Ольга Александровна Романова

Организационно-правовой механизм охраны
поверхностных вод от загрязнения
в Российской Федерации

Теоретические и практические
проблемы правового регулирования

Монография

ebooks@prospekt.org

ИНФОРМАЦИЯ О КНИГЕ

УДК 349.6:556.5

ББК 67.407.4

Р69

 Романова Ольга Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Н. Г. Жаворонкова.

В работе рассмотрены теоретические вопросы правового регулирования и действующее российское законодательство в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения, выявлены и проанализированы основные организационные и практические проблемы охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия, а также разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию водного и экологического законодательства.

Монография предназначена для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, работников органов исполнительной и законодательной власти, правоохранительных органов, специалистов в области экологического и водного права, охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, а также всех, кто интересуется проблемами охраны окружающей среды.

УДК 349.6:556.5

ББК 67.407.4

© О. А. Романова, 2013

© ООО «Проспект», 2013

ВВЕДЕНИЕ

Охрана окружающей среды и ее отдельных компонентов составляет одну из важнейших задач современного общества, требующую незамедлительного решения. Особенно остро эта проблема касается природных вод, сосредоточенных в поверхностных и подземных водных объектах и составляющих единую водную оболочку Земли — гидросферу. Вода играет особую роль в экосистеме нашей планеты, являясь прежде всего основой жизни на Земле и одновременно связующим и преобразующим звеном между всеми компонентами окружающей среды. Качественное и количественное состояние природных вод определяет условия существования и жизнедеятельности всех живых организмов.

Для человека природные воды, помимо основной физиологической функции, выполняют и множество других значимых функций, без которых человеческое общество не может нормально существовать, — социальную, экономическую, производственную, рекреационную, эстетическую и др.

При этом для выполнения этих функций важнейшее значение имеет не только само наличие водных ресурсов и их количество, но, в первую очередь, качество вод в водных объектах — их химический и микробиологический состав. Любое изменение гидрохимического и гидробиологического режима водных объектов ведет к ограничению их использования человеком.

Локальное загрязнение поверхностных вод вблизи мест проживания и деятельности человека сопровождает общество с древних времен, однако в современных условиях загрязнение природных вод приобрело глобальный характер.

По оценкам Организации Объединенных Наций, 1,1 млрд человек на Земле не имеют достаточного доступа к чистой питьевой воде, а 2,6 млрд человек не имеют достаточного доступа к воде для средств гигиены. Прогнозируется, что к 2020 году использование воды увеличится на 40%, и к 2025 году два человека из трех будут испытывать нехватку воды.

Российская Федерация принадлежит к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами. Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 процентов мирового речного стока (2 место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в год. В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год[1]. Однако возможность их использования ограничена как природными факторами, так и экологическими. Экологический фактор ограничения использования водных ресурсов выражается прежде всего в прогрессирующем загрязнении поверхностных и подземных вод, которое является одним из самых вредных и опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, приводя к необратимым неблагоприятным изменениям качества природных вод и водных экосистем.

Российское законодательство устанавливает, что водные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и должны обеспечивать экономическое, социальное и экологическое благополучие населения, существование животного и растительного миров. Однако практически все поверхностные и значительная часть подземных водных объектов, особенно в европейской части страны и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, испытывают значительное антропогенное воздействие, что приводит к загрязнению, истощению и деградации водных объектов.

Загрязнение природных вод, особенно поверхностных, на протяжении многих лет остается одной из самых острых экологических проблем России. Несмотря на то что Российская Федерация обладает крупнейшими запасами пресной воды в мире, качество вод поверхностных водных объектов России в большинстве случаев не отвечает нормативным требованиям и оценивается как неудовлетворительное почти для всех видов водопользования. Большинство водохозяйственных участков на территории Российской Федерации характеризуются высокой степенью загрязнения водных объектов и низким качеством воды. По данным Государственных докладов о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, воды многих рек России оцениваются как «загрязненные» и «грязные».

Следствием этого являются не только деградация водных и прибрежных экосистем, но и серьезные медицинские проблемы населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Каждый второй житель Российской Федерации вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам.

В соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года обеспечение гарантированного доступа населения России к качественной питьевой воде рассматривается как задача общегосударственного масштаба, которую невозможно решить без жесткой борьбы с загрязнением поверхностных и подземных вод.

Основным источником загрязнения поверхностных вод в России является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального хозяйства и сельского хозяйства.

Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты Российской Федерации ежегодно поступает около 11 млн т загрязняющих веществ.

В России проблема загрязнения природных вод усугубляется также в целом достаточно невысоким уровнем технологии в промышленности и сельском хозяйстве и низкой эффективностью существующего механизма обеспечения соблюдения хозяйствующими субъектами экологических требований законодательства. Ситуация осложняется проблемами, накопившимися в области мониторинга и прогнозирования состояния водных объектов, несовершенством водного законодательства и экономических механизмов водопользования.

Все вышесказанное свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения. Существующая система правовых мер охраны вод была разработана в основном в 70—90-е годы прошлого столетия в социально-политических и экономических условиях, существенно отличающихся от современных.

Проведение в стране административной реформы, изменившей систему государственного управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также реформирование водного законодательства не только не решили проблемы охраны вод, но и по определенным позициям привели к значительному ослаблению экологических требований при регулировании отношений по использованию и охране водных объектов.

В связи с этим продолжает оставаться актуальным поиск оптимального организационно-правового механизма охраны природных вод от негативного антропогенного воздействия для предотвращения дальнейшего загрязнения водных объектов и восстановления их нормального естественного состояния.

Вопросам правовой охраны вод в отечественной эколого-правовой науке в целом уделено немало внимания. Одним из первых советских ученых, исследовавших определенные теоретические аспекты охраны вод, был профессор Л. И. Дембо. Значительный вклад в развитие теории правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной природных вод, в том числе от загрязнения, внесли труды О. С. Колбасова.

Основные вопросы правового регулирования охраны вод от загрязнения сточными водами в 70-х годах прошлого столетия были исследованы A. M. Кавериным.

Разнообразные аспекты рационального использования и охраны водных объектов рассматривались в трудах Г. А. Аксененка, С. Б. Байсалова, Н. Д. Казанцева, А. А. Рускола, В. И. Корецкого, В. В. Петрова, Ю. С. Шемшученко, М. А. Пашкова, М. М. Бринчука, С. А. Боголюбова, Б. В. Ерофеева, Л. А. Тимофеева, О. И. Крассова, И. О. Красновой, И. Ф. Панкратова, Т. Г. Калиниченко, Д. О. Сивакова и других ученых.

Однако специального всестороннего исследования проблем в этой области не проводилось.

Представленная монография посвящена комплексному анализу особенностей и проблем правового регулирования охраны поверхностных вод от загрязнения в современных условиях кардинального изменения правового и организационного механизма в данной сфере. Работа является логическим продолжением теоретических исследований в рассматриваемой области, проведенных различными авторами в предыдущий период. В монографии исследованы и определены основные понятия в сфере правового регулирования деятельности по охране вод от загрязнения; выявлены и изучены особенности правовой охраны вод от загрязнения, определяющие специфику организационно-правового механизма охраны вод; сделан комплексный анализ и дана оценка системы требований действующего законодательства, направленных на предотвращение загрязнения поверхностных вод; рассмотрены основные правовые меры охраны вод от загрязнения, предусмотренные действующим водным и экологическим законодательством; исследован обеспечительный механизм правовой охраны вод от загрязнения; обоснованы наиболее актуальные направления и сделаны конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства в целях предотвращения загрязнения поверхностных вод в Российской Федерации.

ГЛАВА 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ

1.1. Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения

Современные отношения в области охраны вод характеризуются значительным разнообразием и сложностью, что требует постоянного совершенствования их правового регулирования. Существенную роль в развитии законодательства об охране вод и применении его на практике должен играть развитый, научно обоснованный, логически и юридически точный понятийный аппарат. Как справедливо отмечает О. Л. Дубовик, к особенностям экологического права относится специфичность терминологии[2], что вызывает проблемы применения соответствующих норм на практике и снижает эффективность правового регулирования отношений в сфере использования и охраны окружающей среды в целом и водных объектов в частности.

