И. Н. Соловьев

ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Издание второе

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [343.359.2+343.37]:343.102

ББК 67.408.12

C60

Соловьев И. Н.

Вниманию читателей представляется второе, переработанное и дополненное издание книги «Оперативно-розыскная деятельность в сфере экономики и налогообложения». В ней автор освещает вопросы, связанные с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, направленной на противодействие преступности, в первую очередь экономической и налоговой. Следует признать, что на сегодняшний день Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» является, пожалуй, единственным из работающих и «настроенных» инструментов в руках защитников правопорядка. Этими и некоторыми другими обстоятельствами обусловлена попытка проведения данного комплексного анализа.

Помимо правовых основ осуществления оперативно-розыскной деятельности на законодательном уровне исследуются и комментируются ведомственные нормативные правовые акты открытого доступа в данной сфере (по состоянию на 10 января 2015 г.). Полноценный анализ особенностей проведения оперативно-розыскных мероприятий в сфере экономики и налогообложения невозможен без детального анализа судебной практики по данным вопросам. Поэтому особое внимание в книге уделено решениям Европейского суда по правам человека, а также отечественных высших судебных инстанций.

Одной из главных целей ОРД является получение той или иной информации. В связи с этим автор остановился на разборе правового режима доступа к различным видам тайн при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (налоговой, банковской, коммерческой, адвокатской, нотариальной, журналистской, врачебной и т. д.).

В завершение работы приводится анализ последних законодательных инициатив в сфере ОРД.

Книга рассчитана на широкий круг читателей: налогоплательщиков, ученых, сотрудников налоговых и правоохранительных органов, следователей Следственного комитета Российской Федерации, аудиторов, адвокатов, аспирантов и студентов юридических и экономических высших учебных заведений, специалистов, интересующихся данной проблематикой.

УДК [343.359.2+343.37]:343.102

ББК 67.408.12

© И. Н. Соловьев, 2012

© И. Н. Соловьев, 2015, с изменениями

© ООО «Проспект», 2015

ВВЕДЕНИЕ

Думаю, не будет ошибкой мнение о том, что Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) является единственным нормативным правовым актом, регламентирующим правоохранительную деятельность органов внутренних дел, не подвергшимся в последнее время существенной и подчас концептуальной правке.

Он как бы остается в тени, поскольку затрагивает интересы всех субъектов, которые обладают правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, а посему попытки урезать полномочия полиции невольно «бьют» и по полномочиям иных спецслужб и правоохранительных органов.

К тому же Закон об ОРД эффективен, четко выстроен, в него с момента вступления в силу (1995 г.) было внесено не так много правок (по сравнению с его ровесниками, которых и осталось-то немного), что говорит о достаточно высоком качестве его проработки и подготовки.

Следует признать, что за время действия закона было немало попыток признать те или иные его положения противоречащими Основному закону страны — Конституции. Однако большинство жалоб не принималось к рассмотрению Конституционным Судом по формальному признаку, а определения, которые выносились, в целом все же вносили ясность в те или иные спорные моменты, снимали правовое недопонимание граждан и практиков.

В связи с этим, конечно же, вспоминается дело «Ваньян против Российской Федерации», рассмотренное в Европейском суде по правам человека, в соответствии с которым было указано на недопустимость различного рода провокаций при проведении такого оперативно-розыскного мероприятия, как контрольная закупка. Надлежащие выводы из этого решения Европейского суда были сделаны, результатом чего стали соответствующие изменения Закона об ОРД, подготовлены новая редакция Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, а также постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. № 14 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами».

Одной из особенностей Закона об ОРД является отсутствие в нем детального порядка и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ). Однако это отчасти компенсируется перечнем задач и оснований их проведения. К тому же каждый из субъектов ОРД имеет свою специфику деятельности, что делает весьма затруднительным ее осуществление в соответствии с каким-либо общим шаблоном.

Те ведомственные нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок организации и осуществления ОРД, совершенно обоснованно носят секретный характер, так как касаются вопросов тактики и специфических нюансов подготовки и проведения гласных и негласных мероприятий.

Тем ценнее первый опыт издания открытого приказа МВД России, утверждающего инструкцию о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

Вплотную подходя к теме данной работы, отметим, что данное ОРМ является наиболее популярным при выявлении и пресечении экономических и налоговых преступлений.

В сегодняшних условиях смягчения уголовно-правовой политики государства в сфере экономических и налоговых правоотношений Закон об ОРД остается единственно работающим инструментом правоохранительной деятельности. Не будь его, и экономические, и налоговые преступники уже давно перешли бы в касту неприкасаемых.

В целом следует признать, что качество получаемой подразделениями, специализирующимися на выявлении налоговых преступлений, информации оставляет желать лучшего. Зачастую оперативные материалы формируются по формальному признаку. В основу кладется информация о налоговой недоимке, имеющейся у физических и юридических лиц, состоящих на налоговом учете. Недостаточно используются возможности по легализации оперативных материалов, практически нет действительно сложных и высококлассных разработок и реализаций.

Еще одной проблемой является как растущее количество органов, желающих стать субъектом осуществления ОРД (судебные приставы), так и органов, настаивающих на возможности получения оперативно-розыскной информации для повышения эффективности своей деятельности (ФАС, ФНС) или включения в число оснований для проведения ОРМ обращений контролирующего органа при рассмотрении им материалов и дел о нарушении определенного вида законодательства (ФАС).

Следует отметить, что в 2013 г. право налоговых органов получать информацию о результатах ОРД было закреплено в законе. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ установлено, что результаты оперативно-розыскной деятельности могут направляться в налоговые органы для использования при реализации полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, по обеспечению представления интересов государства в делах о банкротстве, а также при реализации полномочий в сфере государственной регистрации юридических лиц.

Соответственно предоставление результатов ОРД органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.

Кроме того, некоторые оперативные сотрудники на местах не удосуживаются внимательно отнестись к тому, что выходит из- под их пера, в результате чего вводная часть протокола основывается на Законе об ОРД, а в итоговой откуда-то появляются слова: «всего по результатам настоящей проверки установлено...». Такие невнимательность и использование устаревших шаблонов приводят в оспариванию результатов проведения мероприятия, так как после вступления в силу с 10 января 2009 г. Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» термин и понятие «проверка» применительно к полномочиям полиции в сфере экономики и налогообложения исключены и вызывают повышенные аллергические реакции у представителей адвокатуры и СМИ.

Небесспорны также и некоторые положения приказа Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Предмет регулирования, а также императивность положений вышеуказанного приказа, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц, указывают на его нормативный правовой статус. При этом действие правовых норм приказа по своему содержанию распространяется не только на систему прокуратуры РФ, но и на деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Думается, что не совсем верным является положение, в соответствии с которым нормативные правовые акты такого характера и содержания не проходят государственную регистрацию в Минюсте России.

Не менее важным является вопрос организации эффективного взаимодействия налоговых и правоохранительных органов для обеспечения экономической безопасности государства, комплексного противодействия экономической и налоговой преступности. В связи с этим хотелось бы отметить, что налоговики и полицейские решают свои специфические задачи поодиночке и в силу ряда причин не обладают достаточным объемом полномочий для результативной борьбы с «беловоротничковой» преступностью. Если же усилия будут объединены, то и КПД от такого взаимодействия можно ожидать весьма высокий. Достаточно обратить внимание на две вещи: совместные проверки ФНС и МВД приносят гораздо более весомые результаты, чем простые выездные налоговые проверки, и материалы налоговых органов — единственное основание возбуждения уголовных дел по налоговым составам УК. Так что упомянутые ведомства обречены на продуктивное сотрудничество и взаимодействие.

Обо всем этом, и не только, мы и попытаемся поговорить в данной книге.

ГЛАВА 1.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

Приступая к написанию данного параграфа, автор едва не поддался соблазну сделать своеобразную комиляцию основных положений Закона об ОРД. Однако потом подумалось о том, что каждый человек может сам прочитать текст закона (благо он небольшой), а если очень заинтересуется, то и какой-нибудь комментарий к нему. Поэтому ниже хотелось бы изложить рассуждения о различных моментах, которые заинтересовали автора. Способствовало этому и изучение некоторых трудов специалистов в области ОРД.

1.1.1. Правовые основы и некоторые особенности ОРД

Оперативно-розыскная деятельность как вид деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями государственных органов, является неотъемлемым элементом системы государственных мер, направленных на противодействие преступности. Однако, как отмечают многие специалисты, она отличается от других видов правоохранительной деятельности (административной и уголовно-процессуальной) в силу конфиденциального характера, несколько меньшей законодательной регламентацией и глубиной научных проработок правовых проблем, возникающих в процессе ее осуществления.

В соответствии со ст. 3 Закона об ОРД оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств. Наличие последних двух принципов оперативно-розыскной деятельности специально уполномоченных государственных органов объективно предопределяется необходимостью противодействия структурированной, латентной преступности. Правоохранительная деятельность, призванная быть эффективной защитой от преступных посягательств для граждан, организаций и государства в целом, для достижения поставленных задач может использовать специфические методы и формы, о которых представители широких слоев общества не обязательно должны быть осведомлены.

Отметим, что вряд ли найдутся мало-мальски развитые страны, которые бы отказались на сегодняшний день от негласных форм и методов борьбы с преступностью, включая использование конфиденциального содействия граждан. Вполне понятно, что такие вопросы не могут быть впрямую и подробно описаны в нормативных правовых актах открытого характера. Лица, оказывающие конфиденциальное содействие государству в борьбе с преступностью, должны иметь четкие гарантии того, что их деятельность не станет предметом всеобщего достояния и не создаст угрозу их жизни и здоровью.

В связи с этим вполне обоснованным и логичным видится раскрытие некоторых вопросов организации и тактики проведения негласных мероприятий, процесса оказания конфиденциальной помощи гражданами в выявлении и раскрытии преступлений, в соответствующих ведомственных нормативных актах ограниченного пользования (в определенных случаях такие сведения составляют государственную тайну и имеют соответствующий режим хранения, а также ответственность за их разглашение или утрату).

Например, в ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД предусмотрена возможность для органов, осуществляющих ОРД, разрабатывать и принимать специальные правоприменительные акты (положения, инструкции и т. п.), устанавливающие порядок (процедуру) реализации предписаний закона. В связи с этим в тексте Закона об ОРД достаточно часто встречаются отсылочные правовые нормы. В частности, ст. 6 Закона об ОРД предусматривает проведение отдельных ОРМ в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими ОРД; ст. 9 Закона об ОРД определяет, что перечень руководителей органов, осуществляющих ОРД, имеющих право выносить постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, устанавливается ведомственными нормативными актами; ст. 10 отмечает, что перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД; в ст. 11 определено, что представление результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.

