Практикум по работе с обращениями граждан и организаций

Учебное пособие

Ответственный редактор 
кандидат юридических наук, доцент  
Л. В. Стандзонь

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

П69

Авторы:
Анисифорова М. В., канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник НИЦ № 4 ВНИИ МВД России, член НАСА — гл. 2; Апарина И. В., канд. юрид. наук, доцент, проректор по научной работе Волжского института экономики, педагогики и права — § 3.3, 3.4 гл. 3; Попов Л. Л., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — § 3.1 гл. 3; Сабаева С. В., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член НАСА — § 7.1 гл. 7; Стандзонь Л. В., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член НАСА — гл. 1, § 3.2, 3.5 гл. 3, гл. 4–6, § 7.2 гл. 7, гл. 8.

Рецензенты:
Россинский Б. В., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ;
Зырянов С. М., д-р юрид. наук, профессор.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» для обучающихся Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина. В соответствии с государственным образовательным стандартом обращения граждан представлены как наиважнейшее право физических и юридических лиц, а порядок их рассмотрения — как вид административного процесса. Освещается история становления и развития института обращений, его правовые основы, классификация и виды обращений. Особое внимание уделяется анализу административно-правового статуса гражданина и организаций при обращениях. Подробно разбираются административные процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций. Раскрываются особенности порядка рассмотрения обращений граждан, организаций по вопросам предоставления информации о деятельности органов государственной власти, рассмотрения обращений граждан и организаций в рамках регистрационной и лицензионно-разрешительной процедур. Также охарактеризовано рассмотрение обращений специализированными институтами государственной защиты. Особое внимание уделяется юридической ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций. Приведена и проанализирована обширная судебная и административная практика по наиболее дискуссионным и актуальным вопросам рассмотрения обращений граждан, организаций. Отмечены проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования института обращений граждан и организаций.

Законодательство приведено по состоянию на 30 декабря 2021 г.

Настоящее пособие будет полезным для обучающихся, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, должностных лиц органов публичной власти, практикующих юристов, адвокатов и всех интересующихся практическими и теоретическими вопросами подачи и рассмотрения обращений.

Печатается в авторской редакции.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право, как публичная, базовая отрасль российского права регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие при реализации исполнительной власти, в процессе осуществления государственного управления. Одним из ключевых направлений является обеспечение реализации прав граждан и юридических лиц на обращения. Каждый граждан, их коллектив, а также юридическое лицо имеют право на обращение в органы публичной власти, что является главной составляющей частью правового статуса человека и гражданина демократического, правового государства, видящего защиту прав и свобод своей первостепенной задачей. Значимость данного права в современном обществе и государстве постоянно возрастает, поэтому проблемы процедуры и эффективности его реализации занимают самое пристальное внимание в юридической науке.

В рамках данного учебного пособия обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности сталкивается с подачей и рассмотрением обращений граждан и организаций, познакомятся с комплексным исследованием вопросов порядка рассмотрения обращений и исследованием практических вопросов его применения.

У читателей сформируется стройная система знаний об обращениях граждан и организаций, о становлении и историческом пути развития данного института. Особое внимание уделено раскрытию сущности обращений как института современного демократического общества.

Исследуется современное состояние и особенности правового регулирования рассмотрения обращений в Российской Федерации на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.

Особое внимание уделено анализу административно-правового статуса субъектов обращений — заявителей и адресатов.

Рассмотрены административные процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций. Детальному анализу подвергнут общий и специальный порядок рассмотрения граждан и организаций. Дана обстоятельная характеристика с анализом практики применения порядка рассмотрения обращения граждан, организаций по вопросам предоставления информации о деятельности органов государственной власти, рассмотрения обращений граждан и организаций в рамках регистрационной процедуры, лицензионно-разрешительной процедуры.

Исследованы правовые основы, преимущества и недостатки судебного и административного порядка рассмотрения административных жалоб граждан и организаций с практической и теоретической точки зрения.

Выявляются особенности юридической ответственности должностных лиц, государственных, муниципальных служащих органов публичной власти за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций.

Таким образом, представленное учебное пособие «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» будет способствовать получению систематизированных знаний и практических навыков в области обращений граждан и организаций, а также позволит эффективно реализовать права физических и юридических лиц при их применении.

Вопросам рассмотрения обращений граждан посвящено немало научных статей, учебных пособий, монографий, диссертаций. Обращения граждан и организаций исследуются и в учебниках по административному праву как правовой институт. Вместе с тем, ввиду большого объема информации данный институт излагается очень кратко и без анализа многочисленной судебной и административной практики. В связи с этим, а также многочисленной, неоднозначной практикой правоприменения авторы учебного пособия подготовили его, анализируя важнейшие теоретические и практические вопросы для обучающихся и всех, кто применяет или интересуется дискуссионными проблемами данной темы.

В соответствии с паспортом компетенций целями освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются: получение обучающимися систематизированных знаний и практических навыков в области подачи и рассмотрения различных видов обращений физическими и юридическими лицами и приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере работы с обращениями граждан и организаций.

Задачами освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются:

– формирование стройной системы знаний об обращениях граждан и организаций в сфере государственного управления;

– ознакомление с правовым регулированием и практикой рассмотрения обращений в сфере государственного управления;

– изучение судебного и административного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих по различным вопросам государственного управления;

– установление общей и специальной административной процедуры рассмотрения обращений;

– выявление особенностей юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций;

– формирование навыков работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по рассмотрению обращений граждан и организаций.

Видами профессиональной деятельности, к которым готовится обучающийся в рамках освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются: правоприменительная; правоохранительная; экспертно-консультационная деятельность.

Профессиональные задачи, к выполнению которых готовится обучающийся в правоприменительной деятельности представляют собой: способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права; способность принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством Российской Федерации. В правоохранительной деятельности они направлены на обеспечение способности выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и иные правонарушения. В экспертно-консультационной деятельности направлены на способность давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности.

Формируемые компетенции и планируемые результаты освоения учебной дисциплины предусмотрены соответствующей рабочей программой по направлениям обучения и специальности.

В результате изучения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» обучающийся в целом должен знать:

– общетеоретические категории юридической науки, основные понятия о государстве и праве;

– общие теоретические положения института обращений граждан и организаций; понятие и виды обращений;

– правовые основы института обращений в РФ: современное состояние, проблемы и перспективы развития;

– правовой статус субъектов — заявителей и адресатов обращений;

– теоретико-методологические основы общего и специального порядка рассмотрения обращений граждан и организаций;

– теоретико-правовые основы юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций.

уметь:

– осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную и административную практику;

– подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству;

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений при реализации административной процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций;

– применять административное законодательство;

– использовать аналогию закона и права;

– толковать нормативные акты, касающиеся административного законодательства;

– анализировать судебную и административную практику;

– критически оценивать существующие теоретические концепции;

– правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе применения норм при рассмотрении обращений граждан и организаций;

– правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе рассмотрения обращений граждан и организаций;

владеть:

– административно-правовой юридической терминологией;

– навыками работы с источниками административного права об обращениях граждан и организаций;

– навыками анализа норм законодательства об обращениях граждан и организаций;

– способностью разрешения проблем и коллизий в процессе применения норм законодательства об обращениях граждан и организаций;

– философско-правового анализа, оценки своих действий и поступков окружающих с точки зрения норм этики и морали, сбора и обработки информации, имеющей значение для реализации правовых норм и др.

После теоретической части глав и параграфов в них формулируются контрольные вопросы, даются тестовые задания, казусы, а также приводится дополнительная литература, необходимая для изучения.

В конце пособия прилагается список литературы, нормативно-правовых актов, судебных актов, изучение которых будет способствовать полному освоению вопросов рассмотрения обращений граждан и организаций.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать эффективному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Также, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы института обращений граждан и организаций и для всех интересующихся этой проблематикой.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ

КоАП РФ — Кодекс РФ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ

НК РФ — Налоговый кодекс РФ

ФЗ об обращениях — Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В результате изучения главы 1 настоящего учебного пособия — обучающийся должен знать:

– роль и место института обращений граждан и юридических лиц в системе административного права;

– историю становления и развития института рассмотрения обращений;

– законодательство об обращениях граждан и организаций;

– общие теоретические положения, понятие, признаки обращений;

– классификацию и виды обращений граждан и организаций;

– основы административно-правового статуса гражданина и организаций при подаче и рассмотрении обращений граждан;

– современные методы и методики научных исследований проблем обращений;

– труды ученых-административистов по вопросам обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен уметь:

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений во всех сферах жизни общества;

– квалифицированно проводить выявление современных проблем в области рассмотрения обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен владеть:

– административно-правовой юридической терминологией;

– навыками работы с источниками административного права;

– навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

– навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики обращений граждан и организаций.

§ 1.1. История становления и развития института рассмотрения обращений граждан и организаций

В России становление и развитие законодательства об обращениях имеет многолетнюю историю. В раннее время наиболее распространенной формой обращения лиц к органам государственной власти была «жалобница» — официальное заявление о противоправных действиях должностного лица или частного лица с просьбой о защите жалующегося¹. Также в обиходе употреблялся термин «слезница» — письмо со слезной просьбой, жалобой². Такое название документов с прошениями или жалобами свидетельствует о семейных, «родительских» отношениях между субъектами общения. Они употреблялись до последней четверти XV века. На смену им пришла челобитная³. Под челобитной понималось письменное или устное обращение одного человека или группы людей, которое представляло собой жалобную просьбу, прошение, заявление в целях защиты своих интересов. Писалась челобитная как самим просителем, так и специально подготовленными для этой работы канцеляристами, сельскими, мирскими и церковными дьячками, иными «мелкими приказными людьми»⁴.

Она имела свою структуру и обычно состояла из 5 частей⁵. Начальный протокол содержал: обращение к адресату, занимающему высокое положение в обществе (чаще всего к царю)⁶; формула челобитья⁷; указание на обидчика. В основной части излагалась суть дела или просьбы (narratio). Затем следовала просительная часть⁸. В заключении излагался конечный протокол⁹. Все остальные сведения приводились в произвольной форме¹⁰. Решение по данной челобитной содержалось на оборотной стороне. В челобитных выражались как повседневные вопросы, а также дела политического значения. По мнению Е. Н. Марасиновой, «поток откровений на высочайшее имя воспроизводил реалии повседневной жизни русского общества, действительно насущные проблемы людей, их отношение к власти и мировосприятие в целом»¹¹.

Упорядочение общественных отношений относительно челобитных и придание им юридического закрепления произошло в Судебнике Ивана III 1497 года. В нем определялось правовое регулирование порядка подачи и рассмотрения челобитных и указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже¹². А которого жалобника непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”¹³. Анализ Судебника Великого князя Ивана III (1497г.) показывает, что, во-первых, подавать челобитную разрешалось всем подданым без сословных различий, а во-вторых, устанавливался определенный единый порядок приема и рассмотрения поданных челобитных по существу. Также следует отметить, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений — челобитных, и порядок их рассмотрения, но и распределялась компетенция должностных лиц по их получению, обработке и рассмотрению.

Следующим актом, дополняющим предыдущий, является Судебник 1550 года. В нем впервые были введены минимальные требования к оформлению челобитных¹⁴. В п. 7 Судебника 1550 г. процедура прохождения обращения регулируется более подробно, и излагается правило, согласно которому должностным лицам решать дело необходимо по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. В то же время там определялась и ответственность должностных лиц, а также лиц, подающих челобитные. Если челобитная содержала недостоверные сведения, в качестве наказания могло быть битье кнутом и тюремное заключение.

В это же время создается Челобитный приказ — специальное государственное учреждение, образованное для рассмотрения челобитных и вынесения решений по ним¹⁵.

Важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года¹⁶. Впервые была проведена классификация челобитных в п. 21 главы X Соборного уложения 1649 г., в соответствии с которым они подразделялись на подъписные и неподъписные.

Система судебного функционирования челобитных с этого времени усложнилась. Окончательно сложилась приказная система управления — центральный орган для рассмотрения челобитных. Высшими судебными полномочиями по-прежнему обладал царь, далее — Боярская дума, затем — думные чины и воеводы на местах, входившие в Челобитный приказ.

В соответствии со статьями Соборного уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Для этого была установлена субординация при подаче челобитных.

Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или не решении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху.

Также в главе X Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей, регламентирующих отдельные вопросы ответственности недобросовестных жалобщиков. Согласно п. 9 вышеуказанной главы предусмотрено наказание «А будет такое дело, кто челобитъчик на судью затеет напрасно, и объвинен он по делу, а не по посулом, и того челобитчика за ложное его челобитье самого по тому же бити кнутом нещадно. Да на нем же тому, кого он поклеплет, доправити бесчестие втрое, да его же посадити в тюрму до государева указу».

Челобитные, стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царем Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были значимым каналом, обеспечивающим связь между гражданами и органами государственной власти.

Работа с жалобами граждан была в центре внимания и Петра I. Создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Поэтому им была введена должность рекетмейстера. «Челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя» так писал сам Петр I в Указе «О генерале рекетмейстере» от 23 февраля 1722 года¹⁷. В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые после рассмотрения передавались Правительствующему Сенату.

Важной вехой стал Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя 14 июня 1763 г. Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в органы государственной власти.

Царским указом от 19 февраля 1786 г. произошла замена «Об употреблении слов и речений «челом бьет» на «просит имярек» и было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен»¹⁸. Таким образом, можно говорить о появлении нового вида обращения — «прошения».

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М. М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета — Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Рассматриваемым актом установлен достаточно эффективный и объективный порядок производства по обращениям, направленным на имя российского императора.

Далее на протяжении продолжительного времени обращениями граждан занимались такие органы как Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб и Общее Собрание Сената.

На уровне губерний жалобы рассматривались Вторым Департаментом Правительствующего Сената, а также Министерствами. Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-1907 гг.

18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Таким образом, была разрушена прежняя сословная система подачи петиций и предоставлено право всем без исключения подданным Российской империи обращаться с жалобами.

Следующим этапом следует выделить советское время. После Октябрьской революции 1917 г., действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями граждан было прекращено. В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до вынесения решений по ним, разработал В. И. Ленин¹⁹.

Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов»²⁰. Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения» Декретом СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб.

Обязанность контролировать организацию приема и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.

После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации).

После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы с обращениями граждан длительное время не происходило.

Следует отметить о важнейшей проблеме, возникающей при работе с обращениями граждан и организаций — бюрократии. В связи с этим в августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором для устранения данного недостатка ставился вопрос о привлечении к данному процессу общественности. Конкретные мероприятия, направленные на устранение волокиты, содержатся в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан».

В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны²¹.

Важной вехой является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В нем определены жалобы, заявления и предложения граждан, составленные письменно или устно. С этого времени повысилась роль предложений. Предложения граждан по вопросам политической, экономической и культурной жизни, совершенствования законодательства — одна из форм участия трудящихся в управлении государством, улучшения работы государственного аппарата и усиления контроля над его деятельностью, борьбы с бюрократизмом и волокитой, укрепления социалистической законности²².

Следующим этапом в становлении института рассмотрения жалоб и предложений стало принятие новой Конституции СССР 1977 года. В ст. 49 Конституции право на обращение стало закрепленным конституционным правом советских граждан.

В 1987 г. производство по жалобам и судебному обжалованию было разделено²³ и для каждого предусмотрен отдельный порядок рассмотрения, что получило правовое оформление в Законе СССР от 30.06.1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»²⁴. В соответствии с ним гражданин может подавать жалобу если считает, что незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом или на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность. Вышеуказанным законом установлено, что жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или государственному органу. Также установлены сроки обжалования и рассмотрения жалобы. Установлено, что жалобы граждан на действия должностных лиц, подаваемые в суд, государственной пошлиной не оплачиваются и за подачу в суд жалобы в клеветнических целях предусмотрена ответственность гражданина.

Следующим этапом явилось закрепление в ст. 33, п. 1 п. 32 Конституции РФ 1993 г. права граждан на обращение.

Таким образом, историческое развитие института обращений граждан, организаций в России показывает, что оно последовательно развивалось и совершенствовалось, в том числе с расширением форм и видов обращений и постепенным усложнением процедуры их рассмотрения.

§ 1.2. Правовые основы рассмотрения обращений граждан и организаций

Публичные правоотношения, связанные с реализацией гражданином, юридическим лицом Российской Федерации закрепленного Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируются законодательством, представляющим систему законодательства об обращениях²⁵. Вместе с тем, ряд авторов считают, что таковая система отсутствует²⁶. Следует согласиться с мнением П. П. Серкова, утверждающего, что теоретическая множественность и дискуссионность по многим вопросам административной науки привела к тому, что «доктрина административного правового регулирования не позволяет реально и системно развивать современное законодательство»²⁷.

Проблема законодательства об обращениях граждан, организаций заключается не в обилии актов, регламентирующих право на обращение, а в отсутствии их системы. Частично объясняется это тем, что предмет правового регулирования отдельных законов является смежным, что породило противоречия и коллизии. Например, малоизученной в науке и нерешенной на практике является проблема соотношения норм Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»²⁸. Другим аргументом в отсутствии системы законодательства об обращениях является принятие законов, содержащих нормы об обращениях без их привязки к нормам Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, требования к запросу информации, а также правила его рассмотрения, установленные Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»²⁹, почти полностью идентичны нормам Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Несмотря на данную логически построенную аргументацию, на наш взгляд, целесообразно выделять многоуровневую систему законодательства об обращениях граждан, организаций. Правовые основы данной системы включают в себя три уровня: федеральный, субъектов РФ, муниципальный.

Федеральный уровень представлен большим массивом законодательных актов. В ст. 33 Конституции РФ закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное положение последовательно развивается в законодательстве РФ.

Прежде всего, хотелось бы отметить кодифицированные акты, которые частично регулируют вопросы рассмотрения обращений граждан. К ним относятся все федеральные процессуальные кодексы (АПК РФ³⁰, ГПК РФ³¹, КоАП РФ³², КАС РФ³³, НК РФ³⁴ и пр.).

Так, раздел III АПК РФ устанавливает особенности производства в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

КоАП РФ установил специальный порядок обжалования действий (бездействий) соответствующих органов и должностных лиц при производстве дел об административном правонарушении. Так, глава 30 КоАП РФ устанавливает правила по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

В КАС РФ содержится глава 21, содержащая особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Глава 22 КАС РФ определяет особенности оспаривания решений, действий, бездействий органов публичной власти, организаций, наделенных властными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Глава 24 КАС РФ устанавливает особенности рассмотрения обращений об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных государственными полномочиями.

Правовое регулирование обращений осуществляется и на уровне федеральных конституционных законов. В качестве примера можно привести главу V Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»³⁵, которая регламентирует порядок обращений в Конституционный Суд Российской Федерации.

Согласно п. 10 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»³⁶ Правительство РФ обеспечивает рассмотрение письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания по вопросам, относящимся к ведению указанных комитетов и комиссий, а также их информируют о результатах рассмотрения таких обращений и принятых мерах.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»³⁷ должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации признает гарантом государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами публичной власти. В соответствии со ст. 29 Уполномоченный вправе: обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод; в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле и пр. Согласно п. 31 вышеупомянутого закона Уполномоченный по правам человека вправе: направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации и пр. Таким образом, Уполномоченный по правам человека оперирует многочисленными видами обращений в целью защиты прав и свобод человека и гражданина.

Многочисленную группу в системе законодательства о рассмотрении обращений граждан занимают федеральные законы.

Основополагающим законом является федеральный закон от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (именуемый далее ФЗ об обращениях) ³⁸, определяющий реализацию закрепленного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он является общим и базовым для всех правоотношений института рассмотрения обращений граждан.

Утвержденный им порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в ином порядке (в качестве примера можно привести правила, установленные в кодексах, например, КАС РФ).

К иным федеральным законам можно отнести, например, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»³⁹. В ст. 10 вышеуказанного закона указаны правила рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. При этом отмечено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»⁴⁰ помимо распространения его на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией о деятельности органов публичной власти, также регулирует порядок их обращения с запросом. Таким образом, вышеуказанный закон вместо термина обращение вводит термин запрос.

Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»⁴¹ одновременно с регулированием отношений по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц, в том числе и через инструмент обращения граждан и юридических лиц. В частности, п. 11 вышеуказанного закона устанавливает запрет на злоупотребление гражданами и организациями правом на обращение в контрольные (надзорные) органы в целях направления обращений, содержащих заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми лицами обязательных требований.

Новеллой данного закона является п. 50, устанавливающая возможность консультирования должностным лицом контрольного (надзорного) органа по обращениям контролируемых лиц и их представителей (дает разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля).

Также в ст. 59 вышеуказанного закона раскрыты особенности рассмотрения обращений (заявлений) граждан и организаций, содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Вместе с тем, данный закон частично дублирует положения федерального закона № 59-ФЗ. Так, например, в ст. 42 установлена дублирующая норма, предусматривающая, что при отказе в рассмотрении жалобы не допустимо повторное обращение данного контролируемого лица с жалобой по тому же предмету спора.

Количество подзаконных актов, регламентирующих институт обращений на федеральном уровне огромно. Несмотря на решающую роль законов в регулировании института обращений значение подзаконных актов нельзя недооценивать, поскольку в отдельных случаях их соблюдение является обязательным условием для реализации соответствующего субъективного права заявителя⁴².

На подзаконном уровне рассмотрение обращений граждан урегулировано в указах Президента РФ. В качестве примера хотелось бы привести указ Президента РФ от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций», в соответствии с которым в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прогнозирования развития социально-экономических и общественно-политических процессов в Российской Федерации осуществляется мониторинг и анализ результатов рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, направленных в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам⁴³.

Также в указах Президента РФ затрагиваются функционально-организационные вопросы. Так, указ Президента РФ от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»⁴⁴ определяет основные задачи данного Управления к которым относятся обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, информационно-статистическое, аналитическое и методическое обеспечение их деятельности; анализ обращений, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер, подготовка на его основе информационно-статистических обзоров и докладов и пр.

Из числа постановлений Правительства РФ особенно хотелось бы отметить постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»⁴⁵, которое в главе XI определяет порядок рассмотрения отдельных видов обращений, в главе XII закрепляет порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан, в главе XV устанавливает порядок предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) по запросам.

Также в качестве примера хотелось бы привести постановление Правительства РФ от 10.11.2020 № 1802 «О проведении эксперимента по использованию федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) «для направления гражданами и юридическими лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам сообщений и обращений, а также для направления такими органами и организациями ответов на указанные сообщения и обращения»⁴⁶ в соответствии с которым планируется сформировать и апробировать методические, организационные и технологические условия для обеспечения возможности использования Единого портала для направления гражданами и юридическими лицами в органы и организации сообщений и обращений, а также для направления такими органами и организациями ответов на указанные сообщения и обращения; новые подходы к организации работы по рассмотрению сообщений и обращений, направляемых гражданами и юридическими лицами в органы и организации; и подготовить предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования отношений, связанных с рассмотрением сообщений и обращений граждан и юридических лиц.

Из числа приказов особо хотелось бы отметить административные регламенты, в которых есть нормы об обращениях граждан, например, приказ Росприроднадзора от 01.10.2020 № 1293 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на использование объектов животного и растительного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения»⁴⁷, приказ Росаккредитации от 16.09.2020 № 161 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной службой по аккредитации государственной услуги по аттестации экспертов по аккредитации, внесению изменений в сведения реестра экспертов по аккредитации»⁴⁸, Приказ Росприроднадзора от 31.07.2020 № 923 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня»⁴⁹ и пр.

Также хотелось бы отметить подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, уточняющие порядок применения законодательных актов об обращениях: приказ Минтруда России от 01.12.2020 № 845 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»⁵⁰, приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»⁵¹ и пр.

В отличие от федерального законодательства, законодательных актов об обращениях на уровне субъектов РФ немного. Право субъектов РФ регулировать вопросы, связанные с рассмотрением обращений, корреспондирует п. «б» ч. 1 п. 72 Конституции и позволяет субъектам Российской Федерации принимать подобные акты. Вместе с тем, после принятия в 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ объем регионального правового регулирования права на обращения граждан и юридических лиц существенно уменьшился. Анализ указанного законодательства показывает следующее:

• Частично нормы об обращениях граждан содержатся в Конституциях, Уставах субъектов РФ. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы»⁵², где в ст. 65 устанавливаются правила об обращениях и петициях граждан.

• После вступления в силу федерального закона № 59-ФЗ часть субъектов Российской Федерации упразднили аналогичные законы с тем, чтобы не дублировать положения об обращениях граждан.

• На уровне субъектов Российской Федерации приняты и действуют универсальные типовые законы, например, Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан»⁵³; Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»⁵⁴; Закон Республики Саха (Якутия) от 16.10.2003 83-З № 155-III «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Саха (Якутия)»⁵⁵, Областной закон Ростовской области от 18.09.2006 № 540-ЗС «Об обращениях граждан»⁵⁶ и пр.

• Во всех субъектах Российской Федерации есть законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают дополнительные гарантии прав граждан на обращение, например, Закон Калининградской области от 21.10.2015 № 465 «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Калининградской области»⁵⁷, Закон Калужской области от 27.03.2008 № 419-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»⁵⁸ и пр.

• К числу традиционных дополнительных гарантий, устанавливаемых законами субъектов РФ, можно отнести: принципы рассмотрения обращений граждан⁵⁹; выделение особых способов подачи обращений (например, электронная форма, телеграмма)⁶⁰; сокращенные сроки рассмотрения для отдельных категорий обращений⁶¹; дополнительные гарантии прав граждан при организации личного приема, выражающиеся в праве на внеочередной личный прием таких граждан как ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий; инвалиды, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, беременные женщины и пр.⁶²; порядок работы «прямых и горячих линий»⁶³; дополнительные гарантии права граждан на получение письменного ответа на коллективное обращение⁶⁴ и др. В целом, следует отметить, что объем дополнительных гарантий права на обращение, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации небольшой.

• Часть организационных вопросов по реализации права на обращения граждан решается в подзаконных актах субъектов Российской Федерации, например, в постановлении Губернатора Ленинградской области от 31.03.2015 № 18-пг «Об утверждении Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан»⁶⁵; постановлении Московской городской Думы от 16.11.2005 № 320 «О Регламенте Московской городской Думы»⁶⁶, постановлении Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»⁶⁷, постановление Правительства РБ от 26.09.2014 № 468 «О Комиссии при Правительстве Республики Бурятия по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций»⁶⁸ и пр. Также отдельные положения по рассмотрению обращений граждан урегулированы в постановлении Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области»⁶⁹; постановлении Правительства Республики Карелия от 06.12.2013 № 354-П «О Регламенте работы в Единой системе электронного документооборота и делопроизводства «Дело»⁷⁰ и пр.

На муниципальном уровне также приняты и действуют акты, посвященные отдельным вопросам регулирования общественных отношений в сфере обращений граждан, в частности, постановление администрации Одинцовского городского округа МО от 05.12.2019 № 1862 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации Одинцовского городского округа Московской области»⁷¹, постановление администрации городского округа Лосино-Петровский МО от 02.09.2020 № 835 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа Лосино-Петровский Московской области»⁷², постановление администрации городского округа Солнечногорск МО от 05.08.2020 № 1447 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа Солнечногорск Московской области»⁷³ и пр.

Из всего вышесказанного, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, в Российской Федерации существует трехуровневая система законодательства, которая взаимодополняет и раскрывает институт обращений граждан и организаций.

Во-вторых, в Российской Федерации существуют различные законы, регламентирующие порядок подачи и рассмотрения обращений, при базовом, универсальном федеральном законе № 59-ФЗ.

В-третьих, институт обращений граждан и организаций может регулироваться на уровне подзаконных актов, если такая возможность прямо предусмотрена в законодательстве.

В-четвертых, установленный порядок рассмотрения обращений граждан, организаций распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, за исключением случаев, установленных международными договорами и соглашениями.

§ 1.3. Понятие обращений граждан и организаций

Понятие «обращение» в русском языке имеет несколько значений. Так, С. И. Ожегов указывает несколько значений слова «обращение». Из всех них применительно к гражданам и организациям подходит определение обращения как призыв, речь или просьба, обращенные к кому-нибудь⁷⁴.

