Конституционное право:
академический курс

Учебник в 3 томах

Том 2

Под редакцией 
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора 
А. И. Казанника,
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора 
А. Н. Костюкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Авторы:
Арбузов С. В., к. ю. н., доц. — гл. XVI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Бережная Т. В., к. ю. н., доц. — гл. XV, гл. XIX (совм. с М. Ю. Дитятковским); Третьяк И. А., к. ю. н., доц. — гл. XIII (совм. с М. Ю. Дитятковским), гл. XXIX; Дитятковский М. Ю., д. ю. н., проф. — гл. VI (совм. с А. И. Казанником, В. А. Симоновым), гл. XIII (совм. с И. А. Третьяк), гл. XVI (совм. с С. В. Арбузовым), гл. XVIII (совм. с А. И. Казанником), гл. XIX (совм. с Т. В. Бережной), гл. XX (совм. с А. Н. Костюковым), § 1, 2 гл. XXI (совм. с В. А. Симоновым), § 3, 4, 6 гл. XXI (совм. с Е. Ю. Филатовым), § 5, 7, 8 гл. XXI (совм. с Д. В. Котелевским), § 9 гл. XXI, гл. XXX; Казанник А. И., д. ю. н., проф., гос. сов. юст. I класса, засл. юрист РФ — введение (совм. с А. Н. Костюковым), гл. I‒V, гл. VI (совм. с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), гл. VII, IX, XII, гл. XVIII (совм. с М. Ю. Дитятковским), гл. XXII‒XXV, гл. XXVII; Костюков А. Н., д. ю. н., проф., засл. юрист РФ — введение (совм. с А. И. Казанником), гл. X, гл. XX (совм. с М. Ю. Дитятковским); Котелевский Д. В., к. ю. н., доц. — гл. VII, XI, XIV, § 5, 7, 8 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Симонов В. А., к. ю. н., доц. — гл. VI (совм. с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), § 1, 2 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Филатов Е. Ю., ст. преп. — гл. XVII, § 3, 4, 6 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Иванов С. В., к. ю. н., ст. преп. — гл. XXVI, XXVIII.

На основе сравнительного конституционного права, поправок в Конституцию РФ, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. и вступивших в силу 4 июля 2020 г., новейших федеральных и региональных законодательных и подзаконных актов, судебных решений, практики их применения раскрывается самобытность Конституционного права России в сравнении с лучшими мировыми достижениями конституционно-правовой мысли.

Учебник подготовлен сотрудниками кафедры государственного и муниципального права юридического факультета ОмГУ имени Ф. М. Достоевского.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2020 г.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических высших учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех, кто интересуется вопросами организации власти.

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

Глава V.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие формы государства

В философии понятие «формы» считается одной из центральных и самых сложных категорий. Она не поддается научному определению без введения в понятийный аппарат другой парной ей философской категории — «содержание». Именно содержание и форма в своем диалектическом единстве выступают в качестве взаимосвязанных и взаимообусловленных характеристик предмета или явления.

Содержание представляет собой единство всех основных элементов целостного объекта, его свойств, связей, состояний, тенденций развития, функций, выполняемых данным предметом или явлением. Однако содержание не существует в качестве беспорядочного нагромождения составляющих его элементов, хаотического скопления происходящих в нем процессов. Содержание любого предмета, явления определенным образом организовано, упорядочено, приведено в систему. Иными словами, всякий предмет или явление всегда относительно устойчивы, обладают определенной структурой. Эту относительно устойчивую внутреннюю структуру предмета или явления, которая обнаруживается, проявляется внешним образом и характеризует форма. Она представляет собой способ существования, выражения и преобразования содержания, его наружный вид, внешнее очертание.

В философии при характеристике соотношения формы и содержания обращается внимание на их неразрывность, неоднозначность связи между ними, диалектическая противоречивость единства, способы взаимодействия и развития. Эти методологические предпосылки имеют принципиальное значение для научного познания формы государства, механизма ее конституционного регулирования.

Применительно к государству о неразрывности его формы и содержания можно говорить в том смысле, что они одно без другого не существуют. Содержание обусловливает форму государства. В то же время форма государства организует и структуирует его содержание, устанавливает функциональные связи между элементами, определяет внешнюю конфигурацию и внешние пространственные и временные границы существования и развития содержания государства. Форма государства всегда содержательна, а содержание оформлено.

По вопросу о содержании государства как социального и политического явления в философской и юридической литературе нет единства взглядов. Большинство ученых отождествляют содержание государства с внешними признаками его проявления. Тем самым они вольно или невольно ставят знак равенства между содержанием и формой государства. Однако, как подчеркнул выдающийся русский философ и правовед И. А. Ильин, форма государства — не «отвлеченное понятие», не «политическая схема», а живая организация государственной власти. Но поскольку живой организацией государственной власти служит форма государства, то отсюда с логической последовательностью следует вывод, что содержанием государства является именно государственная власть, а не только ее социальный характер.

Под государственной властью следует понимать концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила общества, способные через властеотношения оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей, проживающих на территории страны, с помощью правовых средств, методами убеждения и принуждения. В отличие от других видов социальной власти ей присущи и свои специфические особенности.

Во-первых, государственная власть является суверенной. Она обладает верховенством внутри страны и независимостью в международных отношениях.

Во-вторых, государственная власть является публичной, поскольку выступает от имени общества, от имени всего народа. Ее субъекты осуществляют властные функции открыто, то есть публично.

В-третьих, государственная власть является универсальной. Она распространяется на всю территорию страны и все ее население, оказывает в той или иной мере регулирующее воздействие на все отрасли и сферы жизнедеятельности общества.

В-четвертых, государственная власть обладает монопольным правом на издание законов и иных нормативных правовых актов, которые распространяются на территорию всей страны и носят общеобязательный характер. Благодаря этому она имеет реальную возможность диктовать всем субъектам права свои веления в виде обязательных императив и добиваться законными средствами их точного и неуклонного исполнения.

В-пятых, государственная власть реализуется через органы государства и взаимосвязанные с ними структуры, которые составляют в совокупности четкую согласованную систему, сформированную на основе единых конституционных принципов. В демократических странах государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).

Государственная власть, как, впрочем, и содержание любого предмета или явления, существует как «вещь в себе». Ее нельзя увидеть, исследовать методами непосредственного или включенного наблюдения, зафиксировать при помощи современных технических средств, уловить в ощущениях, поставить с целью познания социальный эксперимент. Она проявляется, становится «вещью для нас», открывается для научного познания только в способах своего существования, внешнего выражения, преобразования и развития. В первую очередь это касается системы государственных органов, в структуре которых воплощается реально организованная и материальная сила власти, способная обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, успешное решение задач на разных этапах его развития. «Существование государственной власти, — как правильно заметил К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение».

Непосредственным выражением государственной власти, внешним проявлением ее свойств служит устройство системы высших органов государственной власти страны. Его конструкцию составляют порядок образования высших органов государственной власти, способы их организации, формы и степень участия населения в легитимации властных структур, то есть в признании или подтверждении их законности. В своем системном единстве эти элементы и функциональные связи между ними образуют форму правления государства.

Вторым аспектом проявления внешних свойств государственной власти является ее политико-территориальное устройство. Будучи по своей природе единой, власть разделяется не только по вертикали между самостоятельными органами государства, но и по горизонтали в соответствии с территориальным членением государства. В этой связи в каждом территориальном образовании существует власть государства, проявляющая себя как подсистема единой государственной власти, носителями которой выступают органы государства. При этом соблюдается определенная мера, в пределах которой эти территориальные образования и действующая в них государственная власть могут возникать, существовать и сохранять устойчивость.

Однако государственной власти имманентно присущи свойства не только статичной, но и динамичной системы. Последние из них наиболее ярко проявляются в совокупности приемов и способов осуществления государственной власти, обеспечения обратных связей органов государства с населением страны. Они дают реальное представление о том, как функционирует государственная власть, каким средствам отдается предпочтение при ее осуществлении, какую роль играет личность, национальная элита, различные социальные группы, гражданское общество и средства массовой информации в своем влиянии на власть.

Сказанное позволяет сделать вывод, что форма государства представляет собой способы существования и материального выражения основных элементов государственной власти, их свойств и связей, которые проявляются в форме правления государства, в форме его политико-территориальной организации и в политическом режиме.

Диалектика взаимодействия формы и содержания государства обусловлена характером их функциональных связей. Это означает, что государственная власть одного и того же типа может существовать в разных формах. Так, например, между государственной властью Швеции и государственной властью Германии нет существенных различий. Тем не менее, Швеция по форме правления является парламентской монархией, по форме политико-территориальной организации — унитарным государством и по политическому режиму — социально-демократической страной. В отличие от нее Германию в науке конституционного права однозначно определяют как парламентскую республику, как федеративное государство, в котором утвердился либерально-демократический режим.

Вместе с тем, следует отметить, что одна и та же форма государства может иметь различное содержание. По форме государства США и Нигерия мало чем отличаются друг от друга, но по типу государственной власти они являются совершенно разными странами. Если в США более двух столетий в государстве существует демократическая власть, то в Нигерии, независимо от того, какие политические силы приходят к власти, она неизменно остается жестко авторитарной.

В практике государственного строительства известно немало случаев, когда в развитии формы государства и в его содержании возникают в силу различных объективных и субъективных причин разнонаправленные тенденции. В философии считается, что такая противоречивость единства формы и содержания является вполне закономерной, поскольку у государственной власти преобладает тенденция к изменениям, а у формы государства к сохранению устойчивости. Идеальной является ситуация, когда обе тенденции гармонически сочетаются и тем самым обеспечивают эволюционное развитие, как формы государства, так и его содержания. Но если форма государства становится тормозом качественных изменений государственной власти, не соответствует ее новому состоянию, то неизбежно наступает конфликт между формой и содержанием государства, который разрешается разными средствами, в том числе неконституционными. Наиболее ярким примером тому могут служить драматические события конца ХХ века, когда в результате попыток демократизации власти и реформирования социалистической системы в СССР и в странах Восточной Европы были разрушены сложившиеся формы государства. Погибли не только открытая В. И. Ульяновым (Лениным) республика Советов и народно-демократические республики в странах Восточной Европы, но и распались федеративные государства (СССР, Югославия, Чехословакия), в одночасье рухнул тоталитарный коммунистический режим, изменилась геополитическая ситуация в планетарных масштабах.

Однако «уроки истории, — как мудро заметил Г. Гегель, — заключаются в том, что люди ничего не извлекают из уроков истории». Насильственная демократизация власти с помощью иностранной интервенции в странах Северной Африки, Южной и Юго-Западной Азии вызвала к жизни неразрешимые противоречия между формой государства и его содержанием, создала основу для возникновения конкурирующих начал в их развитии. Трагическим итогом стали системный политический кризис в Алжире, Тунисе, Ливии, Египте, Ираке и в Афганистане, а также полный распад государства в Сомали, утрата им всех атрибутов легитимной власти.

В отличие от других развивающихся стран Китай начал проводить глубокую социально-экономическую реформу в рамках действующей Конституции КНР 1982 г., существующей социалистической системы, в форме сложившейся государственности. В результате удалось избежать лавинообразного нарастания противоречий между формой государства и его содержанием, построить без серьезных потрясений «социалистическую рыночную экономику», добиться впечатляющих успехов во всех отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства, улучшить качество жизни населения страны. Форма государства в данном случае оказывала сдерживающее влияние на власть Китая в реформировании конституционного строя страны, проведении приватизации государственной собственности, в правовых ограничениях имущественного расслоения различных категорий населения.

Изучение формы государства и его содержания с учетом их взаимодействия, прямых и обратных связей, способов конституционного регулирования имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно дает возможность не только глубоко познать форму правления государства, форму его политико-территориальной организации и особенности политического режима, но и понять сущность государственной власти, получить о ней реальное представление, по-научному оценить способность и возможность власти оказывать с помощью различных средств решающее воздействие на поведение людей, обеспечивать обратные связи органов государства с населением страны. Но главное, пожалуй, заключается в том, чтобы усвоить исторические уроки реформирования государственной власти в различных странах мира и модернизации форм ее выражения с учетом их единства и взаимной связи, диалектики развития. Роковые решения на политическом уровне, подчас, принимались в условиях, когда форма государства рассматривалась лишь как пассивное выражение его содержания, не способная развиваться по своим внутренним законам. Между тем она может оказывать преобразующее влияние на государственную власть, способствуя или ставя преграды ее развитию.

§ 2. Способы конституционного определения формы государства

Понятие «форма государства» долгое время не употреблялось в содержании современных конституций. В этой связи в юридической литературе утвердилось мнение, что вопросы о форме государства не входят в предмет науки и учебного курса конституционного права, а являются проблематикой общей теории государства и права. Сама категория «форма государства» не может включаться в понятийный аппарат конституционного права.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что все они в той или иной степени нормативно обозначают признаки формы государства. Разница между ними в данном случае заключается в том, что одни из них закрепляют форму государства в целом, а другие — лишь отдельные ее элементы, не учитывая правовых взаимосвязей. Но эта разница проявляется лишь в способах нормативного определения формы государства, а не в отрицании ее как самостоятельной категории конституционного права.

Форма государства как доктринальное понятие и категория конституционного права используется в тексте Конституции Турции. Она фигурирует в самом названии первой главы Конституции, в содержании которой сформулирована всего одна норма: «Турецкое государство — республика» (ст. 1).

Таким образом, название первой главы Конституции Турции значительно шире по объему, чем ее содержание, поскольку она нормативно закрепляет только форму правления государства. Однако в последующих главах Конституции Турции дается подробная правовая характеристика всех элементов формы государства, раскрываются их функциональные взаимосвязи. По Конституции Республика Турция является демократическим, светским и социальным государством, основанным на нормах права. Она опирается на концепцию общественного спокойствия, национальной солидарности и справедливости, уважения прав человека. Турецкое государство, его территория и нация представляют собой единое неделимое целое (ст. 2–3).

По существу являются однопорядковыми с категорией «форма государства» и такие конституционные категории, как «форма политического устройства государства», «организация государства» и «государственная структура», которые употребляются в тексте или для названия глав или разделов конституций Грузии, Бразилии, Никарагуа и Эфиопии. По своему смысловому значению они являются совпадающими или близкими категориями, что позволяет использовать их одну вместо другой.

Конституция РФ не дает легального определения понятия «форма государства», не раскрывает его содержания. С помощью норм-принципов она закрепляет основы конституционного строя общества и государства. В их числе основополагающее значение имеют нормы ст. 1 Конституции РФ, согласно которым «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Тем самым на конституционном уровне установлено, что Россия по форме правления является республикой, по форме политико-территориальной организации государства — федерацией и по политическому режиму — демократическим государством. Остался вне пределов конституционного регулирования лишь конкретный вид республики, утвердившийся в России после распада СССР.

На сходных принципах регулируется форма государства нормами конституций Армении, Беларуси, Казахстана, Украины и ряда других зарубежных стран СНГ. В Конституции Казахстана к тому же уточняется, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления (ст. 2).

Вместе с тем, конституции некоторых зарубежных стран не только закрепляют форму государства, но и дают развернутую характеристику ее основных элементов. В первую очередь это касается тех конституций, в структуре которых выделены специальные главы или отдельные статьи о правовых основах государства, его суверенитета (Азербайджан, Ирландия, Мальта, Португалия, Румыния, Финляндия, Швеция, Египет, Колумбия, Эквадор). Так, например, во второй главе Конституции Азербайджана, названной «Основы государства», не только закреплены все элементы формы государства и их взаимные связи, но и дана правовая характеристика государства в целом, определены его важнейшие функции, в том числе социальные (ст. 7–18).

Еще более развернутая правовая характеристика формы государства дается в конституциях только что названных стран Латинской Америки. Конституция Колумбии определяет государство как социально-правовое, организованное в форме унитарной республики, децентрализованное с автономией его территориальных единиц, демократическое, партиципаторное и плюралистическое (ст. 1). Как явствует из Конституции Эквадора, в стране сложилось суверенное, независимое, демократическое и унитарное государство. Его правление — республиканское, президентское, основанное на выборах, представительное, ответственное и альтернативное (с. 1).

Некоторыми особенностями отличается конституционное регулирование формы государства в современных монархиях. В структуре их конституций зачастую выделяются специальные разделы или главы, посвященные форме государства (Дания, Люксембург, Норвегия, Иордания, Кувейт, Оман). Однако в их содержании преобладают правовые нормы, регулирующие форму правления и порядок престолонаследия. Исключением из этого правила являются лишь конституции Испании, Лихтенштейна, Швеции, Малайзии и Марокко. В конституциях этих стран дается развернутая правовая характеристика всех элементов формы государства, функциональных связей между ними. Так, во вводном разделе Конституции Испании записано: «Испания конституируется как правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм. Носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти. Политической формой испанского государства является парламентарная монархия» (ст. 1).

В социалистических странах по сложившейся традиции в конституциях закрепляется не форма государства, а его сущность, то есть государственная власть. Согласно Конституции КНДР «Корейская Народно-Демократическая Республика является революционной властью, унаследовавшей блестящие традиции, созданные в славной революционной борьбе против империалистических агрессоров, за возрождение Родины, свободу и счастье народа» (ст. 3). С классовых позиций определяется государственная власть также в конституциях Китая, Вьетнама и Кубы.

В практике конституционного строительства иногда возникают ситуации, когда учредительная власть не может свободно выбирать способы нормативного определения формы государства. Так, например, в связи с угрозой распада Кипра как единого суверенного государства и необходимостью поисков политического компромисса между этническими общностями страны в его Конституции появилось положение о форме государства, отражающее сложившиеся реалии. «Кипрское государство, — сказано в ст. 1 Основного закона, — является независимой и суверенной республикой президентского типа; Президентом ее является грек, а вице-президентом — турок, избираемые соответственно, греческой и турецкой Общинами Кипра в порядке, установленном настоящей Конституцией».

Возникновение в Бельгии мощных сепаратистских движений с требованием независимости Валлонии и Фландрии объективно обусловило появление в структуре ее Конституции нынешней первой части, озаглавленной: «О Бельгийской федерации, ее составных частях и территории». В ее содержании не только дана обстоятельная характеристика федерации, но и закреплены юридические гарантии сохранения единства и территориальной целостности Бельгии (ст. 1–7). В то же время в Конституции Бельгии не уделяется должного внимания нормативному определению формы правления и политическому режиму как важнейшим элементам формы государства в целом.

Сказанное позволяет сделать вывод, что категория «форма государства» получила на законных основаниях право гражданства почти во всех конституциях современных государств. Но способы конституционного определения формы государства отличаются своей спецификой. Это зависит от соотношения политических сил в обществе, конституционно-правовой традиции, уровня развития юридической техники, наличия внутренних и внешних угроз государственной безопасности, единству и территориальной целостности страны.

§ 3. Конституционное регулирование формы правления современных государств

Под формой правления понимаются способы внешнего выражения государственной власти в системе и структуре высших органов государства, порядке их формирования, характере распределения между ними властных полномочий и правовой ответственности за их реализацию.

Отправным началом для характеристики современных форм правления в современных государствах должна послужить их научная классификация. Она позволит определить место изучаемых явлений среди научно обоснованных и структуированных видов форм правления, выявить их взаимосвязи и соподчинения, понять их как части целого.

Для проведения научной классификации форм правления в современных государствах необходимо, прежде всего, выявить объективные критерии распределения их по видам и родам. Однако создается впечатление, что в силу сложности и многоплановости самой проблемы трудно найти ее однозначное решение. Ряд авторов высказывают мнение, что в основу классификации форм правления должен быть положен единый критерий. В качестве такового может выступать способ замещения поста главы государства.

Такой критерий действительно дает возможность распределить формы правления современных государств по видам. Но его явно недостаточно для классификации их по родам, установления между ними закономерных связей.

Другие авторы считают, что классификация форм правления современных государств должна проводиться на основе нескольких критериев. Только при этом условии она будет иметь большое теоретическое и практическое значение.

Не требует дополнительных доказательств тезис, что все чрезвычайно разнообразные формы правления современных государств можно классифицировать по различным признакам. Это просто означает, что одна и та же форма правления при оценке ее с разных позиций может относиться к разным видам или родам. Тем не менее при таком подходе нельзя выявить видовые признаки форм правления. На практике это приводит к тому, что форма правления чуть ли не каждого сложившегося государства образует самостоятельный вид.

Научная классификация форм правления современных государств относится, скорее всего, к таким проблемам, при решении которых надо искать истину где-то посередине, между двумя крайними позициями отечественных ученых. В этой связи классификация должна проводиться на основе нескольких критериев, среди которых один будет иметь все-таки особый, определяющий смысл. К числу таких критериев следует отнести: 1) способ замещения поста главы государства; 2) правовой статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти; 3) принципы отношений между органами центральной власти и населением страны. В качестве основного критерия классификации необходимо брать первый из них, поскольку способ замещения поста главы государства является главным, определяющим признаком формы правления любого государства.

Предложенные критерии классификации форм правления современных государств являются постоянными, строго определенными признаками, которые носят объективный характер. На их основе выделяются в первую очередь две классические формы правления современных государств — монархия и республика.

Древнейшей формой правления является монархия. О географии ее распространения в современном мире можно судить по содержанию следующей таблицы:

Таблица 1

Европа

Азия

Африка

Америка

Австралия и Океания

1. Андорра

1. Бахрейн

1. Лесото

1. Антигуа и Барбуда

1. Австралия

2. Бельгия

2. Бруней

2. Марокко

2. Багамы

2. Новая Зеландия

3. Ватикан

3. Бутан

3. Свазиленд

3. Барбадос

3. Острова Кука

4. Великобритания

4. Иордания

4. Белиз

4. Папуа – Новая Гвинея

5. Дания

5. Катар

5. Гренада

5. Самоа

6. Испания

6. Камбоджа

6. Каймановы Острова

6. Соломоновы Острова

7. Лихтенштейн

7. Кувейт

7. Канада

7. Тонга

8. Люксембург

8. Оман

8. Сент-Винсет
и Гренадины

8. Тувалу

9. Монако

9. Саудовская Аравия

9. Сент-Китс Невис

10. Нидерланды

10. Таиланд

10. Сент-Люсия

11. Норвегия

11. Япония

11. Ямайка

12. Швеция

В странах с монархической формой правления главой государства является монарх. Его власть юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, государственного органа или избирательного корпуса. Он властвует не в результате получения мандата избирателей или назначения его в качестве главы государства парламентом, а по собственному праву. Поэтому монарх формально считается источником всей государственной власти в стране. От его имени осуществляется государственное управление, отправляется судопроизводство. Правительство любой монархии именуют не иначе как «правительство Его Величества». «В его руках, — писал о монархе крупнейший русский государствовед Н. М. Коркунов, — видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».

В большинстве современных монархий власть главы государства является наследственной. Она передается в порядке династического престолонаследия, который устанавливается нормами конституции, специального закона, сложившейся традиции или индивидуального правового акта о назначении наследника, изданного действующим монархом. Непосредственно в конституции установлен порядок престолонаследия в таких монархических государствах, как Бельгия, Великобритания, Дания, Бахрейн, Иордания, Катар, Кувейт, Марокко. В Японии порядок престолонаследия урегулирован Законом об императорской фамилии (1947 г.), в Швеции — Актом о престолонаследии (1810 г.), в Свазиленде и Тонга — нормами конституционных обычаев.

В практике конституционного развития современных монархий встречаются как древнейшие, так и относительно новые системы престолонаследия. В Бельгии и Японии принята салическая система престолонаследия, предполагающая переход престола только по мужской линии на основе первородства, что полностью исключает из круга престолонаследников женщин. В Люксембурге, Лихтенштейне, Монако и Нидерландах существует исторически сложившаяся австрийская система престолонаследия, согласно которой престол наследуется мужчинами по праву старшинства, но в случае пресечения мужской линии он замещается женщинами, представляющими правящую династию. В Великобритании, Дании, Испании и Норвегии престол наследуется по кастильской системе, основанной на предпочтении мужчин женщинам только в пределах одной линии. Новейшими поправками в содержание Акта о престолонаследии Швеции права мужчин и женщин были полностью уравнены. Теперь очередность престолонаследия регулируется лишь принципом первородства.

Наряду с порядком престолонаследия конституции и иные правовые акты закрепляют определенные требования к личности монарха. Во всех исламских монархиях никто не может наследовать престол, если он не является мусульманином и не рожден законной женой родителей — мусульман. В монархических государствах Западной Европы монарх должен постоянно проживать в своей стране, исповедовать этнонациональную религию, не принимать корону другого государства без согласия парламента (Дания, Норвегия, Швеция).

Существующие в мире системы престолонаследия не предусматривают выбора монарха из числа нескольких кандидатур, не учитывают никакие личные заслуги наследника, что в принципе исключает политическую борьбу за власть. Престол переходит бесспорно и безболезненно по принципу: «Король умер, да здравствует король!»

В отличие от других высших должностных лиц государства, монарх обладает внешними атрибутами власти. Среди них наиболее характерны корона, мантия, трон, скипетр и держава. В официальных письмах и дипломатической переписке используется титул монарха. К королеве Великобритании, например, принято обращаться так: «Елизавета Вторая, Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий, Королева, Глава Содружества, Защитница Веры». У монарха Свазиленда более лаконичный титул: «Его Величество король — лев».

За свою деятельность монарх не получает ни заработной платы, ни жалования. Его денежное содержание складывается из доходов от личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых по цивильному листу. Так, например, в ст. 10 Конституции Дании сказано: «Цивильный лист Короля определяется на все время его правления законом. Указанный закон предусматривает также перечень тех замков, дворцов и иных объектов государственной собственности, которые передаются в распоряжение Короля». Финансовый контроль за исполнением цивильного листа осуществляет парламент или другой специально уполномоченный на то орган государства.

Монарх не несет за свою деятельность ни политической, ни конституционно-правовой ответственности. Конституции или конституционные акты ряда государств провозглашают его священной и неприкосновенной особой, обладающей полным иммунитетом (Лихтенштейн, Марокко, Таиланд). В то же время конституции других государств не наделяют монархов свойствами священной особы, а делают акцент на его неприкосновенности и недопустимости привлечения к какой бы то ни было ответственности (Бельгия, Дания, Испания, Монако, Камбоджа).

Монархии в современном мире неоднородны по своему составу. В их числе представлены абсолютные, дуалистические и парламентские монархии. Наряду с общими чертами, характерными для всех монархий, каждая из них отличается своими специфическими особенностями.

Государственное правление в форме абсолютной монархии существует в Брунее, Катаре, Омане, Саудовской Аравии и Свазиленде. Действующие в этих странах откроированные конституции или конституционные акты реально не ограничивают власть монарха. Он самостоятельно осуществляет всю полноту законодательной и исполнительной власти. Создаваемые при нем консультативные советы лишь обсуждают проекты законов и важнейших документов по вопросам внутренней и международной политики и вырабатывают по ним рекомендации монарху. В состав правительства обычно входят представители правящей династии. Причем монарх сохраняет за собой не только пост премьер-министра, но и другие ключевые посты в правительстве. Так, в Брунее Султан является главой государства и главой правительства, главнокомандующим Вооруженными силами, министром обороны и министром финансов. Конституция Брунея 1959 г. именует Султана не иначе как высший носитель исполнительной и законодательной власти страны.

В соответствии с Конституцией Свазиленда 2005 г. в стране формируется парламент. Однако это не меняет форму правления государства. Король по-прежнему сохраняет свои исключительно широкие полномочия, характерные для главы государства в абсолютных монархиях. Он самостоятельно формирует правительство, назначает часть депутатов парламента и судей Высокого суда, распускает парламент, является главнокомандующим Вооруженных сил, возглавляет полицию и исправительные учреждения, утверждает все принимаемые парламентом законы. Фактически все государственные решения принимаются монархом после обсуждения в традиционных консультативных органах королевской семьи и придворной знати.

Сохранение абсолютных монархий обусловлено национальными и историческими традициями, сильным влиянием родоплеменной аристократии, высоким авторитетом монархической власти у широких слоев населения, справедливым распределением доходов от использования природных ресурсов.

Дуалистическая монархия с некоторыми вариациями сохранилась в Лихтенштейне, Бахрейне, Иордании, Кувейте, Марокко и Тонга. Если подходить к оценке формы государственного правления в этих странах с позиций юридического позитивизма, то их следует признать парламентскими монархиями. На конституционном уровне закрепляется принцип народного суверенитета, вводится парламент, устанавливается ответственность правительства как перед монархом, так и перед парламентом (в Кувейте и Тонга — только перед монархом). Однако конституционная практика показывает, что по существу все они являются дуалистическими монархиями.

В дуалистических монархиях стали реальностью разделение законодательной власти между монархом и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества. По конституции законы принимает парламент, но монарх реализует в парламенте право законодательной инициативы и может в любое время воспользоваться правом отлагательного вето при подписании законопроекта. Наряду с этим монарх вправе издавать декреты, имеющие силу закона. При их помощи могут вноситься изменения даже в законы, принятые парламентом. По собственному праву монарх назначает часть депутатского корпуса или всех членов верхней палаты парламента, может распустить высший законодательный орган страны и назначить новые выборы.

Вся исполнительная власть в дуалистических монархиях принадлежит главе государства, которую он может осуществлять как непосредственно, так и через правительство. Монарх по собственному усмотрению назначает премьер-министра и по представлению последнего — министров и других членов правительства. В Бахрейне, Кувейте и Марокко он председательствует на заседании правительства, а в Тонга правительство обязано отчитываться о своей деятельности перед монархом не реже, чем раз в году.

Глава государства в дуалистических монархиях часто реализует такие полномочия, которые в других странах традиционно осуществляются парламентом. Так, согласно Конституции Иордании Король объявляет войну и заключает мир, ратифицирует международные договоры и соглашения, лишает мандата любого члена Сената Национального собрания страны, утверждает во многих случаях решения правительства, ратифицирует и вводит в действие законы, принятые парламентом (ст. 33–40).

Реально власть главы государства в дуалистических монархиях далеко выходит за рамки его конституционных полномочий, поскольку она часто освящается религиозным преданием. В Марокко в индивидуальном и общественном сознании сформировался стереотип о божественном происхождении королевской семьи. Правящая династия Алауитов якобы ведет свое начало от Али, двоюродного брата и зятя пророка Мухаммеда. В силу этого Король Марокко не только светский владыка, но и «амир аль-муминин», то есть повелитель правоверных. Сходная ситуация сложилась в Иордании, где правящая королевская династия Хашимитов считается потомками пророка Мухаммеда.

Разделение законодательной власти в дуалистических монархиях между главой государства и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества лишь отражает объективные процессы, происходящие в обществе. Глава государства в дуалистической монархии является ставленником земельной или родоплеменной аристократии, а в частично выборном парламенте преобладают представители национальной буржуазии (исключение — Лихтенштейн). Поскольку они выражают экономические интересы разных политических сил, то законы принимаются на основе компромиссов и взаимных уступок. Попытки нарушить хрупкий баланс в пользу одной из сторон обычно вызывают серьезный политический кризис, приводят к смене формы государственного правления, как это и случилось в Непале.

Наиболее распространенной формой монархии в современных государствах является парламентская монархия. В зависимости от причин и условий возникновения и развития парламентских монархий их можно подразделить на четыре группы.

Во-первых, парламентские монархии сложились в тех высокоразвитых странах мира, государственный строй которых в новые исторические времена изменялся эволюционным путем, без революций, государственных или военных переворотов. К таким странам относятся Бельгия, Великобритания, Дания, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия и Швеция. Они представляют собой образцы современных, с развитой политической и правовой культурой демократических государств, для которых парламентская монархия уже давно стала исторически традиционной формой правления.

