Руси как государственного образования стоял великий князь Киевский, обладавший всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти. На местном уровне управление уделами осуществляли князья, а в города и отдельные области центральной властью посылались наместники и волостели.

Целостность Киевской Руси поддерживалась за счет единства управлявшего страной и ее отдельными землями княжеского рода Рюриковичей, системы наследования тех или иных уделов в зависимости от старшинства претендентов на них и по решению всей великокняжеской семьи в целом.

Любечский съезд 1097 г. дополнил «лествичный»³⁴ принцип наследования великокняжеского престола в Киеве принципом закрепления земель за отдельными княжескими семьями внутри рода Рюриковичей, что нарушило ранее принятую частую ротацию князей, получавших в управление уделы и представлявших разные ответвления династии — киевское, черниговское, ростово-суздальское, полоцкое и т. д. Отношения между этими крупными уделами, по занимаемой площади сравнимыми с современными им королевствами Западной Европы, регулировались договорами. В итоге была сформирована конфедеративная система отношений между Центром и уделами. Власть великого князя Киевского стала во многом номинальной — он оставался главой всего рода Рюриковичей и выполнял функции организатора совместных действий русских княжеств по обороне от внешней агрессии. В дальнейшем позиции Киева ослабли еще больше, так как титулы великих князей присвоили себе главы крупных областей (доменов) — Владимира, Галича, Чернигова и др.

Центральное управление внутри Владимиро-Суздальского удела осуществлялось великим князем, Советом при нем, состоявшим из влиятельных дружинников и представителей духовенства. Местное управление, носившее характер дворцово-вотчинного, возлагалось на представителей князя — посадников, мужей, а позднее наместников в городах и отдельных областях. В решении важнейших вопросов общественно-политической жизни княжеств принимали участие съезды феодальной знати, городские вечевые собрания.

Галицко-Волынское княжество долгое время не делилось на уделы и стало дробиться лишь после смерти князя Даниила Романовича. Административно территория княжества делилась на тысячи и сотни, возглавлявшиеся тысяцкими и сотскими, а затем на воеводства и волости, управлявшиеся воеводами и волостелями. Городское управление осуществлялось так же, как и в других княжествах — присланными из Центра посадниками в городах.

Близкая по ряду характеристик система власти и управления была установлена в Новгородской, а затем и в Псковской вечевых республиках, однако там фактически основные властные полномочия были сосредоточены у городской знати. Реальным высшим органом власти Новгородской республики был Совет господ под председательством архиепископа, в Пскове аналогичный институт власти назывался «господа». Главой республики являлся посадник (в Пскове было два посадника), обладавший военными, административными и судебными полномочиями. Вторым по значению должностным лицом был тысяцкий, ведавший торговыми делами и вершивший по ним суд, а также командовавший народным ополчением в период войны.

Князь являлся главным военачальником, а также совместно с посадником ведал внешней политикой, выполнял судебные функции, получая в свою пользу судебные пошлины.

Важнейшие решения — о назначении и смещении высших должностных лиц, утверждении и отмене законов, рассмотрение крупных уголовных дел, вопросы войны и мира и др. — принимались свободным и имущим населением на городском вече, кончанских и уличанских собраниях горожан.

Административно-территориальное деление республик состояло из областей — пятин, подчинявшихся соответствующим частям центральных городов — концам. Пятины делились на управлявшиеся старостами волости, а те — на погосты. Города республик, называвшиеся пригородами, имели своих посадников и вече.

Конфедеративное устройство и княжеские усобицы не позволили отстоять независимость русских земель от монголо-татарского нашествия. Первоначально благодаря завоеваниям хана Батыя практически все уделы, за исключением Новгорода, вошли в состав улуса Джучи — Золотой Орды. Затем, в XIV в. их западная и юго-западная часть отошла к Великому княжеству Литовскому. Это фактически привело к окончательной дезинтеграции Руси, разделившейся политически, экономически и отчасти культурно между Ордой и Литвой.

В золотордынский период управление северо-восточными землями Руси, также образовавшими конфедерацию, осталось неизменным, оно осуществлялось великим князем Владимирским и удельными князьями, утверждавшимися ханом, а также представлявшими Сарай баскаками, занимавшимися переписью населения, надзором за сбором дани и выполнением повинностей русским населением — поставками продовольствия и фуража, средств передвижения, набором русских воинов для службы в ордынском войске. Баскаки в удельных княжествах подчинялись великому баскаку, местопребывание которого располагалось во Владимире. В дальнейшем сбор дани стали осуществлять русские князья, а со времени княжения Ивана Калиты — сами великие князья Владимирские, а затем Московские.

В период XIV–XV вв. Московские князья целенаправленно проводили политику консолидации уделов, принадлежавших другим ветвям Мономаховичей, вокруг своего княжества, получая их путем наследования, выкупа и заселяя славянами-выходцами из южных и западных земель, отошедших к Литве. Великий князь Московский Василий Темный упразднил прежнюю систему наследования по «лествичному» принципу, при нем перестала последовательно функционировать и удельная система, приводившая к дроблению Московского княжества и тем самым ослаблению его политического и военного влияния среди других княжеств.

2.3. Имперский период

При преемниках Дмитрия Донского — Василии Дмитриевиче, Василии Васильевиче Темном и Иване Васильевиче III — вокруг Московского княжества постепенно формируется конгломеративное по своему характеру образование — Московская Русь, включающая разные по своему статусу уделы великого князя и членов его семьи — собственно Москва, Владимир, Тверь, Нижний Новгород, Рязань (бывшие великие княжества), Новгород (феодальная республика), присоединенные путем добровольного вхождения иноэтнические территории.

Однако практически непосредственно после объединения русских княжеств при Иване III в территориальном управлении Московской Руси, а затем и России начинает все более явственно проявляться тенденция к унификации и централизации, хотя в ряде случаев еще сохраняются элементы автономии и самоуправления.

Так, наряду с вотчинным в местном управлении впервые вводится и административный принцип — территория государства помимо дворцовых земель, подчинявшихся соответствующим приказам в Москве, была поделена на уезды.

Будучи наиболее крупными административно-территориальными единицами, уезды делились на станы, а те — на волости. Наряду с уездами сохранялись и земли. Военно-территориальное деление Московской Руси состояло из разрядов, а судебное — из губ.

Во главе уездов стояли наместники, назначавшиеся из Центра, волости находились под управлением волостелей. Наместники, подчинявшиеся непосредственно великому князю, выполняли административно-хозяйственные, надзорные и судебные функции, а в приграничных уездах в качестве воевод осуществляли военное руководство.

В зависимости от статуса территории в составе Российского государства подбор соответствующих кандидатур на замещение должностей наместников и воевод осуществлялся Разрядным либо Посольским приказом, а утверждение на тот или иной пост проводилось на один–три года по решению царя и Боярской думы.

В Российском государстве сохранялась учрежденная еще в Киевской Руси система «кормления» — оплаты управленческих услуг наместников из Москвы, определявшаяся процентом от нормированного сбора налогов с уезда.

Компетенция местных органов управления не распространялась на вотчинные земли бояр, которые сосредоточили в своих руках как административные, так и судебные полномочия. При этом управление городами изымалось из вотчин великими князьями, что позволяло осуществлять территориальный контроль над присоединяемыми уделами. Возглавляли города городчики, позднее — городовые приказчики, подчинявшиеся княжеским казначеям и выполнявшие функции военных комендантов, земельного, финансового и других видов управления.

В соответствии с проведенной в середине XVI в. реформой местного управления система кормления была упразднена и заменена системой губного и земского самоуправления. Глава губного органа — губной староста — избирался дворянами и детьми боярскими, затем он утверждался в должности Разбойным приказом, который давал наказ с разъяснением прав и обязанностей этого должностного лица. Аппарат губного старосты включал целовальников, избиравшихся посадскими и верхушкой чернотяглового крестьянства, губной избы, рабочего аппарата старосты, делопроизводство в котором вел губной дьяк.

Земские институты самоуправления — земские старосты (излюбленные головы) и лучшие люди (целовальники или земские судьи) — выбирались посадскими людьми и крестьянами черных волостей и дворцовых земель, однако, за это право они обязывались выплачивать в казну определенные суммы. Рабочим органом земского самоуправления являлась земская изба, в которой вели делопроизводство земские дьяки.

Функциями губных и земских органов являлись административное управление и суд.

Практически полное упразднение удельной системы произошло при Иване Грозном, когда ранее инкорпорированные Тверь, Новгород, Псков, Рязань, а также вновь созданные вотчины типа Старицы были уничтожены в период опричнины. Окончательно же «удельщина» исчезает в период правления Бориса Годунова. Вместе с тем элементы конгломеративной фазы еще сохраняются некоторое время в виде присоединенных Казанского, Астраханского и Сибирского ханств, земель башкир, угро-финских народов Поволжья и народов Северо-Западного Кавказа.

В правление первых Романовых территориальное расширение России осуществлялось путем присоединения, освоения и завоевания земель. Присоединение земель было основной формой территориального расширения страны, оно носило добровольный характер. Земли и территории племен и народов подвергались экономическому и политическому освоению: так в состав России были включены Дикое Поле, Сибирь, Приморье, Семиречье. Завоевание земель не являлось неспровоцированной агрессией со стороны России, интервенцией; ни один народ, вошедший в ее состав, не подвергался со стороны русских властей дискриминации по расовым, этническим, религиозным, иным признакам. Сами новые территории оставались под непосредственным управлением местных этнических элит, которые, в свою очередь, интегрировались в русскую политическую и экономическую элиту.

В имперский период формирования политического пространства Россия складывалась как территориальная империя, в определенной мере сочетавшая признаки унитарного (наличие административно-территориального деления на губернии) и союзного (элементы «форалистического»³⁵, очагового федерализма в виде автономий Польши и Финляндии) государства. Как империя Россия включала в себя великорусские территории с местным земским и городским самоуправлением, судебной системой, земли, находившиеся в режиме чрезвычайного управления в составе наместничеств, генерал-губернаторств, унии и протектораты, что предопределялось этнической, религиозно-конфессиональной разнородностью, различием политико-правовых статусов входивших в нее частей. Сложной была сама система территориально-политического устройства Империи: к началу XX в. в ее состав входили 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств.

Принадлежность России к территориальному, а не колониальному типу империй подтверждается рядом обстоятельств ее формирования. 90% народов добровольно вошли в ее состав, в ней отсутствовали деление на метрополию и колониальную периферию, практика экономического ограбления окраин и правового закрепления доминирования одной нации, национальное угнетение других народов со стороны русских при наличии отдельных ограничений по этнорелигиозному признаку. И наконец, русский народ, находившийся до 1861 г. в состоянии крепостной зависимости, являлся «строительным материалом» империи, а не имперской нацией. Особенностями складывания России как многонационального государства также явились физическое сохранение всех этносов, вошедших в состав империи, отсутствие практики их экономического ущемления, экономическое и социальное развитие самых отдаленных окраин, вовлеченных в сферу всероссийского рынка, обеспечение их безопасности и внутренней стабильности. Территориальный рост Российского государства определялся не религиозной, культурной или экономической экспансией, а необходимостью решения таких проблем, как угроза европейских государств и набеги кочевых народов на пограничные российские области. В силу низкой эффективности их простого отражения и ответных походов Русское государство и выбрало путь расширения границ как средство решения данных проблем.

Как писал Н. М. Карамзин, «в самый первый век бытия своего Россия превосходила обширностию едва ли не все тогдашние государства европейские. Завоевания Олеговы, Святославовы, Владимировы, распространили ее владения от Новагорода и Киева к Западу до моря Балтийского, Двины, Буга и гор Карпатских, а к Югу до порогов Днепровских… к Северу и Востоку граничила она с Финляндиею и с чудскими народами, обитателями нынешних губерний Архангельской, Вологодской, Вятской, также с Мордвою и с казанскими Болгарами, за коими, к морю Каспийскому, жили Хвалисы, их единоверцы и единоплеменники»³⁶.

К числу особенностей имперского пути формирования политического пространства России следует отнести и практику адаптации механизмов и методов управления окраинами к этнической специфике проживавших на них народов, включение в состав политической элиты и административного аппарата империи представителей нерусских этнических групп, более 50% которых составляли российское дворянство. В то же время в Российской империи не удалось устранить ряд дестабилизирующих межнациональные отношения факторов. Это попытки насильственной ассимиляции народов, неравномерность индустриального развития страны, в процесс которого была вовлечена в основном центральная Россия, сохранение культурной и образовательной отсталости отдельных присоединенных народов³⁷. При этом следует особо подчеркнуть «быстрое развитие польской промышленности, оставившей позади русскую», в результате которого Царство Польское, по признанию Ф. Энгельса, «стало крупным промышленным районом Российской империи»³⁸.

Формирование имперского политического пространства России в интегративной фазе (XVIII–XIX вв.) можно охарактеризовать одновременным действием центростремительных и центробежных тенденций, что определялось присоединением к великорусскому домену нерусских областей с уже устоявшимися традициями, обычаями, верованиями и другими языками общения, требовавшим постепенной, а не форсированной их интеграции в политическое, культурное и экономическое пространство страны.

Первые меры по централизации и унификации системы территориального управления империи связаны с упразднением губного самоуправления и созданием в 1708 г. Петром I в ходе реформы административного деления страны восьми губерний, состоявших из провинций и уездов. Главой губернской администрации из Центра назначался губернатор, который доложен был править «не яко властитель, но яко президент». Он не только получал все административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и становился командующим всеми вооруженными силами, расположенными на подведомственной ему территории.

Провинции возглавлялись воеводами, при которых учреждались земские канцелярии, ведавшие сбором податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии, рекрутским набором, управлением лесным хозяйством и т. д. Во главе уездов ставились коменданты (воеводы), также наделявшиеся большими правами и управлявшие вместе с дворянским советом, избираемым уездным дворянством.

В то же время для уравновешивания власти глав губерний создаются обладавшие определенным влиянием формы дворянского самоуправления. При губернаторе был учрежден избираемый местным дворянством ландратский совет в 8–12 советников, и первое лицо местного управления имело в нем лишь два голоса. Но на практике данные формы влияния местного дворянства на решения администраций губерний реальным противовесом их власти не стали.

Новое усиление унификации за счет ослабления позиций губернаторского корпуса, хотя и осуществленное посредством децентрализации власти в административно-территориальных образованиях, произошло в результате реформы местного управления и самоуправления, проведенной Екатериной II в 1775–1780 гг. Прежние губернии были разукрупнены, и по численности населения они и входившие в их состав уезды стали приблизительно равными между собой. Вместо 23 губерний было создано 40, а затем 51 с численностью каждой от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а каждый уезд насчитывал от 20 до 30 тыс. душ. Провинции упразднялись.

В соответствии с данными преобразованиями, все учреждения и должностные лица губернского уровня вошли в состав трех основных групп деятельности: административно-полицейскую, финансово-хозяйственную и судебную.

На губернском уровне в административно-полицейскую группу были включены: губернатор как высшее должностное лицо региона; губернское правление как основное административное учреждение, в функции которого входило доведение до населения законов Империи и контроль над их исполнением; приказ общественного призрения (орган управления, ведавший местными школами, медицинскими и благотворительными заведениями, тюрьмами и т. п.).