Большой толковый словарь русского языка Кузнецова использует вместо термина обращение просьба — обращение к кому-либо, призывающее удовлетворить какие-либо нужды, желания⁷⁵.

Термин «обращения граждан и организаций» встречается в нормативных актах часто. Так федеральных законов, содержащих данное понятие, огромное количество. В связи с этим, хотелось бы уяснить смысловое значение данного термина.

В Конституции РФ «обращение» использовано в нескольких смыслах. Применительно к гражданам, организациям в ст. 33 обращение определяется через право субъектов — кто может подавать и кому они адресованы.

В законах универсальное понятие содержится в федеральном законе № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Анализ данного определения показывает, что оно дано через определение его видов, форм и субъектов. Следует отметить, что несмотря на то, что законодатель дал определение обращений через одного субъекта — гражданина, в ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дано пояснение, что данное определение распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, юридических лиц, а также на объединения граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. В связи с этим считаем целесообразным из определения обращений убрать указание на граждан и оставить просто термин обращение. Также возможно добавить следующую формулировку «обращения физических или юридических лиц» или «обращения граждан и юридических лиц».

Также к серьезному, на наш взгляд, недостатку нормативного определения обращений относится изложение закрытого перечня видов обращений граждан; предложения, заявления, жалобы. Вместе с тем, в законодательстве используются и иные их наименования такие как: запрос, петиция.

В законах субъектов Российской Федерации понятие обращения гражданина практически идентичны федеральному закону, за исключением указания в определении не на все органы публичной власти, а только на органы, действующие в данных субъектах Российской Федерации, что представляется достаточно логичным⁷⁶.

Также в отечественном законодательстве применяется значение слова «обращение» через требование уполномоченного субъекта к обязанному субъекту в целях реализации им своих прав и законных интересов⁷⁷. В этом значении термин «обращение» используется, например, в гл. 6 «Предварительное рассмотрение обращений» Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в указе Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»⁷⁸ и в некоторых других нормативно-правовых актах.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что общего определения обращения, которое охватывало бы физических и юридических лиц нет. Также имеющиеся определения обращения не охватывают все его признаки. Все это позволяет сделать вывод о необходимости его изменения.

Для определения возможных вариантов оптимизации понятия обращения обратимся к юридической науке. В целом следует отметить, что научные определения термина «обращение» встречаются нечасто. Имеющиеся точки зрения можно объединить и выделить несколько подходов к пониманию данного термина.

Первый подход базируется на нормативном определении, то есть авторы в той или иной мере комментируют положение п. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», несмотря на все его минусы⁷⁹.

Второй подход основывается на идее о том, что обращение — это способ осуществления и охраны прав личности или средство участия граждан⁸⁰. Вместе с тем, обращения — это не единственный способ участия граждан с учетом всего многообразия, которое предлагает законодательство РФ, например федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»⁸¹.

Третий подход базируется на том, что обращение — форма волеизъявления, адресованная органам публичной власти. Так, К. А. Черкесов считает, что обращение — волеизъявление индивида или группы лиц, адресованное органу публичной власти или иному институту, на который возложено исполнение государственных функций, направленное на достижение определенных целей⁸².

Четвертый подход является относительно новым и определяет обращение как «…действие в установленной законом юридической форме (письменно, устно), которое создает информационный повод и запускает действие государственного механизма, обеспечивающего соблюдение, охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина»⁸³.

Заслуживает интереса определение, предложенное Савоськиным А. В., в соответствии с которым обращение гражданина — это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида (группы индивидов или их объединения), соответствующее по форме нормативно-установленным правилам, выражающееся в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов, обращенное к органу государственной власти, органу местного самоуправления или организации, реализующей публично значимую функцию, а также к их должностным лицам⁸⁴. Представляется, что такое определение содержит массу признаков, качественно отличающих данное определение.

Исходя из изложенного, можно выделить следующие признаки обращений:

• Институт обращений выполняет несколько важнейших функций. Во-первых — правозащитную. Обращения являются эффективным средством защиты прав физических и юридических лиц, важнейшим средством охраны человека, его прав и свобод. Они позволяют предупредить противоправное деяние, правонарушение, а если оно уже совершено — устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Правозащитная функция является одной из определяющих. Во-вторых, обращение можно рассматривать как форму реализации его права на участие в управлении государством. Также обращение рассматривают как административно-правовую форму реализации права в публичной сфере⁸⁵. В-третьих — коммуникативную. Обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Обращения граждан — это средство обратной связи, выражения реакции граждан, юридических лиц на решения, принимаемые государственной властью. В-четвертых — информационная функция. Обращения граждан являются важнейшим источником аналитической информации, позволяющим уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы для принятия управленческих решений наиболее актуальных социально-экономических проблем.

• Обращения имеют свою цель. Цель — это объективно-предполагаемый результат, к достижению которого стремится субъект. Цели направления обращений предопределяют его процессуальную форму и адресата. Целями физических и юридических лиц при направлении обращений могут быть реализация, предоставление, защита или восстановление прав, свобод и законных интересов самого гражданина или прав и свобод третьих лиц, непосредственно связанных с заявителем. Отсутствие цели лишает обращение смысла. Цель является дополнительным критерием для разграничения обращений граждан и волеизъявлений должностных лиц. Целью направления обращения физических и юридических лиц является реализация его субъективных прав и свобод.

• Правовыми основами применения института обращений граждан являются различные федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации, муниципальные. Виды обращений граждан, основания и порядок их применения регулируются различными нормами: конституционными, гражданско-процессуальными, арбитражно-процессуальными при преобладании, на наш взгляд, административно-правовых норм. В связи с разбросанностью данных норм по различным отраслям права и отсутствия их систематизации в юридической литературе поднимается вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего административно-процессуальные основы. В данный кодекс могли бы быть включены и нормы о порядке рассмотрения обращений граждан. Одним из таких примеров реализации данной идеи является зарубежный опыт Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 12.07. 2007 г. № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»⁸⁶ утратил силу с 1 июля 2021 года в связи с принятием и включением данных норм в кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»⁸⁷.

• Институт обращений граждан состоит из совокупности материальных и процессуальных норм, с преобладанием последних. При этом следует отметить, что в большинстве случаев рассмотрение обращений граждан является административной процедурой⁸⁸. К таковым относятся процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций при оказании государственных услуг; предоставлении информации о деятельности органов государственной власти, регистрации, лицензионно-разрешительной деятельности, то есть во всех сферах жизни общества.

• Объектом рассмотрения обращений граждан как разновидности административно-процедурной деятельности могут быть дела бесспорного позитивного характера (например, заявления, предложения), а также спорного, юрисдикционного характера⁸⁹.

• Наличие особых субъектов. Субъектом обращения всегда является гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства, группа индивидов или объединение индивидов (организация), юридическое лицо. Индивидуальное право человека на обращение дополняется возможностью подачи коллективных обращений. Поэтому в целом, всех субъектов можно условно подразделить на индивидуальных и коллективных. В настоящий момент актов, устанавливающих ограничения права на обращение для вышеуказанных лиц нет.

• Для подачи любого обращения необходима реализация волеизъявления⁹⁰, которая движет субъектом и направляет процесс подачи обращения адресату. Это внешнее (а не внутреннее) проявление деятельности человека, отражающее поведение лица или коллектива, состоящее в реализации действий по направлению обращения. В данном случае внутреннее состояние человека дает только толчок для обращения. Это или недовольство чем-либо, несогласие с кем-то, чем-то, или желание выразиться и внести свои инициативы и пожелания. Однако юридически значимым может быть только волеизъявление, которое является результатом свободного выбора определенного варианта поведения, выраженного вовне⁹¹. При этом с процессуальной точки зрения волеизъявление — это всегда действие. Обратиться путем бездействия невозможно.

• Обращение всегда адресовано конкретному адресату обращения — это субъект права, уполномоченный принять и рассмотреть обращение по существу. Им потенциально может быть любой субъект публичной власти, предусмотренный законом. К ним относятся государственные органы (федеральные, субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления и должностные лица, а также государственные и муниципальные учреждения, организации, наделенные публично властными функциями и полномочиями. Для адресата рассмотрение обращений является реализацией властных функций и полномочий в сфере государственного управления, в процессе осуществления исполнительной власти. Для этого адресат должен быть законодательно уполномочен для принятия и рассмотрения обращения. В противном случае обращение физического или юридического лица направляется компетентному органу или должностному лицу. В отдельных случаях адресат обращения может применить меры административного принуждения.

• Рассмотрение обращений осуществляется в судебном или административном порядке.

Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее определение обращениям физических и юридических лиц — выраженное в письменной, устной, электронной или аудиовизуальной форме индивидуальное или коллективное волеизъявление физических и (или) юридических лиц, подлежащее обязательному рассмотрению при соблюдении законных требований к форме и содержанию, направленное в орган публичной власти, должностному лицу, субъекту, обладающему властными полномочиями с целью реализации, предоставления, защиты или восстановления прав, свобод и законных интересов в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

§ 1.4. Виды обращений граждан и организаций

Единой классификации обращений граждан и организаций на сегодняшний день не существует. В трудах ученых административистов выделяется различное количество обращений и приводятся разноплановые их классификации.

Заслуживает интереса классификация действий с привязкой их к виду обращений, предложенная еще в советское время Ц. А. Ямпольской⁹² и до сих пор не потерявшая своей актуальности. Все правозащитные действия Ц. А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

• профилактические действия, целью которых является не устранение нарушений, а создание лучших условий для реализации субъективных прав. Формой таких действий являются предложения.

• сигнальные действия, целью которых является устранение возможности совершения нарушений, их предупреждение. Для них характерна такая форма как заявления.

• защитные действия, целью которых является защита нарушенных прав, устранение последствий нарушения. Они облекаются в форму жалобы.

Исходя из анализа законодательства Российской Федерации об обращениях граждан и организаций можно выделить следующие их классификации.

• В зависимости от субъектов, подающих обращения (заявителю), выделяются индивидуальные и коллективные обращения.

• В зависимости от формы обращения можно подразделить на письменные и устные.

• В зависимости от способа подачи выделяются обращения, поданные в форме бумажных документов или электронных документов.

В форме бумажных документов обращения могут подаваться непосредственно, через МФЦ, через почтовую или курьерскую отправку, по факсу, через ящики для обращений.

В форме электронных документов обращения могут быть поданы через электронную почту, через портал «Госуслуги», путем смс сообщений.

• Зеленцов А. Б. в зависимости от способов поступления обращений подразделяет их на а) обращения, поступающие непосредственно от заинтересованных лиц, в том числе, во время личного приема; б) обращения в поддержку просьбы гражданина о реализации или восстановления его прав, направленные со стороны другими гражданами, общественными объединениями, депутатами, должностными лицами; в) обращения граждан, поступившие в органы государственной или муниципальной власти из средств массовой информации, в том числе во время прямого эфира, по специально организованным «телефонам доверия», «горячим линиям» и т.д. ⁹³.

• В зависимости от субъектов, к которым адресуются обращения (адресату) можно выделить обращения, адресуемые должностным лицам⁹⁴ (Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, Уполномоченному по правам человека, Уполномоченному по правам предпринимателей, высшему должностному лицу субъекта РФ и пр.), руководителю, должностному лицу предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, муниципальные органы, коммерческие и некоммерческие организации всех организационно-правовых форм собственности и другим, прямо перечисленным в законодательстве адресатам.

• В зависимости от уровня подачи обращения и федеративного устройства выделяется подача обращения на федеральном уровне, субъектов РФ, муниципальном уровне.

• В зависимости от сферы общественных отношений выделяются обращения, касающиеся экономической сферы, социально-культурной, административно-политической⁹⁵.

• В зависимости от количества подаваемых обращений их можно подразделить на первичные⁹⁶ и повторные⁹⁷.

• В зависимости от способа рассмотрения выделяются обращения, рассматриваемые в судебном и административном порядке.

• По способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения.

• По порядку рассмотрения обращений можно подразделить на : а) обращения, которые рассматриваются в порядке, определенном специальными нормативными актами об обращениях граждан; б) обращения, рассматриваемые в порядке конституционного, гражданского, административного, арбитражного судопроизводства; в) обращения по вопросам изобретений, открытий, рационализаторских предложений, порядок рассмотрения которых регулируется специальным отраслевым федеральным законодательством; г) обращения (запросы) в архивы, библиотеки, в органы статистики; д) обращения, которые вытекают из отношений, складывающихся внутри коллективов коммерческих организаций, общественных объединений и регулируемых нормами федерального законодательства, уставами, положениями⁹⁸.

• По степени направленности обращения можно подразделить на внешние и внутренние. Первые подаются в организации и учреждения, не связанные с заявителем (например, подача жалобы в суд). Вторые подаются в порядке субординации в те же органы публичной власти, организации, учреждения, в которых осуществляет свою деятельность заявитель (например, предложение об усовершенствовании исполнения определенных функций, заявления государственного служащего о переводе его в другую местность, о проведении служебной проверки, заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе, подача жалобы непосредственному руководителю и пр.).

• По содержанию и характеру юридической природы выделяются предложения, заявления, жалобы, ходатайства, уведомления, запросы, коллективные обращения, петиции. В ст. 4 ФЗ об обращениях предусмотрены следующие виды обращений граждан:

1) предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Предложения являются эффективным средством непосредственного участия и активности лиц в совершенствовании форм государственного управления. Обычно в них излагаются собственные наблюдения, рассуждения или результаты правоприменительной деятельности субъекта, затрагивающие проблемы государственной и общественной жизни с указанием на недостатки в их решении, допускаемые органами публичной власти или должностными лицами, предлагаются возможные пути и способы решения затронутых проблем;

2) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Заявления можно подразделить на три группы:

• по кадровым вопросам государственной службы (о приеме на работу, о предоставлении отпуска, об освобождении от замещаемой должности, о переезде и т.п.);

• являющиеся основанием для начала административной процедуры (получение паспорта, вида на жительство, разрешения на работу, лицензии, регистрации и т.д.);

• заявления, в которых сообщается о каких-либо недостатках, нарушениях в работе органов власти, отдельных должностных лиц и т.д.