Во-вторых, форму парламентской монархии приобрели государства, в которых был демонтирован тоталитарный политический режим и вместо него установлен режим народовластия. Эту группу государств составляют Испания и Япония, в конституциях которых нормативно оформлена парламентская монархия и закреплен демократический политический режим (ст. 1 Конституции Испании, ст. 1 Конституции Японии).

В-третьих, парламентская монархия утвердилась в тех странах, где произошла резкая поляризация политических сил и был востребован глава государства, занимающий нейтральную позицию по отношению к противоборствующим сторонам (Камбоджа, Таиланд, Лесото). В этих странах король является моральным лидером, легитимирующим власть, выступающим посредником в условиях политического кризиса.

В-четвертых, парламентская монархия сформировалась в Самоа в результате трансформации института традиционных вождей и родо-племенных советов в институты конституционного монарха и Законодательной ассамблеи (Фоно), избираемую на основе куриальных выборов.

Формально парламентскими монархиями являются многие бывшие доминионы Великобритании, воспринявшие «вестминстерскую модель» организации политической системы (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Папуа – Новая Гвинея и др.). В них главой государства является королева Великобритании, представленная генерал-губернатором, который назначается из числа местных жителей по рекомендации правительства доминиона. Так, в обновленном Конституционном акте 1867 г. сказано, что Королева Великобритании облекается исполнительной властью в Канаде, все полномочия которой должны на основании актов осуществляться Генерал-губернатором по совету Тайного совета или единолично (ст. 9, 12).

В парламентских монархиях вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Исполнительная власть возложена на правительство, которое подотчетно и подконтрольно парламенту.

Что касается полномочий монарха, то известно два варианта их конституционного оформления. В старейших парламентских монархиях глава государства наделен чрезвычайно широкими полномочиями, сходными с полномочиями абсолютного монарха. Однако в силу сложившихся конституционно-правовых обычаев (конституционных соглашений) все эти полномочия стали «дремлющими». Он ими не пользуется вообще или осуществляет по согласию и совету правительства. Такая практика уже давно стала нормой в Великобритании, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии.

В новейших конституциях Японии и Швеции сделаны оговорки, прямо лишающие монарха полномочий по управлению государством. Некогда могущественные монархи превратились в символы единства своих наций. В таком статусе император Японии «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4 Конституции Японии). Король Швеции все-таки «информируется Премьер-министром о делах в государстве», а «когда это необходимо Правительство заседает в Совете под председательством главы государства» (§1 гл. 5 Конституции Швеции).

Конституции и конституционно-правовые обычаи сохранили за главой государства в парламентских монархиях в основном формальные полномочия. Монарх назначает премьер-министром только лидера победившего большинства, подписывает принятые парламентом законопроекты, выполняет церемониальные функции, совершает по рекомендации правительства официальные визиты в зарубежные страны, обращается с тронными речами к депутатам парламента. О таком монархе можно с полным основанием сказать словами Конституции Камбоджи 1993 г., что его статус не дает реальной власти. «Король Камбоджи, — сказано в Конституции, — царствует, но не правит». Он «является символом единства и бессмертия нации» (ст. 7–8).

Однако было бы не совсем правильно утверждать, что роль монарха в странах с государственным правлением в форме парламентской монархии сводится к тому, что он царствует, но не управляет. Монарх обеспечивает преемственность и устойчивость власти, стабильность действующего законодательства, сложившихся традиций и политического строя, оказывает своим нравственным авторитетом огромное влияние на индивидуальное и общественное сознание граждан (подданных), на все звенья государственного механизма.

Самой распространенной формой правления в современных условиях является республика. В республике глава государства является выборным, срок его полномочий ограничен конституционными нормами, за упущения по службе или совершение особо тяжких преступлений он несет политическую или конституционно-правовую ответственность.

В зависимости от способа избрания главы государства, порядка формирования правительства, объема компетенции и характера взаимоотношений с парламентом или иным законодательным (представительным) органом государственной власти страны выделяются четыре вида республик: президентская, монократическая, парламентская и народно-демократическая республика.

Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей. В ней парламент, президент и верховный суд являются автономными центрами государственной власти совершенно равного уровня. В пределах своей компетенции они самостоятельны и могут лишь взаимно оказывать сдерживающее воздействие в целях предотвращения узурпации государственной власти кем-либо из них. Так, Президент и Верховный суд США осуществляют свою деятельность на основе законов, принимаемых Конгрессом, что служит надежным барьером присвоения ими дополнительных властных полномочий. В то же время глава американского государства обладает правом отлагательного «вето» на такие законы, а Верховный суд может признать акты Конгресса и Президента США противоречащими Конституции, в результате чего они теряют юридическую силу. Президент по совету и согласию Сената Конгресса США назначает членов Верховного суда, что служит правовым средством сдерживания излишней самостоятельности судей (Раздел 2 ст. II Конституции США).

В президентской республике вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Как сказано в Конституции США, все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США (Раздел 1 ст. I). Однако парламент отстранен от выборов президента, формирования правительства, осуществления контроля за их деятельностью. В большинстве президентских республик право избирать главу государства предоставлено всем избирателям (Бразилия, Колумбия, Мексика, Чили) или особой коллегии выборщиков (США).

Президент самостоятельно формирует правительство, руководит его деятельностью и председательствует на всех его заседаниях. Правительство созывается лишь для обсуждения вопросов первостепенной важности, выработки рекомендаций президенту. Тем не менее, глава государства принимает решения самостоятельно, поскольку конституция только ему доверила осуществление исполнительной власти (Раздел 1 ст. II Конституции США). Руководители министерств, департаментов и иных ведомств, входящих в состав правительства, пользуются лишь правом совещательного голоса.

В странах с президентской формой правления глава государства не имеет права распустить парламент или одну из его палат. В то же время в президентской республике ни глава государства, ни правительство не несут политической ответственности перед парламентом. Им нельзя выразить вотум недоверия и таким путем заставить уйти в отставку. Президент может нести в порядке импичмента лишь конституционно-правовую ответственность за совершение особо тяжких преступлений.

Для характеристики президентской республики в конституциях ряда современных государств используются соответствующие термины. Так, в соответствии с конституционными нормами в Туркменистане сложилась «президентская республика», на Кипре — «республика президентского типа», а в Эквадоре утвердилось «президентское правление».

Президентская республика в ее классическом виде возникла в США и была законодательно оформлена Конституцией 1787 г. Она послужила прообразом, идеальной моделью для многих стран Латинской Америки, где к настоящему времени стала преобладающей формой государственного правления.

Форма государственного правления в виде президентской республики воспринята и такими странами, как Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Корея, Кипр, Афганистан, Филиппины, Нигерия.

Достоинство президентской республики как формы государственного правления состоит в том, что она проста и рациональна, поскольку президент несет персональную ответственность за эффективное осуществление исполнительной власти в стране. Конституционная система сдержек и противовесов способствует отношениям конкуренции между исполнительной и законодательной властями, служит надежной защитой их самостоятельности в подведомственных сферах. В рамках президентской республики глава государства может более эффективно и стремительно реагировать на различные кризисные ситуации, в том числе краткосрочного или быстро меняющегося характера.

В научной и учебной литературе по конституционному праву стало общим местом положение о том, что большинство современных государств Африки по форме правления являются президентскими республиками. Однако более корректно подходить к определению формы правления стран этого континента дифференцированно, с учетом не только конституционно-правовых признаков, но и реально сложившегося взаимодействия между собой высших органов государственной власти. Тогда можно сделать более правильный вывод, что в странах Тропической Африки преобладает монократическая республика, которая является самостоятельной формой государственного правления. Она утвердилась в таких странах, как Бенин, Буркина Фасо, Гамбия, Гана, Замбия, Камерун, Конго, Кот-д’Ивуар, Либерия, Малави.

В монократической республике нарушен баланс между ветвями власти, подчиненное положение в системе органов государства занимает парламент, ведущая роль в механизме государственного управления принадлежит исполнительной, президентской власти, суды не являются вполне независимыми. В руках президента концентрируется огромная власть, позволяющая ему бесконтрольно решать важнейшие вопросы жизни общества и государства, вторгаться в компетенцию парламента, вмешиваться в деятельность судов. Поскольку президент в монократической республике выступает в качестве единоличного государственного лидера, то его практически невозможно привлечь к ответственности в порядке импичмента.

Парламентская республика строится на принципах верховенства парламента в системе других органов государственной власти страны. Парламент не только принимает законы, но и участвует в формировании других органов государства, в осуществлении контрольных функций.

В парламентских республиках президент избирается непосредственно парламентом, при решающем участии парламента или на основе всеобщих и прямых выборов. Для наглядности приведем примеры, иллюстрирующие сложившиеся варианты избрания главы государства в парламентских республиках.

В соответствии с Основным законом о Президенте Государства (1964) глава государства Израиль избирается депутатами Кнессета (парламента) сроком на пять лет. В таком же порядке избирается президент Албании, Венгрии, Греции, Латвии, Мальты, Чехии, Эстонии, Ливана, Бангладеш.

В ряде республик с парламентской формой правления президента избирает особая коллегия выборщиков, формируемая на базе парламента. Так, в состав коллегии по выборам Президента Италии входят депутаты обеих палат парламента, по три делегата от каждой области и один делегат от области Валле д’Аоста (ст. 83 Конституции Италии). Соответственно в коллегии представлено 945 парламентариев и 58 делегатов областей. Вполне естественно, что при таком раскладе сил избрание Президента Италии предрешается голосами депутатов парламента.

Аналогичные или сходные конституционно-правовые процедуры избрания главы государства применяются и в таких крупных странах, как Германия, Индия, Пакистан.

Вместе с тем, во многих парламентских республиках президента избирают на всеобщих и прямых выборах. В число этих стран входят: Австрия, Болгария, Грузия, Ирландия, Исландия, Кыргызстан, Литва, Македония, Молдова, Сербия, Словакия, Турция, Финляндия, Черногория.

Наличие разных моделей избрания главы государства в парламентских республиках служит убедительным доказательством тому, что порядок выборов президента не может считаться квалифицирующим признаком данной формы государственного правления.

В парламентских республиках конституции обычно вверяют исполнительную власть президенту и правительству. Однако президент в этих странах не является главой правительства и его роль в государственном управлении более чем скромная. Он назначает лидера победившего на парламентских выборах большинства премьер-министром и поручает ему формировать правительство. Но решающая роль в процессе формирования правительства принадлежит политической партии или коалиции партий, имеющих большинство в парламенте (нижней палате).

Правительство может приступить к отправлению своих обязанностей не иначе как после получения вотума доверия парламента, утверждения программы его деятельности. Оно несет ответственность за результаты осуществления исполнительной власти не перед президентом, а перед парламентом.

Существенный разрыв между юридическим и фактическим положением президента в парламентских республиках проявляется и в том, что он осуществляет многие конституционные полномочия по предложению правительства. Достаточно сказать, что без предварительного согласия правительства он не издает правовые акты, не принимает решение о роспуске парламента (нижней палаты), не прибегает к праву вето при подписании законопроектов, не назначает дипломатических представителей. Президент подписывает парламентские законопроекты только после контрасигнатуры премьер-министра. Как сказано в ст. 67 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г., «все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляются на основании предложений федерального правительства или уполномоченного правительством федерального министра» (п. 1).

Вместе с тем, следует иметь в виду, что в парламентской республике президент может проявить известную самостоятельность в условиях кризиса и нестабильности, выступить в качестве гаранта сохранения конституционного строя, противопоставить себя правительству в общенациональных интересах. Такие случаи имели место в конституционно-правовой практике Италии, Турции, Пакистана.

Народно-демократическая республика как форма государственного правления сохранилась только в социалистических странах (Вьетнам, Китай, КНДР и Куба). В этих странах представительные органы государства составляют единую централизованную систему, построенную на принципах руководства и подчинения. С помощью конституционных норм они определяются как единственные органы, обладающие всей полнотой государственной власти во всем ее объеме. В их компетенцию входит формирование всех иных органов государства, которые действуют под их контролем и обязаны отчитываться перед ними. Так, согласно ст. 3 Конституции Китая «все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются Собраниями народных представителей, ответственны перед ними, им подконтрольны».

В народно-демократических республиках исключается парламентаризм, поскольку в них отсутствует разделение властей, представительные органы государственной власти созываются на сессии периодически, а депутаты осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Поэтому в системе высших органов государства формируются особые органы президентского типа, которые в период между сессиями фактически осуществляют функции представительных органов государственной власти. Во Вьетнаме это Постоянный Комитет Национального Собрания, в Китае — Постоянный комитет ВСНП, в КНДР — Постоянный Совет Верховного Народного Собрания, на Кубе — Государственный Совет.

Конституционно-правовая практика свидетельствует, что государственная власть может проявляться в форме народно-демократической республики лишь в социалистическом обществе, где все органы государства действуют на основе решений коммунистической партии, под ее руководством и контролем. В противном случае страна теряет управляемость, что может привести не только к смене формы государственного правления, но и социального строя, как это случилось в странах Восточной Европы.

§ 4. Нетипичные формы государственного правления

В современном мире представлено немало стран с такими формами государственного правления, которые нельзя отнести ни к одному виду или роду. В науке конституционного права их обычно называют нетипичными формами государственного правления, которые сочетают признаки как однопорядковых, так и разнопорядковых форм.

Признаки абсолютной монархии и республики сочетаются в форме государственного правления Ватикана. Согласно ст. 1 Основного закона Ватикана 2001 г. «Верховный Понтифик, Владыка Государства — Города Ватикан, обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. 1). Сроки его полномочий как главы государства не ограничены нормами каких-либо конституционных актов. Однако он избирается коллегией кардиналов «в соответствии с предписаниями канонического права», что является существенным признаком республиканской формы правления.

Признаки парламентарной монархии и республики сочетаются в форме правления Малайзии. В соответствии с Конституцией 1957 г. Малайзия представляет собой федерацию, в состав которой входят 13 штатов. В силу исторических традиций девять штатов являются монархиями, во главе которых стоят султаны. В остальных четырех штатах вместо султанов у власти находятся губернаторы, назначаемые по представлению правительства главой государства. Султаны совместно с губернаторами образуют Совет правителей, в компетенцию которого наряду с решением других вопросов входит избрание сроком на пять лет верховного султана. Он избирается только из числа султанов Малайзии согласно принятой очередности замещения должности главы государства, причем губернаторы в данном случае не обладают правом голоса и не могут участвовать в выборах. Верховный султан считается избранным, если Совет правителей подаст за него большинство голосов.

Вновь избранный верховный султан Малайзии получает титул Янг ди-Пертуан Агонг. После принятия священного криса (ножа), символизирующего державу, и принесения клятвы он официально вступает на престол.

Таким образом, главой государства Малайзии может стать лишь наследственный султан одного из монархических штатов страны. Как любой монарх он обладает прерогативами личного характера, получает средства на содержание своей особы и двора по цивильному листу, который утверждается парламентом. Вместе с тем верховный султан является выборным главой государства, срок его полномочий ограничен Конституцией Малайзии. Он может добровольно уйти в отставку, может быть досрочно лишен престола по решению Совета правителей, потерять свою должность в случае, если перестанет быть правителем монархического штата страны.

Верховный султан Малайзии обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. По Конституции 1957 г. он является главой государства и главой исполнительной власти, но все исходящие от него нормативные правовые акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Верховному султану принадлежит право созыва парламента на очередные и чрезвычайные сессии, он может прервать сессию, досрочно распустить парламент и назначить новые выборы, воспользоваться правом вето при подписании законопроекта. Но эти полномочия верховный султан Малайзии осуществляет не иначе, как по совету правительства.

Согласно Конституции 1957 г. верховный султан назначает премьер-министра Малайзии, а по его совету всех членов правительства. Но поскольку правительство Малайзии формируется на базе парламентского большинства и несет коллективную ответственность перед парламентом, то верховный султан Малайзии не свободен в выборе кандидатуры премьер-министра, а может назначить на эту должность только лидера победившей на выборах партии.

Свои конституционные полномочия верховный султан Малайзии осуществляет совместно с правительством страны, которому реально принадлежит исполнительная власть. И лишь функции высшей инстанции по официальному толкованию законов он выполняет совместно с Советом правителей.

Смешанная форма правления представляется оптимальной для Малайзии. Она позволяет сдерживать центробежные силы в федеральном государстве, обеспечивать мир и согласие между различными национальностями и религиозными конфессиями, пресекать в зародыше личные амбиции султанов монархических штатов.

Некоторые существенные черты формы правления Малайзии характерны и для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ). Согласно Конституции ОАЭ 1971 г. государство является федерацией в составе семи эмиратов. Каждый субъект федерации представляет собой абсолютную монархию, где вся полнота государственной власти принадлежит эмиру. Правители эмиратов по собственному праву входят в Высший совет союза, который является «высшей властью в союзе» (ст. 46). На своем заседании Высший совет союза избирает сроком на пять лет председателя совета и его заместителя. Председатель Высшего совета союза может быть переизбран на следующий срок. Как показывает конституционная практика, традиционно на этот пост переизбирается эмир Абу-Даби, правитель наиболее крупного и экономически мощного субъекта федерации ОАЭ.

Председатель Высшего совета союза выполняет функции главы государства ОАЭ. По объему своих полномочий председатель совета ближе к президенту парламентарной республики, чем к монарху абсолютной монархии. На основе Конституции ОАЭ он осуществляет следующие полномочия: 1. Председательствует по должности в Высшем совете союза; 2. Созывает по собственному усмотрению или по требованию хотя бы одного из членов Высшего совета союза данный коллегиальный орган государственной власти на заседания; 3. Созывает в случае необходимости Высший совет союза и Совет министров ОАЭ на объединенное заседание; 4. Подписывает законы, декреты и решения, принятые Высшим советом союза; 5. Назначает премьер-министра, принимает его отставку и смещает его с согласия Высшего совета союза; 6. Назначает заместителя премьер-министра и министров, принимает их отставку и отрешает от должности с согласия премьер-министра; 7. Наблюдает за исполнением законов, декретов и решений правительством ОАЭ и соответствующими министерствами (ст. 54).

В Высшем совете союза эмиры Абу-Даби и Дубая, как правители крупнейших монархических штатов ОАЭ, обладают правом вето на все его решения.

Смешанная форма правления ОАЭ обусловлена историческими судьбами и традициями эмиратов, объединившихся в федеративное государство, авторитетом монархической власти у народов страны, материально и духовно связанных с традиционными укладами жизни общества. Высший совет союза служит эффективным механизмом согласования интересов штатов, принятия решений по важнейшим политическим и социально-экономическим вопросам на основе консенсуса, адаптации к условиям современной федерации абсолютизма власти эмиров, возглавляющих штаты.

Андорра согласно Конституции 1993 г. является княжеством, парламентской монархией. Однако во главе государства стоят два соправителя — Президент Франции и епископ Урхельский. Поскольку во Франции глава государства избирается, а епископ Урхельский назначается Ватиканом, то форма правления Андорры характеризуется как выборностью, так и назначаемостью соправителей. В ней причудливо сочетаются признаки монархии и республики.

Закрепление в конституциях зарубежных стран форм правления, с учетом исторических и национальных традиций местного населения, делает их более понятными для народа, расширяет социальную базу поддержки верховной власти, повышает эффективность осуществления функций управления на государственном и региональном уровнях. В традициях с чрезвычайной резкостью выражены индивидуальные особенности каждого народа, заложен глубокий смысл, воплощены мысли и чувства предшествующих поколений, закреплено общее согласие людей по принципиальным вопросам взаимодействия с верховной властью. На эту сторону традиции обратил внимание Х.-Г. Гадамер, который привел ряд веских аргументов в пользу того, что «безусловной противоположности между традицией и разумом не существует».

Отступление от традиций при конституционном закреплении форм правления в различных странах, перенесение в совершенно чуждые условия «проверенного опытом передовых государств» образца организации верховной публичной власти приводят, как показывает практика, к глубокому кризису государственности, стагнации экономики, утверждению тоталитарных политических режимов.

Значительно больше государств со смешанными формами правления объединяют в устройстве верховной власти элементы однопорядковых институтов, то есть президентских и парламентских республик. В литературе их принято называть полупрезидентскими республиками.

Однако такой термин вряд ли можно признать удачным, поскольку он по своему содержанию является собирательным и используется для обозначения хотя и близких, но, тем не менее, разных форм государственного правления. Это не позволяет четко определить место президента и парламента в системе органов государства, раскрыть их роль в механизме государственного управления. Видимо, более целесообразно употреблять для обозначения смешанных форм республиканского правления два термина: президентско-парламентская и парламентско-президентская республики. Тогда сразу станет понятно, кому принадлежит ведущая роль в системе разделения властей, в осуществлении государственного управления.

В президентско-парламентской республике центральной фигурой в системе государственных органов является президент. Классическим примером такой формы государственного правления в науке конституционного права считается Франция.

Превосходство Президента Республики над всеми другими органами государства закреплено непосредственно Конституцией Франции. В соответствии с ее положениями Президент является гарантом национальной независимости, целостности территории страны, соблюдения международных договоров и соглашений. Он следит за реализацией Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов и преемственность государства. До подписания законопроекта, принятого парламентом, Президент Республики может передать его в Конституционный Совет Франции для проверки на предмет соответствия Конституции, что позволяет оттянуть принятие нежелательного закона или отклонить его. Он имеет право внести на всенародный референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, а также важное международное соглашение или договор. После принятия на референдуме соответствующего акта, Президент Республики подписывает его и он вступает в законную силу, минуя парламент.

В форме государственного правления Франции от типичной президентской республики сохранились такие характерные черты, как избрание Президента страны на основе прямых всеобщих выборов, предоставление ему права назначать на гражданские и военные государственные должности и председательствовать в Совете Министров, наделение его чрезвычайными полномочиями, установление в порядке импичмента уголовной ответственности лишь за государственную измену, совершенную им при исполнении своих должностных обязанностей. Вместе с тем, от парламентской республики во Франции сохранились не менее существенные элементы формы правления: формирование правительства на базе парламентского большинства, ответственность его перед парламентом, возможность Президента Республики распустить нижнюю палату парламента — Национальное собрание, возложить ответственность за выполнение решений правительства на премьер-министра. Формально Президент Республики может назначить любое правительство Франции, но, поскольку парламент обладает правом вынесения вотума недоверия, то он должен считаться с расстановкой политических сил в высшем законодательном органе страны. В этой связи Президент Франции вынужден формировать правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Только такое правительство может эффективно проводить свою политику, независимо даже от воли Президента Республики, опираясь лишь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Опыт конституционного строительства Франции оказал сильное влияние на страны Восточной Европы, Африки и Юго-Восточной Азии. Конституции Армении, Белоруссии, Украины, Лаоса, Алжира, Нигера, Сенегала и Туниса стали по существу близкими аналогами Конституции Франции 1958 г., особенно в части правового института формы государственного правления.

Своеобразной модификацией президентско-парламентской республики является форма государственного правления, сложившаяся в Танзании, Экваториальной Гвинее, Гайяне, Суринаме. В этих странах наблюдаются серьезные отклонения от «французского стандарта». Так, в Танзании Президент избирается гражданами страны на основе всеобщих, прямых выборов. Он является главой государства и главой исполнительной власти. За свою деятельность Президент может нести уголовную ответственность только в порядке импичмента.

По этим конституционно-правовым признакам формы правления Танзании ее можно было бы с полным основанием считать классической президентской республикой, сродни той, которая сложилась в США. Но Президент Танзании назначает вице-президента и министров правительства, включая премьер-министра, из числа депутатов федерального парламента — Национального собрания. В соответствии с Конституцией 1977 г. он наделен правом издавать законы и декреты, которые затем представляются на одобрение ближайшей сессии Национального собрания.

Вполне естественно, что данные признаки совершенно не характерны для президентской республики, где высшие органы государственной власти формируются на принципах жесткого разделения властей, системы сдержек и противовесов. В президентских республиках законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти, а глава государства лишен даже законодательной инициативы. Но для парламентарных республик нормой является сотрудничество исполнительной и законодательной власти при формировании правительства, осуществлении делегированного законодательства. Поэтому ряд существенных признаков формы правления Танзании, выявленных при анализе полномочий Президента, являются типичными для парламентарных республик.

Парламентско-президентская республика характеризуется тем, что в ней ведущее место в системе органов государства принадлежит парламенту. Однако он не обладает верховенством по отношению к другим органам государства, как это принято в парламентской республике, поскольку делит государственную власть с президентом, в том числе при формировании правительства и осуществлении контроля за его деятельностью. Так, например, парламент Португалии (Ассамблея Республики) подтверждает вступление в должность Президента Республики, дает оценку программе деятельности Правительства, принимает в его адрес резолюции доверия и порицания (ст. 163 Конституции Португалии). Он выступает с инициативой об уголовной ответственности Президента Республики за преступления, совершенные им в связи с исполнением своих должностных обязанностей, которая наступает перед Верховным судом страны (ст. 130 Конституции Португалии).

Согласно ст. 121 Конституции Португалии Президент Республики избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием всеми гражданами, внесенными в списки избирателей. Однако его полномочия в сфере осуществления исполнительной власти ограничены конституционными нормами. Президент Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте и с учетом результатов прошедших выборов, назначает Премьер-министра Правительства и по его предложению остальных членов высшего органа государственной администрации (ст. 133 Конституции Португалии). Он председательствует в Совете министров Португалии, но только по просьбе Премьер-министра. Президент Республики принимает акты по важнейшим вопросам государственного управления, однако они требуют контрасигнации Правительством. Отсутствие контрасигнации влечет за собой их юридическую ничтожность (ст. 140 Конституции Португалии).

В Португалии Президент Республики не вправе по своей воле отправлять Правительство в отставку. Оно обязано уйти в отставку лишь в случаях отклонения Ассамблеей Республики программы его деятельности, непринятия вотума доверия, одобрения абсолютным большинством полномочных депутатов парламента резолюции порицания. В то же время Президент может распустить Ассамблею Республики, но не по формальным, а только по политическим мотивам. В этом случае он обязан заслушать мнение представителей парламентских партий и своего совещательного органа — Государственного совета (ст. 133, 163, 186–187, 195 Конституции Португалии).

На сходных принципах складываются отношения между высшими органами государственной власти и в таких парламентско-президентских республиках, как Болгария, Македония, Польша, Словения, Хорватия, Восточный Тимор, Мальдивы, Шри-Ланка, Мозамбик, Эритрея, ЮАР, Фиджи.

Весьма своеобразная форма государственного правления сложилась в Швейцарской Конфедерации. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. парламент страны на совместном заседании Национального Совета и Совета Кантонов избирает сроком на четыре года Союзный Совет Конфедерации, в состав которого входят семь членов. Из их числа парламент избирает сроком на один год Союзного президента и Вице-президента Союзного Совета. Президент председательствует в Союзном Совете, который «является верховной руководящей и исполнительной властью» Швейцарской Конфедерации (ст. 174 Конституции Швейцарии). Это дает основание рассматривать Союзный Совет не только как правительство Швейцарии, но и как коллегиального главу государства, подотчетного и подконтрольного во всей совей деятельности парламенту. Лишним подтверждение тому может служить конституционное положение, согласно которому Союзный президент не является главой государства (ст. 177 Конституции Швейцарии).

Особенностью формы государственного правления Швейцарии является также то, что Союзному Совету принадлежат не только полномочия правительства, но и некоторые полномочия, обычно включаемые в компетенцию парламента или главы государства. Он ратифицирует международные договоры, обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность страны, в срочных случаях может использовать войска (ст. 184–185 Конституции Швейцарии).

По вопросу о форме правления Швейцарии в отечественной и зарубежной юридической литературе не сложилось единства взглядов. Большинство ученых считают, что Швейцария — типичная парламентская республика. И лишь известный французский государствовед Ж.-П. Жакке высказал мнение, что «швейцарская форма правления является правлением Собрания». В Советском Союзе, продолжает автор, правление Собрания по существу маскировало «диктатуру исполнительной власти».

Позиция Ж.-П. Жакке является более правильной. Он удачно подметил, что «правление Собрания» и республика Советов схожие формы государственного правления. Попутно он восстановил в науке историческую справедливость, лишив В.И. Ленина права первооткрывателя республики Советов, которая, оказывается, существовала в Швейцарии задолго до рождения вождя мирового пролетариата. Прожив в Швейцарии полтора десятка лет, В.И. Ленин так и не удосужился обратить внимание на особенности организации государственной власти в стране, ставшей для него второй родиной, и повторно «открыл» известную всему просвещенному миру форму правления. Однако и позиция Ж.-П. Жакке нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых уточнениях. В Швейцарии система высших органов государственной власти построена на принципах разделения и взаимодействия властей, Союзный Совет формируется на основе соглашения между политическими партиями, представленными в парламенте страны, на его деятельность оказывают серьезное влияние формы непосредственной демократии, что полностью исключается в республике Советов. В форме Советов было создано невиданное в истории тоталитарное государство, где властвовали кровавые диктаторы, отбросившие как ненужный хлам законность и правопорядок, превратившие страну в концентрационный лагерь.

Сказанное позволяет определить форму государственного правления Швейцарской Конфедерации как смешанную, где сочетаются в оптимальной пропорции существенные признаки республики Советов и парламентарной республики. Такое сочетание порождает новое качество организации государственной власти в Швейцарии, обусловливает появление директориальной республики как самостоятельной формы правления государства, которая не вписывается в рамки общепринятой классификации.

Некоторые признаки директориальной республики характерны также для таких небольших стран, как Сан-Марино и Науру. В Сан-Марино Большой генеральный совет (парламент) избирает на полгода двух равноправных капитанов-регентов, которые реализуют полномочия главы государства на основе принципа коллегиальности. В Республике Науру Парламент избирает Государственный совет, который является правительством страны. Однако он осуществляет не только функции государственного управления, но и некоторые представительские функции, возлагаемые конституциями других стран обычно на главу государства.

Страны с однопорядковыми смешанными формами правления не имеют столь контрастных элементов в системе организации верховной государственной власти, как это проявляется в директориальной республике. Тем не менее, форма правления каждого из современных государств заслуживает специального научного исследования, чего нельзя, понятно, сделать в учебном курсе. Выполнение этой задачи не только обогатит отечественную науку конституционного права, но и внесет определенную ясность в понимание особенностей формы государственного правления России.

§ 5. Россия как президентско-парламентская республика

В России утвердилась французская модель формы государственного правления. По принятой в настоящем учебнике научной классификации Россия представляет собой типичную президентско-парламентскую республику, в организации государственной власти которой весьма своеобразно сочетаются признаки как президентской, так и парламентской республики.

Согласно ст. 81 Конституции РФ Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1). Отсюда следует, что Президент РФ получает свой мандат на осуществление должностных полномочий независимо от Федерального Собрания РФ, на основе акта учредительной власти, что является весьма характерным признаком президентской республики.

В России, как в классической президентской республике, правительство формируется внепарламентским путем. Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, а по его предложению заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. По собственному праву он может председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ). Кроме того, Президент РФ в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет руководство деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий. По представлению Правительства РФ он утверждает положения о правовом статусе обозначенных органов государственной власти, самостоятельно назначает их руководителей и заместителей.