Помимо Закона об ОРД общественные отношения, возникающие в сфере оперативно-розыскной деятельности, в той или иной степени регламентируются в значительном количестве других законодательных актов: Уголовно-процессуальном, Уголовно-исполнительном, Таможенном кодексах Российской Федерации, Федеральных законах «О полиции», «О прокуратуре», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О связи» и во многих других.

Также следует отметить, что «большая часть норм оперативно-розыскного права носит ярко выраженный процедурный характер. В частности, нормы, закрепляющие виды, основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, процедуры ведения дел оперативного учета, использования результатов ОРД и т. п.»¹.

1.1.2. Классификация ОРМ и вопросы соблюдения прав граждан при их проведении

Перечень оперативно-розыскных мероприятий закреплен в ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД, состоит из 14 пунктов и, как правило, классифицируется по критерию уровня санкционирования.

В зависимости от характера и степени общественной значимости выделяют следующие категории ОРМ:

1. Несанкционируемые ОРМ. Как правило, характеризуются отсутствием у должностного лица органа, осуществляющего ОРД, необходимости обращаться к руководству или в суд за разрешением на их проведение. К ним относятся:

– опрос;

– наведение справок;

– сбор образцов для сравнительного исследования;

– исследование предметов и документов;

– наблюдение;

– отождествление личности.

2. ОРМ, санкционируемые на ведомственном уровне. В большинстве случаев нуждаются в санкционировании со стороны руководителя органа, осуществляющего ОРД, посредством вынесения постановления, утверждаемого указанным должностным лицом. К ним относятся:

– проверочная закупка;

– оперативное внедрение;

– контролируемая поставка;

– оперативный эксперимент;

– обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

3. Санкционируемые судом. ОРМ, входящие в данную категорию, ограничивают конституционные права граждан, в связи с чем их проведение возможно лишь при наличии судебного разрешения в виде постановления федерального судьи. К ним относятся:

– обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (в части жилых помещений);

– контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;

– прослушивание телефонных переговоров;

– снятие информации с технических каналов связи.

Весьма важным условием осуществления ОРД является соблюдение прав граждан. Охрана прав и законных интересов граждан предполагает определенную гарантирующую деятельность, которая в процессе ОРД проявляется в трех аспектах: 1) органы (должностные лица), осуществляющие ОРД, должны осуществлять мероприятия по превенции преступлений, их раскрытию и розыску лиц, их совершивших; 2) они сами не должны при этом нарушать права граждан, по возможности должны минимизировать ограничение прав; 3) результаты ОРД должны быть пригодными к процессуальному использованию, т. е. способными пройти уголовно-процессуальную проверку и оценку для того, чтобы перейти от охраны как более общей цели к защите нарушенных интересов граждан уголовно-процессуальными средствами, что является задачей уже уголовного процесса и соответствует ст. 6 УПК РФ. Уголовно-процессуальная защита здесь выступает как реакция на факт нарушения².

Из всего изложенного со всей очевидностью следует, что ОРД — весьма особенный, специфический вид деятельности, для которого характерны специальные, подчас конфиденциальные средства и методы противодействия преступности, реализуемые субъектами ОРД с присущими только им правовым статусом, способом его реализации и защиты.

1.1.3. Документирование и надлежащее правовое оформление результатов ОРД

Особенности законодательной регламентации правоотношений и характера самой оперативно-розыскной деятельности таковы: в отличие от предварительного расследования ОРД «опирается» на сочетание гласных и негласных начал, широкое использование конфиденциальных источников информации, скрытое вторжение в жизненно важные права физических и юридических лиц, как правило, не подозревающих об этом и поэтому лишенных возможности обжаловать незаконные действия и решения органов, осуществляющих ОРД.

Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» употребляет «тройную» терминологию: «результаты оперативно-розыскной деятельности», «результаты оперативно-розыскных мероприятий», «результаты документирования». Действительно, содержанием ОРД выступают информационные процессы, связанные с выявлением, сохранением и использованием оперативно значимой (релевантной) информации. Значимость информации определяется исходя из возможности ее использования для реализации задач ОРД, к которым Закон относит: а) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; б) осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; в) добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Таким образом, информационные технологии, применяемые в сфере ОРД для адаптации данных, полученных в ходе оперативно-розыскных мероприятий, к нуждам антикриминальной деятельности, можно обозначать термином «документирование». Юридическое понимание документирования значительно превосходит по объему его обыденное толкование, сводящее документирование лишь к фиксации информации посредством составления соответствующих документов.

По своей информационной сути процесс документирования — это деятельность по выявлению оперативно-розыскным путем фактических данных, их фиксации и подготовке для последующего использования. Документирование выступает средством материализации результатов оперативно-розыскной деятельности. Результаты становятся «доказательными» исключительно посредством документирования. В связи с этим документирование правомерно называть информационным уровнем доказывания. Более того, полагаем, что всякие данные можно рассматривать — одновременно — как просто фактические данные (сведения), а также как доказательства.

От результативности документирования во многом зависит весь последующий процесс раскрытия преступления, прежде всего доказывания в ходе предварительного расследования. В связи с этим роль документирования для ОРД вполне сопоставима с ролью доказывания для уголовно-процессуальной деятельности, причем эти процессы близки не только по ролевой сущности, но и по своей информационной природе. Как в документировании, так и в доказывании используются общенаучные познавательные методы: опрос, осмотр, наблюдение, сравнение, измерение, эксперимент, исследование объектов с помощью сведущих лиц и т. п. (ст. 6 Закона об ОРД).

В последнее время заметно проявляет себя тенденция усиления формализации ОРД, что делает оперативного работника менее свободным в выборе средств и методов получения информации: «оперативно-розыскное творчество» последовательно вытесняется оперативно-розыскной процедурой³.

Не менее важен и вопрос надлежащего процессуального оформления результатов ОРД. В соответствии с п. 361 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации под результатами ОРД понимаются сведения, полученные в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда.

Статья 11 Закона об ОРД предусматривает возможность использования результатов ОРД в доказывании по уголовным делам в соответствии с положениями УПК, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств. Статья 89 УПК РФ запрещает использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам. А ст. 20 Инструкции о порядке представления результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд содержит указание на то, что результаты ОРД, представляемые для использования в доказывании по уголовным делам, должны позволять формировать доказательства, удовлетворяющие требованиям уголовно-процессуального законодательства, предъявляемым к доказательствам в целом, к соответствующим видам доказательств, содержать сведения, имеющие значение для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу, указания на ОРМ, при проведении которых получены предполагаемые доказательства, а также данные, позволяющие проверить в условиях уголовного судопроизводства доказательства, сформированные на их основе.

Однако обязательное участие результатов ОРД в процессе доказывания — не самоцель. То, что ценно для оперативной разработки, не всегда может лечь в основу квалификации преступного деяния. Это не означает, что полученная информация плоха или некачественна, просто по тем или иным причинам она не может использоваться для доказывания в уголовном процессе.

Ю. В. Астафьев в связи с этим отмечает, что «в практике уголовного процесса объективная истина предстает в форме доказанности тех или иных обстоятельств путем использования механизма оценки и проверки полученной информации. В этом специфика истины, получаемой в доказывании. Результаты ОРД могут соответствовать объективным обстоятельствам, исследуемым на уровне проведения оперативного мероприятия, но тем не менее не стать доказательствами. Причиной этого могут стать, например, отсутствие оснований проведения ОРМ, нарушение условий его проведения, норм права при фиксировании результатов и пр. Именно такой критический подход (включающий элементы обязательного контроля) и создает границы для обоснования истинных выводов. Иногда из массы ОРД и ее результатов — лишь одно доказательство, а иногда и ни одного. Стремление любой ценой «создать» доказательства пагубно и опасно. Ведь ОРД по своему характеру не обязана давать всегда процессуально значимые результаты. Главное в ней — превенция и способствование процессу доказывания. В этой связи далеко не редкость, что результаты ОРД могут не соответствовать и критерию относимости применительно к доказыванию (что, однако, не исключает их относимости к задачам ОРД)»⁴.

1.1.4. Критические рассуждения о Законе

Было бы весьма странно, если бы о законе не было негативных мнений. В основном они сводятся к тому, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не содержит определения понятия оперативно-розыскного мероприятия и тем самым не обеспечивает необходимых методологических предпосылок для единообразного понимания буквы закона⁵.

Следует отметить, что достаточно часто Закон об ОРД критикуется в связи с решениями Европейского суда по правам человека. Основная претензия — отсутствие детальной регламентации отдельных оперативно-розыскных мероприятий, в особенности затрагивающих права и свободы граждан. Так, в постановлении Европейского суда по делу Валенсуэла Контрерас против Испании отмечено, что «...предоставление органам исполнительной власти или суду правовой дискреции, выражающейся в неограниченных полномочиях, противоречило бы верховенству права. Следовательно, закон должен с достаточной ясностью указывать объем такой дискреции, передаваемой компетентным органам, и способ ее использования, чтобы обеспечить лицу адекватную защиту от произвольного вмешательства»⁶.

И уже наши специалисты развивают данную тему: «...Действительно, законодательство, регламентирующее оперативно-розыскную деятельность, во многом не соответствует подобным требованиям. Особенно это касается оснований и условий осуществления конкретных оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права и свободы граждан.

Подобные пробелы в законодательстве в значительной мере способствуют многочисленным нарушениям со стороны должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Так, например, сложно не согласиться с мнением, что действующий Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» содержит многочисленные пробелы в регламентации одного из самых сложных, комплексных оперативно-розыскных мероприятий — оперативного эксперимента. Регламентация некоторых оперативно-розыскных мероприятий является недостаточно четкой, что создает условия для нарушения прав»⁷.

На основе анализа правовой основы ОРД и правоотношений, возникающих при проведении оперативно-розыскных мероприятий, можно говорить о правовой неурегулированности отдельных направлений противодействия криминальным угрозам правоохранительной функции государства⁸.

В настоящее время оперативно-розыскное законодательство характеризуется определенной неконкретностью, бланкетным характером изложения правовых норм⁹.

В целях устранения неопределенности в ряде вопросов применения оперативно-розыскного законодательства, установления единообразного подхода к определению сущностных характеристик отдельных оперативно-розыскных мероприятий в ведомственных нормативных правовых актах, позволяющих, в частности, отграничивать эти мероприятия от действий по склонению к совершению преступления, представляется целесообразным раскрыть в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» понятие каждого из перечисленных в нем оперативно-розыскных мероприятий, как это, например, сделано в Законе Киргизской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности»¹⁰.

По мнению В. А. Гусева, сегодня на первый план выдвигается задача систематизации правовых норм, регламентирующих оперативнорозыскную деятельность, их совершенствования с точки зрения юридической техники, приведения в соответствие со смежными отраслями права, с интересами проводимых социально-экономической и административной реформ. Безусловно, при этом потребуется устранение довольно частых пробелов в оперативно-розыскном правовом регулировании, обновление целого ряда нормативных правовых актов, объединение и структурирование в систематизированном порядке оперативно-розыскных норм по соответствующим правовым институтам¹¹.