В заявлении отсутствует указание на нарушение прав и интересов лиц, что является основным критерием отличия заявления от жалобы. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач. Заявление адресуется конкретному должностному лицу (руководителю организации, его заместителю или руководителю структурного подразделения). Текст заявления начинается с существа вопроса, обращения, затем идет детализация затронутого вопроса;

3) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В жалобе содержится не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.

Также в российском законодательстве встречается термин ходатайство, которое представляет собой официальное обращение гражданина в письменной форме с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод, льгот, гарантий. В качестве примера можно привести ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении⁹⁹, ходатайство о признании лица беженцем¹⁰⁰ или вынужденным переселенцем¹⁰¹; ходатайство о предварительном согласовании сделки и ходатайство о согласовании установленного контроля¹⁰² и пр.

Уведомления как форма обращения предполагает предварительное или последующее сообщение государственному органу о реализации определенного вопроса в сфере государственного управления. В качестве примера можно привести последующее уведомление антимонопольного органа согласно федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹⁰³ при совершении сделок¹⁰⁴, иных действий хозяйствующих субъектов при создании и реорганизации коммерческих организаций, заключении соглашений между хозяйствующими субъектами-конкурентами о совместной деятельности¹⁰⁵, сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций¹⁰⁶, сделки с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций¹⁰⁷.

Запрос как форма обращения представляет собой обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа¹⁰⁸. Согласно п. 18 федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлено право пользователя информацией обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом как непосредственно, так и через своего представителя, полномочия которого оформляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Коллективные обращения представляют собой обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес или обращение, принятое на митинге, собрании, подписанное организаторами и (или) путем сбора подписей участниками митинга или собрания, имеющего общественный характер. Оно представляет собой правовую форму реализации права граждан на участие в государственном управлении. Также является способом влияния группы лиц и коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Тем самым право на обращение выступает как важная составная часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли и слова¹⁰⁹.

Петиции, являясь разновидностью коллективного обращения, также являются частью российского законодательства. Вместе с тем, понятие «петиция» в законодательстве Российской Федерации практически не определено. В толковом словаре Д. Н. Ушакова петиция определяется как «официальная коллективная просьба, ходатайство, обращенное к органу государственной власти, высшему начальству»¹¹⁰.

На федеральном уровне петиции как форма обращения встречается нечасто. В качестве примера хотелось бы привести п. 11, 12 федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹¹¹, в соответствии с которыми граждане имеют право принимать участие в сборе подписей под петициями по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях. Значительный интерес также представляет постановление Конституционного Суда РФ от 18. 01.1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»¹¹², в котором петиция определена как коллективное обращение граждан.

На уровне субъектов РФ в законах субъектов РФ об обращениях граждан, такая форма обращения также присутствует. Так, в ст. 65 закона г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы»¹¹³ установлено, что жители города Москвы в порядке, установленном законодательством, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. Более подробно процедура осуществления гражданской законодательной инициативы жителей г. Москвы путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы урегулировано законом г. Москвы от 11.12.2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в г. Москве»¹¹⁴.

Таким образом, очевидно, что петиция может выступать и как обращение гражданина в защиту собственных интересов, и как некая форма законодательной инициативы¹¹⁵. Все вышесказанное предполагает необходимость изменений. Заслуживает интереса предложение ученых о внесении изменений в Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с целью дополнения его следующим определением петиции — письменное обращение двух и более лиц в органы государственной власти по вопросам нарушений в области законных интересов человека и гражданина, прав и свобод личности, правопорядка и общественного порядка, различных форм собственности, основ конституционного строя, федеративного устройства и других демократических ценностей, а равно коллективная правовая инициатива по улучшению качества жизни населения, работы государственных органов и правовых институтов»¹¹⁶.

Таким образом, классификация обращений граждан и юридических лиц показывает необходимость их модернизации и закрепления всех, а некоторых видов в законодательстве об обращениях.

§ 1.5. Основы и общая характеристика административно-правового статуса гражданина и организаций при рассмотрении обращений

Лейтмотивом к определению основ административно-правового статуса субъекта административного права, могущего подавать обращения является вышеупомянутая п. 33 Конституции РФ, а также положения законов о порядке рассмотрения обращений граждан. Следует отметить прямое волеизъявление субъекта для начала указанных правоотношений. Если нет желания подавать различные виды обращений, то лицо не приобретает административно-правовой статус, необходимый для подачи обращения. Множественность административных правоотношений также предопределяет то обстоятельство, что вступление лица в такие правоотношения зачастую влечет изменение его административно-правового статуса. Права и обязанности гражданина или юридического лица образуют в совокупности его административно-правовой статус¹¹⁷.

Административно-правовой статус лица, подающего обращение — сложное юридическое образование. Он включает в себя 4 элемента.

Первый элемент представляет собой статус личности, человека как субъекта обращения. Подтверждением этому является п. а ч. 3 п. 9 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12. 1998 г. № 53/144 «Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп, органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы», в соответствии с которым каждый человек индивидуально или коллективно имеет право подавать жалобы и иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные, законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести решение по данной жалобе. Следовательно, вне зависимости от национальности, гражданства, местонахождения лица он может подавать различные обращения в соответствующие органы.

Второй элемент административно-правового статуса представляет собой статус, зависящий от гражданства государства. В РФ лица подают обращения при осуществлении своего участия в управлении делами государства (ч. 1 п. 32 Конституции РФ и др.).

Когда лицо обрело статус личности, гражданина для реализации своего права на обращение к нему добавляется третий элемент административно-правового статуса — социальный (студента, служащего, пенсионера, военнослужащего). Это дополнительный спектр прав, который расширяет право на обращение в связи с наличием социального статуса. Так, например, только военнослужащий имеет право подать заявление на улучшение жилищных условий, если таковые не соответствуют жилищным нормам¹¹⁸.

Четвертый элемент административно-правового статуса — это особый статус, включающий в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу. В результате приобретения особого статуса (водитель, охотник, рыболов) лица могут подавать обращения.

Также выделить специфику прав и обязанностей субъектов обращения можно в зависимости от вида статуса — общего административно-правового и специального статуса.

Так, содержание общего административно-правового статуса раскрывается через общие права и обязанности, присущие всем субъектам обращений, независимо от их особенностей.

Специальные же административно-правовые статусы более конкретизированы в зависимости от принадлежности к конкретной группе, объединенной специфическими признаками (например, специальный статус участника боевых действий, ВОВ, инвалида и т.д.).

Правовой статус субъектов обращений установлен и регулируется законодательством об обращениях граждан¹¹⁹.

Правовой статус физических и юридических лиц — субъектов обращений структурирован и состоит из различных элементов. Исходя из этого формулируется его определение. Под правовым статусом традиционно понимается закрепленная законами и иными нормативно-правовыми актами система прав и обязанностей субъекта правоотношений¹²⁰. Вместе с тем большинство исследователей добавляют в содержание правового статуса в дополнение к правам и обязанностям также и другие элементы: принципы их реализации, правосубъектность, ответственность¹²¹.

Разберем данные элементы более подробно. Важную роль в содержании общего административно-правового статуса играет правосубъектность. Правосубъектность можно определить как закрепленную правом способность быть носителем правового статуса, т.е. прав, свобод, обязанностей и законных интересов, способность осуществлять его и отвечать за неправомерную реализацию¹²². Соответственно, правосубъектность выражается в таких ее структурных элементах, как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.

Правоспособность у физического лица возникает с момента рождения и заканчивается смертью. Дееспособность физического лица частично наступает с 14 лет (подача заявления о получении паспорта), ограничено — с 16 лет (возможность обжаловать привлечение лица к административной ответственности), и полностью — с 18 лет.

Правоспособность у юридического лица, совпадающая с дееспособностью, начинается с момента внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении¹²³.

Под правами понимается установленная и обеспеченная административным законодательством мера возможного поведения субъекта, который реализует свое право на обращение.

Следует отметить, что п. 5 Федерального закона № 59-ФЗ регламентированы следующие права при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Считаем возможным дополнить этот перечень прав правом лица требовать возмещения убытков, если они стали результатом нарушений установленного порядка рассмотрения обращений.

Под обязанностями понимается требуемое и обеспеченное административным законодательством должное поведение субъекта, которое подает обращение в органы публичной власти или должностному лицу. Следует отметить, что в отличие от прав обязанности заявителей в федеральном законе № 59-ФЗ не предусмотрены. Поэтому основными обязанностями является соблюдение им требований, установленных законодательством и предъявляемых к форме и содержанию обращения.

Что касается гарантий, можно говорить об их системе, под которой понимается совокупность общих (социально-экономических, политических, идеологических) и юридических гарантий, обеспечивающих фактическую реализацию и охрану (защиту) прав и свобод человека и гражданина¹²⁴. Юридические гарантии при обращениях граждан и юридических лиц можно определить как установленные законом средства, обеспечивающие и охраняющие реализацию лицом, в отношении которого рассматривается обращение, права на защиту. Гарантии, будучи правовыми средствами, обеспечивают субъектам возможность личного участия и выражены в административно-процессуальных правах и обязанностях заявителей обращения, обладающих властными полномочиями (органов публичной власти и должностных лиц).

К числу гарантий, которые названы как гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением, согласно п. 6 Федерального закона № 59-ФЗ можно отнести установление запрета преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

Также при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Существует мнение, что выделение ответственности в качестве элемента статуса заявителя представляется преждевременным. Анализ законодательства показывает, что данное утверждение верное. Административная ответственность в данной сфере общественных отношений устанавливается для должностных лиц, нарушающих право гражданина, юридического лица на обращения.

Таким образом, можно сделать вывод, о том, что административно-правовой статус физического или юридического лица, подающего обращение, — это юридически закрепленное положение физических и юридических лиц, обладающих административной правосубъектностью, комплексом прав и обязанностей, гарантий при подаче и рассмотрении обращений.

Контрольные вопросы

1. Какова история становления и развития института обращений граждан и организаций?

2. Что из себя представляют правовые основы рассмотрения обращений граждан и организаций?

3. Каково понятие обращений граждан и организаций?

4. Каковы виды обращений граждан и организаций?

5. Что из себя представляют основы административно-правового статуса гражданина и организаций при обращениях, какова их общая характеристика?

Тестовые задания для самостоятельной работы

1. Проанализировать 3-4 закона иностранных государств и составить список наиболее актуальных предложений о рецепции зарубежного опыта, которые можно предложить по сформулированным вопросам главы 1. Изложить и обосновать свое мнение.

2. Решите тесты:

1. Порядок рассмотрения обращений граждан предусмотрен:

А) федеральным законом;

Б) федеральным конституционным законом;

В) кодексом;

Г) постановлением Правительства

Ответ:________________

2. Права граждан при рассмотрении обращений (выберите правильные варианты ответа):

А) обращаться в любое время с момента, когда стало известно о нарушении прав граждан;

Б) получать письменный ответ по существу поставленных вопросов;

В) допускать разглашения сведений, содержащихся в обращении;

Г) знакомиться с материалами, касающимися рассмотрения обращений.

Ответ: ___________________

3. Согласно федеральному закону, заявление — это:

А) рекомендация что-либо улучшить;

Б) требование принять меры в связи с неправомерными действиями;

В) просьба о признании статуса физического или юридического лица;

Г) просьба о реализации, предоставлении права.

Ответ: ___________________

4. Источниками обращений граждан и организаций являются (укажите верные ответы):

а) административный договор;

б) федеральный закон;

в) приказ министра РФ;

г) постановление Правительства РФ;

д) акты гражданского состояния;

е) указ Президента РФ.

Ответ: _______________

5. Вставьте пропущенное слово: При нарушении прав и законных интересов физических и юридических лиц они могут обратиться с …………………. в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд.

6. Вставьте пропущенное слово: Обращение гражданина, не содержащее указания на фамилию, имя, отчество, данные о месте жительства, работы, этого гражданина, а также его подпись называется …………………. и рассмотрению не подлежит.

3. Решите казус № 1.

Королев А. Б. являясь представителем такой уникальной этнокультурной группы, как командорские алеуты, на основании Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обратился в Федеральное агентство по рыболовству с целью получить ответ на интересующие его вопросы: «Каким образом возможно осуществление рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в отношении анадромных видов рыб без предоставления рыбопромыслового участка? Возможно ли осуществлять любительское и спортивное рыболовство на рыбоводных участках?».

Однако Королев А. Б. не получил в 30-дневный срок никакого ответа, после чего решил обратиться уже в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации с жалобой на незаконное бездействие должностных лиц Федерального агентства по рыболовству. Жалоба Королева А. Б. была зарегистрирована 25 января 2020 года.

Лишь 20 февраля 2020 года Королев А. Б. получил ответ от Министерства сельского хозяйства. В отделении Почты России он обратил внимание на дату отправки ответа, указанную на конверте, — 15 февраля 2020 года, т.е. срок рассмотрения жалобы Королева А. Б. на бездействие должностных лиц Федерального агентства по рыболовству превысил 15 рабочих дней, вследствие чего он решил привлечь должностных лиц Министерства сельского хозяйства к административной ответственности по ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Вопросы к казусу № 1.

1. Какие нормы права регулируют описанные в приведенной ситуации отношения? Как правильно должны быть квалифицированы действия Министерства сельского хозяйства?

2. Какие обстоятельства, изложенные в описанной выше ситуации, имеют юридическое значение для решения казуса? Является ли рассмотрение обращений граждан государственной (муниципальной) услугой? Есть ли состав (составы) правонарушения в действиях должностных лиц Министерства сельского хозяйства Российской Федерации?

3. Какие нарушения законности со стороны должностных лиц имеются в данной задаче? На протяжении какого временного срока Министерство сельского хозяйства должно было рассмотреть жалобу Королева А. Б.? Вправе ли гражданин Королев А. Б. привлечь к административной ответственности должностных лиц Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, исходя из условий казуса?

Дополнительная литература

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

2. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М. 2018.

3. Балашова И. Н., Зайкова С. Н., Кусков А. С. Правовые основы рассмотрения обращений граждан: учебно-справочное пособие. Москва. Проспект. 2021.

4. Беляков П. А. 2014. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. № 4.