Многие понятия, использующиеся в правовом регулировании водных отношений, взяты из терминологии естественных наук, занимающихся изучением объекта правового регулирования, — гидрологии, гидрохимии, геологии, геоморфологии, биологии, поэтому их содержание не всегда может быть однозначно понятно для субъектов водных отношений без ясных и четких определений.

Основные понятия отрасли права, как правило, формулируются в головном нормативно-правовом акте отрасли, в данном случае — Водном кодексе РФ (ВК РФ), что придает им общеобязательный характер. Кроме того, наличие систематизированного перечня понятий в кодексе повышает его логико-смысловой уровень, облегчает его изучение и понимание, позволяет правильно исполнять и применять его нормы.

Между тем Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2007 г.[3], свидетельствует о снижении внимания законодателя к определению понятий водного права, в том числе касающихся правового регулирования охраны вод.

Перечень основных понятий, определения которых содержатся в новом Водном кодексе, существенно сокращен. По сравнению с утратившим силу Водным кодексом РФ 1995 года, содержавшим определения 30 понятий, Водный кодекс 2006 года формулирует 19 основных понятий. В понятийный аппарат действующего Водного кодекса РФ (ст. 1) не включены такие понятия, как, например, «вода», «воды», «поверхностные воды», «подземные воды», «загрязнение вод», «засорение водных объектов», хотя в тексте кодекса они употребляются. Неопределенность этих понятий значительно снижает эффективность водного законодательства, вызывая затруднения в соблюдении требований, направленных на охрану водных объектов от негативных антропогенных воздействий.

Особое значение для охраны вод от загрязнения имеет определение объекта охраны, поскольку именно по отношению к конкретному объекту правоотношений устанавливаются правила поведения субъектов данных отношений. Для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия природы и общества, в теории и законодательстве экологического и природоресурсного права принято делить природную среду на несколько основных объектов или компонентов, обладающих ясно выраженными определяющими свойствами. Статья 4 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве таких объектов называет землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный миры и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное пространство.

От состояния этих природных компонентов зависит обеспечение благоприятных условий для существования жизни на Земле, и именно они в соответствии с российским экологическим законодательством являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной человеческой деятельности. Таким образом, именно воды, как один из основных компонентов природной среды, являются объектом правовой охраны от загрязнения.

Однако в действующем Водном кодексе РФ понятие «воды» как объект водных отношений заменено понятием «водный объект», что, во-первых, создает коллизию водного законодательства с экологическим, а во-вторых, не соответствует сущности водных отношений.

На недопустимость отсутствия понятия «воды» в новом Водном кодексе РФ было указано еще в заключении Комитета Государственной Думы по экологии на проект Водного кодекса РФ, «так как основной целью охраны водных объектов является, в первую очередь, сохранение содержащихся в них вод и водных биологических систем»[4].

Без понятия «воды» водное законодательство обойтись не может. Само понятие «водный объект» в Водном кодексе РФ определяется через понятие «воды» — как «сосредоточение вод», имеющее «характерные формы и признаки водного режима» (п. 4 ст. 1), поскольку водные объекты по существу являются формами существования вод в природе.

При этом воды на нашей планете сосредоточены в виде разнообразных водных объектов, которые могут весьма значительно отличаться друг от друга по своим геоморфологическим, гидрологическим, гидрохимическим и биологическим характеристикам, но все они имеют общие особенности, обусловленные физико-химическими свойствами воды как вещества, отличающие водные объекты от других природных объектов окружающей человека среды.

Вода на Земле находится в непрерывном естественном кругообороте, постоянно меняя и свое место нахождения, и физическое состояние (жидкое, твердое, газообразное). Она не только распространяется по поверхности и в недрах Земли, а также содержится в атмосфере, но и является необходимой составляющей всех растительных и животных организмов. Между природой и обществом также существует определенный кругооборот воды, т. е. сам процесс использования природных вод человеком сопровождается во многих случаях как перемещением водных масс, так и изменением их качества и некоторых присущих воде свойств.

Юридическое понятие «воды» в качестве объекта общественных отношений в сфере использования и охраны природных вод стало употребляться достаточно давно как в теории водного права, так и в законодательстве, однако сущность и содержание этого понятия были выработаны не сразу.

Термин «воды» появился еще в период начавшегося обособления водных отношений и формирования водного права как отдельной отрасли еще до Октябрьской революции и поначалу конкретно не расшифровывался. В начале ХХ века видный юрист, автор нескольких работ по водному праву Д. С. Флексор писал о необходимости специального регулирования общественных отношений, возникающих в сфере использования и охраны вод[5].

В первом советском законодательном акте — декрете «О земле» от 26 октября 1917 г. — воды, наряду с землей, недрами и лесами, были названы как основные природные материальные блага, на которые устанавливалось право исключительной государственной собственности. Термин «воды» употреблялся и в дальнейшем советском законодательстве.

В теории советского водного права в свое время было уделено немало внимания выработке юридического понятия «воды» в связи с необходимостью определения объекта правового регулирования водных отношений.

Вопрос о том, какие конкретно воды подразумеваются под этим понятием — все ли воды, существующие в природе на территории государства, в каком виде и состоянии, — долгое время на протяжении развития российского водного права оставался дискуссионным. Как среди ученых-юристов, так и среди законодателей не было единого мнения относительно определения термина «воды». Как уже было показано, воды в природе, в отличие от других природных компонентов, обладают рядом специфических особенностей, связанных с физико-химическими свойствами воды как вещества и ее ролью в формировании и существовании всей живой и неживой природы.

Все эти особенности распространения вод в природе и использования их человеком вызывали затруднения в выделении определяющих признаков, характеризующих понятие «воды». Дискуссия по поводу конкретного содержания и сущности понятия «воды» среди ученых-юристов, занимавшихся проблемами водного права, периодически обостряясь, продолжалась с начала 20-х до начала 70-х годов ХХ века и фактически закончилась с принятием Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 году.

Вопросы, связанные с определением понятия воды как объекта водных отношений, обсуждались в 20-е годы ХХ века в работах Л. И. Дембо, В. Григорьева, Ф. Дьякого, Е. Вишневского[6].

В послевоенное время, в 50-е и особенно в 60-е годы, в связи с нарастающей необходимостью совершенствования и кодификации советского водного законодательства среди ученых-юристов вновь развернулась дискуссия по проблемам водного права, в которой особое место занимала проблема определения предмета и объекта водных отношений. Свое мнение высказывали по этому поводу такие ученые, как Г. А. Аксененок, А. А. Рускол, В. И. Корецкий, Н. Жакипов, С. Байсалов[7] и др.

Исчерпывающее обобщающее исследование юридического понятия «воды» в ряде своих работ, в том числе в своей докторской диссертации, проделал выдающийся ученый, академик, доктор юридических наук, внесший значительный вклад в развитие теории российского водного права, О. С. Колбасов[8].

В результате в советском законодательстве возобладала точка зрения О. С. Колбасова, в соответствии с которой под «водами» в качестве объекта водных отношений понимались «природные запасы воды на территории государства, образующие единый государственный водный фонд»[9].

Тенденция усиления в российском законодательстве гражданско-правового подхода к регулированию природоресурсных отношений, в том числе и водных, привела к замене понятия «воды» на «водные объекты», поскольку «воды» невозможно идентифицировать как объект прав. Однако такой подход ведет к недостаточному учету специфики водных отношений и существенно снижает эффективность правового регулирования в сфере охраны природных вод. Полагаем, что необходимо привести в соответствие экологическое и водное законодательство и вернуть в Водный кодекс РФ понятие «поверхностные и подземные воды» как объект водных отношений.

Для анализа правового регулирования деятельности в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения и оценки его эффективности особое значение имеет понятие «загрязнение вод», от точности юридического определения которого во многом зависит установление и применение норм законодательства в этой области.

Учитывая отсутствие легального определения понятия «загрязнение вод», представляется, что его юридическое содержание может быть раскрыто на основании анализа и определения сущности и содержания общего понятия «загрязнение окружающей среды», поскольку загрязнение вод является частью загрязнения окружающей среды.