Финансово-хозяйственную группу представляла Казенная палата — орган управления, в компетенцию которого входили сбор налогов и податей, управление государственным имуществом (земля, леса, воды, казенные предприятия), ведение учета и статистики, финансы.

В судебную группу включались палаты уголовных и гражданских дел, состав которых определялся Сенатом. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для нижестоящих судов. В целях ведения дел непосредственно в губернии создавались Верховный земский суд (для дворян), губернский магистрат (для горожан и государственных крестьян), верхняя расправа (для однодворцев).

Наряду с расширением привилегий и укреплением местного дворянства, Екатерина II решала и задачи усиления возможностей воздействия на местное управление со стороны Центра. Был, в частности, учрежден институт наместников — высших должностных лиц с чрезвычайными полномочиями, подчиненных только монарху. Наместники назначались, как правило, на две губернии и являлись главами местной администрации и полиции, осуществляли общий надзор за аппаратом управления, судом, чиновничьим корпусом и пр.

Введенный Екатериной II институт наместничества использовался и в дальнейшей практике организации имперского политического пространства в формах собственно наместничества и генерал-губернаторства. Это были органы «особого» управления для реализации основных целей государственной политики на окраинах, а также в столицах. Сочетание губернского и генерал-губернаторского типов территориального деления на периферии империи было обусловлено решением задач постепенной социально-политической интеграции народов окраин в общегосударственные процессы. Для этого оптимальным являлось сочетание функций общего надзора и контроля, выполнявшихся генерал-губернаторами, с функциями оперативного управления, осуществлявшимися губернаторами. Генерал-губернаторы наделялись фактически диктаторскими полномочиями для проведения линии Центра, его правовых установлений на подвластных территориях, надзора за деятельностью губернаторов и других должностных лиц, включая представителей министров. «Особое» управление вводилось только на окраинах империи и в столицах для поддержания порядка, не распространяясь полностью на всю территорию страны.

Созданная Екатериной II система впоследствии превратилась в разветвленную структуру ведомственного подчинения. Административно-полицейская, финансовая и судебная группы были включены в состав министерств внутренних дел, финансов и юстиции, появились органы местного управления в рамках министерств государственного имущества, народного просвещения и др.

В присоединяемых к империи регионах также проводилась политика вторжения Центра в компетенцию областного самоуправления путем унификации и дальнейшего сосредоточения власти в Петербурге.

Так, влияние Центра на Украине после ее воссоединения с Россией было первоначально незначительным: царское правительство осуществляло лишь общий надзор за положением дел — через Посольский (канцелярия по малороссийским делам), а затем через специально созданный Малороссийский приказы. В компетенции местного самоуправления сохранялась широкая внутренняя автономия: Украина имела собственные административные и судебные органы, войско, налоговую систему, таможенные границы. Главой Украины официально являлся гетман, избиравшийся на казачьей раде. Административными единицами являлись полки и сотни, к которым было приписано все население, во главе с избираемыми (или назначаемыми гетманом) атаманами; в торговых городах магдебургского права было организовано городское самоуправление в виде магистратов и ратуш, возглавлявшихся бурмистрами.

Однако после перехода гетмана И. Мазепы на сторону шведского короля Карла XII в ходе Северной войны внутренняя автономия Украины была существенно ограничена. Для надзора за гетманом Петр I ввел должность российского резидента, создал Малороссийскую коллегию, после ликвидации которой в 1727 г. ее прежние функции были возложены на коллегию иностранных дел, а в 1750 г. перешли к сенату. Из числа русских офицеров в города стали назначаться коменданты. В 1754 г. при гетмане создается должность советника с широкими контрольными полномочиями. По мере развития процессов унификации и централизации в Империи власть гетмана была максимально ограничена, и в 1764 г. гетманское правление было окончательно упразднено, а его прерогативы частично перешли к вновь созданной Малороссийской коллегии. Были ликвидированы Запорожская Сечь, Запорожское казацкое войско, губернское и уездное административно-территориальное деление было распространено и на Украину.

Другими примерами усиления власти Центра на вновь присоединенных территориях служат изменения политико-правовых статусов Финляндии и Польши.

Первоначально Великое княжество Финляндское являлось квазигосударственным образованием, связанным с Россией лишь личной унией. К исключительной сфере компетенции великого князя, в качестве которого выступал российский император, относились только вопросы обороны и внешней политики. Император также являлся главой исполнительной и судебной властей в автономии, обладал правом утверждения законов. В Финляндии существовал представительный орган государственной власти — Сейм, который давал согласие на издание или отмену законов великого княжества. Управление автономией осуществлял Правительственный Совет Великого княжества Финляндского, впоследствии переименованный в Императорский Финляндский Сенат, избранный Сеймом в 1809 г. и состоявший из 12 членов, однако фактически власть находилась у генерал-губернатора, назначавшегося царем и руководившего 8 губерниями, на которые была разделена территория страны. В 1816 г. генерал-губернатор становится главой Императорского Финляндского Сената, ведавшего административными и судебными делами.

При присоединении к империи Финляндии гарантировалась неприкосновенность ее религии и законов, провозглашенная в конституции страны. В качестве официальных языков, в том числе и в делопроизводстве, выступали финский и шведский языки; на территории страны не имел хождения рубль, функционировала собственная экономическая граница.

Однако в 1880-е гг. в Финляндии, как и в некоторых других частях империи, стала проводиться политика ограничения их автономных прав, ассимиляции в образовательной, управленческой, финансовой сфере. Участились репрессивные акции со стороны Центра по политическим мотивам.

Царство Польское также обладало основными атрибутами государственности, включая конституцию и собственные вооруженные силы. Конституция устанавливала неразрывную связь Царства с Российской империей и правящей в ней династией. Российский император являлся одновременно и королем Польши, управляя ею через наместника, назначаемого из числа членов царской семьи. Законодательная власть в Царстве Польском принадлежала Сейму, верхняя палата которого — Сенат — состояла из царских назначенцев из числа поляков, а нижняя палата — Посольская изба — формировалась путем выборов на дворянских собраниях по воеводствам (сеймиках). Сейм избирался на 6 лет и созывался раз в 2 года.

Административные функции в Царстве осуществляли действующий при наместнике Государственный совет, а также 6 министров. В административно-территориальном отношении Царство также обладало собственной спецификой. Оно разделялось на 8 воеводств во главе с воеводами, воеводства — на поветы, управлявшиеся поветовыми старостами, а последние — на гмины, находившиеся под началом войтов.

Система управления Польшей сохранялась вплоть до царствования Николая I и была ликвидирована после восстания в 1830–1831 гг. Тогда были упразднены Сейм, Государственный совет и польская армия, министерства заменены комиссиями, а Царство Польское преобразовано в наместничество, деятельность которого в 1874 г. также была прекращена. Вместо него было учреждено Варшавское генерал-губернаторство. Был также ликвидирован такой институт и атрибут самоуправления, как польская армия, а административно-территориальное деление было унифицировано с общероссийским (воеводства превратились в губернии, поветы — в уезды).

Управление Бессарабией с 1813 г. осуществлялось гражданским губернатором, однако в 1816 г. эта должность была заменена на полномочного наместника. При наместнике функционировал областной суд, и входивший в его состав уголовный суд осуществлял правосудие по российским и местным законам. До 1828 г. в Бессарабии сохранялось и прежнее административно-территориальное деление. Однако потом наместничество было упразднено и установлена общеимперская административная система.

Схожая эволюция в сторону создания унифицированных структур характерна и для управления Грузией, окончательно присоединенной к Российской империи в первой четверти XIX в. Руководство Грузией осуществлялось командиром отдельного Кавказского корпуса — главнокомандующим Грузией. Непосредственное управление было вверено в Верховном грузинском правлении во главе с помощником главнокомандующего по гражданскому управлению. Правление делилось на экспедиции административных дел, казны и экономических дел, уголовную и гражданскую, находившиеся под началом русских чиновников.

Территория Восточной Грузии делилась на уезды, в которых функционировали управы земской полиции во главе с русскими капитанами-исправниками и заседателями из грузинских дворян, а также уездные суды с русскими уездными судьями и заседателями из грузин. С 1805 г. оба эти вида учреждений местного управления возглавляли окружные начальники. В городах администрирование было возложено на комендантов из числа русских офицеров с помощниками из грузинских дворян, учреждались также магистраты.

В 1846 г. Грузия переходит на общеимперское административно-территориальное деление: были созданы Тифлисская и Кутаисская губернии, включавшие в свой состав уезды.

Местное управление Северного Азербайджана предполагало деление его территории на провинции во главе с комендантами из русских офицеров, обладавшими административно-полицейскими и судебными функциями. Провинции делились на магалы, управление которыми осуществлялось магальными наибами из местной знати.

С присоединением в 1828 г. к России Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область, управлявшаяся областным правлением во главе с областным начальником. Область делилась на округа во главе с окружными начальниками, а округа — на магалы под началом наибов из местных дворян.

В дальнейшем тенденции централизации возобладали, и впоследствии все территории Закавказья вошли в состав наместничества, управлявшегося наместником с чрезвычайными полномочиями в административной, судебной и военной сферах.

Царское правительство предпринимало попытки распространить унифицированное административно-территориальное деление на всю Империю, как это сделала Екатерина II в «Учреждении о губерниях» 1775 г. Однако уже в конце XVIII в. в 11 окраинных губерниях Павел I, чтобы избежать конфликтов Центра и периферийных районов Империи, восстановил прежнюю систему и нормы местного управления, соответствовавшие местным традициям. В частности, первоначально в Прибалтике было введено общеимперское деление на губернии — Лифляндскую, Эстляндскую и Курляндскую, позднее объединенные в Остзейский край. Однако Павел восстановил в них сословные органы местного дворянства и бюргерства и т. д. В дальнейшем аналогичную линию в региональной политике и преобразованиях административно-территориального деления страны проводили императоры Александр I и Николай I. Это обстоятельство позволило интегрировать в состав Империи обширные территории Кавказа, Северной и Восточной Европы.

Менее масштабно практика унификации и централизации власти и управления осуществлялась в присоединенных в XIX в. к России Кавказе и Средней Азии.

На Кавказе до начала 1840-х гг. территории Империи в основном руководствовались нормами традиционного местного права (законоуложениями), принятыми еще до их вхождения в состав России. В ходе Кавказской войны с горскими народами произошло оформление военных и административных органов местного управления, а в 1844 г. было образовано Кавказское наместничество.

В 1870-е гг. Кавказское наместничество упраздняется, однако позднее оно вновь восстанавливается в целях сосредоточения Центром управленческих функций в военной и административной сферах. В условиях реальных внешних угроз, постоянных столкновений с местными горскими народами такая форма управления представлялась более адекватной, чем отсутствие контроля над областями.

Формирование административно-территориальных единиц в Средней Азии нашло свое воплощение в учреждении вначале Туркестанского, затем — Степного генерал-губернаторства. Однако и в данном случае имели место элементы децентрализации управления и развитие начал местного самоуправления. Так, органы местного управления, находившиеся в подчинении имперского Центра, широко практиковали сотрудничество в административной и судебной сферах с местной администрацией, аксакалами и баями, назначаемыми губернатором. Последние исполняли роль буфера между имперской властью и местным населением. В наиболее полном виде этот способ управления национальными окраинами был реализован в Бухарском эмирате и Хивинском ханстве, которые были сохранены в виде отдельных единиц, находившихся под протекторатом Империи.

Определенные права автономии сохраняли области казачьих войск. До начала XVIII в. на этих территориях осуществлялась вся полнота самоуправления, доходившая до принятия на казачьем круге решений вопросов об отправке дополнительных сил в состав действующей российской армии, подготовке посольств в иностранные государства и т. д. Тем не менее, Центр неуклонно повышал степень своего вмешательства в дела казачьих областей, особенно после восстания К. Булавина (1707–1708 гг.). В 1721 г. все казачьи войска были переведены в подчинение Военной коллегии, а их атаманы стали утверждаться, а затем и назначаться российскими императорами. Но, принимая во внимание наличие ряда охранительных функций казачества, царское правительство сохранило в областях достаточно развитую систему внутреннего самоуправления.

Изменения в сторону развития начал самоуправления происходили в ходе реформ административно-территориального деления России при Петре I (введение выборных должностей для дворян на уровне уездного управления), Екатерине II (учреждение для дворян выборных должностей губернского и уездного уровней), которые предполагали создание системы сдержек губернаторской власти за счет расширения полномочий высшего сословия.

Масштабные преобразования более демократичного характера в этой области проводились в ходе земской реформы 1864 г., по которой обособленно существовавшие в России органы сословного представительства сливаются в единую земскую систему. В компетенцию земства входило устройство и содержание принадлежащих земству зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, организация работы земских благотворительных заведений, попечительство церквей, способствование развитию местной торговли и промышленности, народного образования и здравоохранения, сбор налогов и т. д.

Но, несмотря на достаточно широкие полномочия, возможности земских учреждений были весьма ограничены. Они не обладали, в частности, принудительной властью, т. е. их указы для своего приведения в исполнение должны были подкрепляться решениями администрации и полиции. Об участии в политической власти речь вообще не шла, как практически не ставился и вопрос о преобразовании земства в инструмент утверждения федеративных отношений в стране. Более того, в 1880–1890 гг. правительство перешло к политике ограничения возможностей созданных в ходе реформ органов. Так, был упразднен съезд представителей сельских общин для выборов гласных в уездное земское собрание: гласные стали назначаться губернатором из списка кандидатов, составленного на волостных сходах.

В результате, к началу XX в. Российская империя сформировалась как достаточно централизованное государство, обладавшее отдельными элементами неоднородности в своем территориальном устройстве. Помимо губерний и генерал-губернаторств, в ней существовали сохранявшие собственную специфику местного управления земли казачьих войск, квазигосударственные образования, фактически связанные с Россией лишь личной унией (Великое княжество Финляндское) или соглашениями о протекторате (Бухарский эмират, Хивинское ханство, Урянхайский край (Тува)).

Центр предпринимал попытки повысить уровень симметрии имперской системы и трансформировать ее в децентрализованное государство, что в свое время планировалось окружением Александра I и П. А. Столыпиным. Однако, эти проекты не были реализованы, а унификация политических и управленческих структур, игнорирование местных особенностей в данной сфере наряду с культурной и иного рода ассимиляцией продолжились.

Объективная линия на унификацию управления, являвшегося элементом политики Центра, в конце XIX в. столкнулась с тенденцией оформления национального самоуправления у народов страны. Национальная интеллигенция, в особенности тюркских народов, выступила активным противником развития Империи в направлении создания общего для всего населения России стандарта подданства и управления. Культурный ренессанс нерусских народов в их стремлении к этнокультурной идентичности и административной автономии стал принимать на окраинах организованные формы политической деятельности партий, национальных средств массовой информации и т. д. В итоге ослабла связующая Империю в монолит сила русского народа, что привело к существованию государства в виде сохраняющего этническую неоднородность комплекса. Развитие капитализма в России породило проблему прав личности и вывело их в первый ряд социальных правоотношений. Экономическая активность населения, национально-культурное возрождение народов, немецко-лифляндская администрация на национальных окраинах усугубили положение с неравенством прав, что привело к развитию негативных тенденций в межнациональных отношениях. Это проявилось в запрете изданий на национальных языках, грубом ведении политики русификации, преследовании деятелей национальных культур, росте коррупции среди регионального чиновничества.