5. Бородина Е. В. Челобитная как источник для изучения истории российского общества XVII-XVIII вв.: структура и эволюция формуляра // Манускрипт. Тамбов: Грамота, 2019. Том 12. Выпуск 12. C. 3.

6. Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008.

7. Волков С. С. Лексика русских челобитных XVII века: формуляр, традиционные этикетные и стилевые средства. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1974.

8. Гайдученко Т. Н. Эволюция видов обращений граждан в истории России / Т. Н. Гайдученко // Документ. Архив. История. Современность: материалы V Международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 5–6 декабря 2014 г. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2014.

9. Гулиев В. Е., Рудинский Ф. М. Социалистическая демократия и личные права. М., 1984.

10. Зеленцов А. Б. Обращения граждан как административно-правовая форма // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. 2003. № 1.

11. Кабашов С. Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учеб. пособие. М.: Флинта: Наука, 2010.

12. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М., 1995.

13. Кравец И. А. Право на обращение граждан в органы местного самоуправления: конституционные основы, проблемы регулирования и реализации // Вестник Новосибирского гос. ун-та. Сер. Право. 2012. № 2.

14. Мальков В. В. В учреждение поступила жалоба. М.: Московский рабочий. 1972.

15. Марасинова Е. Н. Психология элиты российского дворянства последней трети XVIII века (по материалам переписки). М.: РОССПЭН, 1999.

16. Новиков А. В. Обращения граждан: монография. Воронеж. Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. 211 с.

17. Ольшевская О. В. Правовые аспекты рассмотрения обращений граждан органами внутренних дел // Правовая идея. 2013. № 2.

18. Преображенский А. А., Новицкая Т. Е. Законодательство Петра 1. М. 1997

19. Редько А. А., Яловенко Т. В. Петиция как современная форма выражения правовой инициативы // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 3 (55).

20. Российское законодательство X-XX веков: В 9 томах. М.: Юридическая литература, 1985. Т. 2: Законодательство периода образования и укрепления государства. 520 с. (Российское законодательство X–XX веков).

21. Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы: монография. М.: Москва: Норма: ИНФРА-М, 2020. 168 с.

22. Савоськин А. В. Система законодательства об обращениях граждан // Лекс Руссика. 2014. № 12 (Том XCVII).

23. Савоськин А. В. Обращения граждан как правовая категория // Науч. Ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. 2017. Т. 17. Вып. 3.

24. Саленко А. В. Конституционно-правовое значение свободы мирных собраний: доктринальные и судебные подходы в России и Германии // Российский юридический журнал. 2019. № 5 (128).

25. Серков П. П. Правоотношение (теория и практика современного правового регулирования): в 3 ч. М., 2018. с. 355-356.

26. Строгович М. С. Вопросы теории прав личности // Философия и современность. М., 1976.

27. Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10.

28. Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти. Институт государства и права РАН. М. 1997.

29. Черкесов К. А. 2010. Конституционное право на обращение в органы публичной власти в государствах-членах СНГ и странах Балтии: сравнительно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М Штамм С. И. Судебник 1497 г. М. 1955.

30. Шмидт С. О. Челобитенный приказ в середине XVI столетия // Изв. АН СССР. Отд. истории и философии. 1950. Т. 7, № 5.

31. Ямпольская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959.

32. Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1958.

Глава 2.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ

В результате изучения главы 2 настоящего учебного пособия — обучающийся должен знать:

– понятие и особенности, виды административных процедур рассмотрения обращений граждан и юридических лиц;

– требования, предъявляемые к порядку рассмотрения обращения граждан, организаций;

– особенности личного приема граждан;

– судебную практику рассмотрения обращений граждан, организаций;

– современные методы и методики научных исследований проблем обращений;

– труды ученых-административистов по вопросам обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен уметь:

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений по вопросам рассмотрения обращений граждан, организаций;

– квалифицированно проводить выявление современных проблем в области рассмотрения обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен владеть:

– административно-правовой юридической терминологией;

– навыками работы с источниками административного права;

– навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

– навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики обращений граждан и организаций.

§ 2.1. Понятие административных процедур рассмотрения обращений граждан и организаций

Общественные отношения, связанные с реализацией прав граждан и их объединений на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, признаются административно-правовыми, если они обусловлены реализацией органами исполнительной власти и их должностными лицами своих задач и функций в сферах государственного управления.

В результате такой административной деятельности, имеющей определенный ФЗ об обращениях и иными нормативными правовыми актами, в том числе региональными и подзаконными, порядок реализации, заявитель (гражданин или организация) получает от уполномоченного на рассмотрение обращения органа исполнительной власти компетентный письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В данном случае следует оговориться, что, несмотря на отсутствие упоминания в названии базового ФЗ об обращениях организаций, последние признаются в качестве субъектов права обращения в органы исполнительной власти. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, на обращения в органы публичной власти является производным от права граждан, вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости и должно быть гарантировано государством¹²⁵.

Как видим, государственно-управленческая деятельность по рассмотрению обращений граждан и организаций может носить административно-процессуальный характер — быть направленной на исполнение, использование и применение норм административного права.

Рассмотрение обращений граждан и организаций как административно-процессуальная деятельность предполагает:

– активное поведение гражданина или организации, то есть использование ими своего субъективного, свободного и добровольного права на обращение в орган исполнительной власти и к должностному лицу;

– реализацию субъектами исполнительной власти своих полномочий по рассмотрению обращения гражданина или организации в соответствии с административно-правовыми нормами¹²⁶;

– наличие последовательных стадий реализации полномочия по рассмотрению обращения гражданина или организации, имеющих свои сроки и процессуальное оформление;

– получение в результате такой управленческой процессуальной деятельности определенного юридического результата.

Однако сущность административно-процессуальных действий по рассмотрению обращений граждан и организаций двояка. И это закономерно, поскольку разнообразен и многозадачен сам административный процесс. Дискуссия развивается вокруг двух теорий: широкого понимания административного процесса (управленческая концепция) и узкого, правоохранительного (юрисдикционная концепция). Придерживаясь дуалистичной точки зрения о том, что административный процесс охватывает и широкое, и его узкое понимание¹²⁷, отметим, что в основе административных процессуальных правоотношений могут быть как дела позитивной, так и негативной направленности.

Применительно к рассматриваемому кругу вопросов первые могут возникнуть в связи с реализацией субъективного права гражданина или организации на предложение либо заявление в орган исполнительной власти или к должностному лицу, а вторые — в результате подачи обращения с жалобой. То есть их административно-правовая природа и существо отличаются в зависимости от вида обращения.

Из всех видов обращений только в жалобе содержится просьба о восстановлении или защите нарушенных права, свободы или законного интереса (см. п. 3 п. 4 ФЗ об обращениях). Государственно-управленческая деятельность по рассмотрению обращения гражданина или организации с жалобой по своей сути означает разрешение определенной конфликтной ситуации, в основе которой негативный юридический факт, установление спорного права. Она осуществляется по инициативе гражданина или организации в рамках административной (как внесудебной, так и судебной) юрисдикции и ее результатом является односторонне властный юрисдикционный акт, разрешающий сложившуюся конфликтную ситуацию.

При обращениях граждан и организаций с предложениями и заявлениями, напротив, отсутствует нарушенное право, спор о праве. Субъект административно-правовых отношений может реализовать свое право на обращение с предложением или заявлением, желая:

– высказать рекомендацию по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов (предложение);

– дать рекомендацию о совершенствовании деятельности органов публичной власти (предложение);

– высказать совет о развитии общественных отношений, улучшении социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества (предложение);

– получить содействие со стороны органа исполнительной власти в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц (заявление);

– высказать критику деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц (заявление);

– сообщить о нарушении закона и иных нормативных правовых актов (заявление);

– уведомить о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц (заявление).

Цели предложений и заявлений как видов обращений строго ограничены требованиями Федерального закона об обращениях. Их объединяет то, что они все носят, в основном, информационный характер. Заявители сообщают должностным лицам о преимуществах или недостатках обстановки, сложившейся в связи с принятием нормативного правового акта или деятельностью отдельного властного публично-правового субъекта.

Все виды юридического процесса есть совокупность определенных процедур¹²⁸. Способ и порядок осуществления органами исполнительной власти и их должностными лицами действий по рассмотрению таких обращений обличены в определенную правовую форму, которую принято называть административной процедурой¹²⁹.

В данном случае административная процедура понимается в ее собственном качестве и не охватывает юрисдикционные производства.

Соответственно, деятельность компетентных органов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению предложений и заявлений граждан и организаций охватывается предметом административно-процедурного процесса, а действия по рассмотрению обращений, содержащих жалобы, носят административно-юрисдикционный характер.

Лучше понять сущность административной процедуры рассмотрения обращений граждан и их объединений нам позволит установка целей и задач такой административно-процессуальной деятельности.

Посредством направления обращений с предложениями и заявлениями гражданин или организация взаимодействуют с органами публичной власти. Поэтому цель рассматриваемой административной процедуры очевидна. Административно-процессуальная деятельность, связанная с рассмотрением обращений, служит удовлетворению не только личных интересов заявителей, но также государственных и общественных.

К задачам административной процедуры по рассмотрению обращений граждан и организаций можно отнести следующие.

Во-первых, реализация административной процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций гарантирует состояние защищенности их конституционных прав.

Во-вторых, такая административная процедура призвана обеспечить одну из форм участия гражданина или организации в управлении государственными и общественными делами.

При намерении оказать содействие органам публичной власти и (или) защитить собственные права и законные интересы заявитель участвует в делах, к примеру, посредством реализации права на критический анализ работы должностного лица или дачи рекомендаций по совершенствованию деятельности органа исполнительной власти.

В-третьих, административная процедура по рассмотрению обращений является своеобразным средством общественного контроля граждан и их объединений за деятельностью органов публичной власти, в единую систему которой входят государственные органы и органы местного самоуправления¹³⁰. Гражданин или организация выступают в качестве общественных арбитров по интересующим их вопросам, поскольку их деятельность связана с оценкой работы органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Итак, в общем виде, административная процедура по рассмотрению обращений граждан и организаций — это установленные административно-процессуальными нормами правила рассмотрения компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами предложений и заявлений граждан и их объединений, в том числе юридических лиц, носящих позитивный бесспорный характер.

§ 2.2. Принципы административных процедур рассмотрения обращений граждан и организаций

Устойчивую связь между административно-правовыми нормами, устанавливающими административную процедуру рассмотрения обращений, обеспечивают принципы. Они определяют общие направления такой административно-процессуальной деятельности. Поскольку в рамках рассматриваемого административного правоотношения с одной стороны выступают гражданин или организация, а с другой стороны — специальный субъект, наделенный публично-властными полномочиями по рассмотрению обращения, следует рассмотреть их применительно к каждой из сторон.

Принципами реализации прав граждан и организаций как участников административной процедуры по рассмотрению обращений являются:

– добровольность, предполагающая независимый, вольный выбор в реализации гражданином или организацией своего конституционного права на обращение в орган исполнительной власти или к должностному лицу;

– свободность, означающая, что при осуществлении права на обращение для гражданина или организации не могут быть установлены какие-либо препятствия со стороны органа исполнительной власти или должностного лица;

– самостоятельность, то есть возможность граждан и организаций по своему усмотрению определять предмет обращения в орган исполнительной власти или к должностному лицу и его содержание;

– безвозмездность, предполагающая бесплатный характер обращения гражданина или организации в орган исполнительной власти или к должностному лицу;

– безопасность, подразумевающая под собой запрет преследования гражданина или организации в связи с его обращением в орган исполнительной власти или к должностному лицу;

– конфиденциальность, означающая, что при рассмотрении обращения гражданина или организации не допускается разглашение сведений, содержащихся в нем, а также тех, что касаются частной жизни гражданина, без его согласия¹³¹.

К основным принципам деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц по осуществлению административной процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций относятся:

законность — работа органов исполнительной власти и должностных лиц по рассмотрению обращений организована в соответствии с требованиями законодательных и иных нормативно-правовых актов, обеспечена требованиями конкретных правовых норм (чаще административная процедура установлена регламентом рассмотрения обращения в конкретном органе);

компетентность — обращение гражданина или организации подлежит рассмотрению в том органе исполнительной власти и тем должностным лицом, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в обращении;

объективность — при рассмотрении обращения гражданина или организации у органа исполнительной власти и должностного лица, рассматривающего обращение, не должно быть никакого другого интереса, кроме соблюдения законности (отсутствует субъективный интерес или т.н. «ведомственный», личностный);

всесторонность — орган исполнительной власти и должностное лицо обеспечивают при осуществлении административной процедуры полноту рассмотрения обращения, предполагающую наличие у него достаточных знаний о предмете обращения, исследование всех вопросов, относящихся к его существу, в том числе путем запроса необходимых документов и материалов в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц (за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия);

своевременность — осуществление административной процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций ограничено определенными сроками, которые должны строго и неукоснительно соблюдаться органом исполнительной власти и должностным лицом и могут быть продлены только в исключительных случаях;

оперативность — органы исполнительной власти и должностные лица незамедлительно принимают меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

обязанность обоснования принятого решения — любое, принятое в рамках административной процедуры рассмотрения обращения решение должно быть обосновано органом исполнительной власти и должностным лицом в письменном виде;

переадресация — орган исполнительной власти и должностное лицо обязаны перенаправить обращение гражданина или организации в случае невозможности его самостоятельного рассмотрения (когда оно находится за рамками их компетенции) либо уведомить об отсутствии возможности пересылки такого обращения в установленные сроки.

В своей совокупности все указанные принципы должны сопровождать инициативные, с одной стороны, и управленческие, с другой, действия, осуществляемые в рамках административной процедуры по рассмотрению обращений граждан и их объединений.

§ 2.3. Требования, предъявляемые к письменному обращению и обращению, поступившему в форме электронного документа

ФЗ об обращениях различает три формы обращений: устную, письменную и электронную. Наиболее предпочтительными являются последние две, поскольку заявитель (гражданин или организация) при письменном иди электронном обращении может документально подтвердить факт направления обращения, а также с точностью восстановить его содержание.

Юридическая сущность письменных и электронных обращений проявляется:

с одной стороны, в содержащейся в них информации, имеющей юридическое значение, поскольку она фиксирует правовой статус обратившегося в орган исполнительной власти и к должностному лицу субъекта, может указывать на факты-доказательства или принятые ранее решения индивидуального характера, на которые ссылается заявитель в подтверждении своих выводов, и т.д.;

с другой стороны, в особом внешнем оформлении, как минимум, в нем содержатся две юридические «привязки» — к автору документа, а также к адресату — конкретному органу исполнительной власти и должностному лицу.

Надлежащее оформление обращения является непременным условием выполнения административной процедуры и гарантирует всестороннее, объективное, компетентное и своевременное рассмотрение обращения органом и должностным лицом, в которое оно направлено.

Общие требования к содержанию письменного обращения и обращения, направляемого в электронной форме, закреплены в ч. 1-3 п. 7 ФЗ об обращениях. Однако в настоящее время принят ряд ведомственных нормативных правовых актов, которые детализируют порядок обращения граждан или организаций в конкретные органы и к должностным лицам (например, см. приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ Росздравнадзора от 22 ноября 2013 г. № 6765-Пр/13 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения», приказ Росприроднадзора от 19 октября 2015 г. № 832 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и о внесении изменения в Регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденный приказом Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191» и др.).

В отдельных случаях непосредственно на официальных сайтах органов исполнительной власти могут быть размещены установленные для целей обращений формы (см., к примеру, официальный сайт Федеральной службы по труду и занятости: https: // rostrud.gov.ru/room/obrashcheniya-grazhdan/kremlin/).

Текст письменного обращения излагается в произвольной форме, однако его содержание должно отвечать определенным критериям:

– читаемости, то есть текст письменного обращения должен быть написан разборчивым почерком и поддаваться прочтению;

– понятности, то есть текст письменного обращения должен характеризоваться правильностью подбора слов и логичностью изложения;

– конкретности, то есть текст письменного обращения не должен носить абстрактный характер без описания соответствующей просьбы или рекомендации;

– четкости формулировок, то есть содержание текста письменного обращения должно исключать двусмысленность его толкования.

Особым требованием к содержанию текста обращения гражданина или организации является отсутствие в нем нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Такие действия со стороны заявителя признаются злоупотреблением правом, то есть лицо действует в пределах предоставленного ему субъективного права на обращение, но недозволенным способом, который причиняет или может причинить вред третьим лицам. В данном случае обращения могут быть оставлены органом и должностным лицом без ответа по существу поставленных в них вопросов.

С формально-юридической точки зрения к тексту письменного обращения предъявляются следующие обязательные требования:

1. В письменном обращении содержится наименование органа исполнительной власти, в который гражданин направляет письменное обращение, либо персональные данные должностного лица (фамилия, имя, отчество), либо должность соответствующего лица.

2. В письменном обращении указываются персональные данные заявителя: фамилия, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ или уведомление о переадресации обращения, при желании — контактный телефон.

3. В письменном обращении гражданином или организацией излагается суть предложения, заявления или жалобы.

4. В письменном обращении должна быть поставлена личная подпись заявителя (подпись гражданина или подпись законного представителя юридического лица), а также дата, соответствующая дате составления такого обращения.

При необходимости к тексту письменного обращения заявителем могут быть также приложены дополнительные материалы и документы (оригиналы или копии), подтверждающие доводы, приведенные в тексте обращения. В юридической литературе данное требование относят к числу «факультативных элементов письменного обращения»¹³², поскольку такими действиями субъект обращения реализует свое право, а не исполняет обязанность.

Что касается обращений, направляемых в форме электронного документа, так называемых электронных обращений, то здесь существуют свои особенности. В электронном обращении (обращении, поступившем в форме электронного документа) обязательно должны содержаться следующие реквизиты:

– персональные данные заявителя (фамилия, имя и при наличии отчество);

– адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения.

Режим оформления и использования электронного документа предполагает, что информация, содержащаяся в электронном обращении, пригодна для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (см. п. 11.1 п. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

В качестве особого требования к направлению электронного обращения следует также рассматривать необходимость использования заявителем электронной подписи (простой или усиленной)¹³³. На практике такие обращения зачастую подаются с использованием авторизации в Единой системе идентификации и аутентификации при наличии логина и пароля от Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) либо через форму подачи обращений, размещенных на официальных сайтах органов исполнительной власти.

Требования к направлению электронных обращений, а также порядок их рассмотрения могут быть детализированы ведомственными нормативными правовыми актами (например, см. Приказ Ространснадзора от 14 июня 2007 г. № ГК-389фс «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан, поступающих по электронной почте через официальный интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»).

§ 2.4. Личный прием граждан

В административно-правовой доктрине существуют различные взгляды относительно места личного приема в системе иных видов и форм обращений. Одна группа ученых рассматривает личный прием в качестве формы реализации субъективного права, предусмотренного п. 33 Конституции Российской Федерации¹³⁴, другие авторы — как специальный вид обращения¹³⁵.

Очевидно, что личный прием граждан является одной из законодательно установленных форм взаимодействия гражданина с органом публичной власти. При этом не каждое обращение гражданина к должностному лицу можно считать устным обращением на личном приеме. К примеру, на проблему, связанную с рассмотрением органами исполнительной власти иных устных обращений, не подпадающих под действие какого-либо специального закона, было обращено внимание в письме Роспотребнадзора от 24 марта 2008 г. № 01/2555-8-32 «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей». Согласно позиции ведомства следует отличать обращения на личном приеме, подразумевающие предъявление заявителем документа, удостоверяющего личность и подлежащие учету, от иных устных консультаций граждан, в том числе проводимых по каналам связи в процессе текущей работы и по «горячим линиям».

Итак, личный прием гражданина — это организованное общение гражданина и должностного лица органа публичной власти, которое проходит в месте приема в определенные дни и часы.

Обязанность по проведению личного приема возлагается на руководителей органов, его заместителей или руководителей структурных подразделений органа, а также иных уполномоченных должностных лиц, имеющих опыт и специальные познания. В практике встречаются случаи, когда личный прием граждан осуществляют исключительно руководители, в частности, в Федеральном казначействе, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования или Федеральной службе по регулирования алкогольного рынка. В других случаях, например, в Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии помимо руководителей личный прием граждан осуществляют и иные уполномоченные должностные лица. Для органов законодательной и судебной власти характерно создание специальных подразделений для личного приема граждан — приемные по рассмотрению обращений граждан, в том числе устных, образованы в Государственной Думе Федерального Собрания России, Банке России, Верховном Суде Российской Федерации и др.

Руководители органов и иные уполномоченные на осуществление личного приема должностные лица обязаны доводить до сведения граждан информацию о месте приема, а также установленных для приема дне и часах. Подобная информация размещается в наиболее посещаемых и доступных для всеобщего пользования местах (на стендах, досках объявлений, дверях кабинетов должностных лиц) и на официальный сайтах органа в сети «Интернет». Личный прием должен быть организован с разумной периодичностью и длительностью (еженедельно, не менее 4 часов).

Рассмотрим административно-процедурные вопросы, связанные с проведением личного приема граждан.

Во-первых, при личном приеме гражданин обязан предъявить документ, удостоверяющий его личность. Для граждан Российской Федерации — это паспорт Российской Федерации, для иностранных граждан — паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации, для лиц без гражданства — документ, выданный иностранным государством или признаваемый международным договором в качества документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, вид на жительство, разрешение на временное проживание и иные документы¹³⁶.

Во-вторых, содержание устного обращения гражданина должно быть занесено в карточку личного приема, что обеспечивает сохранение его содержания. Как правило, в органах исполнительной власти разрабатываются формы соответствующих карточек и утверждаются инструкциями или положениями о делопроизводстве (см. Приказ Росархива от 15 декабря 2016 г. № 146 «Карточка личного приема гражданина в Росархиве», приказ Роспатента от 23 ноября 2016 г. № 324/Л «Карточка личного приема гражданина в Федеральной службе по интеллектуальной собственности (рекомендуемый образец)», приказ ФАДН России от 11 марта 2016 г. № 37 «Карточка личного приема гражданина в Федеральном агентстве по делам национальностей (рекомендуемый образец) и др.).

Наряду с карточками также могут вестись журналы учета личного приема граждан (например, в Федеральной авиационной службе России, Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, Федеральном дорожном агентстве).

При согласии гражданина ответ на его обращение может быть дан устно в ходе личного приема с обязательным занесением соответствующей записи в карточку личного приема. В случае, если требуется провести дополнительную проверку по вопросам, поступившим в рамках устного обращения гражданина при личном приеме, должностным лицом органа исполнительной власти должен быть дан письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Процедура и сроки направления письменного ответа на поступившее устное обращение гражданина не конкретизированы, однако очевидно, что они не должны нарушать порядок, установленный для обращений, направленных в письменной форме или форме электронного документа.

В-третьих, личный прием граждан, предполагающий устное обращение, не исключает возможности подачи заявителем письменного обращения. Оно должно быть в обязательном порядке зарегистрировано и рассмотрено в соответствии с установленными Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан» требованиями.

В-четвертых, в случае, если гражданин обращается по вопросам, не входящим в компетенцию должностного лица органа исполнительной власти, ведущего личный прием, ему дается разъяснение, куда и в каком порядке необходимо обратиться.

В соответствии с выработанной практикой гражданину может быть отказано в личном приеме как в процессе его проведения, так и непосредственно до проведения. Отказ в первом случае может быть связан с использованием гражданином при устном обращении ненормативной бранной лексики, оскорблений, агрессивным и неадекватным поведением, а второй — с нахождением в состоянии алкогольного или иного опьянения (см., к примеру, п. 4.13 приказа МЧС России от 31 марта 2015 г. № 145 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», п. 198 приказа МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»).

В-пятых, должностное лицо органа исполнительной власти, осуществляющее личный прием, вправе отказать гражданину в дальнейшем рассмотрении обращения, если ранее ему уже был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов. То есть повторными обращениями не будут считаться обращения одного и того же гражданина по разным вопросам. При этом никто не ограничивает соответствующих должностных лиц в повторном рассмотрении обращения и повторной даче на него ответа.

В-шестых, к проведению личного приема предъявляются требования технико-организационного характера. Надлежащим образом должно быть организовано не только место проведения личного приема, но и его ожидания. Так, в соответствии с приказом Минтруда России от 1 декабря 2020 г. № 845 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» помещения, в которых осуществляется ожидание и личный прием граждан должны обеспечивать комфортное расположение как граждан, так и должностных лиц, предполагающее наличие систем кондиционирования воздуха, доступных мест хранения верхней одежды и мест общественного пользования и т.д.

Личный прием граждан должен проводиться в месте, доступном для посещения лицами с ограниченными возможностями (как правило, на нижних этажах зданий), содержащем пандусы, расширенные проходы, которые бы позволяли инвалидами и иным маломобильным группам населения осуществлять беспрепятственный доступ (например, см. п. 134 приказа Росгвардии от 9 июня 2017 г. № 170 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в войсках национальной гвардии Российской Федерации»).

Еще одной особенностью организации личного приема является очередность его проведения. Для отдельных категорий граждан устанавливаются льготные условия для обращения. К примеру, в первоочередном порядке осуществляется личный прием Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы (по вопросам, связанным с Законом Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»), инвалиды войны, ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф и другие категории граждан.

В субъектах Российской Федерации уделяется дополнительное внимание вопросам, связанным с проведением личного приема граждан, могут приниматься как отдельные законодательные акты (Закон Курганской области от 6 декабря 2006 г. № 203 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Курганской области»), так и иные нормативные правовые акты, уточняющие порядок реализации требований Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» (Указ Главы Республики Адыгея от 10 ноября 2020 г. № 163 «О некоторых вопросах организации деятельности по реализации положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

§ 2.5. Общий и специальный порядок рассмотрения обращений граждан и организаций

Рассмотрение обращений граждан и организаций является центральной стадией соответствующей административной процедуры. Оно может быть осуществлено в общем либо специальном порядке, касающемся рассмотрения отдельных категорий обращений, при поступлении которых орган и должностное лицо не обязаны давать ответы заявителям по существу поставленных в них вопросов.

Общий порядок рассмотрения обращений граждан и организаций регламентирован в соответствии с ч. 1–4 п. 10 ФЗ об обращениях.

Административная процедура рассмотрения обращений граждан и их объединений предполагает обязательность принятия обращений к рассмотрению, сроки для их рассмотрения (общие и специальные), а также наличие у органа и должностного лица конкретных обязанностей:

– обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, а при необходимости с участием заявителя (вопрос такого участия находится в пределах дискреционного усмотрения должностного лица);

– запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, кроме органов дознания и органов предварительного следствия (в том числе в электронной форме);

– принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (необходимость в осуществлении таких мер связана с установлением обоснованности доводов обращения);

– давать письменные ответы по существу поставленных заявителем в обращении вопросов (конкретные требования к содержанию и оформлению письменных ответов на обращения, как правило, устанавливаются самими органами);

– уведомлять в течение 7 дней заявителя о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

По запросу органа и должностного лица, рассматривающего обращение, необходимые материалы и документы должны быть направлены в течение 15 дней, за исключением тех, что содержат сведения, составляющую государственную или иную охраняемую законом тайну (адвокатскую, коммерческую, аудиторскую, налоговую и т.д.).

Если ответ на обращение дается в письменном виде, то он подписывается руководителем органа публичной власти, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом и направляется по почтовому адресу заявителя, указанному в обращении. В случае поступления электронного обращения, ответ в форме электронного документа направляется по адресу электронной почты заявителя.

Особенностью осуществления административной процедуры рассмотрения обращений является возможность размещения органом публичной власти на своем официальном сайте в сети «Интернет» ответа на обращение, если его содержание затрагивает права, свободы и интересы неопределенного круга лиц и по аналогичным вопросам ранее поступали обращения других граждан.

Специальный порядок рассмотрения обращений граждан и организаций касается отдельных категорий заявлений, предложений и жалоб. Можно выделить восемь видов таких обращений.

1. Анонимное обращение.

Подобное обращение рассматривается без подготовки ответа, поскольку не содержит сведений о его составителе, то есть в нем не указаны фамилия, имя, отчество гражданина, почтовый адрес, по которому должен быть направлен органом и должностным лицом ответ.