Сущность загрязнения окружающей среды в естественно-научном плане состоит в нарушении сложившегося баланса круговорота веществ в природе, когда в результате антропогенной деятельности в природные экосистемы поступают вещества, организмы или энергия, количество, качество или свойства которых нарушают способность экосистем к самоочищению, что приводит к накоплению или образованию в них вредных веществ и организмов.

Следует отметить, что опасность для природы и человека представляет не вообще процесс поступления в окружающую среду разнообразных веществ и иные виды воздействия на природу, а количественное и качественное их выражение (т. е. степень опасности). Поэтому понятие «загрязнение» является относительным и зависит как от вида, количества и условий поступления в окружающую среду различных веществ или энергии, так и от способности экосистем к восстановлению своего естественного состояния.

Термин «загрязнение» в научной литературе и нормативно-правовых актах широко используется как в отношении всей окружающей среды, так и в отношении ее отдельных компонентов — вод, воздуха, почвы, недр, но единообразия в определении и применении этого понятия до настоящего времени не сложилось ни в доктрине, ни в законодательстве. Поскольку понятие «загрязнение» включает в себя две неразрывно связанные составляющие — процесс поступления вещества или энергии в окружающую среду в количествах или составе, превосходящем возможности экосистем к самоочищению, и — как следствие, процесс негативного изменения качества окружающей среды, трактовка понятия «загрязнение» зависит от контекста, в котором оно употребляется.

Анализ предложенных в эколого-правовой литературе и законодательстве формулировок понятия «загрязнение» показал, что с определенной степенью условности можно выделить два подхода к определению этого понятия.

При первом подходе загрязнение определяется по отношению к окружающей среде и характеризует ее состояние. Сторонники этого подхода под загрязнением понимают неблагоприятные качественные и количественные изменения биохимического и физического состояния природы, произошедшие или происходящие в результате какой-либо деятельности. Например, А. И. Львович в книге «Защита вод от загрязнения» приводит несколько подобных формулировок:

определение Национального научно-исследовательского совета Академии наук США: «Загрязнение является нежелательным изменением физического, химического и биологического состава воздуха, земли и воды, которое может оказать или окажет вредное воздействие на жизнь человека или полезных для него существ»;

определения, рассматривавшиеся Экономической комиссией ООН для Европы: «загрязнением является любое искусственное изменение любого естественного водоема» (1958); «загрязнение водоемов определяется как любое прямое или косвенное изменение состава или состояния воды, происходящее в результате деятельности человека и снижающее пригодность водоемов к использованию» (1960)[10].

О. С. Колбасов в своем труде «Правовая охрана вод и рыбных запасов в СССР» загрязнение вод определяет как «насыщение природных запасов воды... посторонними, обычно отсутствующими или содержащимися в небольших количествах в воде веществами, которые растворяются или удерживаются в виде взвесей. Такого рода насыщение воды посторонними веществами признается загрязнением, если оно может причинить вред здоровью людей, повлечь уменьшение рыбных запасов, вызвать затруднения в водоснабжении населения и народного хозяйства»[11].

Н. В. Гулак в диссертационном исследовании «Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения» понятие загрязнения окружающей природной среды определяет как «качественное и количественное изменение состояния природных объектов сверх допустимых норм, причиняющее вред здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, возникшее в результате естественных природных процессов и человеческой деятельности»[12].

Таким образом, в соответствии с первым подходом загрязнение — это факт наличия загрязняющих веществ и организмов в окружающей среде или конкретном природном объекте.

При втором подходе загрязнение понимается как процесс воздействия на окружающую среду или природный объект, влекущий негативные изменения в их состоянии. Примерами такого подхода могут служить определения загрязнения, которые содержатся в российском законодательстве.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» под понятием «загрязнение окружающей среды» понимает «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду».

Понятие «загрязнение атмосферного воздуха» в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» расшифровывается как «поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха».

В научной, учебной и справочной литературе часто воспроизводится определение понятия загрязнения водных объектов, которое содержалось в утратившем силу Водном кодексе Российской Федерации 1995 года и расшифровывалось как «сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов».

Помимо приведенных выше определений понятия «загрязнение» в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха», в ряде нормативно-правовых актах Правительства РФ и государственных органов, касающихся платы за негативное воздействие (например, постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; письмо МНС РФ от 27 января 2003 г. № НА-6-21/115 «О плате за загрязнение окружающей природной среды»; Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды), понятие «загрязнение» употребляется в качестве синонима негативного воздействия на окружающую среду, либо под этим понятием понимаются конкретно сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Так что же все-таки следует понимать под «загрязнением» — изменившееся состояние природных объектов в результате какой-либо деятельности или само воздействие на окружающую среду, вызывающее негативные изменения ее качества?

С экологической точки зрения принципиальной разницы между этими двумя подходами в определении понятия загрязнения нет — в обоих случаях сущность явления отражена. Но, рассматривая загрязнение окружающей среды с точки зрения возможности и особенностей правового регулирования деятельности по его предотвращению, следует признать второй подход к определению загрязнения более логичным и юридически обоснованным, так как право регулирует общественные отношения, складывающиеся в различных сферах деятельности человека, а не процессы в природе.

Поскольку предотвратить негативные изменения в окружающей среде, происходящие под воздействием антропогенной деятельности, возможно только путем регламентации этой деятельности, смысл понятия «загрязнение», рассматриваемого с юридической точки зрения, должен заключаться именно в самом процессе негативного воздействия, которое оказывает на окружающую среду деятельность субъектов права. Тогда происходящее под влиянием этого воздействия негативное изменение состояния окружающей среды будет являться следствием загрязнения и может служить его экологическим признаком. При этом под негативным изменением окружающей среды следует понимать такое изменение ее качества, которое приводит к ухудшению среды обитания животного и растительного миров и ограничению использования природных ресурсов человеком.

Для определения юридических признаков понятия «загрязнение» необходимо установить юридические критерии, с помощью которых можно квалифицировать загрязнение. Такими юридическими критериями загрязнения являются научно обоснованные нормативы в области охраны окружающей среды: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается благоприятное состояние окружающей среды. Соответственно, юридическими признаками загрязнения будут являться:

1) негативное отклонение показателей качества окружающей среды от установленных соответствующих нормативов;

2) превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В соответствии с первым признаком происходящее загрязнение объективно определяется по биохимическому и физическому состоянию окружающей среды, качественная и количественная характеристика свойств которой составляет содержание понятия «качество окружающей среды». Данное понятие расшифровывается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» как «состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью».

Юридическими критериями для первого признака загрязнения будут являться установленные законодательством нормативы качества окружающей среды, которые должны определяться для всех загрязняющих веществ[13] и организмов и вредных физических воздействий.

Следует отметить, что нормативы качества окружающей среды по существу являются основой правовых мер охраны окружающей среды от загрязнения, устанавливая стандарт ее благоприятного состояния и позволяя определить уровень допустимой антропогенной нагрузки.

Показатели качества окружающей среды в правовом регулировании охраны природы от загрязнения выполняют важнейшую информационную функцию. Они позволяют не только определить сам факт происходящего загрязнения, но и оценить уровень загрязненности[14] окружающей среды и нанесенный загрязнением экологический вред.

Кроме того, показатели качества окружающей среды в определенных случаях могут прямо указывать на источник загрязнения. Например, превышение в воде водного объекта предельно допустимых концентраций химических веществ, образующихся в результате определенной хозяйственной деятельности, свидетельствует о наличии загрязнения, производимого источником этой деятельности.

Таким образом, первый признак загрязнения, выражающийся в негативном отклонении показателей качества окружающей среды от установленных нормативов, является по существу объективным информационным признаком, свидетельствующим о происходящем процессе загрязнения и его особенностях. При наличии этого признака уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды должны инициировать проведение мероприятий по контролю деятельности источников вредного воздействия для выявления субъектов, загрязняющих окружающую среду.