По мере расхождения интересов правящей династии Романовых и аппарата государственного управления с интересами страны общество стало предпринимать попытки разделения власти между династией, чиновничеством и социальными институтами как на уровне Центра, так и в регионах. Однако эти усилия не увенчались успехом, и государственная бюрократия перешла к политике репрессий и русификации на национальных окраинах, что придало национальным движениям самодостаточный характер, а их взаимоусиливающемуся совместному действию — статус основной причины свержения самодержавия. Ставка же царского правительства на лояльность нерусских элит императору не учитывала изменений в развитии самих этнических общностей и роста их самосознания, претензий на самостоятельность и получение суверенитета для созревавших наций.

В сочетании с нерешенным вопросом о земле, неудачами в Первой мировой войне и другими факторами это привело к краху национальной и региональной политики самодержавия, а затем и к его падению в феврале 1917 г.

В период Временного правительства на уровне местного управления был проведен ряд преобразований, в целом направленных на ликвидацию надзорных и контрольных инстанций царского времени и на расширение местного самоуправления. Так, были упразднены должности генерал-губернаторов, градоначальников, становых приставов, земских начальников. Во главе губерний, уездов и городов министром внутренних дел и правительством назначались комиссары Временного правительства соответствующего уровня. Губернским комиссарам, несмотря на равные губернаторским полномочия, для реализации своих функций приходилось преодолевать сопротивление Советов и т. п. местных организаций.

В области местного самоуправления возросла роль местных земских и городских органов самоуправления, вместо волостных сходов и правлений создаются волостные земские собрания и управы. В городах, население которых составляло от 150 тыс. человек и более, учреждаются районные думы и управы. Взамен полицейских органов, охранных отделений и жандармерии была создана милиция, подчинявшаяся земствам и органам городского самоуправления.

Однако, в условиях роста требований регионами децентрализации власти и управления, главной проблемой, вставшей перед Временным правительством, было удержание областей, ранее входивших в состав империи, уже в рамках новой республики.

В это время объявили о своей независимости, но с сохранением общего оборонного пространства, Польша и Финляндия; о желании установить федеративные отношения с Петроградом заявили Центральная Рада Украины, казачьи области, Азербайджан, Армения и Грузия, Туркестан. Съезд народов и областей России, прошедший в Киеве в сентябре 1917 г., принял резолюции о введении «краевых языков» во вступающих в федерацию регионах, созыве местных учредительных собраний, этнизации военной службы, признании права Литвы на независимость, а Белоруссии и Латвии — на автономию.

Пытаясь решить проблему, 11 июля 1917 г. Временное правительство создало Особое совещание по областной реформе во главе с М. А. Славинским для достижения компромисса между требующими автономии регионами и интересами территориальной целостности страны. Учитывая происходивший переход народов страны к тем или иным формам автономии, Особое совещание предлагало преобразовать Россию в федерацию еще до созыва Всероссийского Учредительного собрания. Однако, эти меры не смогли остановить процесс дезинтеграции страны, итогом которого стало появление более сотни сепаратистских режимов в период с октября 1917 г. по 1920 г. включительно.

2.4. Советский унитарный период

Оставшиеся от царской России и Временного правительства проблемы в сфере организации политического пространства России пришлось решать большевикам, захватившим власть в октябре 1917 г.

Первоначально Советское правительство было вынуждено решать задачу по реинтеграции территории прежней империи и созданию нового советского социалистического государства.

После прихода к власти большевиков свой выход из состава России провозгласили: Финляндия — 6 декабря, Литва — 11 декабря 1917 г., Центральная Рада Украины — 8 (22) января, Белоруссия — 27 февраля (9 марта), Эстония — 24 апреля и Закавказская федеративная демократическая республика, распавшаяся через месяц на Грузию, Азербайджан и Армению,— 22 апреля 1918 г. Кроме того, самостоятельные республики были созданы на Северном Кавказе (Горская республика), в казачьих областях (Всевеликое войско Донское, Кубанский край; Терская область и др.), в Сибири, на Урале и в Поволжье. К лету 1918 г. Советское правительство удерживало контроль лишь над центральной частью Европейской России.

Однако постепенно с развитием успеха наступления Красной Армии большевики воссоединили части Великороссии. В 1918–1919 гг. в РСФСР формируются первые автономные республики с некоторыми атрибутами субъектов Федерации: конституциями, представительством в общегосударственных органах — на Всероссийском съезде Советов, во Всероссийском центральном исполнительном комитете Советов и т. д. 4 марта 1918 г. образовалась Терская Советская Республика в составе РСФСР. Ее примеру последовали Дон, Кубань и Черноморье, Туркестан. Весной 1919 г. впервые появляется Башкирская автономная советская социалистическая республика. Позже образовался ряд АССР, автономных областей, национальных округов, «трудовых коммун» (Карельская, немцев Поволжья).

Победы Красной Армии привели к образованию Украинской, Литовско-Белорусской, Эстонской, Латышской советских республик. В 1920 г. советские войска заняли Хивинское ханство и Бухарский эмират, Азербайджан и Армению, а в 1921 г. — Грузию. После взятия в октябре 1922 г. Владивостока в состав Советской России вошла Дальневосточная республика, разделенная на губернии и края³⁹.

Образовавшийся конгломерат советских и автономных республик ставил перед большевистским Центром проблему упорядочения отношений с этими государственными образованиями, что выразилось в работе комиссии ЦК РКП(б) по «взаимоотношениям РСФСР и независимых республик» и реализации ленинского проекта федерации наций, воплощенного в Союзе ССР.

В период сталинского руководства происходит неизбежная трансформация так называемой ленинской концепции советского федерализма и переход к созданию объединенного целым комплексом экономических, политических, культурных связей и связей управления фактически унитарного государства, что характеризует наступление интегративной фазы советского периода.

Для функционирования советского политического пространства на протяжении большей части времени его существования характерна главенствующая роль союзного Центра, обеспечивавшего консолидацию сферы власти. Центр и его структуры на местах — монопольно правящая партия (ВКП(б), а затем КПСС), отраслевые структуры военно-промышленного комплекса, связывавшие страну воедино экономически, органы государственной безопасности, обеспечивавшие контрольные и репрессивные функции, — выступали системообразующими элементами советской государственности.

Закрепленное Конституцией 1924 г. устройство СССР фактически вело к ограничению номинального политического суверенитета входивших в его состав национальных республик, ибо их декларированные права на практике входили в противоречие с принципами социалистического унитаризма. Государственный аппарат СССР — «партии-государства» — строился на основе так называемого принципа демократического централизма КПСС. Он предполагал, что органы государственной власти и управления образовывали единую систему, построенную на основе жесткого подчинения нижестоящих органов руководства и контроля вышестоящим, а акты вышестоящих органов были обязательны для исполнения нижестоящими.

Контроль и надзор Центра за деятельностью органов власти и управления в СССР осуществлялся посредством Центрального комитета КПСС и соответствующих партийных органов союзных и автономных республик, краев и областей.

Консолидация политического пространства СССР обеспечивалась реализацией мер по унификации в сфере партийно-политического руководства и управления. Среди них были:

— перевод центральных органов управления республик в двойное подчинение республиканским советам министров и союзным органам исполнительной власти;

— придание актам союзных министерств большей юридической силы, чем законы республик;

— предоставление ЦИК CCCР права отмены законов республик без обжалования;

— руководство деятельностью правительств со стороны Совета министров СССР;

— признание бесспорного верховенства актов правительства СССР над законами республик;

— предоставление Союзу права принимать основы законодательства прямого действия;

— признание права Союза рассматривать и решать любой вопрос в обязательном для республик порядке;

— последовательное ограничение законодательства республик;

— переподчинение экономических объектов Союзу⁴⁰.

Для балансирования и сдерживания роста влияния элит союзных республик в СССР союзный Центр направлял своих представителей — первых заместителей председателей Советов министров, вторых секретарей центральных комитетов, союзных и автономных республик, контролировавших, а нередко и непосредственно руководивших народным хозяйством и политической жизнью в республиках. Если первые заместители председателей республиканских Совминов де-факто определяли экономическую политику, то вторые секретари комитетов партии соответствующих уровней являлись фактическими наместниками Москвы и обладали полномочиями по политическому руководству органами внутренних дел, государственной безопасности, надзору над деятельностью партийных и государственных органов в союзных республиках, автономиях, краях, областях и городах союзного значения. Однако занимаемое ими положение прямо зависело от эффективности и успешности работы первых секретарей республиканских, краевых, областных и городских комитетов, уход или снятие которых со своих постов приводил к аналогичным карьерным изменениям и в жизни вторых секретарей. Эта мера служила своего рода ограничителем власти последних.

С целью повышения уровня симметрии, управляемости и в целом государственно-территориального единства страны союзный Центр время от времени предпринимал попытки оптимизации системы руководства и районирования СССР.

Так, для приближения союзного Центра к регионам и улучшения управляемости ими в 1960-х гг. были образованы надрегиональные органы руководства союзными республиками — бюро ЦК КПСС по координации деятельности партийных органов и органов государственной власти республик Средней Азии и Закавказья, а также бюро ЦК КПСС по РСФСР. Бюро создавались для руководства государственно-правовым, социально-экономическим, культурным слиянием наций в единую общность — советский народ. Однако первые два из данных органов просуществовали недолго и были упразднены после решения поставленных перед ними задач. Второе бюро, возглавлявшееся непосредственно генеральным секретарем ЦК КПСС, в своей работе мало учитывало интересы собственно РСФСР и перестало работать в 1991 г. с созданием КП РСФСР.

Инициативы по реорганизации политического пространства СССР были связаны и вытекали из попыток союзного Центра решить проблему возраставшего несоответствия между сеткой административно-территориального, да и республиканского деления и реальным экономическим районированием страны. Это привело бы не только к улучшению управляемости советского государства, но и к повышению его территориальной, экономической и политико-правовой симметрии. Одним из следствий совпадения границ регионов с границами народно-хозяйственных комплексов путем укрупнения существовавших регионов и воссоздания упраздненного в 1930 г. окружного звена могла стать интеграция автономий разного ранга с административно-территориальными образованиями, что ослабило бы значение национального фактора в устройстве РСФСР и других крупных союзных республик. Подобные планы вынашивались после прихода на пост Генерального секретаря ЦК КПСС Ю. В. Андропова, изучавшего вопрос о создании 10 экономических регионов за счет укрупнения краев, областей и республик. Однако со смертью этого государственного деятеля данные проекты преобразований были преданы забвению.

Попыткой оптимизации руководства народным хозяйством, вылившейся в реорганизацию сложившихся отношений между союзным Центром и регионами, на базе принципа децентрализации власти и управления стало создание системы советов народного хозяйства — совнархозов разного уровня, существовавшей в 1957–1965 гг. и предназначавшейся для замены отраслевого управления экономикой СССР территориальным. Для этого были упразднены 25 министерств и, с учетом экономической специфики территорий, созданы 105 экономических и административных районов, в том числе 70 районов в РСФСР, управлявшихся совнархозами. Каждый совет народного хозяйства обладал собственным аппаратом управления, включавшим отраслевые и функциональные управления и отделы. В дальнейшем были созданы координирующие совнархозы на уровне союзных республик — РСФСР, Казахстана и Украины. В 1962 г. образуется Совет народного хозяйства Советского Союза и укрупняются региональные совнархозы, число которых становится равным 50 в Союзе в целом и 24 в России. Реформа управления экономикой, проведенная Н. С. Хрущевым, приводит к передаче региональным органам власти прав распоряжения значительными финансовыми и иными экономическими ресурсами, а, следовательно, и к повышению их фактического политического статуса.

Тем не менее, система совнархозов показала свою неэффективность, не сумев полностью и адекватно заменить отраслевую систему. Одним из следствий ее недолгого функционирования стало укрепление местных номенклатурных элит, получивших в свое распоряжение значительные финансово-экономические ресурсы и давших начало регионалистским и сепаратистским тенденциям 1970-х — 1980-х гг. В это время происходит значительное снижение, по сравнению с периодом сталинского руководства, частоты ротации региональных партийно-хозяйственных элит, руководителями комитетов КПСС, исполкомов и советов министров республик становятся местные уроженцы, представители титульных наций. Первые секретари комитетов партии, нередко занимая свои посты в течение 10 и более лет, из проводников политической воли и линии ЦК превращаются в лидеров местных элит и посредников между ними и союзным Центром.

Консолидация советского политического пространства, снижение потенциала сецессионных конфликтов также обеспечивались путем реализации ряда мер национальной политики и социально-экономического выравнивания регионального развития, направленных на создание советского народа как новой общности людей. Этому способствовало наделение многих народов правом на создание собственной национальной государственности в форме союзных и автономных республик, на создание национальной автономии в виде автономных областей и национальных округов, национальных сельских, районных и волостных Советов. В управление республиками и автономиями рекрутировались преимущественно национальные же кадры, законодательно была предоставлена возможность использования родного языка в делопроизводстве государственных органов и иных учреждений. Одновременно эта мера несла в себе значительный конфликтогенный потенциал, который проявился спустя десятилетия — речь идет об искусственном повышении статуса «титульных» наций в республиках их проживания, где они часто не составляли большинства населения.

Важным фактором укрепления советской государственности стала политика по преодолению социально-экономической отсталости многих народов страны, обеспеченная за счет ускоренных темпов экономического и культурного роста. Этому способствовали создание индустриальной базы развития в республиках, их промышленный рост, ликвидация неграмотности населения, субсидирование бюджетов республик из общесоюзного бюджета, направление туда специалистов, кадров для образования, инженеров, зачисление на льготных условиях и обучение национальных кадров в вузах центральных городов страны, создание сети республиканских вузов и научных учреждений, разработка письменности для некогда бесписьменных народов СССР.

Однако политика союзного Центра по созданию новой общности людей — советского народа — реализовывалась непоследовательно, что выразилось в отказе от пересмотра типа территориального устройства СССР и формального перехода к фактически существовавшему унитаризму, от дальнейших планов по межэтнической интеграции населения страны, в запущенном состоянии региональной и национальной политики с конца 1970-х гг., непродуманных шагах в области экономической, социальной политики.

В этих условиях, а также в контексте социально-экономического кризиса в стране в 1985–1991 гг. сформировавшийся в период «застоя» новый субъект региональной политики — номенклатурные элиты союзных и автономных республик — поставили под сомнение необходимость централизованного принятия решений в СССР. Введение Центром в ответ на эти требования системы территориального хозрасчета и самофинансирования применительно к регионам привело к усилению ресурсных возможностей региональных и республиканских элит. Использование экономических трудностей в сочетании с фактором мобилизованной этничности в форме народных фронтов позволило республиканским номенклатурам постепенно освободиться от контроля Москвы и впоследствии выйти из состава Союза, в результате чего, а также под воздействием внешнеполитических факторов, в 1991 г. произошел распад СССР.

2.5. Современный период смешанного федерализма

Сформированный в результате заключения Федеративного договора 1992 г., принятия Конституции РФ 1993 г. и поправок к ней, федеральных законов, указов главы государства и постановлений Конституционного Суда РФ конституционный строй России в таком его аспекте, как территориально-политическое устройство, обладает следующими особенностями и специфическими характеристиками, имеющими как позитивное, так и негативное свойство.

Говоря о сравнительно положительных особенностях российского федерализма, следует отметить присущие ему преимущественно централизованный характер, адекватное сочетание дуалистических и кооперативных отношений между Центром и субъектами РФ.