В случае, когда анонимное сообщение содержит сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, оно незамедлительно направляется в соответствующий орган публичной власти в соответствии с его компетенцией. Так, в соответствии с п. 33 Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях, утвержденной приказом ФТС России от 12 января 2007 г. № 23, анонимные сообщения о преступлениях направляются по решению начальника органа дознания в оперативно-розыскные подразделения таможенного органа для организации проверки.

Если же в органе исполнительной власти, рассматривающем обращение, отсутствуют собственные оперативно-розыскные подразделения, то такие обращения направляются в иной орган. К примеру, должностные лица МЧС России направляют такие заявления в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельности для проверки в установленном порядке (см. п. 35 Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях в органах Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденной приказом МЧС России от 2 мая 2006 г. № 270).

2. Обращение, в котором обжалуется судебное решение.

При попытке заявителем обжаловать в органе исполнительной власти и у должностного лица судебное решение, такой орган и должностное лицо должны в течение 7 дней с момента регистрации обращения возвратить его гражданину с разъяснением порядка обжалования судебного решения. На практике такие случаи встречаются довольно часто, их возникновение опосредовано возможностью выбора гражданином административной или судебной процедуры оспаривания¹³⁷.

Установление коротких сроков направления ответа на такое обращение связано с тем, что заявитель рискует пропустить предусмотренные соответствующим процессуальным законодательством судебные сроки обжалования.

3. Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.

При получении подобного обращения (устного в рамках личного приема гражданина, письменного или электронного) орган или должностное лицо имеют право оставить его без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить заявителю о недопустимости злоупотребления правом.

В данном случае решение вопроса о рассмотрении обращения по существу остается на усмотрение органа или должностного лица, к которому такое обращение поступило.

4. Обращение с текстом, не поддающимся прочтению.

Подобное обращение остается без ответа в том случае, если не читаемы персональные данные заявителя, то есть его имя, фамилия, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ. Если же не поддается прочтению только содержание обращения при читаемости персональных данных заявителя, последний должен быть уведомлен о невозможности прочтения его обращения в письменной форме или в форме электронного документа в течение 7 дней со дня регистрации обращения.

Письменное обращение может быть нечитабельным в силу неразборчивого почерка, попадания на текст посторонних веществ, а электронное — при использовании неверных протоколов переадресации или конвертаций форматов обращений.

5. Обращение, текст которого не позволяет определить суть предложения, заявления или жалобы.

Данный вид обращения поддается прочтению, однако содержание его текста лишено смысла и логики. Например, обращение не содержит сути предложения, заявления или жалобы, в нем отсутствуют конкретные просьбы или рекомендации или из его содержания нельзя установить место, обстоятельства описываемых событий.

В результате поступления такого обращения орган и должностное лицо уведомляют заявителя о невозможности рассмотрения обращения в течение 7 дней с момента его регистрации, поскольку им не представляется возможным дать ответ по существу либо определить соответствующий компетентный орган.

6. Обращение с вопросами, по которым ранее неоднократно были даны ответы.

Если обращение содержит вопросы, по которым ранее неоднократно давались письменные ответы по существу, и не содержит новых доводов и обстоятельств, то руководитель органа публичной власти либо иное уполномоченное должностное лицо имеют право принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с заявителем по данному вопросу, о чем он в обязательном порядке уведомляется.

Уведомление о прекращении переписки должно содержать мотивы такого решения, то есть в нем кратко излагается весь процесс переписки, отражается содержание ранее данных разъяснений, а также приводится подробная аргументация, послужившая причиной принятия такого решения.

7. Обращение по вопросу, ответ на который размещен на официальном сайте компетентного органа в сети «Интернет».

Ответ на подобное обращение направляется компетентным органом и должностным лицом в течение 7 дней с момента его регистрации и содержит сообщение об электронном адресе официального сайта в сети «Интернет», на котором размещен ответ на поставленный в обращении вопрос, касающийся интересов неопределенного круга лиц.

8. Обращение, затрагивающее сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Специальных сроков направления компетентным органом и должностным лицом уведомления заявителю о невозможности дать ответ по существу поставленного в обращении вопроса в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, не предусмотрено. В этой связи ответы на такие обращения должны направляться в сроки, предусмотренные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан» для обыкновенных письменных обращений.

Следует подытожить, что по каждому из указанных обращений предусмотрено направление компетентным должностным лицом ответа заявителю, за исключением анонимного обращения, когда ответ не направляется.

Контрольные вопросы

1. Каково понятие и правовая природа административных процедур?

2. Каковы особенности и правовой статус лиц, органов, рассматривающих обращения граждан?

3. Какие требования, предъявляются к письменному обращению?

4. Какие правила личного приема граждан?

5. В чем состоят особенности общего и специального порядка рассмотрения обращений граждан и организаций?

Тестовые задания для самостоятельной работы

1. Проанализировать 3-4 закона иностранных государств и составить список наиболее актуальных предложений о рецепции зарубежного опыта, которые можно предложить по сформулированным вопросам главы 2. Изложить и обосновать свое мнение.

2. Решите тесты:

1. При рассмотрении коллективного обращения ответ дается:

А) всем членам коллектива, подавшим обращение;

Б) одному из авторов обращения;

В) не дается никому;

Г) иное.

Ответ: ___________________

2. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает:

А) возраст;

Б) состояние здоровья психики;

В) материальное и семейное положение;

Г) фамилию и имя адресата.

Ответ: ___________________

3. При личном приеме гражданина ответ ему дается:

А) только устно в ходе личного приема;

Б) дается обязательно письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

В) если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно;

Г) все вышеизложенное.

Ответ: ___________________

4. Как поступить при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения?

А) вызывать гражданина к руководителю органа, в адрес которого поступило такое обращение;

Б) обращение по существу не рассматривается и ответ на него не дается;

В) обращение регистрируют, оставляют без ответа по существу на поставленные в нем вопросы, но сообщают гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом;

Г) направляют данное обращение в компетентные органы с целью применения к лицу, направившему такое обращение мер ответственности и сообщают об этом гражданину.

Ответ: __________________

3. Решите казус № 1.

Гражданин С. обжаловал в судебном порядке отказ в приеме документов для прохождения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Свою позицию он обосновал тем, что пунктом 1 п. 3 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву» установлены необоснованные ограничения для принятия гражданина на государственную гражданскую службу и прохождения гражданином государственной гражданской службы в случае признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии. Согласно ч. 4 п. 32 Конституции РФ граждане имеют равный доступ к государственной службе.

Представитель нанимателя обосновал свое решение тем, что для лиц, не исполнивших возложенную на них конституционную обязанность по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву (при отсутствии предусмотренных законом оснований для освобождения от исполнения воинской обязанности, призыва на военную службу или отсрочки от призыва), нормативно установлено дисквалифицирующее препятствие для доступа к государственной гражданской службе, сопряженного с повышенными репутационными требованиями к государственным гражданским служащим как лицам, осуществляющим соответствующую деятельность в публичных интересах, и тем самым подобное препятствие преследует конституционно значимую цель сохранения и надлежащего функционирования публичного правопорядка в целях устранения нарушений ООО получило еще одно предписание.

Вопросы и задания по казусу:

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какое решение по жалобе должен принять суд?

Дополнительная литература

1. Агапов А. Б. Юрисдикционная деятельность, обусловленная рассмотрением обращений граждан // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 29–40.

2. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. С. 736.

3. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М. 2018.

4. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. Москва: РГ-Пресс, 2018.

5. Балашова И. Н., Зайкова С. Н., Кусков А. С. Правовые основы рассмотрения обращений граждан: учебно-справочное пособие. Москва. Проспект. 2021.

6. Беляков П. А. 2014. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. № 4.

7. Галицков В. А., Мещерягина В. А. Личный прием граждан как форма реализации субъективного конституционного права на обращение // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2019. № 3 (23). С. 62–67.

8. Козлов Ю. М. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.

9. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М., 1995.

10. Кравец И. А. Право на обращение граждан в органы местного самоуправления: конституционные основы, проблемы регулирования и реализации // Вестник Новосибирского гос. ун-та. Сер. Право. 2012. № 2.

11. Новиков А. В. Обращения граждан: монография. Воронеж. Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. 211 с.

12. Пешкова (Белогорцева) Х. В., Баранов И. В., Бондарева Э. С., Майборода В. А. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 2020.

13. Савоськин А. В. Личный прием граждан: проблемы правового регулирования и практики реализации // Lex russica. 2019. № 10 (155). С. 71–83.

14. Савоськин А. В. Дополнительные гарантии и допустимые ограничения личного приема граждан // Российский человек и власть в контексте радикальных изменений в современном мире: материалы XXI российской научно-практической конференции (с международным участием). 2019. С. 295–299.

15. Старостин С. А. О подмене понятий в государственном управлении // Вестник Томского государственного университета. Право. 2019. № 32. С. 76–96.

16. Степаненко Ю. В. Исполнительная власть в РФ: проблемы системы, структуры и функционирования // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 5. С. 32–43.

17. Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10.

18. Ямпольская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959.

Глава 3.
ОБЩИЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЙ, ЗАЯВЛЕНИЙ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ

В результате изучения главы 3 настоящего учебного пособия — обучающийся должен знать:

– особенности общего порядка рассмотрения обращения граждан, организаций;

– судебную практику рассмотрения обращений граждан, организаций;

– современные методы и методики научных исследований проблем обращений;

– труды ученых-административистов по вопросам обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен уметь:

– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений по вопросам рассмотрения обращений граждан, организаций;

– квалифицированно проводить выявление современных проблем в области рассмотрения обращений граждан и организаций.

Обучающийся должен владеть:

– административно-правовой юридической терминологией;

– навыками работы с источниками административного права;

– навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

– навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики обращений граждан и организаций.

§ 3.1. Направление и регистрация письменного обращения граждан и организаций

Правила по направлению и регистрации обращения гражданина и организации регламентированы п. 8 ФЗ об обращениях.

Гражданин, юридическое лицо направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу¹³⁸.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа публичной власти или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение¹³⁹.

Исключением является случай, когда текст письменного обращения не поддается прочтению. При такой ситуации ответ на обращение не дается, и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

Письменное обращение, содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции, направляется в течение пяти дней со дня регистрации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации его обращения, если оно соответствует всем требованиям, предъявляемым к обращениям.

Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам¹⁴⁰.

В случае необходимости орган публичной власти, должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать у них документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Законодательство устанавливает запрет на направление жалобы на рассмотрение в тот орган публичной власти или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, что способствует соблюдению принципа беспристрастности при рассмотрении обращения¹⁴¹. В случае, если в соответствии с данным запретом невозможно направить жалобу на рассмотрение в компетентный орган или должностному лицу, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в судебном порядке¹⁴².

§ 3.2. Обязательность принятия обращения гражданина, организации к рассмотрению

Согласно п. 9 ФЗ об обращениях обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Данное положение последовательно закрепляется в ряде подзаконных актов, например, приказе ФСС РФ от 13.01.2016 № 11 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Фонде социального страхования Российской Федерации»¹⁴³; письме Роспотребнадзора от 24.03.2008 № 01/2555-8-32 «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей» и др. актах.

На уровне субъектов такая обязанность тоже закреплена. Согласно п. 12.2. Закон Республики Саха (Якутия) от 16.10.2003 83-З № 155-III «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Саха (Якутия)»¹⁴⁴, п. 11 закона Чеченской Республики от 05.07.2006 № 12-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Чеченской Республике»¹⁴⁵ обращение гражданина, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Для органов местного самоуправления такая обязанность тоже установлена. Так, в соответствии со ст. 20 закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»¹⁴⁶, п. 27 закона Республики Адыгея от 31.03.2005 № 294 «О местном самоуправлении»¹⁴⁷ обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

В качестве примера совмещения данного полномочия между органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления можно привести п. 22 Закон Республики Башкортостан от 13.03.2003 № 472-з «О республиканских органах исполнительной власти»¹⁴⁸ о взаимоотношениях республиканских органов исполнительной власти с органами местного самоуправления, организациями и гражданами где определено, что республиканский орган исполнительной власти и его территориальные органы обязаны принимать соответствующие меры по обращениям органов местного самоуправления, организаций и граждан. Таким образом, можно сделать вывод, что на всех трех уровнях организации порядка рассмотрения граждан и организаций единообразно закрепляется данное правило.

Также ч. 2 п. 9 ФЗ об обращениях установлено, что в случае необходимости, рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

§ 3.3. Сроки рассмотрения обращения граждан, организаций

Эффективность работы с обращениями граждан и организаций зависит от системы правовых средств, обеспечивающих порядок и сроки их рассмотрения. В ч. 1 ст. 12 ФЗ об обращениях устанавливается общий 30-дневный срок рассмотрения письменных обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу¹⁴⁹.

Следует отметить, что, принимая во внимание положения федерального законодательства, подзаконные нормативно-правовые акты, которые регламентируют административно-правовой статус субъектов, в чьи обязанности входит работа с обращениями, также устанавливают 30-дневный срок, но с детализацией сроков рассмотрения обращений при определенных обстоятельствах.

Так, в п. 5.1 Приказа Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» определяется, что «обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки — в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством»¹⁵⁰.

Еще в качестве примера рассмотрим содержание Административного регламента по рассмотрению обращений граждан префектуры Троицкого и Новомосковского административных округов г. Москвы, в котором устанавливается, что «сроки исполнения поручений по рассмотрению обращений граждан подразделяются на типовые (установленные ФЗ об обращениях) и индивидуальные (установленные должностными лицами исполнительной власти города Москвы в резолюциях к конкретным обращениям граждан с учетом указанного закона)¹⁵¹.

Необходимо отметить, что в тех случаях, когда письменное обращение направляется высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержит информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, срок его рассмотрения составляет 20 дней со дня регистрации письменного обращения¹⁵².

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в другой государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив при этом гражданина или юридическое лицо, направившего обращение, о продлении срока его рассмотрения¹⁵³.

Относительно вопроса исчисления сроков рассмотрения обращения граждан, следует сказать, что в ФЗ об обращениях четко определяется только начало течения такого срока — со дня регистрации письменного обращения. В этой связи, в целях обеспечения соблюдения требований в ФЗ об обращениях в нормативно-правовых актах, регулирующих правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан и организаций, вводятся положения определяющие правила исчисления установленного законом срока их рассмотрения.