Второй признак загрязнения — превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду — относится к деятельности источников негативного воздействия на окружающую среду и позволяет непосредственно квалифицировать осуществляемое загрязнение в отношении конкретного источника — субъекта хозяйственной или иной деятельности.

В этом случае юридическими критериями загрязнения являются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, включая нормативы допустимых выбросов и сбросов и нормативы допустимых физических воздействий, а также нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Превышение установленных нормативов допустимого воздействия служит признаком загрязнения по отношению к конкретным источникам воздействия на окружающую среду.

В совокупности оба признака позволяют характеризовать происходящее загрязнение окружающей среды как по источникам вредного воздействия, так и по тем последствиям в состоянии окружающей среды, к которым приводит процесс негативного на нее воздействия.

При рассмотрении понятия и признаков загрязнения окружающей среды представляется необходимым определить соотношение понятий «загрязнение» и «негативное воздействие на окружающую среду», поскольку часто в литературе и в законодательстве эти термины используются как синонимы.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет загрязнение как «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду», а негативное воздействие на окружающую среду — как «воздействие хозяйственной или иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды».

Таким образом, загрязнение указанный Закон определяет как негативное воздействие, а негативное воздействие — как воздействие какой-либо деятельности, приводящей к негативным изменениям качества окружающей среды. А именно негативные изменения качества окружающей среды являются признаком ее загрязнения. Получается, что понятие «загрязнение» фактически совпадает по объему с понятием «негативное воздействие».

При этом к видам негативного воздействия Закон «Об охране окружающей среды» (п. 2 ст. 16) относит выбросы и сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в атмосферный воздух, водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды разнообразными физическими воздействиями.

Также и в подзаконных нормативных актах, регулирующих плату за негативное воздействие на окружающую среду, термин «загрязнение» используется как синоним термина «негативное воздействие на окружающую среду». То есть плата за виды негативного воздействия, в том числе и в пределах установленных нормативов, определяется как плата за загрязнение.

Таким образом, экологическое законодательство не устанавливает критериев разграничения этих понятий и даже употребляет их как синонимы. Между тем для эффективного правового регулирования охраны окружающей среды от загрязнения и правильного понимания и применения соответствующих норм законодательства важно четко определить и разграничить понятия «загрязнение» и «негативное воздействие».

Представляется, что понятие «негативное воздействие на окружающую среду» должно быть шире понятия «загрязнение окружающей среды» и по объему, и по содержанию.

Полагаем, что под негативным воздействием на окружающую среду следует понимать любое воздействие хозяйственной и иной деятельности, которое создает угрозу негативного изменения как качественного, так и количественного состояния окружающей среды. Например, не только сбросы или выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, но и чрезмерное изъятие природных ресурсов, приводящее к их истощению. Загрязнением негативное воздействие становится при наличии указанных выше признаков, т. е. загрязнение является видом и стадией негативного воздействия.

Следует также отметить, что понятие «загрязнение окружающей среды» непосредственно связано с понятием экологического вреда.

Экологический вред, или вред окружающей среде, Законом «Об охране окружающей среды» определяется как «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов». Поскольку негативное изменение окружающей среды является признаком загрязнения, соответственно понятие «загрязнение» включает в себя понятие «экологический вред». Другими словами, наличие загрязнения окружающей среды априори означает и наличие экологического вреда.

При исследовании понятия «загрязнение окружающей среды» необходимо также обратить внимание еще на один аспект юридического понятия загрязнения. Некоторые авторы, характеризуя причины загрязнения, включают в это понятие также и природные факторы наряду с деятельностью человека[15].

Определенные естественные процессы на Земле действительно могут приводить к изменению качества и нарушению нормального функционирования экосистем на какой-то период (например, вулканическая деятельность, землетрясения, сели, паводки и т. п.), что дает основания выделять природное загрязнение как отдельный вид загрязнения окружающей среды. Очевидно, что загрязнение под воздействием природных факторов является естественным процессом и может быть предметом исследований естественных наук, но, как полагает автор, для юридического понятия загрязнения окружающей среды и его отдельных компонентов имеет значение загрязнение, происходящее в результате антропогенной деятельности.

Таким образом, понятие «загрязнение окружающей среды» с юридической точки зрения можно рассматривать как негативное антропогенное воздействие на окружающую среду в виде поступления вещества и (или) энергии сверх допустимых нормативов, количество и свойства которых приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Особенности правового регулирования отношений в сфере охраны природы от загрязнения определяются его видами.

Самой общей является классификация загрязнения по видам компонентов природной среды: загрязнение поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, недр, почвы и др., поскольку правовые меры охраны природы от загрязнения должны разрабатываться и устанавливаться по отношению к каждому природному компоненту в соответствии с его специфическими свойствами и особенностями. При этом очень важно соблюдать комплексный и экосистемный подход[16], учитывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех компонентов и объектов природы.

Особенности правовой охраны окружающей среды от загрязнения зависят также и от вида воздействия, поэтому для правового регулирования природоохранной деятельности важное значение имеет классификация загрязнения по конкретным видам воздействия — химическое, физическое (тепловое, радиоактивное, электромагнитное и др.), биологическое (в том числе микробиологическое).

Например, для поверхностных вод наиболее характерным и широко распространенным является химическое загрязнение — поступление растворенных органических и минеральных веществ, как правило, в составе промышленных, коммунально-бытовых и сельскохозяйственных сточных вод, а также микробиологическое — поступление в водные объекты патогенных микроорганизмов (иногда такое загрязнение называют заражением). При производстве электроэнергии на тепловых электростанциях может происходить тепловое загрязнение — повышение температуры воды в водном объекте в результате ее использования, приводящее к негативным изменениям гидрологического режима водного объекта; различают и радиоактивное загрязнение — при поступлении в природные воды радиоактивных веществ[17].

Следует отметить, что как понятие «загрязнение окружающей среды», так и понятие «качество окружающей среды» являются обобщенными понятиями. Они служат в экологическом законодательстве, во-первых, для определения сущности и признаков самого явления загрязнения по отношению ко всем природным компонентам, а во-вторых, для установления общих принципов и механизма охраны окружающей среды от загрязнения.

По аналогии с общим понятием «загрязнение окружающей среды», с учетом особенностей, обусловленных спецификой поверхностных вод и их использования, можно определить юридическое понятие «загрязнение вод» как воздействие хозяйственной и иной деятельности в виде сброса или поступления иным способом в водные объекты загрязняющих веществ, организмов, энергии в количествах, превышающих нормативы допустимого воздействия на водные объекты, и вызывающее негативное отклонение от нормативов качества воды.

При характеристике понятия «загрязнение вод» следует обратить внимание на соотношение этого понятия с понятиями «засорение водных объектов» и «истощение вод», поскольку российское водное законодательство, в том числе и действующий Водный кодекс РФ, традиционно в цели и содержание охраны водных объектов включает охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод. Поэтому при установлении мер правовой охраны вод важно четко разграничить данные понятия.

Под засорением, содержания которого новый Водный кодекс РФ не раскрывает, обычно понимается поступление в водный объект посторонних предметов и взвешенных частиц, не растворяющихся в воде и оседающих на дно и берега водного объекта. В отличие от загрязнения, признаком которого является ухудшение качества вод в водных объектах, засорение непосредственно на качество вод не влияет, но со временем засорение водных объектов может приводить к загрязнению их вод вследствие различных биохимических процессов разложения мусора: растворения, окисления, гниения и т. д.

Понятие «истощение вод» Водный кодекс РФ определяет как «постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод», т. е. включает в это понятие негативное изменение как количественного, так и качественного состояния природных вод. Поскольку ухудшение качества вод является признаком загрязнения, то понятие «истощение вод» включает и понятие «загрязнение вод». По существу истощение вод является следствием нерационального использования водных ресурсов и загрязнения вод, поэтому предотвращение истощения вод должно являться целью не только правовой охраны водных объектов, но и всего водного законодательства.

1.2. Понятие и особенности правовой охраны вод от загрязнения

Охрана природных вод от загрязнения является одной из самых сложных задач современного общества в связи с разнообразием отношений в области использования водных объектов и воздействия на них человеческой деятельности. Поэтому существенное значение для успешного решения данной задачи имеет точное определение самого содержания охраны вод, которое должно обеспечиваться соответствующим правовым регулированием.