Президент РФ вправе принять без всякой мотивации решение об отставке Правительства РФ (ст. 83, 117 Конституции РФ). Своим конституционным правом, как показывает практика, чрезмерно злоупотреблял первый Президент России Б. Н. Ельцин. За два неполных президентских срока он снял и назначил 7 Председателей Правительства РФ, около 50 вице-премьеров, 200 глав федеральных ведомств и 1300 чиновников в ранге заместителей министра. Вполне естественно, что об эффективности работы Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти не могло быть и речи, поскольку высшие должностные лица страны не успевали пройти даже стадию ученичества.

Таким образом, в России Правительство служит лишь инструментом осуществления президентской власти и всецело зависит от нее, а не от расклада политических сил в Федеральном Собрании РФ. Судьба Правительства РФ, начиная с момента его формирования и вплоть до отставки, решается Президентом РФ. Тем самым в отношениях Президента и Правительства РФ отчетливо проявляются конституционные признаки формы государственного правления, типичные для президентской республики.

Лишним подтверждением тому могут служить нормы ст. 115 Конституции РФ, согласно которым постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам или указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3).

К полномочиям главы государства в президентских республиках относится определение политического курса страны. В России Президент определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Их содержание раскрывается в Указах Президента РФ, в его ежегодных посланиях к Федеральному Собранию РФ (ст. 80, 84, 90 Конституции РФ).

Во всех современных государствах с президентской формой правления президент наделен реальными полномочиями по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности страны. В России он принимает в установленном Конституцией РФ порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, утверждает военную доктрину страны, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. По должности Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 80, 83, 87 Конституции РФ).

Президент РФ может по собственной инициативе воспользоваться при подписании и обнародовании федерального закона, принятого в установленном Конституцией РФ порядке, правом отлагательного вето. Без контрасигнации Председателя Правительства РФ он издает указы и распоряжения, которые носят вполне самостоятельный характер и обязательны для исполнения на всей территории России (ст. 90, 107 Конституции РФ).

Президент РФ несет конституционно-правовую ответственность в порядке импичмента на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). Это является одним из важнейших признаков классической президентской республики.

Вместе с тем, в форме государственного правления современной России проявляются и признаки парламентской республики. Конституция РФ закрепляет за Президентом РФ статус главы государства (ст. 80). Юридически он не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему. Полномочиями по осуществлению исполнительной власти России наделено на конституционном уровне Правительство РФ (ст. 110).

Президент РФ осуществляет полномочия главы государства в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием РФ, сходные с полномочиями президента парламентской республики. В соответствии с Конституцией РФ он созывает Государственную Думу на внеочередные заседания, представляет ей кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ. Соответственно Совету Федерации Президент России представляет кандидатуру для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ и его заместителей (ст. 83).

На основании Федерального закона от 1 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”» Президент РФ получил дополнительные полномочия в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием. В настоящее время он самостоятельно определяет кандидатуру не только на руководящие должности в Счетной палате РФ, но и на должности всех ее аудиторов. За Государственной Думой сохранилось лишь полномочие по назначению на должность и освобождение от должности по представлению Президента РФ Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а за Советом Федерации — заместителя Председателя Счетной палаты и второй половины состава ее аудиторов (ст. 102–103 Конституции РФ).

Президент РФ наделен правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Свое конституционное право он реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет контрольные полномочия в отношении Правительства РФ, сходные с полномочиями законодательного органа государственной власти парламентской республики. Она заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, может признать работу высшего органа исполнительной власти неудовлетворительной и выразить ему недоверие (ст. 103, 117 Конституции РФ).

Однако системный анализ различных норм Конституции РФ и практики функционирования политических институтов страны свидетельствует о том, что реализация формального права Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ в действительности затрудняется тем, что принципиальная и последовательная позиция нижней палаты Федерального Собрания по данному вопросу может стать причиной ее досрочного роспуска.

Контроль Федерального Собрания за деятельностью Правительства РФ реализуется также в форме парламентской процедуры, называемой парламентским часом. Статья 38 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает, что члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат.

Ключевое значение для понимания особенностей президентско-парламентской формы государственного правления России имеют положения ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2). Фактически это означает, что в России государственная власть персонифицирована в лице Президента РФ. Но в отличие от главы государства в президентской республике он не несет никакой ответственности за состояние дел в стране, поскольку текущее государственное управление возложено на Правительство РФ. В таких условиях практически всегда презюмируется, что Президент РФ правильно определил основные направления внутренней и внешней политики государства, однако в случае провала официального курса вся ответственность ложится на Правительство РФ, которое, якобы, допустило промахи в его проведении, не достигло поставленных целей.

Опыт конституционного строительства в современных государствах мира свидетельствует, что президентско-парламентская республика утверждается в условиях тяжелого социально-экономического и политического кризиса, жесткой поляризации общества, когда делается ставка на харизматического лидера, способного стать в известном смысле над системой разделения властей. В индивидуальном и общественном сознании он воспринимается не как ответственный политик и способный руководитель государственного масштаба, а как некий спаситель Отечества, хозяин страны, который не допустит обнищания народа, уберет из властных структур, погрязших в коррупции чиновников, наведет твердой рукой элементарный порядок, обеспечит защиту прав и свобод человека и гражданина. Формирование в России гражданского общества, традиций парламентаризма, политической и правовой культуры граждан неизбежно повлечет за собой нарастание в рамках ныне действующей Конституции РФ элементов автономности в отношениях между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ.

По этому пути прошла Франция Пятой Республики, где десятилетиями выстраивалась оптимальная система взаимодействия высших органов государственной власти страны. В России эволюция формы государственного правления, скорее всего, будет протекать путем преобразования президентско-парламентской республики в президентскую, так как она характеризуется стабильностью и отличается гибкостью, своей способностью приспосабливаться к различным социальным ситуациям и вариантам реальной расстановки политических сил в стране, оставаясь в рамках правового поля.

§ 6. Институт пожизненного президентства как совокупность квалифицирующих признаков формы государственного правления

В мировой истории нового и новейшего времени известны случаи, когда глава государства в стране с республиканской формой правления по тем или иным причинам провозглашался пожизненным правителем. Такие случаи имели место в период правления И. Б. Тито (1953–1980) в Югославии, Ким Ир Сена (1948–1994) в КНДР, Х. Бургибы (1959–1987) в Тунисе, Х. К. Банды (1964–1994) в Малави, Ж. Б. Бокассы (1966–1979) в Центрально-Африканской Республике (ЦАР), С. Ниязова (1991–2006) в Туркменистане.

Большинство отечественных и зарубежных специалистов по конституционному праву считают, что в этом случае форма государственного правления не меняется. Страна как была, так и остается республикой.

Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Сам факт провозглашения президента республики пожизненным главой государства придает форме правления такие квалифицирующие признаки монархии, как наследственный характер передачи власти, неограниченный срок полномочий, обладание официальным титулом, невозможность привлечения президента к юридической ответственности, отрешения законным путем от должности.

В Северной Корее утвердилась система передачи власти, которую впервые в мировой практике ввел в России император Петр Великий. Ее суть заключается в том, что царствующий в стране самодержец назначает по собственному усмотрению наследника престола. По сходной модели первый Президент КНДР Ким Ир Сен назначил перед смертью правопреемником на посту главы государства своего сына Ким Чен Ира. Впоследствии Ким Чен Ир передал согласно принятой традиции высшую власть в стране Ким Чен Ыну, младшему сыну, поскольку старший страдает наркотической зависимостью и ведет разгульный образ жизни. Тем самым форма государственного правления КНДР приобрела ярко выраженные черты наследственной монархии.

Иногда институт пожизненного президентства может послужить фактическим основанием для провозглашения в стране монархии. Так, например, пожизненный Президент Центрально-Африканской Республики Ж. Б. Бокасса самостоятельно объявил себя императором, а граждан страны своими подданными. Принятая вскоре Конституция ЦАР 1976 г. нормативно оформила преобразование республики в парламентскую монархию и закрепила правовой статус императора Бокассы I, предоставив ему конституционные и личные прерогативы монарха.

Официальное провозглашение президента республики пожизненным главой государства по существу означает, что срок его полномочий не ограничен конституционными нормами. Типичной в этом отношении была Конституция Югославии 1963 г., установившая, что «Президент Республики избирается на четырехлетний срок и может быть избран подряд еще на один избирательный срок. Для выбора на пост Президента Республики нет ограничения для Иосипа Броз Тито» (ст. 220).

По Конституции Югославии 1963 г. И. Б. Тито мог переизбираться на должность Президента Республики неограниченное количество раз, что в условиях безальтернативных выборов обеспечивало ему пожизненное пребывание у власти. Вместе с тем в других странах с пожизненными главами государств выборы президента вообще не проводились. Тем самым срок полномочий главы государства становился в соответствии с национальной конституцией неограниченным, что является существенным признаком монархии.

В странах с пожизненными президентами уже давно стало практикой наделять главу государства с помощью официальных средств массовой информации различными почетными титулами. Иногда в целях увековечения памяти национальных лидеров их прижизненные титулы закрепляют конституционными нормами. Так, в ныне действующей Конституции КНДР первый глава государства, родоначальник правящей в настоящее время династии Ким Ир Сен не только величается «гением идей, теории и практики руководства, всепобеждающим, стальным полководцем, великим революционером», но и провозглашается «вечным президентом» Северной Кореи.

Получивший в свое время от отца верховную власть в КНДР Ким Чен Ир именуется северокорейской пропагандой не иначе как «великий полководец, рожденный небом», «любимый руководитель корейского народа». Едва вступивший в наследственную должность главы государства КНДР Ким Чен Ын сразу был наделен почетным титулом «верный последователь». Президент Туниса Х. Бургиба, как известно, носил титул «отец арабской нации», Президент Малави Х. К. Банда — «гарант демократии и процветания народа».

Воспроизведенные здесь титулы, безусловно, отличаются от титулов глав государств в странах с монархической формой правления. Они, скорее всего, свидетельствуют о сформировавшемся культе личности у каждого из пожизненных президентов. Однако в Туркменистане пожизненному Президенту Республики С. Ниязову был присвоен официальный титул «Туркменбаши» Меджлисом (парламентом) страны, что сближает его вплоть до полного совпадения с титулом монарха.

В учебной и научной литературе по конституционному праву высказывается мнение, что пожизненное президентство не является случаем выборной монархии. Хотя глава государства и занимает свой пост пожизненно, но он формально несет политическую ответственность перед парламентом, своей партией, народом.

Совершенно очевидно, что такое мнение могло сложиться только в результате догматического анализа конституционных норм, в содержании которых нет даже отдаленного сходства с действительностью. В странах с пожизненным президентством поставить вопрос об ответственности главы государства в порядке импичмента равносильно тому, что публично заявить о подготовке заговора с целью захвата власти.

В конституционно-правовой практике известен лишь один случай, когда парламент в стране с пожизненным президентством проявил несвойственную ему строптивость и не согласился с мнением главы государства. Речь идет о Меджлисе Туркменистана, депутаты которого с возмущением отвергли предложение Президента Республики С. Ниязова не объявлять день его рождения всенародным праздником. Они единогласно приняли соответствующую резолюцию и подарили своему народу еще один праздник, дополнительный выходной день, связанный с именем Туркменбаши.

Средства на содержание главы государства в конституционных монархиях выделяются по цивильному листу, который утверждается парламентом. Формально пожизненные президенты получают за свою деятельность заработную плату. Однако по линии органов охраны президента или государственной безопасности выделяются на их содержание по существу неограниченные средства, которые даже не отражаются в бюджете. Такое может быть лишь в абсолютных монархиях.

Сказанное позволяет сделать вывод, что имеется достаточно оснований считать страны с пожизненным президентством выборными монархиями.

Угроза утверждения выборной монархии возникла и в некоторых странах СНГ. Президент Азербайджана Г. Алиев при помощи нехитрой комбинации фактически передал в августе 2003 г. всю полноту власти главы государства своему сыну Ильхаму. По инициативе Парламента Казахстана дважды продлялись конституционные сроки полномочий Президента Республики Н. А. Назарбаева, обладающего официальным титулом «Лидер нации». В России на почве взаимных симпатий сложился всем известный «двумвират», чисто монархический элемент формы государственного правления. Это дало возможность Е. А. Лукьяновой сделать вывод, что «формой правления в нашей стране является выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства».

Такой вывод является несколько преждевременным, но тенденция эволюции формы государственного правления России в сторону монархии подмечена правильно.

Сходные тенденции прослеживаются и в конституционно-правовой практике Узбекистана и Таджикистана, что свидетельствует об определенных закономерностях в развитии формы государственного правления в сторону выборной монархии в странах, возникших на постсоветском пространстве, о серьезном рецидиве авторитаризма.

§ 7. Политико-территориальная организация государства

Одним из признаков внешнего проявления государственной власти является политико-территориальная организация государства. Она представляет собой территориальное устройство государственной власти, обусловленное ее вертикальным разделением между государством в целом и его составными частями. Это означает, что единая государственная власть находит свое практическое выражение на разных территориальных уровнях, объективно связанных с пространственной организацией общества, историческими схемами расселения людей, национальным составом населения страны.

Политико-территориальная организация государства может облекаться в разные, хотя и не во всякие формы. Под формой в данном случае понимаются способы организации территории государства как пространственного базиса осуществления государственной власти, а также порядок взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государства, выступающих в качестве носителей публичной власти. По форме политико-территориальной организации все современные государства подразделяются на унитарные, федеративные и регионалистские.

Унитарное государство представляет собой единое, слитное государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие конституционно-правовым статусом самостоятельных государственных образований.

В конституциях современных государств применяются разные приемы законодательной техники для нормативного оформления унитарного характера государства. Во многих конституциях стран СНГ, Восточной Европы, Латинской Америки и Южной Африки записано, что соответствующее государство является унитарным.

Вместе с тем, в мире имеется немало действующих конституций, в которых нет прямых указаний на унитарную форму политико-территориальной организации государства. В их содержании раскрываются сущностные свойства унитарного государства. Так, в конституциях Бенина, Грузии, Норвегии, Румынии, Словении, Таиланда, Франции и Хорватии само государство характеризуется как единое и неделимое. Напротив, в конституциях Литвы, Македонии, Словакии, Финляндии, Эстонии акцент делается на таких важнейших признаках унитарного государства, как единство, неделимость и целостность его территории. И лишь Конституция Турции увязывает единство территории государства с политическим единством народа, проживающего в его границах. В отличие от других стран в Турции «территория и нация — единое неделимое целое» (ст. 3).

Территория унитарного государства, как правило, делится на административно-территориальные единицы. Деление бывает двух, – трех и четырехзвенным, что соответствует уровням организации государственной власти в стране. Административно-территориальные единицы верхнего звена называются областями, провинциями, губерниями, среднего — районами, городами, округами, уездами, низового — общинами, коммунами, волостями и т. п.

Каждый вид административно-территориальных единиц, их правовой статус обычно определяются специальным законом (ст. 2 Конституции Казахстана). Но иногда в тексте самих конституций закрепляются в качестве отправных начал принципы административно-территориального деления страны. Так, в ст. 132 Конституции Украины закреплены принципы единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Согласно ст. 101 Конституции Греции «административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий» (п. 2).

Значительно реже в конституциях закрепляются виды административно-территориальных единиц или приводится их закрытый перечень с указанием конкретных названий каждого территориального образования. Такой способ нормативного оформления административно-территориального устройства унитарного государства применен в конституциях Андорры, Армении, Болгарии, Италии, Латвии, Молдовы. Его преимущество заключается в том, что он придает известную стабильность всей системе административно-территориального деления страны.

В унитарном государстве действует на всей его территории единая конституция. Она обладает верховенством в системе национального законодательства и высшей юридической силой по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. На ее основе формируется единая система центральных органов законодательной и исполнительной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства. В административно-территориальных единицах действуют органы местного управления и самоуправления, компетенция которых по осуществлению властных функций не выходит за пределы их территориальных границ.

В унитарных государствах публичная власть осуществляется на принципах централизации и децентрализации, а также на основе разделения функций государственной власти и местного самоуправления. Практически это выражается в том, что в государстве проводится единая политика, которая реализуется на каждом территориальном уровне с учетом местных интересов. Тем самым обеспечивается оптимальное сочетание централизованного руководства в границах всего государства и саморегулирования в пределах каждой административно-территориальной единицы, на соподчиненных уровнях организации публичной власти.

Нормативные правовые акты в форме законов в унитарных государствах принимают лишь парламенты, а в социалистических странах высшие органы государственной власти (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Все другие органы государственной и муниципальной власти издают подзаконные и правоприменительные акты. Благодаря этому обеспечивается единство национальной системы права и законности на территории страны.

В унитарных государствах формируется единая судебная система. Все звенья системы применяют единые нормы материального и процессуального права, единые судебные прецеденты и правовые обычаи, что служит дополнительной гарантией прав и свобод человека, личности и гражданина, законных интересов юридических и физических лиц.

На конституционном уровне в унитарных государствах устанавливается единое гражданство. В результате создаются объективные условия для законодательного оформления равного статуса для всех граждан государства, обеспечения равноправия и соблюдения интересов всех национальностей, проживающих на его территории.

При прочих равных условиях унитарная форма политико-территориальной организации государства является предпочтительней. Она создает благоприятные предпосылки для образования единого экономического пространства и централизованного рынка, сохранения единства и территориальной целостности страны, обеспечения равноправия всех граждан, независимо от их национальной принадлежности. В этой связи большинство народов мира избрали унитарную форму политико-территориальной организации государства. Она преобладает в странах Евразии, Африки, Южной Америки и Полинезии.

Второй формой политико-территориальной организации государства является федерация. Ее можно определить как единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью лишь в пределах компетенции, принадлежащей федерации в целом.

В сформулированном определении федерации подчеркнуто несколько принципиально важных моментов:

Во-первых, федерация состоит из определенных государственных образований, которые легально и в научной доктрине получили название субъектов федерации (республика, штат, провинция, земля, кантон и т. п.).Тем не менее, федерация представляет собой единое целостное образование и не является объединением отдельных ее субъектов, как целое никогда не может быть суммой частей. По этому признаку она отличается от конфедерации, которая служит формой объединения суверенных государств, вступивших в союз ради достижения определенных целей.

Во-вторых, федерация возникает в результате объединения ряда государств или государственных образований в единое целое. При этом не имеет принципиального значения, возникла ли федерация на основе учредительного договора, конституции, реформы административно-территориального деления или в результате насильственного присоединения одного государства другим. В то же время конфедерация возникает на основе международного договора или соглашения суверенных государств. Отношения между субъектами конфедерации регулируются не нормами конституционного, а нормами международного права.

В-третьих, субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом. Суверенитет федеративного государства распространяется на всю его территорию (ст. 4 Конституции РФ). И лишь вне предметов ведения и полномочий федерации ее субъекты самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти. В России, США, Канаде и Австралии этот юридически значимый факт подтвержден решениями органов конституционного контроля. Сами конституции о суверенитете субъектов федерации обычно умалчивают. И лишь конституционными нормами отдельных государств (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций признан суверенитет, но только в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Однако это не более чем конституционная фикция, поскольку суверенитет по определению не может быть ограниченным. Он или есть, или нет. Поэтому не вдохновляют попытки современных ученых и политических деятелей выработать концепцию ограниченного, разделенного суверенитета. Они напоминают попытки определить квадратуру круга.

В-четвертых, конституции современных государств не предусматривают права свободного выхода субъектов федерации из ее состава. Конституция РФ закрепляет норму, согласно которой федеративное устройство страны базируется на основе ее государственной целостности (ст. 5). По Конституции Австралии федерация представляет собой «единый нерасторжимый союз» (преамбула). Конституции почти всех остальных федераций нормативно устанавливают правовые гарантии единства и территориальной целостности государства.

Исключением из общего правила являются конституции двух федеративных государств — Сент-Кристофера и Невиса и Эфиопии. Первая из конституций предоставляет право свободного выхода из состава федерации лишь одному из ее субъектов — острову Невис (ст. 15), вторая — национальным группам, населяющим Эфиопию. Как сказано в ст. 39 Конституции Эфиопии, каждая нация, национальность, народность страны «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии». Инициатива о самоопределении в той или иной форме этнической общности Эфиопии должна быть поддержана большинством в две третьих голосов депутатов Законодательного совета соответствующего штата. В противном случае она считается отклоненной.

В форму федерации облеклись совершенно разные государства, о характере которых можно судить по содержанию нижеследующей таблицы.

Правовой статус федеративного государства определяется конституционными нормами. В ныне действующих конституциях прямо обозначается федеративная форма государства или раскрываются ее сущностные признаки в официальном названии страны. Так, например, в ст. 1 Конституции РФ определено, что Российская Федерация — Россия есть федеративное государство. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Конституцией Бельгии установлено, что «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из сообществ и регионов» (ст. 1). Посредством конституционных норм — дефинициев федеративная форма государства отображена в его официальном названии в таких разных странах, как Федеративная Республика Германия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии и другие.

Все современные федерации строятся на основе конституционных принципов политико-территориальной организации государства. В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип учета экономических, природно-географических, национальных, исторических, культурных и других условий формирования федерации, определения территориальных границ входящих в не субъектов. Так, в ст. 29 Основного закона ФРГ записано, что при изменении территории страны «должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель».

Законом о реорганизации штатов Индии 1956 г. предписывалось привести федеративное устройство государства в соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями населения страны. В этой связи перестройка политико-территориальной организации Индии осуществлялась на основе таких принципов, как сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможности разработки общенационального плана реконструкции и развития экономики.

Несколько иные принципы политико-территориальной организации государства юридически закреплены в Конституции РФ. В их числе выделены принципы территориальной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5).

Принципы политико-территориальной организации государства имеют основополагающее значение, прежде всего, для выбора типа федерации. С их учетом формируются территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

Территориальные федерации объединяют в своем составе государственные образования, созданные с учетом природно-географических, экономических и административных факторов (Австрия, Германия, Швейцария, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Мексика, США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Австралия, Микронезия и др.). Они не предназначались для решения национального вопроса, обеспечения территориальных автономий для этнических меньшинств. Национальная принадлежность индивидов определяется в таких государствах в зависимости от гражданства страны. Это практически исключает появление в территориальных федерациях центробежных сил, возникновение угрозы их распада. Даже в бурный XX век, когда рушились некогда могучие империи и создавались на их обломках новые государства, территориальные федерации продемонстрировали завидную жизнеспособность.

Национальные федерации создавались с учетом этнического состава населения, с целью разрешения национального вопроса. Границы между их субъектами устанавливались исключительно по национальному принципу. Это стало главной причиной развития пагубных процессов дезинтеграции, роста кризиса государственности во всех национальных федерациях, которые в конечном счете привели к их распаду. Отошли в историю Австро-Венгрия, Советский Союз, Югославия, Сербия и Черногория, Чехословакия. Осталась, как считают отечественные и зарубежные государствоведы, лишь одна национальная федерация — Бельгия.

Однако бельгийская федерация построена не только по лингвистическому принципу, но и по территориальному. В соответствии с Конституцией Бельгии страна разделена на три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное. В то же время выделены три территориальных региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский. Наряду с ними в систему федеративного устройства Бельгии включены четыре лингвистических региона: французского языка, голландского языка, двуязычный столичный регион Брюссель и немецкоязычный регион (ст. 1–5). Но поскольку Брюссель является двуязычным и многонациональным регионом, то он по определению не может быть национальным субъектом федерации, а исключительно территориальным. Интегрирование в системе политико-территориальной организации Бельгии в качестве ее элементов лингвистических и территориальных регионов неизбежно придает государству сущностные свойства национально-территориальной федерации.

Характерная особенность национально-территориальных федераций заключается в том, что они включают в свой состав наряду с государственно-территориальными образованиями и такие субъекты федерации, в границах которых проживают этнически обособленное население. Такими федерациями являются Бельгия, Босния и Герцеговина, Россия, Индия, Мьянма, Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия и Канада.

В ныне действующих конституциях термин «национально-территориальная федерация» не употребляется. Заключение о типе федеративного государства можно сделать лишь на основе анализа текста конституции. Такой методологический подход позволяет констатировать, что Россия, например, полностью подпадает по всем своим признакам под определение национально-территориальной федерации. В ее составе объединены 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа. Республики и другие национально-государственные образования созданы с учетом этнического состава населения, а остальные субъекты федерации выделены по территориальному принципу.

Индийский Союз в строгом смысле слова построен по лингвистическому принципу. На его территории выделено по границам естественного расселения наиболее крупных наций или как их называют в Индии языковые общности, 18 самостоятельных штатов.

Однако в Индии значительную часть населения составляют национальные меньшинства. Они насчитывают более 456 этносов и этнических групп, расселившихся по всей Индии. В этой связи были созданы такие многоязычные штаты, как Гуджарат, Манипур, Махараштра, Мегхалайя, Пенджаб, Сикким, Трипура, Харина, Химчал-Прадеш. Поскольку все они по составу населения являются полиэтническими, то их можно с полным основанием квалифицировать как территориальные образования. Это придает Индийскому Союзу свойства национально-территориальной федерации.

Согласно Конституции Союза Мьянма в состав федеративного государства входят семь национальных и семь административных областей, что свидетельствует о его национально-территориальном характере.

В соответствии с Актом о Канаде 1867 г. страна представляет собой федерацию десяти провинций. Среди них провинция Квебек сформирована по национальному принципу. На ее территории проживают этнические французы. Сочетание национального и территориального принципов при определении границ провинций Канады служит веским доказательством принадлежности ее к современным национально-территориальным федерациям.

В Конституции Танзании отсутствует непосредственное указание на федеративный характер государства. Официально она именуется как Объединенная Республика Танзания, в состав которой входят Танганьика и Занзибар. Однако анализ содержания учредительного договора под названием «Статьи о союзе между Республикой Танганьика и Народной Республикой Занзибар и Пемба» (1964 г.) и ст. 1–2 Конституции Танзании не оставляет сомнений, что государство является национально-территориальной федерацией. На добровольных началах в союз объединились полиэтническая Республика Танганьика (свыше 130 племен) и островная Республика Занзибар и Пемба, где компактно проживают арабы, исповедующие ислам. В результате Танзания сложилась в силу исторических, национальных и природно-географических условий как национально-территориальная федерация.

По сходной модели строятся и все другие национально-территориальные федерации в развивающихся странах.

Формирование федеративных государств по национально-территориальному принципу имеет больше недостатков, чем достоинств. Таким путем закладывается база для возникновения сепаратизма, который не соответствует коренным интересам народов и инспирируется местными элитами, этнократией, мафиозными группировками, спецслужбами иностранных государств. Об этом свидетельствуют попытки франкоязычного Квебека выйти с помощью референдума из Канадской федерации, сепаратистские движения в некоторых штатах Индии и Нигерии, обострение политических противоречий между регионами Бельгии, Танганьикой и Занзибаром в Танзании, проявление религиозного и этнического экстремизма на Северном Кавказе и в Поволжье России.

В конституциях современных федеративных государств сформулированы правовые нормы, закрепляющие поименный перечень субъектов федерации (ст. 65 Конституции РФ, ст. 2 Федерального конституционного закона Австрии, ст. 1 Конституции Швейцарии). На их основе возникают конституционные правоотношения, известные в юридической науке под названием правовые состояния. Между участниками правоотношений возникают устойчивые правовые связи, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.

Правовой статус субъектов федерации определяется конституцией страны, их собственными конституциями или иными нормативными правовыми актами регионального законодательства. Конституции большинства федеративных государств наделяют входящих в их состав субъектов правом принятия собственных основных законов, то есть полномочиями по осуществлению учредительной власти. Однако принятые на региональном уровне основные законы не должны противоречить федеральной конституции (ст. 28 Основного закона ФРГ, ст. 51 Конституции Швейцарии, ст. 41 Конституции Мексики, ст. 109 Конституции Австрии).

Вместе с тем следует отметить, что не все федеративные государства наделяют своих субъектов учредительной властью, правом принятия собственных конституций. В Пакистане, Нигерии и Судане субъекты федераций не имеют своих конституций. В Индии из 28 штатов только два штата — Джамму и Кашмир, а также Сикким имеют собственные конституции. В таких федеративных государствах, как Танзания и Сент-Кристофер и Невис свои конституции имеют соответственно лишь Занзибар и Невис.

Конституция РФ наделяет всех субъектов федеративного государства учредительной властью, дающей возможность первично регламентировать определенные сферы общественных отношений. В этой связи республики принимают свои конституции, а другие, входящие в состав России субъекты — собственные уставы, которые вступают в силу без одобрения федеральных органов государственной власти. В совокупности с Конституцией РФ они определяют статус республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, входящих в состав России (ст. 5, 66).

В целях более детального регулирования статуса автономной области, автономного округа может быть принят в установленном порядке федеральный закон в отношении каждого из названных субъектов Российской Федерации. Для этого потребуется представление законодательных и исполнительных органов государственной власти автономной области, автономного округа (ст. 66 Конституции РФ).

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Однако территория федеративного государства не есть сумма слагаемых территорий всех его субъектов. Согласно ст. 67 Конституции РФ «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В зарубежных федерациях непосредственно в состав их территорий включаются в качестве составных частей федеральные территории и федеральные округа (Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Венесуэла, США, Австралия). Поэтому некорректно ставить знак равенства между территорией федеративного государства и территориями его субъектов, как это иногда делается в учебной и научной литературе по конституционному праву.

В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип двойного гражданства. Он означает, что каждый гражданин субъекта федерации является и гражданином государства в целом. Как сказано, например, в ст. 7 Конституции Боснии и Герцеговины все граждане любого из Образований являются в силу этого гражданами единого федеративного государства.

Конституция Швейцарии в отличие от основных законов других федеративных государств закрепляет принцип даже тройного гражданства. Нормами ст. 37 Конституции установлено, что «швейцарской гражданкой или швейцарским гражданином является та или тот, кто обладает правом гражданства общины и правом гражданства кантона».

Вместе с тем, в современном мире имеются федерации, которые признают на конституционном уровне только единое гражданство (Россия, Индия, Малайзия). Так, согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство федеративного государства является «единым и равным, независимо от оснований приобретения».

Применение разных способов конституционного оформления принципа гражданства не влечет за собой никаких правовых последствий. Каждый гражданин федеративного государства обладает не его территории всеми правами и свободами, и несет равные обязанности, предусмотренные конституцией страны.

Серьезной проблемой в каждом федеративном государстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Мировая практика федеративного строительства выработала несколько вариантов решения этой проблемы. В Конституции РФ, во-первых, определены предметы ведения и полномочия собственно Российской Федерации (ст. 71), во-вторых, выделены предметы ведения и полномочия, отнесенные к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), и, в-третьих, установлены объективные критерии определения предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации (ст. 73).

В ст.71 Конституции РФ нормативно закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации. По содержанию их можно с известной долей условности объединить в девять групп:

• конституционное строительство федеративного государства (п. «а», «б», «г», «н», «т»);

• государственная защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»);

• установление правовых и финансовых основ развития РФ (п. «ж», «з»);

• регулирование федеральной государственной собственности и управление государственным имуществом (п. «д», «и»);

• государственное прогнозирование и целеполагание (п. «е»);

• обеспечение обороны и государственной безопасности РФ (п. «к», «л», «м»);

• формирование федеральных отраслей законодательства (п. «о»);

• установление государственных стандартов и метрической системы РФ (п. «р»);

• федеральная система мотивации труда в России (п. «с»).

В пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных нормами ст. 71 Конституции РФ, могут осуществлять свои функции исключительно федеральные органы государственной власти России.

В ст. 72 Конституции РФ нормативно установлены предметы ведения и полномочия, входящие в компетенцию как Российской Федерации, так и ее субъектов. По выстроенной уже схеме их можно объединить в зависимости от содержания в следующие основные группы:

• обеспечение конституционной законности, единства и территориальной целостности России (п. «а»);

• защита на федеральном и региональном уровнях государства прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств (п. «б», «м»);

• формирование материально-финансовой базы комплексного развития территории Российской Федерации и ее субъектов (п. «в», «г», «д»);

• координация усилий Российской Федерации и ее субъектов в развитии социально-культурной сферы (п. «е», «ж», «з»);

• установление Российской Федерацией общих принципов законодательного регулирования общественных отношений и принятие на их основе региональных законов (п. «к»);

• законодательное регулирование деятельности адвокатуры и нотариата, кадровое обеспечение судебных и правоохранительных органов (п. «л»);

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»);

• координация усилий субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений (п. «о»).

Закрепленные нормами ст. 72 Конституции РФ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны реализовать и нести за это ответственность органы государственной власти России и органы государственной власти входящих в нее субъектов.

Принципиально важное значение для понимания предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации, имеет ст. 73 Конституции РФ. «Вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, — записано в ее содержании. — субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это означает, что в компетенцию субъектов Российской Федерации входят, во-первых, совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, остаточные предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, отнесенные к их исключительной компетенции. Определить их содержание и реальный объем можно лишь в результате глубокого анализа конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов отраслевого законодательства России.

Такой вариант конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нельзя признать оптимальным. Он открывает неограниченную возможность Российской Федерации самостоятельно регулировать широкий круг общественных отношений, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Как показывает опыт, за прошедшее десятилетие Федеральное Собрание РФ приняло немало законов, которые разве что по названию можно отнести к рамочным законам, закрепляющим общие принципы правового регулирования общественных отношений. Но, судя по их содержанию, они детально, с чрезмерной дифференциацией регулируют отношения в пределах предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В первую очередь это касается федеральных законов, принятых по вопросам разграничения государственной собственности, природопользования и охраны окружающей среды, налогообложения и сборов, формирования системы органов государственной власти, организации местного самоуправления, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Корреспондирующие им законы субъектов Российской Федерации не имеют большого практического значения, поскольку их содержание сводится по сути дела к адаптации терминологии и юридических конструкций федерального законодательства применительно к условиям каждого региона.

В Конституции США предметы ведения и полномочия государства закреплены непосредственно за Конгрессом США, а также сформулированы правовые запреты на осуществление штатами юридически значимых действий по строго определенным вопросам, способных поставить под угрозу единство и территориальную целостность страны (разделы 8–10 ст. I). Все остальные предметы ведения и полномочия отнесены к исключительной компетенции штатов. Благодаря этому в Конституции США закреплены не абстрактные схемы разграничения предметы ведения и полномочия между федерацией и ее субъектами, а работающий механизм эффективного регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровнях.

Аналогичным образом решен вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в конституциях Австрии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Коморских Островов, Танзании, Австралии. В Федеральном конституционном законе Австрии по этому поводу сказано: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель» (п. 1 ст. 15). Согласно Конституции Австралии штаты обладают «сопутствующими полномочиями», в ходе реализации которых их парламенты могут принимать любые законы для поддержания «мира, порядка и доброго правления на своей земле» (ст. 51).

В некоторых современных конституциях федеративных государств выделяются не только предметы ведения и полномочия федерации, но и предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы, в пределах которой центральные органы государственной власти могут регулировать общественные отношения лишь в исключительных случаях. Наиболее последовательно этот вариант разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами нашел свое выражение в Основном законе ФРГ. В первую очередь в нем сформулирован исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения федерации (ст. 73). Помимо того, конституционными нормами закреплен закрытый перечень вопросов конкурирующей сферы, составляющих предметы совместного ведения ФРГ и ее земель (ст. 74–74а). Однако федерация имеет право согласно ст. 72 Основного закона ФРГ законодательствовать в этой сфере, когда:

• какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

• урегулирование какого-либо вопроса законодательством одной земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

• этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности единообразия жизненных условий, независимо от границ существующих земель.

Сказанное позволяет сделать вывод, что конкурирующая сфера предметов ведения и полномочий ФРГ и входящих в нее земель принципиально отличается внешне похожей на нее сферы предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она не только не допускает вмешательства ФРГ в исключительную компетенцию земель, но и способна эффективно обеспечивать интересы федеративного государства и его субъектов, искать компромиссы по спорным вопросам.

В отдельных федерациях установлена трехчленная система разграничения предметов ведения и полномочий между союзом и его субъектами. В конституциях Индии и Малайзии выделены три группы предметов ведения и полномочий: предметы и полномочия исключительного ведения союза; предметы и полномочия исключительного ведения субъектов федерации; предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы. По предметам ведения конкурирующей сферы могут законодательствовать как федерация, так и входящие в нее субъекты.

В Конституционном акте Канады нормативно закреплены два перечня предметов ведения и полномочий, составляющих исключительную компетенцию федерации, а с другой, — исключительную компетенцию ее субъектов (ст. 91–92). Вместе с тем, Канаде предоставлены полномочия издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления страной по всем вопросам, не отнесенным к исключительному ведению провинций (ч. 1 ст. 91).

В основу политико-территориальной организации Швейцарии положен принцип взаимного сотрудничества федеративного государства и его кантонов для достижения общих целей. В этой связи Конституция Швейцарии закрепляет за кантонами предметы ведения и полномочия, не делегированные федерации (ст. 3). Государство взяло на себя выполнение лишь тех задач, которые выходят за рамки возможностей кантонов и требуют единого регулирования (ч. 1 ст. 43а).

Одна из наиболее характерных особенностей любой федерации заключается в том, что ее субъекты наделены правом участвовать в осуществлении государственной власти на федеральном уровне.

В качестве форм такого участия конституции закрепляют парламентские и президентские структуры, законодательную инициативу субъектов федерации, их право одобрить или отклонить проект федерального закона и т. п.

В федеративных государствах парламенты, как правило, состоят из двух палат, одна из которых является органом представительства субъектов федерации. В парламенте России такой палатой является Совет Федерации. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Отсюда следует, что члены Совета Федерации выражают в своей деятельности не интересы населения представляемых ими регионов, а интересы органов государственной власти, которые далеко не всегда совпадают с интересами населения, проживающего на подведомственной им территории.

В ряде стран равное представительство субъектов федерации в парламенте государства обеспечивается путем прямых выборов. Так, например, в Сенат Конгресса США непосредственно гражданами избираются по два сенатора от каждого штата. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов Швейцарии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Пакистана и Австралии.

В семи федерациях (Австрия, ФРГ, Индия, Малайзия, ОАЭ, Нигерия, Канада) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется в зависимости от численности населения. Так, в ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех депутатов. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в Бундесрате четырьмя, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей — пятью законодателями. «Через посредство Бундесрата, — говорится в ст. 50 Основного закона ФРГ, — земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза».

В Эфиопии верхняя палата парламента — Палата Федерации не является органом народного представительства штатов. Согласно Конституции она выражает интересы наций, национальностей и народов Эфиопии. В этой связи каждая из этнических общностей должна быть представлена в Палате Федерации по крайней мере одним членом. Наиболее многочисленные нации или национальности страны должны быть дополнительно представлены в верхней палате парламента еще одним членом из расчета на каждый миллион населения. Так, национальности оромо имеют в Палате Федерации дополнительно 20 представителей, амхара — 11, тиграйцы — троих и сомалийцы — одного представителя. Советам штатов Эфиопии предоставлено право самостоятельно избирать на своих заседаниях членов Палаты Федерации или назначать и проводить прямые выборы.

В таких федеративных государствах, как Коморские Острова, Танзания, Венесуэла, Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии формируются однопалатные парламенты. Тем не менее и в этих государствах депутаты парламента избираются по нормам представительства от каждого субъекта федерации, установленным на конституционном уровне. Так, например, в Национальный конгресс Микронезии избираются по одному сенатору от каждого штата, в Ассамблею Союза Коморских Островов — по шесть депутатов от каждого острова (субъекта федерации).

Однако субъекты федерации могут осуществлять государственную власть не только через парламенты, но и через президентские структуры. В России Президент РФ сформировал Государственный Совет, в состав которого входят высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. На своих заседаниях он вырабатывает рекомендации Президенту РФ по наиболее важным вопросам жизни общества и государства, развитию федеративных отношений.

В связи со сложной структурой политико-территориальной организации федеративной Республики Босния и Герцеговина в ее Конституции не закреплен институт президентства. Функции главы государства осуществляет коллегиальный орган государственной власти — Президиум Боснии и Герцеговины. В его состав входят в качестве равноправных членов босниец, хорват и серб, непосредственно избираемых от субъектов федерации. Это дает возможность Республике Сербской, Боснии и Герцеговине участвовать в осуществлении государственной власти не только через Палату народов Парламентской ассамблеи, но и через федеральный Президиум.

Конституции некоторых федеративных государств наделяют правом законодательной инициативы субъектов федерации, что является одной из форм их участия в осуществлении государственной власти. Так, например, Конституция РФ в числе субъектов законодательной инициативы называет и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (ст. 104). Ему корреспондирует обязанность Государственной Думы обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к своему рассмотрению. Аналогичные по содержанию нормы сформулированы также в ст. 141 Конституции Швейцарии и в ст. 71 Конституции Мексики.

Исключительно редко субъектам федерации предоставляется право одобрять или, напротив, отклонять законопроекты, принятые национальным парламентом. Показательна в этом отношении ныне действующая Конституция Коморских Островов, предусматривающая своеобразное вето субъектов федерации на принятый законопроект. Согласно ст. 28 Конституции, если большинство депутатов, избранных в Федеральное собрание от какого-либо острова, не согласны с принятым законопроектом, то он возвращается на новое обсуждение. В случае повторного принятия Федеральным собранием законопроекта вопреки их волеизъявления, Президент Коморских Островов может отказаться обнародовать данный закон.

Кроме парламентов, федеративные государства создают для реализации своей компетенции органы исполнительной и судебной власти. В свою очередь субъекты каждой федерации самостоятельно формируют региональные системы органов государственной власти. В России они должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране (ст. 77 Конституции РФ).

В ряде современных федераций региональные системы органов государственной власти должны отвечать требованиям федеративного устройства государства (ст. 60 Конституции Бразилии), принципам разделения территории федерации на земли, участия земель в законотворчестве (ст. 79 Основного закона ФРГ).

Из этого правила есть одно исключение. На материковой части Танзании не формируются органы государственной власти субъекта федерации. В Танганьике их функции осуществляют федеральные органы государственной власти Танзании.

Не прослеживается прямая связь лишь между политико-территориальной организацией федеративного государства и устройством судебной власти. Анализ конституций современных федераций показывает, что в государстве может сложиться как единая система органов судебной власти, так и полисистемная.

В России существует единая федеральная судебная система. Она устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ). В этой связи следует отметить, что в ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» сформулирована фиктивная норма, согласно которой конституционные (уставные) суды и мировые судьи относятся к судам субъектов РФ. На практике первые из них созданы менее чем в пятой части субъектов Российской Федерации. Что касается мировых судей, то они полностью встроены в единую систему федеральных судов общей юрисдикции. Мировые судьи лишь назначаются органами государственной власти субъектов РФ, но осуществляют правосудие в соответствии с федеральными законами. Их обеспечение заработной платой является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ (в ред. от 18 июня 2011 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»).

В подавляющем большинстве федеративных государств утвердилась единая судебная система. Она действует в таких странах, как Австрия, Бельгия, Индия, Малайзия, Пакистан, Нигерия, Венесуэла, Канада, Австралия и др. Единство судебной системы служит в данном случае важным средством укрепления законности и правопорядка в федеративных государствах, обеспечения принципа равенства всех граждан перед законом и судом.

На принципах дуализма сформировались судебные системы Танзании, Эфиопии, Аргентины, Бразилии и США. В этих странах обособлено действуют две системы судебных органов — федеральная и региональная. Федеральные суды применяют только нормы федерального права, выраженные в законах, судебных прецедентах, правовых обычаях и в иных источниках права. Соответственно суды каждого из субъектов федерации при рассмотрении конкретных дел применяют нормы регионального права. Однако в США суды штатов могут рассматривать дела и по законам штатов, и по федеральным законам, но в последнем случае решение Верховного суда штата может быть пересмотрено Верховным судом США.

Федеральные конституции в самых общих чертах закрепляют правовой статус национального флага, герба, гимна и столицы как символов суверенного государства. Определение статуса столицы федеративного государства, подробное описание и порядок официального использования флага, герба и гимна находят свое юридическое выражение в содержании законов. В России правовой статус государственного флага, герба и гимна регулируются дифференцированно, нормами отдельных федеральных конституционных законов, устанавливающих специфические особенности каждого из символов суверенитета. Статус столицы России устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конституции РФ). В отличие от конституционной практики России государственные символы суверенитета зарубежных федераций, статус столицы и местонахождение федеральных органов государственной власти обычно определяются федеральным законом (ст. 5, 8а Федерального конституционного закона Австрии, ст. 5–6 Конституции Боснии и Герцеговины и др.).

Конституции современных федераций устанавливают юридические гарантии сохранения суверенитета и государственной целостности страны, самостоятельности субъектов федерации в пределах предоставленных им предметов ведения и полномочий. К числу таких гарантий относятся:

1. Верховенство федеральной конституции и закона. Эта гарантия с исключительной четкостью сформулирована в ст. 4 Конституции РФ. Она призвана обеспечить верховенство конституции и федерального закона на всей территории России и тем самым единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы.

В отличие от Конституции РФ, большинство ныне действующих основных законов зарубежных федеративных государств содержат правовые нормы, признающие верховенство не конституции и федерального закона страны, а верховенство федерального права в целом. Конституция США устанавливает, что конституции и законы штатов должны соответствовать верховному праву страны, в состав которого входят Конституция США, законы и договоры, заключенные от имени федерации (ст. VI). Основной закон ФРГ констатирует, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31). Согласно Конституции Аргентины федеральное право является «высшим законом нации», нормы которого обязательны для всех провинций (ст. 31).

Умаление субъектами федерации верховенства федеральной конституции и закона неотвратимо ведет к распаду государства. Об этом свидетельствует история разрушения СССР, которая началась с принятием 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой был провозглашен принцип приоритета республиканского закона над общесоюзным. Именно с этого дня начался отсчет времени существования Советского Союза.

2. Высшая юридическая сила федеральной конституции. Ее суть заключается в том, что федеральная конституция является обязательной к исполнению на территории страны всеми субъектами национальной системы права и обладает приоритетом перед другими законами и подзаконными актами. Как сказано в ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции РФ. В противном случае они не имеют юридической силы.

Еще более четко это положение сформулировано в ст. 51 Конституции Швейцарии, согласно которой Союз гарантирует конституции кантонов, если они не противоречат союзному праву (ч. 2).

Высшая юридическая сила федеральной конституции способствует сохранению государственной целостности страны, единства системы государственной власти и конституционной законности, укреплению федеративных отношений.

3. Единство экономического пространства. Оно объединяет субъектов федерации в единое целое экономическими связями, которые являются самыми прочными из всех существующих связей. Достигается это путем введения общей для всего федеративного государства денежной единицы, закрепления федеральным законом единой системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципов налогообложения и сборов. На конституционном уровне запрещается также установление на территории страны таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74–75 Конституции РФ).

Сходными конституционно-правовыми средствами обеспечивается единство экономического пространства и в зарубежных федерациях. Исключением является лишь Конституция ОАЭ, которая провозглашает Объединенные эмираты «единым экономическим и таможенным союзом» (ст. 11), что является более характерным для конфедерации, чем для современных федеративных государств.

Разрушение единого экономического пространства страны, разрыв хозяйственных связей между субъектами федерации выступают в качестве объективных причин распада федеративных государств. Примером тому может служить драматическая история крушения Советского Союза, Югославии и Чехословакии, экономика которых в начале 90-х годов прошлого столетия распалась на слабо взаимодействующие анклавы, обособленные отрасли хозяйства, автономно функционирующие предприятия.

4. Выравнивание уровня экономического и социального развития субъектов федерации. В Конституции РФ не заложен организационно-правовой механизм разрешения столь важной и сложной проблемы. В России эти отношения регулируются нормами федеральных законов и подзаконных актов. Между тем, в Конституции Швейцарии закреплен целый пакет мер, направленных на обеспечение экономической состоятельности кантонов, их фактического равенства. Согласно Конституции Союз в своей политике учитывает экономическое развитие отдельных местностей страны, оказывает поддержку депрессивным регионам. В Швейцарии из валовой суммы налогов три десятых поступают кантонам, из которых не менее одной шестой используется для финансового выравнивания между кантонами. Из чистой прибыли Швейцарского национального банка не менее чем две третьих должно поступать кантонам. Союз при предоставлении кантонам субсидий из федерального бюджета должен учитывать их финансовые возможности, уровень экономического и социального развития (ст. 99, 100, 103, 128, 135 Конституции Швейцарии).

Серьезный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации вызывает центробежные силы, ставит под угрозу государственную целостность страны. По этой причине в 1965 г. из состава Малайзии вышел более развитый в экономическом и социальном отношении штат Сингапур, провозглашенный впоследствии независимым государством.

5. Государственный язык. Федерация представляет собой сложную систему, элементы которой связаны функциональными связями. Поэтому он выполняет функцию коммуникационной связи между федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами, входящими в состав федеративного государства. Без государственного языка федерация как сложная система существовать не может, поскольку разрушится коммуникационная связь между ее системообразующими элементами.

Конституция РФ провозглашает государственным языком на всей территории Российской Федерации русский язык (ч. 1 ст. 68). Конституционный статус русского языка обусловлен тем, что он является языком державообразующего народа, самой многочисленной нации России, составляющей более 83% от общей численности населения страны. Русским языком владеют практически все граждане России, независимо от их национальности и места проживания. Поэтому только он может служить средством межнационального общения, выполнять функцию коммуникационной связи в Российской Федерации.

Однако Конституция РФ предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик он употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68).

В ряде зарубежных федераций государственными провозглашены несколько языков. Так, нормами ст. 4 Конституции Швейцарии установлено, что языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский.

В Конституционном акте Канады 1982 г. не употребляется понятие «государственный язык». В нем сформулирована правовая норма, согласно которой английский и французский языки являются официальными языками Канады. Они имеют одинаковый статус и равные права и привилегии в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады (п. 1 ст. 16). В то же время в соответствии с резолюциями Национального собрания Квебека, принятыми в 1974 и 1977 годах, статусом официального языка в границах этой провинции наделен лишь современный французский язык.

Иногда конституции полиэтнических федераций провозглашают государственным один язык. В Индии в качестве такого языка используется хинди, в Мьянме — бирманский, в Нигерии — английский, в Эфиопии — амхарский. Сделано это в целях ускорить процесс формирования крупных наций, консолидировать общество, не допустить проявлений этносепаратизма и трайбализма, укрепить федеративную государственность.

6. Территориальная целостность субъекта федерации. Конституции подавляющего большинства современных федеративных государств устанавливают порядок изменения границ между субъектами федерации. В России границы могут быть изменены только по взаимному согласию субъектов Федерации (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение границ подлежит, как указано в ст. 102 Конституции РФ, утверждению Советом Федерации. В таком порядке были изменены в феврале 1994 г. границы между Ивановской и Нижегородской областями Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что территория субъекта Российской Федерации может быть изменена и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации, а также в результате принятия в ее состав нового субъекта. В России была реализована лишь первая модель изменения территории субъекта Федерации, предусмотренная Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Путем принятия по инициативе субъектов Российской Федерации адаптированных к каждому случаю федеральных конституционных законов были объединены в новые государственные образования следующие субъекты:

Таблица 2

№ п/п

Существовавшие субъекты Российской Федерации

Новый субъект Российской Федерации

1.

Камчатская область; Корякский автономный округ

Камчатский край

2.

Читинская область; Агинский Бурятский автономный округ

Забайкальский край

3.

Иркутская область; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ

Иркутская область

4.

Красноярский край; Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Эвенкийский автономный округ

Красноярский край

5.

Пермская область; Коми-Пермяцкий автономный округ

Пермский край

Как это и предусмотрено названным выше Федеральным законом, образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществлялось на добровольной основе, с учетом мнения населения, свободно выраженного на региональных референдумах, проводимых в каждом субъекте Федерации, выступившим с инициативой об их объединении.

Таким образом, до недавнего времени на практике реализовались нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» лишь в части образования путем слияния новых субъектов в составе РФ.

Однако 16 марта 2014 г. состоялся общекрымский референдум, проведенный в автономной Республике Крым и городе Севастополе (Украина), в результате которого народы приняли решение о воссоединении с Россией на правах субъектов Российской Федерации. С учетом свободного и добровольного волеизъявления народов Крыма Президент РФ издал Указ от 17 марта 2014 г. «О признании Республики Крым», который стал предпосылкой для заключения Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. После ратификации Договора в составе РФ были образованы два новых субъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Вступивший в законную силу Договор полностью соответствует Конституции РФ и является составной частью правовой системы страны. Он по существу нормативно оформил легитимность присоединения Республики Крым и Севастополя к России, добровольность их вхождения в Российскую Федерацию на правах равноправных субъектов, создание единого правового пространства в стране, гарантировал соблюдение прав и свобод человека и гражданина на их территории, сохранение и развитие всеми народами Крыма своих национальных языков, формирование региональных органов государственной власти.

Порядок изменения границ между субъектами федерации на основе добровольности и с учетом мнения заинтересованного населения установлен конституционными нормами и других федеративных государств (ст. 4 Конституции Бельгии, ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 53 Конституции Швейцарии, раздел 3 ст. IV Конституции США, ст. 116 Конституции Мексики, ст. 111 и 122 Конституции Австралии). Однако наиболее обстоятельно он урегулирован нормами ст. 18 Конституции Бразилии, согласно которым «штаты могут входить в другие штаты, делиться, разъединяться с тем, чтобы присоединиться к другим, или образовать новые штаты или федеральные территории посредством выражения мнения непосредственно заинтересованного в этом населения путем проведения плебисцита и путем принятия Национальным конгрессом дополнительного закона» (§3).

Исключительно сложный порядок изменения границ между штатами установлен Конституцией Нигерии 1999 г. Субъекты законодательной инициативы должны войти в Национальную ассамблею Нигерии с предложением о создании нового штата. Его должны поддержать две третьих депутатов обеих палат Национальной ассамблеи, законодательных органов (легислатур) заинтересованных штатов, советов муниципальных образований. Затем в парламентских структурах разрабатывается проект федерального закона о создании нового штата, который выносится на региональный референдум. Результаты референдума должны быть одобрены квалифицированным большинством голосов депутатов советов муниципальных образований, расположенных на территории создаваемого штата, и утверждены Национальной ассамблеей.

Столь сложный порядок изменения границ между штатами Нигерии установлен в целях предупреждения сепаратизма и трайбализма, этнических и межконфессиональных конфликтов.

Конституция Индии предписывает федеральным властям запрашивать мнение штатов по вопросу об изменении границ между ними, об их объединении или образовании на подведомственной им территории нового штата. Но он не является обязательным для федеральных властей, поскольку изменение границ между штатами осуществляется обычным парламентским законом (ст. 370). Исключением из этого правила является штат Джамму и Кашмир, территория которого может быть изменена только с его согласия.

7. Согласительные процедуры. Они устанавливаются на конституционном уровне для разрешения разногласий, возникающих между федерацией и входящими в нее субъектами, а также между самими субъектами федеративного государства. Федеральные конституции в большинстве случаев содержат на этот счет чрезмерно лаконичные формулировки, определяющие по существу виды согласительных процедур. Так, например, в ст. 44 Конституции Швейцарии говорится, что «споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество» (ч. 3).

В Конституции РФ закреплен организационно-правовой механизм разрешения разногласий между органами государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов (ст. 85). Правом применять согласительные процедуры наделен Президент РФ, который реализует его как гарант Конституции по своей инициативе. Однако он выполняет функции арбитра и в связи с обращениями к нему заинтересованных органов законодательной или исполнительной власти не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Результатом использования согласительных процедур становится решение, выработанное участниками переговорного процесса. Но если соглашение не достигнуто, то Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Чаще всего это бывает Конституционный Суд РФ.

8. Федеральное вмешательство. Под федеральным вмешательством понимается деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов государственной власти и должностных лиц по временному изменению компетенции органов государственной власти субъектов федерации путем изъятия из нее каких-либо предметов ведения и полномочий с целью устранения чрезвычайной ситуации, создающей угрозу государственному единству и территориальной целостности страны. Использование федерального вмешательства допустимо только в случаях, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательных актах практически всех федеративных государств мира. В его систему входят конституционно-правовые нормы, устанавливающие:

• формы федерального вмешательства;

• основания для федерального вмешательства;

• орган или органы государственной власти, управомоченные осуществлять федеральное вмешательство;

• меры конституционно-правового принуждения, применяемые в процессе федерального вмешательства;

• порядок реализации федерального вмешательства;

• временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации;

• особый режим правового регулирования в период федерального вмешательства.

Анализ конституций федеративных государств и принятых на их основе законов показывает, что они предусматривают такие формы федерального вмешательства, как директивные указания субъектам федерации, досрочные прекращения полномочий (роспуск) их законодательных и исполнительных органов государственной власти, прямое президентское правление, федеральная интервенция.

Директивные указания представляют собой обязательные предписания, руководящие установки, даваемые федеративным государством входящим в него субъектам с требованием принятия неотложных мер по нормализации политической или социально-экономической ситуации, переводу ее из кризисного состояния в управляемое, по устранению угрозы государственному единству страны. Такое понимание директивных указаний как одной из форм федерального вмешательства прямо вытекает из содержания ст. 37 Основного закона ФРГ, где сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям».

Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных органов государственной власти субъектов федерации предусмотрен Федеральным конституционным законом Австрии 1920 г. Системный анализ норм статей 98 и 100 этого закона дает возможность сделать вывод, что основанием роспуска ландтага земли является принятый им с нарушением конституционной процедуры региональный закон, способный нанести вред Федерации. При наличии такого основания ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета Австрии.

Прямое президентское правление предполагает временное осуществление федеральными властями всех или отдельных полномочий субъекта федерации в связи с его неспособностью обеспечить государственное управление конституционными методами, сохранить демократический строй, пресечь сепаратистские движения.

Наиболее полно прямое президентское правление урегулировано ныне действующей Конституцией Индии. В соответствии с ее положениями Президент Индии может временно вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза. В этом случае Президент страны издает особую прокламацию, посредством которой приостанавливает действие высших органов государственной власти штата и берет на себя осуществление всех или отдельных полномочий губернатора и правительства штата. В то же время законодательные полномочия легислатуры штата передаются Парламенту Индии, который может в период президентского правления законодательствовать по всем предметам ведения, отнесенным к компетенции штата (ст. 355–357 Конституции Индии).

В США и федеративных государствах Латинской Америки широкое распространение получила федеральная интервенция. Она представляет собой форму федерального вмешательства во внутренние дела субъекта федерации с применением вооруженной силы в целях пресечения нарушений конституции страны, попыток реализации отсутствующего права на сецессию, разрешения политических, социальных и расовых конфликтов, восстановления нарушенного правопорядка.

В США федеральная интервенция осуществляется на основании действующей Конституции и принятому Конгрессом США в развитие ее положений Акте о полномочиях Президента США 1792 г. В Конституции США содержится общая норма, согласно которой «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) — и от внутренних насилий (раздел 4 ст. IV). Президент США обязан обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами исполнение федеральной Конституции, федеральных законов и решений федеральных судов, защищать штаты от внутренних и внешних угроз».

В Аргентине Федеральное правительство может в порядке федеральной интервенции распространить свою власть на территорию провинции с тем, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие властям провинции с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции Аргентины).

В Конституции Бразилии выделена специальная глава под названием «Вмешательство» (раздел III, гл. VI), нормы которой обстоятельно урегулировали порядок осуществления федеральной интервенции, а также интервенции штатов по отношению к муниципальным образованиям (муниципиям).

С учетом проблематики настоящей главы учебника приоритетного внимания заслушивает система взаимосвязанных и взаимообусловленных конституционных норм, образующих субинститут федеральной интервенции. Они закрепляют исчерпывающий перечень оснований федеральной интервенции, определяют круг субъектов, которые могут ее инициировать, регулируют порядок принятия соответствующего декрета, устанавливают меры конституционного принуждения в отношении штата. Согласно ст. 34 Конституции Бразилии основаниями для федеральной интервенции является необходимость:

• обеспечить национальную (государственную) целостность
страны;

• отразить иностранное вторжение или вторжение одного штата на территорию другого;

• пресечь серьезные нарушения общественного порядка;

• обеспечить нормальное функционирование властей штата;

• оздоровить финансовую систему штата, который в течение двух лет подряд не выплачивал государственный долг или не передавал в установленные сроки определенную долю доходов, полученных от налогов, в бюджет муниципий;

• обеспечить исполнение федерального закона, судебного приказа или решения;

• обеспечить соблюдение таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права человека, муниципальная автономия, подотчетность государственной администрации.

При наличии оснований для федеральной интервенции в разработке и согласовании проекта декрета о ее осуществлении участвуют на разных стадиях Президент Республики, Национальный конгресс (парламент), Верховный федеральный суд, Высший избирательный суд, Генеральный прокурор и другие органы государства. Декрет Президента Бразилии о федеральной интервенции, в котором указываются пределы и сроки ее осуществления, назначение конкретного лица на должность интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса. В соответствии с парламентским регламентом он может его одобрить или отклонить.

В зависимости от оснований федеральной интервенции органы государственной власти штата могут быть распущены впредь до проведения новых выборов, но может быть и приостановлено только осуществление всех или некоторых их полномочий (ст. 35 Конституции Бразилии).

Характерная особенность федерального вмешательства в России заключается в том, что оно, будучи самостоятельным конституционно-правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности. Но это возможно лишь в том случае, когда основанием вмешательства послужило конституционное правонарушение, совершенное органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время Конституция РФ и принятые в ее развитие федеральные законы предусматривают три формы федерального вмешательства. Во-первых, это прямое президентское правление, во-вторых, федеральная интервенция и, в-третьих, досрочное прекращение (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

В России, в отличие от зарубежных федераций, прямое президентское правление и федеральная интервенция являются по существу двумя моделями реализации чрезвычайного положения. Различие между формами федерального вмешательства и иными чрезвычайными мерами проводятся в зависимости от оснований введения режима чрезвычайного положения и характера средств его обеспечения.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» закрепляет две группы оснований введения режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях. Если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу конституционному строю России, то вводится прямое президентское правление или осуществляется федеральная интервенция. Основаниями для этого служат:

• попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации;

• захват или присвоение власти;

• массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;

• подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

• межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нельзя признать основанием для введения прямого президентского правления или осуществления федеральной интервенции. В этом случае достаточно применения иных мер, обусловленных режимом чрезвычайного положения.

Правовой режим чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации (ст. 88 и 102 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в числе общих мер и временных ограничений может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Это является квалифицирующим признаком федерального вмешательства в компетенцию субъектов РФ в форме прямого президентского правления.

Вместе с тем, при введении чрезвычайного положения может устанавливаться система мер и временных ограничений, свидетельствующая о федеральной интервенции. С внешней стороны это проявляется в использовании сил и средств органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск. Помимо того, в исключительных случаях могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Таким образом, в действующем законодательстве России используется собирательное понятие чрезвычайного положения, которым обозначается не только особый административный режим, но и конституционные формы федерального вмешательства. Их самостоятельность определяется наличием собственных оснований введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления и федеральной интервенции, а также особыми системами мер и временных ограничений.

Самостоятельной формой федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Она нормативно урегулирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве основания вмешательства названо нарушение актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод граждан, а также их бездействие по внесению изменений в содержание своих актов (ст. 26–27).

Нетрудно заметить, что данная форма федерального вмешательства одновременно является и мерой конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Процессуальный порядок применения этой меры ответственности проанализирован в специальном разделе учебника, что снимает обязанность дополнительного тиражирования уже известных положений.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме довольно широко применялся в современных федеративных государствах. Президенты США в порядке федеральной интервенции неоднократно использовали национальную гвардию для подавления негритянских движений, для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. В Аргентине федеральная интервенция в отношении разных провинций осуществлялась более двухсот раз. Время от времени объявлялась федеральная интервенция и в Бразилии. В Индии прямое президентское правление вводилось более ста раз в целях обеспечения демократической формы правления в штатах и предотвращения паралича механизма управления из-за фракционных междуусобиц в их органах государственной власти.

9. Одобрение субъектами федерации поправок в содержание конституции федеративного государства. В федеративных государствах акт одобрения выступает важной гарантией сохранения конституционного статуса его субъектов, своеобразным барьером против его изменения в одностороннем порядке. В России федеральный закон о внесении поправок к положениям глав 3–8 Конституции РФ, принятый в установленном порядке Советом Федерации и Государственной Думой, вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти не менее двух третьих субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Процедура одобрения таких законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Требование об одобрении конституционных поправок законодательными органами субъектов федерации в целом характерно для большинства федеративных государств. Так, в ст. 368 Конституции Индии сформулирована норма, согласно которой поправки могут быть приняты только в случае их одобрения легислатурами (законодательными собраниями) не менее половины всех штатов. По Конституции Мексики, «для того, чтобы дополнение и изменение стали частью Конституции, необходимо их одобрение федеральным Конгрессом голосами двух третьих присутствующих членов и утверждены законодательными органами большинства штатов» (ст. 135). В США конституционные поправки, принятые большинством в две третьих голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами тремя четвертых штатов (ст. V Конституции США).

Приведение в действие сложившейся системы конституционно-правовых гарантий способно обеспечить государственное единство и территориальную целостность современных федераций, равноправие и самостоятельность входящих в их состав субъектов.

§ 8. Конституционные основы регионалистского государства

Промежуточное положение между унитарным государством и федерацией занимает регионалистское государство. Его характерная особенность заключается в том, что в нем все административно-территориальные единицы высшего уровня (регионы) наделяются конституционным статусом законодательной автономии. В этой связи оно утрачивает качественные признаки унитарного государства, поскольку регионы обретают большую степень самостоятельности в обеспечении экономического, социального и культурного развития своей территории, защите ее самобытности. Вместе с тем, регионалистское государство не превращается и в федерацию, так как характер взаимоотношений центральных органов власти с органами власти регионов остается таким же, как и в унитарном государстве. В областях и сферах государственного управления они складываются в большинстве случаев на принципах власти и подчинения.

Сказанное дает возможность сформулировать определение регионалистского государства. Оно представляет собой государство, территория которого разделена на крупные регионы, обладающие законодательной автономией, установленной конституцией страны или специальными законами. Как полагают испанские конституционалисты, его можно с полным основанием называть «государством автономий».

В политико-правовой литературе выделяют характерные признаки регионалистского государства. Оно складывается в результате децентрализации власти унитарного государства, когда большая часть его предметов ведения и полномочий передается на региональный уровень. Территориальную основу государства составляют регионы, каждый из которых отличается общностью исторических, природно-географических, экономических, национальных и культурных условий. В силу этих причин все регионы не могут наделяться на конституционном уровне равным статусом, что объективно предопределяет асимметричность регионалистских государств, различную степень автономии регионов. Тем не менее, государство признает самостоятельность регионов в политической и законодательной сферах, гарантирует равное право на самоорганизацию.

В конституции и специальных законах проводится разграничение предметов ведения и полномочий между государством и регионами с закреплением остаточной компетенции за центральной властью. Однако регионы, как правило, не имеют права участвовать в осуществлении государственных полномочий. Только в рамках своей компетенции они могут принимать нормативные правовые акты в форме законов, осуществлять государственное управление подведомственными объектами.

В соответствии с конституцией государства регионы самостоятельно формируют органы законодательной и исполнительной власти. Но на их деятельность распространяется не только конституционный и финансовый контроль центральных органов власти, но и административный, что является весьма характерным для всех регионалистских государств.

Классическим примером регионалистского государства является Италия. Согласно Конституции политико-территориальная организация Италии базируется на двух принципах — местной автономии и широкой административной децентрализации в рамках единой и неделимой республики (ст. 5). Она предоставляет автономию всем территориальным коллективам, однако в наибольшей степени ею наделяются области, обладающие правовым статусом региона. В отличие от провинций и коммун области создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями (ст. 115).

Конституция Италии подразделяет все области на две группы: области с общим статусом и области со специальным статусом. К первой группе относятся пятнадцать областей страны, статус которых урегулирован нормами Конституции Италии и отраслевых законов, общими для всех областей (ст. 115, 117–131). Правовой статус остальных пяти областей Италии, входящих во вторую группу регионов, регулируется специальными статутами, которые устанавливаются конституционными законами Республики (ст. 116). Это объясняется тем, что они имеют особые формы и условия территориальной автономии, объективно обусловленные национальным составом населения (Трентино-Альто Адидже и Валле д’Аоста), природно-географическим, островным положением (Сицилия и Сардиния), традиционно существующей системой привилегий (Фриули-Венеция-Джулия). Кроме того, особые формы и условия автономии могут предоставляться областям Италии, не перечисленным в Конституции в качестве областей специального статуса, на основании закона Республики, принимаемого по инициативе заинтересованной области и с учетом мнения муниципалитетов.

Конституция Италии проводит разграничение предметов ведения и полномочий между государством и областями по схеме, принятой в большинстве современных федераций. Она закрепляет предметы ведения и полномочия исключительной компетенции государства, конкурирующей компетенции государства и областей, а также предметы ведения и полномочия, отнесенные к остаточной компетенции областей. В пределах своей компетенции области могут принимать нормативные правовые акты в форме законов и осуществлять административные функции (ст. 117–119).

На основании Конституционного закона № 3 от 18 октября 2001 г. «О внесении поправок в Конституцию Итальянской Республики» областям была предоставлена учредительная власть. Они получили право самостоятельно принимать уставы, выполняющие роль их основных законов. В то же время проверка областных законов на предмет соответствия их Конституции стала осуществляться в порядке последующего, а не предварительного контроля. Это повлекло упразднение должностей правительственных комиссаров во всех областях Италии, выполнявших контрольные функции в сфере их законотворчества.

В соответствии с конституционными принципами и своими уставами области формируют региональные органы государственной власти. В качестве таковых выступают областные советы и джунты, осуществляющие соответственно законодательную и исполнительную власть на подведомственной территории (ст. 121–122 Конституции Италии).

Все области Италии в равной степени принимают участие в осуществлении государственной власти на национальном уровне. Конституция наделила их правом участвовать в избрании Президента Республики (ст. 83), вносить законодательные предложения в палаты Парламента Италии (ст. 121), ставить по инициативе не менее пяти областных советов страны вопрос о проведении общенационального референдума (ст. 75). Кроме того, верхняя палата Парламента Италии — Совет Республики избирается по областям, нормы представительства от которых устанавливаются в большинстве случаев пропорционально численности их населения (ст. 57).

Органы государственной власти областей Италии несут за свою деятельность конституционную ответственность. Областной совет может быть распущен, а председатель джунты уволен мотивированным декретом Президента Республики, если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона. Роспуск и увольнение также могут быть предписаны по соображениям национальной безопасности (ст. 126 Конституции Италии). В то же время Совет Министров (правительство) имеет право замещать джунты областей страны в случае невыполнения ими норм международных договоров и актов Европейского Союза, а также в случае серьезной угрозы национальной безопасности.

Анализ конституционных положений о территориальной автономии в Италии порождает сомнение, а не является ли эта южно-европейская страна децентрализованной федерацией, поскольку ее области обладают, бесспорно, более широкой самостоятельностью, чем субъекты Российской Федерации. Но такие сомнения рассеял Конституционный суд Италии, отметивший, что институты типичные для государственного устройства федеративного типа, не совместимы с тем уровнем автономии, которую гарантирует сегодня конституционное устройство страны (решение № 365 2007 г.).

Значительными особенностями отличается регионалистское государство Испания. Ключевое значение для их понимания имеют нормы ст. 137 Конституции страны, согласно которым «территориальное устройство государства предполагает существование муниципалитетов, провинций и автономных сообществ, которые могут быть образованы. Все эти субъекты права обладают автономией при решении интересующих их вопросов». Отсюда следует вывод, что Испания будет оставаться унитарным государством до тех пор, пока не будут образованы на региональном уровне автономные сообщества.

Порядок образования автономных сообществ урегулирован нормами ст. 143–146 Конституции Испании. По общему правилу граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, а также островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. В исключительных случаях Генеральные кортесы (парламент) посредством принятия органического закона могут разрешить образование автономного сообщества, даже если его территория не превышает территорию одной провинции. Ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ.

Непременным условием создания автономного сообщества Испании является принятие статута. Его проект разрабатывается специальной ассамблеей, в состав которой входят представители органов власти провинций, депутаты и сенаторы Генеральных кортесов, избранных от данных провинций. Проект должен быть одобрен Генеральными кортесами путем принятия органического закона. В результате статут становится основным правовым актом автономного сообщества, и государство признает и охраняет его в качестве составной части своего законодательства (ст. 146–147 Конституции Испании).

В настоящее время в Испании образовано семнадцать автономных сообществ, в числе которых особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалузия. Это придало Испании свойства регионалистского государства с явно выраженной асимметрией.

Конституция Испании закрепляет довольно подвижную систему разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономными сообществами страны. В ст. 148 Конституции сформулирован перечень предметов ведения и полномочий автономных сообществ, которые они могут включать в содержание своих статутов. Поэтому фактический набор предметов ведения и полномочий какого-либо автономного сообщества Испании в основном зависит от того, что было включено в его статут и на каких условиях.

В ст. 148 Конституции Испании нормативно определен перечень предметов ведения и полномочий государства. Однако автономные сообщества могут включать в свои статуты предметы ведения и полномочия, не отнесенные Конституцией к исключительной компетенции государства. В этой связи такие автономные сообщества, как Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия с помощью статутных норм сохранили индивидуальную систему гражданского права, установили два официальных языка (кастильский и региональный), учредили свою собственную полицию. Тем не менее, «различия между статутами автономных сообществ ни при каких обстоятельствах не подразумевают наличия социальных или экономических привилегий» (п. 2 ст. 138 Конституции Испании).

Обязательным элементом статутов автономных сообществ Испании являются главы или разделы об организации и структуре региональной власти. Вполне естественно, что испанская правовая система не содержит нормативных актов сродни Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», детально регулирующих способы формирования региональных органов власти, их ликвидации, контроля за их деятельностью и другие аналогичные вопросы. Конституция Испании наметила лишь основные контуры системы органов власти автономных сообществ (ст. 152). Но это не помешало автономным сообществам сформировать схожие системы власти, включающие однопалатные парламенты или региональные собрания, подотчетные им правительства, отраслевые и межотраслевые органы публичной власти и другие административные структуры.

Особую роль в каждом автономном сообществе Испании играет председатель правительства. Он не только возглавляет правительство, но и является должностным лицом государства, представляющим в регионе центральную власть. Поэтому его кандидатура определяется законодательным органом автономного сообщества, но назначается он на должность Королем Испании (ст. 152 Конституции).

Анализ практики деятельности органов власти автономных сообществ показывает, что они эффективно проводят региональную политику в социально-экономической сфере. Это видно на примере принимаемых законов, большинство из которых касается вопросов бюджета и финансов, развития сельского хозяйства, науки и культуры, изучения регионального языка, социальной защиты населения, здравоохранения, благоустройства, охраны окружающей среды и т. п.

Контроль за деятельностью органов власти автономных сообществ осуществляют в пределах своей компетенции Конституционный Суд, Совет Министров, Счетная палата, органы административной юстиции Испании (ст. 153 Конституции). В случае невыполнения автономным сообществом обязательств, предусмотренных Конституцией и законами Испании, или нанесения серьезного ущерба государственным интересам Совет Министров с согласия Сената может применить после предупреждения председателя регионального правительства принудительные меры (ст. 155).

Автономные сообщества Испании участвуют в осуществлении государственной власти. Их парламенты или региональные собрания имеют право обращаться в Совет Министров с просьбой о выдвижении законопроектов, передавать в нижнюю палату Генеральных кортесов — Конгресс депутатов законодательные предложения (ст. 87 Конституции Испании). Кроме того, автономные сообщества представляют Совету Министров собственные прогнозы, необходимые для разработки проектов государственных планов экономического и социального развития страны (ст. 131).

Таким образом, Испания является по форме политико-территориальной организации регионалистским государством, автономные сообщества которого обладают большим потенциалом в обеспечении развития подведомственной территории во всех отраслях и сферах жизнедеятельности сообщества, в защите его конституционных интересов.

По вопросу о конституционной природе политико-территориальной организации ЮАР в юридической литературе высказываются разные мнения. Одни авторы считают ЮАР типичной федерацией, поскольку она в таком качестве определяется в национальной конституционно-правовой доктрине. Веским подтверждением тому служит и Конституция ЮАР, согласно которой провинции страны представлены собственными делегациями в верхней палате Парламента (ст. 60), наделены правом принимать собственные конституции (ст. 104), встроены в модель кооперативного правления трех уровней власти — национального, провинциального и местного на основе взаимозависимости и взаимодействия (ст. 40).

Другие отечественные и зарубежные государствоведы в результате анализа норм Конституции страны приходят к прямо противоположному выводу, что ЮАР — унитарная республика с элементами федерализма, поскольку входящие в ее состав провинции наделены обширными полномочиями, в том числе законодательной автономией.

Представители третьей группы ученых, видимо, полагая, что истина находится где-то посредине, относят ЮАР к регионалистским государствам.

Последняя позиция представляется более правильной. В ЮАР, в отличие от Великобритании, конституционно-правовая доктрина не признается источником права, а считается всего лишь личным мнением каждого ученого, пусть даже самого маститого. Все конституционно-правовые признаки политико-территориальной организации ЮАР, выявленные исследователями в результате кропотливого анализа норм основного закона страны, присущи как федерации, так и регионалистскому государству. В юридической литературе никто не оспаривает тезис, что регионалистское государство занимает промежуточное положение между унитарным и федеративным государством. Стало быть, для него характерны конституционные признаки, как унитарного государства, так и федерации. Тем не менее, его неприемлемо определять как унитарное государство с элементами федерализма, поскольку оно не является ни тем, ни другим. В природе такое место занимает, например, утконос, обитающий в Австралии.

В настоящее время территория ЮАР разделена на девять провинций. Все они обладают законодательной автономией. Практически это выражается в том, что каждая провинция имеет свою конституцию, наделена широкой компетенцией, может принимать нормативные правовые акты в форме законов, самостоятельно формировать собственную систему органов власти, участвовать в осуществлении власти государства, нести в установленном порядке конституционную ответственность. Вместе с тем, в Конституции ЮАР детально урегулирован правовой статус провинций, закреплена единая исполнительная вертикаль власти, предусмотрен в отношении провинций парламентский и административный контроль, что существенно ограничивает их самостоятельность.

Провинции осуществляют свою власть в рамках Конституции ЮАР, а в случае принятия собственных конституций следуют и их нормативным предписаниям (ч. 2 ст. 104). Это означает, что провинции могут принимать свои конституции, но вовсе не обязаны поступать именно так. В федеративных государствах подобные отношения не регулируются диспозитивным методом, а их субъектам не предоставляется столь широкое усмотрение.

Принятые провинциями конституции должны соответствовать нормам Конституции ЮАР, поскольку она имеет верховенство на всей территории страны (ст. 1 Конституции ЮАР).

Конституция ЮАР проводит разграничение предметов ведения между государством и провинциями способом, который применяется во многих современных федерациях. Она закрепляет предметы ведения и полномочия, относящиеся соответственно к исключительной компетенции ЮАР и провинций, а остаточные резервируют за провинциями (ст. 44, 104). Как сказано в Конституции ЮАР, провинции в пределах своих «функциональных сфер» осуществляют законодательные полномочия, то есть принимают нормативные правовые акты в форме законов (ст. 104).

Система органов власти в провинциях ЮАР во многом напоминает общенациональную. Представительными и законодательными органами власти являются однопалатные собрания провинций. Они избирают из числа своих членов и на срок своих полномочий премьера, который возглавляет исполнительную власть в провинции. Премьер формирует Исполнительный совет, который выполняет функции регионального правительства.

Конституция ЮАР нормативно определяет формы участия провинций в осуществлении власти государства. Провинции представлены своими делегациями в Национальном Совете провинций Парламента ЮАР, который «обеспечивает учет общегосударственной властью интересов провинций». Достигается это, главным образом, путем участия в общегосударственном законодательном процессе и публичном обсуждении проблем, которые касаются провинций (ч. 4 ст. 42).

Законодательные собрания провинций могут рекомендовать Национальным собраниям Парламента ЮАР принять законы по всем вопросам, которые не отнесены к их компетенции. В то же время правительства провинций должны координировать свои действия и законодательство с Кабинетом (правительством) страны (ст. 41, 104 Конституции ЮАР).

По форме правового регулирования политико-территориальной организации государства ныне действующая Конституция ЮАР является в своем роде уникальной. Это единственная Конституция в мире, которая в одностороннем порядке, с чрезмерной детализацией урегулировала статус законодательных автономий. В Конституции сформулировано более шестидесяти статей, посвященных статусу провинций, что не оставляет им ни малейшей возможности для проявления самостоятельности, какой-либо инициативы. Такое положение совершенно не мыслимо в федеративных государствах, даже в самых централизованных. В России, например, субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свои системы органов государственной власти. Они должны лишь придерживаться основ конституционного строя России и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

В Конституции ЮАР закреплен перечень провинций, определены их законодательные полномочия, состав и порядок выборов законодательных органов, установлены требования к кандидатам в депутаты, предусмотрена присяга победивших на выборах депутатов, урегулированы их статус и привилегии. На конституционном уровне установлены сроки полномочий законодательных органов провинций, время их заседаний и перерывы между заседаниями, определены должностные лица законодательных органов, виды и процедура принятия законов и иных решений, указано место хранения архивных документов, закреплены основания досрочного роспуска законодательных органов и т. п. Так же обстоятельно и скрупулезно конституционными нормами урегулирован порядок формирования органов исполнительной власти провинций, закреплены их полномочия, формы и методы деятельности.

В ЮАР сложилась единая система исполнительной власти. Как сказано в ст. 40 Конституции ЮАР, «Правительство в Республике состоит из национального, провинциального и местного уровня правительства, которые являются характерными, независимыми и взаимосвязанными». Это предполагает единство структур исполнительной власти на государственном и региональном уровнях, строгое соблюдение органами исполнительной власти провинций нормативных предписаний органов исполнительной власти ЮАР.

Конституция ЮАР различает парламентский контроль за деятельностью органов власти провинций и государственный надзор за их администрациями. В порядке осуществления контроля Парламент ЮАР может принимать законы с целью «предотвратить неадекватные действия провинции, которые вредят интересам другой провинции или стране в целом» (ч. 2 ст. 44). В процессе осуществления государственного надзора за администрациями провинций исполнительная власть ЮАР имеет право в случаях, когда провинция не может выполнять или не выполняет обязательства, возложенные на нее Конституцией или законами, вмешиваться в ее функциональные сферы путем совершения любых действий. Она может издавать для исполнительной власти провинций инструкции с определением степени невыполненных обязательств и устанавливать меры, необходимые для кардинального улучшения ситуации. Наряду с этим исполнительная власть ЮАР может взять на себя ответственность за выполнение соответствующих обязательств в провинции в пределах, необходимых для: соблюдения основных государственных стандартов качества жизни населения или соответствия государственных услуг минимальным стандартам; сохранения единого экономического пространства страны; обеспечения национальной безопасности; предостережения провинций от совершения необоснованных действий, которые вредят интересам других провинций или стране в целом (ст. 100 Конституции ЮАР).

Таким образом, ЮАР является регионалистским государством, в котором провинции обладают значительно меньшей самостоятельностью, чем области Италии или автономии сообщества Испании.

В зарубежной юридической литературе политико-территориальную организацию современной Индонезии характеризуют как «квазифедерацию». Приставка «квази» в соединении с существительным «федерация» в данном случае означает, что Индонезия к настоящему времени стала почти федерацией, но какой-то неполноценной, можно сказать, даже мнимой. Но с таким же успехом Индонезию можно позиционировать и в качестве ненастоящего унитарного государства. Выход из этого словесного лабиринта обозначен законами логики, согласно которым Индонезию по форме политико-территориальной организации следует относить к регионалистским государствам, поскольку всем им присущи признаки как федеративного, так и унитарного государства.

Становление Индонезии как регионалистского государства началось после падения авторитарного режима «нового порядка» генерала Сухарто. В 1998 г. в Конституцию Индонезии были внесены изменения, направленные на децентрализацию власти и передачу государственных полномочий провинциям и областям. В Конституции появились новеллы о необходимости уважать «разнообразие регионов» и создавать «региональные органы власти, являющиеся особенными и обособленными» (ст. 18, 18А, 18В).

Для реализации конституционных поправок были приняты Парламентом Индонезии законы, принципиально изменившие характер взаимоотношений между центром и регионами страны. В 2004 г. правом законодательной автономии были наделены все провинции Индонезии. Им были предоставлены полномочия по всем предметам ведения государства, за исключением внешней политики, обороны, безопасности, юстиции, денежной и налогово-бюджетной политики, религии.

Особое внимание уделялось реализации в законах Индонезии конституционных норм об уважении «традиционных прав особых территорий» (ст. 18 Конституции). В этой связи статусом национально-территориальной автономии были наделены две провинции Индонезии — Ачех и Папуа. С учетом их этнического состава были приняты Закон об особой автономии Ачеха (2001), Закон об особой автономии Папуа (2001) и Закон о правительстве Ачеха (2006), согласно которым они получили значительно больше полномочий, чем другие провинции страны. Тем самым была заложена законодательная база для формирования в Индонезии асимметричного регионалистского государства.

Все провинции Индонезии самостоятельно формируют собственные органы власти. В каждой провинции избирается в качестве законодательного органа Совет народных представителей. Исполнительную власть осуществляет Правительство провинции во главе с губернатором.

Правовой статус губернатора провинции отличается своей противоречивостью. С одной стороны, он является выборным должностным лицом, призванным выражать интересы населения провинции. С другой — он представляет в провинции Кабинет министров (правительство) Индонезии и должен проводить на региональном уровне общенациональную политику и способствовать применению норм Конституции, законов и иных правовых актов Республики, а также поддерживать и защищать государственное единство и территориальную целостность страны (ст. 14–15 Закона об особой автономии Папуа). Президент Индонезии вправе отстранить губернатора провинции от занимаемой должности.

Провинции Индонезии участвуют в осуществлении государственной власти на общенациональном уровне. В соответствии с измененной Конституцией была учреждена верхняя палата Парламента Индонезии — Совет региональных представителей (ст. 22С). Провинции в нем имеют равное представительство, независимо от размеров территории и численности населения (ч. 2 ст. 22С). Совет вправе вносить законопроекты на рассмотрение Парламента Индонезии, участвовать в их обсуждении, осуществлять контроль за ходом реализации законов в отраслях и сферах, касающихся регионов или их взаимоотношений с государством. В первую очередь это относится к законам о региональной автономии, управлении природными ресурсами, пересмотре границ между провинциями, сбалансировании финансового обеспечения органов власти на государственном и региональном уровнях, налогообложении, образовании и религии в той мере, в какой они затрагивают интересы регионов (ст. 22D).

Конституция Индонезии закрепляет правовые ограничения самостоятельности регионов. Президент Индонезии может приостановить на определенный срок действие законов об автономии провинций в случае введения чрезвычайного положения на всей территории страны или в отдельных регионах (ст. 12).

Сказанное позволяет сделать вывод, что Индонезия в результате внесения поправок в ныне действующую Конституцию и принятия ряда законов об автономии провинций стала юридически регионалистским государством.

Законодательной автономией обладают, хотя и в разной степени, все регионы Шри-Ланки и Папуа — Новой Гвинеи, что позволяет рассматривать эти государства в качестве регионалистских.

В соответствии с Конституцией Шри-Ланки в стране образовано девять провинций. Однако границы провинций могут изменяться без их согласия. Как сказано в ст. 154А Конституции, Парламент Шри-Ланки «может посредством или на основании любого закона предписать образование из двух или трех граничащих провинций одной административной единицы» (ч. 3).

Конституция Шри-Ланки с применением весьма специфической терминологии проводит разграничение предметов ведения и полномочий государства между центром и провинциями. Согласно Конституции в «Список Совета провинций» внесены предметы ведения и полномочия автономных регионов Шри-Ланки, в «Список конкурирующей юрисдикции» — предметы и полномочия совместного ведения государства и провинций и в «Резервный список» — предметы ведения и полномочия остаточной компетенции, закрепленные непосредственно за государством (Списки I–III).

Для реализации своей компетенции в каждой провинции Шри-Ланки формируется система органов власти. В нее входят Совет провинции, Совет Министров и губернатор провинции.

Совет провинции является выборным органом законодательной власти. Он избирается по нормам представительства, установленным с учетом размеров территории и численности населения региона законом Шри-Ланки о выборах в Совет провинции (ст. 154А, 154D Конституции). Начальную дату деятельности Совета определяет своим указом Президент Шри-Ланки.

Губернатор провинции назначается Президентом Шри-Ланки «посредством написанного от руки приказа». Он занимает свою должность до тех пор пока это угодно Президенту Шри-Ланки (ч. 2 ст. 154А Конституции).

Совет Министров провинции учреждается с целью оказания помощи Губернатору в осуществлении им своих функций. В этой связи губернатору принадлежит решающая роль в его формировании. Из числа депутатов Совета провинции он назначает на должность Премьер-министра и по его рекомендации всех других членов правительства (ст. 154F Конституции Шри-Ланки).

Провинции Шри-Ланки осуществляют законодательную и исполнительную власть по всем предметам ведения, отнесенным к их компетенции. Однако Совет провинции должен консультироваться с Парламентом Шри-Ланки в случае принятия статутов (законов) по всем предметам ведения, включенным в «Список конкурирующей юрисдикции» (ч. 1–6 ст. 154G Конституции).

Как и во всяком регионалистском государстве, провинции Шри-Ланки принимают участие в осуществлении власти на государственном уровне. Они представлены в однопалатном Парламенте Шри-Ланки, поскольку от каждой провинции избираются в его состав по два депутата. При внесении в Парламент страны законопроекта по предметам ведения, включенным в «Список Совета провинций» Президент Шри-Ланки должен передать его для заключения Совету каждой провинции. Если хотя бы один совет провинции возражает против такого законопроекта, то он может быть принят конституционным большинством голосов депутатов Парламента Шри-Ланки. Но если один или несколько Советов провинций посредством специальной резолюции просят Парламент Шри-Ланки все-таки издать закон по предметам ведения, внесенным в «Список совета провинций», то он может быть принят простым большинством голосов депутатов, присутствующих на его заседании. Вместе с тем такой закон может применяться только на территории провинций, инициирующих его принятие (ч. 3–4 ст. 154G Конституции Шри-Ланки).

Автономия провинций Шри-Ланки может быть ограничена в результате государственного вмешательства в его компетенцию. По основаниям, указанным в Конституции, может быть распущен Совет провинции или временно приостановлена его деятельность, полномочия Совета переданы Парламенту страны, даны Президентом Шри-Ланки указания губернатору о соблюдении норм финансовой дисциплины, об уменьшении должностных окладов служащих органов власти провинции (ст. 154F, 154K, 154L, 154M Конституции).

Более широкой автономией в составе регионалистского государства обладают провинции Папуа – Новой Гвинеи. Она установлена Конституцией страны (ст. 187А) и Органическим законом о провинциальном управлении 1980 г. В соответствии с их предписаниями Палата Ассамблеи (парламент) страны принимает для каждой провинции Хартию о региональном управлении, которую по старой британской традиции дарует Генерал-губернатор Папуа – Новой Гвинеи от имени главы государства — королевы Великобритании.

На основе Хартии о региональном управлении каждая провинция Папуа – Новой Гвинеи самостоятельно принимает свою конституцию, что свидетельствует о наличии у провинций учредительной власти. Основной закон провинции должен соответствовать Конституции Папуа – Новой Гвинеи и основным принципам Хартии.

На конституционном уровне в Папуа – Новой Гвинеи произведено разграничение предметов ведения и полномочий между государством и провинциями. По традиционной для регионалистских государств схеме выделены предметы ведения и полномочия соответственно Папуа – Новой Гвинеи и входящих в нее провинций. Сформированы также предметы ведения и полномочия совместной компетенции государства и провинций. Однако преимуществом здесь обладают провинции: Палата Ассамблеи не вправе принимать законы по предметам совместного ведения, а может лишь отменять региональные законы конституционным большинством голосов парламентариев, если они противоречат общенациональным интересам.

Каждая провинция Папуа – Новой Гвинеи имеет свои органы власти. В качестве представительного органа законодательной власти избирается Собрание провинции. Исполнительную власть осуществляет Экзекутива (правительство) провинции во главе с Премьер-министром. В соответствии с внесением Палатой Ассамблеи в 1995 г. поправок в Органический закон о провинциальном управлении Премьерминистр Экзекутивы провинции избирается в настоящее время из числа депутатов парламента Папуа – Новой Гвинеи, представляющих в нем население провинции.

Конституция Папуа – Новой Гвинеи предусматривает возможность государственного вмешательства в компетенцию провинций. В случае коррупции в системе исполнительной власти провинции, плохого регионального управления Национальный исполнительный совет (правительство) страны может отправить своим постановлением в отставку Экзекутиву провинции. Но для этого постановление национального правительства должно быть утверждено Палатой Ассамблеи Папуа – Новой Гвинеи. Временное управление провинцией переходит в руки Министра внутренних дел страны.

Таким образом, каждое регионалистское государство характеризуется как общими конституционными признаками, так своими специфическими особенностями. Поэтому его следует изучать как единичное во всеобщем.

§ 9. Национально-территориальная автономия

Национально-территориальная автономия может сложиться не только в унитарном, но и в федеративном государстве. Она представляет собой административно-территориальную единицу, объединяющую в своих границах одну или несколько компактно проживающих национальностей, которая обладает определенной долей самостоятельности в рамках конституции страны или специального закона. Все национально-территориальные автономии создаются в целях сохранения этнической идентичности народов, самобытной культуры, традиционных видов природопользования, образа жизни, языка, исконных религий и верований.

В зависимости от степени самостоятельности все национально-территориальные автономии подразделяются на политические (законодательные) и административные. Политические автономии обладают полномочиями по осуществлению в пределах своих предметов ведения функцией законодательной и исполнительной власти. В то же время административные автономии наделяются лишь полномочиями по осуществлению исполнительной власти.

Политическая автономия существует во многих странах мира. Наглядное представление о географии ее распространения можно получить из содержания нижеследующей таблицы.

Таблица 3

№ п/п

Государство, в составе которого образована политическая автономия

Форма политической автономии

1.

Азербайджан

Нахичеванская Автономная Республика

2.

Великобритания

Исторические провинции — Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер)

3.

Грузия

Аджарская Автономная Республика

4.

Дания

Самоуправляющиеся территории — Гренландия и Фарерские острова

5.

Индонезия

Провинции — Ачех и Папуа

6.

Ирак

Автономная провинция Иракский Курдистан

7.

Испания

Национально-территориальные области — Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия

8.

Италия

Области Трентино-Альто-Адидже, Валле д’Аоста, Сицилия и Сардиния

9.

Молдова

Гагаузская Автономная Республика

10.

Португалия

Автономные области — Азорские острова и остров Мадейра

11.

Узбекистан

Республика Каракалпакстан

12.

Филиппины

Провинции — Миндано и Кордильера

13.

Финляндия

Губерния — Аландские острова

14.

Франция

Регион — о. Корсика

15.

Шри-Ланка

Северная и Восточная провинции

Несмотря на различные формы политической автономии, им присущи и общие конституционные признаки. Они имеют свои конституции или уставы, соответствующие конституции и законодательным актам государства, в состав которого они входят. Их юридическая сила производна от решения того органа государственной власти, который в установленном порядке утверждает либо одобряет конституцию или устав автономии. Так, в ст. 144 Конституции Испании записано, что Генеральные кортесы путем принятия органического закона утверждают статуты автономий, не входящих в провинции. Напротив, в Португалии Ассамблея Республики одобряет политико-административные статуты автономных областей страны, что придает им юридическую силу обычного парламентского закона (ст. 161 Конституции Португалии).

В мировой практике национально-государственного строительства известно немало случаев, когда статус политической автономии устанавливается непосредственно парламентскими законами. В таком порядке урегулирован статус Шотландии и Северной Ирландии в составе Великобритании, Гагаузской Республики в составе Молдовы, Гренландии и Фарерских островов в составе Дании, Миндано и Кордильеры в составе Филиппин.

Каждая политическая автономия имеет свою территорию, границы которой, как правило, совпадают с границами компактно проживающих наций или народностей. Однако почти все страны, имеющие в своем составе политические автономии, подчеркивают органическую взаимосвязь целого и его частей, их единство. Так, в Конституции Азербайджана сформулирована правовая норма, согласно которой Нахичеванская Автономная Республика является неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики (ч. III ст. 134).

Из этого правила есть лишь одно исключение. Конституция Узбекистана закрепила за Республикой Каракалпакстан право выхода из состава Узбекистана на основе референдума народа Каракалпакстана (ст. 74). Однако это решение подлежит утверждению высшим органом государственной власти Узбекистана Олий Мажлисом (п. 5 ст. 77).

Политические автономии наделяются довольно широкой компетенцией во всех отраслях и сферах государственного, экономического и социально-культурного строительства. Каждая из них вправе избирать свой парламент, формировать правительство и другие органы исполнительной власти, обеспечивать развитие местного управления и самоуправления, принимать нормативные правовые акты в форме законов. Согласно Акту об унии 1707 г. Шотландия сохранила собственную судебную и правовую систему.

В экономической сфере политические автономии утверждают региональные программы развития территории, свой бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, обеспечивают рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, оказывают поддержку предпринимательской деятельности, регулируют рынок труда, внутреннюю перевозку пассажиров и товаров, аренду имущества и жилищно-коммунального хозяйства.

В социально-культурной сфере политические автономии осуществляют руководство общим и профессионально-техническим образованием, обеспечивают развитие культуры, здравоохранения, социального обеспечения, решают вопросы церкви и религиозных конфессий (Акт о местном управлении Гренландии 1978 г.)

Политическая автономия в разных странах мира имеет неодинаковую степень самостоятельности, уровень конституционного развития. Гренландия и Фарерские острова, к примеру сказать, осуществляют на автономных началах практически всю полноту власти. Как вытекает из содержания Акта о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Акта о местном управлении Гренландии 1978 г., Дания по отношению к ним сохранила за собой только контроль в области иностранных дел и обороны. В то же время Аландские острова, входящие в состав Финляндии, вправе формировать лишь собственный парламент, наделенный законодательными полномочиями. Исполнительная власть принадлежит губернатору, который назначается Президентом Финляндии.

Таким образом, правовой статус политической автономии напоминает собой статус субъекта федерации. Однако она осуществляет законодательную и исполнительную власть на принципах национального самоуправления, поскольку ее конституции или устав подлежит утверждению (одобрению) парламентом государства, в состав которого она входит. Конституционная природа автономии не меняется и в том случае, когда ее статус устанавливается парламентским законом.

Административная автономия создается в результате деления территории государства на составные части. В этой связи ее можно определить как административно-территориальную единицу, объединяющую в своих границах малочисленные народы страны, специально управомоченную государством осуществлять власть на началах местного управления, с учетом исторических особенностей, национального состава и быта населения.

В настоящее время административные автономии созданы в таких странах, как Индия, Китай, Молдова, Никарагуа, Таджикистан. Тринидад и Тобаго.

В индийских штатах Ассам, Западная Бенгалия, Мегхалая и Мизорам выделены автономные области и автономные районы, объединяющие в своем составе зарегистрированные племена, которые отличаются от других народов страны своей уникальной культурой, способами природопользования, самим образом жизни.

Для административной автономии Китая характерно ее видовое многообразие. В настоящее время в местах компактного проживания малочисленных народов создано пять автономных районов — Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский, Тибет, Нинся-Хуэйский и Синьцзян-Уйгурский район. Кроме того, в системе административно-территориального деления Китая выделено 30 автономных округов и 124 автономных уездов.

Конституция Молдовы предусматривает возможность предоставления населенным пунктам юга страны особые формы и условия автономии со специальным статусом, установленным органическими законами (ч. 2 ст. 111). Смысл этой нормы заключается в том, что в составе Молдовы может быть помимо законодательной учреждена и административная автономия.

На территории нынешней Никарагуа коренное население в ходе испанского завоевания было большей частью уничтожено. Сохранились лишь отдельные стойбища индейцев в районах Москитии. В новейшее время в этой местности были созданы в соответствии с Конституцией Никарагуа 1987 г. два автономных района — Северный и Южный атлантический, населенные преимущественно индейскими племенами. Оба они обладают статусом административной автономии.

В высокогорных долинах современного Таджикистана проживают родственные народы Западного Памира. Для сохранения их этнической идентичности создана Горно-Бадахшанская автономная область, которая является составной и неделимой частью Таджикистана.

Своеобразная административная автономия создана в Республике Тринидад и Тобаго. Как свидетельствует практика, обычно автономия учреждается для компактно проживающей народности, которая отличается от коренного населения страны по языку и бытовому укладу. Вместе с тем, Тринидад и Тобаго является мононациональной страной. Однако в соответствии с Конституцией 1962 г. на острове Тобаго была образована автономия для афро- и индотринидадцев, которые не являются обособленными этническими общностями.

Правовой статус административной автономии устанавливается конституцией государства, специальными законами и подзаконными актами. Так, например, правовое положение Горно-Бадахшанской автономной области определяется Конституцией Таджикистана и Конституционным законом Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. «О Горно-Бадахшанской автономной области».

В Китае статус административной автономии регулируется дифференцированно, с учетом особенностей каждого из ее видов. В Конституции КНР и Законе о районной национальной автономии 1964 г. сформулированы фундаментальные положения об административно-территориальных образованиях страны со статусом автономии. На их основе каждая отдельная автономия принимает свое положение. Однако Положение об автономном районе утверждается Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей (ВСНП), а положение об автономном округе и автономном уезде — исполнительными органами государственной власти провинций и автономных районов Китая, в состав которых входят административно-территориальные автономии. Соответствующие данные об утвержденных положениях двух последних видов автономии доводятся до сведения Постоянного Комитета ВСНП (ст. 116 Конституции КНР).

Во всех странах административные автономии входят в качестве составных элементов в систему административно-территориального устройства государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов государственной власти соответствующего уровня. В то же время они обладают определенной самостоятельностью в развитии национальной культуры, сохранении языка и бытового уклада малочисленных народов страны, этнических обычаев и традиций, исконных видов религии и верований, что является выражением их автономных прав.

В России в 90-е годы прошлого столетия все национально-территориальные автономии были повышены в своем статусе до уровня субъектов Федерации. От советской национально-территориальной автономии сохранился в виде какого-то архаизма лишь термин «национальный», который и теперь используется в наименовании двух видов субъектов Российской Федерации. Но он не должен никого вводить в заблуждение, поскольку в России национально-территориальной автономии попросту не существует. Автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации, самостоятельно осуществляющими вне пределов ее компетенции всю полноту государственной власти (ст. 5, 11, 73 Конституции РФ).

Однако проблема национально-территориальной автономии в России возникла в связи с образованием новых субъектов Федерации в результате объединения автономных округов с краями и областями. Это обусловлено тем, что автономные округа при объединении утратили статус субъектов Российской Федерации и по воле законодателя превратились в «административно-территориальные единицы с особым статусом».

В ныне действующем законодательстве нет даже смутных представлений об особом статусе бывших автономных округов в составе объединенных субъектов Российской Федерации. Поэтому на принципах самодеятельности в административно-территориальных единицах с особым статусом создаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Устава Забайкальского края «образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа» (п. 2). Для осуществления названных функций создана в качестве исполнительного органа государственной власти Забайкальского края Администрация Агинского Бурятского округа, которая находится в п. Агинское.

Аналогичные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образованы в Пермском и Камчатском краях. Только там они называются не администрациями Коми-Пермяцкого и Корякского округов, а министерствами по их делам.

Формирование исполнительных органов государственной власти вновь созданных субъектов Российской Федерации на территории бывших автономных округов представляет собой жалкий паллиатив, призванный спасти вымученную конструкцию «административно-территориальная единица с особым статусом». Выход из тупиковой ситуации заключается в создании на основе этих единиц административно-территориальной автономии, объединяющей в своем составе как национальные, так и многонациональные поселения. Ей необходимо предоставить полномочия по самостоятельному формированию представительных и исполнительных органов государственной власти, обеспечению комплексного развития территории, сохранению этнической идентичности коренных малочисленных народов, организации в поселениях местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных местных условий. В противном случае будет возведена в закон сложившаяся практика нарушения важнейшего принципа основ конституционного строя России о равноправии и самоопределении народов страны (ст. 5 Конституции РФ).

Неоценимую помощь в этом отношении может оказать и исторический опыт национально-государственного строительства Китая, где не считается предосудительным, когда административно-территориальная автономия входит в состав провинции или в состав другого автономного образования более высокого уровня.

§ 10. Конституционно-правовые основы политического режима

Под политическим режимом понимается сложившийся в обществе порядок осуществления власти национальной элиты, сочетающий определенные методы, способы, приемы и средства воздействия на отношения между людьми. Власть осуществляется методами убеждения и принуждения, способами господства и влияния, диктаторскими и демократическими приемами, с помощью различных материальных средств, включая армию и полицию, сеть концлагерей.

Специфика политического режима заключается в том, что он определяет функциональные связи между обществом, государством и личностью. Она раскрывается во внешних признаках политического режима, в числе которых обычно называют:

• состав национальной элиты, осуществляющей политическую власть;

• легитимность политического режима;

• экономическую основу политической власти;

• характер национальной идеологии и способы ее выражения;

• соотношение различных социальных норм в системе регулирования властеотношений;

• юридическую и фактическую роль конституции и закона в иерархии нормативных правовых актов;

• единство или разделение политической власти;

• юридическую и фактическую роль политических институтов в государстве;

• степень участи граждан в осуществлении политической власти;

• реальный объем прав и свобод человека, личности и гражданина, а также наличие их гарантий;

• степень независимости суда;

• учет интересов меньшинств при принятии политических решений;

• положение средств массовой информации и прозрачности в деятельности органов государственной и муниципальной власти;

• наличие реальных механизмов привлечения к политической и юридической ответственности высших должностных лиц страны, включая формальных лидеров национальной элиты;

• доминирование определенных методов, способов приемов и средств в механизме осуществления политической власти.

По сущности политические режимы классифицируются на демократические, тоталитарные и авторитарные. Однако определить их видовую принадлежность на основе анализа норм конституций современных государств исключительно трудно, поскольку политические соображения правящей элиты зачастую приводят как к стремлению выдать желаемое за действительное, так и к попыткам умолчать о существующем режиме, закамуфлировать его суть. Даже в конституциях тоталитарных государств понятие режим употребляется не иначе как с прилагательным «демократический».

Все демократические режимы характеризуются общностью родовых признаков. В конституциях демократических стран нормативно оформляется правовое состояние народовластия, закрепляется разветвленная система прав и свобод человека, личности и гражданина, возводятся в ранг закона институты представительной и непосредственной демократии, устанавливается режим законности. При режиме демократии граждане и их объединения в условиях свободной конкуренции принимают участие в формировании и осуществлении государственной власти, в контроле за ее функционированием. Тем самым обеспечивается правление большинства политически активных граждан при непременном условии соблюдения и охраны прав и законных интересов меньшинства.

Однако демократические режимы неоднородны по своему составу. В их числе выделяются следующие режимы: либерально-демократический, социально-демократический, национально-демократический и клерикально-демократический.

1. Либерально-демократический режим. Он утвердился практически во всех высокоразвитых странах Западной Европы, Северной Америки, Японии, Австралии. В этих странах политическую элиту составляют в основном представители среднего класса, ставшие в условиях многопартийной системы формальными и неформальными лидерами, как в гражданском обществе, так и демократическом государстве.

Легитимность установления и развития либерально-демократического режима признается и периодически подтверждается в результате свободных выборов, всенародного референдума, легальной системы престолонаследия. Конституции и отраслевые законы регулируют порядок подготовки и проведения выборов представительных органов государственной власти и должностных лиц, всенародного референдума, замещения вакантного престола в монархических государствах (ст. 4, 24 Конституции Нидерландов).

Экономическую основу государственной власти в странах с либерально-демократическом режимом составляет частная собственность (ст. 16 Конституции Бельгии, ст. 14 Основного закона ФРГ, ст. 43 Конституции Ирландии). Государство освобождает производителей от своей опеки и прямо не вмешивается в экономическую жизнь людей, а лишь устанавливает справедливые и равные для всех правила игры. Оно же выступает и в качестве независимого арбитра при разрешении между ними споров.

В последние десятилетия в странах с либерально-демократическим режимом начало применяться в ограниченных масштабах государственное регулирование экономики. Это обусловлено необходимостью комплексного развития территории страны и отдельных регионов, рационального распределения материальных и финансовых ресурсов, решения экономических проблем, участия в мировом разделении труда, ликвидации последствий экономического и финансового кризиса и т. п.

В странах с либерально-демократическим режимом признается идеологический плюрализм, свобода выражения мнений (ст. 15 Конституции Испании, ст. 37 Конституции Португалии, § 12 Основного закона Финляндии). Государство учитывает дифференциацию людей в обществе, исходит из той природной закономерности, что все люди разные, со своими интересами и пристрастиями. Поэтому создаются сложные механизмы социального управления, которые преследуют цель не столько подчинить людей власти, сколько учесть и скоординировать их интересы, создать условия для выражения мнений.

В системе регулирования властеотношений в странах с либерально-демократическим режимом преобладают нормы права, в которых четко сформулированы субъективные права и юридические обязанности индивидов, организаций и социальных общностей. Вместе с тем, в странах англосаксонской правовой системы широко применяются нормы конституционно-правовых обычаев и судебных прецедентов.

Во всех странах с либерально-демократическим режимом утверждается верховенство закона по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, поскольку он принимается высшим законодательным и представительным органом государства. Однако за конституцией как основным законом государства признается в свою очередь верховенство по отношению ко всем иным законам. В ракурсе политического режима это означает, что система органов государственной власти может определяться только конституцией, все органы государства могут формироваться не иначе как в установленном законом порядке, все властные решения нормативного и индивидуального характера могут приниматься только на основе закона. Благодаря этому в стране утверждается конституционная законность, которая служит важнейшей гарантией укрепления правопорядка как в обществе, так и во всех эшелонах власти.

Либерально-демократический режим предполагает последовательное разделение властей, внедрение в государственный механизм системы сдержек и противовесов. В результате конституционные нормы создают своеобразные преграды, ограничивающие стремление какой-либо ветви власти выйти за пределы своих полномочий, вторгнуться в компетенцию другой ветви власти и, в конечном счете, узурпировать власть, принадлежащую народу.

Неотъемлемым свойством либерально-демократического режима является развитая многопартийная система. «Политические партии и группировки, — говорится в ст. 4 Конституции Франции, — способствуют выражению мнений в ходе выборов. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии». В Италии партии содействуют демократическим путем определению национальной политики (ст. 49 Конституции Италии).

В условиях либерализма наряду с правящими партиями свободно действуют и оппозиционные, представляющие интересы меньшинства. Государство принимает необходимые меры по обеспечению нормальной деятельности оппозиции, создает специальные процедуры для учета и анализа высказанных ею предложений, возможности их использования при доработке законопроектов.

В странах с либерально-демократическим режимом государственная власть формируется при решающем участии граждан. Конституционные ограничения избирательных прав в зависимости от происхождения граждан, их национальности, пола, социального положения, классовой принадлежности и вероисповедания не допускается (ст. 7 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г.). Но главное, пожалуй, заключается в том, что граждане могут контролировать деятельность органов государственной власти.

В конституциях стран с либерально-демократическим режимом права и свободы человека, личности и гражданина закрепляются в объеме, полностью соответствующем международным стандартам. Причем все они подкреплены необходимыми конституционными гарантиями, которые всегда применяются на практике. Как сказано в ст. 53 Конституции Испании, права и свободы человека и гражданина должны соблюдаться всеми органами власти страны. В случае нарушения прав и свобод каждый может требовать их судебной защиты, причем дело должно рассматриваться на основании принципов преференции, с проведением предварительного следствия, а при необходимости — путем подачи заявления в Конституционный суд (ч. 1–2).

Реальная защита прав и свобод человека, личности и гражданина возможна лишь при осуществлении подлинно независимого суда. В странах либеральной демократии суды являются самостоятельными и независимыми от органов законодательной и исполнительной власти, какого-либо партийного влияния. Судьи в своей практической деятельности подчиняются только конституции и закону. Это обеспечивается особым порядком формирования судов, конституционными гарантиями независимости судей (ст. 144–157 Конституции Бельгии, ст. 202–224 Конституции Португалии).

В парламентах стран с либерально-демократическими режимами формируются партийные фракции правящего большинства, оппозиции и меньшинства. Все руководящие должности в парламенте, его комитетах и комиссиях распределяются пропорционально численности партийных фракций (ст. 1 Акта о Палате общин управление делами Великобритании 1978 г.). Это создает объективные предпосылки для принятия законов и иных решений с учетом интересов всех категорий населения страны, представленных в парламенте партийными фракциями, в том числе и интересов меньшинств.

Исключительно важную роль в либерально-демократических странах играют средства массовой информации. При отсутствии цензуры и монополизма в получении и распространении информации они удовлетворяют потребности общества и государства в достоверных сведениях о значимых действиях и событиях, происходящих в стране и в мире (ст. 20 Конституции Испании). Особую ценность для принятия политических решений представляет информация о социально-экономическом положении страны, состоянии прав и свобод человека, личности и гражданина, о соблюдении законности в деятельности органов государственной власти, протестных настроениях в обществе.

Конституции и отраслевые законы либерально-демократических стран закрепляют эффективные, достаточно простые и всем понятные процедуры привлечения президента государства, председателя правительства и судей различных судебных инстанций к конституционной ответственности за совершение правонарушений, четко определенных нормами действующего законодательства. Так, в соответствии с Конституцией США «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках» (Раздел 4 ст. II).

В Японии государственные министры в период занятия ими своих должностей не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако, если такое согласие не было получено в силу каких-либо причин, то министры после ухода в отставку, все равно будут привлекаться к судебной ответственности за совершенные ими правонарушения (ст. 75 Конституции Японии).

Конституционное право либерально-демократических стран закрепляет различные методы, приемы и средства осуществления государственной власти. Но приоритет отдается методам создания благоприятной ситуации для ее эффективного функционирования, координации усилий различных властных структур для достижения поставленных целей, мотивации политически активного поведения граждан для расширения социальной базы поддержки власти. Его нормы создают условия для постепенного отказа от государственного регулирования поведения людей в пользу саморегулирования, замены на муниципальном уровне государственного управления местным самоуправлением. Государственная власть берет на себя решение только тех вопросов, которые не может решить местное сообщество. Как предписано нормами ст. 101 Конституции Чехии, «государство может вмешиваться в деятельность территориальных самоуправляющихся единиц, только если это необходимо в целях охраны закона и только в порядке, установленном законом» (ч. 4).

Способы осуществления государственной власти в странах с либерально-демократическим режимом весьма разнообразны. Но среди них преобладают способы влияния граждан на функционирование власти в заданном конституцией режиме, которые находят свое практическое выражение в законодательной инициативе народа, в содержании петиций с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд, в организации и проведении массовых политических акций (ст. 18, 50, 71 Конституции Италии).

Материальные средства осуществления государственной власти в странах с либерально-демократическим режимом, такие, например, как полиция, национальная гвардия, армия используются главным образом для обеспечения общественного порядка, обороны, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф. Так, в соответствии с Конституцией Португалии в компетенцию полиции входят охрана демократической законности и обеспечение внутренней безопасности и прав граждан. На Вооруженные Силы страны возлагается военная оборона Республики (ст. 272, 275). В Германии, если таких средств недостаточно, все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй, установленный Основным законом ФРГ (ч. 4 ст. 20).

2. Социально-демократический режим. Для него характерны все конституционные признаки либерально-демократического режима. Однако он отличается качественно новым типом отношений между обществом, государством и личностью. При социально-демократическом режиме власть осуществляется на основе социального и политического консенсуса ведущих общественных сил страны (предприниматели, профсоюзы, политические партии, государственные структуры), достигнутого в результате формирования социального государства с развитой системой социальной защиты населения.

В чистом виде социально-демократический режим утвердился лишь в одной Швеции. Согласно Конституции Швеции 1974 г. «государственная власть должна осуществляться с уважением к достоинству всех людей вообще и к свободе и достоинству каждого человека. Различное личное, экономическое и культурное благосостояние частных лиц должно быть основной целью деятельности государства. Оно обязано обеспечить всем право на труд, жилище и образование, а также содействовать социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям жизни. Общество должно заботиться о том, чтобы демократические идеи оставались направляющими во всех общественных сферах» (§ 2).

Конституционные положения о социально-демократическом режиме Швеции находят свое адекватное отражение в практической политике государства.

В Швеции сложилась самая современная рыночная экономика, сильно ориентированная в социальном и инновационном отношении. Ее основу составляют частная, государственная, муниципальная и кооперативная форма собственности. Это позволяет государству активно вмешиваться в экономические и социальные процессы, контролировать цены, уровень безработицы, сдерживать инфляцию, перераспределять значительную часть созданного в стране общественного продукта за счет налоговых механизмов, высокой доли отчислений с богатых в пользу малоимущих. Тем самым обеспечивается оптимальное сочетание экономической свободы для предпринимательской деятельности с универсальной системой социальной защиты населения страны, способного исключить крайние формы социального неравенства или социальной несправедливости, смягчить социальную неоднородность общества. В Швеции бизнес занят производством инновационной продукции и оказании услуг бытового назначения. В то же время государство берет на себя выполнение задач в тех отраслях и сферах жизнедеятельности общества, где рыночные механизмы не срабатывают или дают сбои. В первую очередь это касается науки и образования, культуры, здравоохранения и охраны окружающей среды, социального обеспечения, развития инфраструктуры, оказания адресной социальной поддержки уязвимым группам населения.

Национальной идеологией Швеции стал привлекательный и понятный для каждого гражданина лозунг, сформулированный еще в 1928 г. Премьер-министром коалиционного правительства П. А. Ханссоном (1885–1946). В дословном переводе он звучит так: Швеция должна стать «домом для народа» (folkhem). Этот лозунг, выражающий интересы всего народа Швеции, служит идеологической основой государства всеобщего благоденствия, достигнутого на индустриальной стадии развития страны. Он сплачивает все слои населения Швеции, способствует достижению гражданского согласия, социального консенсуса на основе взаимного признания их законных, экономически обоснованных интересов, конституционных прав на участие не только в выработке государственной политики, но и в ее практической реализации. Ставка на развитие новейших отраслей промышленности, охрану окружающей среды, социальное благополучие, прежде всего, в пенсионной, медицинской, образовательной и других сферах, сделала Швецию самой комфортной для жизни человека страной, для его физического и духовного развития.

Большинство конституций современных государств также закрепляют социально-демократический режим. В России, например, согласно ст. 7 Конституции сложилось «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ч. 1).

Однако, как признано в Национальном докладе Российской Федерации к Всемирной Встрече на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген,1995), социальное государство в России предстоит еще только построить, и это является целью проводимых реформ. Но если учесть, что по экспертным оценкам доходы 20% самых богатых и 20% самых бедных граждан России разнятся более чем в 30 раз, то невольно напрашивается вывод, что страна идет не к социальному государству, а в прямо противоположном направлении.

Более четко обозначены цели утверждения социально-демократического режима в конституциях таких стран, как Италия, Франция и Германия. «Задача Республики, — говорится в ст. 3 Конституции Италии, — устранять препятствия экономического и социального характера, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». В преамбуле Конституции Франции 1946 г., которая является составной частью ныне действующей Конституции страны, установлено, что нация гарантирует всем, в частности ребенку, матери и престарелым трудящимся охрану здоровья, материальное обеспечение, что всякое человеческое существо, лишенное возможности трудиться по своему возрасту, физическому и умственному состоянию или экономическому положению, имеет право получать от коллектива средства, необходимые для существования. В ст. 20 Основного закона ФРГ страна провозглашена «демократическим и социальным федеративным государством» (ч. 1). Кроме того, в ст. 14 Основного закона закреплена конституционная гарантия построения социального государства в Германии, согласно которой «собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу» (ч. 2).

Приведенные положения конституций стран Западной Европы нельзя воспринимать только как идеологические постулаты, сформулированные из политических соображений, в угоду Европейскому Союзу. Государство в этих странах проводит активную социальную политику по устранению резкой дифференциации доходов различных слоев населения, выравнивание жизненных шансов всех граждан.

3. Национально-демократический режим. Он утвердился в Индии, на Филиппинах, в ЮАР и в большинстве стран Латинской Америки. В конституциях этих стран закрепляются правовое состояние народовластия и демократический политический режим. Так, в ст. 1 Конституции Бразилии государство характеризуется как правовое и демократическое. Вся власть в нем исходит от народа, который ее осуществляет через посредство выборных представителей и непосредственно. По Конституции Мексики «народ по своей воле конституируется в представительную, демократическую, федеративную Республику» (ст. 40). Ему принадлежит суверенитет, который он реализует через посредство федеральных и региональных властей (ст. 41).

Однако конституционно-правовая практика осуществления государственной власти в обозначенных выше странах показывает, что там применяются такие методы, способы и средства воздействия на отношения между людьми, которые являются не только демократическими по своей сущности, но и носят ярко выраженный национальный характер. Поэтому утвердившиеся в них политические режимы более правильно называть национально-демократическими.

В странах с национально-демократическими режимами довольно узкая база осуществления государственной власти. В состав правящей элиты входят преимущественно национальная буржуазия, интеллигенция и офицерский корпус армии. Тем не менее, в каждой такой стране политический режим является вполне легитимным. Конституционная модернизация в Индии, свержение диктаторских режимов на Филиппинах и в странах Латинской Америки, ликвидация расизма в ЮАР создали благоприятные условия для развития национальной демократии, роста общественной активности. В результате свободных демократических выборов в органы государственной власти и всенародных референдумов подтверждается легитимность режима с периодичностью, установленной конституционными нормами.

Экономической основой национально-демократического режима является многообразие форм собственности. На конституционном уровне обычно закрепляются частная и государственная форма собственности (ст. 19 Конституции Индии, ст. 170, 173 Конституции Бразилии). Однако в Конституции Мексики в числе других названа также семейная и общинная собственность (п. XVII–XVIII ст. 28). В отличие от них Конституция ЮАР содержит лишь общую норму о возможности экспроприации собственности, четко устанавливает правовые основания для ее изъятия и гарантии справедливой компенсации (ст. 25).

Таким образом, конституционное регулирование отношений собственности в каждой национально-демократической стране имеет свои специфические черты и особенности. Но все конституции этих стран закладывают прочную правовую базу для проведения аграрных реформ, создания конкурентно способного государственного сектора, обеспечивающего независимое экономическое развитие каждой страны.

Государственной идеологии национально-демократических стран и способам ее выражения присущи и некоторые общие черты. В преамбулах конституций отдается дань уважения предводителям борьбы за национальную независимость, против расизма и колониализма, осуждаются существовавшие до недавнего времени диктаторские режимы, определяются цели политических и социально-экономических преобразований, ликвидации социального неравенства, построения демократического государства. В конституционные формулировки облекаются патриотические идеи об ограничении доли иностранного капитала, о проведении аграрных реформ, самобытном пути экономического и социального развития страны, о недопустимости бездумного интегрирования в чуждую среду.

Национальная идеология консолидирует общество, расширяет социальную базу осуществления государственной власти, повышает доверие граждан к ее институтам.

В системе социальных норм, регулирующих отношения по осуществлению государственной власти в странах с национально-демократическим режимом, преобладают законодательные нормы конституционного права. Нормы конституционных обычаев и судебных прецедентов почти не применяются, поскольку их правовые системы относятся к романо-германской семье. Исключением из этого правила являются лишь Индия и ЮАР, где для регулирования властеотношений в числе других используются и нормы общего права.

Высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов национально-демократических стран обладают конституция и закон. Так, в ст. 31 Конституции Аргентины сформулирована правовая норма, согласно которой Конституция, законы, принятые Конгрессом на ее основе, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом нации. Контроль за обеспечением этого верховенства осуществляют суды Республики всех уровней. Исполнительная власть под угрозой абсолютной недействительности не может издавать правовые акты законодательного характера (п. 3 ст. 99). И лишь президенты Индии, Бразилии и Перу могут в исключительных случаях принимать декреты, имеющие силу закона.

Конституции большинства национально-демократических стран закрепляют принцип разделения властей и систему сдержек и противовесов. Однако в странах Латинской Америки и на Филиппинах ведущая роль в практическом осуществлении государственной власти принадлежит президенту.

В Индии после внесения изменений в Конституцию аналогичную роль стал играть Совет Министров — федеральное правительство страны (42-я и 44-я поправки). И только в ЮАР, которую в юридической литературе характеризуют как «сверхпарламентскую республику» признается на конституционном уровне верховенство парламента и принцип «гибкого» разделения властей.

Сказанное позволяет сделать вывод, что в национально-демократических странах ведущее место в системе разделения властей занимает исполнительная власть, неважно возглавляется ли она президентом или премьер-министром. Единственное исключение лишь подтверждает общее правило.

Политические партии в национально-демократических странах до последнего времени не играли решающей роли в деле формирования и выражения воли различных категорий населения в период организации и проведения избирательных компаний или всенародных референдумов, в механизме осуществления государственной власти. Хотя там и существовали многопартийные системы, но в их структурах по существу не было конкурирующих политических партий, что исключало формирование мощной оппозиции, выражающей интересы политически активного меньшинства.

В настоящее время произошли серьезные изменения в содержании конституционного статуса политических партий национально-демократических стран. Путем внесения в Конституцию Индии 52-й поправки была произведена институционализация политических партий страны, ликвидирована монополия одной партии на всю полноту государственной власти. Теперь конституционные нормы регулируют систему однородных, взаимосвязанных общественных отношений по формированию и осуществлению деятельности политических партий Индии, что повлекло за собой становление в структуре конституционного права нового института — института политических партий.

В ст. 112 Конституции Колумбии детально урегулирован статус политической оппозиции. Она имеет право свободно критиковать политику правящей партии и предлагать собственные альтернативы, получать необходимую служебную информацию и официальные документы, выступать с репликами в средствах массовой информации по всем решениям, принимаемым на политическом уровне, участвовать в публичных дискуссиях. Это создает благоприятные условия для формирования конструктивной оппозиции, повышения политической активности граждан.

Конституции национально-демократических государств являются исключительно прогрессивными по своему содержанию. Они закрепляют в полном объеме все известные мировой конституционной практике права и свободы человека и гражданина, гарантии их судебной защиты. Особенно это справедливо в отношении конституций Филиппин, ЮАР, Бразилии, Колумбии и Мексики.

Однако отличительная особенность национально-демократического режима заключается в том, что он не способен в силу объективных причин обеспечить реализацию всех прав и свобод человека, личности и гражданина, привести в действие их гарантии. Несмотря на высокие темпы роста национально-ориентированного производства, государство пока не может создать условия для достойной жизни всех людей, сгладить вопиющие социальные противоречия, перевести в реальную плоскость конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина. Темпы прироста населения в национально-демократических странах намного опережают темпы роста внутреннего валового продукта (ВВП).

Ситуацию с реализацией прав и свобод человека, личности и гражданина в национально-демократических странах в значительной степени осложняют сепаратистские движения (Индия, Филиппины), высокий уровень криминального насилия (ЮАР, Колумбия). Государство не уходит от ответственности за решение столь сложных политических и социальных задач, но пока не удается достигнуть заметных успехов.

Нельзя сбрасывать со счета и тот фактор, что в национально-демократических странах осуществление прав и свобод человека, личности и гражданина регулируется не только правовыми нормами, но и нормами обычаев и традиций, которые зачастую противоречат друг другу. Так, в Конституции Индии в связи с полиэтническим и много конфессиональным устройством общества исключительно большое значение придается правовым гарантиям обеспечения равенства граждан. Конституция запрещает кастовую неприкасаемость (ст. 17), дискриминацию по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола или места рождения (ст. 15), предоставление кандидатам на вакантную должность в публичные учреждения каких-либо преимуществ (ст. 16), нарушение принципа равной защиты со стороны закона (ст. 14). Тем не менее, в современной Индии существует около 3,5 тыс. каст и подкаст. Отношения внутри касты и между кастами регулируются традиционными нормами. Заключение межкастовых браков, переход из одной касты в другую, трудоустройство на рабочее место, которое считается в силу традиции синекурой другой касты, практически исключается. Нормы конституционного права здесь не действуют, являются совершенно бессильными.

В странах с национально-демократическим режимом при принятии государственных решений учитываются интересы различных меньшинств. Так, например, в Народной палате Парламента Индии зарезервировано за списочными или зарегистрированными племенами и кастами страны соответственно 38 и 78 депутатских мест (72-я, 73-я, 76-я, 77-я поправки к Конституции Индии). Помимо того, Конституция Индии устанавливает особое представительство зарегистрированных племен штата Ассам, проживающих там в автономных округах (51-я поправка).

На Филиппинах, в ЮАР и странах Латинской Америки в целях защиты интересов коренных малочисленных народов суды обязаны при «молчании» закона применять в процессах с участием их членов или законных представителей нормы этнических обычаев и традиций.

Во всех странах с национально-демократическим режимом свободно действуют государственные и частные средства массовой информации. Как сказано в ст. 7 Конституции Мексики, «свобода письма и публикаций на любую тему нерушима. Никакой закон или никакая власть не могут устанавливать предварительную цензуру, требовать поручительства от авторов или издателей, ущемлять свободу печати, которая может быть ограничена только исходя из уважения к частной жизни, морали и общественного спокойствия. Ни в коем случае не может быть подвергнута секвестру типография как орудие преступления».

Исключением из общего правила является Конституция Индии. В ней прямо не говорится о средствах массовой информации (СМИ), о праве каждого лица свободно получать, использовать и распространять информацию. Но Верховный Суд Индии еще в 1969 г. сформулировал прецедент, согласно которому деятельность СМИ является одной из форм выражения свободы слова и свободы мнений. Как всякая конституционная свобода она подлежит судебной защите.

Конституции национально-демократических стран закрепляют реальный и достаточно эффективный механизм привлечения высших должностных лиц государства к политической или конституционной ответственности. По общему правилу во всех рассматриваемых странах президент государства несет за совершение определенных правонарушений конституционную ответственность в порядке импичмента, которая заключается в отрешении его от должности. Так, например, Президент Индии может быть подвергнут процедуре импичмента только за нарушение федеральной Конституции (ст. 61), Президент ЮАР — за серьезное нарушение Конституции или закона, а также за серьезное должностное преступление (ст. 89).

Правительство в парламентских республиках (Индия, ЮАР) несет за свою деятельность политическую ответственность. Нижняя палата национального парламента может выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку правительства.

В структуре механизма осуществления государственной власти в странах с национально-демократическим режимом оптимально сочетаются методы убеждения и методы принуждения. Для подавления сепаратистских движений, пресечения терроризма, борьбы с наркомафией и криминальным насилием применяются методы государственного принуждения, используются такие материальные средства как армия и полиция, специальные подразделения.

Таким образом, национально-демократический режим является достаточно прогрессивным. Он создает условия для постепенного отхода от неолиберального фундаментализма к более взвешенной, социально-ответственной политике, обеспечивает демократизацию политической и хозяйственной жизни страны, рост общественной активности граждан, защиту национальных интересов. Тем самым режим расширяет социальную базу поддержки государственной власти, проведения экономических и административных реформ. Но ему пока не удается в силу объективных причин решить многие социальные проблемы.

4. Клерикально-демократический режим. Он характеризуется всеми признаками либерально-демократического режима. Но его главное отличие заключается в том, что национальная конституция определяет статус традиционной для державообразующего народа религии в качестве государственной или официальной. В этой связи церковь и религия начинают играть ведущую роль в политической и культурной жизни общества, в осуществлении государственной власти.

В настоящее время клерикально-демократический режим утвердился в таких европейских странах, как Греция, Дания, Лихтенштейн, Мальта, Монако и Норвегия. В этих странах посредством конституционных норм лишь урегулировали исторически сложившиеся отношения между государством и церковью. Наглядным подтверждением тому могут служить нормы Конституции Дании, согласно которым «Евангелическая лютеранская церковь является официальной церковью Дании и как таковая пользуется поддержкой государства. Король должен быть членом Евангелической лютеранской церкви» (п. 4 ч. I и п. 6 ч. II).

Конституция Мальты не только закрепляет католическую религию в качестве государственной, но и определяет основные функции церкви. Как сказано в ст. 2 Конституции, органы Римской Католической Апостольской Церкви обязаны и имеют право учить, какие принципы справедливы и какие ошибочны. Религиозное учение католической веры должно преподаваться во всех государственных школах как часть обязательного образования (п. 2–3).

Клерикально-демократический режим по своей сути является либеральным. Он не ущемляет свободу совести и вероисповедания, не ограничивает права и свободы человека и гражданина по религиозным мотивам. При нем совершенно свободно действуют не только государственная или официальная церковь, но и все другие конфессии и деноминации. Последние из них не могут лишь рассчитывать на поддержку государства.

На этот существенный признак клерикально-демократического режима сделан акцент в Конституции Лихтенштейна. В соответствии с нормами ст. 37 Конституции «каждому гарантируется свобода вероисповедания и совести. Римско-католическая церковь является государственной церковью и будет пользоваться в качестве таковой полной поддержкой государства. Другим религиозным культам гарантируется исповедание соответствующих верований и выполнение церковных служб с соблюдением публичного порядка и требований нравственности».

Вторую группу политических режимов составляют тоталитарные режимы. В отличие от демократических режимов все они характеризуются полным контролем государства над всеми областями жизни общества, абсолютным монополизмом одной идеологии, фактической ликвидацией демократических прав и свобод человека и гражданина, массовыми политическими репрессиями в отношении оппозиции и инакомыслящих, возведением личной свободы в статус преступной и наказуемой. Сущность тоталитарного режима состоит во всеохватывающем объеме государственного регулирования общественных отношений, в насильственном пресечении любых проявлений социальной саморегуляции, местного и профессионального самоуправления, самостоятельности в личных и семейных делах, в области науки и культуры. Во взаимоотношениях государства и гражданина требуется руководствоваться общим правилом: все не предписанное властью — запрещено.

В тоталитарных государствах вся полнота власти сконцентрирована в одних руках. Она принадлежит или одной партии или узкой группе лиц, или вождю. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви теряет всякий смысл. Право утрачивает социальную ценность, оно становится средством проведения политики правящей верхушки, по воле которой пишутся законы, осуществляется управление страной, творится судебный произвол.

В странах с тоталитарным политическим режимом происходит распад личности, превращение народа в толпу. Как справедливо подметил французский социолог М. Моос, в толпе нет индивидуумов. Они становятся деталями одной машины, спицами одного колеса, магическое кружение которого завораживает людей, парализует их волю, способность мыслить. В толпе все люди приходят в одинаковое движение, на всех лицах одна и та же маска, все голоса сливаются в одном крике. Каждый хочет видеть в толпе отражение своего желания, слышать из всех уст подтверждение своей убежденности, чувствовать себя захваченным без малейшего сопротивления всеобщей уверенностью в правоте великого дела, в достижении конечной цели.

Навязать народу тоталитарный режим, по мнению И. А. Ильина, возможно только при осуществлении «самой последовательной диктатуры, основанной на единстве власти, на единой исключительной партии, на монополии работодательства, на всепроникающем сыске, на взаимодоносительстве и на беспощадном терроре». Без этих атрибутов диктатуры тоталитаризм вообще не может утвердиться ни в одной стране.

Тоталитарные режимы неоднородны по своему составу. Всемирной истории известны фашистский, монократический, военно-диктаторский, расистский, теократический, диктаторская тирания и социалистический политические режимы.

1. Фашистский тоталитарный режим. Он представляет собой открытую террористическую диктатуру наиболее шовинистических и расистских кругов общества, направленную на ликвидацию демократии внутри страны, обеспечение исключительного положения титульной нации, проведение агрессивных войн, порабощение или полное уничтожение других народов.

История свидетельствует, что фашизм возникает в промышленно развитых странах, переживающих тяжелейший социально-экономический, политический и духовный кризис. В условиях хаоса и растерянности к власти могут прийти путем свободных, демократических выборов харизматические, склонные к демагогии, безответственные политики, предлагающие самые простые решения сложнейших экономических и социальных проблем, урегулирования международных споров. Так было в Италии, Германии и Японии, когда на смену старой аристократической элите пришли представители мелкобуржуазных и люмпенизированных слоев населения, гуманитарной интеллигенции.

Экономической основой фашизма является частная собственность на орудия и средства производства, которая обеспечивает простор для развития производительных сил в рамках тоталитарного режима, повышение жизненного уровня населения страны.

При фашизме отношения собственности в экономике страны остались без каких-либо внешних изменений. Политические лидеры фашистских стран понимали преимущества частной инициативы и частной собственности в сфере производства и оказания услуг населению, но в то же время отводили государству более важную роль в экономике, чем оно играло в условиях буржуазной демократии. «Вмешательство государства в производство, — говорилось в фашистской «Хартии труда» Италии (1927 г.) может иметь место лишь тогда, когда отсутствует частная инициатива или когда она является недостаточной, или когда в этом замешаны политические интересы государства. Вмешательство это может принять форму контроля, поощрения или непосредственного управления».

Еще более откровенно высказался на этот счет А. Гитлер: «Если частное хозяйство покажет себя неспособным выполнять поставленные перед ним задачи, то нацистское государство сможет решить эту проблему собственными средствами».

Государственной идеологией фашизма стали крайний национализм, расизм и апология агрессивных войн. Вполне естественно, что в каждой фашистской стране эти свойства идеологии проявлялись по своему, в разных пропорциях.

Аксиомой идеологии национализма служит утверждение, что нация является высшей социальной ценностью и естественной формой существования и развития этнической общности, сохранения и преумножения ее жизненных сил. Согласно Программе Национальной партии фашистов Италии (1921 г.) «нация является средоточием всех материальных и духовных ценностей народа». Поэтому функции государства должны быть сведены к опеке и заботе о титульной, державообразующей нации. Социальная политика должны быть направлена на укрепление семьи, воспитание здорового подрастающего поколения, улучшение материальных условий жизни рабочих, крестьян, молодежи, многодетных и неполных семей.

Идеи национализма находили свое нормативное выражение в фашистских законах. В Германии, например, социальным содержанием были пронизаны буквально все статьи Закона «Об ослаблении безработицы» (1933 г.), Закона «Об изменении налога на автомобили» (1933 г.), Закона «О налоговых льготах» (1933 г.), принятых сразу после прихода фашистов к власти. Национальные задачи решались также за счет ограбления народов других стран. Все это расширяло социальную базу фашистского режима, гарантировало его прочность. Следует признать, что в Германии режим А. Гитлера поддерживали все немцы, за исключением ортодоксальных коммунистов.

Во всех фашистских государствах национализм подкреплялся идеей расового превосходства и расовой исключительности титульной нации, что придавало ему окраску откровенного расизма. В печально знаменитой книге А. Гитлера «Майн кампф» сформулирован постулат, согласно которому арийцы образуют новое иерархическое государство, основанное на расовой теории. В нем займут достойное место потомственная аристократия, люди труда и созидательный капитал. Расширение жизненного пространства нового государства станет благом для всего человечества, ибо только истинные арийцы приносили с собой наивысшую культуру, подчиняя другие народы и превращая их в слуг. «Ариец, — писал А. Гитлер, — является прототипом того, что мы понимаем под словом “человек”. Первые культуры возникли там, где арийцы встретились с низшими народами, завоевали их и подчинили своей воле».

В Германии идеями расизма было проникнуто и содержание теории государства. В нем государство определялось как инструмент, машина насилия над внутренними врагами и разрешения противоречий между соперничающими державами. Для партии и фюрера государство — не более чем средство для достижения цели, а цель — расширение «жизненного пространства» на Востоке и защита расовой чистоты, не исключая и уничтожения цыган и евреев. «Государство, — поучал А. Гитлер, — всего лишь сосуд, который хранит в себе расу… Сосуд может иметь какое-то значение лишь в том случае, если он сохраняет и охраняет свое содержимое. В противном случае он просто бесполезен». Экономическая функция государства должна служить сохранению фашистского режима и подготовке захватнических войн. В едином, мощном государстве, созданном на основе расовых законов, не должно быть «демократического мусора».

В идеологии фашизма особое место отводилось апологии силы и войны. В индивидуальное и общественное сознание каждый день вдалбливался стереотип: «Сильному все дозволено; для него мораль — химера». Он в любое время может начать войну, которая является движущей силой общества, способной встряхнуть топкое болото. Для фашистской Германии война должна была стать средством расширения жизненного пространства для арийской расы, для Японии — живым воплощением учения о божественной миссии Императорской армии, подымающейся над миром вместе с «восходящим Солнцем», для Италии — началом возрождения великого Рима за счет аннексии территории средиземноморских стран. На этой идеологической основе проводилась милитаризация фашистских стран, которая сопровождалась перенесением форм и методов военной организации в область гражданских отношений, распространением чрезвычайных законов и воинской дисциплины на отдельные отрасли производства или на всю экономику.

Фашистская идеология проникнута духом волюнтаризма и субъективизма. Она полностью игнорирует экономические законы общественного развития, достижения точных наук. По мнению А. Гитлера, идеи, мощь духа, героизм и единство нации куда важнее, чем законы экономики, которые вообще являются выдумкой интеллектуалов. «Не материальные свойства, а исключительно идеальные качества, — считал он, — ведут к созданию государства». Только в редких случаях внутренняя сила государства совпадает с так называемым экономическим расцветом.

Одним из центральных пунктов фашистской идеологии является учение о единстве государства, народа, партии и вождя. В фашистской Германии эта мысль выражалась лаконичной формулировкой: «Единое государство, единый народ, единая партия, единый фюрер». Любовь к фюреру, народу и отечеству — превыше всего.

Таким образом, идеология фашизма несла на себе явственный отпечаток средних слоев населения. Идеи национализма, насилия и агрессивности были характерны для «маленького человека», которому условия жизни не позволили выбраться наверх, занять подобающее место в обществе, приобщиться к власти. В этой среде формировались антидемократические и антилиберальные настроения. Представители средних слоев населения выступали за установление жесткой диктатуры, за создание монолитной государственной системы, способной навести порядок в стране.

В системе социального регулирования отношений власти в фашистских государствах ведущая роль принадлежала не конституции и закону, а партийным директивам и нормативным правовым актам правительства страны. В Италии такой порядок регулирования властеотношений был установлен Законом «О праве исполнительной власти издавать юридические нормы» (1926 г.). Он наделил Совет Министров правом обнародовать декреты и вводить их в силу, не дожидаясь утверждения в законодательном порядке.

В фашистской Германии порядок правового регулирования отношений по осуществлению публичной власти в стране, установленный действующей тогда Конституцией Германской империи (Веймарской) 1919 г., был ликвидирован Законом «В целях устранения бедствий народа и государства» (1933 г.). В соответствии с его предписаниями государственные законы могли издаваться Правительством Германии. Они должны были «облекаться в надлежащую форму Рейхсканцлером Германии» и вступать в силу, если в них не указано иное, на следующий день после опубликования. Такие законы могли «уклоняться от имперской Конституции». На них не распространялась и конституционная процедура принятия и вступления в силу парламентских законов (ст. 1–3).

В фашистской Японии нормативные правовые акты Правительства, имеющие силу закона, оформлялись указами императора.

В странах с фашистским режимом государственная власть отличалась своим структурным единством. В каждой стране она принадлежала одной корпорации, что полностью исключало разделение ее на относительно самостоятельные ветви. В то же время жесткая централизация в системе государственного управления не оставляла места и для разделения власти в территориальном разрезе.

Отмеченная закономерность, характерная для всех фашистских государств, наиболее четко проявилась в Германии. Так, сразу после смерти Президента Германии П. фон Гинденбурга был принят Закон «О верховном главе Германской империи», который в нормативном порядке объединил посты Рейхспрезидента и Рейхсканцлера. В этой связи правомочия Президента империи перешли к вождю (фюреру) и Рейхсканцлеру — А. Гитлеру. Он имел право назначать своего заместителя (п. 1 ст. 9).

Теоретическое обоснование такой метаморфозы было дано ведущим специалистом по конституционному праву фашистской Германии Э. Р. Хубертом. «Пост фюрера, — писал он, — берет начало в национал-социалистическом движении. По своему происхождению данный пост не является правительственным. Чтобы понять нашу позицию, крайне важно учитывать это обстоятельство.

Все общественные властные полномочия как в государстве, так и в движении проистекают от фюрера. Поэтому правильным обозначением политической власти в «Народном Рейхе» будет не «власть государства», но «власть фюрера». Дело обстоит именно таким образом, поскольку политическая власть реализуется не посредством абстрактной сущности — «государства», но осуществляется фюрером как исполнителем объединенной воли народа».

В целях укрепления вертикали исполнительной власти в фашистской Германии Законом «О переустройстве империи» (1934 г.) были упразднены законодательные органы земель — народные представительства. Сохранились лишь исполнительные органы власти земель, которые перешли в непосредственное подчинение Правительству Германии. Кроме того, в каждую землю страны назначался имперский наместник, за деятельностью которого министр внутренних дел Германии должен был осуществлять административный надзор (ст. 1–3). Тем самым в Германии был ликвидирован сам принцип территориального разделения государственной власти.

В фашистских государствах народ был по существу отстранен от участия в осуществлении публичной власти. Не было конкуренции в борьбе за власть и между политическими партиями, поскольку все они были запрещены. Законом Германии против образования новых партий (1933 г.) было установлено, что в империи существует в качестве единственной политической партии Национал-социалистическая германская рабочая партия. За попытку учредить новую партию предусматривалась уголовная ответственность (п. 1–2).

Аналогичная ситуация сложилась и в Италии, где легально действовала только Национальная партия фашистов во главе с Б. Муссолини.

По своей организационной структуре фашистские партии были партиями вождистского типа. Рядовые члены партий не играли никакой роли в принятии политических решений, поскольку это было прерогативой вождя.

Что касается Японии, то там вообще не было политических партий. Контроль за осуществлением государственной власти установили ультранационалистические силы и военная аристократия страны.

При фашистском режиме роль коллегиальных органов законодательной и исполнительной власти была сведена на нет, превращена в бутафорию. В фашистской Германии высший орган законодательной власти — Рейхстаг, иностранные журналисты окрестили самым высокооплачиваемым мужским хором страны. Все функции депутатов сводились к тому, чтобы петь государственный гимн до и после заседаний. Бессменный председатель Рейхстага Г. Геринг на одном из первых его заседаний предостерег депутатов от чрезмерного увлечения дискуссиями. «…В третьей империи есть фюрер. И мы здесь собрались не для того, чтобы обсуждать его решения, а для того, чтобы выслушивать его приказы и исполнять их как можно лучше!»

С 1934 г. Кабинет Министров Германии практически не собирался на свои заседания. Все вопросы государственного управления решались фюрером и руководителями могущественных министерств — Герингом, Гиммлером, Геббельсом и Леем. Произошло полное слияние партийного и государственного аппарата, установление фашистской диктатуры.

В фашистских государствах отсутствовали конституционные гарантии прав и свобод граждан. Вместо конституционных норм применялись акты чрезвычайного законодательства. Так, Декретом Рейхспрезидента Германии «Во имя защиты народа» (1933 г.) гестапо было предоставлено право подвергать «превентивному аресту» любого человека и содержать его в заключении без права на судебное разбирательство в течение неопределенно долгого времени. Вторым Декретом — «Об измене германскому народу и против изменческих действий» (1933 г.) — в уголовное законодательство было введено понятие «государственные» преступления. Изменой считались не только переход на сторону врага или выдача государственной тайны, но и такие уголовно наказуемые деяния как нарушение расовых законов, неуважительное отношение к фюреру. Последующими декретами преступлениями были признаны: «распространение злостных слухов», «злонамеренные измышления против государства и партии».

Для рассмотрения государственных и политических преступлений фашистские режимы учреждали специальные трибуналы и вводили упрощенную процедуру судопроизводства, разбирательства уголовных дел. Из ведения Верховного Суда Германии, например, были изъяты дела по обвинению в измене родине и переданы специально учрежденному Народному суду, состоящему из двух преданных А. Гитлеру судей и пяти партийных функционеров, назначаемых фюрером в качестве народных заседателей.

В фашистской Италии для рассмотрения уголовных дел по так называемым политическим преступлениям был создан особый трибунал по защите государства. Он рассматривал уголовные дела в закрытых судебных заседаниях, без участия адвокатов подсудимых. Вынесенные трибуналом приговоры обжалованию не подлежали и приводились в исполнение немедленно.

При характеристике каждого вида политического режима требуется обращать внимание, как на практике учитываются интересы меньшинств при принятии политических решений, каково фактическое положение СМИ в государстве, имеются ли реальные механизмы привлечения высших должностных лиц страны к политической и юридической ответственности за правонарушения, совершенные ими в период своей деятельности. Но применительно к фашистскому режиму эти вопросы лишены всякого смысла. Политические, национальные, религиозные и иные меньшинства в фашистских государствах находились в бесправном положении или уничтожались в концлагерях, из всех СМИ легально действовали только официальные и лояльные к режиму печатные и электронные средства информации. Созданная режимом система исключала какую-либо возможность привлечения к ответственности национальными инстанциями высших должностных лиц фашистских государств, поскольку именно им и принадлежала вся полнота власти.

В системе методов осуществления государственной власти в странах с фашистским режимом целиком и полностью доминируют методы прямого воздействия на волю людей. Властеотношения регулировались в основном методом предписаний, которые носили директивный и однозначный характер. Они не оставляли исполнителям возможности выбора вариантов поведения, достижения поставленных целей.

Предписания облекались в форму декретов или указов главы государства, постановлений правительства и ведомственных актов. Если даже принимались законы, то они по своему содержанию и уровню детализации приближались к приказам.

Для осуществления контроля за выполнением предписаний во всех фашистских государствах создавался огромный бюрократический аппарат. В Германии, например, на содержание госаппарата в среднем выделялось 30–35% ассигнований от общих бюджетных расходов страны, что явилось отражением обилия новых постов и должностей, создаваемых для управленческой и партийной бюрократии.

В структуре прямых методов осуществления государственной власти в фашистских странах преобладают методы принуждения. Широко применялись превентивные аресты, полицейские расправы, массовые политические репрессии. Государственное убеждение сводилось преимущественно к социальной демагогии и тотальной идеологической обработке населения.

Фашистский политический режим отошел в историю, не сохранился ни в одной стране мира. Однако без знания его конституционных признаков нельзя понять и смежные с ним виды тоталитарных режимов, что делает изучение фашизма в курсе конституционного права весьма актуальным.

2. Монократический режим. Этот вид тоталитарного режима почти всегда отождествлялся с фашизмом. Без достаточной аргументации в юридической и политологической литературе делаются выводы, что фашизм был характерным в 60–70 гг. прошлого столетия для таких стран Латинской Америки, как Гаити, Доминиканская Республика, Никарагуа. Однако, как это убедительно показал Н. Н. Разумович, там существовал монократический политический режим, известный под названием «каудилизм».

Монократия в дословном переводе означает власть одного человека. Как политический режим она представляет собой открытую, лишенную всякой социальной базы, тотальную, всеохватывающую диктатуру одного лица, опирающегося главным образом на насилие. Если фашизм можно представить в виде пирамиды, где основание будет социальной базой режима, то монократия — это та же пирамида, но перевернутая основанием вверх. Все социальные силы выступают против такой власти, давят на нее всей массой общественно-политической пирамиды. Лишенный социальной опоры, режим постоянно шатается, прибегает для своего спасения к тотальному насилию, государственному террору.

Монократический режим опирается только на армию, держится при ее поддержке. Однако армия редко бывает лояльной к диктатору, особенно если он вышел не из ее среды. Поэтому непрерывно перетасовывается высший командный состав армии, уничтожаются либерально настроенные офицеры. Таким путем режим пытается предотвратить попытки военного переворота, удержаться у власти.

Для идеологического обоснования монократического режима широко используется социальная демагогия и всяческое восхваление личности диктатора. Так, например, в Доминиканской Республике диктатор Р. Л. Трухильо (1930–1961 гг.) и его подручные создали за более чем тридцатилетний период своего господства миф об «эре Трухильо», прочность, незыблимость и политическое совершенство которой якобы не имеет себе равных в истории. «Эра Трухильо, — говорил сын диктатора, — не может исчезнуть, пока существует Доминиканская Республика, поскольку эта эра является составной частью Республики». В целях укрепления тоталитарного режима была создана марионеточная Демократическая партия Доминиканской республики, которая состояла из приближенных диктатора и безропотной, послушной массы малограмотных людей. Она достигла внушительных успехов лишь на поприще безудержного восхваления своего партийного лидера, вождя. В ее аппарате была разработана «Теоретическая программа экономического развития Доминиканской Республики», согласно которой страна должна достигнуть процветания под руководством «единственного верховного вождя».

Хотя Р. Л. Трухильо воевал только со своим народом, Конгресс присвоил ему воинское звание генералиссимуса, наградил всеми высшими орденами страны. Он обладал титулами адмирала флота, благодетеля отечества, восстановителя независимости, освободителя нации, покровителя изящных искусств и литературы. Соревнуясь в угодничестве диктатору, его провозгласили почетным студентом, первым врачом, мудрым учителем, доктором наук.

Схожий, вплоть до полного совпадения, тоталитарный режим существовал на Гаити при кровавой диктатуре семейства Дювалье (1957–1986 гг.) и в Никарагуа в период правления А. Самосы (1936–1979 гг.).

При монократическом режиме наблюдается абсолютный разрыв между юридической и фактической конституциями. Так, по Конституции Никарагуа 1950 г., государственный строй этой страны был провозглашен республиканским, демократическим и представительным (ст. 8), государственная власть в соответствии с классической доктриной разделения властей делилась на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), а Президент Республики должен был избираться прямым народным голосованием (ст. 81). Фактически же страна в течение сорока лет управлялась исключительно династией Самосы. Власть по существу переросла в наследственную.

Конституция Гаити провозглашала страну единой, неделимой, суверенной, независимой, демократической и социальной республикой (ст. 1), где суверенитет принадлежит всем гражданам в их совокупности (ст. 32). В действительности реальная власть принадлежала династии Дювалье, которая правила страной открыто насильственными, террористическими методами.

Монократический режим в несколько смягченной, более либеральной форме утвердился в таких африканских странах, как Бурунди, Габон, Зимбабве, Камерун, Малави, Того и в ряде других. Президенты в этих странах избираются, но суть режима остается прежней, поскольку ведущая роль в осуществлении государственной власти принадлежит одному лицу.

Монократический режим не имеет единой идеологии. В странах Латинской Америки для обоснования закономерностей возникновения режима использовалась идеология кассицизма, а в странах Африки — местные религиозные верования, обычаи и традиции.

Кассик — глава латифундийского семейства в странах Латинской Америки, который бесконтрольно распоряжался своими вотчинами, домочадцами, крестьянами и вооруженными отрядами. Единственный закон, который признавал кассик, — это право сильного. На основе этого закона рассматривались земельные и имущественные споры, осуществлялось управление хозяйством, отправлялось правосудие. Поэтому официальные средства массовой информации монократических государств путем идеологического воздействия на сознание людей формировали стереотипы, что диктатор это большой касик, обладающий бесспорным правом на неограниченную власть в стране.

3. Военно-диктаторский режим. Этот режим утверждается лишь в результате военного переворота, когда директивными актами путчистов приостанавливается действие конституции, распускаются законодательные (представительные) органы государственной власти, запрещаются политические партии, оппозиционные средства массовой информации, учреждаются чрезвычайные суды, проводятся превентивные аресты и политические репрессии в отношении противников режима. Его характерные признаки заключаются в том, что власть в стране осуществляется исключительно методами внеправового принуждения, способами тотального господства над всеми социальными слоями общества, диктаторскими приемами в форме приказов и одновариантных решений, средствами вооруженного подавления противников режима армейскими подразделениями. При военно-диктаторском режиме выборы в органы государственной власти и всенародные референдумы не проводятся, что исключает его легитимное утверждение.

Во второй половине прошлого века военно-диктаторские режимы существовали в Ираке, Пакистане, Гвинее, Нигерии, Судане, Аргентине, Бразилии, Парагвае, Чили и в некоторых других странах. В настоящее время один из таких режимов сохранился в Мьянме.

4. Расистский политический режим. Он утверждается на основе исключительно реакционной идеологии, включающей иррациональные теоретические положения о физической и психической неравноценности человеческих рас и о решающем влиянии расовых различий на историю и культуру общества. Согласно теориям расизма самой природой, ее объективными законами предопределено разделение людей на высшую и низшую расы. Первая из них является единственной созидательной силой мировой цивилизации, призванной к господству, осуществлению верховной власти. Вторая, низшая раса, не способна к созиданию и даже к усвоению достояний высокой культуры и обречена на вечную эксплуатацию и подчинение.