Отчасти в унисон с предыдущим звучит и следующее мнение. «...Государство до сих пор не разработало правовой политики в этой сфере. У граждан создается ощущение, что ОРД носит какой-то полулегальный характер. Даже для юристов существование в качестве правового регулятора целой области правоотношений Закона, насчитывающего 23 статьи, — законодательный нонсенс. Существует насущная необходимость на законодательном уровне определить для оперативно-розыскной деятельности свое место в системе средств государственной защиты охраняемых интересов, развернуто показать систему ее взаимосвязи с уголовно-процессуальными и уголовно-правовыми институтами». В связи с этим автор предлагает ряд новелл:

– в целях тщательной проверки обоснованности ОРМ установить судебное санкционирование их проведения (не только вторгающихся в сферу личной жизни граждан, но и таких как проверочная закупка, оперативный эксперимент);

– установить четкие временные границы осуществления ОРМ и соблюдение принципа адресности ОРД для того, чтобы не превращаться в тотальный контроль государства за своими гражданами¹².

Однако применительно к вышеизложенному мнению хотелось бы отметить, что появление в начале 90-х гг. прошлого века специального закона, регулирующего вопросы проведения ОРД, явилось значительным шагом вперед на пути построения правового государства в Российской Федерации. В советское время ни о чем подобном даже речи идти не могло. К тому же не все области государственной деятельности должны находиться под неусыпным контролем общественности, хотя бы в целях сохранения сведений, составляющих государственную тайну, и обеспечения безопасности лиц, оказывающих конфиденциальное содействие, а также сотрудников, внедренных в преступные группировки.

Особый порядок правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в условиях повышенной латентности преступности в нашей стране установлен в том числе и в интересах законопослушных граждан, для которых знание нюансов проведения того или иного ОРМ не является жизненно важным.

Не менее вредной видится и излишняя формализация ОРД. Повышенная правовая зарегулированность ее процедур может привести к тому, что закон будет реже применяться из опасений его нарушений и возможных неблагоприятных последствий в виде мер прокурорского реагирования и дисциплинарной практики. Закон не должен быть сдерживающим фактором при наличии у оперативного сотрудника информации о противоправном поведении каких-либо лиц.

1.1.5. Значение ОРД для предупреждения преступлений

Большое значение в противодействии криминальным угрозам имеет своевременное выявление неординарных ситуаций, могущих повлечь совершение экономических или налоговых преступлений. Латентность, скрытый характер большинства предкриминальных ситуаций в ряде случаев могут быть преодолены только путем проведения оперативнорозыскных мероприятий. Ведь, как правило, умысел на уклонение от уплаты налогов вряд ли бывает внезапно возникшим — большинство предпринимателей тщательно прикидывают, сколько платить налогов, еще на стадии планирования того или иного коммерческого проекта. Менее «дальновидные» уже в ходе реализации своих замыслов приходят к пониманию, что без налоговой схемы не выйдут на планируемые или желаемые прибыли.

И здесь надо понимать, что не все предприниматели являются разносторонними универсалами, т. е. могут отвечать и за финансовую сторону, и за интеллектуальную (придумать, как минимизировать налоги и грамотно скрыть следы этого). Как правило, есть такие «специалисты», которые проведут анализ, подскажут несколько возможных вариантов, подготовят или изготовят необходимые документы, предоставят фирмы-однодневки, необходимые банковские счета, окажут поддержку в налоговых и правоохранительных органах. Эти люди широко не афишируют свою деятельность, но их услуги высоко и достаточно дорого ценятся. Выявление таких консультантов возможно практически только методами оперативно-розыскной деятельности и может принести серьезные положительные результаты как в деле пресечения конкретного преступления, так и в предупреждении совершения экономических и налоговых преступлений в будущем.

Также отметим, что причинами совершения преступлений может быть неудачный опыт предпринимательской деятельности. Гражданин видит, как ему кажется, перспективное коммерческое направление, вкладывает деньги, как правило, заемные (берет кредит в банке или находит друзей или знакомых, которых убеждает вложиться в доходное предприятие), а в итоге его расчет не оправдывается, концессия прогорает. Итог — непогашенные денежные обязательства. Встает вопрос: как отдавать деньги? Какое-то время можно подержать кредиторов в неведении, сколько-то можно обманывать, оттягивая неприятный момент официального признания себя банкротом. Однако всему приходит конец, тают последние шансы перезанять требуемую сумму, и в итоге возникает конфликтная ситуация, когда требования возврата долга становятся настойчивыми и человеку ничего не остается делать, как придумать криминальные способы добычи денег. Как правило, возникает идея таким же образом привлечь заемные средства под какой-либо «проект», при этом, конечно же, подлинного намерения заниматься бизнесом нет, а есть желание поскорее расплатиться по старым долгам. И ведь многим «предпринимателям» удается ходить по такому кругу годами, вовлекая в орбиту своей деятельности все новых и новых людей.

Раньше в подобные конфликтные предкриминальные ситуации достаточно часто попадали мелкие «обнальщики» — лица, предоставлявшие услуги по обналичиванию денежных средств. Их либо просто грабили или насылали сотрудников правоохранительных органов, которые с поличным брали таких индивидуалов или небольшую конторку. При этом, понятно, средства оставались на арестованном счету, или изымались из банковской ячейки, или похищались во время разбойного нападения. Итог тот же — долг перед клиентом, которому по большому счету все равно, как ему будут возвращены денежные средства.

Проведение ОРМ необходимо и для выявления назревающих между гражданами и юридическими лицами конфликтов, которые нередко завершаются различными действиями, направленными на создание неблагоприятных ситуаций для конкурентов (провоцирование проверочных и контрольно-надзорных мероприятий, вброс негативной информации в прессу и контрагентам и т. д.). Не менее важно своевременное обнаружение конфликтных ситуаций, возникающих на почве неприязненных, личных взаимоотношений, так как вышеуказанные моменты можно с успехом использовать, в том числе и для получения оперативно значимой информации.

«Особенно пристального внимания с позиции противодействия криминальным угрозам заслуживает проблема раннего обнаружения умысла на совершение преступления. Действительно, мысленное решение приступить к преступным действиям не влечет уголовной ответственности, но оно далеко не безразлично для деятельности правоохранительных органов. В противодействии криминальным угрозам правоохранительной функции государства именно данная стадия их развития представляет наибольший интерес.

Если следовать нормам уголовного законодательства, то только нейтрализацию такого умысла можно рассматривать как понятие «предупреждение преступления», поскольку в этом случае удается не допустить преступных действий. Все остальные стадии развития криминального акта в форме приготовления к нему или покушения на его совершение можно рассматривать лишь как «пресечение уже начавшейся преступной деятельности», поскольку указанные действия являются уголовно наказуемыми»¹³.

1.1.6. Некоторые аспекты обжалования действий и решений органов, осуществляющих ОРД

При проведении анализа данной темы хотелось бы опереться на довольно интересное исследование, проведенное в Ярославле Т. А. Левиновой. В частности, она отмечает: «В последнее время широкое распространение получила практика использования института обжалования действий и решений органов, осуществляющих ОРД, в качестве легального способа противодействия расследованию, в первую очередь — налоговых и экономических преступлений.

В качестве оснований в жалобах указываются различные обстоятельства, как то: постановление о проведении ОРМ вынесено от имени одного должностного лица, а подписано без расшифровки подписи другим; в постановлении не конкретизировано место проведения ОРМ, а лишь указан почтовый адрес комплекса зданий, где расположены офисы различных организаций; гласное обследование проведено без согласия владельцев осматриваемых объектов; системные блоки и бухгалтерские документы изъяты сотрудниками оперативного подразделения без указания оснований; документы, передаваемые по акту, находились в сшивках, их опись не составлялась, в связи с чем не исключена фальсификация.

Цель обжалования здесь предельно ясна: в судебном порядке признать незаконными действия сотрудников оперативных подразделений, что автоматически повлечет незаконность произведенных ими, к примеру, обследования помещений и изъятия документов и, как следствие, невозможность возбуждения уголовного дела в связи с отсутствием основания либо прекращение уголовного дела и (или) уголовного преследования, поскольку полученные при проведении незаконных оперативно-розыскных мероприятий сведения не смогут приобрести статус доказательств в силу прямого указания закона, а недоказанная виновность, как известно, по своим правовым последствиям равнозначна доказанной невиновности».

Отметим, что в большинстве случаев оперативные сотрудники сами своей невнимательностью, безразличным отношением к делу или, что еще хуже, недостаточной квалификацией создают прецеденты для обжалования правомерности подготовки тех или иных документов или осуществления каких-либо действий. Здесь, наверное, надо понять, что ситуаций 1990—2000-х гг. не повторится. Люди стали гораздо более юридически грамотными и подкованными. Все знают, что надо устанавливать правоспособность должностного лица на вынесение постановления о проведении ОРМ, нельзя без описи складывать документы в коробки и т. д. Иной раз надо просто потратить чуть больше времени для того, чтобы соблюсти все формальности и не тратить свое и чужое время впустую, подрывая при этом авторитет сотрудника полиции.

Разбирая возникающие в связи с обжалованием действий и решений органов, осуществляющих ОРД, проблемные вопросы, автор указанного исследования делает следующие выводы и дает рекомендации: «Жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, если органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, до начала уголовного судопроизводства проводились действия, которые, по мнению гражданина, нарушают его права и свободы.

Если ОРД осуществляется в рамках уголовного процесса, то обжалование производится в порядке ст. 125 УПК РФ. При этом в судебном порядке рассматриваются жалобы только на такие действия (бездействие) и решения, которые затрагивают конституционные права и свободы участников уголовного процесса или которые могут затруднить доступ гражданина к правосудию.

Существующая регламентация судебного порядка обжалования действий и решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, является, на наш взгляд, не совсем удачной, поскольку определение процедуры обжалования — в порядке гражданского или уголовного судопроизводства — вызывает трудности у правоприменителей. Порядок обжалования должен быть более продуманным и определен именно на законодательном уровне, с тем чтобы повысить эффективность и действенность судебного контроля, упростить и ускорить процедуру исправления допущенных ошибок, защитить граждан от необоснованного нарушения их прав, свобод и законных интересов»¹⁴.

1.2. Закон «О полиции»

Разработка нового закона о полицейском органе охраны правопорядка явилась закономерным шагом. Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 являлся старожилом российской правовой системы и был принят в период серьезного реформирования политической и экономической структуры государства¹⁵.