Как справедливо указывал выдающийся теоретик российского экологического и водного права О. С. Колбасов, «для выработки правильного представления об охране вод необходимо, прежде всего, уяснить социальную цель данной категории», которая, по его мнению, «состоит в том, чтобы в настоящем и будущем обеспечить благоприятное состояние природных запасов воды для оптимального удовлетворения потребностей населения и народного хозяйства при соответствующем уровне развития производительных сил»[18].

Сейчас можно добавить, что достижение этой цели невозможно без сохранения и обеспечения нормального существования водных экосистем, которые играют важнейшую роль в формировании качества вод в водных объектах.

Осуществление обозначенной цели правовыми средствами характеризуется особенными свойствами, которые определяют направленность и содержание соответствующих правовых норм и которые необходимо учитывать в процессе развития водного и смежных отраслей законодательства.

Понятие правовой охраны вод достаточно подробно исследовано в теории водного права. Вопрос о понятии правовой охраны вод возник вместе с осознанием проблемы прогрессирующего ухудшения состояния водных ресурсов в Советском Союзе и необходимости решать эту проблему на государственном уровне (впервые наиболее остро — в конце 50-х годов прошлого столетия). Различные вопросы охраны вод рассматривались в трудах многих ученых — Л. И. Дембо, С. Байсалова, Г. А. Аксененка, В. И. Корецкого, А. А. Рускола, А. М. Каверина, О. И. Крассова, Л. А.Тимофеева, И. О. Красновой, Т. Г. Калиниченко, Д. О. Сивакова и др.

Наиболее комплексное исследование понятия правовой охраны вод осуществил О. С. Колбасов в ряде своих работ, где он подробно рассмотрел все ее аспекты, обобщил существовавшие тогда в науке мнения и сделал обоснованные выводы относительно ее содержания и особенностей, которые не потеряли своей актуальности и в наше время.

В частности, О. С. Колбасов определял правовую охрану вод как «систему государственных и общественных мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения, засорения и истощения вод, а также на улучшение состояния вод для сохранения благоприятных гидроморфологических и гидроклиматических условий жизни людей при возрастающем населении, объеме производства и уровне социальных требований»[19]. Им особо подчеркивалось, что охрана вод должна осуществляться преимущественно в процессе пользования водами[20], что рациональное использование вод предполагает одновременно и их охрану.

То есть охрана поверхностных вод, в том числе от загрязнения, как отмечается и другими авторами в научной литературе, не является «абсолютно самостоятельным видом деятельности, которым должны заниматься специальные организации или органы государственной власти... а неотделима от регулирования водопользования и пользования другими природными объектами»[21].

Также необходимо подчеркнуть, на что обращал внимание О. С. Колбасов[22], а после него и другие авторы, что охрана поверхностных вод по существу является частью охраны окружающей среды, поэтому на нее распространяются общие понятия, принципы и нормы экологического законодательства.

Следует отметить, что в теории и законодательстве прослеживаются два подхода к определению понятий правовой охраны окружающей среды и правовой охраны вод.

Например, А. М. Каверин в своем диссертационном исследовании, опираясь на выводы О. С. Колбасова и учитывая суждения других авторов по рассматриваемой теме, определил понятие правовой охраны вод как «совокупности норм, направленных на организацию планового и комплексного использования самих вод путем рациональной, научно обоснованной эксплуатации водных объектов; обеспечение выполнения всеми водопользователями требований охраны вод; организацию использования всех природных ресурсов таким образом, чтобы они не оказывали вредного воздействия на состояние водных объектов; а также на установление и применение мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства в области охраны вод»[23]. То есть под правовой охраной вод А. М. Каверин подразумевал систему норм законодательства, регулирующих соответствующие отношения, не включая в это понятие реализацию этих норм на практике.

Чаще правовую охрану окружающей среды, и вод в том числе, определяют как систему мероприятий или как деятельность субъектов отношений по использованию и охране окружающей среды.

Например, Водный кодекс РФ определяет охрану водных объектов как систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет понятие охраны окружающей среды как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий».

Представляется, что такой подход также не исчерпывающе характеризует содержание правовой охраны окружающей среды, частью которой является правовая охрана поверхностных вод от загрязнения.

На наш взгляд, наиболее полно содержание правовой охраны окружающей среды, которое соответствует и правовой охране вод, отразила О. Л. Дубовик в своем труде «Механизм действия права в охране окружающей среды». Она представила правовую охрану природы как комплексную систему, состоящую из следующих подсистем: 1) правовые акты; 2) управление как совокупность уполномоченных субъектов; 3) управляемая подсистема или круг отношений; 4) деятельность как система видов управленческого воздействия и исполнительного труда; 5) обеспечивающая подсистема[24].

При этом необходимо отметить, что в правовой охране вод от загрязнения каждая из выделенных подсистем играет свою особую роль, без любой из них невозможно добиться эффективной защиты вод от негативного воздействия.

Конечно, фундаментом правовой охраны окружающей среды и водных объектов является право.

Как верно указывает О. Л. Дубовик, «задача права состоит в современном и адекватном отражении социальных потребностей, интересов, экологических закономерностей, трансформированных в научные данные и практический опыт, и превращении их в общеобязательные правила поведения»[25]. Эффективность охраны природы во многом зависит от того, насколько точно и научно обоснованно право справляется с этой задачей.

Однако охрана природы обеспечивается не самими соответствующими правовыми нормами, а деятельностью по их реализации, поэтому в данном институте не менее важное значение имеют его организационный и обеспечительный механизмы, с помощью которых должно осуществляться действие права. Можно согласиться с О. Л. Дубовик, определяющей правовую охрану окружающей среды как «процесс, обеспечивающий действие права»[26].

Причем следует отметить, что механизм обеспечения реализации экологических требований включает как правовые, так и неправовые меры, но имеющие существенное значение для правовой охраны вод. При этом правовые меры, такие как контроль, экономико-правовые меры и юридическая ответственность, направлены на соблюдение законодательства субъектами природоохранных отношений, а неправовые меры обеспечивают, как правило, осуществление самих природоохранных мер и деятельности в этой области. К ним относятся прежде всего мониторинг, развитие научных исследований, техникотехнологическое обеспечение, финансирование, подготовка кадров и т. п.

Помимо общего с правовой охраной окружающей среды охрана поверхностных вод от загрязнения имеет свои специфические особенности, обусловленные природными свойствами объекта охраны и особенностями использования поверхностных вод человеком.

Основные общие особенности содержания правовой охраны вод в России, учет которых необходим для успешного решения этой проблемы, в том числе и охраны вод от загрязнения, определил еще профессор О. С. Колбасов.

Во-первых, он обосновал, что охрана вод должна обеспечиваться преимущественно в процессе водопользования путем предъявления водопользователям научно обоснованных требований рационального использования водных ресурсов и осуществления этих требований на практике. При этом должен обеспечиваться приоритет охраны водных объектов перед их использованием, что в настоящее время закреплено действующим Водным кодексом РФ в качестве принципа водного законодательства (п. 2 ст. 3). Специфической особенностью охраны вод от загрязнения при использовании водных объектов является принцип целевого использования водных объектов и непосредственно связанное с ним приоритетное использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Во-вторых, существенные особенности правовой охраны вод обуславливаются взаимосвязью природных вод с другими с другими компонентами природы — землей, недрами, лесами, поэтому правила охраны поверхностных вод должны предусматриваться при использовании других природных ресурсов в соответствующих законодательствах.

Например, непосредственное отношение к охране вод от загрязнения имеют нормы Лесного кодекса РФ об охране лесов в водоохранных зонах[27], правила обращения с пестицидами и агрохимикатами при ведении сельского хозяйства[28], правила добычи полезных ископаемых на дне водных объектов, предусмотренные законодательством о недрах, и др.