Позитивное значение усиления начал централизации в модели российского федерализма заключается в принятии мер, направленных на дальнейшую интеграцию и стабилизацию систем государственной власти, права и экономики. К этим мерам относятся: создание конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и регионами; введение унифицированной системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах Федерации; развитие институтов федерального вмешательства — установления ответственности органов государственной власти субъектов РФ за несоблюдение Конституции России и федеральных законов, предоставление главе государства, в уставленном законом порядке, права назначения и принятия решения об отставке глав администраций — высших должностных лиц субъектов РФ, передача контрольных и надзорных функций по вопросам установления соответствия законодательства регионов федеральным законам институту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и т. д.

В российской модели преобладают элементы кооперативного федерализма над дуалистическим. Кооперативный федерализм проявляется в формировании механизма совместного осуществления государственной власти в РФ в виде предметов совместного ведения, использовании согласительных процедур между двумя уровнями власти, заключении между ними договоров и др. Дуалистические начала в настоящее время проявляются в четком разграничении полномочий Центра и субъектов РФ по совместным предметам ведения и создании отдельных налоговых баз для их реализации Федерацией и регионами.

Наряду с отмеченными выше конструктивными характеристиками, российский федерализм обладает несколькими несущими риск дестабилизации отношений между Центром и субъектами Федерации особенностями, вытекающими из асимметричной природы РФ.

Одной из них является сохраняющееся в Конституции неравенство статусов республик и других субъектов Федерации. Несмотря на положение о равноправии, Конституция определяет российские республики как «государства», устанавливающие свой статус конституциями (ч. 1, 2 ст. 5).

Официальная позиция российских органов власти относительно соотношения статусов конституции и устава субъекта РФ заключается в признании региональных основных законов равными по занимаемому месту в иерархии нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Однако правовые различия между конституциями республик и уставами остальных субъектов РФ существуют: если конституция принимается на республиканском референдуме и традиционно трактуется как атрибут государства, закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти, то устав принимается законодательным собранием региона и, по существу, есть свод правил, регулирующий или регламентирующий какой-либо вид деятельности.

На неравенство устава и конституции указывается и ведущими отечественными правоведами. Так, в одном из распространенных комментариев к российской Конституции отмечается, что: «Устав по своей роли в некоторой мере аналогичен конституции республики в составе России, хотя имеет более узкий предмет регулирования»⁴¹.

Другим признаком неравноправия республик и иных субъектов РФ является предоставление республикам федеральной Конституцией исключительного права устанавливать собственные государственные языки (ч. 2 ст. 68). Как правило, их два — русский язык и язык титульной нации, однако в их число могут быть добавлены и языки всех коренных этносов, как это имеет место в Дагестане. Есть пример и наличия лишь одного государственного языка республики: согласно конституции Тувы, им является только тува язык, в то время как русский язык в качестве государственного не признается и действует на территории республики в качестве общефедерального языка (ст. 33).

Республики, наряду с федеральным, обладают и собственным гражданством. Другие субъекты Федерации таким правом не наделяются. В России, в отличие от практики зарубежных федераций, где лицо, обладающее гражданством субъекта Федерации, необходимо обладает и федеральным гражданством, а регламентация гражданства находится в ведении федерального Центра, вопросы «внутреннего» гражданства субъектов Федерации имеют множество неурегулированных аспектов⁴².

Оценивая данную проблему в целом, можно привести мнение И. А. Конюховой, полагающей, что: «В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты Федерации имеют равный статус. Да и можно ли совместить несовместимое. Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке, как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму “равноправие не есть равенство”, и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.

Основной особенностью асимметрии Российской Федерации является обусловленность различий в статусе субъектов РФ тем обстоятельством, образованы ли они на национальной или территориальной основе. В силу своего особого статуса республики, называемые в ст. 5 Конституции РФ в скобках государствами, обладают наиболее широкими конституционными правами. Весьма специфично положение автономных округов в составе краев, областей.

Разнородность субъектов Федерации по государственно-правовой природе остается серьезнейшим фактором дестабилизации России как единого суверенного государства. Проведение политики дифференциации стимулирует новые конфликты между Центром и субъектами Федерации. И опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты РФ готовы в любое время на новый “бунт” и развертывание борьбы за уравнивание в правах, а формируемые на национально-этнической основе юридически “элитные” составные части Федерации в своем развитии склонны к образованию более автономной национальной государственности и постепенному обособлению от других составных частей России»⁴³.

Помимо перечисленных, в Конституции РФ заложена проблема сложносоставных («матрешечных») субъектов Федерации⁴⁴, когда национальные округа территориально входят в состав края, однако являются при этом самостоятельными субъектами РФ.

Данный конституционно-правовой парадокс является специфической и уникальной чертой Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что Конституция РФ содержит две взаимоисключающие статьи. Статья 5 Конституции России в своих 1-й и 4-й частях устанавливает равноправие субъектов Федерации, одновременно ч. 4 ст. 66 предусматривает вхождение автономного округа в состав области или края. Из норм федерального основного закона следует, что область или край, в состав которых входит автономный округ, полностью равны в своих конституционных правах автономному округу, несмотря на то, что последний является их составной частью. Подобный феномен равенства целого и его части существует только в России и в мировой практике не известен.

Проблема сложносоставных субъектов Российской Федерации затрагивает целый ряд российских регионов⁴⁵. Применительно к автономным округам возникает вопрос: являются ли они частью областей (краев), в которые входят, или они полностью самостоятельные субъекты Федерации? Правовой парадокс, вытекающий из противоречия норм федеральной Конституции, ставит ряд вопросов политического характера. Это вопрос о том, распространяется ли юрисдикция области (края) на автономный округ, входящий в ее состав; находится ли округ в составе области (края) или входит непосредственно в состав Российской Федерации; возможен ли выход округа из состава области или края и каков его механизм, каковы механизмы совместного принятия решений администрациями и законодательными собраниями округа и включающего его в свой состав субъекта Федерации, каким образом население округа может участвовать в выборах в законодательное собрание области или края, каковы согласительные процедуры и роль федерального Центра в урегулировании конфликтов округа и самого сложносоставного региона и ряд других⁴⁶.

Часть 4 ст. 66 Конституции России предусматривает разрешение всех противоречий самими «участниками» коллизии, предусматривая возможность договорного регулирования отношений между автономными округами и краями и областями, в которые они входят. Тем не менее, нерешенность данного парадокса сохраняет возможность политических конфликтов между региональными элитами автономных округов, с одной стороны, и краев и областей, с другой.

В 2010-е гг. проблема сложносоставных субъектов РФ стала решаться путем объединения краев (областей) с входящими в их состав округами. Однако подобное сравнительно простое решение в ситуации, когда округа являются реципиентами вышестоящих бюджетов, не подходит, в частности, для Тюменской области, где национально-территориальные образования, наоборот, являются экономически самодостаточными территориями, за счет средств которых формируется областной бюджет.

Третья проблема, вытекающая из положений Конституции, связана со статусом договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами РФ. По сути данные договоры получили расширительное толкование вплоть до определения основ федерализма. Договоры с различными субъектами Федерации зачастую противоречили друг другу, углубляя асимметрию прав российских регионов.

Согласно существующей модели, все сферы общественной жизни являются либо исключительной сферой ведения Федерации, либо предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако порядок разграничения компетенции в рамках предметов совместного ведения в Конституции четко не прописан, поэтому остается пространство для расширительного толкования и усиления доминирующей роли федерального законодателя в регулировании сфер общественной жизни.

Рассматривая проблему разделения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в России, И. А. Конюхова (Умнова)⁴⁷ указывает на три задачи в ее решении. Первая из них — разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Вторая — разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Третья — разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы). Российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, оставляя две другие на усмотрение федеральных законов и иных форм федерального уровня регулирования.

Договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами мыслились как средство противодействия проявлениям сепаратистских тенденций со стороны отдельных регионов, прежде всего, национальных республик. В отношении республик, за исключением Чечни (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария), и некоторых областей (Свердловская область и др.) Центром была выбрана форма заключения индивидуальных договоров о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Договоры содержали общие положения, дублировавшие нормы Конституции РФ и Федеративного договора. Нередко в них также были пункты, устанавливавшие привилегии отельным регионам в сравнении с другими субъектами РФ. Индивидуальные соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения, являвшиеся итогом «торга» между Центром и региональными органами власти, позволяли добиться от республиканских элит отказа от сепаратистской риторики в обмен на возможности дальнейшего укрепления самостоятельности, однако за счет сокращения налоговых отчислений в федеральный бюджет и передачи федеральной собственности в управление региональных органов власти и их представителей.

Подобные договоры служили показателем слабости федерального Центра, шедшего на тактические уступки и при этом ставившего под угрозу основы конституционного строя страны. Договоры стали использоваться «в качестве формы отказа от конституционно закрепленной на федеральном уровне концепции единого и неделимого государственного суверенитета РФ и осуществления попытки проведения идей государственного суверенитета составных частей Федерации»⁴⁸. Несмотря на то, что договорная практика устраняла пробелы Конституции РФ и федерального законодательства, как отмечает И. А. Конюхова (Умнова), «договоры и соглашения заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов РФ, сколько для того, чтобы заменить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства»⁴⁹.

Примеры подобных замен норм Конституции РФ показаны В. Н. Лысенко⁵⁰:

1) в договорах предметы ведения и полномочия, отнесенные Конституцией РФ к исключительному ведению РФ, включались в перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (обеспечение режима пограничных зон (п. 2 ст. 4 Договора с Северной Осетией); защита государственной и территориальной целостности (п. 3 ст. 4 Договора с Северной Осетией, п. «г» ст. 4 Договора с Кабардино-Балкарией, п. 2 ст. 4 Договора с Башкортостаном, п. 2 ст. 3 Договора с Татарстаном); вопросы конверсии (ч. 7 п. 2 Договора с Удмуртией, п. «г» ст. 4 Договора со Свердловской областью, п. 2 ст. 4 Договора с Северной Осетией и т. д.));

2) исключительные полномочия РФ включаются в перечень полномочий субъектов РФ (осуществление помилования лиц, осужденных судами республики (п. 2 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. 11 ст. 3 Договора с Башкортостаном); участие в международных отношениях, установление отношений с иностранными государствами и заключение с ними соглашений (п. 11 ст. 2 Договора с Татарстаном); вопросы республиканского гражданства (п. 8 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. «к» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией, п. 1 ст. 3 Договора с Башкортостаном));

3) полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъек-тов включаются в перечень полномочий субъектов РФ (система государственных органов, порядок их организации и деятельности (п. 7 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. «г» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией, п. 2 ст. 3 Договора с Башкортостаном); вопросы адвокатуры и нотариата (п. 3 ст. 2 Договора с Татарстаном); обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. «ж» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией, п. 1 ст. 3 Договора с Башкортостаном));

4) передача Российской Федерации некоторых «невыгодных» предметов ведения субъектов РФ: «северный» завоз, природоохранные и восстановительные мероприятия и т. п.

В последующие годы были сделаны шаги, призванные урегулировать процесс заключения договоров, приблизить их содержание к конституционно-правовой конструкции всего государства. В отсутствие федерального закона, регулировавшего заключение подобного рода договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, Президентом РФ в течение 1996 г. были изданы указы, установившие единые требования к вновь заключаемым договорам:

— договор не меняет и не устанавливает конституционный статус субъекта РФ;

— не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и субъектов Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

— не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения конституционных основ РФ;

— обязательное условие подготовки проектов договоров — проведение предварительной экспертизы конституций и уставов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и, в случае их противоречия и несоответствия, — приведение законодательства субъектов в соответствие с федеральных законодательством⁵¹.

В целом, двусторонний договор и соглашение нельзя оценивать как удачную форму согласования воли Центра и составных частей России, поскольку политика подписания договоров и соглашений с конкретными субъектами Федерации в целом противоречит самой природе Федерации. «Договор, соглашение между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли Центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних договоров или соглашений в лице их органов государственной власти приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как данный вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в федеральной Конституции, то в данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации,·как таковой. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что двусторонние договоры и соглашения противоречат конституционному принципу равноправия субъектов РФ, соблюдение которого является важнейшим условием согласия сторон федеративных отношений. Кроме того, российская практика заключения двусторонних договоров свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых подвергается ревизии. В этом смысле фактические отношения, складывающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип так называемого “форалистического” федерализма. Как уже замечено, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государственно-правовых отношениях»⁵².

2.6. Перспективы решения проблемы асимметрии российского федерализма

Вполне осознавая проблемы и парадоксы, вытекающие из консти-туционно-правовых основ российского федерализма, Центр реализовал ряд мер правового характера, направленных на нейтрализацию возможных негативных следствий сохраняющейся асимметрии и ряда ее проявлений.

Прежде всего потребности управления страной сделали необходимым восстановления отношений субординации между Федерацией и ее субъектами по предметам исключительного ведения Центра. Исходя из этого, в развитие конституционного принципа единства государственной власти в России 6 октября 1999 г. Президентом РФ Б. Н. Ельциным был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ»⁵³. Новациями, служившими правовыми гарантиями единства федеративного государства, стали:

— закрепление принципов разделения властей, «сдержек и противовесов» в системе региональной власти;

— повышение самостоятельности и контрольных функций региональных легислатур;

— запрет избираться на пост высшего должностного лица субъекта РФ свыше 2-х сроков полномочий;

— выработка действенных процедур по реализации права Президента РФ приостанавливать действие актов региональной исполнительной власти;

— наделение Президента РФ правом давать представление легислатуре региона о приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией страны;

— воссоздание единства структуры органов власти федерального и регионального уровней.

Согласно закону, законодательная власть региона осуществляется в законодательных собраниях, избираемых прямым тайным голосованием на срок не более 5 лет. Название законодательного органа и количество палат в нем определяется региональными властями самостоятельно в пределах федерального законодательства. Представительный орган субъекта РФ может выразить недоверие главе исполнительной власти — высшему должностному лицу региона, которое, в свою очередь, вправе досрочно прекратить полномочия региональной легислатуры. С июля 2000 г. Президент РФ был наделен правом досрочно прекратить полномочия регионального законодательного собрания, отрешить от должности главу субъекта РФ. Основанием к таким мерам может служить грубое нарушение указанными органами власти Конституции РФ, федеральных законов, а также конституций (уставов) и законов своего субъекта РФ. Досрочное прекращение полномочий и отрешение от должности основываются на федеральных правовых актах и решении судебных инстанций.

Высшее должностное лицо субъекта РФ стоит «над» ветвями региональной власти. Конституции республик — субъектов РФ в 1990-х гг. определяли статус президентов ряда республик как «глав государства» в составе РФ. Часто президент либо губернатор одновременно являлся главой исполнительной власти региона. Высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось прямым тайным голосованием (обычно на 4–5 лет, не более 2 сроков подряд). Глава региона получил следующие права: подписывать и вводить в силу нормативные акты субъекта РФ либо отклонять их; формировать с согласия законодательного собрания региона его Администрацию либо Правительство; представлять на утверждение законодателей кандидатуры судей региональных инстанций.