Так, например, в п. 91 Приказа МВД России от 12.09.2013 № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» устанавливается, что «если срок окончания рассмотрения обращения приходится на выходной или нерабочий праздничный день, то обращение должно быть рассмотрено в предшествующий ему рабочий день. Указанный срок исчисляется с даты регистрации обращения в органе внутренних дел до даты подписания окончательного ответа гражданину»¹⁵⁴.

§ 3.4. Итоговый акт, принимаемый по результатам рассмотрения обращения граждан, организаций

В результате рассмотрения обращений граждан и организаций, поданных в письменной, электронной или устной форме в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу должен быть составлен ответ (устный, письменный или направленный в форме электронного документа¹⁵⁵).

Согласно положениям ч. 3 ст. 13 ФЗ об обращениях «в случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов»¹⁵⁶.

Устное обращение может поступать от гражданина или организации не только в ходе личного приема, но и по телефону. По устным обращениям справочного характера абонентам безотлагательно предоставляется необходимая информация и разъяснения по существу поставленных вопросов.

Ответ в форме электронного документа, письменный ответ гражданину или организации оформляется на официальном бланке¹⁵⁷ того субъекта, который непосредственно отвечает на направленное ему обращение, и подписывается «руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом»¹⁵⁸.

Форма и содержание ответа на обращение обусловлены видом самого обращения. Ответ на предложение возможно сформулировать в форме согласия о его принятии, сообщения об его отклонении либо о направлении на рассмотрение вышестоящему субъекту. Ответ на заявление может быть сообщением об удовлетворении требований гражданина, организации или об их отклонении. В свою очередь, ответ на жалобу представляет собой сообщение о полном или частичном ее удовлетворении и восстановлении нарушенного права гражданина, организации либо сообщение об отказе в удовлетворении жалобы.

Обращает на себя внимание тот факт, что ФЗ об обращениях не регламентирует требования к содержанию ответа на обращение. Однако, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения по обращениям граждан и организаций, обнаруживает наличие в них норм, указывающих на необходимые элементы письменного ответа.

Так, в п. 6.4 Приказа Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» устанавливается, что «подробная аргументация в ответах на обращения, связанные с вопросами надзора за расследованием уголовных дел, приводится либо в форме, не раскрывающей тайну предварительного расследования, либо после окончания расследования»¹⁵⁹.

В свою очередь, в п. 145 Приказа МВД России от 12.09.2013 № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» определяется, что ответ на обращение должен быть «мотивированным, достоверным, а также содержать ссылки на нормативные акты, послужившие основанием для принятого решения. Ссылки на нормы права без приведения содержания нормативных положений не допускаются»¹⁶⁰.

Таким образом, при составлении ответа на обращение гражданина либо организации уполномоченный субъект должен представить исчерпывающую информацию, четко, ясно и доступно сформулировать обоснование предлагаемых мер и решений, чтобы в будущем у адресата не появилось дополнительных поводов вновь обратиться с тем же вопросом.

§ 3.5. Судебная практика по общему порядку рассмотрения обращений граждан, организаций

(выдержки)

Определение Конституционного Суда РФ от 23.04.2013 № 511-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки
Чеботаревой Ирины Александровны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Гражданка И. А. Чеботарева в своей жалобе в Конституционный Суд РФ оспаривает конституционность ч. 2 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, И. А. Чеботарева 21 ноября 2011 года почтой направила в Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана пакет документов для постановки ее на учет граждан, обладающих правом на бесплатное приобретение земельных участков. Обращение заявительницы поступило в Департамент и было зарегистрировано 23 ноября 2011 года, с этой же даты она была поставлена на учет. Полагая, что датой постановки на учет должна быть дата отправки пакета документов по почте, И. А. Чеботарева обратилась в Департамент с заявлением об изменении даты постановки на учет, однако в этом ей было отказано. Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, требование И. А. Чеботаревой о признании данного отказа незаконным оставлено без удовлетворения.

Оспариваемая заявительницей ч. 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», связывая регистрацию обращения гражданина с моментом его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, устанавливает единый порядок регистрации для обращений, поданных гражданами лично и направляемых ими по почте. Действуя во взаимосвязи с ч. 1 статьи 12 того же федерального закона, согласно которой письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, данное законоположение выступает гарантией реализации гражданами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следовательно, оспариваемое положение как само по себе, так и во взаимосвязи с иными положениями федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы.

Определение Конституционного Суда РФ от 24.10.2019 № 2945-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Полуяна Геннадия Васильевича на нарушение его конституционных прав частями 3 и 4 статьи 8 и пунктом 5 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Гражданин Г. В. Полуян оспаривает конституционность ч. 3 и 4 статьи 8 «Направление и регистрация письменного обращения» и п. 5 ч. 1 статьи 10 «Рассмотрение обращения» Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Как следует из представленных материалов, Г. В. Полуян направил обращение Президенту РФ, которое было получено Управлением Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. Поскольку решение содержащихся в обращении вопросов не входило в компетенцию указанного Управления, то обращение было перенаправлено в Министерство иностранных дел РФ и Министерство обороны РФ, должностные лица которых направили заявителю ответ.

Заявитель утверждает, что его обращение не было рассмотрено по существу, поскольку поставленные вопросы не входят в компетенцию государственных органов, давших на него ответ. Полагая, что обращение должно было быть передано Президенту РФ, заявитель подал в суд административное исковое заявление с требованием признать незаконными действия названного Управления.

Решением Тверского районного суда города Москвы от 18 сентября 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 6 февраля 2018 года, в удовлетворении требований заявителя было отказано. Определением судьи Московского городского суда от 4 сентября 2018 года в передаче кассационной жалобы на указанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции также было отказано. Г. В. Полуян просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими статье 33 Конституции РФ, поскольку они, по его мнению, позволяют переадресовывать обращения граждан в государственные органы, в чью компетенцию не входит решение поставленных в них вопросов.

Вместе с тем, из взаимосвязанных положений частей 3 и 4 статьи 8, п. 4 и 5 части 1 статьи 10 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует, что государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; в случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких органов или должностных лиц, копия обращения направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Данные нормы предусматривают возможность переадресации обращения граждан только в те государственные органы, в чью компетенцию входит разрешение поставленных в обращении вопросов.

Поэтому оспариваемые законоположения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте.

Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2019 № 1464-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Вавиловой Ольги Владимировны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также частями 3 и 4 статьи 8
и частью 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Гражданка О. В. Вавилова оспаривает конституционность п. 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, в соответствии с которым, если иное не предусмотрено КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Также заявительница оспаривает конституционность следующих норм федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

ч. 3 п. 8, согласно которой письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 п. 11 данного Федерального закона;

ч. 4 п. 8, устанавливающей, что в случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам;

ч. 1 п. 10, в силу которой государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 федерального закона; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Как следует из представленных материалов, решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, заявительнице было отказано в удовлетворении ее требований о признании незаконным бездействия уполномоченного органа, выразившегося в невыполнении обязанности по объективному и всестороннему рассмотрению обращения, а также в признании незаконными действий уполномоченных органов по перенаправлению обращения с нарушением установленного законом порядка и срока. Как указали суды, на основании информации, содержащейся в обращении, уполномоченным органом была проведена выездная проверка, по результатам которой и была установлена необходимость перенаправления обращения по подведомственности.

По мнению заявительницы, оспариваемые законоположения позволяют не рассматривать обращения граждан по существу, а произвольно и выборочно перенаправлять их в иные органы по подведомственности, что противоречит статьям 18, 33, 46 и 58 Конституции Российской Федерации.

На что Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что по смыслу взаимосвязанных положений ч. 3 п. 8, п. 4 и 5 ч. 1 п. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. При этом в случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких органов или должностных лиц, копия обращения направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ч. 4 п. 8 названного Федерального закона). Такое регулирование, будучи основанным на положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти и предполагающих, что для каждого государственного органа устанавливаются свои компетенция и полномочия и что государственные органы не могут подменять друг друга, также не может расцениваться как нарушающее конституционные права граждан.

Определение Верховного Суда РФ от 11.11.2010 № КАС10-586
«Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ
от 20.09.2010 № ГКПИ10-928, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим п. 3.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокурора РФ
от 17.12.2000 № 200»

Гражданин Л. обратился с заявлением о признании недействующим п. 3.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 (далее — Инструкция). Согласно п. 3.2 Инструкции обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым (ответственный исполнитель), с поручением о проверке доводов в полном объеме, если обращение может быть разрешено нижестоящей прокуратурой. В случае, если часть доводов не может быть проверена в нижестоящей прокуратуре, копия обращения для разрешения в этой части направляется в соответствующее подразделение аппарата.

Гражданин Л. считает, что данное положение противоречит п. 5 п. 10 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, данная Инструкция не опубликована для всеобщего сведения, что противоречит п. 15 Конституции РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не находит оснований для ее удовлетворения.

Инструкция утверждена приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 и устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры РФ обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории РФ, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры РФ.

Реализация гражданином данного права регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В соответствии с ч. 6 п. 8 данного Федерального закона запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Аналогичная норма содержится в федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 5 п. 10, которого запрещает пересылку жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что п. 3.2 Инструкции определяет порядок направления обращений граждан руководителям нижестоящих прокуратур для проверки доводов в том случае, если они ранее не принимали решений по этим обращениям, в связи с чем доводы заявителя о противоречии оспоренной нормы положениям п. 5 п. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ошибочны, основаны на неправильном толковании оспоренных положений Инструкции.

Довод Л. о том, что Инструкция не была надлежащим образом опубликована, судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным.

Конституция РФ в п. 15 устанавливает, что любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пунктом 2.10 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утвержденного Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 апреля 2008 г., установлено, что организационно-распорядительные документы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, кроме актов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, подлежат опубликованию в журнале «Законность», Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации опубликована в журнале «Законность» № 4 за 2008 г., размещена в правовых информационно-справочных системах.

Определение Конституционного Суда РФ от 24.04.2018 № 1097-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Вельмяйкина Сергея Ивановича, Вельмяйкиной Татьяны Николаевны и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 5,
частями 3, 6 и 7 статьи 8 и частью 1 статьи 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также пунктами 125–127 Регламента Правительства
Российской Федерации»

Граждане С. И. Вельмяйкин, Т. Н. Вельмяйкина, С. Ю. Золкин, Е. Н. Золкина, В. В. Коростылев, Д. В. Коростылев, И. Д. Коростылева, К. В. Коростылева, В. Н. Левин, Н. В. Левин, С. В. Левин, Т. А. Левина, А. Ю. Мосалова, Д. В. Низамова, И. А. Низамова, А. Д. Сарнацкая, А. П. Черепков, В. А. Ширшов, Н. В. Ширшова и С. В. Ширшова оспаривают конституционность следующих норм Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

п. 3 п. 5, в соответствии с которым при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 данного Федерального закона, а в случае, предусмотренном ч. 5.1 п. 11 данного Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

ч. 3 п. 8, предусматривающей, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 п. 11 данного Федерального закона;

ч. 6 п. 8, запрещающей направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется;

ч. 7 п. 8, устанавливающей, что в случае, если в соответствии с запретом, предусмотренным частью 6 данной статьи, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд;

ч. 1 п. 13, согласно которой личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами; информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

Заявители также оспаривают конституционность пунктов 125–127 Регламента Правительства РФ (утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260), определяющих порядок работы Правительства РФ с обращениями граждан.

Как следует из представленных материалов, заявители обращались в государственные органы, к должностным лицам, а также в федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пензенская государственная сельскохозяйственная академия» по вопросу, связанному с признанием общежития, в котором они проживают, многоквартирным жилым домом государственного жилищного фонда.

Полагая, что обращение незаконно перенаправлялось в другие государственные органы, а ответ по существу поставленных вопросов не дан, заявители обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными соответствующих действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, связанных с рассмотрением поданного обращения.

Заявители просят признать оспариваемые нормы не соответствующими п. 2, 15, 17–19, 40, 45, 46, 55, 80, 85, 110, 114, 115 и 118 Конституции РФ, поскольку они не обеспечивают всестороннее рассмотрение обращений граждан, не гарантируют получение ответа по существу поставленных в обращении вопросов, не определяют порядок личного приема граждан должностными лицами.

Гарантируя реализацию указанного конституционного права, названный Федеральный закон обязывает государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, а также дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (п. 1 и 4 ч. 1 п. 10).

Из положений ч. 3 п. 8, п. 4 и 5 ч. 1 п. 10 данного Федерального закона, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, следует, что государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; такое регулирование, будучи основанным на положениях Конституции РФ, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти и предполагающих, что для каждого государственного органа устанавливаются свои компетенция и полномочия и что государственные органы не могут подменять друг друга, не может расцениваться как нарушающее конституционные права граждан.

По смыслу приведенной правовой позиции, как указал Конституционный Суд РФ, конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию; вместе с тем во всяком случае гражданину должен быть дан ответ по существу на все поставленные им в обращении вопросы, если их разрешение входит в компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Согласно Регламенту Правительства РФ Правительство РФ (далее — Правительство) в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок; в этих целях Правительство организует прием граждан членами Правительства и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями (п. 125); прием граждан членами Правительства ведется в установленные дни недели по графикам, ежеквартально утверждаемым Заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства; запись на прием и организация приема граждан обеспечиваются Аппаратом Правительства; организация исполнения решений по результатам приема граждан возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят рассмотренные вопросы (п. 126); работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства; обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства, одному из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) или Заместителю Председателя Правительства — Руководителю Аппарата Правительства либо в течение 7 дней со дня регистрации направляется Аппаратом Правительства для рассмотрения и ответа органам исполнительной власти, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение (п. 127).

Данные нормы корреспондируют положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и обеспечивают реализацию права граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в Правительство РФ, и потому они также не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей. В связи с этим, Конституционный Суд РФ, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Определение Конституционного Суда РФ от 26.10.2017 № 2488-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина
Малюшкина Виктора Митрофановича на нарушение его конституционных прав рядом положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

1. В своих жалобах в Конституционный Суд РФ гражданин В. М. Малюшкин оспаривает конституционность ч. 1 п. 218 «Предъявление