При этом, однако, как справедливо указывает Т. Г. Калиниченко, существуют серьезные «проблемы, касающиеся взаимосвязи и разграничения водного и земельного, горного, лесного, рыболовного, охотничьего, гражданского, административного, уголовного законодательства. При их решении необходимо учитывать особенности предмета водного законодательства и реально существующую взаимосвязь водных и других видов правоотношений»[29].

Наконец, в-третьих, О. С. Колбасовым очень верно отмечено, что в обеспечении охраны вод наряду с правовым аспектом велико значение естественно-научного, технического и организационного аспектов, которые должны находиться в соответствии и согласованности между собой[30].

Развивая последнее положение О. С. Колбасова, можно выделить специфические особенности правовой охраны вод от загрязнения.

Естественно-научный аспект правовой охраны вод обуславливается «спецификой вод как объекта природы»[31] и заключается в необходимости учета физико-географических факторов (геоморфологических, геологических, гидрологических, гидрохимических, климатических и др.) при регулировании водных отношений, что подразумевает обязательное проведение соответствующих естественно-научных исследований. Значение этой особенности правовой охраны вод подчеркивается ее выражением в Водном кодексе РФ в виде соответствующего принципа водного законодательства (п. 10 ст. 3). Эффективность практически всех мер по охране вод от загрязнения во многом определяется их естественно-научной обоснованностью. Особенно это касается нормирования в области водных отношений, оценки воздействия на окружающую среду, установления водоохранных зон и других мер.

Естественно-научный аспект обуславливает и основные особенности организационного механизма в области охраны вод от загрязнения — бассейновый принцип управления водными отношениями, а также определяющую роль мониторинга водных объектов в правовой охране вод. Необходимо отметить, что организационная деятельность в сфере охраны вод имеет очень существенное значение, причем эффективность этой деятельности во многом определяется ее правовым обеспечением. Поэтому основные вопросы, посвященные организационно-правовому механизму охраны вод от загрязнения, будут рассмотрены в отдельном параграфе настоящей работы.

Важнейшее значение для предотвращения загрязнения поверхностных вод имеет технический аспект их правовой охраны. Данный аспект заключается прежде всего в достигнутом обществом уровне технологий производства (наличие безводных технологий, замкнутых водооборотных циклов, максимальное вторичное использование отводимых сточных вод и т. п.) и технологий очистки сточных вод, а также в учете этих технологий в правовом регулировании отношений по использованию и охране водных объектов от загрязнения. Поэтому важнейшей составляющей правовой охраны вод от загрязнения является техническое регулирование[32], в рамках которого устанавливаются требования к производству, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации, утилизации и т. д., в том числе требования к технологиям очистки сточных вод и очистным сооружениям.

Такие требования в России до настоящего времени содержатся, как правило, в различных ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (САНПиНах), методических указаниях (МУ), правилах и проч.[33]

При этом многие из них были разработаны еще в 70—80-е годы, поэтому уже устарели и не всегда соответствуют современному уровню развития науки и техники и действующему законодательству[34]. Как отмечает Т. В. Петрова[35], неясным остается и юридическое значение некоторых из перечисленных документов, например, руководящих документов и методических указаний. В связи с этим неизбежно возникает вопрос о соотношении положений документов, различных по форме и ведомственной принадлежности. Все это в совокупности создает значительные сложности как для лиц, которые руководствуются этими документами при осуществлении хозяйственной деятельности, так и для органов государственного контроля и надзора.

Поэтому для охраны вод от загрязнения важнейшей задачей в современный период является разработка научно обоснованных технических регламентов в рамках реализации Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании в Российской Федерации», в которых должны быть установлены необходимые экологические требования с учетом современного состояния экономики и производственного потенциала страны, перспектив и тенденций его развития, а также мирового опыта и международных стандартов.

Технический аспект правовой охраны вод от загрязнения находит свое выражение также при установлении требований к степени очистки сточных вод; при разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты; при установлении мер правового и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к внедрению наилучших достижений технологии на практике.

Следует заметить, что современная западная концепция нормирования допустимых воздействий на водные объекты исходит как раз из учета достижений технологии производства и очистки сточных вод, что позволило развитым странам добиться существенного улучшения состояния водных объектов на своих территориях. В российском водном и экологическом законодательстве технический аспект охраны вод учитывается пока в основном декларативно, механизм его реализации отсутствует. Поэтому важнейшим направлением развития правового регулирования деятельности по охране вод от загрязнения является создание правового механизма, направленного на побуждение хозяйствующих субъектов внедрять новейшие технологии производства продукции и очистки сточных вод, обеспечивающие минимизацию негативного воздействия на водные объекты.

Помимо этого, технический аспект правовой охраны вод от загрязнения проявляется и в степени развития и оснащенности системы лабораторного анализа качества природных и сточных вод при проведении государственного и производственного мониторинга и экологического контроля, что необходимо для получения достоверных данных, без которых невозможно обеспечить эффективную защиту природных вод от загрязнения.

Содержание правовой охраны вод от загрязнения обуславливается ее основной задачей, которая заключается в ограничении поступления загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты в количествах, превышающих способность водных экосистем к самоочищению. Решение этой задачи достигается путем установления соответствующей системы мер и правил поведения субъектов, деятельность которых связана с использованием водных объектов или воздействует на них.

Анализ действующего российского водного и экологического законодательства позволяет выделить предусмотренные им основные меры правовой охраны вод от загрязнения, к которым прежде всего следует отнести:

нормирование качества вод в водных объектах;

установление общих и специальных требований к осуществлению различных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на водные объекты;

установление общих и специальных требований к осуществлению различных видов водопользования;

регулирование деятельности по сбросу сточных вод в водные объекты;

установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос и их правового режима;

плату за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

осуществление экологической экспертизы и экологического контроля;

установление юридической ответственности за нарушение соответствующих требований законодательства;

установление особых правовых режимов водных объектов;

систему мер по предотвращению загрязнения вод вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций.

В целом следует отметить, что установленная действующим российским законодательством система охраны поверхностных вод от загрязнения вполне способна решать поставленную перед ней задачу при условии научно обоснованного современного правового регулирования, обеспеченного эффективным организационно-правовым механизмом исполнения требований законодательства.

1.3. Особенности организационного механизма правовой охраны поверхностных вод от загрязнения

Как было отмечено в предыдущем параграфе, одним из существенных элементов в охране поверхностных вод от загрязнения является организационно-правовой механизм использования и охраны водных объектов, который отличается некоторыми особенностями, обусловленными спецификой поверхностных вод как объекта природы. Недостаточный учет физико-географических особенностей поверхностных вод и образуемых ими водных объектов в правовом регулировании и организации охраны вод значительно снижает эффективность предусмотренных мероприятий. Поэтому особенности организационного механизма использования и охраны водных объектов требуют специального исследования.

Прежде всего, проявлением вышеуказанной специфики в организации использования и охраны вод является так называемый бассейновый принцип, который обуславливается геоморфологическими и гидрологическими особенностями поверхностных водных объектов.

Гидрологический режим и качество вод водного объекта во многом определяются условиями формирования стока с его водосборной площади, так называемого бассейна водного объекта (в Водном кодексе 2006 г. эта территория получила название речного бассейна[36]).

Как верно отмечал О. С. Колбасов, «каждый из таких водных бассейнов представляет собой некоторое единство в физическом и хозяйственном отношениях, поскольку характер пользования водами в одной части бассейна, как правило, в той или иной степени влияет на состояние бассейна в целом и может ухудшить или улучшить условия водопользования в других его частях. Это обстоятельство приводит к необходимости рассматривать речной бассейн как единый объект государственного управления, независимо от границ административнотерриториальных образований, лежащих на площади бассейна»[37].

Другими словами, управление, способное обеспечить рациональное использование и охрану водных объектов от негативного воздействия антропогенной деятельности, должно осуществляться с учетом границ речных бассейнов или на основе принципа бассейнового управления.

В отличие от административно-территориального принципа управления, при котором единицей управления являются административные территории, при бассейновом принципе единицей управления является совокупность взаимосвязанных речных бассейнов.

Научному обоснованию подходов к обеспечению рационального использования и охраны водных объектов на основе бассейнового принципа в науке водного права было уделено достаточно внимания[38].