Однако на сегодняшний день он уже не отвечал современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Целый ряд юридических аспектов в сфере взаимоотношений «милиция — граждане» требовал, с одной стороны, дополнения существующих правовых гарантий в соблюдении прав человека и гражданина, с другой — конструирования новых законных механизмов и средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов правопорядка в качестве дееспособной правоохранительной структуры публичной власти.

Здесь немаловажным являлся тот аспект, что в последние годы регулирование деятельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового закона. В результате ее полномочия и особенно обязанности были рассредоточены по значительному количеству нередко конкурирующих между собой нормативных правовых актов. Это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, с другой — породило неоправданное расширение «милицейского присутствия» в жизнедеятельности общества. И как следствие, на милицию были возложены несвойственные и избыточные функции.

С 7 августа по 15 сентября 2010 г. проект федерального закона «О полиции» был размещен на сайте zakonoproekt2010.ru. Обсуждение законопроекта осуществлялось также в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палате Российской Федерации, общественных организациях и в подразделениях МВД России.

В результате общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции» на специально созданной сетевой площадке Интернет-ресурс посетили более полутора миллионов человек, было получено 33 тыс. откликов, содержащих 20 тыс. конкретных предложений по совершенствованию законопроекта.

Все поступившие предложения и замечания к законопроекту были обобщены в сводной таблице, многие из них вошли в аналитический обзор (доклад), которые опубликованы на том же сайте, где был размещен проект федерального закона «О полиции».

В результате общество, его гражданские институты, несмотря на наличие разных позиций и оценок, в целом конструктивно отнеслись как к концепции законопроекта, так и к его отдельным положениям.

Конечно, нельзя сказать, что в ходе разработки и последующего обсуждения законопроекта не возникало трудностей. Было много эмоций, необоснованных социальных опасений. Например, даже действующие на протяжении, как минимум, последних 20 лет нормы вызывали тревогу и мнения о нецелесообразности включения их в законопроект.

Наиболее важными и принципиальными идеями, которые были заложены в него разработчиками, являются следующие.

Первое. Отражение в законе абсолютного приоритета, основной цели полиции как органа, защищающего личную безопасность, права и свободы граждан и безопасность общества в целом. Все остальные цели и задачи, включая ведомственные, являются вспомогательными — выступают конкретными инструментами для повышения уровня общественной безопасности.

Второе. МВД России должно быть максимально открытым и заинтересованным в постоянной работе с населением. У нас одна цель — обеспечить защиту человека и сделать это максимально эффективно. Те сотрудники, кто по-прежнему будет ориентирован исключительно на свои личные или групповые интересы, безусловно, не смогут претендовать на службу в полиции.

Третье. Повышение степени регламентации работы полиции именно на уровне закона. Населению и самим полицейским должны быть ясны и понятны основные полномочия, права и обязанности полиции из одного документа, который принят высшим представительным органом страны, а не установлен ведомственными нормативными актами.

Четвертое. Смещение акцентов в работе с пережитков «палочной системы» на меры профилактики, предупреждения преступности. При этом нежелание личного состава принимать или работать по заявлениям граждан должно стать одним из основных предметов привлечения к ответственности как самих полицейских, так и их непосредственных руководителей.

Пятое. Усиление кадровой работы, законодательное повышение требований к личному составу. Сотрудник полиции должен непосредственно из закона понимать всю меру своей ответственности перед обществом и государством, и эти повышенные меры ответственности будут применяться к нему в обязательном порядке.

При обсуждении функций полиции в сфере экономики мнения оказывались порой практически полярными. Так, высказывалось мнение, что все составы преступлений, связанные с экономической деятельностью, должны быть выведены из сферы действия будущего закона о полиции. Такое мнение высказал в ходе пресс-конференции в Москве, озвучивая предложение Ассоциации юристов России, председатель этой организации, глава комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному и арбитражному законодательству Павел Крашенинников.

«Все эти составы должны быть просто выброшены из закона о полиции», — заявил П. Крашенинников. Он высказался за перевод экономических преступлений в разряд административных правонарушений. «Сажать в тюрьму надо только в крайнем случае», — обозначил председатель ассоциации позицию юристов по данному вопросу.

По его словам, закон должен быть разработан таким образом, чтобы будущая полиция выступала в нем не в качестве надзорного органа, а как структура, призванная защищать права и свободы граждан, собственность, а также обеспечивать охрану общественного правопорядка¹⁶.

А двумя днями позже, на заседании президиума Ассоциации юристов России 22 сентября 2010 г. во время подведения итогов обсуждения проекта закона о полиции, было отмечено, что у полиции не должно быть функций в сфере экономики и коммерческой деятельности, так как работники правоохранительного ведомства не могут и не должны пополнять за счет граждан свое жизненное благосостояние. Более того, в законе нужно предусмотреть материальную ответственность полиции за ущерб, причиненный в результате как неправомерных, так и правомерных действий. Такие нормы будут способствовать повышению ответственности полицейских перед обществом¹⁷.

И все же взвешенный, государственный подход к этому вопросу перевесил эмоции. В своем интервью «Российской газете» статссекретарь — заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации С. П. Булавин отметил, что «…функция по борьбе с экономическими преступлениями остается, как и с другими видами преступлений. Тем более что нередко один вид противоправной деятельности связан с другими. Иное дело, как обеспечить гарантии законности при применении полицией предоставленных ей прав?

Были разные предложения. Многие настаивают на законодательном отстранении сотрудников полиции от проведения проверок предпринимателей, а в отдельных комментариях даже предложено вообще упразднить подразделения экономической безопасности.

Однако такие радикальные меры вряд ли оправданны и могут привести к нежелательным последствиям. Вот сейчас говорят, что мешает милиция, потом — кто-то еще. А ведь полный уход государства от контроля в этой сфере может привести к тому, что не только МВД, но и другие контролирующие и надзирающие органы будут отстранены от проверок. Это путь к нецивилизованным формам рынка, а в итоге — к снижению качества предоставляемых населению товаров и услуг, а главное — криминализации бизнеса.

Задачей полиции должно стать обеспечение в рамках своей компетенции нормальных условий для функционирования и развития малого и среднего бизнеса, благоприятного инвестиционного климата в стране. Считаю, что следует вести речь не об отмене права полиции проверять бизнес, а о четкой регламентации ее действий в этой сфере. Мы разделяем опасения бизнес-сообщества и полагаем необходимым внести соответствующие коррективы в законопроект.

Вообще при доработке законопроекта для нас было принципиально важным повысить эффективность работы полиции в ее правоохранительной деятельности, исключить возможность снижения мобильности, ответственности, оперативности в работе полицейских. Мы не должны допустить, чтобы закон каким-либо образом дал преимущество представителям криминала над служителями правопорядка»¹⁸.

Все здравомыслящие люди, в том числе предприниматели, ученые, правозащитники, правоприменители, законодатели понимали, что упразднение так называемых экономических прав полиции будет вряд ли оправданно и может привести к нежелательным последствиям. Следовало вести речь о детальной регламентации действий полиции в этой сфере. Опасения представителей бизнеса в ряде случае имели под собой определенную почву, однако без уголовно-правовой защиты такой важный сегмент, как экономика, оставлять нельзя.

Такой подход был подтвержден и в период подготовки поправок к законопроекту и рассмотрению его в Государственной Думе. Давая оценку данной работе, глава государства в интервью газете «Ведомости» отметил: «…Большинство опасений носит фантомный характер. Например, возникли опасения по поводу возможности полиции заходить в помещение, пошла общественная дискуссия. Я поручил проверить, так ли это. Все проверили — нет. А опасения возникли из-за того, что там содержится более подробная формулировка. Но это-то как раз и хорошо. Чем подробнее формулировки, тем меньше удельный вес ведомственных инструкций и места для произвола. Когда мы начали кодифицировать права полиции, возникло ощущение, что они получили то, чем раньше не располагали. Это ошибка, просто мы все свели в один документ.

По налоговым преступлениям не содержится ничего дополнительного по сравнению с действующим законом. Во время встречи с милицией и представителями бизнеса — была у меня и такая — бизнесмены на это обращали внимание. На заседании комитета Госдумы, по-моему, приняли сбалансированное решение»¹⁹.

В Федеральном законе «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.

Закон «О полиции» направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей:

1) закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе;

2) отражение идеи гуманизации форм и методов работы полиции;

3) закрепление новой, партнерской, модели взаимоотношений полиции и общества, которая предполагает не доминанту власти над ним, а служение ему и ориентир на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами;

4) закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности;

5) одна из основных идей закона — повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности;

6) закон усиливает антикоррупционную составляющую в работе полиции, в которой важно максимально исключить саму возможность появления фактов мздоимства, взяточничества и других проявлений коррупции;

7) закон исходит из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки их часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее выполнение полицией возложенных на нее задач (ч. 1, 3 и 4 ст. 4);

8) в организационном плане полиция представляет собой совокупность подразделений, организаций и служб МВД России и его территориальных органов. По сравнению с действующей схемой отсутствует деление полиции на виды (на криминальную и общественной безопасности);

9) закон отличает более совершенная юридическая техника, он более удобен в использовании за счет его комплексности.

Ниже в сравнительной таблице рассмотрим отдельные положения Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и Закона РФ «О милиции», касающиеся вопросов выявления и пресечения налоговых преступлений.

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА

отдельных положений Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и Закона РФ «О милиции»

Федеральный закон «О полиции»

Закон Российской Федерации «О милиции»

Глав — 11

Статей — 56

Страниц — 145 (4,25 п. л.)

Разделов — 8

Статей — 43

Страниц — 74 (2,12 п. л)

Глава 3. Обязанности и права полиции

Статья 12. Обязанности полиции

1. На полицию возлагаются следующие обязанности:

34) направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов Российской Федерации, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств;

Раздел III. Обязанности и права милиции

Статья 10. Обязанности милиции

Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана:

34) направлять материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств;

Статья 13. Права полиции

10) проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, производить при осуществлении оперативно-розыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные федеральным законом действия; объявлять розыск и принимать меры к розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, а также объявлять розыск и принимать меры к розыску похищенных или угнанных транспортных средств и иного похищенного имущества; подлежащего конфискации

Статья 11. Права милиции

16) осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законом

26) участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации

33) участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов

29) получать в целях предупреждения, выявления и раскрытия преступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации сведения, составляющие налоговую тайну

34) в соответствии с законодательством Российской Федерации получать сведения, составляющие налоговую тайну

Как видно из вышеприведенных норм, действительно, ничего нового и расширительного в новом законе нет.

Между тем показатели работы органов внутренних дел по линии налоговых преступлений значительно сократились. На данную ситуацию повлияли несколько факторов:

– декриминализация налоговых преступлений (повышение в разы пороговых значений крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов);

– реформирование подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям органов внутренних дел;

– передача подследственности уголовных дел, предусмотренных ст. 198—1992 из органов внутренних дел в Следственный комитет Российской Федерации.

Следует отметить, что за последние годы отечественная налоговая служба сделала значительные эволюционные шаги навстречу цивилизованной контрольно-проверочной деятельности. Она теперь должна основываться на информационных технологиях и автоматизированном режиме работы, при этом экономический анализ налогоплательщиков и риск-ориентированный подход – главные критерии для начала проверок.

Предполагается, что для добросовестных налогоплательщиков акцент будет делаться не на фискальных методах сбора налогов, а на прозрачных и понятных процедурах администрирования, создании комфортных условий для исполнения обязанностей по уплате налогов.

В связи с этим постепенно снижаются и темпы контрольной работы. Количество выездных налоговых проверок снижено с 76 тысяч в 2010 г. до 41 тысячи в 2013 г., или более чем в 1,8 раза, а за 9 месяцев 2014 г. количество проверок сократилось еще на 4 тысячи относительно 9 месяцев 2013 г., или на 13%. При этом значительно выросло их качество. Так, если ранее ФНС проверяла каждого десятого налогоплательщика, то теперь 9 налогоплательщиков из 1000, а среди индивидуальных предпринимателей этот показатель ниже еще в шесть раз.

Об улучшении качества проводимых проверок говорит и статистика снижения количества налоговых споров. Так, за 4 года количество судебных споров снизилось в 1,5 раза, при этом почти 80% сумм требований рассмотрено судами в пользу бюджета (в 2010 г. – 44%).

Кроме того, правила и направления работы отечественных налоговиков приближены к мировым стандартам. Это признано в прошедшем году на заседании Форума ОЭСР по налоговому администрированию, Дублине, кроме того, в России работают правила налогового контроля за трансфертными ценами, которые основываются на руководстве ОЭСР. В 2014 г. заключено 16 соглашений о ценообразовании с крупнейшими российскими компаниями в сфере нефтедобычи, переработки, транспорта.

4 ноября 2014 г. Россия ратифицировала Конвенцию о взаимной административной помощи по налоговым делам, к которой уже присоединились многие низконалоговые юрисдикции (с которыми у России нет двустороннего Соглашения).

Еще одно новшество в рамках работы по улучшению налогового администрирования – это введение с 1 января 2015 г. электронных деклараций по НДС, включая сведения из книг покупок и продаж, будут представлять в электронном виде. Это существенно сэкономит время и значительно упростит взаимодействие с налоговыми органами для добросовестных налогоплательщиков и позволит эффективно бороться с мошенническими схемами ухода от уплаты данного налога.

Наконец-то пришло понимание, что не все налогоплательщики в состоянии угнаться за постоянно меняющимся налоговым законодательством, поэтому в Государственную Думу внесен на рассмотрение Закон «О налоговом консультировании». Также с 2015 г. вступает в силу закон о введении института налогового мониторинга.

Таким образом, можно говорить в целом о снижении правоохранительного воздействия и влияния на сферу налоговых правоотношений и превалировании в данной области менее контрольного и более административного интереса государства.

И Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» находится вполне в рамках данной концепции, так как не наделяет сотрудников полиции дополнительными полномочиями и при этом не налагает дополнительных обязанностей на граждан и организации в указанной области.

ГЛАВА 2.
ПОЛИЦЕЙСКОЕ ВЕДОМСТВЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1. Комментарий к приказу МВД России от 1 апреля 2014 г. № 199 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и Перечня должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств»

В целях обеспечения законности и обоснованности проводимого сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и исключения нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц Министерством внутренних дел Российской Федерации издан приказ от от 1 апреля 2014 г. № 199 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и Перечня должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств» (далее по тексту Приказ № 199).

Следует отметить, что Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» (далее — Закон 293-ФЗ) признаны утратившими силу п. 25 и 35 ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», регламентирующие права милиции по проведению проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также налоговых проверок.

Соответственно были признаны утратившими силу приказы МВД России от 16 марта 2004 г. № 177 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» и от 2 августа 2005 г. № 636 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности».

Основным нормативным правовым актом, на основании которого сотрудники органов внутренних дел осуществляли уголовно-правовую защиту общественных отношений, складывающихся в области предпринимательской деятельности, стал Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

Напомню, что Законом 293-ФЗ п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» был изложен в новой редакции, согласно которой органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, вправе:

Проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, перечисленные в ст. 6 настоящего Федерального закона, производить при их проведении изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации (ст. 166 УПК РФ, регламентирующей порядок составления протокола следственного действия).

Если при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий изымаются документы, то с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе.

В случае если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления.

Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе.

Таким образом порядок проведения изъятия документов, предметов, материалов и сообщений в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий нашел свое отражение в законе, однако не был уточнен на ведомственном уровне.

Возникновение такого правового вакуума в ведомственном регулировании порядка проведения гласных оперативно-розыскных мероприятий, связанных с изъятием документов, материалов и сообщений, отмечалось многими правоприменителями, учеными, журналистами и правозащитниками, так как создавало поле для довольного широкого усмотрения оперативных сотрудников при проведении таких мероприятий, особенно в сфере предпринимательской деятельности, а также по преступлениям в сфере экономики.

Практика свидетельствует, что в подавляющем большинстве случаев сотрудники органов внутренних дел при наличии информации о совершаемом или совершенном экономическом преступлении проводят гласное оперативно-розыскное мероприятие обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (далее — обследование). В данной ситуации оно наиболее эффективно, так как дает возможность непосредственного контакта с объектами оперативной разработки, изучения обстановки в помещении, занимаемом организацией или предпринимателем, а также документирования следов противоправных деяний, в том числе и путем изъятия соответствующих документов, материалов и т. д.

Не случайно, что и больше всего нареканий со стороны представителей бизнеса вызывают действия сотрудников полиции при проведении именно этого гласного оперативно-розыскного мероприятия.

В такой ситуации в 2010 г. Министерство внутренних дел сознательно пошло на разработку специального правового акта открытого характера (своего рода регламента) проведения вышеуказанного гласного оперативно-розыскного мероприятия, хотя все иные ведомственные приказы, регламентирующие порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности, имеют грифы ограниченного пользования.

Цель в данном случае заключалась в том, чтобы подготовить открытый и понятный для всех порядок, в котором бы пошагово, поэтапно расписывались действия сотрудников органов внутренних дел. От назначения обследования и перечня должностных лиц, уполномоченных издавать распоряжения о его проведении, до требований к протоколу, который составляется по его итогам. В итоге в 30 марта 2010 г. такой приказ был подписан (Приказ МВД России от 30 марта 2010 г. № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств), доказав за четыре года действия свою эффективность и своевременность. Именно на его основе был разработан комментируемый нами ведомственный нормативный правовой акт – Приказ № 199.

Следует отметить, что инструкция распространяется не только на оперативных сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям, но также и на сотрудников иных подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (уголовного розыска, противодействия экстремизму, собственной безопасности, внутренних дел на транспорте, государственной защиты). Однако возьму на себя смелость предположить, что именно сотрудники, отвечающие за экономическую безопасность государства, используют данную инструкцию чаще всего.

По мнению авторов одного из учебников по ОРД, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств — ОРМ, заключающееся в непосредственном или опосредованном (с использованием технических средств) визуальном осмотре и изучении (исследовании) указанных объектов с целью выявления лиц, фактов и обстоятельств, имеющих значение для решения задач оперативно-розыскной деятельности²⁰.

Однако не все специалисты согласны с таким определением. Рассуждая о задачах, которые можно решить посредством проведения означенного мероприятия, мы убеждаемся, что в их перечне — не только разведывательно-поисковая (добывание информации), но и задача по созданию определенных фактов:

– обнаружение и фиксация следов, позволяющих их в дальнейшем использовать для идентификации преступников;

– обнаружение и изъятие предметов и документов, обусловливающие их последующее использование в процессе доказывания;

– обнаружение и задержание лиц, подозреваемых в причастности к совершению преступления, и т. п.

Таким образом, выборочное исследование совокупности мероприятий, закрепленных в ч. 1 ст. 6 ФЗ об ОРД, применительно к решаемым с их помощью задачам убедительно свидетельствует о неверной оценке (исключительно разведывательно-поискового характера) большинством авторов сущности данных мероприятий, а также приводит к заключению, что эти задачи зависят от наименования мероприятия, формы его проведения, достигаемых оперативным подразделением целей, и в конечном счете — мастерства (профессионализма) должностных лиц органов, осуществляющих ОРД²¹.

В п. 1 Инструкции, отмечается, что ее действие не распространяется на обследование жилых помещений.

В соответствии со ст. 15 и 16 Жилищного кодекса Российской Федерации жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан: жилой дом, часть жилого дома, квартира, часть квартиры, комната.

Таким образом, обследование может быть проведено только в нежилых помещениях: складах, офисах, производственных помещениях и т. д.

Возникает вполне логичный в данной ситуации вопрос: будут ли сотрудники органов внутренних дел вправе провести обследование в жилом доме и квартире, если последние используются как офис или склад (таких примеров раньше было хоть отбавляй, да сейчас немало)?

Статья 17 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. № 25, устанавливают, что жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается ли использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение? При этом п. 23 гл. 5 вышеуказанных Правил устанавливает, что в качестве пользователя жилого помещения наниматель, в отличие от собственника, обязан использовать жилое помещение только для проживания.

Таким образом, при буквальном толковании п. 1 Инструкции следует, что обследование квартиры, жилого дома, комнаты, в которых располагается, к примеру, офис, врачебный кабинет, игровой клуб и т. д., проведено быть не может.

В то же время в соответствии со ст. 8 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации:

1. О признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно.

2. О лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно.

3. О событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Пункт 2 Инструкции устанавливает, что проведение обследования назначает должностное лицо органа внутренних дел, уполномоченное издавать распоряжения о проведении обследования (далее — руководитель) путем вынесения соответствующего распоряжения по установленной форме. Следует отметить, что соответствующее приложение к приказу содержит перечень таких руководителей с указанием территориальной компетенции на издание распоряжений (от министра внутренних дел до заместителя начальника линейного отдела на транспорте).

В силу своих должностных обязанностей руководитель обязан всесторонне проверить основания для проведения обследования, как правовые, так и фактические (степень полноты и достоверности имеющейся оперативной информации). Тем более что в свое время в Верховный Суд Российской Федерации обращалось ООО «Бетонофф» с заявлением²² о признании недействующим приложения 1 к приказу МВД России от 2 августа 2005 г. № 636²³ в части отсутствия в образце бланка постановления о проведении сотрудниками милиции проверки (ревизии) финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности мотивировки принятого решения. В результате приказом МВД России от 13 сентября 2007 г. № 796 в приказ от 2 августа 2005 г. № 636 были внесены изменения в части изложения приложения 1 к Инструкции в новой редакции, предусматривающей включение в постановление о проведении проверки (ревизии) мотивов принятого решения.

Распоряжение о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств регистрируется в специальном журнале, образец бланка которого приведен в приложении 2 к Инструкции. Данная норма говорит о том, что распоряжение является документом строгой отчетности, имеет номер, дату вынесения, о его получении сотрудник органов внутренних дел расписывается в журнале учета.

При возникновении сомнений в подлинности распоряжения на проведение обследования может быть проведена сверка его реквизитов с журналом учета распоряжений для снятия указанных вопросов.

Как уже отмечалось, в вводной части распоряжения указываются его номер и дата, должность, специальное звание и фамилия, имя и отчество лица, назначившего данное мероприятие.

Кроме того, излагаются сведения, указывающие на признаки нарушения законодательства, влекущего уголовную ответственность. Такие сведения могут быть указаны, например, в форме ссылки на соответствующее постановление уполномоченного должностного лица, поручение дознавателя, следователя, запрос иного правоохранительного органа и т. д. Весьма важным является в данном случае ссылка на то, что при изложении сведений, указывающих на признаки нарушения законодательства, влекущего уголовную ответственность, не допускается разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну (например, налоговую, банковскую и др.).

В распорядительной части, если обследование проводится в отношении юридического лица, указывается его наименование с указанием как юридического адреса, так и его фактического места расположения, а в случае если обследование проводится в отношении физического лица — место его регистрации и фактического нахождения. Также указывается цель проведения обследования: установление дополнительных сведений и получение достаточных оснований для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

В данной части распоряжения указываются должности, специальные звания, фамилии, имена и отчества уполномоченных лиц, которым поручено проведение обследования, а также уточняется в отношении какого конкретно объекта (помещения, здания, сооружения, участка местности и транспортного средства), принадлежащего юридическому или физическому лицу, оно будет проведено.

Также указывается на то, что в рамках мероприятия должностным лицам, проводящим обследование, предписывается провести осмотр, изучение и изъятие предметов (включающих в себя и электронные носители), документов (или их копий), имеющих отношение к устанавливаемой противоправной деятельности.

Частичное уточнение понятия «предметы» электронными носителями является весьма значимым, так как в ходе проведения различных оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в помещениях организаций и предпринимателей больше всего недопонимания вызывает как раз изъятие компьютерных блоков, карт памяти, ноутбуков, серверов, на которых, как правило, хранится информация, содержащая сведения о совершенных или совершаемых противоправных деяниях.

Далее в распоряжении ставится подпись должностного лица, назначившего проведение обследования, которая скрепляется печатью органа внутренних дел.

В итоговой части распоряжения проставляется ряд отметок.

1. Отметка с указанием даты и подписью об ознакомлении с ним представителя юридического лица, а также физического лица с указанием должности, фамилии, имени и отчества.

2. Если представитель юридического лица или физическое лицо отказались от ознакомления с распоряжением, об этом также делается отметка.

3. Отметка с указанием даты и подписью о получении копии распоряжения представителя юридического лица, а также физического лица с указанием должности, фамилии, имени и отчества.

4. Если представитель юридического лица или физическое лицо отказались от получения копии распоряжением об этом также делается отметка.

В п. 3 Инструкции указывается, что для принятия решения о назначении проведения обследования сотрудник подразделения органа внутренних дел, правомочный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, располагающий сведениями о влекущем уголовную ответственность нарушении законодательства Российской Федерации в случае, если не имеется достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, с согласия непосредственного начальника представляет руководителю мотивированный рапорт.

Как видно в данном случае, должно быть соблюдено несколько условий: сотрудник органа внутренних дел должен иметь надлежащим образом оформленный допуск к осуществлению оперативно-розыскной деятельности, располагать сведениями о совершенном, совершаемом или планируемом преступлении, при этом имеющихся сведений должно быть недостаточно для возбуждения уголовного дела, а мотивированный рапорт о необходимости проведения обследования должен быть завизирован непосредственным начальником оперативного сотрудника.

В рапорте для проведения обследования должны быть изложены основания, указанные в ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», принятые меры по получению информации, подтверждающей достоверность имеющихся сведений, и их результаты, предшествовавшие выводу сотрудника о необходимости проведения обследования; дата, время и место проведения обследования.

В соответствии со ст. 7 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются:

1. Наличие возбужденного уголовного дела.

2. Ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:

1) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

2) событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

3) лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

4) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов.

3. Поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве.

4. Запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по основаниям, указанным в настоящей статье.

5. Постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

6. Запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Проведение обследования в ночное время допускается лишь в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к сокрытию фактов преступной деятельности, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу экономической или экологической безопасности Российской Федерации. В данном случае имеется в виду, что обследование проводится как правило в дневное время. Однако если, например, имеются сведения о наличии в каком-либо помещении ядовитой контрафактной продукции, планируемой к перевозке или перемещению, то проведение обследования не терпит отлагательства и может быть проведено в ночное время. В соответствии со ст. 96 Трудового кодекса Российской Федерации ночное время — это время с 22 часов до 6 часов.

В рапорте указываются лица (в том числе специалисты), помощь которых предполагается использовать при проведении обследования.

В соответствии со ст. 6 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, решают ее задачи посредством личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, используя помощь должностных лиц и специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, а также отдельных граждан с их согласия на гласной и негласной основе.

Также следует отметить, что в качестве специалистов при проведении обследования могут быть привлечены и сотрудники иных подразделений органов внутренних дел, например обладающие профессиональными навыками пользования компьютерной техникой, для того чтобы обеспечить сохранность информации, содержащейся на электронных носителях, эксперты-криминалисты, сотрудники подразделений документальных проверок и ревизий и др.

Окончательный состав сотрудников органов внутренних дел, проводящих обследование, определяется руководителем.

В п. 8 инструкции содержится положение, в соответствии с которым к участию в проведении обследования с целью оказания правовой помощи могут привлекаться сотрудники правовых подразделений.

В свете задач, поставленных руководством страны по снятию административных барьеров для малого и среднего бизнеса, изменению уголовной политики государства в области экономических преступлений, исключению внепроцессуальных функций органов внутренних дел, вопрос привлечения сотрудников правовых подразделений к участию в проведении отдельных ОРМ представляется актуальным. Подобный опыт у правовых подразделений Министерства имеется.

Представляется, что сотрудники правовых подразделений могут участвовать также и на стадии подготовки к проведению ОРМ в сфере экономики, оценивая обоснованность и законность их назначения, правильность оформления распоряжения на проведение обследования.

Следует отметить, что постоянные изменения в законодательстве, масса подзаконных, в том числе и ведомственных актов, создают пробелы, которыми спешат воспользоваться хозяйствующие субъекты. Используя сложившуюся ситуацию, работники юридических служб организаций зачастую оказывают весьма ощутимое противодействие, вводя в заблуждение сотрудников оперативных подразделений относительно их прав и обязанностей. Необходимость присутствия в данных ситуациях специалиста по правовому сопровождению оперативно-розыскной деятельности очевидна.

И еще один немаловажный момент. Участие в проведении ОРМ сотрудников правовых подразделений может стать существенным фактором, снижающим коррупционные риски, а также поможет юридически выверенно оформлять результаты проведенных мероприятий, что позволит в полной мере их использовать в качестве доказательств противоправной деятельности.

Хорошо налаженное взаимодействие правовых подразделений с оперативными позволит в значительной степени минимизировать количество фактов незаконного или необоснованного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повысить эффективность проводимых в соответствии с действующим законодательством оперативно-розыскных мероприятий и снизить вероятность последующего обжалования действий сотрудников милиции в судах.

Также при наличии информации о возможном оказании силового противодействия в целях обеспечения защиты лиц, проводящих обследование, привлекаются подразделения специального назначения органов внутренних дел Российской Федерации. Данное положение диктуется сложной криминогенной обстановкой в некоторых отраслях финансово-хозяйственной деятельности, наличием у юридических лиц и предпринимателей собственных охранных и детективных структур, стремлением любым способом сокрыть следы совершенных противоправных деяний.

Возвращаясь к порядку проведения обследования, отмечу, что перед его началом сотрудник органов внутренних дел предъявляет представителю юридического лица либо физическому лицу для ознакомления распоряжение о проведении обследования и вручает его копию под роспись.

При этом представитель юридического лица либо физическое лицо вправе попросить сотрудников органов внутренних дел, прибывших для проведения обследования, предъявить служебные удостоверения для того, чтобы убедиться, что все указанные сотрудники указаны в распоряжении и имеют право участвовать в ОРМ.

Обследование не могло бы достичь своей цели — подтверждения имеющейся оперативной информации о готовящемся, совершенном или совершаемом преступлении без возможности изъятия определенных документов и предметов. Поэтому в п. 7 13 Инструкции содержится указание на то, что при проведении обследования сотрудник вправе изымать документы (либо их копии), предметы, материалы в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Согласно вышеуказанной норме органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, вправе:

Проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, перечисленные в ст. 6 настоящего Федерального закона, производить при их проведении изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации (ст. 166 УПК РФ, регламентирующей порядок составления протокола следственного действия. — Примеч. автора).

Если при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий изымаются документы, то с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе.

В случае если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления.

Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе.

Следует учитывать, что изъятие документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, производится в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Согласно п. 7 ч. 2 ст. 29 УПК РФ только суд правомочен принимать решения о производстве выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях. Согласно ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен давать согласие следователю о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

Следует отметить, что в некоторых территориальных подразделениях МВД России возникали сложности при реализации положений ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», предписывающих в случае изъятия документов и предметов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий составлять протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Не до конца понятным оставался вопрос, правомерно ли изъятие документов в рамках осуществления оперативно-розыскной деятельности с составлением протокола изъятия в соответствии с требованиями, установленными ст. 166 УПК, либо такое изъятие должно осуществляться исключительно в порядке, определенном уголовно-процессуальным законодательством, при проведении осмотра места происшествия, т. е. по зарегистрированному сообщению о преступлении.

В данном случае следует иметь в виду, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации имеют различные предметы правового регулирования.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» основной задачей оперативно-розыскной деятельности является выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а не расследование преступлений.

В этой связи ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» регламентирует полномочия по изъятию документов и предметов именно при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Содержащееся в ней предписание о том, что изъятие документов и предметов оформляется протоколом в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, всего лишь отсылает к ст. 166 УПК, определяющей общие вопросы оформления протоколов, в том числе его форму, реквизиты и содержание.

Также существенной новеллой для Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» является установление 5-дневного срока, в течение которого должностное лицо в случае невозможности изготовления копий передает заверенные копии документов лицу, у которого указанные документы были изъяты. Представляется, что указанный срок начинает исчисляться с момента окончания суток, в которые он начался, в календарных днях (включая выходные и праздничные дни).

В п. 14 Инструкции также содержится указание на обязательность приглашения в случае изъятия документов, предметов, материалов «представителей общественности» (как их раньше называли) или в простом обиходе — «понятых». Буквально следуя тексту инструкции, отметим, что для удостоверения факта содержания, хода проведения и результатов изъятия к участию в изъятии документов (либо их копий), предметов, материалов в обязательном порядке приглашается не менее двух дееспособных граждан, достигших возраста восемнадцати лет, не заинтересованных в исходе изъятия, не состоящих с лицами, участвующими в изъятии, в родстве или свойстве, а также не подчиненных и не подконтрольных указанным лицам, а также не являющихся работниками органов исполнительной власти, наделенными в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и (или) предварительного расследования.

Как видно, основным критерием отбора указанных дееспособных граждан является их незаинтересованность в результатах проводимого мероприятия.

Любопытен взгляд на эту проблему, приведенный в редакционной статье «Российской газеты»: «Сегодня по закону понятые должны участвовать во многих важных процессуальных действиях. Так, они необходимы при выемке каких-либо бумаг. Должны стоять и смотреть за действиями оперативников при обыске, осмотре, следственном эксперименте, при предъявлении для опознания. Присутствия понятых требуют эксгумация, наложение ареста на имущество, осмотр и прослушивание фонограммы, полученной в результате контроля и записи телефонных переговоров, проверка показаний на месте. Но эти правила, когда они перекладывались на конкретную жизненную ситуацию, часто оказывались банально невыполнимыми. Например, иногда бывает невозможно найти понятых. А без них многие процессуальные действия просто незаконны. Это, так сказать, объективная причина. Ну где можно найти понятых глубокой ночью на пустыре в промышленной зоне, откуда до ближайшего жилья несколько километров? Зная такую проблему, опера в подобных случаях «запасались» штатными понятыми. Список таких понятых очень хорошо известен тем, кто использует «добровольных помощников». Постоянными понятыми оказывались знакомые сотрудников органов или бывшие оперативники. Очень часто в такой роли выступали задержанные за мелочовку граждане. Последние за обещанное прощение грехов согласны были расписаться буквально за все. Ситуация с такими понятыми зачастую доходила до маразма. Однажды в столичном суде обратили внимание на любопытный факт — большинство административных дел, которые они рассматривают, из года в год подписывали одни и те же граждане. Рассказывают, что даже среди постоянных понятых рекордсменкой оказалась уборщица, моющая милицейские коридоры. Женщина числилась понятой по сотням дел.

Громкие разоблачения недобросовестных сотрудников органов, которые были на слуху последние годы, высветили еще один, если так можно выразиться, вид понятых. Это были специально подобранные граждане, которые действовали в сговоре с коррумпированными оперативниками. Именно эти люди видели исключительно то, что надо было оперу, а не то, что было на самом деле. Повсеместное распространение получила и другая практика, когда граждане подписывали чистые листы, куда позднее нечистоплотный сотрудник правоохранительных органов вписывал то, что считал нужным.

Не меньшее распространение получила так называемая «иностранная» помощь следствию. Речь идет о гастарбайтерах. Подпись приезжего требовалась тогда, когда надо было привлечь понятых, но желательно, чтобы их потом никто и никогда не смог найти. История умалчивает, кто был первым сотрудником милиции, который сообразил, что приведенный с соседнего рынка рабочий настолько перепуган и бесправен, что расписаться готов под любым текстом. Ни один суд и ни один защитник подсудимых потом так и не смог найти этих граждан соседнего государства»²⁴.

Следует отметить, что в соответствии с положениями Федерального закона от 4 марта 2013 г. № 23 - ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» понятые при проведении процессуальных действий привлекаются по усмотрению следователя. Кроме того, этим же законом введена уголовная ответственность за фальсификацию результатов оперативно-розыскной деятельности. Что, по замыслу законодателя, должно исключить такие ситуации.

В то же время отметим, что в соответствии со статьей 89 (Использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности) Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в процессе доказывания запрещается использование результатов оперативно-розыскной деятельности, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам УПК. При этом ответственность за фальсификацию доказательств уже установлена в статье 303 УК. В иных случаях, когда фальсифицируются результаты оперативно-розыскной деятельности, которым не придается статус доказательства, действия виновных в зависимости от обстоятельств квалифицируются по статье 285 (Злоупотребление должностными полномочиями) УК.

Изъятие документов, предметов, материалов должно производиться с обязательным составлением сотрудником, осуществившим изъятие, протокола в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации. О требованиях в протоколу, как уже отмечалось, говорит ст. 166 УПК России.

Протокол изъятия составляется в двух экземплярах, один из которых передается представителю юридического лица или физическому лицу, у которых произведено изъятие.

Протокол изъятия документов, предметов, материалов составляется в ходе изъятия или непосредственно после его окончания.

Протокол может быть написан от руки или изготовлен с помощью технических средств. При производстве изъятия могут также применяться стенографирование, фотографирование, киносъемка, аудио- и видеозапись. Стенограмма и стенографическая запись, фотографические негативы и снимки, материалы аудио- и видеозаписи прилагаются к протоколу изъятия.

В протоколе указываются:

– место и дата производства изъятия, время его начала и окончания с точностью до минуты;

– должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол; фамилия, имя и отчество каждого лица, участвовавшего в изъятии, а в необходимых случаях его адрес и другие данные о его личности.

В протоколе описываются действия в том порядке, в каком они производились, а также излагаются заявления лиц, участвовавших в изъятии.

В протоколе должны быть указаны также технические средства, примененные при производстве изъятия, условия и порядок их использования, объекты, к которым эти средства были применены, и полученные результаты. В протоколе должно быть отмечено, что лица, участвующие в изъятии, были заранее предупреждены о применении при производстве изъятия технических средств.

Протокол предъявляется для ознакомления всем лицам, участвовавшим в изъятии. При этом указанным лицам разъясняется их право делать подлежащие внесению в протокол замечания о его дополнении и уточнении. Все внесенные замечания о дополнении и уточнении протокола должны быть оговорены и удостоверены подписями этих лиц.

Протокол подписывается лицом, составившим протокол, и лицами, участвовавшими в изъятии.

Протокол рекомендуется писать грамотным и ясным языком. Не допускается использование при написании протокола двусмысленных выражений. Следует помнить, что сведения, содержащиеся в протоколе, составляемом в процессе изъятия в рамках обследования, могут стать доказательствами по уголовному делу и должны восприниматься однозначно всеми, кто будет с ними знакомиться. Особое внимание следует уделить последовательности изложения и полноте фиксации хода и результатов изъятия. Все эти факторы будут исследоваться не только следователем, дознавателем, а также судьей, но и адвокатом с особым вниманием.

Точное следование всем требованиям к составлению протокола может обеспечить возможность его дальнейшего использования в качестве доказательства по возбужденному уголовному делу. Согласно п. 20 Инструкции о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утвержденной приказом МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Следственного комитета Российской Федерации от 27.09.2013 № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68, результаты ОРД, представляемые для использования в доказывании по уголовным делам, должны позволять формировать доказательства, удовлетворяющие требованиям уголовно-процессуального законодательства, предъявляемым к доказательствам в целом, к соответствующим видам доказательств; содержать сведения, имеющие значение для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу, указания на ОРМ, при проведении которых получены предполагаемые доказательства, а также данные, позволяющие проверить в условиях уголовного судопроизводства доказательства, сформированные на их основе.

Применительно к данной ситуации важно отметить, что любое доказательство должно быть получено в порядке, соответствующем закону. Доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для доказывания. Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. Это положение Конституции в полной мере относится и к использованию доказательств в уголовном, арбитражном и гражданском процессах.

Отступление от единой формы составления протокола изъятия, бесспорно, может повлечь его недействительность не только как документа, составляемого в процессе проведения оперативно-розыскного мероприятия, но и поставить под сомнение возможность использования результатов обследования в качестве доказательств.

Весьма важным является указание на то, что при проведении обследования подлежат изъятию обнаруженные документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у лиц без специального разрешения. Связано это во многом с тем, что достаточно часто в административном и судебном порядках обжаловалось изъятие вещей, не относящихся, по мнению заявителей, к предмету проведенного обследования.

В случае если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления. Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе.

Следует обратить внимание на то, что при изъятии электронных носителей информации сотрудником, осуществляющим изъятие, организуется изготовление их копий, которые заверяются им, и (или) по ходатайству законного владельца изъятых электронных носителей информации или обладателя содержащейся на них информации информация, содержащаяся на изъятых электронных носителях, копируется сотрудником, осуществляющим изъятие (либо специалистом, привлеченным к участию в проведении обследования), на другие электронные носители информации, предоставленные ему законным владельцем изъятых электронных носителей информации или обладателем содержащейся на них информации. Проще говоря, электронные накопители информации (флэш-карты, диски и т.д.) предоставляются проверяемой стороной. Это является абсолютно логичным, ибо данная информация остается в ее распоряжении.

После этого электронные носители информации, содержащие копию изъятой информации, передаются лицу, у которого они были изъяты, или законному владельцу изъятых электронных носителей информации или обладателю содержащейся на них информации, о чем делается запись в протоколе.

В случае если на месте проведения обследования невозможно изготовить копии документов и (или) скопировать информацию с электронных носителей информации или передать их одновременно с изъятием документов и (или) электронных носителей информации, сотрудник, осуществляющий изъятие, передает заверенные копии документов и (или) электронные носители информации, содержащие копии изъятой информации, лицу, у которого были изъяты эти документы, и (или) законному владельцу изъятых электронных носителей информации или обладателю содержащейся на них информации в течение пяти рабочих дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе.

Результаты изъятия предметов и документов, а также обнаруженных документов, имеющих признаки подделки, вещей, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, находящихся у лиц без специального разрешения, оформляются протоколом, который может быть написан от руки или изготовлен с помощью технических средств.

В протоколе указываются:

– место и дата проведения обследования, в ходе которого проводилось изъятие, время его начала и окончания с точностью до минуты;

– должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

– фамилия, имя и отчество каждого лица, участвовавшего в обследовании, а в необходимых случаях его адрес и другие данные о его личности;

– перечень изъятых предметов и документов, а также обнаруженных документов, имеющих признаки подделки, вещей, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, находящихся у лиц без специального разрешения, с указанием их количества и индивидуальных признаков;

– сведения о технических средствах, использованных при проведении обследования, объекты, к которым эти средства были применены, общее время аудио-, видеозаписи.

Протокол предъявляется для ознакомления всем лицам, участвовавшим в обследовании. При этом указанным лицам разъясняется их право делать подлежащие внесению в протокол замечания о его дополнении и уточнении, в том числе и собственноручно, а все внесенные замечания о дополнении и уточнении протокола удостоверяются подписями этих лиц.

Протокол подписывается лицом, составившим его, и лицами, участвовавшими в обследовании. Если лицо, участвующее в обследовании, отказалось подписать протокол, сотрудник, проводивший обследование, вносит в него соответствующую запись, которая удостоверяется его подписью, а также подписями лиц, приглашенных для удостоверения факта, содержания, хода проведения и результатов обследования.

Лицу, отказавшемуся подписать протокол, должна быть предоставлена возможность дать объяснение причин отказа, которое подлежит обязательному занесению в протокол, в том числе по его желанию собственноручно.

После подписания протокола изготавливается его копия, которая передается юридическому лицу либо физическому лицу, указанному в протоколе, о чем в нем делается запись. При невозможности изготовления копии протокол составляется в двух экземплярах.

В случае отказа от получения, а также при невозможности вручить копию протокола по иным обстоятельствам об этом делаются отметки в протоколе и в его копии (втором экземпляре), удостоверенные подписью сотрудника, проводившего обследование, а также подписями лиц, приглашенных для удостоверения факта, содержания, хода проведения и результатов обследования.

Копия протокола (второй экземпляр) направляется юридическому лицу либо физическому лицу, указанному в протоколе, по почте заказным письмом не позднее рабочего дня, следующего за днем окончания обследования.

Весьма важным является тот факт, что сотрудник, осуществляющий изъятие, обеспечивает условия копирования документов и (или) информации, содержащейся на изымаемых электронных носителях информации, исключающие возможность их утраты или изменения. При этом не допускается копирование документов и (или) информации, содержащейся на изымаемых электронных носителях информации, если это может воспрепятствовать осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Это говорит о том, что если есть угроза потери сведений при копировании, то оно проводиться не должно.

Применительно в данной норме вспоминается подготовка к проведению одного оперативно-розыскного мероприятия в отношении юридического лица, занимавшегося крупномасштабной торговлей винно-водочной продукцией. У правоохранительных органов имелась информация о том, что в официальной отчетности фирма значительно занижала объемы реализуемой водки, брала на реализацию контрафактную продукцию, изготовляла накладные от имени подставных фирм, зарегистрированных на утерянные паспорта или паспорта умерших лиц, оперировала значительными объемами неучтенных денежных средств. У оперативных сотрудников имелась достаточно полная информация относительно расположения сотрудников в комнатах офиса, который дислоцировался в отдельно стоящем трехэтажном здании — бывшей заводской конторе. Знали, в какое время вечером в офис приезжает бронированная машина, которая до этого объезжала все оптовые точки реализации и привозила значительные суммы неучтенных денежных средств, где лежат печати и бланки подставных фирм, где хранится контрафактная продукция и т. д. В одном была проблема. Вся черновая бухгалтерия велась на двух компьютерах, находившихся в специальной комнате, вход в которую закрывала железная дверь, а также охранял проинструктированный охранник, который постоянно в руках держал сигнальный пульт и в случае любой опасности должен был немедленно дать сигнал оператору указанных компьютеров для того, что бы тот стер все имеющиеся данные. А без этой информации, хранившейся на электронных носителях, формирование полноценной доказательственной базы представлялось затруднительным.

В итоге была разработана оперативная комбинация с плановым отключением электроэнергии, которая должна была обеспечить сохранность информации при изъятии, однако не было учтено, что рядом с секретной комнатой имелся дополнительный источник электропитания, а также то, что при ненаборе определенной комбинации из цифр и букв вся информация стиралась в автоматическом режиме. В результате интересующая оперативников информация была частично утрачена. Поэтому меры, принимаемые оперативным сотрудником к недопущению утраты информации, находящейся на электронных носителях, представляются актуальными и оправданными.

Подводя итог комментария, хотелось бы сказать еще несколько слов по сути самого обследования. С нашей точки зрения, оно заключается не только в визуальном изучении помещений, зданий и сооружений и мест: по нашему мнению, допустимы также вскрытие как очевидных мест хранения имущества и документов, так и тайных, перемещение и нарушение целостности предметов и материалов, если имеются достаточные данные полагать, что в результате этого будут обнаружены предметы и документы, имеющие определяющее значение для принятия процессуального решения по результатам ОРМ.

Ведь может возникнуть ситуация, при которой в ходе обследования выяснится, что в неком тайнике находятся документы, подтверждающие совершение преступления, или предметы, изъятые из оборота, а владелец отказывается открывать данное место их хранения. После того как будет возбуждено уголовное дело, вынесено постановление о производстве обыска (или выемки), естественно, в этом тайнике их уже не будет, а действия сотрудника могут быть оценены с точки зрения его служебного соответствия.

Однако недопустимы необоснованное видоизменение и повреждение имущества; кроме того, после проведения обследования целесообразно постараться силами сотрудников милиции привести осмотренное помещение в исходное состояние.

Срок проведения обследования, что вполне логично, в инструкции не указан. Он должен зависеть исключительно от достижения цели данного ОРМ — получения достаточных данных для принятия процессуального решения по имеющейся информации о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении.

Нельзя не признать тот факт, что деятельность организации (гражданина) в результате проведения обследования фактически приостанавливается. Поэтому сотрудникам органов внутренних дел рекомендуется проводить данное мероприятие в максимально короткие сроки, но не в ущерб его полноте и качеству.

Представляется нежелательным осуществление обследования в срок, превышающий рабочий день. Механизма удержания представителей организации (равно как и приглашенных граждан) после окончания рабочего времени законодательством не предусмотрено, всем присутствующим лицам необходимо время на прием пищи и отдых (а в целях максимально правильного проведения обследования, связанного с изъятием, требуется их постоянное присутствие). В случае более или менее длительных перерывов (в частности, если действие переносится на следующие сутки) возникнет проблема сохранения достигнутых результатов: либо необходимо предотвращать доступ в частично обследованное помещение, либо возникает реальная опасность снижения результативности проведенного действия. Однако лишний раз оговорюсь, что все зависит от конкретной ситуации и обстоятельств, а также характера имеющейся информации и тяжести совершенного противоправного деяния.

2.2. Комментарий к приказу МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России»

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» МВД России был издан приказ от 19 июня 2012 г. № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» (зарегистрирован в Минюсте России 25 июля 2012 г. № 25005).

Приказ разработан в целях реализации п. 10 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом).

Полномочия министра внутренних дел Российской Федерации на издание данного приказа определены ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы) и ч. 4 ст. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (МВД России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, находящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента или Правительства Российской Федерации, определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента или Правительства Российской Федерации). Данным приказом утвержден Перечень оперативных подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Ценность данного приказа и Перечня заключается в том, что в них указаны названия подразделений системы МВД России с учетом происходящих организационно-штатных изменений, а также указывается объем осуществления ОРД тем или иным подразделением (приводится перечень конкретных ОРМ).

Также в приказе закрепляется принцип, согласно которому в системе МВД России к ОРД допускаются по должности. То есть занятие сотрудником полиции той или иной должности подразумевает допуск к оперативно-розыскной деятельности и объем такого допуска.

Итак, согласно Перечню к ОРД в полном объеме, установленном Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», допущены:

– подразделения уголовного розыска;

– экономической безопасности и противодействия коррупции;

– собственной безопасности;

– по противодействию экстремизму;

– по борьбе с преступными посягательствами на грузы;

– по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

– оперативно-поисковые подразделения;

– подразделения специальных технических мероприятий;

– межрегиональные оперативно-розыскные подразделения территориальных органов МВД России на окружном уровне (в данном случае необходимо учитывать ликвидацию в 2014 г. главных управлений МВД по федеральным округам).

В усеченном объеме к ОРД допущены:

1. Подразделения по обеспечению взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной полиции (Интерпола) и Генеральным секретариатом Интерпола (Национальное центральное бюро Интерпола МВД России и его отделы, отделения, группы в территориальных органах МВД России). Указанные подразделения могут проводить опрос, наведение справок, отождествление личности. Условием для проведения данных ОРМ является наличие запроса международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств.

Таким образом, НЦБ Интерпола МВД России и его отделы, отделения, группы в территориальных органах МВД России не вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия достаточно широкого перечня: сбор образцов для сравнительного исследования; проверочную закупку; исследование предметов и документов; наблюдение; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемую поставку; оперативный эксперимент.

2. Подразделения оперативно-розыскной информации (Управление оперативно-розыскной информации МВД России; управление, отдел Главного управления на транспорте МВД России по указанному направлению деятельности; отделы, отделения, группы, направления оперативно-розыскной информации в территориальных органах МВД России). Данные подразделения вправе проводить следующие оперативно-розыскные мероприятия: опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, отождествление личности; использование конфиденциального содействия граждан.

Хотя в перечне оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных ст. 6 Закона об ОРД, «использования конфиденциального содействия граждан» нет, в данном случае, очевидно, имеются в виду нормы ст. 17 Закона об ОРД, в соответствии которыми отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту. Эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им известными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не вправе предоставлять заведомо ложную информацию указанным органам.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, могут заключать контракты с совершеннолетними дееспособными лицами независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений.

При этом подразделения оперативно-розыскной информации органов внутренних дел не могут осуществлять: проверочную закупку; исследование предметов и документов; наблюдение; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемую поставку; оперативный эксперимент.

Важной новеллой данного приказа является исключение из перечня подразделений, допущенных к осуществлению ОРД, подраздедений специального назнания. Ранее сотрудники подразделений специального назначения были вправе проводить следующие ОРМ: опрос, наведение справок, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности транспортных средств; использование конфиденциального содействия граждан.

Следует отметить, что в подразделениях для осуществления оперативно-розыскной деятельности назначаются ответственные сотрудники.

Как уже отмечалось, в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации к оперативно-розыскной деятельности допускаются по должности соответствующие руководители органов внутренних дел, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

В центральном аппарате МВД России – Министр внутренних дел Российской Федерации и его заместители, ответственные за деятельность оперативных подразделений; начальники Главного управления уголовного розыска, Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции, Главного управления по противодействию экстремизму, Главного управления собственной безопасности, Главного управления на транспорте, Национального центрального бюро Интерпола, Управления по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, Управления оперативно-розыскной информации МВД России и их заместители.

В территориальных органах МВД России:

– начальники территориальных органов МВД России и их заместители, ответственные за деятельность подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также заместители начальников полиции по оперативной работе;

– начальники подразделений уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, по борьбе с преступными посягательствами на грузы, собственной безопасности, оперативно-розыскной информации, по противодействию экстремизму, по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, бюро специальных технических мероприятий, оперативно-поисковых бюро, межрегиональных оперативно-розыскных подразделений, оперативно-розыскных частей территориальных органов МВД России;