Администрации (правительства) регионов стали формироваться и распускаться высшим должностным лицом субъекта РФ с одобрения соответствующего законодательного собрания. В их компетенцию вошли: разработка и направление на утверждение представительному органу бюджета и его исполнение; разработка и осуществление программы регионального развития; принятие подзаконных правовых актов; обеспечение законности и защиты прав и свобод граждан; распоряжение и управление имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ.

В большинстве субъектов РФ баланс ветвей власти стал явно смещаться в сторону администраций, что было обусловлено нормами Конституции РФ 1993 г. и традициями регионального политического моноцентризма.

В дальнейшем в ходе реформы федеративного устройства, проводившейся Президентом России В. В. Путиным, был сформирован механизм санкций за несоблюдение федерального законодательства региональными органами власти. Если прежде порядок выявления и устранения нарушений ограничивался лишь решением Конституционного Суда РФ по соответствующему вопросу без механизма его гарантированной реализации, то с принятием ряда законодательных мер произошло усиление полномочий Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в данной сфере.

Механизм санкций был закреплен законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”». Согласно его нормам, в случае доказанного в судебном порядке нарушения региональным законодательным органом федерального законодательства глава субъекта Федерации имеет право его распустить. Президент страны наделяется правом обращения в региональную легислатуру с представлением о приведении в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству принятых им законодательных актов, вынесения предупреждение парламенту субъекта РФ, а также внесения на рассмотрение нижней палаты Федерального Собрания проект закона о его роспуске.

Глава государства был также наделен рядом прав в отношении высших должностных лиц регионов. Среди них наиболее важными являются права:

— приостановления действия противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству нормативно-правового акта, изданного руководителем региона;

— вынесения предупреждения при бездействии на указ Президента о приостановлении действия акта или на решение суда, признавшего несоответствующим федеральному законодательству изданного нормативно-правового акта;

— отрешения от должности при бездействии после вынесения предупреждения в течение месяца;

— временного отстранения от исполнения обязанностей на основании представления Генерального прокурора, если главе субъекта предъявлено обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Закрепленные законом полномочия Президента России вытекают из ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. Президент может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти (включая глав субъек-тов РФ, избранных населением) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. было подтверждено право главы государства издавать указы об организации и деятельности органов государственной власти на всей территории России, в том числе указы об изменениях в системе этих органов. После вступления в силу данного закона парламент России получил право принимать законы о роспуске региональных легислатур.

Закон «О внесении изменений и дополнений в закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» предоставил региональным законодательным собраниям право распускать представительные органы местного самоуправления. Высшие должностные лица регионов получили право отрешения от должности глав муниципальных образований (кроме мэров городов федерального значения и административных центров субъектов РФ) за неисполнение решения суда об отмене нормативного акта, повлекшего нарушение прав человека или причинение иного вреда.

В целях обеспечения единства правового пространства РФ в 2000 г. был создан новый административный уровень управления между федеральным Центром и регионами — федеральные округа, аппараты которых возглавили полномочные представители Президента РФ. Поставленная главой государства задача полпредов по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций, уставов и законодательства субъектов РФ в целом была решена за три года.

Для минимизации роли руководителей регионов в формировании и реализации федеральной политики была проведена реформа Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Если ранее членами Совета Федерации по должности становились руководители исполнительного и законодательного органа власти субъекта РФ, то, по новой редакции соответствующего Федерального закона, члены Совета Федерации от региона утверждаются законодательным органом власти субъекта, и ими могут стать представители соответственно регионального законодательного и исполнительного органа власти.

Важным направлением централизации политической жизни стала реформа партийной системы. Во-первых, увеличился избирательный порог до 7% для прохождения партий в состав Государственной Думы РФ по общефедеральному списку. Тем самым, помимо исключения из институционализированной политики политических течений крайнего толка, путь в «большую» политику закрыт и для межрегиональных политических объединений. Во-вторых, согласно изменениям в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» с 2004 г. не менее 50% депутатов законодательных собраний избираются по спискам избирательных объединений и блоков (п. 4 ФЗ). Таким образом, создается вертикальная партийная система, позволяющая федеральным партиям контролировать свои нижестоящие подразделения и удерживать их в федеральных рамках. Кроме того, переход с 2007 г. к пропорциональному принципу формирования нижней палаты парламента привел к фактической монополии в Государственной Думе исключительно крупных общефедеральных партий⁵⁴.

Следующим шагом стала попытка решить заложенную еще с советских времен проблему сложносоставных («матрешечных») субъектов РФ. Автономные округа, территориально входящие в состав областей и краев, являются при этом самостоятельными субъектами РФ со своими органами власти и налогово-бюджетной системой. На протяжении 1990-х гг. в подобных регионах происходили постоянные конфликты, гасить которые удавалось лишь при прямом вмешательстве руководителей страны. В Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе с подачи федеральных и региональных органов власти были проведены референдумы об объединении субъектов РФ в единый субъект Федерации с новым названием Пермский край. 25 марта 2004 г. был принят соответствующий федеральный конституционный закон «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта — Пермского края», вступивший в силу с 1 декабря 2005 г. Впоследствии референдумы об объединении состоялись в: Таймырском, Эвенкийском автономных округах и Красноярском крае (с 1 января 2007 г. существует новый субъект РФ — Красноярский край); Корякском автономном округе и Камчатской области (1 июля 2007 г. вместо них на политико-административной карте России появился Камчатский край); Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и Иркутской области (с 1 января 2008 г. новым субъектом РФ является Иркутская область); Агинском Бурятском автономном округе и Читинской области (с 1 марта 2008 г. новым субъектом РФ является Забайкальский край).

Однако в ситуации, когда автономные округа являются самодостаточными и, более того, обеспечивающими бюджетное наполнение областей и краев, в которые они входят (Тюменская область), подобными методами решить проблему будет не так просто⁵⁵.

Одной из реализованных мер также стала инициатива Президента РФ по отмене принципа выборности руководителей регионов и установление механизма избрания высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом власти по представлению Президента РФ.

Однако, несмотря на обусловленную объективными причинами позитивную направленность проводимых Центром преобразований, прослеживается тенденция полного отказа от согласительных механизмов при реализации федеративных отношений. Это несколько снижает устойчивость российской модели федерализма и при возникновении внешних и внутренних дестабилизирующих факторов может спровоцировать кризис отечественной государственности.

Проблема договорного регулирования отношений Федерации и ее субъектов в России решена путем отказа от практики заключения соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между обоими уровнями государственной власти, а целый ряд договоров постепенно переставал действовать в силу их истекшего срока.

По-прежнему нерешенной остается проблема неравенства статусов субъектов Федерации — российских республик и других типов регионов страны. Вариантами решения данного парадокса, предлагаемыми в том числе научным и экспертным сообществом, могут быть:

— добровольная, на основе согласия населения в ходе референдумов интеграция республик в укрупненные субъекты РФ, чему, однако, может помешать позиция местных элит;

— повышение статусов краев, областей, городов федерального значения и автономий до статусов республик, создание соответствующих атрибутов данного типа субъекта РФ — принятие конституций, установление государственных языков общения и т. д.;

— отказ от прав республик, автономных округов и области, связанных со статусами титульных наций и народов, деполитизация данных полномочий и передача решения этих вопросов институтам национально-культурной автономии, хотя подобная мера может вызвать протест населения национально-территориальных образований.

В целом, российский опыт организации политического пространства во многих аспектах не имеет аналогов в мировой социополитической практике, являет собой уникальные формы, институты, механизмы и т. д. территориально-политического устройства. Это делает крайне сложным поиск объективных критериев его комплексной и всесторонней оценки, а также серьезно затрудняет осуществление политико-компаративного анализа — сопоставления с опытом зарубежных стран, прежде всего, в силу их в подавляющем большинстве случаев принципиальной несравнимости с Россией. Однако было бы контрпродуктивным впадать в крайности изоляционизма с его постулатами «особого», «единственного и неповторимого» пути и т. д. В этой связи целесообразным представляется остановиться далее на более детальном изучении узловых проблем российского политического пространства, обозначенным выше.

Контрольные вопросы и задания

Каковы базовые факторы формирования российского политического пространства?

Назовите основные этапы трансформации политического пространства России.

Какими ключевыми характеристиками обладало политическое пространство в период Древнерусского государства?

Что было характерно для политического пространства в период феодальной раздробленности?

Назовите специфические черты политического пространства в золотоордынский период.

Какие особенности были свойственны политическому пространству Российской империи?

Что было характерно для советского политического пространства?

Назовите специфические черты политического пространства современной России.

Темы докладов и рефератов

Политическое пространство Российского государства: этапы становления и векторы эволюции.

Унитаризм и федерализм в политическом пространстве России.

Асимметрия как проблема российского политического пространства и пути ее решения.

Литература

Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, Формула права, 2004.

Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. 7-е изд., стереотип. М.: URSS, 2020.

Лексин В. Н., Швецов А. Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М.: ЛЕНАНД,
2012.

Политология: Политические институты, процессы и технологии: учебное пособие. М.: Проспект, 2020.

Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / отв. ред. С. Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008.

Смирнягин Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998.

Современная российская политика / под общ. ред. В. И. Коваленко. М.: Издательство Московского университета, 2013.

Федерализм: учебное пособие / под общ. ред. В. И. Коваленко, О. В. Морозова. М.: Издательство Московского университета, 2016.

Глава 3. ФЕДЕРАЛИЗМ, МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В ПОСЛАНИЯХ И ВЫСТУПЛЕНИЯХ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

3.1. Приоритеты федеративных и межнациональных отношений и региональной политики государства в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию 1994–1999 гг.

Проблематика, связанная с федеративными и национальными отношениями, а также с региональным развитием и определением его приоритетов, зазвучала уже в первом президентском Послании 1994 г. В нем во введении было отмечено, что «Россия не будет сильной, если не будет единой. Самой прочной гарантией единства страны, равноправия населяющих ее народов станет реализация принципов федеративных отношений, заложенных в Конституции»⁵⁶.

В основной части Послания был выделен целый раздел «Федерализм — территориальная форма демократии», в котором провозглашалось следующее: «Укрепление государства — прежде всего укрепление его территориальной целостности и единства. Проблема не сводится только к обеспечению нерушимости государственных границ и защите страны от внешних угроз. При всей важности этих задач тревожат проявления дезинтеграции страны, внутренние тенденции, угрожающие ее территориальной целостности. Опасения обусловлены тем, что коренные преобразования в экономической и политической сферах совпали с кризисом унитаризма, который себя изжил. Для России, начавшей демократические преобразования, единственно реальный способ ее укрепления — создание современного федеративного государства»⁵⁷.

Глава государства подчеркнул, что «задача федеральных властей — найти такую форму государственного устройства, чтобы естественное стремление регионов к большей самостоятельности не создавало угрозы целостности России. Первые шаги на этом пути уже сделаны. Сама Конституция была подготовлена при непосредственном участии субъектов Федерации. В процессе Конституционного совещания удалось устранить многие противоречия и найти компромиссные юридические формулы, ставшие основой дальнейшего продвижения вперед.

Регионы активно налаживают координирующие и управленческие связи друг с другом. Заработал механизм “самонастройки”, благодаря которому в России начинают складываться новые социально-экономические комплексы, не разделенные административными границами. Появились и прообразы межрегиональных структур управления, взявшие на себя часть функций, которые ранее исполнял унитарный центр. Это — межрегиональные ассоциации, охватившие своей деятельностью всю Российскую Федерацию. Рост самостоятельности регионов и сокращение полномочий федеральной власти не означают ослабления государственности, не создают угрозы единству страны»⁵⁸.

В Послании было констатировано, что «в Конституции заложены базовые принципы, гарантирующие:

— незыблемость территориальной целостности государства;

— равноправие членов Федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти;

— единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов государственности, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан);

— свободу передвижения людей, распространения информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства (внутренние административные границы не могут быть превращены в государственные или экономические);

— верховенство федерального законодательства;

— недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Как и все остальные статьи федеральной Конституции, эти принципы обязательны для выполнения властями и гражданами в любом регионе России. Во всем, что не противоречит этим принципам и не отнесено к компетенции Российской Федерации, регионы свободны в своем развитии»⁵⁹.

В Послании было отмечено, что «широкая передача властных полномочий в регионы вовсе не означает, что федеральные власти устраняются от какого бы то ни было воздействия на региональную жизнь российского общества. Напротив, в новых условиях возрастает необходимость разработки и проведения в жизнь новой региональной стратегии российского государства…

Основные принципы и цели региональной стратегии состоят в следующем:

— преодоление резких различий между районами по уровню жизни, по условиям развития;

— развитие межрегионального сотрудничества и максимальное использование потенциала разнообразия регионов;

— использование стимулирующих и регулирующих методов, отказ от администрирования;

— благополучие граждан;

— переход от узкоэкономических к более широким — общественным и социальным — целям;

— обеспечение территориальной справедливости (ни один регион не должен получать каких-либо неоправданных привилегий)»⁶⁰.

Как показало дальнейшее развитие событий в стране, данные принципы и цели были актуальными на всем протяжении периода 1990-х гг. Многие из них не утратили своей актуальности и в наши дни, спустя более двух с половиной десятилетий после их формулирования в президентском Послании.

Одним из центральных в документе явилось положение, согласно которому «важным инструментом совершенствования основ федерализма должен стать закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации. В политической сфере гарантия региональной самостоятельности — прямые выборы региональных властей. Региональные власти должны подчиняться не федеральным властям, а федеральной Конституции. Гарантией экономической самостоятельности регионов должно стать разделение источников налоговых поступлений между федеральным, региональным и местным уровнями. Тогда каждый уровень государственной власти будет по-настоящему независим от других. В качестве налогоплательщиков могут выступать граждане и предприятия»⁶¹. Последующая политическая практика, в том числе и прежде всего последних двух десятилетий, с наглядной очевидностью продемонстрировала обоснованность данного подхода.

Особое место в Послании было уделено вопросам развития местного самоуправления. В частности, было отмечено, что «одним из важнейших условий сохранения территориальной целостности является обеспечение прав местного самоуправления. В компетенции его органов — удовлетворение самых насущных, повседневных, жизненно необходимых потребностей людей, что не под силу ни федеральной, ни даже региональной власти.

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российской политической культуре в виде земства. Для молодой российской демократии местное самоуправление может стать эффективным средством активизации граждан, средством вовлечения их в конструктивную политическую работу, которая дает реальные практические результаты. Именно на уровне местного самоуправления могут получить практическое воплощение различные формы национально-культурного развития народов России. Перед федеральной властью стоит важнейшая задача — строго разграничить функции, права, обязанности и ответственность между органами государственной власти и местного самоуправления. Одновременно предстоит разделить их материально-финансовые источники. С этой целью необходимо принять федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Опираясь на него, органы власти субъектов Федерации должны будут принять правовые акты, регулирующие структуру и полномочия органов местного самоуправления в своих регионах с учетом национальных и местных традиций»⁶².

Отдельное место в Послании было уделено задачам и перспективам функционирования нового на тот момент конституционного органа федеральной власти — двухпалатного парламента: «Появление Совета Федерации — первой в истории России “палаты регионов” — поможет существенно повысить уровень обсуждения региональной проблематики. Высока роль этой палаты в законотворчестве, связанном с решением всего круга региональных проблем страны. И в Совете Федерации, и в Государственной Думе созданы комитеты по делам Федерации и региональной политике. В ходе развития подлинного федерализма наверняка возникнут новые проблемы, и надо быть готовыми к их решению. Одна из них — возможный рост противоречий между регионами. Они были и раньше, но решались административным порядком в Москве. Теперь же регионам предстоит в основном самим преодолевать эти противоречия. В тупиковых ситуациях Президент будет использовать согласительные процедуры, создавать согласительные комиссии для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равно как и между органами власти самих субъектов Федерации.

Ближайшая задача — разработка и принятие базовых законов, позволяющих перевести конституционные принципы новых федеративных отношений в реальную правоприменительную практику. Необходимы законы:

— о принципах разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между федеральным “центром” и субъек-
тами Федерации;

— о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта или образовании в ее составе нового субъекта;

— о порядке изменения конституционно-правового статуса субъек-
та Российской Федерации»⁶³.

Как известно, впоследствии эти и многие другие законы в сфере федеративных отношений и региональной политики были разработаны, приняты и нашли свое практическое применение.

Особое место в Послании заняла проблематика обеспечения экономического единства России. Как отметил глава государства: «Разные стартовые условия и неодинаковая экономическая политика местных властей усиливают разрывы между различными регионами, формируя потенциал дезинтеграции России. Нетерпимо, когда, вступая в противоречие с Конституцией, власти регионов:

— ограничивают свободу экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями различных субъектов Федерации;

— создают препятствия перемещению товаров, финансовых ресурсов и передвижению людей через административные границы территорий;

— нарушают единство принципов налогообложения»⁶⁴.

По мнению Президента РФ, «каждый регион Федерации вправе применять свои тактические приемы при реализации стратегических задач экономической реформы. Но ни один регион не имеет права использовать эти приемы так, чтобы они фактически перечеркивали общие цели, отделяли его от Федерации, наносили бы прямой или косвенный ущерб другим регионам. Единство экономического пространства Федерации неприкосновенно. Чтобы его укрепить, необходимо обеспечить приоритетное развитие единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информатика), предусмотреть жесткие санкции к регионам, которые препятствуют перечислению налогов в федеральный бюджет или не выполняют иные обязательства перед федеральными органами.

Федеральная власть должна, наконец, принять исчерпывающие меры для завершения процесса разграничения государственной собственности как между самими субъектами Федерации, так и между федеральным “центром” и регионами… Следует пересмотреть предоставленные отдельным регионам льготы, часть которых экономически нецелесообразна, да и просто несправедлива по отношению к гражданам страны, проживающим на других территориях. Нужна система, построенная на единых критериях предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам… Надо обеспечить безусловное выполнение Конституции, устраняя любые региональные барьеры на пути движения товаров, денег и услуг… Вместе с тем нельзя допустить, чтобы борьба с экономическим сепаратизмом ущемляла права регионов Федерации, вела к восстановлению унитарного государства. Курс на передачу им все большего объема полномочий должен продолжаться»⁶⁵.

В Послании на федеральную власть была возложена задача поддержки «экономически депрессивных регионов через Федеральный фонд регионального развития. Основным источником средств для поддержки тех, кто слаб, должна стать территориальная рента, возникающая в ряде регионов в силу более благоприятных природных и географических факторов, а также вследствие прежних льготных государственных капиталовложений. Обеспечивая минимально необходимый уровень поддержки систем образования и здравоохранения, институтов рынка труда, федеральные власти не должны ограничивать самостоятельности регионов в выборе своей, приспособленной к местным условиям системы социальной поддержки населения»⁶⁶.

При этом была подчеркнута важность того, чтобы «усилия федеральных органов власти дополнялись активной и всесторонней деятельностью субъектов Федерации. Не прямая передача средств из федерального бюджета в региональный, а использование этих ресурсов в совместных программах на паритетных началах — генеральный путь государственного воздействия на региональное развитие. В этом русле следует подходить, например, к развитию малых и средних городов, автодорожному строительству и т. п. С учетом этого должна быть рассмотрена находящаяся в Правительстве программа развития малых и средних городов.

Большую роль должны сыграть предусмотренные Конституцией территориальные органы федеральной исполнительной власти. Именно они возьмут на себя основную нагрузку по разработке и реализации федеральных и межрегиональных программ для территорий. Понадобится поддержка межрегиональных ассоциаций, действующих в целях экономической интеграции. Речь идет о комплексном использовании и охране природных ресурсов, региональных программах, их долевом финансировании»⁶⁷.

Послание содержало принципиальную оценку предшествовавшему опыту деятельности государства в сфере формирования и реализации региональной политики: «На протяжении длительного времени в нашей стране преобладал бездумный подход к созданию новых производств и возведению промышленных объектов, использовались хищнические методы освоения природных богатств. В наши дни людям приходится расплачиваться за эти просчеты.

Обширные регионы страны стали зонами экологического бедствия. Жизнь и здоровье десятков миллионов людей, проживающих на этих территориях, животный и растительный мир находятся под серьезной угрозой. В ряде мест, особенно в крупных промышленных центрах, сложилась критическая ситуация»⁶⁸.

Наконец, особое место в Послании заняла проблема поддержания межнационального согласия в стране: «Укрепление Российского государства немыслимо без согласия между населяющими его народами. Множество национальных проблем порождено противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального и административно-территориального. Это отчетливо проявляется сегодня, когда происходит перераспределение властных функций и полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации. В нынешних условиях сохраняется историческая необходимость их сосуществования. В то же время противоречия между ними будут сглаживаться на основе нового, заложенного в Конституции понимания нации как согражданства»⁶⁹.

«Конституция, — говорилось далее в Послании, — провозгласила самоопределение Российской Федерации от имени всего ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве; точно так же источником власти в республиках, краях и областях является все их население независимо от национальности. Неконституционно, а потому недопустимо разделение жителей на представителей так называемых “коренных” и “некоренных” национальностей. Должно неукоснительно обеспечиваться предусмотренное Конституцией равенство прав и свобод всех граждан вне зависимости от их национальности. Ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом контроля над территорией, институтами власти и ресурсами. Равенство прав обусловливает необходимость принятия согласованных решений, учитывающих интересы различных национальных групп»⁷⁰.

При этом Президент РФ особо отметил, что «целостность государства в значительной мере базируется на поддержании единства гражданского общества и сохранении многообразия его этнических компонентов. Вот почему жизненно необходима демократическая национальная политика. Она должна быть направлена на решение следующих наиболее актуальных вопросов:

— национальные проблемы при строительстве федеративного государства;

— защита прав граждан и образуемых ими этнических, религиозных и языковых сообществ;

— национально-культурное развитие народов Российской Федерации;

— предотвращение и урегулирование межнациональных конфликтов.

Прежде всего государство обязано создать условия, позволяющие представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социальные и культурные цели, образовывать ассоциации, объединения и другие институты гражданского общества. В экономике это означает прежде всего свободу предпринимательства, равные права на собственность для граждан всех национальностей. В политике — поддержание разнообразных форм самоуправления национальных групп. Самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в различных формах национально-культурной автономии. Правовые основы их деятельности предстоит определить Правительству и Федеральному Собранию»⁷¹.

В Послании было особо подчеркнуто, что «федеральные, республиканско-региональные и местные власти обязаны защищать права человека в национальной сфере и оказывать преимущественную поддержку наименее защищенным этническим группам. Задача государства — сохранение уязвимых этнических культур и общин, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока. Проведение экономических реформ в этих районах должно сопровождаться комплексом мер по защите прав малочисленных народов, среди которых:

— бюджетное финансирование традиционных отраслей экономики и социальной сферы;

— развитие социальной инфраструктуры национальных поселков и разработка особых форм медицинского обслуживания и образования с учетом специфики образа жизни малочисленных народов Севера;

— сохранение языка, культуры, традиционной среды обитания.

Первоочередная государственная поддержка необходима также всем этническим категориям беженцев и вынужденных переселенцев из зон межнациональных конфликтов. Особенно остры подобные проблемы на Северном Кавказе. В нынешнем году исполняется 50 лет со времени трагического события — насильственного переселения многих народов России с родных мест. Преодоление последствий репрессивной национальной политики — одна из приоритетных задач органов власти всех уровней»⁷².

И здесь глава государства, возможно, несколько неожиданно для современников тех событий, коснулся «русского вопроса»: «Сохранение и укрепление федеративного государства напрямую зависят от национального самочувствия русских. В России русские составляют абсолютное большинство населения — 83%. Им не угрожают ассимиляция, забвение родного языка, утрата национальной самобытности.

В то же время нельзя отрицать наличия ряда проблем, с которыми сталкиваются русские, особенно в некоторых республиках Федерации и в районах, граничащих с зонами межнациональных конфликтов. По отношению к ним применимы те же основные принципы демократической национальной политики:

— национальный паритет с другими народами на территории всех субъектов Федерации, в частности равенство в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;

— право на этнокультурную самоорганизацию, например, путем создания регионально-культурных ассоциаций на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

— государственная поддержка программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры и, разумеется, русских переселенцев»⁷³.

Данное обозначение «русского вопроса» стало одним из первых в официальных документах такого уровня. И впоследствии на нем не раз будут заострять внимание руководители государства. Ибо сам этот вопрос, как известно, станет и будет оставаться одним из краеугольных камней не только внутренней, но и внешней политики России — от трагических событий на Северном Кавказе в середине 1990-х гг. до «крымской весны» 2014 г. и далее.

Как было отмечено в Послании, «в России федеральная власть проявила достаточные выдержку и благоразумие, позволившие избежать перерастания конституционных конфликтов с рядом республик в межнациональную конфронтацию. Органам государственной власти еще предстоит разработать концепцию государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов. В ее основу должен быть положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий. В то же время государство обязано использовать все законные средства, включая силу, для немедленной локализации вооруженных столкновений, разоружения незаконных военных формирований, пресечения деятельности организаций и лиц, проповедующих национальную рознь и призывающих к насилию»⁷⁴.

В этой связи было отдельно подчеркнуто, что «особую проблему представляет урегулирование отношений между федеральной властью и Чеченской республикой. Основой для этого могут стать проведение в Чечне свободных демократических выборов и переговоры по разграничению полномочий с федеральной властью»⁷⁵.

В целом, отметил Президент РФ, «политика межнационального согласия должна занять одно из ведущих мест в государственной стратегии развития Российской Федерации. Для реализации этой политики понадобится разработать следующий пакет законопроектов:

— о национальных меньшинствах;

— о статусе национальных советов, районов, округов, поселений и о национально-культурной автономии;

— о развитии этнических культур и языков;

— о вынужденной миграции и беженцах из зоны межэтнических конфликтов»⁷⁶.

В Послании 1995 г. Президент РФ вновь коснулся вопросов развития федерализма и местного самоуправления, также посвятив им отдельный раздел. Как отметил глава государства, «российская история распорядилась таким образом, что суверенитет государства простирается на огромную территорию и охватывает многочисленные народы.

В силу обширности территории и огромного разнообразия жизненных условий — исторических, национальных, экономических, природных — у России есть два способа сохранить себя как единое государство.

Один из них — унитаризм, жестко централизованное управление. Именно на такой основе до недавнего времени и существовала Россия. Этот способ опирается главным образом на командный принцип. Действенность власти зависит здесь от мощи неправовых, принудительных средств.

Наше общество приняло иной путь сохранения единства государства — федерализм, децентрализация управления. Такой способ, естественно, основывается на праве, в том числе строгом регулировании компетенции федеральной и региональных властей. Это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Большинство российских граждан сегодня понимают, что проблема суверенитета России накрепко связана с федерализацией страны, что федерализм — самый верный путь не к подрыву целостности, а к сплочению государства. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию»⁷⁷.

Президент констатировал, что «первые шаги становления подлинного федерализма, в частности перераспределение властных функций из Центра в регионы, воспринимались многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной целостности. Надо признать, что были некоторые основания для подобных опасений. Ведь поначалу находились политики, которые строили свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах, на борьбе с федеральной властью.

Но федерализм в России набирал силу, и уже в прошлом году стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма. В этом немалая заслуга и федеральной, и территориальных властей. Они не позволили ситуации стать по-настоящему опасной для целостности России. За редчайшими исключениями, вопрос об отделении каких-либо территорий от России не вставал. На это нам хватило государственной мудрости и ответственности.

Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Татарстана, Башкортостана и Кабардино-Балкарии позволили повысить уровень взаимопонимания с этими субъектами Федерации, стабилизировать в них политическую обстановку.

Настало время выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации»⁷⁸.

В Послании было отмечено, что «у субъектов Федерации есть огромное поле для полной самореализации в рамках российской Конституции. Она гарантировала им самые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем. За ними закрепляются все права государственной власти, кроме тех, которые перечислены в качестве федеральных прерогатив. Для отражения особенностей жизни своих территорий они вправе создавать собственные основные законы — уставы и конституции»⁷⁹.

Тем не менее, подчеркнул Президент, «предоставление субъектам Федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти отдельных субъектов Федерации не решают полностью проблему сохранения единства и целостности Российского государства. Нужно совершенствовать региональную политику. Это — важнейшее направление федеральной политики на основе целостной системы документов, отражающей и стратегические интересы национальной безопасности России как единого федеративного государства, и нужды развития самих регионов, а главное — потребность всех субъектов Федерации в согласованном сотрудничестве друг с другом на благо каждой территории и страны в целом.

Практика показывает, что интересы отдельной территории далеко не всегда совпадают с интересами государства в целом и нередко противоречат интересам соседних территорий.

Но несмотря на эти сложности и противоречия, в прошлом году удалось заметно продвинуться в разработке региональной политики. И в президентских структурах, и в Правительстве, и в Федеральном Собрании эта проблема проработана концептуально. Дело теперь за тем, чтобы переложить концепции на язык конкретных мероприятий и программ»⁸⁰. Общеизвестно, впрочем, что, к глубокому сожалению, многие из принятых впоследствии документов так и остались на бумаге или были реализованы не в полном объеме. Опять-таки сказались сложнейшие внутри- и внешнеполитические реалии того периода.

Отдельное место в Послании 1995 г. заняло рассмотрение вопросов бюджетного федерализма. По словам Президента, «минувший год стал годом рождения российского бюджетного федерализма. Были выработаны единые нормативы распределения поступлений от основных федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами, определена формула расходования средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. В результате возросли бюджетная самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и удалось в значительной степени снять напряженность в межбюджетных отношениях.

В 1995 году предстоит отладить новый механизм бюджетных взаимоотношений, охватить им все субъекты Федерации. Нужно повысить степень обоснованности предоставления территориям средств федеральной поддержки»⁸¹.

Что же касается местного самоуправления, то оно было названо главой государства «важным механизмом обеспечения единства страны»: «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечивать более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей»⁸².

Президент констатировал, что «о становлении и развитии местного самоуправления говорилось немало, гораздо меньше сделано на практике. Это положение необходимо исправлять.

Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей… Права и интересы местного самоуправления необходимо учесть в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений.

Назрела объективная необходимость организовать постановку муниципальной статистики в Российской Федерации. Без ее создания нельзя рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на демократических началах»⁸³.

Особое внимание в Послании было уделено обеспечению прав и свобод граждан на всей территории России. Президент отметил, что «права и свободы человека в таком огромном государстве, как Российская Федерация, имеют территориальный аспект. В любом регионе страны гражданин вправе чувствовать себя надежно защищенным Конституцией Российской Федерации. Никакие региональные законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут покушаться на конституционные основы правового положения личности. Эта область правового пространства России должна находиться под особым контролем федеральных органов государственной власти. Региональные различия в регулировании прав граждан допустимы лишь постольку, поскольку они отражают специфику местных традиций, обычаев, быта»⁸⁴.

В Послании довольно детально указывались имевшие место в тот период проблемы: «…издержки в сфере законотворчества велики. Не все конституции республик полностью соответствуют нормам Конституции России и принципам международного права. В некоторых из них закреплены нормы, ущемляющие права “нетитульных” национальностей. Почти все республики провозгласили землю, недра, воды, растительный и животный мир исключительно собственностью народов, проживающих на их территориях. Сфера судопроизводства в большинстве конституций отнесена к исключительному ведению республик.

Многие республики приняли свои конституции до 12 декабря 1993 года. Конституция России создала принципиально иное правовое пространство. И это требует соответствующих изменений в республиканских конституциях.

Немногим лучше положение с проектами уставов краев и областей. В большинстве своем они нуждаются в тщательной проверке на соответствие духу и букве федеральной Конституции. Без этого не может быть подлинного федерализма, без этого не укрепить единство и целостность страны.

Необходимы согласительные процедуры с участием представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, краев и областей. Важна роль Совета Федерации в квалифицированном содействии законопроектному процессу в субъектах Федерации. Поскольку завершилось формирование Конституционного Суда, появилась возможность начать работу по рассмотрению дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации»⁸⁵.

В Послании была особо отмечена экономическая сторона территориального аспекта прав и свобод граждан: «Несправедливо, чтобы одни граждане жили хуже других не потому, что они хуже работают, а потому, что живут в районах с плохими экономическими условиями. Это положение грубо нарушает права человека.

Таким крупным странам, как Россия, естественным образом присущи большие внутренние различия между регионами. В этом преимущество крупных стран, мощный потенциал роста. Подобное разнообразие открывает широкие возможности для территориального разделения труда и становится важным фактором ускоренного социально-экономического развития. Вместе с тем такие различия чреваты образованием диспропорций регионального развития. Именно эти диспропорции стали родимым пятном нашей истории и экономики»⁸⁶.

По весьма справедливому утверждению главы государства, «жители постоянно отстающих и депрессивных районов не несут вины за упадок своей территории. На протяжении многих десятилетий интересы отдельных регионов нередко приносились в жертву интересам общенациональным или даже идеологическим. Теперь государство, прежде всего федеральные органы власти, должно компенсировать этим районам нанесенный ущерб.

Существование застойных, кризисных (депрессивных и отсталых) районов негативно сказывается на развитии всего общества. Недостаточно используются природные и трудовые ресурсы, человеческие возможности, профессиональные способности миллионов людей. Осложняется взаимодействие отдельных частей страны друг с другом. Более того, все это отражается на политической и социальной стабильности России»⁸⁷.

Президентом были отдельно выделены два проблемных макрорегиона страны: «Это особенно сказывается на Дальнем Востоке. За советский период здесь так и не сложилось комплексное хозяйство, и сегодня основная часть производимой там продукции вывозится в другие российские регионы, из которых завозятся многие товары первой необходимости. Рыночные отношения ставят Дальний Восток в крайне трудное положение. Из-за непомерного роста транспортных тарифов завоз оказывается не по карману для местных жителей и предприятий, а собственная продукция становится неконкурентоспособной на отдаленных российских рынках.

Экономикой Дальнего Востока, богатствами огромной территории, трудом миллионов наших сограждан страна не может пренебрегать. Правительству нужно немедленно и в тесном сотрудничестве с властями Дальнего Востока приступить к поиску кардинального решения этой проблемы. Конечно, в одночасье ее не решить, бюджетными дотациями на транспортные тарифы положение не выправить. Необходима кропотливая работа по коренной структурной перестройке регионального хозяйства. Эту перестройку предстоит вести прежде всего самому региону, долг же государства — создать для этого все возможные условия.

Аналогичные задачи стоят перед Правительством и в отношении зоны Севера. Пора определяться: какие производства наиболее перспективны, какой объем финансовых ресурсов государство может и должно выделять на поддержку северных территорий, какова должна быть оптимальная численность населения, проживающего на Крайнем Севере»⁸⁸.

Еще одной важной темой Послания 1995 г. стало сохранение межнационального мира и согласия в стране. Было отмечено, что «гражданин Российской Федерации, независимо от национальности и религиозных убеждений, вправе чувствовать себя спокойно и уверенно в любом районе страны.

Между тем в стране накопилось немало проблем, порой провоцирующих национальную враждебность, взаимные страхи и недоверие. Существуют и силы, заинтересованные в разжигании сепаратизма и национальной розни.

Правительству и Федеральному Собранию необходимо ускорить завершение разработки государственной программы по национальной политике (основные направления). В ее основу должна быть положена концепция национального плюрализма, противостоящая мифам о национальной исключительности. Важными элементами этой программы должны стать:

— реальное обеспечение равенства прав человека вне зависимости от его национальности;

— всемерное содействие развитию национальных культур, различных форм самоорганизации народов и диалога между ними;

— создание надежного и реально действующего механизма предотвращения и урегулирования этнических конфликтов.

Органы государственной власти всех уровней и общественность должны объединить усилия для своевременного жесткого отпора воинствующему национализму, любым проявлениям ксенофобии, дискриминации по этническому, расовому и религиозному признакам»⁸⁹.

Как известно, основанная на этих принципах Концепция государственной национальной политики Российской Федерации была принята в 1996 г. и действовала без малого два десятилетия.

Президент особо отметил необходимость «усилить государственный контроль за соблюдением прав человека в сфере национальных отношений, повысить в этой области действенность прокуратуры. Подстрекательство к беспорядкам и участие в них должны преследоваться по всей строгости закона. Неспособность властей привлечь к ответственности виновных воодушевляет организаторов беспорядков на новые противоправные действия.

Культурные, религиозные, деловые и другие интересы вызывают естественное стремление людей одной национальности, живущих в разных частях государства, к совместной деятельности. Государству необходимо обеспечить благоприятные условия для такого рода связей (прежде всего в форме национально-культурных объединений), в том числе в сфере использования родного языка, отправления обрядов, в области информации. Создание национально-культурных объединений обеспечит разнообразие форм самоуправления народов»⁹⁰.

«Сегодня, — отметил Президент, — идет сложный и болезненный процесс консолидации многонационального российского общества. Задача государства — помочь представителям всех народов сформулировать собственные интересы и осознать свою ответственность в едином многонациональном обществе. Важно заботиться о расширении возможностей самореализации в различных сферах государственной деятельности представителей всех народов страны, не создавая привилегий и отдавая безусловный приоритет профессиональным качествам людей.

Консолидация народов России немыслима без изменений в сфере образования, культуры. Будущие граждане России с детства должны получать знания о культуре и традициях не только своего, но и других ее народов. Знание культуры и понимание других народов — надежный заслон национальной розни»⁹¹.

И, наконец, отдельный пункт Послания был посвящен тяжелейшей ситуации в Чеченской Республике: «Чеченский кризис стал испытанием действенности институтов федеральной власти России, их способности защитить целостность страны. События в Чеченской Республике конца 1994 — начала 1995 года вызвали яростные политические дискуссии в обществе, средствах массовой информации и в самих властных структурах.

Такой накал страстей понятен. Он вызван прежде всего трагедией гибели многих россиян. К тому же чеченский кризис затронул фундаментальные проблемы, которые возникали и будут возникать перед современной цивилизацией: приоритеты в системе охраняемых государством ценностей; соотношение целей и средств; объем и пределы применения силы для защиты права»⁹².

Президентом была дана оценка установившегося в республике режима как незаконного: «…в течение трех с лишним лет на территории Чеченской Республики действовал антиконституционный режим, установленный вооруженным путем и удерживаемый силой оружия; функционировали незаконные органы власти и незаконные вооруженные формирования. Более того, осенью 1994 года в Чеченской Республике, то есть на территории Российской Федерации, начались вооруженные столкновения дудаевских формирований и оппозиции с применением тяжелого вооружения и военной техники»⁹³.

Послание содержало весьма развернутое обоснование права на применение вооруженной силы для защиты государственной целостности страны и обеспечение неукоснительного соблюдения законности на ее территории: «Государственное принуждение было применено в Чечне, когда федеральная власть исчерпала все иные средства воздействия. На части суверенной территории Российской Федерации дерзко попирались элементарные права человека, был брошен вызов государственной целостности, игнорировались российские законы и другие правовые акты, в пределах государства появилась антиконституционная, хорошо вооруженная армия, не скрывающая своих намерений вступить в боевые действия с Вооруженными Силами России. В унизительное положение была поставлена не власть, а само Российское государство.

Именно этот абсолютно неправовой, антиконституционный режим, возникший на части российской территории и развернувший террористическую деятельность в отношении российских граждан, дал моральное и правовое основания применить государственную силу для восстановления суверенитета Российской Федерации на всей ее территории, пресечь откровенный бандитизм и терроризм, открытый захват заложников в лице основной массы населения Чеченской Республики…

Как же необходимо подходить к решению проблемы, возникшей в результате вооруженного захвата власти группой лиц, срывающих все попытки политического урегулирования, демонстративно накапливающих военную мощь, использующих оружие? В такой ситуации — с позиции силы.

Как подходить к проблеме узурпации власти на части территории Российской Федерации лицами, располагающими современным тяжелым вооружением и военной техникой, включая авиацию, артиллерию и танки? В такой ситуации — с помощью Вооруженных Сил»⁹⁴.

Президент констатировал, что «в чеченском кризисе, как в капле воды, отразились все проблемы российской государственности. Это и косная, устаревшая система планирования политических и военных операций такого масштаба, и нескоординированность действий различных ведомств, и пришедшее из прошлого недопустимое пренебрежение независимыми средствами массовой информации, самостоятельным общественным мнением и многое другое.

Скорбя о жертвах конфликта, необходимо позаботиться о том, чтобы извлечь как можно больше из жестокого урока истории, преподанного нам уже на первом году обучения жизни в новых условиях, при новой Конституции. Нужно преобразовать взрывную энергию конфликта в потенциал предстоящих изменений в армии, в институтах власти, в политической и государственной практике.

Но если уж мы намерены учиться, то именно сейчас нельзя проявлять торопливость и рубить сплеча. Необходимо проанализировать все аспекты возникновения и развития чеченской аномалии, тщательно разобраться в действиях по восстановлению конституционной законности в Чечне, в работе всех органов власти. И только потом принимать решения. Здесь будут полезны усилия всех ветвей власти, активность парламентских комиссий, непредвзятые журналистские исследования и, конечно, скоординированные действия органов охраны правопорядка.

Мы будем стремиться к снижению силового уровня решения конфликта и переходу к преимущественно политическим и экономическим методам урегулирования кризиса»⁹⁵.

В Послании 1996 г., оглашенном перед началом президентской избирательной кампании, подводились итоги проведенных в стране в последние годы преобразований, в том числе в сфере федеративных отношений, национальной и региональной политики. По словам главы государства, «сегодня можно уверенно утверждать, что прогнозы катастрофического распада Российской Федерации не оправдались. Далось это непросто. Копившиеся в течение семи десятилетий региональные проблемы усложнили ход реформирования государства, сделали его гораздо более болезненным и тяжелым для общества.

За прошедшие четыре года эти проблемы не могли быть преодолены полностью. Стояли принципиально иные, в чем-то более сложные задачи — сначала снять угрозу территориального распада государства, а затем создать новый механизм решения проблем федерализма и региональной политики»⁹⁶.

В Послании было констатировано, что «за считанные годы удалось перейти от проблем злободневных к стратегическим, решая одновременно такие важнейшие для России задачи, как целостность государства и бюджетная дисциплина. Сегодня внимание и энергия органов власти и общественности регионов переключаются со споров с Москвой на обустройство собственной жизни.

На принципиально новой основе восстанавливается единое экономическое пространство страны. Рыночные механизмы устранили немало барьеров на пути движения товаров. Началась, хотя и болезненная на первых порах, но естественная для такой страны, как Россия, регионализация рынков. Наметились структурные сдвиги в экономике регионов, которые стали активнее искать свое новое место в системе внутрироссийского и международного разделения труда»⁹⁷.

Вместе с тем Президент отметил, что «все эти процессы идут непросто. Усилились межрегиональные различия в уровне жизни населения, появились депрессивные регионы с высокой безработицей, не утихает процесс обезлюдения обширных частей страны. Бремя реформ и выгода от них по-прежнему распределяются между регионами весьма неравномерно»⁹⁸.

Особое внимание в Послании было вновь уделено вопросам развития местного самоуправления, которое было названо «долгосрочной работой по преобразованию государства». По словам Президента, «общефедеральная правовая база для этого уже есть. Теперь задача переходит в практическую плоскость: наделение органов местного самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении сугубо местных вопросов»⁹⁹.

Глава государства обратил внимание на то, что «формирование реального местного самоуправления воспринимается руководителями многих регионов как покушение на их власть. Действительно, надо передавать “вниз” контроль над рядом управленческих функций, более того — часть средств. Расставаться с этим тяжело, но придется; есть Конституция, есть Закон, и их надо выполнять.

Местное самоуправление — это важнейшая часть гражданского общества. Помогая строительству гражданского общества, мы укрепляем демократическую государственность России. Этого требует и здоровый практицизм: многие проблемы гораздо эффективнее решаются местным самоуправлением, чем федеральными или региональными властями»¹⁰⁰.

Касаясь вопросов межнациональных отношений, Президент отметил, что «России удалось избежать массовых проявлений межэтнической конфронтации. Это явилось следствием не только исторически сложившегося отношения народов России друг к другу, но и результатом целенаправленной политики, основанной на принятой государством и закрепленной в Конституции концепции многонационального народа России»¹⁰¹.

В то же время в Послании было отмечено, что «наибольшую угрозу для стабильности, целостности России и ее безопасности представлял сепаратизм. Проявленная федеральной властью готовность к политическому компромиссу наряду с решительностью в пресечении экстремистских действий (например, в недопущении захвата правительственных зданий в столице Кабардино-Балкарии) позволила резко снизить угрозу целостности Российской Федерации. Исключение составила Чечено-Ингушская (с 1992 года — Чеченская) Республика, в которой дело дошло до вооруженного мятежа»¹⁰².

Останавливаясь далее более подробно на ситуации в Чечне, глава государства отметил, что «произошло несколько крупных событий, по существу изменивших характер проблемы.

Во-первых, 31 июля 1995 года состоялось решение Конституционного Суда Российской Федерации, который признал правомерными решения Президента России по восстановлению конституционного порядка в Чеченской Республике.

Во-вторых, по символическому совпадению в тот же день было подписано Соглашение по блоку военных вопросов федеральной правительственной делегацией и обеими сторонами чеченского конфликта.

В-третьих, 17 декабря 1995 года были избраны законный глава Чеченской Республики и депутат Государственной Думы от Чечни.

Тем самым жители республики ясно дали понять: они хотят мира, они хотят спокойно жить, иметь нормальную власть.

Понимая, что в условиях налаживания мирной жизни в Чечне дудаевцам не удастся остаться на плаву, их верхушка откровенно растоптала летние договоренности и попыталась повернуть ситуацию вновь в военное русло. Однако сил для масштабного вооруженного противостояния у боевиков уже не было. Поэтому они избрали тактику откровенного терроризма»¹⁰³.

По словам Президента, «надо с сожалением признать, что еще далеко не все россияне уловили существенный поворот в ситуации. В том числе и потому, что дудаевская пропаганда по-прежнему умело тиражирует тезис “национально-освободительной борьбы”, который находит отклик у некоторых средств массовой информации, да и у иных политиков. Люди, на которых давно заведены уголовные дела и находящиеся в розыске, изображаются борцами за независимость.

По существу, россияне так и не имеют объективной картины происходящего в Чеченской Республике. Вот лишь некоторые ее фрагменты:

— дудаевщина осуществляла целенаправленную политику вытеснения из Чечни людей, для которых родным является русский язык;

— основной, но тщательно скрываемый мотив дудаевского руководства — добиться свободы для разбоя, прежде всего в Северо-Кавказском регионе;

— многие дудаевцы — люди обманутые или запуганные;

— большинство населения Чечни просто боится, что завтра федеральные силы Министерства обороны и Министерства внутренних дел разом покинут ее пределы»¹⁰⁴.

Как было подчеркнуто в Послании, «сегодня центральный вопрос — как проторить дорогу к спокойной жизни в Чеченской Республике. В прессе, с трибун различных партийных и общественных форумов высказывается много мнений, предлагаются различные способы решения проблемы. К сожалению, большинство из них грешат чрезмерной абстрактностью либо чрезмерным, подчас просто безответственным радикализмом. Потребовать от Президента “прекратить войну” или “вывести войска” — это никакое не решение, это даже не путь к миру, а прямая дорога к распространению войны по всему Кавказу, а возможно, и за его пределами…

Мы готовы к переговорам с любыми политическими силами, заинтересованными в установлении мира в Чечне. Но мы не намерены вступать в сделку с бандитами, да к тому же за спиной законного правительства Чечни.

Мы готовы к компромиссам в вопросе о статусе Чечни в составе России, но не в ущерб безопасности граждан.

У всех нас, в первую очередь у военнослужащих, должно быть абсолютно ясное понимание: сила государственного принуждения была и остается направленной против бандитов, обладающих огромными запасами оружия. Федеральные силы помогают законным властям Чеченской Республики наладить нормальную жизнь, обеспечить безо-пасность ее населению»¹⁰⁵.

В Послании 1997 г., оглашенном Б. Н. Ельциным после его избрания Президентом России на второй срок, одно из центральных мест было уделено проблеме укрепления единства правого пространства страны. В частности, отмечалось, что «установление правового порядка в России предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих “импульсов” и надежную обратную связь по всей вертикали — от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность строительства российского федерализма делает налаживание такой системы особенно сложным.

Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации, неопределенность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий “размывают” границы ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.

В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Федерации, тормозятся назревшие социально-экономические реформы, ухудшаются условия жизни большинства людей»¹⁰⁶.

Глава государства подчеркнул, что «единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это и нереально, и вредно, и неконституционно. Есть масса вопросов, которые субъекты Федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности. Однако не может быть единого государства без универсальных, общих для всех, принципов жизни. Пока мы единое правовое пространство не обустроили»¹⁰⁷. Последний тезис был проиллюстрирован Президентом такими фактами, как: принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации, несоблюдение или неисполнение федеральных законов, указов Президента, судебных решений.

В частности, как было отмечено в Послании, «начиная с середины 1995 года в Министерство юстиции поступило более 14 тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции и федеральному законодательству. Практикуется издание субъектами Федерации правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов»¹⁰⁸.

При этом Президентом было констатировано, что одной из важнейших проблем обеспечения единого правового пространства является «сильная зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов власти. Каждое федеральное ведомство обязано создать для своих территориальных органов и их должностных лиц условия, обеспечивающие независимость от местного влияния при осуществлении федеральных полномочий»¹⁰⁹.

По мнению главы государства, «вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, а также о несоблюдении должностными лицами федеральных законов, указов Президента, судебных решений должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Верхняя палата парламента — не просто собрание представителей регионов. Это одна из главных частей механизма федеральной власти. Двойной статус членов Совета Федерации требует от них равного подхода и к актам структур федеральной власти, и к своим собственным решениям.

Обеспечение единства правового пространства России во многом зависит и от Государственной Думы. Очевидно, что в значительной степени острота проблемы вызвана отсутствием базового закона, который бы обеспечивал единство основных принципов власти и эффективную защиту от покушений на федеральное законодательство. До сих пор варианты такого закона не соответствовали этим требованиям»¹¹⁰.

В Послании было особо отмечено, что «на главах субъектов Федерации лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. А перед страной они несут государственно-правовую ответственность за выполнение федеральных законов, указов Президента, актов Правительства, судебных решений. Это вытекает из Конституции России.

Выборный статус руководителей субъектов Федерации не может и не будет означать ослабления единой системы государственной власти»¹¹¹.

По словам главы государства, «на Президенте Российской Федерации, которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны. Такая защита предусматривает различные формы и методы, в том числе применение мер ответственности к должностным лицам за нарушение Конституции Российской Федерации.

Однако гораздо лучше для страны и всех уровней власти не создавать условий, способствующих возникновению коллизий. Для этого необходимы не только безусловное подчинение региональных органов и должностных лиц актам федеральной власти, но и взвешенность, реалистичность самих федеральных решений.

До сих пор большинство федеральных функций в регионах осуществляли органы государственной власти субъектов Федерации. Теперь федеральным властям предстоит выполнять многие из них самостоятельно. Это означает необходимость усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах. Им будут даны соответствующие полномочия, что позволит эффективно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации»¹¹².

Наряду с этим в Послании было подчеркнуто, что «настоящим бичом остается необоснованное раздувание штатов. С 1991 года общая численность государственного аппарата возросла в полтора раза. Особенно это проявляется на региональном уровне. Причем в ряде мест допускается дискриминация кадров по национальному признаку»¹¹³.

Еще одно значимое место в Послании 1997 г. было отведено экономическим условиям федерализма. В частности, отмечалось, что «незавершенность формирования федеративных отношений наиболее ярко проявляется в нечетком разграничении предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и предметов их совместного ведения, в неопределенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий.

Частично остроту проблемы снимают договоры, заключаемые федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Но в целом проблема остается нерешенной»¹¹⁴.

Как конкретизировал далее Президент, «экономический федерализм органы власти некоторых субъектов Федерации воспринимают как возможность действовать вопреки общему направлению реформ, в том числе сохранять командные методы управления экономикой… Федеральное Правительство практически в одиночку борется с дефицитом государственного бюджета, налаживает финансовую дисциплину, идя зачастую на весьма непопулярные, но необходимые меры. А в это время региональные власти раздают субсидии, осуществляют эмиссию денежных суррогатов.

Не будет преувеличением сказать, что львиная доля неоправданного государственного вмешательства в экономическую жизнь общества сосредоточена именно на региональном уровне. Тем самым тормозится развитие предпринимательства, создаются условия для поборов, иных видов коррупции…

Субъекты Федерации активно прибегают к заимствованиям, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках. Зачастую такие заимствования производятся без соответствующего обеспечения и подрывают кредитоспособность не только самого субъекта Федерации, но и России в целом. Правительство России не должно отвечать за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним. Необходимо выработать и законодательно закрепить систему санкций за такие действия региональных властей»¹¹⁵.

В то же время в Послании содержалась и вполне обоснованная критика федеральных властей: «Федеральные власти порой легковесно подходят к своим решениям, давая задания и не указывая источники финансирования для их выполнения. Это тоже фактор разрушения экономического федерализма, поскольку основная тяжесть выполнения решений нередко ложится на региональные и местные власти»¹¹⁶.

В качестве основной проблемы развития экономического федерализма глава государства назвал систему федеральных трансфертов: «Введенная в 1994 году, она была прогрессивной мерой, призванной выровнять стартовые возможности регионов. Причем государство, придавая этой проблеме ключевое значение, выделяет на ее решение значительные суммы.

Однако со временем обнажились существенные недостатки этой системы: бесконтрольность расходования федеральных дотаций, увеличение числа дотационных региональных бюджетов, их слишком большая (нередко на 80–90 процентов) зависимость от федеральных трансфертов.

Систему трансфертов придется совершенствовать. Прежде всего надо создать условия, при которых регионам будет выгодно обходиться без них, а там, где слишком сильно зависят от денег “сверху”, следует вводить режим особо жесткого федерального контроля за расходованием этих средств»¹¹⁷.

В целом, как подчеркнул Президент, «Правительство должно в сжатые сроки по-новому построить систему бюджетного федерализма, учитывающую реально существующие полномочия регионов и местных сообществ, недопустимость неравноправия, проявляющегося, в частности, в предоставлении отдельным регионам и территориям льготных режимов экономической деятельности»¹¹⁸.

В контексте бюджетного федерализма в Послании было вновь уделено внимание вопросам развития местного управления и самоуправления. «Бюджетный федерализм, безусловно, должен включать местный уровень власти. Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распределения кусков общего “бюджетного пирога”, местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал»¹¹⁹.

Как подчеркнул глава государства, «Правительство Российской Федерации обязано относиться к органам местного самоуправления как к самостоятельному, полноценному и серьезному партнеру в экономическом и социальном реформировании страны»¹²⁰. А в целом всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, были названы «не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей»: «Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному означает полное непонимание его общегосударственного значения»¹²¹.

Однако, констатировал Президент, «в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей.

Большая доля вины за такое положение лежит на федеральной власти, которая сконцентрировала свои усилия на взаимодействии с органами власти субъектов Федерации, по привычке считая уровень местной власти недостойным внимания. Мы ограничились изданием базового Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, не разъяснив значения и сути конституционных принципов местного самоуправления, законодательно не обеспечив его финансовые и другие гарантии.

Считаю серьезной ошибкой, что проблемами местного самоуправления мы занимаемся от случая к случаю, не создали мощного координационного центра, который бы контролировал процесс реформирования местной власти, вносил продуманные предложения, даже выступал ходатаем по делам местного самоуправления»¹²².

Наконец, еще одной важной темой Послания, как и в предыдущие годы, стала ситуация на Северном Кавказе. По словам Президента, «тяжелой раной для страны стала Чечня. В 1996 году боевые действия в Чеченской Республике были остановлены, но “тугой чеченский узел” остался.

В течение пяти последних лет в решении чеченских проблем допускались ошибки, в том числе — высшим политическим руководством страны, были просчеты, непоследовательные, противоречивые действия. Большие человеческие жертвы глубоко травмировали российское общество. Велик ущерб, нанесенный экономике всей страны…

Чеченский кризис выявил наши общие проблемы: слабость новых государственных институтов, разобщенность власти и общества перед лицом реальных угроз. Сейчас очень важно, какие уроки мы извлечем из недавней трагедии. От этого во многом зависит будущее России»¹²³.

В Послании 1998 г. одно из центральных мест было уделено проблеме выравнивания экономических условий развития регионов страны. Как отметил глава государства, «российские регионы всегда развивались неравномерно. Однако в последние годы такая неравномерность стала нарастать.

Сказывается разная способность региональных властей понять и принять перемены. Различно и отношение в регионах к частным собственникам, особенно мелким и средним. По-разному трактуется понятие “регулирование экономики”.

Нередко в регионах нарушаются принципы добросовестной конкуренции: чинятся препятствия появлению новых центров экономического влияния, например “посторонних” банков в угоду банкам “карманным”…

Органы исполнительной власти некоторых регионов участвуют в реализации федеральных программ на своих территориях только в тех случаях и в той мере, в какой считают для себя удобным»¹²⁴.

По мнению Президента, «одним из действенных рычагов продвижения реформ во все без исключения регионы должна стать дифференцированная экономическая политика. Ее смысл — различный объем федерального присутствия в зависимости от того, улучшается ли в том или ином субъекте Российской Федерации социально-экономическое положение. Для обеспечения такой политики необходим постоянный социально-экономический мониторинг.

Разумеется, финансовый контроль необходим во всех субъектах Российской Федерации. Но если экономическое и социальное положение региона ухудшается, для федеральной власти это должно быть сигналом включения более жестких форм контроля, особенно за тем, на что и в каком объеме расходуются в регионах федеральные средства»¹²⁵.

В Послании было констатировано, что сложившаяся система межбюджетных отношений «явно не соответствует задачам сегодняшнего дня. Она складывалась во многом стихийно в период наиболее трудного этапа в жизни России. Результатом этого стали:

— резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

— отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

— неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета»¹²⁶.

В качестве мер по повышению эффективности системы межбюджетных отношений в Послании были указаны: совершенствование нормативного принципа планирования сумм трансфертов, передаваемых из федерального бюджета в региональные; увеличение доли связанных трансфертов, т. е. трансфертов, направляемых на конкретные цели, согласованные между федеральным центром и регионами; становление зависимости величины нецелевых трансфертов и ассигнований от таких параметров, как: открытость бюджетного процесса в регионе для контроля со стороны федеральных органов власти; эффективность использования средств регионального и местных бюджетов, включая средства, передаваемые из федерального бюджета; принимаемые в регионе усилия по мобилизации доходов в бюджет, включая федеральный; степень участия региональных органов власти в реализации федеральных программ на своей территории; соблюдение федерального законодательства.

Особое внимание глава государства обратил на необходимость усиления ответственности региональной и местной власти, подчеркнув при этом, что стратегия подъема страны невозможна без теснейшего взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления. «Неверие в возможность эффективного управления правовыми, а не командными методами, въевшееся унитаристское мышление обусловливают страх многих представителей федеральной власти перед региональной самостоятельностью. В ней они склонны видеть угрозу единству страны и ее территориальной целостности.

На самом деле самостоятельность регионов — преимущество, особенно в такой стране, как наша — с ее огромным экономическим и национально-культурным разнообразием.

Необходимо научиться использовать это преимущество. Путь очевиден: самостоятельность регионов должна развиваться, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями»¹²⁷.

В Послании было особо подчеркнуто, что «смысл текущей политики — создать на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:

— обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

— перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

— законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

— политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;

— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;

— обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления»¹²⁸.

Глава государства вновь отметил, что «по-прежнему одним из самых значительных барьеров на пути к нормальным федеративным отношениям остается низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Федерации… число незаконных актов субъектов Федерации остается недопустимо большим. Поэтому необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должностных лиц»¹²⁹.

И вновь Президент подчеркнул необходимость развития местного самоуправления. «Федеральная власть должна наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления. Это не означает, что в каждом руководителе субъекта Федерации надо видеть противника местного самоуправления, а в каждом муниципальном руководителе — страстного поборника этой системы. Необходимо помочь и тем и другим освоить глубинный потенциал новых возможностей самоорганизации жителей…

Более внимательное отношение федерального и регионального уровней власти к муниципальным проблемам диктуется и необходимостью решать непосредственно экономические задачи. Ведь именно органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. От эффективности их деятельности в огромной степени зависит оборот недвижимости. Эти органы способны наладить контроль за использованием не только муниципальной, но и государственной собственности по поручению органов государственной власти. От позиции местной власти во многом зависит и создание благоприятного климата для расширения малого и среднего предпринимательства.

Другими словами, в обеспечении общего подъема роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального властных уровней»¹³⁰.

В Послании