Значительный вклад в развитие теории бассейнового принципа управления внес профессор О. С. Колбасов.

Необходимость учета водных бассейнов при осуществлении управления водным хозяйством в России была высказана и обоснована еще в 20-е годы прошлого столетия[39].

Практически бассейновый принцип в управлении водными отношениями впервые в Советском Союзе был реализован путем создания государственных инспекций по использованию и охране водных ресурсов на основании постановления Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. «О мерах по упорядочению использования и усиления охраны водных ресурсов СССР»[40] в системе Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР.

На законодательном уровне принцип бассейнового управления впервые был закреплен в Основах водного законодательства СССР 1970 г. (ст. 7)[41].

Значение принципа бассейнового управления для обеспечения рационального использования и охраны вод подчеркивалось в науке многими авторами. Например, Л. А. Тимофеев считал, что «осуществление принципа бассейнового управления способствует объединению действий всех водопользователей по выполнению установленных законодательством правил использования и охраны вод»[42].

Объективная необходимость комплексного управления водными ресурсами, основанного на бассейновом подходе, признана сегодня во всем мире. Для обеспечения устойчивого водопользования государства вынуждены искать пути взаимодействия участников водных отношений и взаимосвязанно решать вопросы использования водных объектов в рамках их бассейнов. Результатом многолетних обсуждений членами Европейского союза (ЕС) комплексной политики по управлению водными ресурсами стало закрепление бассейнового принципа управления водными ресурсами в Рамочной директиве ЕС по воде 2000 года.

Водный кодекс РФ 1995 года сочетал бассейновый и административно-территориальный принцип в управлении водными отношениями. Бассейновый принцип выражался в возможности разработки и реализации бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 65), а также заключении бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов для координации и объединения деятельности на территории водных бассейнов (ст. 120).

Бассейновые соглашения могли заключаться между специально уполномоченными органами государственной власти в области использования и охраны водного фонда и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта. В рамках бассейнового соглашения предусматривалось создание бассейнового совета как координационного органа, в работе которого могли участвовать представители всех заинтересованных лиц — органов местного самоуправления, общественных организаций, водопользователей.

В литературе отмечается, что бассейновые соглашения — отработанный, в том числе за рубежом, механизм координации действий между различными участниками водных правоотношений. В Российской Федерации он стал использоваться еще до принятия Водного кодекса 1995 года и применялся до вступления в силу нового Водного кодекса[43]. К 2003 году в России было подписано около 20 бассейновых соглашений по крупнейшим речным бассейнам страны.

Действующий Водный кодекс РФ в очередной раз видоизменил реализацию принципа бассейнового управления водных отношений. Бассейновый подход к управлению использованием и охраной вод закреплен в качестве принципа водного законодательства (п. 9 ст. 3). Это выразилось прежде всего в законодательном установлении в качестве единиц управления двадцати бассейновых округов[44], на которые разделена территория Российской Федерации и названия которых перечислены и тем самым юридически закреплены ст. 28 Водного кодекса РФ.

Следует отметить, что водные (бассейновые) округа как единицы управления использованием и охраной вод практически существовали и раньше — в системе Министерства мелиорации и водного хозяйства (1960—1980 годы), экологии (начало 1990-х годов), комитетов по водным ресурсам. Однако закрепление конкретных округов в Водном кодексе РФ осуществлено в российском водном законодательстве впервые.

При этом можно согласиться с мнением, что «законодательное оформление и закрепление двадцати бассейновых округов придает им правовую стабильность, легитимность и способствует официальному включению в систему управления использованием и охраной водных объектов»[45].

А вот заключение бассейновых соглашений, ранее предназначавшихся для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов, действующий Водный кодекс РФ более не предусматривает.

Для учета мнений всех заинтересованных лиц при использовании и охране водных объектов на территории бассейновых округов Водным кодексом РФ предусмотрено создание бассейновых советов, которым дано право осуществлять разработку рекомендаций в области использования и охраны вод.

В предыдущем водном законодательстве, как уже было отмечено, бассейновые советы наделялись ролью координационных органов в рамках бассейновых соглашений. Рекомендации советов должны были учитываться в обязательном порядке при принятии важнейших управленческих решений[46].

Сейчас за бассейновыми советами закреплены полномочия исключительно рекомендательного характера, в основном при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, что вызвало определенные дискуссии в теоретических и практических кругах, где высказывались мнения о недостаточности наделения их полномочиями в новом Водном кодексе РФ[47].

Порядок создания и деятельности бассейновых советов регулируются Положением о создании и деятельности бассейновых советов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов»[48].

В состав бассейновых советов должны входить представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Рекомендации бассейновых советов должны направляться в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области использования и охраны водных объектов и должны учитываться при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Авторы Практического комментария к Водному кодексу Российской Федерации считают, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются документами, на которых основывается разработка государственных программ, соответственно, по мнению авторов указанного комментария, рекомендации бассейновых советов должны учитываться и при разработке государственных целевых программ по использованию и охране водных объектов[49].

В литературе обоснованно отмечается, что рекомендательный характер полномочий бассейновых советов существенным образом принижает публично-правовые начала в водных отношениях[50].

Следует согласиться с мнением Т. Г. Калиниченко, который считает, что именно бассейновые советы должны «являться прообразом будущей системы управления в сфере охраны окружающей среды» и что «развитие бассейнового принципа управления водными объектами... должно исходить из возможности придания бассейновым советам полномочий действовать от имени государства», для чего «необходимо продолжить разработку концепции организации публично-правовых бассейновых органов управления, базирующейся на бассейновых советах как органах публичного управления, носящих властный характер, наделенных государством определенными полномочиями»[51].

Впрочем, Водной стратегией Российской Федерации предусмотрено поэтапное изменение статуса бассейновых советов как координирующих органов на органы, принимающие практические управленческие решения по вопросам реализации государственной политики в рамках бассейновых округов, оптимизации водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Наиболее явно бассейновый принцип управления водными отношениями находит свое выражение при планировании использования и охраны водных объектов.

Основными предусмотренными действующим водным законодательством федеральными актами планирования в этой области являются в настоящее время бассейновые схемы комплексного использования и охраны водных объектов, которые служат основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Схемы должны разрабатываться на срок не менее 10 лет и отражать количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по каждому речному бассейну, а также подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации. В литературе конкретизируется, что для реализации своего потенциала схемы должны содержать «информацию об основных и постоянных водопользователях в пределах бассейна или его участка, о видах водопользования, о видах и масштабах вредных воздействий на воды, о мерах и мероприятиях, которые должны осуществляться для обеспечения рационального использования и охраны вод»[52].

Следует заметить, что составление схем комплексного использования и охраны вод является традиционным специфическим инструментом планирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий для нашей страны. Впервые составление таких схем было предусмотрено в постановлении Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. «О мерах по упорядочиванию использования и усилению охраны водных ресурсов СССР».

Схемы должны были определять основные мероприятия, подлежащие осуществлению для удовлетворения перспективных потребностей в воде населения и народного хозяйства, а также для охраны вод и предупреждения их вредного воздействия с расчетом на далекую перспективу (20—25 лет), и могли быть генеральными, охватывающими всю территорию Советского Союза, и бассейновыми, охватывающими площади бассейнов отдельных крупных водных объектов[53].

Водный кодекс РФ 1995 года также предусматривал разработку схем комплексного использования и охраны водных ресурсов в качестве одного из направлений деятельности в области регулирования водных отношений наряду с составлением водохозяйственных балансов и разработкой и функционированием государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также заключением бассейновых соглашений.

В действующем водном законодательстве схемам комплексного использования и охраны водных объектов отведена существенно более значительная роль в регулировании водных отношений, в том числе в сфере охраны вод от загрязнения, чем это предусматривалось предыдущим законодательством.

Правовое регулирование схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется ст. 33 Водного кодекса РФ и принятыми во исполнение указанной статьи Правилами разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы»[54].

Конкретные требования к структуре проектов схем комплексного использования и охраны водных объектов, состав и последовательность действий по их разработке, утверждению и реализации, внесению изменений в эти схемы определены в Методических указаниях по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов (МПР) от 4 июля 2007 г. № 169.

Разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов должна осуществляться в соответствии с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории Российской Федерации (ст. 32 ВК РФ). При этом гидрографическими единицами являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна, которые делятся на водохозяйственные участки.

Количество и границы гидрографических единиц и водохозяйственных участков утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти — в настоящее время — Федеральным агентством водных ресурсов РФ.

Порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов»[55].

Значение схем комплексного использования и охраны водных объектов для охраны вод от загрязнения заключается в том, что именно в них устанавливаются так называемые целевые показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий и на основании которых определяется допустимая антропогенная нагрузка на водные объекты в пределах речных бассейнов, в том числе устанавливаются лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод. Кроме того, в схемах должны предусматриваться мероприятия по охране водных объектов, это особенно важно в связи с тем, что действующее водное законодательство не предусматривает разработки федеральных целевых программ по охране и восстановлению водных объектов на территории России.

Водный кодекс РФ устанавливает, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов после их утверждения уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, принимая решения, связанные с использованием и охраной водных объектов, уполномоченные органы обязаны, с одной стороны, исходить из показателей, содержащихся в схемах, а с другой — обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать последовательное выполнение предусмотренных в них мероприятий[56].

При этом, однако, водное законодательство не определяет ответственности за неисполнение схем комплексного использования и охраны водных объектов и не устанавливает механизма их реализации, что делает их правовой статус недостаточно определенным.

Еще одной отличительной особенностью организационного механизма охраны вод от загрязнения является особая роль информационного обеспечения деятельности в этой области. Собственно говоря, весь механизм охраны поверхностных вод от загрязнения основывается на системе наблюдений за качественным и количественным состоянием вод в водных объектах, и эффективность этого механизма существенно зависит от организации системы наблюдений и точности и достоверности получаемых данных.

Основой информационного обеспечения рационального использования и охраны вод являются сведения, полученные в процессе государственного учета вод. Под государственным учетом вод понимается систематическое определение и фиксация в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории[57].

Следует отметить, что осуществление государственного учета вод является одной из важнейших функций государственного управления в области водных отношений. Необходимость и значение государственного учета вод для их рационального использования и охраны подчеркивалось еще О. С. Колбасовым при анализе и характеристике советского водного законодательства[58]. Раскрывая содержание этого понятия, О. С. Колбасов подразделял его на две составляющие: государственный учет вод и государственный учет использования вод. При этом к государственному учету вод он относил широкий комплекс мероприятий, включающий экспедиционные научные обследования водных объектов, регулярные наблюдения за их состоянием, гидрометрические измерения, включение полученных данных в реестры.

Государственный учет использования вод в соответствии с действующим российским законодательством включает проведение мероприятий по регистрации видов водопользования, сбору сведений, всесторонне характеризующих эти виды водопользования и степень их влияния на состояние водных объектов, определение обеспеченности водными ресурсами по регионам.

Впервые законодательное определение понятия и содержания государственного учета вод и их использования было осуществлено в Положении о государственном учете вод и их использовании, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 10 марта 1975 г. № 197[59] (с изм. и доп., внесенными постановлением Совмина СССР от 17 октября 1987 г. № 1174).

Указанным Положением устанавливалось, что основной задачей государственного учета вод и их использования является установление количества и качества вод, составляющих единый государственный водный фонд, и данных об использовании вод для нужд населения и народного хозяйства.

Данные государственного учета вод и их использования могли использоваться непосредственно заинтересованными организациями и государственными органами при решении задач, связанных с использованием и охраной водных объектов, а несколько позже стали основой составления водного кадастра страны.

Составление водного кадастра как «источника достоверных сведений о водах, требующихся для организации рационального использования и охраны вод, т. е. для выполнения одной из главных задач водного законодательства» О. С. Колбасов считал «высшей степенью государственного учета вод и их использования»[60].

По своему характеру и содержанию кадастр — это совокупность научно-обоснованных и достоверных сведений о количественном и качественном составе соответствующего природного объекта или ресурса.

Интересно, что первый советский водный кадастр, содержащий подробные физико-географические сведения обо всех водных объектах на территории СССР, был составлен Государственным гидрологическим институтом, созданным изначально специально для этой цели, на основании постановления СНК СССР от 10 февраля 1933 г. «О составлении водного кадастра СССР»[61].

Составление первого водного кадастра СССР, ограничившегося только природной характеристикой водных объектов, завершилось конце 40-х годов прошлого века, после чего работа над ним прекратилась. Несмотря на то что в связи с отсутствием обновления сведений с практической точки зрения первый водный кадастр постепенно утрачивал свое значение, роль его с научной точки зрения чрезвычайно велика, поскольку он отражал состояние водных объектов и их вод до начала интенсивного антропогенного воздействия на них. В частности, он содержит ценнейшие данные о качестве природных вод в их естественном состоянии, что дает возможность отслеживать и оценивать антропогенное загрязнение вод и изучать динамику загрязнения и происходящие при этом процессы в водных экосистемах.

Возобновление ведения водного кадастра СССР в соответствии с современными требованиями на более совершенной научной основе произошло в 1978 г. на основании постановления Совета Министров СССР от 1 августа 1977 г. № 707 «О порядке ведения государственного водного кадастра»[62], принятого в соответствии со ст. 42 и 45 Основ водного законодательства СССР.

Указанное постановление предусматривало ведение государственного водного кадастра как непрерывного процесса по единой для государства системе, включающего данные государственного учета вод по количественным и качественным показателям, регистрации водопользование а также данные учета использования вод.

При этом ведение государственного водного кадастра заключалось не только в сборе, систематизации, анализе и хранении соответствующих данных, но и включало в себя текущую и перспективную оценку ресурсов поверхностных вод и их качества, а также использования вод по видам водопользований на основе водных балансов по речным и морским бассейнам и их отдельным участкам, экономическим районам, союзным республикам и стране в целом. Поэтому водный кадастр, так же как и кадастры других природных ресурсов, ранее в теории[63] и законодательстве[64] рассматривался как элемент экономического механизма охраны природы.

Созданная система государственного учета вод и их использования, а также порядок ведения государственного водного кадастра фактически просуществовали до вступления в силу действующего Водного кодекса РФ.

Однако специалистами отмечается, что в России так и не удалось достичь необходимого уровня развития государственного кадастрового учета вод, многие малые водные объекты до сих пор не нашли должного отражения в водном кадастре[65].

Действующее водное законодательство отказалось от нормативного общего понятия «государственный учет вод и их использования», юридически раздельно закрепив две его составляющие: государственный мониторинг водных объектов, обеспечивающий сбор необходимых данных и их анализ, и фиксацию соответствующих данных в государственном водном реестре, заменившем водный кадастр.

При этом осуществлено четкое разделение целей, функций и порядка осуществления мониторинга водных объектов и ведения государственного водного реестра, исключающее дублирование их задач и функций.

В соответствии со ст. 31 Водного кодекса Российской Федерации государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений обо всех водных объектах на территории Российской Федерации независимо от форм собственности и об их использовании, а также о речных бассейнах, о бассейновых округах. Преемственность водного реестра была законодательно подтверждена постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра», установившим, что в государственный водный реестр включаются данные государственного водного кадастра Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г.

Помимо традиционных сведений, включавшихся в водный кадастр, в государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

Водный кодекс 1995 г. (ст. 59) предусматривал регистрацию договоров водопользования в специальном государственном реестре договоров, который велся отдельно от государственного водного кадастра Федеральным агентством водных ресурсов.

Создание государственного водного реестра является логическим развитием унификации российского законодательства в сфере государственных информационных ресурсов, необходимых для обеспечения эффективного управления и защиты публичных и частных интересов.

Порядок ведения и форма государственного водного реестра определены соответственно в постановлении Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра», утвердившем соответствующее Положение, и в приказе МПР РФ от 29 мая 2007 г. № 138 «Об утверждении формы государственного водного реестра».

Основной целью государственного водного реестра является информационное обеспечение регулирования водных отношений.

Водным кодексом РФ установлено, что документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным