Юридический словарь-справочник для государственных и муниципальных служащих

Издание второе, переработанное и дополненное

Под редакцией 
заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора 
А. В. Малько,
доктора юридических наук, профессора 
С. Е. Чаннова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.553(031.021.4)

ББК 67.401я2

Ю70

Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. В. Малько, доктора юридических наук, профессора С. Е. Чаннова.

Юридический словарь-справочник предназначен для государственных и муниципальных служащих. Содержание статей ориентировано на их сознание, обусловленное профессиональной деятельностью, учитывает специфику работы органов государственной власти и местного самоуправления. Основное внимание уделено терминологическому составу управленческих отношений на этапе модернизации институтов публичного управления современной России. Издание поможет улучшить восприятие новых правовых инструментов, явлений и процессов, закрепить в правовом сознании наиболее важные ценностно-правовые идеи. Оно также предназначено для повышения уровня общей правовой культуры. 

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2019 г. 

Словарь может быть интересен широкому кругу читателей: государственным и муниципальным служащим, студентам, аспирантам, представителям гуманитарных наук, практикующим юристам и политологам.

УДК 342.553(031.021.4)

ББК 67.401я2

© Коллектив авторов, 2012

© Коллектив авторов, 2019, с изменениями

© ООО «Проспект», 2019

Предисловие

Цель 2-го издания данного словаря — обобщить и сообщить необходимую государственным и муниципальным служащим правовую информацию о современном государственно-правовом регулировании служебных, управленческих, информационных, сервисных и т. п. отношений, возникающих в государственном аппарате.

Предлагаемая книга отражает положения действующего законодательства и комментирует некоторые наиболее часто встречающиеся в практической деятельности чиновничества юридические конструкции. Это особенно актуально в связи с изданием комплекса правовых актов по вопросам организации государственной и муниципальной службы, проблемам противодействия коррупции, организации предоставления государственных (муниципальных) услуг, информационной открытости власти, регламентации и внедрению в практику управления административных процедур и т. п. В издании также нашли отражение многие официально закрепленные в действующем законодательстве понятия.

Словарь также призван способствовать преодолению трудностей, которые возможны в силу стремительного развития информационного общества, появления в правовой жизни явлений, характеризующих электронное государство: «информационно-телекоммуникационные технологии», «электронные услуги», «электронные регламенты» и т. п.

В издании не только приводятся определения понятий, но и раскрывается их смысл, изложены необходимые пояснения. Можно проследить взаимосвязь системы понятий, ознакомиться со справочной информацией.

Сведения, составляющие содержание статей, могут использоваться государственными органами законодательной и исполнительной власти в процессе принятия управленческих решений, а также для целей разработки проектов правовых актов и подготовки аналитических материалов. Словарь может быть полезен для научной работы.

Автор идеи и координатор проекта, соредактор,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
А. В. Малько

Раздел.
1. ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ

~ А ~

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА — процесс совершенствования административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования.

Если обратиться к этимологии термина «реформа» и «административная реформа», то первый означает «изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний», «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению» (Ожегов С. Н. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / глав. ред. С. А. Кузнецов. СПб, 2001. С. 702). С учетом указанных понятий административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства — государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Использование понятия «административная реформа» в известной степени условно. С определенной долей допустимости к административным реформам можно относить все комплексные преобразования в административной сфере государства, повлекшие существенные изменения ее содержания, структурные изменения государственного административного аппарата, а также соединенных с ним институтов местной, контрольной, судебной или законодательной власти.

Соотношение понятий «административная реформа» и «реформа государственного управления» зависит от контекста их употребления. Административная реформа чаще всего определяется в значении особой области преобразований системы государственного управления, структурно объединяющей совокупность неотъемлемых сфер административной деятельности государства — реформу исполнительной власти, кадровую реформу, бюджетно-финансовую реформу, реформу территориального управления (федеративного устройства в федеративных государствах), реформу учреждений бюджетного сектора. В содержание понятия «административная реформа» в широком аспекте принято включать и построение модели федерализма, политическую и правовую реформы, в некоторых источниках административная реформа прямо называется реформой государства (См.: Медушевский А. Н. Реформа государства// Отечественные записки. 2004. № 2. С. 30).

В Российской Федерации административная реформа осуществлялась в несколько этапов.

Первый этап. Официально административная реформа была инициирована Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», в котором, в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, были определены приоритетные направления административной реформы:

— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

— организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Отмечалось, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие. В качестве координационного органа создана правительственная комиссия по проведению административной реформы (Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (в ред. от 23.11.2016) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы»).

В 2003–2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.

Реформа государственной службы — единственное направление административной реформы, по которому утверждена первая специальная концепция ее реформирования (Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15.08.2001 № Пр-1496) и Федеральная программа (Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», утв. Указом Президента РФ от 19.11.2002 № 1336).

Впервые определена система государственной службы и ее виды (Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации»), юридически и организационно оформлен такой вид государственной службы, как государственная гражданская служба (Федеральный закон от 27.07.2004 (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), принят ряд Указов Президента РФ (Указы Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», от 30.05.2005 № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих», от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и др.)

Результатом реализации начального этапа административной реформы стало создание необходимых предпосылок для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.

Второй этап. Теоретическая основа административной реформы детализирована в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.

Концепция административной реформы предусматривает:

— реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

— внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;

— разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;

— повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

— создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;

— создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);

— завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;

— реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

— реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

— обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Наиболее успешными мероприятиями в рамках данного этапа стали разработка административных регламентов, формирование правовой базы в сфере противодействия коррупции и организации предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, запуск Портала государственных услуг РФ. Однако ни один из официально запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был достигнут.

Третий этап. Следующий этап административной реформы закреплен распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р, одобрившим Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, а также распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

В Концепции отмечалось, что административная реформа должна объединить модернизацию системы управления и государственной службы, совершенствование электронного правительства и бюджетную реформу. Среди мероприятий, обозначенных в Концепции, — оптимизация численности государственных и муниципальных служащих и дальнейшее развитие системы межведомственного электронного взаимодействия.

Концепция написана, во многом, в общих выражениях и снова содержит неосуществимые целевые показатели реализации запланированных мероприятий. По сути, этот документ является «наследником» и отчасти новой редакцией Концепции административной реформы в РФ в 2006–2010 годах, поскольку цели обоих документов практически идентичны.

Четвертый этап. С 2013 года по настоящий момент вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации («Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», утв. Правительством РФ 31.01.2013, «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция)», утв. Правительством РФ 14.05.2015).

При этом для реализации такого направления деятельности Правительства РФ как «Повышение качества государственного управления» (раздел V), планируется решать широкий круг задач по следующим направлениям:

1) эффективность государственных расходов (осуществление бюджетного маневра в пользу приоритетных направлений производительных расходов для перераспределения финансовых ресурсов на развитие человеческого капитала, инноваций, повышение качества инвестиционного климата в стране, стимулирующих рост частных инвестиций и способствующих формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры; переход на программно-целевой принцип формирования бюджета; ограничение использования непрозрачных инструментов доведения бюджетных ресурсов до юридических лиц);

2) эффективность управления государственной собственностью (выход государства из непрофильных активов, завершение процесса приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения к 2018 г. и др.);

3) качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти (обеспечение доступа к получению государственных услуг по принципу «одного окна» не менее 90% граждан, создание свыше 2500 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; перевод предоставления государственных услуг в электронный вид и др.);

4) эффективность исполнения функций государственной власти (оптимизация и сокращение неэффективных государственных функций, устранения их дублирования; совершенствования процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объемов документооборота, максимального его перевода в электронный вид и др.).

В настоящее время одним из востребованных инструментов повышения эффективности органов исполнительной власти и государственных компаний является проектное управление, что потребовало (п. 5 Указа Президента от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам») установления порядка организации проектной деятельности и утверждения плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы (Постановление от 15.10.2016 № 1050 «Об утверждении Положения об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»; Распоряжение от 15.10.2016 № 2165-р; распоряжение от 15.10.2016 № 2165-р).

Будут реализованы и другие меры, меры, направленные на значительное повышение качества государственного управления; упорядочена правотворческая деятельность. Важнейшими направлениями повышения эффективности реализации государством своих базовых функций станут дальнейшие реформы правоохранительной системы и судопроизводства.

Продолжится развитие государственной службы как вида деятельности, пользующегося общественным доверием (Указ Президента Российской Федерации от 11.08.2016 № 403 утверждены «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы»).

Правительство РФ утвердило план мероприятий по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации (План мероприятий по реализации «Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы», утв. Указом Президента РФ от 11.08.2016 № 40, утв. Распоряжением Правительства от 12.09.2016 № 1919-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»). К таким направлениям относятся: а) совершенствование управления кадровым составом гражданской службы; б) совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности; в) повышение престижа государственной службы; г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.

(М. Б. Добробаба)

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ — (от лат. administratio — «руководство»; «управление», «заведование», и justitia — «правосудие», «справедливость», «судебное ведомство») — в широком понимании это система специальных судебных или квазисудебных органов, главной задачей которых является контроль за законностью действий и решений администрации (органов исполнительной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав и законных интересов.

В узком понимании административную юстицию можно определить как административное судопроизводство, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами (административными судами, судами общей юрисдикции или иными судами), в рамках которого происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. При таком подходе к основным признакам административной юстиции относится:

1) это судебная деятельность, которую осуществляют уполномоченные законом суды (в зависимости от выбранной законодателем модели административной юстиции это могут быть как специально создаваемые административные суды, так и суды общей юрисдикции);

2) особый вид спора, разрешаемого в рамках данного вида судебной деятельности — спор, вытекающий из административных или иных публичных отношений;

3) в рамках административной юстиции могут оспариваться решения и действия (бездействие) не только органов исполнительной власти, но и государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти (например, нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти), а также к другим уровням публичной власти (в частности, решения органов местного самоуправления).

Административная юстиция по своему предназначению — форма ограничения государственного и муниципального административного управления средствами судебной власти. Это воплощение идей разделения власти администрации и суда, административной (полицейской) деятельности и нададминистративного контроля, подчинения сферы публичного управления режиму законности (правовое государство). Известно утверждение о том, что «последний камень в фундамент правового государства был положен только с введением административной юстиции» (См.: Радбрух Г. Введение в науку права. М., 1915).

Одним из условий формирования правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Главным признаком и критерием административной юстиции выступает не внешняя форма, а обеспеченная правосудием возможность защищать свои права и законные интересы всеми участниками публичного управления.

Выделяют три основных типа административной юстиции: управленческий, квазисудебный и судебный.

Первый тип традиционно называется «французским». Подобный тип административной юстиции находит применение во Франции, Греции и Италии. При этой модели система органов юстиции (например, представленная Государственным Советом во Франции) входит в систему государственного управления и неподконтрольна общим судам.

Второй тип административной юстиции действует в Великобритании, США, поэтому он называется «англосаксонским». Для этого типа характерным является то, что органы административной юстиции образуют самостоятельную систему трибуналов и других служб по рассмотрению таких споров, которые формально не входят в судебную систему, но подконтрольны общим судам.

Третий тип, который считается «немецким», характеризуется наличием в системе судебных органов специальных судов, выполняющих функции административной юстиции. Кроме Германии, по такому типу организована административная юстиция в Финляндии, Швеции.

В Нидерландах и Швейцарии существует смешанная модель административной юстиции, при которой одна часть споров в сфере управления разрешается общими судами, а другая — специализированными. В Швейцарии, например, в низших судебных инстанциях правовые споры разрешаются общими административными судами, а для рассмотрения вопросов на федеральном уровне в Федеральном Суде Швейцарии созданы два специализированных отдела: один — для общих административных судов, а другой — специально для рассмотрения жалоб в области государственного социального страхования.

Впервые попытки создать административную юстицию в нашей стране проводились во время Февральской революции (1917 г.), однако они не привели к созданию органов, самостоятельно и независимо от административной власти рассматривающих в особом порядке споры граждан с органами власти. Важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993, установившего право граждан в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия), а также принимаемых ими решений. Оспаривание актов органов публичного управления осуществлялось и в порядке арбитражного судопроизводства.

Конституция РФ (ст. 118), наряду с конституционным, гражданским, и уголовным судопроизводством, устанавливает административное судопроизводство. В то же время, несмотря на конституционное закрепление в качестве самостоятельной формы отправления судебной власти, оно только недавно введено унифицированным нормативно-правовым актом (Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (далее — КАС РФ).

Что касается создания особых административных судов и соответствующей специализации судей, то, несмотря на то, что среди большинства ученых эта идея получила широкую поддержку, а в 2000 г. был даже разработан Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», в последствие он был подвергнут серьезной критике и так и не был принят, что объясняется изменением политической ситуации в стране.

Принятый КАС РФ уже сейчас вызывает ряд вопросов. Так, его принятие не решило проблему административно-правового регулирования служебных споров. Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснения по этому вопросу, в соответствие с которыми служебные споры не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»). Руководствуясь нормами государственно-служебного законодательства (п. 2 ст. 70 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), порядок рассмотрения и разрешения служебных споров по-прежнему регулируется гражданским процессуальным законодательством и осуществляется по правилам искового производства (См.: Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016; Обзор практики применения судами в 2014–2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016).

Следует учитывать, что, при рассмотрении в судебном порядке служебных споров при обжаловании наложенного дисциплинарного взыскания не применялись нормы гл. 25 ГПК РФ, в доработанном виде перенесенной в гл. 22 КАС РФ, регламентирующую производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, поскольку, как указывал Верховный Суд РФ (См.: утратившее силу Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), в порядке гл. 25 ГПК РФ суд рассматривал действия только должностных лиц, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. В порядке гл. 25 ГПК РФ рассматривались только заявления военнослужащих, оспаривающих решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, которое подается в военный суд (ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).

Несмотря на то, что изначально Проектом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 2) предполагалось включение в предмет его регулирования административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы, служебные споры не выделены в качестве отдельной категории административных дел, рассмотрение которых осуществляется судами общей юрисдикции по правилам, установленным КАС РФ (гл. 4), что обусловлено изменением политической ситуации, а именно отказом от идеи создания административных судов.

Таким образом, в Российской Федерации административная юстиция сформирована в форме административного судопроизводства, специальное правовое регулирование которого в судах общей юрисдикции регулируется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

(М. Б. Добробаба)

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ — это нормативно установленный последовательный порядок осуществления административных действий уполномоченными органами и должностными лицами публичной власти, направленный на разрешение административных дел и исполнение функций публичного управления.

Категория «административные процедуры» не имеет законодательной регламентации. В Российской Федерации до сих пор нет общего закона об административных процедурах, несмотря на то, что соответствующие законопроекты с 2001 г. неоднократно вносились в Государственную Думу Российской Федерации. Один из законопроектов «Об административных процедурах» определял их как «установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел».

Некоторые процедурные вопросы в настоящее время решаются в специальных законах, посвященных отдельным полномочиям государственных органов (например: Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), или в отраслевых законах (Федеральный закон 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»).

Принятый в 2010 г. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», сделав важный шаг в направлении законодательного урегулирования административных процедур, в основном сконцентрировался на предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Общий закон об административных процедурах заменили многочисленные регламенты: административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, административные регламенты исполнения государственных и муниципальных функций, должностные регламенты государственных служащих. При этом Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» упоминает административные процедуры при характеристике структуры административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 12).

В то же время имеет место легальное закрепление данной дефиниции на уровне подзаконного акта (п. 15, 18), где административные процедуры определяются в качестве логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг), необходимых и обязательных при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг), имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).

Указанная норма позволяет выделить следующие признаки административных процедур: 1) логическая обособленность; 2) элементарными составляющими их содержания являются административные действия; 3) наличие конечного результата правового характера.

Административные процедуры напрямую связаны с административными регламентами, определившими новый уровень качества правового регулирования административных процедур. Так, описание каждой административной процедуры содержит следующие обязательные элементы (п. 20):

а) основания для начала административной процедуры;

б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;

в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;

г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации;

д) критерии принятия решений;

е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;

ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

В настоящее время административные процедуры выполняют ряд функций в системе государственного управления:

– совершенствование деятельности государственного аппарата;

– учет интересов граждан;

– легитимация власти.

Административные процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).

Существует точка зрения, что административные процедуры имеют позитивную направленность административно-процедурной деятельности на удовлетворение жизненных прав и свобод граждан, законных интересов организаций (Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 451).

Позитивная административная процедура — это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

Комплекс административных процедур образует так называемый управленческий процесс (Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю. Н. Старилов. М.: Норма, 2001. С. 51).

Административные процедуры следует рассматривать в качестве правовой процессуальной формы диалога исполнительной власти и других субъектов права: граждан, юридических лиц, не наделенных управленческой компетенцией. Типичными позитивными административными процедурами выступают лицензирование, аккредитация, регистрация. Граждане и юридические лица обращаются с различными вопросами, например, о выдаче разрешения, предоставлении концессии, освобождении от налогов, о выдаче субсидий. Во многих случаях административные процедуры инициируют сами органы власти.

Можно выделить процедуры, объединяемые в производство и процедуры, не объединяемые в производство. Так, управленческое лицензионно-разрешительное производство включает в себя совокупность целого ряда административных процедур. Самостоятельными с точки зрения функционального, содержательного и целевого назначения управленческими процедурами являются: удостоверение копий, выдача справок, оформление паспортов.

Если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах. Юрисдикционные процедуры — правоохранительные процедуры, связанные с применением к лицу мер принудительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления.

Так, производство по делам об административных правонарушениях, лицензионно-разрешительное производство образуют совокупность юрисдикционных процедур. Самостоятельными юрисдикционными административными процедурами являются: доставление лица для освидетельствования в медицинские учреждения, изъятие огнестрельного охотничьего оружия, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами и др.

Для административных процедур характерным является наличие нескольких признаков:

– выступают частью административного процесса;

– отвечают определенным универсальным принципам;

– в рамках процедур обеспечиваются такие общие требования к процессуальной форме как открытость, прозрачность, беспристрастность, участие сторон, предоставление обоснования, возможность судебной защиты и т.д;

– основой административных процедур являются требования к порядку принятия индивидуальных правовых актов органами публичного управления и другими субъектами осуществления административной компетенции;

– осуществляются в целях эффективного, основанного на правовых началах управления;

– с их помощью происходит реализация прав и свобод субъектов в различных сферах, удовлетворение их законных притязаний, требующих принятие решения соответствующим органом власти;

– выступают условием формирования стабильных отношений между гражданами и государством;

– дифференцируются на позитивные (неспорные) и негативные (спорные).

Общие стадии административной процедуры: 1) возбуждение (заведение) административного дела; 2) рассмотрение (слушание) административного дела и принятие решения; 3) обжалование решения и пересмотр дела (факультативная, свойственная юрисдикционным административным процедурам); 4) исполнение принятого решения.

Административные процедуры европейских государств основаны на использовании специальных правовых принципов: следование устоявшейся практике (другое распространенное название принципа — «принцип правовой определенности» или «принцип правовой безопасности»); принципы публичного интереса и соразмерности («принцип соразмерности» или «принцип пропорциональности»); необходимость правового обоснования; необходимость обоснования в форме закона; соотношение законности и усмотрения; применение вновь принятого регулирования к текущей процедуре; запрет произвола; принцип веры и доверия (запрет злоупотребления правом; запрет «противоречивого» поведения); отказ в применении права (запрет действий или бездействий, игнорирующих правовые притязания); запрет сверхформализма (запрет бессмысленного применения права в силу подчинения процессуального права материальному); возложение бремени доказывания на административный орган (принцип исследования); обязанность передать дело полномочной инстанции; координация процедур (принцип одного окна); принцип общения по почте; обязанность обоснования; обязательность разъяснения возможности обжалования; непредвзятости официальных лиц; раскрытия информации; доступности апелляций.

В российском законе должны более обстоятельно и последовательно закрепляться и всемерно учитываться все обозначенные принципы, которые представляют собой трансформированные конституционные гарантии и выведенные многолетней судебной практикой положений, которые имеют характер норм прямого действия, то есть непосредственно регулируют отношения в рассматриваемой сфере.

(М. Б. Добробаба)

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ — нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). С помощью административных регламентов закрепляется последовательность действий каждого конкретного органа исполнительной власти, должностных лиц по организации исполнения законодательства и практической реализации компетенции, что является условием обеспечения законности их деятельности.

В законодательстве административный регламент определяется, как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственных или муниципальных услуг и стандарты предоставления государственных или муниципальных услуг (ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Однако данное определение не универсально, поскольку распространяется только на регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг.

В более развернутом виде под административными регламентами понимают принятые в установленном порядке компетентными органами исполнительной власти в целях упорядочения и упрощения административных процедур и действий нормативные правовые акты, закрепляющие как общие правила организации деятельности исполнительной власти в установленной сфере ведения (в том числе правила, процедуры внутренней организации деятельности органов), так и условия, порядок и сроки, последовательность совершения административных процедур и административных действий этих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия государственных исполнительных органов и организаций при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг (Ю. Н. Старилов).

Систему административных регламентов в настоящее время в России составляют регламенты трех основных типов:

– административные регламенты органов государственной власти;

– административные регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;

– административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Административные регламенты разрабатываются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации или на муниципальном уровне. Административные регламенты всех типов утверждаются приказами руководителя органа исполнительной власти.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти представляет собой понятие, объединяющее несколько самостоятельных регламентов (п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015):

1. Регламент федерального органа исполнительной власти (статусный регламент) — внутренний акт, определяющий порядок организации выполнения функций органа исполнительной власти, его повседневную деятельность по принятию тех или иных правовых актов, взаимоотношения служащих между собой. Статусные регламенты должны детально регулировать порядок работы органа. Состав и структура таких регламентов определены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015).

Так, в Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти должны быть включены такие разделы, как:

– порядок планирования и организации работы,

– порядок подготовки и оформления решений органа власти,

– порядок исполнения поручений,

– порядок подготовки нормативных правовых актов и проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ,

– порядок взаимодействия с иными органами власти,

– организация деятельности территориальных органов власти,

– рассмотрение обращений,

– информационное обеспечение и др.

2. Административный регламент исполнения государственных функций — нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти.

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти, с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

В регламент включаются следующие разделы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функции;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций федеральными органами исполнительной власти определен Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

3. Административный регламент предоставления государственных услуг — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственных услуг и стандарты предоставления государственных услуг.

Структуру административного регламента предоставления государственных услуг должны содержать разделы, устанавливающие (ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»):

– общие положения;

– стандарт предоставления государственной услуги;

– состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;

– формы контроля за исполнением административного регламента;

– досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных служащих.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

4. Должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти, утверждаемые представителем нанимателя и являющиеся составной частью административного регламента государственного органа.

В должностной регламент включаются (ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации):

– квалификационные требования для замещения должности гражданской службы;

– должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

– перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

– перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

– сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

– порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

– перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

– показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Административные регламенты призваны решить ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений (Нарышкин С. Е. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. М.: ИНФРА-М, 2008).

(М. Б. Добробаба)

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества, связанная с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению.

Принципы антикоррупционной политики: научность; оперативность; последовательность и постепенность; недопустимость установления двойных стандартов; сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств; тесное сотрудничество международных организаций, институтов гражданского общества и государства; комплексное использование научных (всестороннее исследование коррупции, выявление слабых, «уязвимых» ее мест, разработка системы противодействия коррупции), организационных (создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией), правовых (в первую очередь правотворческих — разработка и принятие например закона «О правовом регулировании лоббистской деятельности») и иных мер.

(А. В. Малько)

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА — анализ экспертом законодательства на наличие или отсутствия в нем коррупциогенных факторов и норм. По результатам данной экспертизы готовится экспертное заключение, которое в зависимости от субъекта экспертизы может носить как официальный так и неофициальный характер.

Практически во всех субъектах РФ уже приняты законы о противодействии коррупции, в которых говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако, при оценке базовых условий для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупциогенных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но ведь сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит увидеть коррупцию через призму точных инструментов ее анализа.

Цель проведения антикоррупционной экспертизы — выявление в действующих нормативно-правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, то есть дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции.

Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Действующее российское антикоррупционное законодательство предусматривает производство двух видов антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов — официальную или государственную и независимую, которую иногда специалисты именуют общественной.

Официальную обязательную государственную антикоррупционную экспертизу проводят федеральные и региональные органы исполнительной власти, подразделения Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, а также органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность.

Однако, в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы. Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Их заключения не влекут за собой, каких бы то ни было, юридических последствий, а выводы по анализируемому вопросу носят рекомендательный характер. Полагаем, понятие «неофициальная экспертиза» может отождествляться с понятием «общественная».

(Н. В. Мамитова)

АТТЕСТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО (от фр. attestation от лат. attestātio — свидетельство, подтверждение) — процедура оценки соответствия государственного служащего замещаемой им должности государственной службы, включающая как проверку его знаний и навыков, так и качества исполнения им должностных обязанностей.

Спецификой государственной службы как особого вида профессиональной деятельности является обязательное проведение аттестации государственных служащих. Аттестации подлежат государственные служащие всех без исключения видов государственной службы.

Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года (за исключением некоторых категорий гражданских служащих). Кроме того, в ряде случаев (сокращение должностей гражданской службы в государственном органе; изменение условий оплаты труда; соглашение сторон) в государственном органе может быть проведена и внеочередная аттестация.

Аттестацию гражданских служащих проводит аттестационная комиссия, создаваемая в государственном органе. В состав аттестационной комиссии включаются: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Состав аттестационной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации образован общественный совет, также включаются представители указанных общественных советов.

Участие в проводимой в государственном органе аттестации (в том числе и внеочередной) является обязанностью гражданского служащего. В случае отказа гражданского служащего от аттестации, а также при неявке его на аттестацию без уважительных причин гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности.

В рамках проведения аттестации на каждого подлежащего аттестации гражданского служащего в обязательном порядке его непосредственным руководителем готовится отзыв, который представляется в аттестационную комиссию. К этому отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности.

Аттестационная комиссия может вынести в отношении аттестуемого гражданского служащего одно из следующих решений:

– соответствует замещаемой должности гражданской службы;

– соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

– соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования;

– не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Представитель нанимателя в течение одного месяца после проведения аттестации и по ее результатам издает соответствующий правовой акт государственного органа. При этом он может принять одно из следующих решений в отношении соответствующего гражданского служащего:

– о включении его в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

– о направлении гражданского служащего на получение дополнительного профессионального образования;

– о понижении в должности гражданской службы и исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.

Если же гражданский служащий отказывается от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы.

(С. Е. Чаннов)

~ Б ~

БЮРОКРАТИЗМ — это негативная система бюрократического управления, осуществляемая посредством аппарата, действие которого скрыто от общества, стремящегося к групповой монополии на средства власти, основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства.

(А. В. Малько)

БЮРОКРАТИЯ — это система управления, осуществляемая особым слоем людей, которые призваны обеспечить эффективное функционирование государственных и других социальных институтов, имеют специфические обязанности и работают в соответствии с иерархией полномочий.

(А. В. Малько)

~ В ~

ВИДЫ ЭКСПЕРТИЗ — дифференцируются, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.

В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы, можно выделить официальную и неофициальную экспертизы.

По объему исследования экспертизы бывают основные и дополнительные.

Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс вопросов, требующих экспертного изучения.

Дополнительными же экспертизами решаются вопросы, не вошедшие в перечень вопросов основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие ответы основной.

По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть единоличными (проводятся одним экспертом) и комиссионными (выполняются группой экспертов).

Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные (проводятся экспертами одной специальности, например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые-юристы) и многопредметные (комплексные) (выполняются экспертами разных специальностей, в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знания или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания). На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической области, сферы науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.

В гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы.

В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы — мониторинговую экспертизу. Под ней Ю. Г. Арзамасов предлагает понимать всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании.

Формирование и реализация данного вида экспертизы проводится не только на федеральном, но и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае был создан первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики опыт деятельности, которого был использован при создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации.

В зависимости от поставленных перед экспертом задач и целей выделяют следующие виды экспертиз:

1. Юридическая экспертиза — установление соответствия рассматриваемого законопроекта НПА более высокой юридической силы.

2. Правовая экспертиза — установление соответствия принимаемого или действующего НПА требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям.

3. Нормативно-техническая экспертиза — установление соответствия факта соблюдения основополагающих принципов законодательной техники.

4. Герменевтическая экспертиза законодательства — правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний

5. Лингвистическая экспертиза законодательства — установление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов.

6. Гендерная экспертиза законодательства — направлена на соблюдение принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствие дискриминации по признаку пола.

7. Антикоррупционная экспертиза — установление в нормативном правовом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Отдельно можно выделить финансовую и экологическую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.

(Н. В. Мамитова)

~ Г ~

ГАРАНТИИ ЗАКОННОСТИ — это средства и условия, обеспечивающие соблюдение законов и подзаконных актов, беспрепятственное осуществление прав граждан и интересов общества и государства, это совокупность факторов, содействующих установлению надлежащего режима законности.

В систему гарантий законности входят следующие виды:

1) экономические гарантии — это, прежде всего, степень организованности материальной жизни общества; уровень экономического развития общества, его благосостояния, плюрализм собственности и экономическая свобода, закрепленные в правовых актах; нестабильность экономики, разрыв хозяйственных связей ведут к анархии и социальной напряженности;

2) общественные гарантии включают в себя весь комплекс социальных мер по борьбе с правонарушениями, отступлениями от идеи законности; это сложившаяся в стране система профилактических мер, применяемых общественностью в целях предупреждения нарушений законодательства;

3) политические гарантии — это демократизм и стабильность государственного и общественного строя, отраженные в функционировании политической системы в целом; способность населения влиять на содержание политических решений и контролировать деятельность органов исполнительной власти; политический плюрализм, многопартийность, разделение властей и т. д.;

4) идеологические гарантии состоят в господстве гуманистической идеологии, на базе которой развиваются духовная жизнь общества, идейное воспитание граждан; важное значение имеет также состояние культуры и правосознания; степень распространения среди граждан юридических знаний, уважения к требованиям права, уровень нравственного воспитания в обществе;

5) организационные гарантии — это деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение законов и подзаконных актов — прокуратуры, суда, милиции и т. д.;

6) специально-юридические — это способы и средства, установленные в действующем законодательстве с целью предупреждения, устранения и пресечения нарушений правовых требований. К специально-юридическим гарантиям, в частности, относятся установленные в законодательстве специальные принципы (например, презумпции невиновности), институты (возбуждения уголовного дела), процедуры (порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел), средства (поощрений и наказаний и т. п.).

Особое значение в системе юридических гарантий обеспечения законности имеют: совершенство законодательства, прокурорский надзор, судебный и конституционный контроль, неотвратимость юридической ответственности за совершенное правонарушение. Они являются мощными средствами обеспечения реальности и действенности ее разнообразных институтов, свободного осуществления предоставленных прав и выполнения каждым своих обязанностей. С их помощью обеспечивается эффективная работа всего механизма демократии, вовлечения граждан в государственное строительство и управление обществом.

(А. В. Малько)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

– государственная гражданская служба определяется законодателем как профессиональная деятельность. Это означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

– данная деятельность не только профессиональная, но и служебная. Тем самым подчеркивается отличие государственно-служебной деятельности от обычной трудовой, ее специфика;

– замещать должности государственной гражданской службы могут только граждане Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;

– государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.

(С. Е. Чаннов)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба призвана обеспечить фактическую реализацию функций государства, так как без государственных служащих государственный аппарат является лишь мертвой конструкцией. К государственной относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т. д., — то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо.

Специфическими особенностями государственной службы выступают:

1) публичность;

2) направленность на реализацию функций государства;

3) властный характер служебной деятельности;

3) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;

4) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

Все это предопределяет особенности в правовом регулировании государственной службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила.

(С. Е. Чаннов)

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ — в широком понимании: регулирующая деятельность государства в целом (деятельность как представительных, так и исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). В рамках данного подхода функции государственного управления в той или иной мере реализуют различные органы: прокуратура, суд, представительные органы публичной власти, иные контрольно-надзорные органы. В этом смысле Конституция РФ закрепляет право граждан на участие в управлении делами общества (ст. 32). В узком понимании государственное управление — это административная деятельность, то есть деятельность только исполнительных органов государственной власти на уровне Российской Федерации либо ее субъектов. Это деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Термин «государственное управление» долгое время употреблялся в нашей стране и рассматривался как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Принятая в 1993 г. Конституция РФ от этого термина отказалась, однако в ней появился термин «исполнительная власть». Поэтому термин «государственное управление» в настоящее время практически не употребим. Появилась точка зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях формирования рыночной экономики. Однако, как показала практика, государство не противоречит рыночной экономике, именно государство призвано осуществлять экономическую и социальную политику, при этом понятие «государственное управление» уже не связывается с понятием «административное подчинение», а является более многогранным.

В 2014 году впервые термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 26.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).

Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд специфических признаков (Общее административное право: учебник: в 2 ч. Ч. 1 / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. С. 36–37):

1) это особый вид деятельности по осуществлению исполнительной власти;

2) государственное управление, наряду с правоприменением, осуществляет административное правотворчество;

3) масштабность и всеобщность государственного управления;

4) государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности;

5) одним из признаков государственного управления является возможность дискреционных действий (управление по усмотрению). Дискретное управление может быть применено: во-первых, в случае непосредственного закрепления такой возможности в законе или ином нормативном акте; во-вторых, при отсутствии нормативного регулирования;

6) государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ и образуют систему органов государственного управления;

7) законность (правомерность) государственного управления, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции;

8) государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. При этом в большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последнее время появились новые формы организации — горизонтальные отношения, связанные с перераспределением полномочий между органами исполнительной власти (административные договоры);

9) государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое всего управленческого механизма;

10) государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера (назначение административного наказания, применение мер административного предупреждения или пресечения).

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих правовых отношений. Объектами государственного управления и правового регулирования могут выступать различные стороны правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений.

Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.

Государственное управление осуществляется в определенном порядке, который включает в себя следующие стадии: а) определение целей и задач, подлежащих выполнению; б) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения; в) организация выполнения принятых решений; г) контроль за их выполнением.

(М. Б. Добробаба)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ — совокупность установленных законодательством мер экономического, социального, организационного и правового характера, призванных обеспечивать материальное благополучие государственного гражданского служащего и защищать его от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя, тем самым, осуществлению государственным служащим своих прав и обязанностей.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разделяет все гарантии государственных гражданских служащих на основные и дополнительные.

Основные государственные гарантии гражданских служащих вводятся для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы. В связи с этим гражданским служащим гарантируются:

– равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;

– право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

– условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

– медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

– обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом;

– выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

– возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

– при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, — возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы. Возмещение расходов, предусмотренных настоящим пунктом, производится в порядке и на условиях, которые установлены для возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;

– обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения — возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. В случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации. Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством Российской Федерации, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов Российской Федерации служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов Российской Федерации расходов на наем (поднаем) жилого помещения — нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

– защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

– государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.

Что касается дополнительных гарантий, то гражданским служащим при определенных условиях может предоставляться право на:

– дополнительное профессиональное образование с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

– транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;

– замещение иной должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа;

– единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Данный перечень гарантий гражданского служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии.

(С. Е. Чаннов)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ устанавливает такие государственные должности Российской Федерации, как: Президент Российской Федерации (ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (ст. 103, 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 129) и др. Что касается субъектов Российской Федерации, то в них, как правило, перечень государственных должностей утверждается специальными законами субъектов Российской Федерации, основой для которых служит Указ Президента РФ от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 592).

Наиболее важные должности также указываются в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Таким образом, государственные должности — это политические и (или) высшие административные должности. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» все они не относятся к государственной службе, то есть занимающие их лица не имеют статуса государственных служащих. Правовой статус лиц, замещающих государственные должности федерального уровня, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (например, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации»; и др.).

Государственные должности субъектов Российской Федерации характеризуются следующими основными признаками:

– они учреждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (как правило, специальными законами);

– в отличие от должностей государственной службы, они предназначены не для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации в целом;

– правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, устанавливается нормами конституционного и административного права. В некоторых случаях на них может распространяться трудовое законодательство;

– оплата труда лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, производится за счет средств субъектов РФ;

– лицо, замещающее государственную должность, несет особую ответственность за качество исполнения возложенных на него полномочий в соответствии с законодательством.

В субъектах Российской Федерации учреждаются такие государственные должности, как: глава субъекта Российской Федерации (в различных субъектах именуются по-разному); заместители главы субъекта Российской Федерации; руководитель законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; депутат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; уполномоченный по правам человека субъекта Российской Федерации; уполномоченный по правам ребенка субъекта Российской Федерации; уполномоченный по защите прав предпринимателей субъекта Российской Федерации; руководитель Счетной палаты субъекта Российской Федерации; мировой судья; и другие.

(С. Е. Чаннов)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ НАГРАДЫ — высшая форма поощрения граждан за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством.

Государственных наград могут быть удостоены объединения Вооруженных Сил Российской Федерации и объединения войск национальной гвардии Российской Федерации, соединения, воинские части и корабли Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, за подвиги и отличия в боях по защите Отечества, в операциях по поддержанию (восстановлению) международного мира и в контртеррористических операциях, за мужество и самоотверженность, проявленные в ходе выполнения учебно-боевых задач, за высокие показатели в боевой подготовке, а также военные образовательные организации высшего образования и их обособленные структурные подразделения (филиалы) за значительные достижения в подготовке квалифицированных кадров.

Нормативно установлены следующие виды государственных наград («Положении о государственных наградах Российской Федерации», утвержденном Указом Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 (ред. от 18.12.2016):

а) высшие звания Российской Федерации (звание Героя Российской Федерации; звание Героя Труда Российской Федерации);

б) ордена Российской Федерации (Святого апостола Андрея Первозванного; Святого Георгия; «За заслуги перед Отечеством»; Святой великомученицы Екатерины; Александра Невского; Суворова; Ушакова; Жукова; Кутузова; Нахимова; Мужества; «За военные заслуги»; «За морские заслуги»; Почета; Дружбы; «Родительская слава»);

в) знаки отличия Российской Федерации (Георгиевский крест; «За благодеяние»; «За безупречную службу»);

г) медали Российской Федерации («За отвагу»; Суворова; Ушакова;

Жукова; Нестерова; Пушкина; «Защитнику свободной России»; «За отличие в охране общественного порядка»; «За отличие в охране государственной границы»; «За спасение погибавших»; «За труды по сельскому хозяйству»; «За развитие железных дорог»; «За заслуги в освоении атомной энергии»; «За заслуги в освоении космоса»; медаль ордена «Родительская слава»);

д) почетные звания Российской Федерации («Летчик-космонавт Российской Федерации»; «Народный артист Российской Федерации»; «Народный архитектор Российской Федерации»; «Народный учитель Российской Федерации»; «Народный художник Российской Федерации»; «Заслуженный артист Российской Федерации»; «Заслуженный архитектор Российской Федерации» и др.) — всего 63 почетных звания.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах организаций любых форм собственности, а также государственными органами и органами местного самоуправления.

При представлении к награждению государственными наградами вид награды определяется характером и степенью заслуг награждаемого, которые должны соответствовать статутам орденов Российской Федерации, положениям о знаках отличия Российской Федерации, медалях Российской Федерации и почетных званиях Российской Федерации.

Очередное награждение государственной наградой за новые заслуги возможно не ранее чем через пять лет после предыдущего награждения государственной наградой, за исключением награждения за совершение подвига, проявленное мужество, смелость и отвагу. Повторное награждение одноименными государственными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения орденом Мужества и медалью «За отвагу» за совершение подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу. По решению Президента Российской Федерации повторное награждение лица государственной наградой может быть произведено до истечения 5-летнего срока.

Присвоение звания Героя Российской Федерации или награждение орденом Святого Георгия, орденом Суворова, орденом Ушакова, орденом Жукова, орденом Кутузова, орденом Нахимова, орденом Мужества, знаком отличия — Георгиевским крестом или медалью «За отвагу» может быть произведено посмертно за совершение подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу.

Для проведения общественной оценки материалов о награждении государственными наградами и обеспечения объективного подхода к поощрению при Президенте РФ действует специальная Комиссия по государственным наградам (Указ Президента РФ от 02.12.2008 № 1712 (ред. от 25.08.2012) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по государственным наградам»).

Государственные награды субъектов РФ выражают государственное и общественное признание заслуг регионального масштаба и имеют меньшее публичное значение, чем государственные награды Российской Федерации. В ряде субъектов РФ наблюдается положительная тенденция наградного законодательства: нормы о государственных наградах установлены на уровне закона, а не акта главы субъекта Российской Федерации (См., например: Закон Республики Башкортостан от 30.12.2005 № 271-з (ред. от 02.11.2015) «О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан»; Закон Саратовской области от 26.10.1999 № 51-ЗСО (ред. от 05.08.2015) «О почетных званиях Саратовской области и наградах органов государственной власти Саратовской области» и др.).

Лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Государственные гражданские служащие могут быть поощрены государственными наградами наравне с другими гражданами. Вместе с тем, для государственных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственные должности субъектов Российской Федерации, предусмотрена одна специальная награда, которой другие лица награждаться не могут — знак отличия «За безупречную службу». Награждение знаком производится за конкретный вклад в становление гражданского общества, развитие российской государственности, укрепление законности и правопорядка, безупречную службу более чем 15 лет и иную плодотворную служебную деятельность, принесшую существенную пользу Отечеству (Положение о знаке отличия «За безупречную службу», утвержденным Указом Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 (ред. от 18.12.2016).

Необходимым условием представления к награде является наличие у государственного служащего 20, 25, 30, 40 или 50 лет стажа государственной службы (для гражданского служащего), 15, 20, 25 или 30 лет (для военнослужащего, при условии награждения двумя и более наградами федеральных государственных органов).

Следует отметить, что служебным законодательством установлен запрет государственным гражданским служащим без письменного разрешения представителя нанимателя, а муниципальным служащим — без письменного разрешения главы муниципального образования принимать награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (с п. 11 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; п. 10 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Государственные награды в силу своего высшего государственно-общественного значения и публично-властной природы учредителя являются уникальными по статусу, названию и описанию (внешнему виду). Исключительные права на использование государственных наград принадлежат их учредителю — государству. Учреждение или изготовление знаков, аналогичных государственным наградам, другими субъектами, кроме государства, умаляют высокий статус государственных наград и являются противоправными деяниями, за которые установлена административная (ч. 2 ст. 17.11 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ч. 1 ст. 327 УК РФ).

(М. Б. Добробаба)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ — это разновидность публичных услуг, оказываемых по запросу конкретного гражданина или организации органами, предоставляющими государственные услуги, при осуществлении государственных функций в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Понятие государственных услуг в большей степени связано с функциями государства и его органов. Официально термин «государственные услуги» впервые был определен в Указе Президента России от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В нем о государственных услугах было сказано как об одном из видов функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти. При этом функция по оказанию государственных услуг была определена как «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц».

Фактически же этот термин первоначально стали использовать в ином смысле. Прежде всего, для обозначения услуг, оказываемых непосредственно органами исполнительной власти (как федеральными, так и региональными) по запросу конкретного гражданина или организации. В этом же смысле (без специального определения) термин «государственные услуги» был использован в первом комплексном документе, специально ориентированном на повышение качества государственного управления в России, — в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.

Соответственно и функция по оказанию государственных услуг в Указе Президента России от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была определена как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В настоящее время государственная услуга понимается как деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Предоставление государственных услуг — самостоятельная родовая группа функций органов исполнительной власти не связанных с осуществлением властно-распорядительных полномочий. В качестве критерия, позволяющего отграничивать функции и услуги или функции по предоставлению услуг и традиционные властно-обязывающие управленческие функции, чаще всего называется элемент личного участия или заинтересованности (частный интерес) гражданина (организации) в предоставлении того или иного нематериального блага со стороны государства. Совокупность действий государственного органа по предоставлению государственных услуг следует считать разновидностью функций за пределами понятия «компетенция» государственного органа. Если исходить из узкого понимания компетенции как круга властных полномочий, то к ней не могут быть отнесены ни функции по оказанию государственных услуг, ни сами услуги. К компетенции относятся направленные на организацию предоставления государственных услуг полномочия. Соответственно необходимо разграничение юридических категорий: 1) «услуги» и 2) «полномочия» по организации оказания (предоставления) услуг.

Таким образом, к государственным услугам не должна относиться собственно управленческая деятельность, определяемая в законодательстве понятиями «компетенция», «функции контроля и надзора» и т. п., а также типичные властно-распорядительные полномочия по регистрации, лицензированию и т. п. Однако допускается объединение этих методов прямого и опосредованного управления, что часто встречается на практике, когда предоставлению услуг сопутствует издание того или иного административного акта.

Основными принципами предоставления государственных услуг являются (ст. 4):

1) правомерность предоставления государственных услуг;

2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных услуг;

3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных услуг, платы за предоставление государственных услуг;

4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги;

5) доступность обращения за предоставлением государственных услуг и предоставления государственных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

6) возможность получения государственных в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

Согласно существующему нормативному порядку, значительная часть услуг государства (квази-государственных услуг) в виде профильной деятельности учреждений не относится ни к государственным, ни к муниципальным, ни к частным услугам, а лишь приравнивается к ним. К государственным услугам относятся только «административные» услуги, включенные в специальные реестры (федеральных услуг и государственных услуг субъектов РФ).

К таким реестрам относятся, например:

– перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 (ред. от 03.09.2016);

– перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р (ред. от 23.06.2014) и др.

Субъектами административных процедур в сфере предоставления государственных услуг являются:

1) Заявители — получатели государственных услуг (физические и юридические лица);

2) Органы, предоставляющие государственную услугу:

— федеральные органы исполнительной власти,

— органы государственных внебюджетных фондов,

— исполнительные органы государственной власти субъекта РФ,

— органы местного самоуправления, осуществляющие переданные им федеральными законами и законами субъектов РФ государственные полномочия.

Функции органов, предоставляющих государственные услуги, могут также выполнять государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные соответственно государственным органом РФ, органом субъекта РФ, органом местного самоуправления.

Организациями, уполномоченными на предоставление государственной услуги, являются многофункциональные центры (См.: Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 (ред. от 17.02.2017) «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»). Многофункциональные центры предоставляет государственные услуги по принципу «одного окна». Для этого необходимо заключить соглашение о взаимодействии с федеральными, региональными или местными органами власти, органами государственных внебюджетных фондов.

В центре заявители могут получить, в частности, бесплатный доступ к Единому порталу государственных услуг, оплатить услуги, кроме того, в многофункциональных центрах могут предоставляться нотариальные, копировально-множительные, банковские услуги, а также безвозмездные услуги доступа к справочным правовым системам.

Производство по предоставлению государственных услуг включает следующие стадии: 1) прием запросов заявителей о предоставлении государственных услуг; 2) обработка запросов, сбор необходимых сведений, подготовка итоговых документов; 3) выдача итоговых документов заявителям.

Поставленная главой государства задача обеспечения к 2018 г. уровня удовлетворенности граждан и хозяйствующих субъектов качеством предоставления государственных услуг не менее 90% (Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления») диктует необходимость постоянного совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

Так, помимо запросов на бумажном носителе, подписанных собственноручной подписью, предусматривается возможность подачи обращения с помощью электронных запросов, подписанных электронной подписью (Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «Об электронной подписи»). При этом запрос направляется заявителем с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет. Переход на предоставление государственных услуг в электронном виде федеральными органами исполнительной власти обозначен Правительством РФ в качестве первейшей задачи (Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65).

(М. Б. Добробаба)

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность по обеспечению полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов или лиц, замещающих государственные должности, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета либо за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственный служащий — это олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор. Именно через государственных служащих осуществляются полномочия органов государственной власти во всех сферах общественной жизни.

Государственный служащий в служебных отношениях выступает в качестве агента государства, действует от его имени и по его поручению. В связи с этим большинство государственных служащих наделяются властными, распорядительными полномочиями. В то же время часть государственных служащих таких полномочий не имеют, так как не реализуют сами функции государственных органов, а обеспечивают их реализацию другими служащими.

Исходя из системы государственной службы Российской Федерации государственные служащие могут быть разделены, во-первых, на:

федеральных государственных служащих;

государственных служащих субъектов Российской Федерации;

во-вторых, на:

государственных гражданских служащих;

военнослужащих;

государственных служащих иных видов службы, связанной с правоохранительной деятельностью.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий определяется как гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 13). А вот различные нормативные акты о государственной военной службе и государственной службе иных видов, связанной с правоохранительной деятельностью, таких определений не содержат. В то же время некоторые из них оперируют понятием «сотрудник», которое в данном контексте выступает синонимом понятия «государственный служащий».

(С. Е. Чаннов)

ГОСУДАРСТВО — это особая суверенная организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению конкретных классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и других интересов в пределах определенной территории. Это сложный, универсальный, структурно организованный механизм, который представлен системой находящихся в иерархической зависимости государственных органов, осуществляющих с помощью профессиональных служащих повседневное управление общественной жизнью.

Государство характеризуется следующими признаками, позволяющими отличить его от социальной власти родового строя:

– наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны (государство обязательно обладает аппаратом управления и принуждения, ибо публичная власть — это чиновники, армия, полиция, а также тюрьмы и другие учреждения);

– система налогов, податей, займов (необходимы для проведения определенной политики и содержания государственного аппарата, людей, не производящих материальных ценностей и занятых только управленческой деятельностью);

– территориальное деление населения (государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих его территорию, независимо от принадлежности к какому-либо роду или племени);

– право (государство не может существовать без права, так как последнее юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т. п.);

– монополия на легальное применение силы, физического принуждения (возможность лишить граждан высших ценностей, каковыми являются жизнь и свобода, определяет особую действенность государственной власти).

– суверенитет (это присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях).

(А. В. Малько)

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО — это совокупность нравственных, религиозных, национальных, социально-экономических, семейных отношений и институтов, с помощью которых удовлетворяются интересы индивидов и их групп.

Признаки гражданского общества:

– наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

– самоуправляемость;

– конкуренция образующих его структур и различных групп людей;

– свободно формирующееся общественное мнение и плюрализм;

– всеобщая информированность и прежде всего реальное осуществление права человека на информацию;

– жизнедеятельность в нем базируется на принципе координации (в отличие от государственного аппарата, который построен на основе принципа субординации);

– многоукладность экономики;

– легитимность и демократический характер власти;

– правовое государство;

– сильная социальная политика государства, обеспечивающая достойный уровень жизни людей и другие.

Структуру гражданского общества составляют:

1) негосударственные социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство);

2) совокупность независимых от государства производителей (частные фирмы и т. п.);

3 общественные объединения и организации;

4) политические партии и движения;

5) сфера воспитания и негосударственного образования;

6) система негосударственных средств массовой информации;

7) семья;

8) церковь и т. п.

(А. В. Малько)

~ Д ~

ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ВО ВРЕМЕНИ — это хронологические рамки, ограниченные моментом его вступления в юридическую силу и моментом утраты юридической силы.

Существуют следующие основные варианты введения нормативно-правовых актов в действие:

– с момента принятия или подписания;

– с момента опубликования;

– по истечении определенного срока с момента опубликования (так, согласно статье 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» «федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу»);

– со времени, указанного в данном акте, или в специально принятом по этому поводу акте;

– с момента получения адресатом и т. д.

По общему правилу действие нормативного акта распространяется лишь на отношения, возникшие после его вступления в действие. Однако иногда (когда об этом прямо сказано в самом акте или когда смягчается или отменяется юридическая ответственность) ему придается обратная сила, т. е. он оказывает регулирующее воздействие на отношения, возникшие до его принятия и вступления в действие. Причем обратная сила может носить ревизионный (когда пересматриваются наступившие юридические последствия) и простой (когда наступившие юридические последствия не пересматриваются) характер.

Нормативно-правовые акты утрачивают юридическую силу и перестают действовать в случаях:

– истечения срока, на который был принят акт;

– изменения обстоятельств, на которые был рассчитан акт;

– прямой официальной отмены акта или признания акта неконституционным;

– фактической отмены (когда принят новый акт, регулирующий те же отношения, а старый формально не отменен);

– вступления в силу международного договора, которому противоречит внутригосударственный акт.

(А. В. Малько)

ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В ПРОСТРАНСТВЕ — это территориальные рамки, предполагающие его действие в границах территории, на которую распространяются полномочия соответствующего правотворческого органа (либо на всю территорию, либо на часть территории).

Под территорией Российской Федерации понимается ее сухопутное и водное пространство внутри государственных границ, воздушное пространство над ними, недра. К ней относится также территория российских дипломатических представительств за рубежом, военные и торговые суда в открытом море, воздушные корабли, находящиеся в полете за пределами Федерации.

Действие нормативного правового акта в пространстве зависит, как правило, от двух факторов — от компетенции органа, принявшего данный акт, и от юридической силы акта. В связи с этим возможны несколько вариантов: 1) федеральные нормативные акты распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации; 2) акты органов государственной власти субъекта Федерации действуют только на территории данного субъекта; 3) локальные нормативные акты действуют только на территории отдельно взятого предприятия, учреждения или организации.

В отдельных случаях нормативно-правовые акты могут действовать на строго определенной в них, ограниченной территории. Например, таковыми являются законы и подзаконные акты, устанавливающие особые правовые режимы для определенных регионов — районов Крайнего Севера, территорий, пострадавших от стихийных бедствий или техногенных катастроф и т. д.

Следует отметить и тот факт, что действие некоторых нормативных правовых актов может выходить за пределы территории отдельного государства. И, наоборот, на территорию данного государства могут распространять свое действие в соответствии с заключенными соглашениями нормативные акты другого государства. Наряду с собственными внутригосударственными нормативно-правовыми актами на территории Российской Федерации также действуют и нормы международно-правовых актов.

(А. В. Малько)

ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ПО КРУГУ ЛИЦ — это субъектные рамки, предполагающие распространение его регулятивного воздействия на всех граждан, проживающих на территории действия полномочий соответствующего правотворческого органа (либо государства в целом, либо отдельного региона), что не исключает адресного воздействия, устанавливающего особое правовое положение для отдельных категорий граждан (депутатов, судей, инвалидов и т. д.).

На территории Российской Федерации нормативные акты действуют в отношении всех ее граждан, государственных органов, общественных организаций, иностранцев, лиц без гражданства.

В соответствии со ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Иностранным гражданам и лицам без гражданства все же некоторые права не предоставляются и на них не возлагаются определенные обязанности (например, они не обладают правом избирать и быть избранными в государственные органы, на них не возлагается обязанность служить в рядах Вооруженных Сил России и т. д.).

Вместе с тем существуют и специальные нормативные акты, распространяющиеся только на отдельные категории граждан и должностных лиц. К примеру, нормативно-правовой акт может быть адресован преимущественно студентам, пенсионерам, военнослужащим, работникам Крайнего Севера и т. д.

Особым положением в России пользуются дипломаты, консульские работники и другие сотрудники зарубежных государственных учреждений, наделенные дипломатическим иммунитетом. Так, они не подлежат аресту и задержанию, на них не распространяется уголовная и административная ответственность, а отчасти и гражданская юрисдикция страны пребывания. Вопрос о привлечении их к юридической ответственности за правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации, решается дипломатическим путем.

(А. В. Малько)

ДИСЦИПЛИНА — это подчинение обязанностям, содержащимся в правовых актах (нормативных, правоприменительных, интерпретационных, договорных) и в иных социальных и технических предписаниях (нормативных и индивидуальных), имеющим цель упорядочить определенные общественные отношения; это определенные требования к поведению субъектов, отвечающие сложившимся в обществе социальным нормам. При этом дисциплина предполагает выполнение обязанностей, содержащихся не только в правовых актах нормативного характера, но и в правоприменительных, интерпретационных, договорных, а также в нормативных и индивидуальных неюридических предписаниях. Она сопряжена с отношением подчинения одного субъекта другому, в котором содержатся определенные властные либо авторитетные требования

Законность есть составная часть, ядро дисциплины. Результатом дисциплины выступает общественный порядок.

В зависимости от природы предписаний, содержащих те или иные обязанности, дисциплину подразделяют на:

– воинскую — подчинение военнослужащих обязанностям, содержащимся в соответствующих правовых актах (законах, воинских уставах, приказах командиров);

– государственную — выполнение субъектами (один из которых государственный орган) юридических обязанностей, содержащихся в правовых правилах, установленных государством для государственных служащих;

– договорную — соблюдение субъектами обязательств, предусмотренных в хозяйственных и иных договорах;

– налоговую — подчинение обязанностям, содержащимся в соответствующих налогово-правовых актах;

– процессуальную — подчинение обязанностям, содержащимся в соответствующих процессуально-правовых актах (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации» и иных актах).

– технологическую — подчинение обязанностям, содержащимся в соответствующих актах, регламентирующих технологические процессы и режимы и др.

(А. В. Малько)

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ — вид юридической ответственности, заключающийся в применении к государственным и муниципальным служащим, совершившим дисциплинарные проступки, дисциплинарных взысканий. Дисциплинарная ответственность по частоте применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины, в основном, в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила).

Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих является специальным видом дисциплинарной ответственности. Специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий (Гусов К. Н., Толкунова В. Н.).

Основанием привлечения государственного или муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является нарушение служебной дисциплины, то есть дисциплинарный проступок. Дисциплинарным проступком на государственной гражданской службе является неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Примерно также определяется и дисциплинарный проступок на муниципальной службе. В соответствии с законодательством о службе в органах внутренних дел нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав. На военной службе дисциплинарный проступок определяется как противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности.

За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к государственному или муниципальному служащему следующие дисциплинарные взыскания. К муниципальным служащим могут быть применены: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение. К государственным гражданским служащим также может взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии. На других видах государственной службы встречаются и иные дисциплинарные взыскания: строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность; (ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» (ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре»); лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест (ст. 28.4 Федерального закона «О статусе военнослужащих»); и др.

Законодательство о государственной и муниципальной службе, также, как и ТК РФ не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. Исключением из общего правила обычно является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Так, например, п. 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; прогул; появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа и др.).

При этом за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

В целом порядок привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует перед наложением дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки (служебного расследования), если таковые проводятся.

Копия акта о применении к служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Государственный и муниципальный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа (органа местного самоуправления) по служебным (трудовым) спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять со служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по его письменному заявлению или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.

(С. Е. Чаннов)

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ — дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих, которая применяется к ним за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и характеризующаяся определенными особенностями.

За совершение коррупционных правонарушений к государственным и муниципальным служащим применяются те же дисциплинарные взыскания, что и за совершение иных дисциплинарных проступков. Особенностью выступает здесь то, что в случае, если на служащего накладывается взыскание в виде увольнения, он увольняется в связи с утратой доверия. При это законодательством об отдельных видах государственной, а также о муниципальной службе предусматривается предусмотрен перечень коррупционных правонарушений, за которые предусмотрено взыскание в именно виде увольнения в связи с утратой доверия (например: ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации»).

Также особенностями дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений выступают:

перед наложением взыскания подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа (органа местного самоуправления) по профилактике коррупционных и иных правонарушений проводится специальная проверка;

результаты проверки до наложения дисциплинарного взыскания могут направляться в комиссию по урегулированию конфликта интересов;

при привлечении к ответственности учитываются характер совершенного служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.

(С. Е. Чаннов)

ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ — должности, учреждаемые федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории:

– руководители;

– помощники (советники);

– специалисты;

– обеспечивающие специалисты.

К должностям руководителей согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе» относятся должности как собственно руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. Так, например, к должностям категории «руководители» относятся: руководитель Администрации Президента Российской Федерации; первый заместитель федерального министра; руководитель аппарата федерального министра; директор департамента федерального министерства.

При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. В таком случае на руководителя государственного органа законодательство о государственной гражданской службе не распространяется.

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории «руководители» государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории «руководители». К должностям помощников (советников) например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — Министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты, в основном, выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к должностям специалистов относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. К категории специалисты относятся, например: главный федеральный инспектор по субъекту Российской Федерации; консультант Администрации Президента Российской Федерации; заместитель начальника главного штаба в Главном командовании внутренних войск; начальник отдела в управлении федеральной службы; старший государственный инспектор; главный государственный налоговый инспектор; и др.

Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Закон о гражданской службе устанавливает, что к должностям обеспечивающих специалистов относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. К должностям обеспечивающих специалистов, в частности, относятся: старший специалист 1 разряда федерального министерства; ведущий специалист 2 разряда аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; главный специалист 3 разряда аппарата Верховного Суда Российской Федерации; специалист 1 разряда Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; и др.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» выделяет также пять групп должностей государственной гражданской службы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы; должности категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы; должности категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации выделяют те же категории и группы должностей гражданской службы субъектов РФ, что и федеральный закон.

(С. Е. Чаннов)

ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — должности, учреждаемые федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации для обеспечения исполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти и государственных должностных лиц или для непосредственного исполнения таких полномочий.

Только лица, замещающие должности государственной службы, могут именоваться государственными служащими.

Должности государственной службы подразделяются на:

– должности федеральной государственной гражданской службы;

– должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– воинские должности;

– должности государственной службы иных видов, связанные с правоохранительной деятельностью.

При этом в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов, соответственно, занимающие их государственные служащие могут иметь различный правовой статус. В настоящее время такая ситуация существует, например, в таможенных органах, в которых существуют как должности, относящиеся к гражданской службе, так и должности, относящиеся к государственной службе, связанной с правоохранительной деятельностью.

Кроме того, в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.

Все должности государственной службы объединяются в соответствующие реестры должностей. Так, Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;

перечни типовых воинских должностей;

перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов.

Применительно к государственной гражданской службе в настоящее время указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр необходим, прежде всего, чтобы установить порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы. Правовой статус должности федеральной государственной гражданской службы возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения в Реестр, и сохраняется до того момента, пока она числится в Реестре.

На военной службе единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1 ранга в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, утверждаются Президентом Российской Федерации. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации, руководителем иного федерального органа исполнительной власти или федерального государственного органа, в которых предусмотрена военная служба.

В перечнях воинских должностей определяются воинские должности, которые замещаются на конкурсной основе, воинские должности, которые могут замещаться военнослужащими женского пола, военнослужащими, являющимися иностранными гражданами, гражданским персоналом, а также воинские должности, которые не могут замещаться военнослужащими, являющимися гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства.

Применительно к государственной военной службе необходимо подчеркнуть, что ее особенностью выступает возможность ее прохождения без замещения конкретной воинской должности. Военнослужащий может проходить военную службу не на воинских должностях в случаях:

нахождения в распоряжении командира (начальника) — не более трех месяцев;

нахождения в распоряжении командира (начальника) в связи с проведением организационно-штатных мероприятий — не более шести месяцев;

нахождения в распоряжении командира (начальника) в связи с возбуждением в отношении военнослужащего уголовного дела — до вынесения решения по уголовному делу.

Кроме того, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации могут быть установлены другие случаи прохождения военнослужащим военной службы не на воинских должностях.

Что касается иных видов государственной службы, которые преимущественно связаны с правоохранительной деятельностью, то перечни должностей государственной службы иных видов утверждаются актами государственных органов, в которых прохождение этой службы осуществляется. Так, например, Указом Президента РФ от 26.07.2011 № 1010 утвержден Перечень должностей высшего начальствующего состава федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и соответствующих этим должностям специальных званий.

Субъекты Российской Федерации могут разрабатывать свои реестры должностей государственной гражданской службы. Однако эти реестры разрабатываются не произвольно, а с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. Таким образом, сначала утверждается Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, а затем, с его учетом, аналогичные реестры субъектов Российской Федерации.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

(С. Е. Чаннов)

ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ — должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации. Такой реестр представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

(С. Е. Чаннов)

ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО — субъект государственного, муниципального и иных разновидностей публичного управления, который наделен особыми функциями властного характера в отношении дисциплинарно или функционально подчиненных лиц. Понятие должностного лица используется в публично-правовых отраслях и имеет строгую связь с характером регулируемых ими общественных отношений. Поэтому для целей того или иного правового акта или комплекса актов его признаки варьируются.

Определение должностного лица дается в законодательстве, регулирующем порядок рассмотрения обращений граждан (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), где «должностное лицо» определяется как лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (ст. 4). В то же время, законодательно установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами, которые тоже соответственно могут быть отнесены к категории должностных лиц.

Определение «должностного лица» дается в УК РФ и КоАП РФ, однако не в общетеоретическом значении, а применительно к соответствующим деликтным отношениям. Так, в уголовном праве «должностное лицо» определяется как субъект уголовной ответственности в соответствие за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ).

В примечании к ст. 285 УК РФ «должностное лицо» это: 1) лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти; 2) выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Очень похожее с формально-юридической точки зрения определение понятия «должностное лицо» содержится в административном праве в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ: 1) лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него; 2) лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Кроме того, в указанной статье КоАП РФ определены иные категории лиц, которые за административные правонарушения, предусмотренные конкретными статьями КоАП РФ несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, в соответствии с нормативными положениями, к должностным лицам относятся:

1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти);

2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции;

3) лица, выполняющие организационно-хозяйственные функции.

Перечисленные функции выполняются должностными лицами:

1) в государственных органах (законодательной, исполнительной, судебной власти, органах прокуратуры);

2) органах местного самоуправления;

3) государственных и муниципальных учреждениях;

4) государственных корпорациях;

5) Вооруженных Силах РФ;

6) других войсках Российской Федерации;

7) воинских формированиях и подразделениях Российской Федерации.

При этом представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (примечание к ст. 318 УК РФ).

Ввиду отсутствия легальных определений таких понятий как «организационно-распорядительные функции» и «административно-хозяйственные функции» следует использовать их толкование судебной практикой (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»).

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п.

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

В административном праве должностное лицо — общий субъект, участвующий в самых различных отношениях. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — обозначение категории лиц — субъектов административного права, возглавляющих и координирующих деятельность исполнительной ветви власти в субъекте РФ.

Административное законодательство часто не определяет субъектов публичного управления в качестве должностных лиц. Как правило, это делается правоприменителем посредством специального юридического анализа, квалификации соответствующих признаков. Например, лица, замещающие любые государственные должности Российской Федерации, относятся к категории должностных лиц. Реже в названии самой должности упоминается функция должностного лица.

(М. Б. Добробаба)

ДОЛЖНОСТНОЙ РЕГЛАМЕНТ — утверждаемый представителем нанимателя в государственном органе документ, определяющий наиболее важные параметры осуществления государственным служащим его должностных обязанностей.

По сути, должностной регламент является локальным актом, который призван более полно, чем должностная инструкция, показать место государственного служащего в государственном органе, отражая не только его права и обязанности по должности, но и его взаимодействие с другими служащими, а также критерии оценки его деятельности. В настоящее время должностными регламентами регулируется служебная деятельность государственных гражданских служащих и сотрудников органов внутренних дел.

Примерные должностные регламенты утверждаются непосредственно в государственных органах (например, Приказ Минфина России от 17.03.2014 № 16н «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации»; Приказ Минтруда России от 16.08.2012 № 55н «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации»; Приказ Роспечати от 09.03.2017 № 75 «Об утверждении примерного должностного регламента федерального государственного гражданского служащего Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям»; и др.)

Должностной регламент должен включать в себя следующие элементы:

– квалификационные требования, которым должен удовлетворять государственный служащий для замещения соответствующей должности государственной службы. Должностной регламент может конкретизировать квалификационные требования применительно к конкретным должностям государственной службы, например, в части профиля соответствующего образования и т. п.;

– права, обязанности и ответственность служащего в связи с замещением конкретной должности государственной службы. В этом смысле должностной регламент должен отражать функциональные особенности конкретной должности;

– конкретный перечень тех вопросов, по которым государственный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения, в частности, перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен или может принять решение самостоятельно; содержание вопросов, по которым гражданский служащий принимает решение самостоятельно; варианты возможных решений; критерии принятия решения; сроки принятия решения и правовые формы указанных решений. В зависимости от функциональных особенностей конкретной должности в должностной регламент могут включаться и иные требования;

– перечень вопросов, по которым государственный служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов, в частности, перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих или иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решения; сроки их выполнения и правовые формы указанных действий и решений;

– сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

– порядок служебного взаимодействия государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей с иными государственными гражданскими служащими, гражданами или организациями. Иными словами, регламентации подлежат: основания и порядок служебного взаимодействия служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с государственными служащими того же государственного органа, служащими иных государственных органов, а также формы и порядок служебного взаимодействия служащего с гражданами и организациями;

– показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного гражданского служащего.

(С. Е. Чаннов)

ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ — совокупность мер по профессиональной переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих.

Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», одним прав гражданского служащего является его право на дополнительное профессиональное образование, которое включает в себя:

— профессиональную переподготовку;

— повышение квалификации.

Профессиональная переподготовка — это получение гражданскими служащими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности.

Повышение квалификации — это обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Порядок переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих регламентируется Указом Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Требования к профессиональной переподготовке гражданских служащих.

Профессиональная переподготовка гражданских служащих осуществляется в целях получения гражданскими служащими компетенции, необходимой им для выполнения нового вида профессиональной служебной деятельности, приобретения новой квалификации.

Минимально допустимый срок освоения программы профессиональной переподготовки для гражданских служащих не может быть менее 500 часов.

При освоении программы профессиональной переподготовки гражданскому служащему в качестве ее разделов по согласованию с представителем нанимателя могут быть зачтены программы повышения квалификации, освоение которых подтверждено удостоверениями о повышении квалификации, полученными не позднее 3 лет до начала обучения по соответствующей программе профессиональной переподготовки.

Квалификация, указываемая в дипломе о профессиональной переподготовке, дает гражданскому служащему право претендовать на замещение должностей гражданской службы, для которых представителем нанимателя установлены квалификационные требования к наличию квалификации по результатам дополнительного профессионального образования.

Требования к стажировке гражданских служащих.

Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется в целях совершенствования и (или) получения гражданскими служащими новой компетенции, необходимой им для профессиональной служебной деятельности и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации. Повышение квалификации осуществляется по мере необходимости, определяемой представителем нанимателя, но не реже одного раза в три года.

Гражданский служащий, впервые принятый на должность гражданской службы направляется на повышение квалификации по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу.

Срок освоения программ повышения квалификации для гражданских служащих не может быть менее 16 часов.

При освоении программы повышения квалификации объемом более 72 часов гражданскому служащему в качестве ее разделов по согласованию с представителем нанимателя могут быть зачтены программы повышения квалификации, освоение которых подтверждено удостоверениями о повышении квалификации, полученными не позднее 3 лет до начала обучения по соответствующей программе повышения квалификации.

Дополнительные профессиональные программы могут реализовываться полностью или частично в форме стажировки.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих могут осуществляться с применением дистанционных образовательных технологий.

(С. Е. Чаннов)

~ Е ~

ЕДИНЫЙ ПОРТАЛ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ (http://www.gosuslugi.ru) — федеральная государственная информационная система, обеспечивающая:

— доступ физических и юридических лиц к сведениям о государственных и муниципальных услугах, государственных функциях по контролю и надзору, об услугах государственных и муниципальных учреждений, об услугах организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещенных в федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей ведение реестра государственных услуг в электронной форме;

— предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг, услуг государственных и муниципальных учреждений и других организаций, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

— учет обращений граждан, связанных с функционированием Единого портала, в том числе возможность для заявителей оставить отзыв о качестве предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме.

Портал запущен 15 декабря 2011 г. в рамках реализации программ по формированию информационного общества. Представляет собой cправочно-информационный интернет-портал, на котором реализована концепция «личного кабинета» пользователя, т. е. существует возможность персонализации информации и услуг. Все услуги, размещенные на Едином портале, соотнесены также с конкретным регионом Российской Федерации: место получения услуги определяет как наличие самой услуги, так и условия ее предоставления.

(О. Л. Солдаткина)

~ З ~

ЗАКОН — это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их положение определяется следующими основными признаками:

– законы принимаются высшими представительными органами власти государства в целом или субъекта Федерации или непосредственно народом путем референдума, поэтому наиболее полно выражают сбалансированную волю общества, обладают представительной природой;

– обладают высшей юридической силой — содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам;

– регулируют наиболее важные, социально значимые отношения — в них закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т. д.;

– содержат нормы первичного, основополагающего характера — все иные нормативные акты призваны детализировать и конкретизировать нормативные установления законов;

– законы принимаются, изменяются и отменяются в особом процессуальном порядке.

Законы классифицируются:

по сфере действия — на общефедеральные и законы субъектов РФ;

по отраслям права — на государственно-правовые, уголовно-правовые; гражданско-правовые и т. д.;

по субъектам законотворчества — на законы, принятые в результате референдума, и законы, принятые законодательным органом; по сроку действия — на постоянные и временные;

по степени значимости — на конституционные (Конституция РФ, федеральные конституционные законы и законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РФ) и текущие (обычные, принимаемые на основе Конституции РФ и конституционных федеральных законах в целях регулирования различных сторон общественной жизни).

(А. В. Малько)

ЗАКОННОСТЬ — это такой режим общественной жизни, который основан на системе требований по соблюдению законодательства всеми государственными органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и гражданами. Законность есть по сути соблюдение всеми субъектами права законов и подзаконных актов.

Законность предполагает две стороны: наличие правовых, справедливых, научно обоснованных законов (содержательная сторона) и их выполнение, ибо только наличия даже самых совершенных законов будет недостаточно (формальная сторона).

Основные принципы законности:

1. Единство законности, означающее единообразие правового регулирования однородных общественных отношений на всей территории государства. Единство законности не исключает самостоятельности местных органов в решении вопросов регионального значения. Однако местная специфика не должна противопоставляться общегосударственным интересам.

2. Всеобщность законности означает равное требование ко всем без исключения субъектам исполнять закон. Совершение правонарушения должностным лицом, занимающим ответственное положение, в ряде случаев должно расцениваться как обстоятельство, отягчающее ответственность виновного. Все должны быть равны перед законом и судом.

3. Верховенство закона означает, что только закон как акт высшего представительного органа государственной власти обладает высшей юридической силой. Все иные правовые акты и юридически значимые действия должны соответствовать закону.

4. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Целесообразность в праве означает соответствие содержания правовых актов современным потребностям, интересам и складывающимся жизненным ситуациям. Однако не всякий правовой акт отвечает этому требованию. Это случается, когда закон устарел, отстал от жизни, или когда несовершенно его содержание, когда законодатель неверно понял общественный интерес и т. д. В таких случаях нужно изменять закон. Нельзя обходить закон, ссылаясь на его нецелесообразность.

5. Гарантированность прав и свобод человека и гражданина (с одной стороны, без законности права и свободы гражданина не могут быть реализованы, ибо законность служит их важнейшей гарантией; с другой стороны, сами права и свободы, их наличие и осуществление являются показателем состояния законности и демократии в обществе);

6. Связь законности и культуры. Уровень культуры и образования населения прямо и непосредственно влияют на состояние законности и, наоборот, уровень законности влияет на состояние культуры и образования в стране.

7. Принцип презумпции невиновности закреплен в части 1 статьи 49 Конституции РФ 1993 года, где зафиксировано следующее: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда».

(А. В. Малько)

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО — это установленный в юридических нормах вид правотворческого процесса, регламентирующий порядок деятельности законодательного органа государства по выработке, принятию и изданию законов, включающий в себя следующие стадии:

1) Законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган.

2) Обсуждение законопроекта. Проходит на заседании палат представительного органа в несколько чтений. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

3) Принятие закона — главная стадия, которая в свою очередь распадается на три подстадии:

а) принятие закона Государственной Думой. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (50% + 1 голос); федеральные конституционные законы — квалифицированным (не менее 2/3 голосов);

б) одобрение закона Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ); федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ);

в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);

4) опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).

(А. В. Малько)

ЗАПРЕТЫ, УСТАНОВЛЕННЫЕ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ — закрепленные законодательством о государственной и муниципальной службе предписания, не позволяющие государственному или муниципальному служащему совершать определенные закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Запреты являются важными составляющими правового режима государственной и муниципальной службы. Анализ законодательства о служебной деятельности показывает, что именно запреты в значительной степени характеризуют особенности правового статуса муниципальных служащих по сравнению с обычными работниками, так как сама публично-правовая природа государственной и муниципальной службы диктует необходимость их установления.

Общий подход в отношении допустимости ограничений прав и свобод человека и гражданина сформулирован в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Таким образом, введение ограничений прав и свобод государственных и муниципальных служащих выглядит вполне допустимым при условии, если они будут обоснованными и будут способствовать достижению конституционно значимых целей.

В настоящее время в наиболее полном виде запреты, связанные с государственно-служебной деятельностью, закреплены в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Важно подчеркнуть, что, помимо собственно гражданских служащих, данные запреты практически в полном объеме распространяются также на:

– сотрудников органов внутренних дел;

– сотрудников прокуратуры;

– сотрудников Следственного комитета Российской Федерации;

– сотрудников органов Федеральной службы безопасности;

– сотрудников таможенных органов;

– военнослужащих.

Исключение установлено лишь для запретов, препятствующих выполнению вышеуказанными государственными служащими обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Установление таких исключений в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Круг запретов, установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих, достаточно велик. Наиболее важными из них являются запреты:

– замещать некоторые другие должности, в частности, государственные должности и муниципальные должности;

– осуществлять предпринимательскую деятельность;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе, в котором он замещает должность государственной или муниципальной службы;

– получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

– использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное и муниципальное имущество, а также передавать их другим лицам;

– разглашать или использовать в неслужебных целях информацию, ставшую ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных и муниципальных органов и их руководителей;

– принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

– использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве государственного или муниципального служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах и органах местного самоуправления структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

– прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного либо трудового спора;

– входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

– заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

– открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Кроме того, некоторые запреты, установленные законодательством о государственной и муниципальной службе, распространяются на период после ее окончания. Так, гражданин после увольнения с гражданской или муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Также гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего.

(С. Е. Чаннов)

~ И ~

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО — историческая фаза возможного эволюционного развития цивилизации, при котором статус и положение государства определяет качество и количество ресурсов информации, а большинство работающих либо занято производством, хранением, переработкой и реализацией информации, либо не в состоянии выполнять свои производственные обязанности без этих процессов. В информационном обществе созданы все условия для удовлетворения информационных потребностей всех граждан, организаций и государства; граждане такого общества обладают некоторой информационной культурой.

Термин «информационное общество» появился в работах японских ученых еще в 1963 г., но широкое распространение получил в мире лишь к концу ХХ в., а 27.03.2006 генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, которая провозглашает 17 мая Международным днем информационного общества.

Построение информационного общества есть одна из важнейших задач российского государства, что признается на всех уровнях государственной власти. Так, 07.02.2008 утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации; для реализации Стратегии Правительством РФ 20.10.2010 принята государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)»; также намечены пути формирования структуры электронного правительства.

В основе развития данного вида общественного устройства лежит информатизация как направленный процесс системной интеграции компьютерных средств, информационных и коммуникационных технологий с целью получения новых общесистемных свойств, позволяющих более эффективно организовать продуктивную деятельность человека, группы, социума. Одним из неприятных аспектов информатизации общества является утрата информационным обществом устойчивости — из-за возрастания роли информации малые группы могут оказывать существенное влияние на всех людей. С точки зрения государственной власти информатизация порождает обязанность обеспечить состояние защищенности интересов отдельных граждан, всего общества в целом и государства и в этой сфере, включая организацию доступа к информации и ее защиту, что может быть осуществлено через усиление политик учетности людей. Наиболее перспективными направлениями усиления политик учетности являются биометрия, занимающаяся созданием автоматов, способных самостоятельно узнавать людей, и криптография, обеспечивающая защиту процесса обмена информацией.

Цели формирования информационного общества (согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации):

— повышение качества жизни граждан;

— обеспечение конкурентоспособности России;

— развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества;

— совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.

Основные признаки информационного общества:

1. Формирование информационного и технологического рынка;

2. Переориентация экономики на максимальное задействование непроизводственного сектора.

3. Многократное увеличение информационных ресурсов и услуг, доступных для общественного и личного использования.

4. Наличие информационной правовой культуры в обществе.

5. Формирование единого информационного пространства как в глобальных масштабах, так и в отдельных государствах.

6. Повышение требований к обеспечению информационной безопасности.

7. Создание эффективной правовой базы для реализации и защиты личности, общества и государства в информационной сфере при обеспечении их баланса.

(О. Л. Солдаткина)

ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ИКТ (information & communication technologies, ICT) — совокупность методов и средств сбора, обработки, хранения и распространения звуковой, графической, текстовой и цифровой информации в интересах пользователей; совокупность сопутствующих коммуникационных средств (О. Н. Вершинская, 2007).

Современное государство не может обойтись без использования ИКТ. Их ценность и необходимость активного внедрения признана во всем мире (см., например, резолюцию 57/295 Генеральной Ассамблеи ООН), в том числе и в России. Более того, внедрение ИКТ становится приоритетной задачей развития органов власти, то позволяет существенно повысить качество и прозрачность государственного и муниципального управления.

Тем не менее, в российском законодательстве дефениции ИКТ нет. Существует определение информационных технологий как процессов, методов поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способов осуществления таких процессов и методов (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Строго говоря, ИКТ — это любые способы и методы обмена знаниями, фактами, правилами. Однако традиционно под ИКТ подразумеваются именно компьютерные технологии работы с информацией.

(О. Л. Солдаткина)

~ К ~

КВАЛИФИКАЦИОННЫЙ ЭКЗАМЕН — процедура оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) государственных гражданских служащих для решения вопроса о присвоении им первого или очередного классного чина.

В настоящее время сдача квалификационного экзамена как условие присвоения классного чина предусмотрена не для всех служащих. Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы на определенный срок полномочий (за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», относящихся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации).

Процедура сдачи квалификационного экзамена утверждена Указом Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 01.02.2005. В приложении к Положению о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня содержится форма экзаменационного листа государственного гражданского служащего.

Квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией в порядке, установленном для проведения заседаний конкурсной или аттестационной комиссии. При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.

Решение о результате квалификационного экзамена выносится комиссией в отсутствие гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается сдавшим квалификационный экзамен.

По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией выносится одно из следующих решений:

а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;

б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.

На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.

(С. Е. Чаннов)

КЛАССНЫЕ ЧИНЫ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ — это присваиваемые в индивидуальном порядке гражданским служащим чины, отражающие их уровень квалификации и место в служебной иерархии. Классный чин имеет, прежде всего, информационное и поощрительное значение. Практические значение классных чинов для самих служащих заключается также в том, что одним из элементов их денежного содержания является оклад за классный чин, соответственно, присвоение первого или очередного классного чина непосредственное влияет на размер денежного содержания.

В настоящее время Российской Федерации классные чины присваиваются государственным гражданским служащим, некоторым служащим иных видов службы, связанной с правоохранительной деятельностью, муниципальным служащим. Иным государственным служащим — в зависимости от вида государственной службы; государственного органа, в котором она осуществляется; особенностей прохождения службы — могут присваиваться воинские или специальные звания либо дипломатические ранги, которые выполняют в целом те же функции, что классные чины. Соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113.

Термин «классный чин» ведет свое возникновение от введенной Петром I Табели о рангах, которой устанавливались чины 14 классов, каждому из которых соответствовала определенная должность на военной, морской, гражданской или придворной службе. Декретом советской власти от 16.12.1917 все ранги, классные чины и звания были упразднены. Возврат их в систему государственной и муниципальной службы произошел в конце XX — начале XXI веков, первоначально на правоохранительной службе (в органах прокуратуры), а затем на гражданской и муниципальной.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Соотношение групп должностей государственной гражданской службы и классных чинов представлено в таблице:

Группа должностей

Классный чин

Высшие должности

Действительный государственный советник
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса

Главные
должности

Государственный советник
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Ведущие
должности

Советник государственной гражданской службы
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса

Старшие
должности

Референт государственной гражданской службы
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса

Младшие
должности

Секретарь государственной гражданской службы
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса

Классный чин гражданской службы — действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации. В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы — государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа. Остальные классные чины гражданской службы присваиваются представителем нанимателя.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 01.02.2005 классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы и замещающему должность гражданской службы, по которой производится присвоение классных чинов гражданской службы. При этом учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, классный чин прокурорского работника, присвоенные федеральному гражданскому служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации.

Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Присвоенный классный чин сохраняется за федеральным гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на гражданскую службу вновь. Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина только судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. Классные чины, присеваемые гражданским служащим субъектов Российской Федерации, носят примерно те же названия, что и классные чины федеральных гражданских служащих с поправкой на то, что речь идет о гражданской службе субъекта. Так, например, в соответствии со ст. 2 Закона Саратовской области «О государственной гражданской службе Саратовской области» гражданским служащим области могут быть присвоены следующие классные чины:

Группа должностей

Классный чин

Высшие должности

Действительный государственный советник области
1, 2 или 3-го класса

Главные должности

Государственный советник области 1, 2 или 3-го класса.

Ведущие должности

Советник государственной гражданской службы области 1, 2 или 3-го класса

Старшие должности

Референт государственной гражданской службы области 1, 2 или 3-го класса

Младшие должности

Секретарь государственной гражданской службы области 1, 2 или 3-го класса

Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданским служащим субъектов Российской Федерации, как правило, принципиально не отличается от присвоения и сохранения классных чинов федеральным гражданским служащим.

Действующее законодательство предусматривает возможность присвоения гражданским служащим и иных классных чинов. Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции» лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной регистрационной службе, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, квалификационным требованием для замещения которых является юридическое образование, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы следующие классные чины юстиции:

юрист 3 класса;

юрист 2 класса;

юрист 1 класса;

советник юстиции 3 класса;

советник юстиции 2 класса;

советник юстиции 1 класса;

государственный советник юстиции Российской Федерации 3 класса;

государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса;

государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 3 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации.

Данные классные чины присваиваются в соответствии c конкретной замещаемой служащим должностью.

(С. Е. Чаннов)

КЛАССНЫЕ ЧИНЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ — это присваиваемые в индивидуальном порядке муниципальным служащим чины, отражающие их уровень квалификации и место в служебной иерархии.

Муниципальным служащим классные чины муниципальной службы могут быть присвоены, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Таким законы приняты в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» классные чины присваиваются муниципальным служащим в соответствии с замещаемой должностью муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы:

Группа должностей

Классный чин

Высшая

Действительный муниципальный советник 1, 2 или 3-го класса

Главная

Советник муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса

Ведущая

Младший советник муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса

Старшая

Референт муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса

Младшая

Секретарь муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса

Порядок присвоения и сохранения классных чинов муниципальным служащим принципиально не отличается от порядка и сохранения классных чинов гражданским служащим.

Государственным гражданским и муниципальным служащим, которым присвоен классный чин, как правило, выплачивается специальные оклад или надбавка за этот чин в качестве элемента их денежного содержания.

(С. Е. Чаннов)

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ — это элемент правового статуса органа исполнительной власти, представляющий собой юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий органа исполнительной власти в отношении отдельных управляемых объектов, а также правовых форм и методов их деятельности.

Будучи сложным явлением, компетенция органа исполнительной власти состоит из элементов двоякого рода.

К собственно компетенционным элементам относятся:

а) нормативно установленные цели и задачи органа исполнительной власти — область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т. д.);

б) обеспечивающие решение этих задач функции органа исполнительной власти — содержательная характеристика управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган исполнительной власти для достижения стоящих перед ним целей и задач;

в) права и обязанности (полномочия) органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций — отражают и закрепляют пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления.

В содержание полномочий органов исполнительной власти входят: исполнительно-распорядительная деятельность; контрольно-надзорные действия; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; нормотворческая деятельность; оказание государственных услуг; правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

г) организационные и правовые формы и методы деятельности — отражают и закрепляют право и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия (разрешать, запрещать, контролировать и т. д.), принимать соответствующие акты управления, использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).

Сопутствующим элементом компетенции органа исполнительной власти является ответственность за неисполнение вышеперечисленных компетенционных элементов.

Объем компетенции органов исполнительной власти находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативно-правовых актах.

В процессе деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц часто возникают споры о компетенции, разрешение которых ввиду их значимости регулируется на конституционном уровне (ст. 92–95 гл. XI «Рассмотрение споров о компетенции» ФКЗ от 21.07.1994 № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Изучение практики Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод об устойчивом внимании к компетенционным аспектам многих дел, содержание которых не связано с компетенционным спором (См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». М., 2012. С. 498–514; Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2010. М., 2011).

(М. Б. Добробаба)

КОНКУРС НА ЗАМЕЩЕНИЕ ВАКАНТНОЙ ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ — процедура оценки претендентов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы с целью выявления лица, в наибольшей степени подходящего для замещения этой должности.

Именно конкурс позволяет выбрать из числа претендентов на замещение вакантной должности наиболее достойных и наиболее способных к реализации сложных задач управления государством. Таким образом, конкурс призван обеспечивать, с одной стороны, замещение должностей в государственном аппарате наиболее подходящими кадрами, с другой — гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе.

В настоящее время конкурс является основным способом замещения должностей государственной гражданской службы. Согласно действующему законодательству должности гражданской службы должны замещаться по итогам конкурса, за исключением некоторых случаев, установленных законодательством (при заключении срочного служебного контракта; при назначении на должность гражданского служащего или гражданина, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе; при назначении на младшие должности гражданской службы; и т. п.).

Процедура конкурсного отбора на замещение должности государственной гражданской службы в настоящее время регламентируется Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденному этим указом конкурс проводится в два этапа.

На первом этапе на официальных сайтах государственного органа и государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, квалификационные требования для замещения этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, подлежащих представлению, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании.

Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган необходимые документы, перечень которых установлен ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Документы для участия в конкурсе представляются в государственный орган в течение 21 дня со дня размещения объявления об их приеме на официальном сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе. Представитель нанимателя не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса сообщает о дате, времени и месте его проведения государственным служащим и гражданам, допущенным к участию в конкурсе.

Для проведения конкурса актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. Эта комиссия действует на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом государственного органа. В государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям для замещения этой должности.

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований для замещения вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.

(С. Е. Чаннов)

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) государственным или муниципальным служащим и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми государственный или муниципальный служащий, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Таким образом, конфликт интересов представляет собой ситуацию, когда личный интерес государственного или муниципального служащего вступает в противоречие с его должностными обязанностями. Случаями конфликтов интересов, могут быть, например, ситуации поручения государственному или муниципальному служащему проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении организации, в которой на руководящей должности работает его близкий родственник; предоставления служащему права принимать решения о предоставлении льгот в отношении таких организаций; трудоустройства служащего по совместительству в организацию, в отношении которой он в рамках своих должностных обязанностей может принимать управленческие решения; и т. п. Обзор типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации приведен в Письме Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088.

Для того, чтобы сложившаяся ситуация не повлекла за собой негативных последствий для осуществления государственного или муниципального управления законодатель закрепляет меры, направленные на предотвращение и урегулирование конфликтов интересов.

В ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» выделены два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:

– принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

– уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Что касается первой из них, то она подразумевает необходимость государственного или муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, разумеется, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т. п.

Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у государственного или муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Применение этой нормы на практике связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт.

Уведомление о возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения осуществляется в письменной форме. Для этого указанными выше лицами подается заявление либо служебная (докладная) записка произвольной формы. Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре практики применения судами в 2014–2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) указал, что уведомление гражданским служащим представителя нанимателя о конфликте интересов в устной форме не является надлежащим исполнением рассматриваемой обязанности (п. 3).

Порядок уведомления о конфликте интересов утверждается нормативными актами государственных органов и органов местного самоуправления (например, Приказ Минфина России от 25.08.2016 № 141н «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Министерства финансов Российской Федерации и назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Министром финансов Российской Федерации руководителями территориальных органов федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов», Приказ МВД России от 03.05.2017 № 258 «Об утверждении Порядка уведомления сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, федеральными государственными гражданскими служащими системы МВД России и работниками, замещающими отдельные должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед МВД России, о возникновении личной заинтересованности при исполнении служебных (должностных, трудовых) обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов», Приказ Минкавказа России от 03.04.2017 № 59 «Об утверждении порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов»; и др.).

Невыполнение государственным или муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по его предотвращению или урегулированию является правонарушением, влекущим его увольнение.

Вторым субъектом, на которого Федеральный закон «О противодействии коррупции» возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. В ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:

– изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его) от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

– отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

– отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

Непринятие представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим его увольнение со службы либо освобождение от должности в связи с утратой доверия.

(С. Е. Чаннов)

КОРРУПЦИЯ — использование должностными лицами своего служебного положения с целью получения незаконной материальной или иной выгоды, наносящее ущерб интересам граждан, общества и государства.

Этимологически слово коррупция происходит от латинского «corruptio», что означает «порча», «совращение». Оно произошло от сочетания латинских слов «correi» — несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» — ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества (Д. К. Нурпеисов).

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597–538 гг. Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое главное при всяком государственном строе — это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления необходимо для любого государства, являющегося правовым.

Многообразие форм коррупционных проявлений делает затруднительным такое обозначение данного явления, которое охватывало бы все из них. Различные международно-правовые документы содержат разные определения коррупции. Так, в ряде документов ООН о международной борьбе с коррупцией, под коррупцией понимается злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Согласно ст. 2 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

Согласно п. 1 ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999, коррупция (коррупционные правонарушения) — это не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

В Российской Федерации понятие коррупции дается в базовом для данной сферы Федеральном законе «О противодействии коррупции». Согласно ст. 1 этого закона для его целей под коррупцией предлагается понимать:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В данном случае российский законодатель отказался от определения собственно коррупции, ограничившись вместо этого перечислением определенных коррупционных проявлений. Такое решение сложно признать удачным, так как в результате сущность коррупции оказалась сведена исключительно к некоторым составам уголовных преступлений, притом многие из очевидно коррупционных преступных деяний почему-то оказались за пределами внимания законодателя (в частности, превышение должностных полномочий, нецелевое расходование бюджетных средств, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, незаконное участие в предпринимательской деятельности и пр.). Коррупционные же правонарушения вообще в результате были выведены из правового поля.

В юридической литературе существует узкий и широкий подходы к пониманию данного термина. В широком смысле понятие коррупции означает негативное социальное явление, которое выражается в разложении власти, использовании государственными и муниципальными служащими своего служебного положения в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. При узком подходе коррупция отождествляется с конкретными составами преступлений и правонарушений, которые характеризуются признаком использования должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.

Для определения коррупции используется так называемая «формула Р. Клитгаарда»:

К = M + С – П,

где Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подконтрольность.

Таким образом, наличие монопольного доступа к какому-либо ресурсу (финансовому, материальному, властному и др.) и наличие у обладателя ресурса возможности действовать по своему усмотрению повышает уровень коррупции, в то время как наличие контроля за обладателем такого ресурса — снижает.

Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также высших должностных лиц в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание государства. Такая коррупция в международной практике носит название административной. В современной России, однако, уровень административной коррупции настолько велик, что, по мнению многих исследователей, речь в настоящее время фактически уже идет о захвате государства. Под захватом государства понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленные на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам (Н. Мэннинг, Н. Парисон).

Для борьбы с коррупцией важное значение имеет оценка ее уровня. В связи с этим важное значение имеют способы измерения коррупции. Мощным инструментом в борьбе с коррупцией зарекомендовали себя различные опросы частных лиц, предпринимателей, государственных и муниципальных служащих, позволяющие оценить уровень коррупции в конкретной стране и по сравнению с другими странами. Одним из наиболее авторитетных в этом плане является индекс восприятия коррупции (ИВК), составляемый международным движением по противодействию коррупции Трансперенси Интернешнл, на основе данных различных опросов и исследований, проводимых независимыми организациями.

ИВК измеряет уровни восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны и является составным индексом, основанным на данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. ИВК за 2016 г. ранжирует 176 стран мира по шкале от 0 до 10 баллов, причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять — наименьший. Важное значение имеет даже не место страны в конкретном рейтинге, а его изменение на протяжении нескольких лет, поскольку именно этот показатель наглядно демонстрирует успехи государства в борьбе с коррупцией. В этом плане необходимо отметить, что за последние несколько лет наблюдается определенный рост России в рейтинге: со 154-го места в 2010 году по 131-е в 2016-м.

В Российской Федерации в последние годы государством принимаются значительные усилия по борьбе с коррупцией. Так, в самом конце 2008 года был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который, хотя и носит, во многом, рамочный характер, одновременно содержит и некоторые нормы прямого действия. Параллельно были внесены изменения в законодательство о государственной и муниципальной службе и об административной ответственности. В 2009–2011 гг. в развитие основных направлений борьбы с коррупцией, намеченных в Федеральном законе «О противодействии коррупции» был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы, а также издан ряд указов Президента Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы противодействия коррупции.

(С. Е. Чаннов)

КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ — это заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов — нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

— выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

— рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

— рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

Современное законодательство (Постановление Правительства № 96, принятое 26.02.2010) выделяет 11 коррупциогенных факторов, которые делятся на две основные группы:

1. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

2. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.

К первой группе факторов относятся:

– широта дискреционных полномочий;

– определение компетенции по формуле «вправе»;

– выборочное изменение объема прав;

– чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм;

– принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

– заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

– отсутствие или неполнота административных процедур;

– отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Ко второй группе факторов относятся:

– наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;

– злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления — отсутствие четкой регламентации прав граждан организаций;

– юридико-лингвистическая неопределенность.

согласно современной трактовке законотворчества — право понимается не как деятельность управления обществом, а как согласование различных социальных интересов, при которых свобода одних не должна ущемлять свободу других. В связи с этим коррупциогенная норма возникает тогда, когда процесс нормотворчества перестает выявлять все правообразующие интересы.

Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикорупционую экспертизу.

(Н. В. Мамитова)

~ М ~

МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ — это совокупность юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование качественно однородных общественных отношений.

Факторы, определяющие содержание метода:

– общее взаимоположение субъектов (равноправное — подвластное);

– порядок возникновения прав и обязанностей (из закона, договора, акта применения права);

– степень определенности предоставленных прав (допускающие и не допускающие свободу усмотрения адресатов);

– способ и средства обеспечения реализации прав и обязанностей субъектов (уголовное наказание, материальная ответственность и т. д.).

Выделяют следующие основные методы правового регулирования:

а) императивный (централизованный авторитарный) — основывается на использовании властных предписаний (запретов, наказаний), которые устанавливают категоричный порядок возникновения конкретных прав и обязанностей субъектов (применяется в административном, уголовном праве и пр.);

б) диспозитивный (децентрализованный автономный) — предоставляет самим участникам регулируемого правом общественного отношения возможность (дозволение) самостоятельно по взаимному согласованию определять варианты поведения в отношениях друг с другом и только при не достижении такого соглашения выполняется вариант, установленный законом, например, при составлении учредительного договора (распространен в гражданском праве).

в) поощрительный — метод вознаграждения за определенное заслуженное поведение (имеет место в трудовом, административном праве);

г) рекомендательный — метод совета осуществления конкретного желательного для общества и государства поведения (используется в аграрном, административном праве).

(А. В. Малько)

МЕТОДЫ ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ — это систематическая процедура, состоящая из последовательности определенных операций, применение которых либо приводит к достижению экспертной задачи и поставленной цели, либо приближает к ней.

Выделяют следующие методы экспертной деятельности:

1. Логический метод познания — анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению его частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого.

2. Метод опережающей информации. Для данного метода характерно базирование на фактически имеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке:

а) определение оптимально полного перечня данных об объекте анализа;

б) установление источников информации, содержащих данные об объекте анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций);

в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте анализа.

3. Социологический метод, применяемый в деятельности по оценке нормативных правовых актов обусловлен, необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационно-коммуникационных технологий целесообразно ввести практику on-line исследований значимых решений и норм.

4. Применение метода функционального анализа обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов.

5. Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки.

Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления.

7. Особенно актуальным является метод экспертных оценок.

Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, других актуальных проблем общей теории права (В. М. Сырых).

На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов. Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах проведения экспертизы законодательства.

Необходимость широкого использования экспертизы для поддержки управленческих и правовых решений выдвинули на первый план задачи оптимизации методов экспертной деятельности, поиск объективных критериев принятия решения.

(Н. В. Мамитова)

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Из приведенного определения можно выделить следующие ключевые особенности муниципальной службы:

– основным признаком муниципальной службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что деятельность муниципального служащего должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков. В то же время, в отличие от государственной службы муниципальная служба не определяется законодателем как деятельность именно служебная, отличная от трудовой;

– муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Такие должности учреждаются в органах местного самоуправления, а также в муниципальных органах;

– должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора. По контракту осуществляет свою деятельность только один муниципальный служащий — глава местной администрации.

Основными принципами муниципальной службы являются:

– приоритет прав и свобод человека и гражданина;

– равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

– профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

– стабильность муниципальной службы;

– доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

– взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

– единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

– правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

– ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

– внепартийность муниципальной службы.

Муниципальная служба и по своей природе имеет определенные отличия от службы государственной. Они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления (Т. С. Черевенщук).

Тем не менее, муниципальная служба тесно связана с государственной и, в первую очередь, с государственной гражданской. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:

– единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;

– единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

– единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;

– учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

– соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

– соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

(С. Е. Чаннов)

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЛУЖАЩИЙ — гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Таким образом, ключевыми признаками муниципального служащего, по аналогии с государственным, выступают: 1) замещение должности муниципальной службы; 2) исполнение обязанностей по ней; 3) получение денежного вознаграждения за счет средств местного бюджета.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Муниципальным служащим может стать лишь гражданин, достигший возраста 18 лет, владеющий государственным языком Российской Федерации и соответствующий квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в ст. 13 того же закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Муниципальные служащие осуществляют свою деятельность преимущественно на основе трудового договора. Учитывая положение ст. 11 ТК РФ, согласно которой нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. В этом состоит принципиальное отличие муниципальной службы от государственной и не позволяет в полной мере отнести ее в настоящее время к сфере служебно-правового регулирования.

Исключением является должность главы местной администрации, которая замещается на основе не трудового договора, а контракта. В силу этого, хотя глава местной администрации также является муниципальным служащим и на него также распространяется трудовое законодательство, федеральные законы о местном самоуправлении и о муниципальной службе устанавливают целый ряд особенностей его служебной деятельности.

(С. Е. Чаннов)

~ Н ~

НАУЧНАЯ ЭКСПЕРТИЗА — это разновидность неофициальной экспертизы, субъектами которой являются ученые, научные работники, а их заключения построены на строго научных принципах и методах исследования предмета экспертизы. На современном этапе научная экспертиза законопроектов в процессе их рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации не имеет четко определенного императивного статуса, тем самым снижая эффективность законотворческого процесса. Так в ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной думы закреплено положение, в соответствии с которым «по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы» (Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.11.2007 № 785 «О Российской Академии наук», Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности, но в то же время, не является обязательным субъектом научной экспертизы.

В настоящее время основную роль при проведении научных экспертиз федеральных законопроектов играет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Также, в последнее время создан целый ряд юридических экспертных советов и центров, оказывающих содействие в разработке законопроектов и их экспертизе. Например, в 1999 году был сформирован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. В 2001 году — Научно-консультативный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ, преобразованный затем в Научно-экспертный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ, в 2008 году — Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.

Проведение научных экспертиз законопроектов должно стать обязательным и служить действенной опорой для российского законотворческого процесса. Научное исследование текста законопроекта выработка на его основе комплекса концептуальных рекомендаций значительно повысит эффективность законотворческого процесса.

(Н. В. Мамитова)

НОРМА ПРАВА — это общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное и обеспечиваемое государством и направленное на урегулирование общественных отношений.

Признаки нормы права:

– общеобязательность (она представляет собой властное предписание государства относительно возможного и должного поведения людей);

– формальная определенность (она выражается в письменной форме в официальных документах, с помощью чего определяет рамки деяний субъектов);

– связь с государством (она устанавливается государственными органами и обеспечивается мерами государственного воздействия — принуждением и стимулированием);

– предоставительно-обязывающий характер (она не только предоставляет одним субъектам права, но и возлагает на других субъектов обязанности, ибо нельзя реализовать право без обязанности и обязанность без права);

– микросистемность (она выступает в виде специфической микросистемы, состоящей из таких взаимоупорядоченных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция).

Нормы права подразделяются:

в зависимости от функциональной роли — на исходные нормы, которые определяют основы правового регулирования общественных отношений, его цели, задачи, пределы, направления; общие нормы, которые присущи общей части той или иной отрасли права и распространяются на все или большую часть институтов соответствующей отрасли права; специальные нормы, которые относятся к отдельным институтам той или иной отрасли права и регулируют какой-либо определенный вид родовых общественных отношений с учетом присущих им особенностей;

в зависимости от предмета правового регулирования (по отраслевой принадлежности) — на конституционные, гражданские, административные, земельные и т. п.;

в зависимости от их характера — на материальные (уголовные, аграрные, экологические и пр.) и процессуальные (уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные);

в зависимости от методов правового регулирования — на императивные (содержащие властные предписания) и диспозитивные (содержащие свободу усмотрения);

в зависимости от времени действия — на постоянные (содержащиеся в законах) и временные (содержащиеся, например, в Указе Президента о введении чрезвычайного положения в определенном регионе в связи со стихийным бедствием).

(А. В. Малько)

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ — это правовой акт, принимаемый субъектами правотворчества, содержащий нормы права, имеющий особую официальную письменную форму и направленный на урегулирование определенных общественных отношений. Это властно-волевой, исходящий от государства (или признанный им) акт правотворчества, общеобязательные свойства которого производны от властных полномочий органа, его принявшего, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы.

Нормативно-правовой акт имеет четкую структуру и реквизиты, его подготовка, принятие, реализация и отмена проходят в порядке последовательных юридических процедур, призванных оптимизировать как содержание и форму самого акта, так и порядок его создания и реализации. Достижение целей нормативно-правового акта обеспечивается экономической, политической, организационной, информационной и карательной мощью государства. Его нарушение влечет юридическую ответственность.

По юридической силе все нормативные акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на: нормативные акты государственных органов; нормативные акты иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т. п.); нормативные акты совместного характера (государственных органов и иных социальных структур); нормативные акты, принятые на референдуме.

В зависимости от сферы действия нормативные акты делят на общефедеральные; нормативные акты субъектов Российской Федерации; нормативные акты органов местного самоуправления; локальные нормативные акты.

В зависимости от срока действия нормативные акты классифицируют на нормативные акты неопределенно-длительного действия и временные нормативные акты.

(А. В. Малько)

~ О ~

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ — специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений.

Организационно-правовыми способами обеспечения законности и государственной дисциплины выступают государственный контроль; государственный надзор; государственная контрольно-надзорная деятельность.

Контроль — организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематической проверке субъектов управленческих отношений на предмет соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль включает три элемента:

– проверку фактического выполнения закона;

– проверку путей и средств выполнения закона и иных актов, что дает возможность оценить работу органов и конкретных должностных лиц;

– применение по итогам контроля соответствующих мер — как позитивных, так и негативных.

Формами и методами контроля являются инспектирование, ревизии, проверка сведений по жалобам и заявлениям, проверка исполнения.

Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов. Для контроля более характерна нацеленность на повышение эффективности управленческой деятельности и проверка реализации принятых ранее решений.

В настоящее время наше государство уделяет контролю повышенное внимание, доказательством чему является разработанный Минэкономразвития России проект Федерального закона об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»). Концепция данного законопроекта была создана во исполнение поручения Президента РФ В. В. Путина и имеет целью повышение эффективности деятельности органов контроля и надзора, снижение давления на бизнес.

Правовое регулирование контроля осуществляется значительным кругом источников различной юридической силы (См.: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

Надзор — организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на проверку деятельности субъектов управленческих отношений с точки зрения соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил.

Специфика надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов, нацеленность на установление степени соответствия правовым границам деятельности поднадзорного объекта.

Надзор, в отличие от контроля, состоит из следующих элементов:

– проверка соблюдения и исполнения закона с точки зрения соответствия только закону;

– принятие в итоге мер, которые можно назвать специальными, имеющими общую цель — восстановление нарушенной законности.

В соответствии с действующим законодательством можно выделить несколько видов государственного надзора.

Так, к общим видам межотраслевого надзора относятся:

а) прокурорский надзор, предусмотренный Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 07.03.2017) «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;

б) административный надзор — особая форма публичного управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемая в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур (См.: Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения / под ред. Ю. Н. Старилова. М.: Юнити-Дана: закон и право, 2010. 183 с.).

Административный надзор осуществляется органами внутренних дел. Так, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (полицейский надзор) (Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы») представляет собой осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Органы внутренних дел осуществляют также надзор за соблюдением правил паспортной системы; надзор за соблюдением правил разрешительной системы; технический надзор; надзор за соблюдением правил поведения граждан в общественных местах, а также массового скопления людей и др.

К функциональным видам отраслевого государственного надзора относятся:

а) банковский надзор, осуществляемый Банком России (Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги (ст. 56);

б) административный надзор, осуществляемый органами исполнительными власти. Он является основной функцией федеральных служб, осуществляется и другими органами исполнительной власти, в том числе и на региональном уровне. Данный вид надзора наименее регламентирован в действующем законодательстве РФ. Отраслевой государственный надзор осуществляется в сфере образования, пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, транспортный, строительный, земельный и др.

Функцию органов исполнительной власти по реализации административного надзора следует отличать от близких, но не равнозначных понятий: лицензирование, аккредитация, регистрация, разрешение. Административный надзор на федеральном уровне осуществляется федеральными службами посредством специфических способов: проведение проверок, оформление предписаний, применение мер принуждения в виде административных наказаний, временного запрета деятельности и т. п. Это позволяет отграничить административный надзор от других смежных видов государственно-управленческой деятельности, к примеру, мониторинга, проверки исполнения, надведомственного государственного контроля.

Контрольно-надзорная деятельность соединяет элементы как контроля, так и надзора. От надзора эта деятельность восприняла проверку позиции только законности. От контроля заимствовано принятие мер в ходе или по результатам надзора. В итоге деятельность состоит в проведении проверок надзорного характера с последующим принятием мер, но не поощрительных и не дисциплинарных, а мер административного принуждения — принудительно-пресекательного характера и административных наказаний, закрепленных в законодательстве.

(М. Б. Добробаба)

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН — подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида (группы индивидов или их объединений), соответствующее по форме нормативно установленным правилам, выражающееся в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов, обращенное к органу государственной власти, местного самоуправления или организации, реализующей публично значимую функцию, а также к их должностным лицам (Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации: понятие, виды и система законодательства: монография. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 10).

Право на обращения закреплено ст. 33 Конституции РФ,