Н. Е. Таева

Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

Т13

Автор:
Таева Н. Е., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России;
Васильев С. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционное и административное право» Севастопольского государственного университета

В учебном пособии на основе анализа норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов, а также правореализационной практики даются системные представления о правотворчестве органов представительной власти. Рассматриваются понятие, виды, принципы и значение правотворческого процесса. Дается характеристика субъектов правотворчества. Подробно раскрываются правила и процедуры правотворческого процесса в органах представительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Отдельное внимание уделено базовым правилам юридической техники.

В конце каждой главы пособия помещен список рекомендуемой литературы, а так-же оценочные материалы, позволяющие эффективно проверить полученные знания, приобретенные практические умения и навыки.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2020 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов.

Издание может быть использовано в практической деятельности государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти, в работе практикующих юристов.

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

© Таева Н. Е., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Потребность современного российского государства и общества в эффективной правотворческой деятельности, в качественном и системном законодательстве, резко возросший объем востребованных компетенций, связанных с нормотворчеством, с разработкой, экспертизой, учетом и оценкой нормативных правовых актов, актуализирует получение знаний, умений и навыков в этой области. Востребованной становится подготовка специалистов, которые смогут заниматься правотворчеством на профессиональной основе. С этой целью студенты должны получить комплексные знания о процедурных вопросах принятия нормативных правовых актов, о правовых формах взаимодействия между собой органов власти, осуществляющих правотворческую деятельность, об их взаимодействии с институтами гражданского общества. Также правотворческая деятельность не может профессионально осуществляться без знания основ юридической техники. Важным представляется формирование у студентов системных представлений о правовом регулировании правотворческой деятельности. Одной из важнейших задач современного высшего профессионального образования является не только получение студентами глубоких теоретических знаний, но также и формирование у них профессиональных компетенций, позволяющих участвовать в правотворчестве на разных его стадиях и в разном статусе.

Учебное пособие «Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти» способствует достижению указанных целей. Содержание пособия направлено на подготовку студентов, обладающих совокупностью компетенций, позволяющих эффективно и профессионально участвовать в разработке нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровне; компетенций по организации парламентских процедур в деятельности органов представительной власти. В конце каждой главы помещен список рекомендуемой литературы, а также оценочные материалы, позволяющие эффективно проверить полученные студентами при изучении дисциплины знания, приобретенные практические умения и навыки.

В результате освоения учебной дисциплины «Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти» обучающийся должен

Знать:

• понятие правотворческого процесса, его стадии и процедуры;

• конституционно-правовые основы правотворческого процесса;

• виды правотворческого процесса и особенности каждого вида;

• понятие, значение и методологию юридической техники.

Уметь:

• самостоятельно подготовить законопроект, проект иного нормативного правового акта органа представительной власти и комплект документов к нему;

• анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;

• анализировать юридические факты и возникающие на их основе правовые отношения;

• принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

• оперировать юридическими понятиями и категориями.

Владеть:

• юридической терминологией;

• юридической техникой;

• навыками подготовки проектов законов и проектов иных нормативных правовых актов органов представительной власти;

• навыками работы с правовыми актами;

• навыками анализа юридических фактов, правовых норм;

• навыками реализации норм материального права.

Сочетание в учебном пособии вопросов о понятии, стадиях, субъектах правотворческого процесса, а также подробной характеристики стадий правотворческого процесса органов представительной власти федерального, регионального и муниципального уровня с рассмотрением вопросов юридической техники, способствуют тому, что студенты приобретают целостные и системные профессиональные знания.

При рассмотрении дискуссионных вопросов автором не дается на них конкретных ответов. Это предоставляет студентам возможность сформировать собственную точку зрения, подобрать соответствующую аргументацию.

Учебное пособие может быть использовано студентами на различных видах учебных занятий — лекции, семинары, самостоятельная работа, подготовка курсовых и дипломных работ.

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция».

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ФС РФ — Федеральное Собрание Российской Федерации

ГД ФС РФ — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

СФ ФС РФ — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

ФЗ — федеральный закон

ФКЗ — федеральный конституционный закон

КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях РФ

ТК РФ – Трудовой кодекс РФ

Глава 1.
ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ЗНАЧЕНИЕ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий

Правотворчество — понятие многогранное. Оно может рассматриваться и как предпосылка приведения в действие механизма правового регулирования, и как разновидность государственной деятельности, и как некий самостоятельный процесс. Так, С. С. Алексеев писал, что правотворчество — «это государственно-властная деятельность, состоящая в «творчестве права», в возведении господствующей воли в закон, в том, чтобы ввести в правовую систему новые нормы, изменить или отменить старые»¹. А. С. Пиголкин считал, что правотворчество представляет собой государственную деятельность по планированию, созданию и совершенствованию законодательств². А. В. Мицкевич под правотворчеством понимал особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм³. В. Н. Карташов рассматривает правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур⁴. Т. В. Кашанина считает, что правотворчество — это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм⁵.

В целом, подводя итог краткому обзору мнений ученых, можно прийти к выводу, что правотворчество в науке анализируется в двух аспектах: в социально-юридическом контексте либо с процедурно-процессуальных позиций. В социально-юридическом понимании правотворчество рассматривается как обязательный атрибут государственно-организованного общества. В таком понимании правотворчество начинается с выявления общественной потребности в норме права, с познания тех общественных явлений, которые требуют правовой регламентации и только вслед за этим познанием идет создание нормы права. В процедурно-процессуальном аспекте правотворческая деятельность — это одна из функций органов публичной власти, которая осуществляется в соответствии со строго определенными правилами (процедурами) и ее результатом является создание конкретного нормативного правового акта. Во всяком случае, обе позиции сходятся в том, что правотворчество служит цели организации жизни общества и деятельности государства, а его результатом является норма права, имеющая внешнюю форму выражения, в том числе и в виде нормативного правового акта.

В учебных целях мы будем рассматривать правотворчество как деятельность органов публичной власти, направленную на разработку и принятие нормативных правовых актов. Следует отметить, что и такое определение имеет в научной литературе противников. И прежде всего потому, что в нем указана единственная цель правотворчества — это создание нормативного правового акта. В то время как к странам англо-саксонской системы права, религиозных правовых семей, такое определение уже не применимо⁶. Однако, думается, что в данном случае надо вести речь не о правотворчестве, а скорее о нормотворчестве как более широком понятии.

Правотворчество может осуществляться как непосредственно государственными органами, так и иными субъектами при санкционировании со стороны государства. Например, муниципальное правотворчество, корпоративное правотворчество. Также может быть выделена в качестве отдельного вида и правотворческая деятельность граждан, осуществляемая посредством референдумов.

Правотворчество представляет собой сложную систему последовательных действий, в результате которых создается новый нормативный правовой акт. По своей юридической природе это может быть как закон, так и подзаконный акт. При этом правотворческая деятельность охватывает все этапы создания нормативного правового акта, начиная с его подготовки, написания его текста и заканчивая его вступлением в силу. Частью правотворчества является законотворчество, под которым следует понимать деятельность по разработке и принятию нормативных актов, обладающих высшей юридической силой — законов.

Еще одним близким, но не тождественным понятием является законодательный процесс. Если устанавливать соотношение, то законотворчество — более широкое понятие, чем законодательный процесс, так как включает в себя деятельность по созданию закона, разработке его концепции, подготовке, написанию его текста. Законотворчество может осуществляться неограниченным кругом лиц, в том числе гражданами (например, учеными могут разрабатываться тексты законов), различными институтами гражданского общества.

Законодательный процесс в отличие от законотворчества введен в строгие правовые рамки и представляет собой особый порядок деятельности органов государственной власти по внесению законопроекта в законодательный орган власти, его рассмотрению, принятию, подписанию и обнародованию. В законодательном процессе участвует нормативно определенный круг субъектов. Сам процесс осуществляется в строгой процессуальной форме и включает последовательно сменяющие друг друга обязательные стадии. Субъекты законодательного процесса обладают процессуальными правами и обязанностями.

В настоящее время легальные определения понятий «законодательный процесс», «законотворческий процесс», «правотворческий процесс» на федеральном уровне отсутствуют. Проблема нормативного закрепления данных дефиниций напрямую связана с так называемым «законом о законах», необходимость принятия которого достаточно давно обсуждается в науке. В частности, предлагалось принятие Федерального закона «О порядке реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации», Федерального закона «Об общественном обсуждении федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения», Законодательного кодекса, Федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации»⁷. Идея принятия таких законов, прежде всего, связывается с тем, что существующее в настоящее время регулирование регламентами палат хоть и обеспечивает законодательному процессу определенную гибкость, тем не менее, не создает необходимых процессуальных гарантий всем участникам законодательного процесса.

В то же время в субъектах Федерации есть практика закрепления легальных дефиниций указанных понятий. Например, в ст. 2 Закона Курской области от 02.12.2002 № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой» сказано, что «правотворчество (правотворческая деятельность) — урегулированная законодательством деятельность по изданию (то есть подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) нормативных правовых актов». Данное определение наиболее приближено к существующему доктринальному пониманию.

В Законе Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», к примеру, законодатель дает развернутое определение, с акцентом на цели правотворческой деятельности и осуществление ее в интересах граждан. Здесь сказано в ст. 2, что «правотворчество края — направленная на достижение целей развития края в интересах его жителей, организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в соответствии с выявленными потребностями нормативных правовых актов края, их изменению, отмене либо признанию утратившими силу».

Достаточно спорной является дефиниция, данная в Законе Астраханской области от 10.04.2012 № 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», в котором говорится, что нормотворческая деятельность — это «деятельность нормотворческих органов по планированию, подготовке, рассмотрению, принятию, обнародованию, толкованию нормативных правовых актов». Вряд ли включение толкования допустимо в понимание деятельности, направленной на создание правовых норм.

Закон Ивановской области от 18.04.2005 № 72-ОЗ «О законодательном процессе в Ивановской области» определяет законодательный процесс как систему процессуальных действий, направленных на законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Ивановской области в пределах предоставленных полномочий.

Представленные примеры из законов субъектов Российской Федерации свидетельствуют о том, что закрепление определений таких важных понятий, как «правотворчество» и «законодательный процесс» нуждается в унифицированном подходе на федеральном уровне, а факт наличия их легальных дефиниций в региональных законах не снимает проблемы принятия соответствующего федерального «закона о законах».

1.2. Правовое регулирование правотворчества представительных органов государственной власти

Правовое регулирование правотворчества представительных органов государственной власти осуществляется на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном.

Основы правотворческой деятельности содержатся, прежде всего, в Конституции РФ. Безусловно, все нормы Конституции РФ могут быть отнесены к правовым основам правотворчества, поскольку ни один принятый в Российской Федерации нормативный правовой акт не может противоречить нормам основного закона. Непосредственное регулирование правотворческой деятельности осуществляется тремя группами норм:

1) Конституционные нормы, устанавливающие принципы нормотворческой деятельности, то есть те базовые, основополагающие начала, которые отражают природу и сущность правотворчества органов представительной власти. К ним относятся положения ст. 1 Конституции РФ, провозглашающие Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. При осуществлении правотворчества органы представительной власти должны руководствоваться принципом признания прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защиту — обязанностью государства (ст. 2). Все нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны быть соотнесены с этим фундаментальным конституционным принципом. Права и свободы человека и гражданина, согласно ст. 18 Конституции РФ, определяют смысл, содержание и применение законов.

Правотворческая деятельность органов народного представительства основывается на принципе народовластия, выраженном в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу федеративного государственного устройства при принятии нормативных актов и, прежде всего, законов, должны соблюдаться основополагающие принципы федерализма, закрепленные в ст. 5 Конституции РФ: государственная целостность, единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Законы в Российской Федерации могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти, что прямо следует из конституционного принципа разделения властей (ст. 10). Принцип признания высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства законов закреплены в ст. 15 Конституции РФ. Также в этой статье содержится правило, согласно которому все законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации как правовом демократическом государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Представительные органы местного самоуправления осуществляют правотворческую функцию. Они могут принимать муниципальные правовые акты, имеющие подзаконный характер. Их правотворчество основано на конституционном принципе признания самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12).

2) Конституционные нормы, придающие Конституции РФ юридическое свойство ядра правовой системы.

а) Это нормы, в которых устанавливаются формы нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В ст. 90 Конституции РФ определены формы правовых актов, принимаемых Президентом РФ — это Указы и распоряжения, а в ч. 1 ст. 115 установлено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

Посредством ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью правовой системы России. Это означает, что при осуществлении правотворческой деятельности следует руководствоваться как нормами Конституции РФ и федерального законодательства, так и нормами международного права.

б) В нормах Конституции РФ закрепляется также соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Так, в ч. 2 ст. 76 закреплено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Также закрепляются способы разрешения возникающих между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации коллизий (ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ). Здесь сказано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 90 Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В ч. 1 ст. 115 Конституции РФ закрепляется, что постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации.

в) В нормах Конституции РФ напрямую закрепляются некоторые вопросы, по которым могут приниматься законы и другие нормативные акты представительных органов власти. Например, в ст. 36 сказано, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». В ст. 129 закреплено, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Согласно ч. 4 ст. 81 «порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом».

В ряде статей Конституции РФ содержится формулировка «устанавливается законом» либо «регулируется законом» без указания «федеральным», что приводит к выводу о возможности принятия по данному вопросу также и законов субъектов федерации (при условии, что вопрос относится к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ). Например, ст. 39 Конституции РФ закрепляет: «Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом».

Статья 108 Конституции РФ устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Например, Конституция РФ предусмотрела принятие федеральных конституционных законов по вопросу описания и порядка официального использования государственного герба, государственного флага и государственного гимна РФ (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ), порядок введения чрезвычайного положения (ст. 56), порядок принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ (ст. 65) и по другим вопросам.

Правотворчество представительных органов власти не ограничивается принятием законов. Палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ принимают по вопросам своего ведения подзаконные акты. В Конституции РФ в ст. 102 и 103 закреплены вопросы ведения соответственно Совета Федерации и государственной Думы, по которым ими принимаются Постановления.

3) Конституционные нормы, непосредственно регулирующие процесс принятия нормативных правовых актов представительными органами власти. Это, в первую очередь, статьи Конституции РФ, в которых урегулирован процесс принятия законов федерального уровня — ст. 104–107. В главе 9 основного закона (в ст. 134–137) урегулирован процесс пересмотра, внесения поправок и изменения Конституции РФ. В ст. 102 и 103 Конституции РФ сказано о порядке принятия постановлений палатами Федерального Собрания РФ: постановления принимаются большинством голосов от общего числа парламентариев соответствующей палаты, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. В ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ закреплено полномочие Конституционного суда РФ проверять по запросу Президента Российской Федерации конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проверять конституционность принятых федеральных конституционных законов, а также федеральных законов повторно принятых палатами Федерального Собрания РФ в порядке преодоления президентского вето.

Специального закона, регулирующего законодательный процесс на федеральном уровне, в настоящее время не принято. Об этом уже было сказано выше. Поэтому проблема регулирования законодательного процесса отдельным законом сохраняется.

Основные нормативные акты, закрепляющие порядок прохождения стадий законодательного процесса в Федеральном Собрании РФ, являются регламенты палат.

Особенности принятия и вступления в силу некоторых нормативных актов устанавливаются также Налоговым кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ. Например, составление и рассмотрение проекта регионального и местного бюджета, утверждение и исполнение регионального и местного бюджета осуществляются с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В правотворчестве федерального парламента немалую роль играют Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. В связи с этим в числе источников, содержащих нормы, регулирующие данную сферу, следует называть и принимаемые ими акты — Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы министерств и иных ведомств. Например, Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» и другие. Правительством РФ принято Постановление от 30.04.2009 № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», Постановление от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Примером акта министерства может быть Приказ Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Подробнее об актах Президента РФ и Правительства РФ будет сказано далее. Сейчас лишь обозначим их в числе источников.

Правовое регулирование правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации определяется нормативными актами как федерального, так и регионального уровня. Федеральные требования к организации правотворчества субъектов РФ содержатся в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁸ (далее № 184-ФЗ).

На уровне субъектов Российской Федерации регулирование законодательного процесса осуществляется следующими нормативными актами:

1) Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, в которых нормы о правотворчестве, как правило, содержатся в главах о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. В ряде случаев, это могут быть и отдельные главы Конституций (Уставов), посвященные процессу принятия законов и других нормативных правовых актов представительной власти.

2) Комплексные законы субъектов Российской Федерации, подробно регулирующие все стадии правотворческого процесса. Например, Закон г. Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»⁹ регулирует как порядок принятия законов г. Москвы, так и постановлений Московской городской Думы. Закон Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Закон Ставропольского края от 24.06.2002 № 24-КЗ «О порядке принятия законов Ставропольского края» устанавливают порядок принятия законов. В некоторых субъектах федерации приняты законы о правотворчестве. Например, Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»; Закон Орловской области от 15.04.2003 № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 13-ЗАО «О правотворчестве», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики»¹⁰.

3) Законы субъектов РФ, регулирующие отдельные стадии законодательного процесса. Например, Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 «О порядке реализации права законодательной инициативы»¹¹. В Республике Бурятия принят Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-I «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»¹²; Закон Приморского края от 06.08.2014 № 463-КЗ «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края»¹³.

4) Регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливают процедурные правила принятия нормативных актов представительных органов власти.

Порядок осуществления правотворчества представительными органами муниципальных образований регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отдельная глава (глава 7) посвящена муниципальным правовым актам. В ней закрепляется система муниципальных правовых актов, а также устанавливаются общие правила их подготовки, принятия, вступления в силу.

Основным нормативным актом, регулирующим процесс принятия муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования. В Уставах определяются виды принимаемых муниципальных правовых актов, субъекты правотворческой инициативы, общие положения о порядке принятия муниципальных правовых актов. Важную роль в правовом регулировании играют также Регламенты представительных органов муниципальных образований.

Как правило, в муниципальных образованиях конкретные этапы правотворческого процесса урегулированы отдельными нормативными правовыми актами. В частности:

Положения о порядке осуществления правотворческой инициативы. Здесь принимаются как акты, касающиеся реализации правотворческой инициативы конкретными субъектами. Например, Положение о правотворческой инициативе граждан в городе Новосибирске (утв. решением городского Совета Новосибирска от 31.08.2005 № 75); Распоряжение Мэра города Хабаровска от 14.01.2008 № 5-р «Об утверждении Положения о порядке подготовки проектов нормативных правовых актов Хабаровской городской Думы, вносимых мэром города Хабаровска в Хабаровскую городскую Думу»¹⁴. Также могут приниматься и акты, регулирующие порядок внесения проектов муниципальных актов, в целом. Например: Решение Думы городского округа Октябрьск Самарской области от 04.03.2008 № 20-н «Об утверждении Положения о порядке внесения в Думу городского округа Октябрьск проектов муниципальных правовых актов».

Нормативные акты, регулирующие порядок проведения публичных слушаний (поскольку при принятии некоторых муниципальных правовых актов их проведение является обязательным). Например, Решение Кировской городской Думы от 26.04.2006 № 53/17 «Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «Город Киров»; Решение Кировской городской Думы от 25.07.2018 № 11/2 «Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний на территории муниципального образования «Город Киров» по вопросам градостроительной деятельности»; Решение Пермской городской Думы от 23.06.2015 № 134 «Об организации проведения публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы «О принятии Устава города Перми».

Нормативные акты о порядке подготовки заключений органов и должностных лиц местного самоуправления по вносимым в представительный орган проектам муниципальных правовых актов. Например, Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 28.08.2015 № 237 «Об утверждении Порядка подготовки заключения руководителя Администрации г. Улан-Удэ на проект нормативно-правового акта представительного органа муниципального образования, предусматривающего установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из местного бюджета».

В целом правовая база, лежащая в основе правотворческой деятельности органов представительной власти, представляет собой довольно обширный и многоуровневый пласт российской системы законодательства¹⁵.

1.3. Принципы правотворчества

Правотворческая деятельность органов представительной власти основывается на ряде принципов, которые представляют собой основополагающие, базовые начала, отражающие сущность этой деятельности. Это те руководящие требования, на которых основан процесс принятия нормативных правовых актов.

Учеными выделяются различные принципы правотворчества. Однако большинство из них сходятся во взглядах, что правотворческой деятельности всегда присущи законность; демократизм; гласность и транспарентность; профессионализм; научная обоснованность. В научной литературе назывались и другие принципы. Например, принцип прагматичности; принцип компетентности; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип преемственности опыта законотворческой деятельности; принцип связи с практикой¹⁶. Предлагается выделять принцип системности, оперативности¹⁷. Ученые называют еще и творческий характер законодательного процесса, возможность участникам процесса проявить свою инициативу, активно участвовать в обсуждении, выражая и отстаивая свое мнение¹⁸. Также выделяют принцип гуманизма, конституционного партнерства и гражданского сотрудничества, достаточности правовой экспертизы, своевременности и технического совершенства¹⁹. Есть ученые, которые говорят о существовании принципов, характерных для правотворчества только федеративных государств. Так, предлагается выделять принцип обеспечения законами субъектов Российской Федерации единого правового пространства²⁰, принцип согласования, сбалансированности правотворчества разных властных уровней²¹.

В некоторых субъектах федерации принципы правотворческой деятельности закрепляются законодательно. Например, по ст. 2 Закона Орловской области от 15.04.2003 № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» к таким принципам относятся принцип законности; принцип отражения в правовых актах интересов населения; принцип демократизма и гласности; принцип единства, полноты и непротиворечивости системы правовых актов; принцип планомерности и оперативности правотворчества; принцип соблюдения правил юридической техники; принцип обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов; принцип открытости и доступности информации о принятых правовых актах.

В целом следует согласиться с учеными, которые считают, что принципы правотворчества не следует отождествлять с требованиями, предъявляемыми к разным этапам правотворческого процесса, имеющими зачастую организационно-технический характер. Принципам присущи такие качества как устойчивость, фундаментальный и основополагающий характер, стабильность, закономерность и объективный характер существования. Принцип — это та руководящая идея, которая позволяет субъекту правотворчества принимать решения даже в отсутствие конкретных норм-правил поведения²².

Дадим характеристику основных принципов правотворчества.

Принцип законности. Данный принцип является общеправовым, он лежит в основе не только правотворчества, а вообще всей правовой системы Российской Федерации. Принцип законности формально закреплен в статье 15 Конституции РФ, которая устанавливает высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. Здесь сказано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Содержание общеправового принципа законности включает:

• обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Этот признак фактически означает всеобщность законности — ни один субъект не может быть исключен из сферы действия закона;

• верховенство закона, под которым понимается то, что законы по отношению к иным нормативным правовым актам обладают высшей юридической силой. Высшим актом в иерархии нормативных актов является Конституция РФ;

• единство законности, которое заключается в единообразном понимании, толковании и применении законов и других нормативных правовых актов. Такому единству, во многом, способствует выполнение правил юридической техники при осуществлении правотворчества;

• ответственность за нарушение законности заключается в том, что любое нарушение норм закона должно повлечь за собой привлечение нарушителя к юридической ответственности, без каких-либо исключений. Важно подчеркнуть, что нормы закона не могут быть нарушены и по мотивам целесообразности.

• принятие нормативных правовых актов должно осуществляться в строгом соответствии с компетенцией того органа либо должностного лица, которые его принимают;

• принятие нормативных актов в строго установленной законной процедуре

Итак, деятельность всех субъектов, участвующих в разработке и принятии нормативных правовых актов, должна осуществляться на основе раскрытого нами содержания принципа законности. Законность как принцип правотворческой деятельности означает соответствие законам не только процедуры принятия нормативного акта, но также и его содержания.

Принцип демократизма. Данный принцип исходит из признания многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Он означает, что порядок принятия нормативных правовых актов должен способствовать максимальному отражению и учету мнения граждан Российской Федерации. Так, законы принимаются только законодательными органами государственной власти, имеющими представительную природу. Принятие законов представительными органами является важнейшим признаком демократического государства. Кроме того, принцип демократизма в правотворчестве означает широкое привлечение граждан, общественности к обсуждению законопроектов. Допускается как обсуждение, так и свободная критика законопроектов и действующих законов со стороны институтов гражданского общества и, прежде всего, средств массовой информации. Обсуждение проектов нормативных актов осуществляется с применением различных демократических процедур, к которым можно отнести:

• деятельность общественных палат (федеральной, субъектов федерации, муниципальных), которые могут проводить общественные экспертизы законопроектов с точки зрения отражения в них интересов гражданского общества; деятельность при представительных органах публичной власти различных консультативных, совещательных, координационных органов, экспертных советов, молодежных парламентов;

• проведение парламентских слушаний законопроектов с привлечением представителей общественности;

• возможность вынести законопроект на всенародное обсуждение (предусмотрено Регламентом Государственной Думы ФС РФ);

• предоставление правотворческой инициативы гражданам Российской Федерации на региональном и муниципальном уровне;

• институт общественных инициатив. В настоящее время принят Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», которым утверждены и правила рассмотрения таких общественных инициатив. Согласно Указу, общественными инициативами считаются предложения граждан РФ по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием указанного Интернет-ресурса.

• нормативное закрепление института лоббизма. В частности, в Законе Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»²³ глава 7 посвящена понятию и порядку осуществления лоббистской деятельности. Здесь в ст. 38 лоббизм в правотворчестве рассматривается как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве».

Принцип гласности. Принцип гласности означает доступность информации о принятых нормативных актах для каждого отдельно взятого гражданина. Такая доступность должна способствовать реализации общеизвестной презумпции знания законов, согласно которой незнание закона не освобождает от ответственности²⁴. Доступность обеспечивается, прежде всего, обязательностью официального опубликования всех законов. Согласно ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования урегулирован специальными нормативными актами. Для актов, принимаемых Федеральным Собранием РФ — это Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Законы, регулирующие порядок опубликования нормативных актов, есть также и в субъектах Российской Федерации. Доступность информации о принятых нормативных актах в настоящее время обеспечивается приравниванием к официальной публикации Интернет-источника.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием законов и актов палат Федерального Собрания публикация не только в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», но и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Официальный интернет-портал правовой информации представляет собой сетевое издание.

Придание официального статуса текстам нормативных правовых актов, опубликованным на Интернет-портале, безусловно, способствует наиболее полной реализации принципа гласности в правотворчестве, так как обеспечивает быстрый и свободный доступ граждан к официальным текстам. Публикация на официальном Интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) предусмотрена также для законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации (Указ Президента РФ от 02.04.2014 № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)»).

В Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержатся требования о создании официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления и размещении на них принимаемых ими нормативных правовых актов.

Доступность информации о нормативных актах как составляющая принципа гласности требует обсуждения и принятия нормативных актов на государственном языке Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»²⁵ государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию в деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства; при официальном опубликовании международных договоров Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов.

В силу федеративного устройства республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки. Это дает им право осуществлять правотворческий процесс наряду с русским, на государственных языках республик.

Принцип транспарентности правотворческого процесса. Транспарентность как принцип правотворческого процесса важно отличать от принципа гласности. К. Беше-Головко по этому поводу пишет, что «на современном этапе от гласности/информирования мы переходим к транспарентности/контролю информации. Иными словами, мы переходим от индивидуалистской концепции принципа, согласно которой каждый может считаться заинтересованным в получении распространяемой информации, к рассмотрению коллективного аспекта, сгруппированного вокруг законного интереса общества, находящегося в тесной взаимосвязи с интересом гражданского общества, что объясняется пересечением объема понятий общества и гражданского общества. В этом случае имеется в виду «активная» транспарентность, которая идет вразрез с классической «пассивной» гласностью»²⁶.

Учет общественного мнения, транспарентность принимаемых нормативных актов обеспечиваются через институт общественных обсуждений, который возник в результате принятия Указа Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»²⁷. Указ предусматривает вынесение на общественное обсуждение проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития России. Такое обсуждение преследует цели совершенствования законотворчества и учета общественного мнения и, безусловно, направлено на повышение доверия населения к процессу законотворчества. Федеральный государственный орган, разработавший законопроект размещает в сети Интернет, на своем сайте текст данного законопроекта, пояснительную записку и финансово-экономическое обоснование к нему, а также информацию о порядке направления гражданами замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. Общественное обсуждение проводится по специальному поручению Президента РФ и по истечении 90 дней со дня завершения обсуждения главе государства представляется отчет о проведенном обсуждении.

Общественное обсуждение нормативно урегулировано и на уровне субъектов Российской Федерации. Принимаются соответствующие законы. Например, Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 № 605-З «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан»²⁸. Такие законы преследуют цель создания законодательных гарантий прав граждан участвовать в управлении делами государства, обеспечение содержания законодательства интересам граждан.

Принцип профессионализма. Данный принцип означает, что к процессу разработки и принятия нормативных правовых актов должны привлекаться специалисты, обладающие необходимыми знаниями. Профессионализм проявляется в привлечении к разработке нормативных актов различного рода экспертов, профессионалов в своем деле. Это как специалисты, владеющие знаниями в определенной сфере деятельности (медицина, сельское хозяйство, спорт, строительство), так и юристы-профессионалы, которые имеют знания технологии разработки законов, владеют правилами и приемами юридической техники. В принятии нормативных актов и, прежде всего, законов, важную роль играют специалисты-лингвисты, которые владеют знаниями в области русского языка, стилистики, терминологии. «Опыт законотворчества свидетельствует, что именно на пересечении «специально-предметного» и «специально-юридического» подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования»²⁹. Кроме того, принятие нового закона требует хорошего знания норм материального и процессуального права, отраслевого законодательства, требует понимания места вновь принимаемого нормативного акта в системе действующих норм права. Недаром же внесение законопроекта должно сопровождаться не только пояснительной запиской с обоснованием целей принятия закона и его концепции, но и также перечнем тех нормативных актов, которые потребуют отмены либо изменения в связи с принятием данного закона. К процессу принятия нормативных актов привлекаются ведущие юридические вузы страны: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Институт государства и права Российской академии наук, юридический факультет МГУ, Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Регламентом Государственной Думы предусмотрено создание Председателем палаты Научного Совета по правотворчеству по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса и совершенствованием законодательства Российской Федерации.

Следует отметить, что проведение научной экспертизы проектов нормативных актов предусмотрено и в субъектах Российской Федерации. В некоторых субъектах этот вопрос урегулирован законодательно. Так, например, по Закону Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»³⁰ предусмотрено проведение таких видов научной экспертизы, как экономическая, финансовая, научно-техническая, экологическая, научно-правовая. В данном законе сказано, что при необходимости могут проводиться комплексные (с привлечением ученых и специалистов из различных областей научного знания) и узкоспециальные (лингвистические и др.) научные экспертизы проектов нормативных правовых актов края. Задачами научной экспертизы в правотворчестве края являются обеспечение высокого качества, обоснованности и своевременности готовящихся проектов нормативных правовых актов края; создание их согласованной и непротиворечивой системы; выявление возможных негативных социальных, экономических и других последствий действия принимаемых нормативных правовых актов края. Научная экспертиза проектов правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами.

Принцип научной обоснованности предполагает, что процесс создания нормативных правовых актов должен опираться на научные разработки, данные научных исследований. Научная обоснованность проявляется в планировании правотворческой деятельности, прогнозировании социального результата, который станет следствием принятия новых нормативных актов.

При создании новых нормативных актов необходимо учитывать современный уровень развития научных взглядов, учитывать существующие теоретические подходы к тому или иному правовому институту, понятию, явлению. Принцип научности означает и обязательный анализ практики применения правовых норм, статистических и социологических данных, данных естественных наук, новейших данных юридических наук.

Принцип планирования. Принятие любых новых нормативных правовых актов должно быть объективно обосновано, соответствовать основным направлениям развития государства и общества, отражать современные реалии. Поэтому такую важную роль играет принцип планирования правотворческой деятельности. Планирование позволяет избежать неоправданно большого количества нормативных актов, избыточности правового регулирования и, наоборот, дефицита правовых норм. Планирование позволяет увидеть межотраслевые связи, устранить существующие в правовом регулировании коллизии и, в целом, способствует созданию более качественных, тщательно проработанных и эффективно действующих нормативных правовых актов. Планирование призвано не допустить принятия непродуманных и необоснованных решений при разработке правовых актов.

Принцип планирования предполагает выделение целей и приоритетных направлений нормотворческой деятельности, установление последовательности принятия нормативных актов, сроков их принятия, определение органов, в чью компетенцию входит их разработка и принятие.

Особенности имеет реализация принципа планирования в законотворчестве, поскольку планируемым объектом здесь являются акты, обладающие высшей юридической силой и основополагающим значением, направленные на регулирование отношений, нуждающихся в стабильной правовой регламентации³¹. В связи с этим к планированию в законодательной деятельности следует подходить с особой тщательностью.

Планирование предполагает определение приоритетов правотворчества. Здесь важная роль принадлежит Президенту РФ, который выступает с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию РФ. На основе ежегодных посланий Президента РФ формируется также перечень поручений по реализации Послания. Например, «Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию» (утв. Президентом РФ 24.01.2020 № Пр-113)³² на 2020 год содержит перечень Поручений Правительству РФ, а также рекомендаций Государственной Думе совместно с Правительством РФ обеспечить внесение в законодательство РФ ряда изменений. В перечне поручений имеются и рекомендации для органов исполнительной власти субъектов РФ и для органов местного самоуправления. Например, в п. 3 поручений сказано: «Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации и при участии ведущих общественных объединений предпринимателей обеспечить принятие федеральных законов, направленных на формирование механизмов защиты и поощрения капиталовложений, развитие инвестиционной деятельности в Российской Федерации». В перечне поручений Президента РФ названы лица, ответственные за их исполнение, а также прописаны сроки отчетности о выполнении поручений.

Планирование может быть перспективным и текущим. Перспективные планы позволяют разработать стратегию правового регулирования в различных сферах жизни общества на длительный срок. Текущие планы принимаются на краткосрочный период, которым может быть текущая сессия, календарный год, месяц либо другой период. Отличие перспективных планов от текущих заключается в том, что перспективные планы не предполагают конкретного перечня нормативных актов, планируемых к принятию. В перспективных планах могут быть отражены общие направления государственной политики в конкретной сфере жизни общества; могут быть обозначены задачи, которые требуется решить путем нормотворчества³³.

С целью планирования законодательной работы Государственной Думой ФС РФ разрабатывается примерная программа законопроектной деятельности на период каждой текущей сессии палаты. Примерная программа содержит перечень законов, которые подлежат принятию в первоочередном порядке (так называемая, приоритетная часть). В соответствии с этой программой формируются и программы законопроектной работы комитетов Государственной Думы, а также календарь рассмотрения законопроектов в палате. Контроль за соблюдением сроков подготовки законопроектов, включенных в примерную программу возложен на руководящих должностных лиц — заместителей председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, координирующих деятельность соответствующих комитетов Государственной Думы. Все законопроекты в программе расположены по разделам: государственное строительство и конституционные права граждан, экономическая политика, социальная политика, бюджетное, налоговое и финансовое законодательство, оборона и безопасность, ратификация международных договоров РФ.

Информация о законопроектах, которые подлежат первоочередному рассмотрению, должна быть доведена до высших органов государственной власти — Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации ФС РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ. В примерной программе законопроектной деятельности указан субъект права законодательной инициативы, дата внесении законопроекта в Государственную Думу и его регистрационный номер, ответственный комитет и комитеты-соисполнители, плановые сроки рассмотрения законопроекта и стадия, на которой он в настоящий момент находится.

Взаимосвязь всех принципов правотворчества иллюстрирует тот факт, что все плановые документы Государственной Думы публикуются на ее официальном сайте для всеобщего сведения. Здесь же размещается и информация о ходе реализации программы законопроектной деятельности³⁴.

Планирование работы Государственной Думы в законодательной сфере осуществляется параллельно с планированием деятельности Совета Федерации. Так, в Совете Федерации принята «Программа сопровождения в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Примерной программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2020 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению»³⁵, в которой указаны комитеты палаты, ответственные за подготовку заключения на планируемый к принятию закон.

Планирование законопроектной деятельности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, Генеральной прокуратурой РФ.

Принцип планирования лежит и в основе деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления и тесно взаимодействующих с ними в правотворческом процессе исполнительно-распорядительных органов.

В целом, важность принципа планирования можно подчеркнуть тем, что в последнее время в работах по юридической технике все чаще говорится о планировании как особом виде юридической техники, требующем наличия специальных профессиональных знаний в этой сфере.

Рекомендуемая литература

1. Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. 576 с.

2. Бабаев В. К. Правотворчество в современном Российском государстве // Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 1999.

3. Багдасаров В. Ю. Основания классификации правотворчества // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 49–57.

4. Борсова Ж. П. К вопросу о принципах законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12.

5. Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015. 157 с.

6. Гранкин И. В. Правотворческий процесс: учеб. пособие. М.: Проспект, 2016. 192 с. // URL: http://ebs.prospekt.org/book/30278

7. Исаков В. В. Конституционные основы лоббистской деятельности // Право: теория и практика. 2003. № 11. С. 23–25.

8. Конституционно-правовой статус общественных объединений в современной России: учеб. пособие для магистратуры / отв. ред. В. В. Комарова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2019. 224 с.

9. Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. 348 с.

10. Крашенинников П. В. Закон и законотворческий процесс. М.: Статут, 2017.

11. Лукашева А. В. Общественное мнение и законотворчество // Гражданин и право. 2001. № 11. C. 34–44.

12. Мазуренко А. П. Правотворческая политика и современные информационные технологии // Российский юридический журнал. 2010. № 3. С. 31–39.

13. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974.

14. Нормография: теория и методология нормотворчества / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М.: Юрайт, 2019. 460 с.

15. Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003.

16. Разбаш О. Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 13–20.

17. Российская правотворческая политика: общетеоретические и отраслевые проблемы: сб. научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, Н. В. Исакова, А. П. Мазуренко. Пятигорск: РИА-КМВ, 2012. 308 с.

18. Таева Н. Е. Избыточность правового регулирования в конституционном праве: внешние и внутренние аспекты // Вестник академии права и управления. 2017. № 46. С. 22–26.

19. Филатов С. В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 34–38.

20. Фомичева О. А., Хусаинова О. В. Законотворческий процесс в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Казань: Изд-во Казанского университета, 2014. 128 с.

21. Хамуков А. В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. № 6. С. 49–52.

Вопросы для письменного или устного опроса³⁶

1. Что такое законодательный процесс? Как понятие законодательный процесс соотносится с понятием правотворческого процесса?

2. Являются ли понятия законодательный процесс и законотворческий процесс тождественными?

3. Перечислите и дайте характеристику принципов правотворческого процесса.

4. В чем заключается принцип планирования законодательной деятельности?

5. Чем отличаются принцип гласности от принципа транспарентности при осуществлении правотворческой деятельности?

6. Раскройте содержание принципа демократизма при осуществлении правотворчества.

7. Раскройте содержание принципа научной обоснованности и профессионализма правотворчества?

8. Охарактеризуйте конституционные нормы, регулирующие правотворческий процесс в Российской Федерации. Какие виды норм могут быть здесь выделены?

9. Дайте характеристику нормативной базы, лежащей в основе законодательного процесса на федеральном уровне.

10. Какие нормативные акты регулируют правотворческий процесс в органах представительной власти субъектов Российской Федерации?

11. Какие нормативные акты регулируют правотворческий процесс в представительных органах муниципальных образований?

Темы рефератов, эссе

1. Демократия и законотворчество.

2. Гражданское общество и правотворческий процесс.

3. Содержание и реализация принципа демократизма при осуществлении законодательной деятельности Федерального Собрания РФ.

4. Принцип демократизма в законотворчестве представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Научная обоснованность как обязательный фактор разработки и принятия законов в Российской Федерации.

6. Как повысить транспарентность правотворчества?

7. Как усилить роль общественного фактора в правотворчестве: юридические механизмы?

8. Формы участия граждан в осуществлении правотворческой деятельности: юридическое закрепление и фактическая реализация.

9. Лоббизм как элемент правотворческой деятельности: нужна ли законодательная регламентация?

10. Информационные ресурсы в правотворчестве.

11. Трансформация законодательного процесса в условиях цифровизации.

12. В джунглях законов расцветает закон джунглей (Яцек Вейрох).

13. Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия (Вольтер).

14. Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества (Ж. Руссо).

15. Бесполезные законы ослабляют законы необходимые (Шарль Луи Монтескье).

16. Закон — это союз просвещенности и силы: вторую в подобный союз привносит народ, первую — правительство (Антуан Ривароль).

17. Создавайте лишь немного законов, но следите за тем, чтобы они соблюдались (Джон Локк).

18. Великое дело законодательства состоит в том, чтобы создавать общественное благо из наибольшего числа частных интересов (Пьер Буаст).

Вопросы для дискуссии

1. На каких принципах должно быть основано правотворчество?

2. Можно ли рассматривать разумность и определенность в качестве принципов правотворчества?

3. Является ли гуманизм принципом правотворчества?

4. Надо ли внести в Конституцию РФ поправки в части регулирования законодательного процесса?

5. Принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса: можно ли их отождествлять?

6. Нужен ли закон федерального уровня, регулирующий правотворческий процесс?

7. Лоббизм: запретить или узаконить?

8. Возможна ли ответственность законодателя за негативные последствия принятого закона?

9. Прозрачность правотворческого процесса: пути обеспечения в современном информационном обществе.

10. Цифровизация законодательного процесса: плюсы и минусы

Практические задания. Ситуационные задачи

1. В научной литературе найдите определения понятий «правотворчество», «законотворчество», «законодательный процесс». Дайте их анализ. Сформулируйте на основе этого анализа собственную позицию о соотношении данных понятий.

2. В чем отличие понятия правотворчество в социально-юридическом аспекте от его понятия с процедурно-процессуальных позиций. Найдите соответствующие точки зрения ученых в научной литературе.

3. Найти в тексте Конституции РФ нормы, регулирующие правотворческий процесс в Российской Федерации? Следует ли внести поправки в Конституцию РФ в этой сфере.

4. Проанализировать Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на предмет закрепления норм, содержащих общие начала законодательного процесса в субъектах РФ. Каковы пределы правового регулирования регионального законодателя в этой сфере?

5. Ознакомиться с текстами конституций (уставов) нескольких субъектов Российской Федерации на предмет закрепления в них норм, регулирующих законодательный процесс на региональном уровне. В какой части и как структурно расположены нормы о законодательном процессе в конституциях (уставах). Нужна ли унификация законодательства в этой части?

6. На примере одного субъекта Российской Федерации (по выбору студента либо преподавателя) составьте полный перечень нормативных актов, регулирующих правотворческую деятельность регионального органа законодательной (представительной) власти.

7. Проанализировать законы 2–3 субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах на предмет закрепления в них легальных дефиниций правотворчества, законотворчества, законодательного процесса, а также дефиниций, относящихся к отдельным стадиям законодательного процесса (например, законодательная инициатива)

8. Проанализировать регламенты 2–3 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на предмет закрепления в них порядка подготовки законодательных инициатив в федеральный парламент

9. Проанализировать нормы Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие общие начала правотворческого процесса в муниципальных образованиях.

Глава 2.
СУБЪЕКТЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В ОРГАНАХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Правовая природа и социально-правовое назначение правотворческой деятельности обусловливают участие в соответствующем процессе большого круга субъектов. В правотворческом процессе самостоятельно действуют как законодательные (представительные) органы государственной власти, так и иные субъекты.

2.1. Понятие и виды органов представительной власти в Российской Федерации

Основателем теории представительной демократии считается Шарль Монтескье. В работе «О духе законов»³⁷ ученый говорит о том, что законодательная власть должна принадлежать народу, которую он осуществляет через своих представителей, получающих власть на определенный срок путем избрания. Его основная идея заключалась в том, что реальный носитель верховной власти — народ не должен отождествляться с носителем формальным — представительным учреждением. Ш. Монтескье писал: «Народ, обладающий верховной властью, должен делать сам все, что он в состояния хорошо выполнить, а то, чего он не может выполнить, он должен делать через посредство своих уполномоченных. Но эти уполномоченные не будут таковыми, если они не назначены самим народом; поэтому основной принцип этого вида правления состоит в том, что народ сам избирает своих уполномоченных, т.е. должностных лиц государства»³⁸.

Сущность народного представительства выразил Б. Н. Чичерин в своем труде «О народном представительстве» (1866 г.), где он писал, что публичное представительство — не есть простое исполнение воли доверителя (как это бывает в частном представительстве). Орган народного представительства имеет целью обсуждение и решение общих дел. Он должен действовать не для выгоды избирателя, а для пользы общего блага. Избранный человек, писал Б. Н. Чичерин, является представителем не только своих избирателей, но и того меньшинства, которые голосовали против него. Поэтому он действует совершенно независимо от избирателей, но руководствуясь интересами общего блага. Через представителя граждане становятся причастны к решению государственных дел, через него проводятся их мнения.

Законодательный процесс демократического государства немыслим без представительных органов. Закон как нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, должен рассматриваться и приниматься парламентом — органом народного представительства. Теоретик английской революции 1688 года Джон Локк писал, что «ни один указ ...не обладает силой и обязательностью закона, если он не получил санкции законодательного органа, который избран и назначен народом».

Принцип, согласно которому ни один закон не должен издаваться без участия законодательного (представительного) органа в России был выдвинут М. М. Сперанским в начале 19 века. В работе «Руководство к познанию законов» он писал, что вся законодательная деятельность должна исходить из воли народа; народ должен иметь возможность участвовать в законодательной власти. Для этого М. М. Сперанский предлагал создать независимое, избираемое народом законодательное учреждение. Эти идеи М. М. Сперанского впоследствии нашли отражение в Основных законах Российской империи редакции 1906 года³⁹.

Для представительных органов характерны такие признаки, как формирование посредством выборов, коллегиальность (как по составу, так и по способу принятия решений), особая связь с избирателями. Выделение признаков представительных органов власти вызвало к жизни дискуссию о том, должны ли все эти характеристики в совокупности быть присущи органу народного представительства либо достаточно отдельно взятых признаков, элементов представительства. Например, достаточно ли наличия только одного такого признака, как выборный порядок формирования органа. В результате, среди ученых возник спор о том, являются ли выборные единоличные органы органами народного представительства. И здесь, в первую очередь, речь идет об избранном гражданами главе государства. Так, мнение о том, что глава государства является представительным органом, высказывают С. А. Авакьян, П. А. Астафичев⁴⁰. В данном случае основным признаком представительных органов выступает их выборность и выражение интересов народа.

По мнению С. В. Масленниковой, Н. А. Богдановой, Г. Д. Садовниковой, А. Н. Кокотова⁴¹, к органам представительной власти могут быть отнесены только коллегиальные органы, формируемые посредством выборов и имеющие особую связь с избирателями. То есть все признаки представительного органа должны присутствовать в совокупности. В частности, по мнению А. Н. Кокотова, хотя глава государства и является лицом всенародно избранным, тем не менее, он тесно связан с исполнительной властью (в некоторых странах возглавляет ее), опирается в своей деятельности на чиновничий аппарат. Кроме того, глава государства, как правило, избирается от конкретной политической силы. В то же время орган представительный власти должен отражать интересы различных слоев общества (этносов, конфессий, профессиональных групп, социальных слоев), представлять разнообразные политические силы. Иначе говоря, представительный орган должен выражать волю всего народа⁴².

В Российской Федерации в силу специфики ее государственного устройства представительные органы действуют и на федеральном, и на региональном и муниципальном уровне. Посредством этих органов граждане участвуют в осуществлении власти, что выражается, в том числе, и в правотворчестве.

В настоящее время к органам представительной власти в Российской Федерации относятся Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления.

2.2. Органы представительной власти как субъекты правотворческого процесса

Согласно Конституции РФ, законодательным и представительным органом на федеральном уровне является Федеральное Собрание Российской Федерации — российский парламент (ст. 94 Конституции РФ). В настоящее время отсутствует отдельный закон, который регулировал бы статус Федерального Собрания, в целом. Правовое регулирование деятельности российского парламента на сегодняшний день осуществляется Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и регламентами палат⁴³.

Как представительный орган, Федеральное Собрание РФ выражает волю народа, действует от его имени и в его интересах. Федеральному Собранию РФ присущи все классические признаки парламента. В системе разделения властей этот орган функционирует постоянно, является коллегиальным, работает на многопартийной основе. Структура этого органа, порядок его формирования, существующий порядок принятия законов в идеале должны воплощать идеи народного представительства и способствовать тому, чтобы российский парламент принимал законы, выражающие волю и интересы народа, воплощающие идеи общего блага.

Структура федерального парламента имеет бикамеральную природу. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат (ст. 95 Конституции РФ) — Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура парламента имеет как свои плюсы, так и минусы для законодательного процесса. Так, очевидным плюсом является то, что это элемент системы сдержек и противовесов. Совет Федерации выступает своеобразным сдерживающим фактором для Государственной Думы, а прохождение закона через две палаты способствует их более качественной и основательной проработке. Кроме того, двухпалатная структура позволяет учитывать при разработке и принятии законов мнение субъектов Федерации, представители которых входят в состав Совета Федерации. В то же время, говоря о минусах, следует отметить, что двухпалатная структура может приводить и к затягиванию законодательного процесса, а возможные политические разногласия между палатами Федерального Собрания и вовсе его тормозить.

Палаты Федерального Собрания РФ являются полностью самостоятельными. В законодательном процессе это проявляется в том, что каждая из палат имеет свои вопросы ведения. Так, Государственная Дума является органом, в который вносятся законопроекты, рассматриваются и принимаются законы. При этом Государственная Дума не обладает правом законодательной инициативы как палата в целом, кроме случаев внесения проекта Закона РФ о поправке к Конституции РФ. Согласно ст. 134 Конституции РФ, Государственной Думе принадлежит право инициировать принятие такого закона. Совет Федерации в законодательном процессе одобряет законы, принятые Государственной Думой. Также у Совета Федерации есть право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Самостоятельность палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе проявляется также в том, что совместно палаты никаких вопросов не решают. Даже в случае разногласий между палатами и создания согласительной комиссии для преодоления таких разногласий, представители от Государственной Думы и Совета Федерации голосуют в этой комиссии отдельно, каждый в рамках своей депутации. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 100) палаты Федерального Собрания могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ.

Представительная сущность Федерального Собрания РФ проявляется не только в структуре, но и в порядке его формирования. Согласно Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов и формируется путем избрания (ст. 95, 96). Представительная природа органа власти связана не только с тем, что он формируется выборным путем, но и с тем, по какой избирательной системе он формируется. Порядок выборов урегулирован, как было сказано выше, ФЗ от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁴⁴. Депутаты Государственной Думы избираются по смешанной избирательной системе, что в наибольшей степени призвано воплотить представительную природу российского парламента. Из 450 депутатов, входящих в состав Государственной Думы, 225 депутатов избираются по мажоритарной избирательной системе, по одномандатным избирательным округам; 225 депутатов Государственной Думы избираются по пропорциональной избирательной системе, по единому федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Что касается второй палаты, то в мировой практике верхние палаты парламентов, как правило, формируются не таким демократическим путем, как нижние. Они состоят из профессиональных политиков, пожизненных сенаторов, политической элиты. Такой порядок формирования должен способствовать тому, чтобы верхняя палата стала противовесом для нижней палаты, тормозом в принятии непродуманных, некачественных законодательных решений. Оговоримся, что применительно к Совету Федерации не вполне корректно употреблять термин «верхняя палата», поскольку такая терминология должна показать место палаты в общей структуре представительного органа власти. Между тем, и Государственная Дума и Совет Федерации — это самостоятельные равноправные палаты, ни одна из которых не имеет приоритета перед другой.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации ФС РФ состоит из сенаторов. По ст. 95 Конституции РФ, в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — один от законодательного (представительного), другой — от исполнительного органа государственной власти, избираемые (назначаемые) на срок полномочий соответствующего органа. Также в Совет Федерации входят:

а) пожизненно Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (у бывшего Президента РФ есть право отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации);

б) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации. Они назначаются в Совет Федерации сроком на 6 лет. При этом не более семи из них могут быть назначены Президентом РФ пожизненно. Пожизненными сенаторами назначаются граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

Таким образом, Конституция РФ не устанавливает точное число сенаторов, как это сделано для депутатов Государственной Думы. Это число определяется исходя из количества субъектов РФ (устанавливается ст. 65 Конституции РФ), а также из числа пожизненных сенаторов и сенаторов, назначенных главой государства.

В целом, порядок формирования российского парламента способствует тому, чтобы в нем были представлены различные социальные слои и группы населения, различные политические силы, представлены разные территориальные единицы нашего государства. Г. Д. Садовникова верно пишет: «В содержании законов государства должна выражаться воля народа. Поэтому очень важно обеспечить представительство народа, всех его слоев и социальных групп при формировании представительных органов всех уровней»⁴⁵.

Федеральное Собрание РФ как субъект правотворческого процесса принимает законы: федеральные законы, федеральные конституционные законы и Законы РФ о поправке к Конституции РФ, также принимает федеральный закон о бюджете. Помимо законов, правотворческая функция Федерального Собрания РФ выражается в том, что по вопросам своего ведения палаты принимают постановления.

Как в любом представительном органе власти, имеющем коллегиальную природу, все решения в палатах Федерального Собрания РФ принимаются путем голосования. Все законы и постановления по вопросам ведения палат принимаются установленным большинством голосов. Причем, такое большинство может быть как простым (более 1/2, так и квалифицированным (не менее 2/3, не менее 3/4). Также важно отметить, что такое большинство определяется от установленного числа парламентариев, а не от числа избранных либо присутствующих на заседании палаты.

Двухпалатная структура Федерального Собрания РФ позволяет выделять таких субъектов законодательного процесса как палаты Федерального Собрания РФ — Государственная Дума и Совет Федерации. Каждая из палат в законодательном процессе имеет свои вопросы ведения. Так, Государственная Дума является палатой, в которую вносится законопроект в порядке законодательной инициативы. Также Государственная Дума рассматривает и принимает законы. Совет Федерации как палата обладает правом законодательной инициативы, одобряет законы, принятые Государственной Думой. В отношении принятия постановлений компетенция палат также различна и определяется ст. 102–103 Конституции РФ.

Если говорить о субъектах федерального законодательного процесса, то к их числу, наряду с Федеральным Собранием РФ как коллегиальным законодательным и представительным органом государственной власти, а также его палатами в отдельности, можно отнести:

Органы и должностные лица палат Федерального Собрания РФ также могут рассматриваться в качестве субъектов правотворческого процесса:

Председатель палаты и заместители председателя палаты. Именно председатель палаты (заместитель в его отсутствие) принимает все решения по организационным вопросам законодательного процесса. Согласно Регламенту Государственной Думы ФС РФ (ст. 11), председатель Государственной Думы направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему во фракции для сведения, направляет законопроект в профильный комитет; участвует в проведении согласительных процедур в случае возникших разногласий; поручает Научному совету по правотворчеству провести экспертизу находящегося на рассмотрении Государственной Думы законопроекта; направляет заключение по результатам экспертизы законопроекта, в комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по данному законопроекту; направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты федеральных законов; направляет Президенту Российской Федерации федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со статьей 105 (часть 5) Конституции Российской Федерации; направляет заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам экспертизы законопроекта в ответственный комитет; направляет Президенту Российской Федерации федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со статьей 105 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Аналогичными полномочиями обладает и председатель Совета Федерации, осуществляя руководящую и организационную роль.

Совет палаты (Совет Государственной Думы, Совет палаты в Совете Федерации) — руководящий орган, который создается для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов деятельности палаты. Вопросы ведения Совета палаты в законодательном процессе можно проиллюстрировать на примере Совета Государственной Думы ФС РФ. Согласно ст. 14 Регламента, Совет Государственной Думы формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц; назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государственную Думу, назначает данный комитет-соисполнитель в случае необходимости, направляет законопроект и материалы к нему для рассмотрения в комитеты палаты, во фракции, субъектам права законодательной инициативы с указанием срока подготовки отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, направляет законопроект на экспертизу в Общественную палату; направляет по предложению ответственного комитета законопроект в Правительство Российской Федерации для проведения оценки регулирующего воздействия; направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы; принимает решение о возвращении законопроекта его инициатору в случаях, установленных Регламентом; принимает решение о продлении срока представления поправок к законопроекту; принимает решение о снятии законопроекта с рассмотрения Государственной Думой. Аналогичные задачи решает и Совет палаты в Совете Федерации.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ состоят из парламентариев и создаются, как правило, по отраслевому принципу. Все комитеты являются органами постоянно действующими, они работают в течение всего срока полномочий Государственной Думы. В них осуществляется основная работа над законопроектом. Это основной рабочий орган палат Федерального Собрания РФ или, по меткому выражению А. И. Лукьянова, это «мотор парламента»⁴⁶. В законодательном процессе ими выполняется огромный объем работы. В частности, в Государственной Думе комитеты и комиссии вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы палаты на очередную сессию, вносят предложения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов, готовят таблицу поправок (если комитет назначен ответственным по законопроекту). Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа парламентариев, представителей субъекта права законодательной инициативы, представителей органов власти, других организаций, экспертов и специалистов.

Предварительное рассмотрение в законодательном процессе большинства вопросов, их тщательная проработка и обсуждение в комитетах и комиссиях способствует существенной экономии времени, более эффективному их решению, качественной и профессиональной проработке.

В качестве субъекта законодательного процесса могут рассматриваться и отдельно парламентарии (депутаты Государственной Думы и сенаторы). Они имеют право законодательной инициативы, в том числе — в составе группы депутатов, а также совместно сенаторы и депутаты Государственной Думы; они вправе предлагать поправки к законопроектам, вносить их в соответствующий ответственный комитет; участвуют в обсуждении и рассмотрении законопроектов на заседаниях палат, в рамках комитетов и комиссий, на заседаниях фракций. Могут входить в состав согласительной комиссии. В качестве субъекта правотворческого процесса могут быть названы и такие депутатские объединения как фракции. По Федеральному закону от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Фракции играют важную координирующую роль в законодательном процессе. Согласно Регламенту Государственной Думы ФС РФ (ст. 107) депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, в установленном соответствующей фракцией порядке обязан уведомлять фракцию о законопроекте, подготовленном им (в том числе совместно с депутатами Государственной Думы, входящими в другие фракции) к внесению в Государственную Думу. На заседаниях фракций могут аккумулироваться предложения по внесенным в Государственную Думу законопроектам, в том числе поправки к ним. Состав комитетов в Государственной Думе формируется на основе пропорционального представительства фракций.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Правовой основой статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», руководствуясь которым субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Это, прежде всего, Конституции республик и Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Как правило, в учредительных актах субъектов РФ отдельная глава посвящается законодательному (представительному) органу государственной власти. Кроме Конституций и Уставов, в субъектах федерации принимаются специальные законы (могут приниматься и конституционные либо уставные законы), регулирующие статус законодательных органов. Например, Конституционный закон Республики Северная Осетия-Алания от 04.09.2002 № 20-РКЗ «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания», Конституционный закон Чеченской Республики от 02.12.2008 № 2-РКЗ «О Парламенте Чеченской Республики», Закон Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК «О Законодательном Собрании Пермского края»; Закон Кемеровской области — Кузбасса от 19.01.2004 № 1-ОЗ «О Законодательном Собрании Кемеровской области — Кузбасса и законодательной деятельности в Кемеровской области — Кузбассе»; Закон Республики Алтай от 27.03.1998 № 3-44 «О Государственном Собрании — Эл Курултай Республики Алтай».

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность на основе принципов коллегиальности и многопартийности, являются постоянно действующими органами. Представительная природа законодательных органов субъектов федерации проявляется и в порядке их формирования. Они формируются выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. При установлении избирательной системы субъекты федерации должны руководствоваться федеральными требованиями. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (а в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Таким образом, в субъекте федерации депутаты законодательного (представительного) органа могут избираться либо по смешанной, либо по пропорциональной избирательной системе. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Например, Народный Хурал Республики Бурятия состоит из 66 депутатов и формируется по смешанной избирательной системе⁴⁷. Половина депутатов Народного Хурала избирается по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Другая половина депутатов Народного Хурала избирается по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. К примеру, выборы 41 депутата Парламента Чеченской республики полностью проводятся по пропорциональной избирательной системе по единому республиканскому избирательному округу.

Следует отметить, что федеральный закон не устанавливает ни минимальный, ни максимальный предел числа депутатов, избираемых в региональный представительный орган по пропорциональной системе. Субъект федерации вправе определить это самостоятельно. Применительно к представительной природе законодательного органа субъекта федерации в таком решении законодателя есть и плюсы, и минусы. Г. Д. Садовникова справедливо отмечает, что эта норма, с одной стороны, может стать стимулом партийного строительства, активизировать деятельность политических партий, а также позволит региональному законодателю учесть специфику конкретного субъекта РФ. В то же время, продолжает она, это позволяет законодателю субъекта в принципе отказаться от «мажоритарного элемента» и делает затруднительной реализацию пассивного избирательного права беспартийных граждан⁴⁸, что напрямую влияет на представительную сущность законодательного органа субъекта РФ. В данном случае уже нельзя будет говорить о представительстве интересов всех слоев и групп населения.

Численность региональных законодательных органов различна. В настоящее время она устанавливается Конституцией (Уставом) субъекта федерации и зависит от численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта: а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при численности избирателей менее 500 тыс. человек; б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек; в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при численности избирателей свыше 2 млн человек. Например, Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан состоит из 110 депутатов, Государственный Совет Республики Татарстан — из 100 депутатов. А, к примеру, Народное Собрание Республики Ингушетия состоит из 32 депутатов, Государственный Совет Республики Коми — из 30 депутатов.

Наименование, структура, сроки полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно. Наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ может отражать исторические и национальные особенности. Например, Государственный Совет Хасэ — в Республике Адыгея, Государственное Собрание (Ил Тумэн) в Республике Саха (Якутия), Верховный Хурал в Республике Тыва, Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан.

В большинстве краев и областей, в городах федерального значения законодательный орган называется Законодательное Собрание (например, Законодательное Собрание Оренбургской области) либо Дума (например, Московская городская Дума).

В науке ведутся споры о том, можно ли законодательный (представительный) орган субъекта именовать парламент. Спор ученых основан на том, что парламент в стране может быть только один — Федеральное Собрание РФ. В то же время, на практике в Северной Осетии-Алании законодательный (представительный) орган назван Парламент. (Конституционный закон Республики Северная Осетия-Алания от 04.09.2002 № 20-РКЗ «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания»); В Чеченской Республике законодательный орган также назван Парламент (Конституционный закон Чеченской Республики от 02.12.2008 № 2-РКЗ «О Парламенте Чеченской Республики»).

Что касается структуры, то в настоящее время все законодательные органы субъектов РФ являются однопалатными. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ является постоянно действующим. Срок его полномочий устанавливается субъектом федерации самостоятельно и не может превышать пять лет. Как правило, этот срок колеблется в пределах 4–5 лет. При этом не все депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ работают на постоянной профессиональной основе. Их число устанавливается конституциями (уставами) либо законами субъектов РФ.

К основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в сфере правотворчества относятся: а) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней; б) принятие законов по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ; в) принятие бюджета субъекта РФ, а также отчета о его исполнении, установление региональных налогов и сборов.

Путем принятия законов, подзаконных актов региональные парламенты вправе регулировать и иные вопросы, отнесенные к исключительному ведению субъектов РФ либо к полномочиям субъектов по предметам совместного ведения. Так, например, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ путем принятия соответствующего нормативного правового акта утверждает программы социально-экономического развития субъекта РФ; устанавливает систему органов исполнительной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ имеет право законодательной инициативы на федеральном уровне (ст. 104 Конституции РФ), вправе предлагать поправки и пересмотр Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), участвует в их одобрении. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ избирает одного из сенаторов в состав Совета Федерации.

Представительный орган муниципального образования. Правовой основой статуса представительного органа муниципального образования является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131), на базе которого принимаются законы субъектов Российской Федерации и муниципально-правовые акты, регулирующие эту сферу отношений.

Представительные органы большинства муниципальных образований формируются выборным путем, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Прямые выборы предусмотрены для городских и сельских поселений, муниципальных округов, городских округов, внутригородских районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В муниципальных образованиях так называемого «второго уровня», то есть в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых от представительных органов муниципальных образований «первого уровня». Так, представительный орган муниципального района может формироваться из глав поселений, входящих в состав данного района и из депутатов представительных органов этих поселений, которые избираются данными представительными органами на основе равной нормы представительства. Аналогично может формироваться и представительный орган городского округа с внутригородским делением — путем избрания на основе равной нормы представительства депутатов из состава представительных органов внутригородских районов.

Поскольку представительные органы местного самоуправления являются наиболее приближенными к населению, порядок их избрания должен отражать предпочтения населения, должен способствовать реальному представительству проживающих в конкретном муниципальном образовании граждан. С этой целью законодательно установлены требования к избирательной системе на муниципальном уровне. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 23), выборы депутатов представительных органов поселений, в которых численность населения составляет менее 3000 человек, а также представительных органов поселений и представительных органов муниципальных округов, городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по мажоритарной избирательной системе, по одномандатным и/или многомандатным избирательным округам. Таким образом, в небольших по численности населения муниципальных образованиях применение пропорциональной либо смешанной избирательной системы исключено. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан.

Коллегиальность применительно к порядку формирования как признак представительного органа в полной мере проявляется и на муниципальном уровне. Так, федеральным законом (ФЗ № 131) установлены требования к численности депутатов представительного органа муниципального образования, которая напрямую зависит от численности проживающего в нем населения. При численности населения менее 1000 человек в него может входить 7 депутатов; при численности населения от 1000 до 10000 человек — 10 депутатов; при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек — 15 депутатов; при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек — 20 депутатов; при численности от 100 тыс. до 500 тыс. — 25 депутатов; при численности свыше 500 тыс. — 35 депутатов. Кроме того, закон устанавливает ряд исключений. Так, численность депутатов, входящих в состав представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, в представительный орган внутригородской территории города федерального значения должно входить не менее 10 депутатов.

В целом, все установленные на федеральном уровне требования к численности представительного муниципального образования органа должны максимально обеспечить ему представительную природу, в полной мере способствовать выражению воли населения, справедливому представительству населения относительно его численности.

Представительный орган муниципального образования наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Свои полномочия он осуществляет путем принятия правовых актов, то есть посредством правотворчества.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку; утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Говоря о субъектах правотворческого процесса на региональном и муниципальном уровне, здесь также могут быть выделены отдельно депутаты представительного органа, депутатские объединения (фракции и группы), комитеты и комиссии, образуемые в представительном органе, а также формируемые ими руководящие органы и должностные лица (председатель представительного органа, его заместители, совет либо президиум).

2.3. Иные субъекты правотворческого процесса в работе органов представительной власти

Сразу оговоримся, что подробное описание той роли, которую играют те или иные субъекты правотворческого процесса в деятельности органов представительной власти, а также описание их конкретных прав и обязанностей будут даны при характеристике отдельных стадий правотворчества. Здесь мы лишь обозначим те важные моменты, которые не нашли отражения далее в тексте настоящего пособия.

Итак, к субъектам правотворческого процесса в деятельности органов представительной власти могут быть также отнесены:

• Президент РФ

• Правительство РФ

• Федеральные органы исполнительной власти

• Общественная палата РФ

• Органы прокуратуры

• Высшие должностные лица субъектов РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ

• Главы муниципальных образований и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления

Президент РФ как субъект правотворческого процесса. Президент РФ обладает конституционно установленными полномочиями в законодательном процессе. По ст. 104, 84 Конституции РФ он является субъектом законодательной инициативы. Также он имеет право вносить предложения о пересмотре и поправках Конституции РФ (ст. 134). Президент РФ подписывает и обнародует законы (п. «д» ст. 84), вправе наложить на них отлагательное вето (ч. 3 ст. 107). Глава государства может участвовать в обсуждении законопроектов при рассмотрении их в палатах Федерального Собрания РФ, в том числе в порядке согласительных процедур. Президент РФ выступает с ежегодными посланиями Федеральному Собранию РФ, в которых обозначает основные приоритеты правотворчества (ст. 84). У Президента РФ есть право обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности проектов Законов РФ о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов, а также проверка принятых Федеральным Собранием РФ законов до их подписания главой государства (п. 5.1. ст. 125, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Более подробно все эти полномочия будут описаны в главе, посвященной характеристике стадий законодательного процесса. Здесь раскроем механизм взаимодействия Президента РФ с иными субъектами законодательного процесса.

Порядок реализации Президентом РФ его права