Расизм в своем классическом виде существовал в Южной Родезии и ЮАР. В этих странах вся полнота государственной власти принадлежала европеоидной расе, которую она осуществляла принудительными методами, применяя способы сегрегации и дискриминации.

Сегрегация в данном случае означает принудительное разделение граждан страны во всех сферах жизни общества и государства по расовому принципу. Правовыми запретами и предписаниями регулировались схемы расселения жителей страны, порядок раздельного обучения детей, перевозок пассажиров транспортными средствами, пользования учреждениями культуры, торговли и быта и т. д.

В ЮАР прежде всего производилось разделение населения в территориальном разрезе. Белому меньшинству отходило 87% территории страны с лучшими сельскохозяйственными угодьями, лесами и всеми месторождениями полезных ископаемых, а коренным народам — африканцам всего лишь 13% с бесплодными землями. Цветным и индейцам выделялись территории внутри «белой» ЮАР.

В пределах территории, отграниченной для коренного населения ЮАР, создавались специальные резервации, куда насильно загонялись африканцы. Покидать их можно было только с разрешения властей. За самовольное оставление резерваций грозили крупный денежный штраф и тюремное заключение.

В соответствии с Конституцией ЮАР 1976 г. сегрегация распространялась и на властные структуры. Она предусматривала формирование трехпалатного парламента, каждая из которых предназначалась для представителей одного цвета кожи. Были созданы палаты для белых, для цветных и для индийцев. Учреждение палаты для африканцев, составляющих подавляющее большинство населения страны, не допускалось.

На конституционном уровне в Южной Родезии и ЮАР нормативно закреплялась дискриминация граждан по расовым мотивам, которая выражалась в лишении коренных жителей страны политических, социально-экономических и гражданских прав. Государство возлагало на них лишь тяжелые обязанности.

В настоящее время расистские режимы в мире не существуют, они политически обанкротились и потерпели крушение. Южная Родезия превратилась в монократическое государство Зимбабве, а в ЮАР в результате коренных реформ по демонтажу апартеида, проводимых в 1989 г. по инициативе Президента страны Ф. де Клерка, утвердился национально-демократический режим.

Однако отдельные свойства расизма дают о себе знать во многих странах мира, в том числе демократических. Это выражается в дискриминации граждан в сфере труда и занятости, в совершении убийств по расовым мотивам.

5. Теократический политический режим. По своей сущности этот режим представляет собой сложившийся в обществе порядок осуществления принадлежащей духовенству политической власти, сочетающей методы, способы и средства воздействия на волю и сознание людей с целью реализации религиозных предписаний и норм во всех сферах жизни общества и государства, включая частную жизнь человека, личности и гражданина.

Правящую элиту в теократических государствах составляют наиболее видные и влиятельные представители духовенства и религиозных кругов. В государстве-городе Ватикане в нее входит католическое духовенство, а в Иране и Саудовской Аравии — лидеры мусульманской общины (уммы).

В теократических государствах политический режим, как правило, является легитимным. Его легитимность периодически подтверждается в ходе выборов главы государства или в порядке наследования власти.

В Ватикане Папа Римский избирается «по вдохновению» коллегией кардиналов (конклавом) путем тайного голосования большинством в две третьих голосов. Он занимает пост Верховного главы католической церкви, Суверена государства пожизненно.

В Иране высшим должностным лицом является религиозный лидер — Рахбар (руководитель). Он избирается Советом экспертов, в состав которого входят крупнейшие исламские богословы — муджтахиды и факихи. К кандидату на пост Рахбара Ирана предъявляются требования компетентности в деле вынесения фетв (официальных суждений) по различным вопросам мусульманского права, справедливости, набожности, правильности мировоззрения.

В Саудовской Аравии главой государства и главой мусульманской общины является король. Отсюда следует вывод, что духовная власть в стране переходит в порядке престолонаследия, который придает теократическому режиму свойство легитимности.

Экономической основой публичной власти в теократических странах служит государственная собственность. В Ватикане она формируется за счет взносов, поступающих от католических церквей различных стран мира, доходов от туризма и от реализации обширной печатной продукции. В Иране и Саудовской Аравии в связи с внедрением в национальные экономики исламских принципов в их структурах преобладают компании с высокой долей государственного капитала. Частный капитал присутствует в них на паях с государственным.

Признание в странах с теократическим режимом государственной собственности в качестве ведущей предполагает реализацию норм религиозного права в интересах всех верующих и каждого из них. Решающая роль в этом отводится государству, которое призвано покончить с экономическим неравенством, улучшить положение обездоленных.

В странах с теократическим режимом национальной идеологией является религия, которой конституционными нормами придается статус государственной. В Ватикане согласно Договору между Святым престолом и Королевством Италия 1929 г. единственной религией государства является католическая, апостольская, римская религия (ст. 1).

Конституционный статус государственной религии Саудовской Аравии закреплен правовыми нормами Указа короля Фахда «Основы системы власти» (1992). В соответствии с его положениями «Королевство Саудовская Аравия — суверенное арабское государство. Его религия — ислам, конституция — книга Всевышнего Аллаха и Сунна его Пророка, да благословит его Аллах» (ст. 1).

В Иране конституционный статус государственной религии раскрывается при характеристике Исламской Республики, которая «основана на вере в Аллаха и его всеобъемлющую власть, в божественное откровение, предопределяющее любые законы, а также в ответственность человека перед Аллахом» (ст. 2).

Возведение религии в статус государственной, безусловно, является одним из важнейших признаков теократического режима, но этого явно недостаточно, чтобы квалифицировать его именно в таком качестве. В современном мире существует более 30 стран, в которых на конституционном уровне религия провозглашается государственной или официальной. Соответствующие положения имеются в конституциях Алжира, Брунея, Джибути, Иордании, Йемена, Египта, Кувейта. ОАЭ, Сомали, Туниса и других стран.

Конституция Мавритании 1991 г. провозглашает ислам «религией народа и государства» (ст. 5). Конституция Марокко 1992 г. устанавливает, что положение о государственном характере ислама не может быть пересмотрено (ст. 101). В ст. 4 Конституции Египта 2012 г. говорится, что ислам — государственная религия, шариат — главный источник законодательства в его суннитском истолковании, религиозные каноны христиан и иудеев — их источник для персонального статуса и религиозных дел.

Однако объявление ислама государственной или официальной религией зачастую лишено юридического смысла и по существу означает, что большинство населения страны исповедует ислам и государство признает его в качестве ведущего вероучения и вероисповедной практики. Исключительно четко это положение сформулировано в ст. 1 Конституции Судана 1998 г., где сказано: «Государство Судан является страной расовой и культурной гармонии и религиозной терпимости. Ислам является религией большинства населения, а христианство и традиционные религии имеют большое распространение».

Совсем иная ситуация сложилась в теократических государствах, где религия представлена одним вероучением, монопольно претендующим на абсолютную истинность. В этом случае религиозные принципы и нормы пронизывают всю политическую систему, положены в основу организации и деятельности органов государственной власти, определяют содержание многочисленных институтов национальной системы права, в том числе институт прав и свобод человека и гражданина. В первую очередь это характерно для Афганистана, Ватикана, Ирана, Катара, Омана, Саудовской Аравии и в известной мере для Пакистана.

Во всех перечисленных странах религиозные принципы и нормы являются неотъемлемым элементом механизма правового регулирования политической системы общества. Наглядным примером тому может служить Конституция Ирана, ведущим началом которой является исламский принцип «вилайат-е факих», закрепленный в самом общем виде в преамбуле. В буквальном переводе он означает «власть, полномочия факиха». Однако в Иране сложилась конституционно-правовая практика, согласно которой факих не только осуществляет функции верховного религиозного и государственного руководства, но и обеспечивает надзор за работой всех органов государства, общественных объединений и поведением граждан. На основе этого принципа должна быть обеспечена реализация норм мусульманского права, регулирующего поведение верующих, включая чисто нравственные вопросы и личную жизнь граждан.

Принципы и нормы религиозного права в системном единстве с нормами национальных конституций теократических государств устанавливают порядок формирования и деятельности органов государственной власти. В Ватикане в соответствии с Основным законом Государства-Города Ватикан (1929 г.) Папа Римский, Верховный глава Церкви самостоятельно назначает всех высших должностных лиц государства, а также судей Священной Римской Роты и Верховного суда Сигнатуры (ст. 7–9).

Конституция Ирана нормативно предписывает, чтобы все ключевые посты в государстве замещались лицами из числа факихов — крупных знатоков мусульманского права. Кандидаты должны обладать глубокими знаниями норм ислама, духовным и интеллектуальным потенциалом, вести благочестивый образ жизни, проявлять воздержанность, иметь безупречную нравственную репутацию. Кадровый состав Высокого Совета Правосудия состоит только из муджтахидов, признанных знатоков исламского права из числа духовенства, получивших право на самостоятельное формулирование новых правил поведения на основе Корана и Сунны.

В системе правового регулирования отношений по осуществлению государственной власти, обеспечению прав и свобод личности приоритет во всех странах с теократическим режимом отдается религиозным нормам. Так, в соответствии с Законом № 2 об источниках права (1929 г.) в Ватикане применяются законы и постановления Италии, при условии, если они не противоречат «предписаниям божественного права, основным принципам католического права» (ст. 3). Согласно ст. 3 Конституции Афганистана в стране «ни один закон не может противоречить убеждениям и положениям священной религии Ислама».

На сходных принципах в теократических государствах обеспечивается охрана прав и свобод личности. В их конституциях и актах текущего законодательства закрепляются преимущественно естественные права и свободы человека, дарованные ему Богом от рождения. Государство берет на себя обязательство лишь защищать их всеми законными способами. Об этом прямо говорится в Указе Короля Саудовской Аравии Фахда «Основы системы власти» (1992), установившего, что государство защищает права и свободы человека в соответствии с исламским шариатом, а саудовское общество строится на основе строгого следования всех его членов воле Аллаха (ст. 5).

В теократических государствах проводится дискриминация личности по религиозным мотивам. Так, согласно ст. 9 Конституции Республики Мальдивы «лицо, не являющееся мусульманином, не может приобрести гражданство Мальдив» (п. d).

В целях осуществления тотального контроля за деятельностью органов государственной власти, общественных объединений и поведением граждан (подданных) на предмет соответствия их религиозным нормам в странах с теократическим режимом создаются многочисленные надзорные и карательные органы.

В структуре Меджлиса (парламента) Ирана создан Наблюдательный совет, в состав которого входят богословы — факихи и исламские юристы, призванные не допустить нарушения высшим законодательным органом страны «заповедей ислама и Конституции». Без заключения Наблюдательного совета Меджлис Ирана не вправе принимать ни один законопроект к своему рассмотрению.

Последующий контроль за соответствием законов и иных нормативных правовых актов Меджлиса положениям ислама и Конституции Ирана осуществляет Совет по охране Конституции. Совет рассматривает все решения Меджлиса, а также осуществляет контроль за выборами совета экспертов, президентскими выборами, выборами в Меджлис и за проведением общенародных референдумов.

Однако в странах с теократическим режимом контроль за соблюдением религиозных норм осуществляется не только в сфере законотворчества, но и в сфере исполнительной власти. Так, в ст. 3 Конституции Ирана сформулирована бланкетная норма, согласно которой «в интересах достижения целей Исламской Республики правительство наделяется всеми полномочиями, гарантирующими утверждение исламских ценностей, ориентирующихся на веру и благочестие».

Для обеспечения реализации религиозно-правовых предписаний и пресечения в обществе любого инакомыслия в теократических государствах создаются идеологический аппарат и общественно-политические организации, наделенные функциями принуждения.

В Иране существует Министерство исламской ориентации, которое осуществляет жесткую цензуру за всеми средствами массовой информации и формирует видеотеки, после чего они допускаются к показу по национальному телевидению. Учреждение негосударственных СМИ запрещено во всех странах с теократическим режимом.

В основном полицейскими функциями по отношению к населению страны наделены такие общественно-политические организации, как Корпус стражей Исламской революции и Организация по борьбе с нарушениями исламской морали (полиция нравов) в Иране и Лига охраны веры и нравственности в Саудовской Аравии. В их задачи входит направлять народ к лучшему, как на земле, так и в ином мире, не допускать соблазнов и искушений современной цивилизации, проистекающих от иностранной культуры. В этой связи они осуществляют контроль за точной реализацией норм шариата в семье, общественных местах, в трудовых коллективах, за выполнением религиозных обязанностей во время молитвы, в священный месяц Рамадан. Виновных в нарушении норм шариата подвергают суровым наказаниям.

Важным инструментом сохранения теократического режима служит система религиозных судов, юрисдикция которых распространяется не только на граждан (подданных) страны, но и на всех временно находящихся на ее территории. При рассмотрении религиозными судами уголовных дел зачастую нарушаются процессуальные права подсудимых, поскольку судебное разбирательство осуществляется в упрощенном порядке. За совершение преступлений против религии и общественной нравственности суды обычно назначают довольно суровые наказания. В исламских теократических государствах к числу таких преступлений относятся: вероотсупничество, богохульство, несоблюдение поста в священный месяц Рамадан, употребление спиртных напитков, прелюбодеяние, гомосексуализм и др.

Таким образом, в теократических государствах осуществляется тотальный контроль за поведением личности на предмет соответствия его религиозным образцам, что достигается в первую очередь за счет подавления гражданских прав и свобод. Как считал Г. Гегель, в «теократическом великолепии личность заглушается в бесправии». Личность, в конечном счете, не признается обладателем разума и свободной воли, творцом собственной судьбы, способным также создавать государство и право. В лучшем случае, за людьми признается право толковать нормы ниспосланного Богом закона или, при наличии глубоких и обширных религиозных знаний, — устанавливать новые правила поведения, но лишь при соблюдении божественных и непременно в их развитие.

6. Диктаторская тирания. Этот режим устанавливается только насильственным путем, когда индивидуум узурпирует государственную власть и осуществляет ее методами произвола и тотального террора, способами господства над всем народом. В отличие от древнегреческих тиранов современный диктатор выступает выразителем социальных, политических, национальных или квазирелигиозных идей, которые он считает самыми прогрессивными, подлинно научными, способными в результате насильственного претворения их в жизнь осчастливить все человечество. Диктатор считает себя великим правителем, мудрым вождем и требует от своего окружения неукоснительного исполнения своих приказов и поручений, нередко подкрепляя их угрозой смертной казни. Самовластие современных тиранов сопровождается попранием прав и свобод человека, личности и гражданина, тотальным проникновением в приватную сферу жизни людей, подавлением их малейшей самостоятельности, массовыми политическими репрессиями.

В новейшей политической истории можно выделить режимы личной власти Ж. Б. Бокассы (1966–1979 гг.) в Центральноафриканской Республике, М. Нгуема (1968–1971 гг.) в Экваториальной Гвинее, а также И. Амина (1971–1979 гг.) в Уганде, обладающие всеми характерными признаками диктаторской тирании.

Изучение режима диктаторской тирании в ракурсе конституционного права не представляет практического интереса, поскольку он не является правовым и тем более конституционным. Однако отдельные элементы тирании присущи и другим тоталитарным режимам, что дает возможность правильно оценить не только их поразительные совпадения, но и существенные различия.

7. Социализм. В западной политологии и юриспруденции стало общим местом отождествление этого режима с фашизмом. Анализу подвергаются такие сходные между собой формально юридические признаки режимов, как вождизм, монопольное положение в обществе единственной партии, полное слияние партийного и государственного аппарата, наличие чисто декоративных законодательных (представительных) органов власти, внедрение тотального контроля за поведением личности, использование психиатрии в политических целях, учреждение внесудебных карательных органов и упрощенной процедуры судопроизводства, формирование жесточайшей репрессивной системы и массового террора, вплоть до геноцида через сеть концлагерей и тюрем.

Выявление совпадающих признаков социализма и фашизма и их научный анализ вовсе не свидетельствует об их тождестве. Социализм можно определить как насильственно навязанный народу порядок осуществления власти партийной номенклатуры методами мобилизации, государственного произвола, социальной демагогии и массовых политических репрессий с целью внедрения в жизнь утопических учений о построении коммунизма, где восторжествуют принципы социальной справедливости, равенства и свободы. Для достижения этой цели использовались способы господства партийной номенклатуры над всем народом, применялись чисто диктаторские приемы осуществления власти с опорой на армию, карательные органы, пропагандистский аппарат, сеть концлагерей.

Правящей элитой в социалистических странах является партийная номенклатура, в состав которой входят только представители монопольно господствующей в обществе и государстве политической партии, занимающие все ключевые посты в органах государственной власти и управления, суда и прокуратуры, вооруженных силах, в профсоюзах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. При социализме кандидаты на все номенклатурные должности подбираются и утверждаются только партийными органами. Заняв подобранные ими ключевые посты в государственных и общественных структурах номенклатурные работники не могут и освобождаться от своих должностей без согласия этих органов.

Политический режим в большинстве социалистических стран не является легитимным, поскольку он насаждается насильственным путем в результате государственного переворота (РСФСР, СССР), оккупации территории суверенных государств (страны Балтии), иностранного вмешательства во внутренние дела других стран (Албания, Болгария, Венгрия, ГДР, Польша, Румыния).

Экономическую основу политической власти составляют государственная и кооперативная формы собственности. Как говорится в ст. 10 Конституции СССР 1977 г. «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности». В ныне действующей Конституции КНДР установлено, что государственная собственность является всенародным достоянием и играет ведущую роль в развитии страны (ст. 19).

Государственная и колхозно-кооперативная формы собственности складывались в социалистических странах в результате принудительного, безвозмездного изъятия имущества у его законных владельцев и собственников. Экспроприация стала главной причиной разрушения производительных сил, внедрения совершенно чуждых народам форм организации производства и общественных отношений, утраты какой-либо личной заинтересованности и предпринимательской инициативы в реальном секторе экономики. Это повлекло за собой резкое снижение производительности труда, роста объемов производства, качества производимых товаров и услуг. В СССР степень эксплуатации рабочих составляла 86%, а крестьян — 95%, что в три-четыре раза превышало степень эксплуатации в западных странах.

Таким образом, социализм не освобождает, да и не может освободить человека от эксплуатации. Лишившись собственности на средства производства, человек лишился какой-либо защиты от посягательств государства на производимую им продукцию и стал послушным исполнителем воли партийно-государственного аппарата, стоящего над народом. Поэтому вопреки учению марксизма-ленинизма частная собственность является не средством эксплуатации человека человеком, а, напротив, средством защиты человека от посягательства государства на его свободу и независимость, гарантом его свободы и человеческого достоинства.

Существенные различия между фашизмом и социализмом проявляются и в сфере идеологии. Как уже ранее отмечалось, идеологической основой фашизма является крайний национализм. Поэтому при фашизме политика государства направлена на защиту национальных интересов. При ведении агрессивных, захватнических войн в различных регионах мира ограблению подвергались целые народы, и все богатства вывозились в фашистские государства, которые затем распределялись между их гражданами через сеть специальных магазинов. Так поступали фашистские Германия, Италия, Япония.

Марксизм-ленинизм и его азиатские модификации являются интернациональным учением, совершенно чуждым национальным интересам любого народа. При социализме ограблению подвергается народ собственной страны. «Мы утверждаем, — писал В. И. Ульянов (Ленин) в 1918 г., — что интересы социализма выше интересов национальных, выше интересов государства». Практически это означает, что средства, вырученные от продажи российского золота, царских драгоценностей, музейных сокровищ и конфискованного у крестьян хлеба, направлялись на поддержку мировой революции и террористических движений, на содержание близких по духу коммунистических и рабочих партий. Когда в России свирепствовал голод, когда тысячи трупов валялись на улицах городов и сел, Председатель СНК РСФСР В. И. Ульянов (Ленин) увещевал секретаря Коммунистического Интернационала А. Балабанову: «Умоляю Вас, не экономьте. Тратьте миллионы, много, много миллионов».

В Советском Союзе вплоть до последних дней его существования львиная доля национального дохода шла на содержание стран мировой социалистической системы, прокоммунистических режимов в Афганистане, Эфиопии, Анголе, Мозамбике и Никарагуа. Достаточно сказать, что только на поддержку одной Кубы СССР в среднем тратил по 20 млн долларов в день.

Одной из важнейших составляющих идеологии марксизма-ленинизма стала догма о непримиримой классовой борьбе и установлении диктатуры пролетариата. Возведение ее в ранг объективного закона развития общества обусловило внутреннюю направленность массовых репрессий в социалистических странах, уничтожение собственных народов, национальных святынь и культурных ценностей. По этому критерию социализм отличается от фашизма, поскольку идеология расовой борьбы ориентирует тоталитарное государство на уничтожение народов других стран, объявленных неполноценными.

О последствиях классовой борьбы и масштабах преступлений кровавых социалистических режимов против народов своих стран можно судить по численности казненных граждан, не совершавших никаких уголовно наказуемых деяний. В СССР были казнены 20 млн человек, Китае — 65 млн, Северной Корее — 2 млн, Камбодже — 2 млн, во Вьетнаме — 1 млн, в Афганистане — 1,5 млн, социалистических странах Восточной Европы — 1 млн, Африке — 1,7 млн, Латинской Америке — 150 тыс. От рук боевиков коммунистических и рабочих движений, финансируемых Советским Союзом, погибли 10 тыс. человек (Куртуа С., Верт Н. [и др.]. Черная книга коммунизма. М. 1999. С. 37).

Наиболее последовательно идеи марксизма-ленинизма были воплощены в Кампучии (Камбодже). За неполных четыре года правления кровавого режима Пол Пота — Иенг Сари страна была превращена в огромный концлагерь. В результате большого террора из восьми миллионов человек населения было уничтожено два миллиона, то есть четвертая часть. Чтобы обеспечить полное равенство всех граждан Кампучии, были упразднены денежная система и внутренняя торговля, отменена зарплата, запрещено свободное перемещение населения, разлучены семьи, ликвидирована система здравоохранения и просвещения, полностью разрушен транспорт. Только Пол Пот оставил себе автомобиль, а Иенг Сари — велосипед. Остальные транспортные средства были превращены в груды металлолома. Таким образом, было достигнуто равенство всех граждан страны, равенство в нищете и смерти.

На конституционном уровне марксизм-ленинизм объявлялся в социалистических странах официальной идеологией, единственно верным и всепобеждающем учением, преобразующим мир. Исключением из общего правила является лишь ныне действующая Конституция КНДР, согласно которой государство в своей деятельности руководствуется идеями чучхе, в которых марксизм-ленинизм находит свое творческое применение к реальной действительности страны (ст. 4).

Идеология марксизма-ленинизма в социалистических странах насаждалась исключительно насильственными способами, путем террористического внушения, подавления любых проявлений свободомыслия. Идеологическим воспитанием были охвачены детские дошкольные учреждения, учреждения общего и профессионального образования, высшие учебные учреждения, трудовые коллективы и коллективы служащих, воинские подразделения, больницы, собрания граждан по месту жительства и все другие социальные клеточки общества. Издавались только партийные и прокоммунистические газеты, зарубежные радиостанции глушились, цензуре подвергались не только научные и художественные произведения, но и даже наклейки на коробки спичек или бутылки минеральной воды. Партийная номенклатура решала, какие книги читать, какие кинофильмы смотреть, какие песни петь, о чем говорить. Не согласных казнили, бросали в концлагеря, помещали в психиатрические лечебницы, изгоняли за границу, увольняли с работы, подвергали травле в печати. Под давлением всеохватывающего идеологического пресса у людей формировалась полная покорность, слепая вера в скорое пришествие коммунизма, страсть к доносительству, готовность к любой лжи и безнравственности.

Марксизм-ленинизм в социалистических странах в результате тотального подавления инакомыслия стал монорелигией, сектантским вероучением, истинность которого не могла ставиться под сомнение. Это придало социализму некоторые свойства теократического режима.

В условиях социализма господствующая партия превращается в касту жрецов во главе с верховным жрецом, то есть вождем. Она выступает не только как монопольный держатель власти, но и как обладатель абсолютной истины. Тем самым узурпируется право распускать избранные органы власти, запрещать всякую другую партию, контролировать всю информацию, решать вопросы жизни и смерти человека, сжигать сомнительные книги.

В социалистических странах сочинения К. Маркса, В. И. Ульянова (Ленина), С. Джугашвили (Сталина), Мао Цзэдуна, Ким Ир Сена и Хо Ши Мина были превращены в священные писания, житие их авторов, описанное апостолами коммунизма, почитались как священные предания. Все они были готовы уврачевать язвы человечества, пострадать за народ, устроить рай на Земле.

Функции средневековой инквизиции выполняли в социалистических странах идеологические структуры партийных и карательных органов государства, которые практиковали облавные охоты на еретиков и ведьм, отступивших от принципов марксизма-ленинизма. Ради торжества вероучения деструктивной секты подавлялись мировые религии, уничтожались священнослужители, подвергались гонениям верующие, по вандальски разрушались культовые здания и памятники архитектуры, символизирующие величие бывшего государства.

Сходство социализма с теократическим режимом состоит и в том, что в системе регулирования отношений по осуществлению государственной власти в социалистических странах особое место занимают партийные документы и материалы. Они выступают не только базой текущего законодательства, но и определяют содержание конституционно-правовых норм, а также порядок их реализации. Так, например, в марте 1971 г. было принято постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся». В развитие его положений Президиум Верховного Совета СССР издал 19 марта 1971 г. два Указа: «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся». Эти акты лишь детализировали постановление ЦК КПСС.

Во всех социалистических странах принимались совместные постановления центрального комитета монопольно правящей партии и правительства. В них сочетались качества правового акта и партийной директивы, придающей по существу нормам права более высокую юридическую силу.

В конституциях демократических государств закрепляется принцип верховенства конституции и закона на всей территории страны. Благодаря этому обеспечивается единство, согласованность и стабильность национальной правовой системы. Между тем в конституциях социалистических стран даже не упоминается столь важный правовой принцип. В лучшем случае лишь говорится, что государство управляется в точном соответствии с конституцией и законами страны (ст. 8.1 Конституции Болгарии 1971 г.).

Наличие такого пробела в правовом содержании всех социалистических конституций нельзя признать случайным, обусловленным недостатками законодательной техники. Тоталитарный социалистический режим опирается не на конституцию и закон, а на партийные директивы и инструкции, ведомственные акты, которые произвольно наделяются свойством верховенства. Так, в Конституции СССР 1936 г. были закреплены неприкосновенность личности, жилища и тайны переписки, право обвиняемого на защиту (ст. 127–128). Однако протоколом № 57 заседания Политбюро ЦК ВКП(б) от 31 января 1937 г. были утверждены лимиты ликвидации без суда и следствия «антисоветских элементов» по всем союзным и автономным республикам, городам Москва и Ленинград, краям и областям, по всем концлагерям СССР. Порядок уничтожения «врагов народа», заточения их близких и родных в тюрьмы и концлагеря, изоляции малолетних детей был урегулирован оперативными приказами Наркома внутренних дел СССР (30 июня 1973 г. № 00447; 15 августа 1937 г. № 000486).

Таким образом, протоколы Политбюро ЦК ВКП(б) и оперативные приказы Наркома внутренних дел СССР обладали в тоталитарном государстве верховенством и высшей юридической силой по отношению к Конституции СССР и действующим законам.

В соответствии с догмами марксизма-ленинизма подлинное народовластие несовместимо с устройством государственного механизма на основе принципа разделения властей. Считалось, что в социалистических странах единственными органами государственной власти могут быть только представительные органы народа, соединяющие в своей деятельности законодательные, распорядительные и контрольные функции. В ст. 2 Конституции СССР 1977 г. сказано: «Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».

В КНДР власть принадлежит рабочим, крестьянам, солдатам и трудовой интеллигенции. Они осуществляют ее через свои представительные органы — Народные собрания всех ступеней (ст. 7 Конституции КНДР).

Однако в социалистических странах вся полнота власти принадлежит партийной номенклатуре, которая ни с кем ее не делит и никому не передает. Представительные органы государства при социализме являются чисто декоративными учреждениями, которые созываются на сессии только для парадного оформления решений, принятых партийными органами. Даже проекты выступлений депутатов на сессии Совета готовятся при непосредственном участии аппарата исполнительных органов государственной власти, находящихся под жестким партийным контролем.

Первооткрыватель Советов В. И. Ульянов (Ленин), развенчивая буржуазные парламенты, распространял досужие домыслы, что там «только болтают со специальной целью надувать “простонародье”». Но только ему и его последователям в социалистических странах удалось в лице Советов создать не только не работающие, но и самостоятельно не говорящие учреждения.

В конституциях социалистических стран закрепляется разветвленная система политических институтов. В качестве ее основных элементов обычно выделяются монопольно правящие коммунистические и рабочие партии, марионеточные партии и национальные фронты, выступающие как их союзники, профсоюзы, коммунистические молодежные организации, трудовые коллективы, общественные объединения.

Однако в социалистических странах все политические институты должны были участвовать в укреплении тоталитарного режима. В ГДР Национальный фронт и массовые общественные организации объединяли в своем составе «все силы народа для совместных действий в целях развития социалистического общества» (ст. 3.2. Конституция ГДР 1968 г.). Согласно Конституции Венгрии 1949 г. профсоюзы были обязаны защищать и укреплять народную власть, защищать и представлять интересы трудящихся (§ 4.3). При малейшем отклонении от политики монопольно правящих коммунистических и рабочих партий социалистических стран, их курса на укрепление тоталитарного режима все другие партии и общественные объединения запрещались, а их активисты подвергались репрессиям. Именно так поступила большевистская власть советской России со всеми демократическими партиями страны, в том числе и социал-демократической ориентации.

Специальные главы или разделы в структуре конституций социалистических стран посвящены правам и свободам граждан, их обязанностям и гарантиям реализации. Однако в них даже не упоминаются такие важнейшие права и свободы, как право человека на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право свободно выезжать за пределы страны и в любое время возвращаться на Родину, право частной собственности, свободного использования своей способности и имущества для предпринимательской деятельности, право обвиняемого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников и др. Кроме того, социалистические конституции исходят из реальности обязанностей граждан и условности их прав и свобод. В СССР, например, граждане имели право объединяться в общественные организации, пользоваться свободой научного, технического и художественного творчества, но только в целях коммунистического строительства (ст. 47, 51 Конституции СССР 1977 г.). Исключительно в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантировались свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 50 Конституции СССР 1977 г.).

Положение с правами и свободами граждан в социалистических государствах усугубляется тем, что они не признают на конституционном уровне естественных прав человека, нормативно подтвержденных международным сообществом, не предоставляют им возможности обращаться в межгосударственные органы по их защите. Граждане обладают лишь правами и свободами, провозглашенными национальными конституциями и действующими законами (ст. 33 Конституции СССР 1977 г., § 54.3 Конституции Венгрии 1949 г.). В этой связи граждане социалистических государств не могут пользоваться важнейшими правами человека, что не позволяет им стать в условиях тоталитарного режима свободными людьми.

Уникальность социализма по сравнению с другими тоталитарными режимами заключается в том, что партийная номенклатура не учитывает в ходе принятия политических решений ни интересов подавляющего большинства населения своей страны, ни интересов меньшинств. Она выражает интересы собственной корпорации, сформировавшиеся в условиях абсолютной монополии на власть и закрытой распределительной системы. По этому существенному критерию социализм сближается вплоть до полного совпадения с диктаторской тиранией с одной стороны, и с расизмом — другой.

До октябрьского переворота Россия представляла собой преимущественно крестьянскую страну с глубоко религиозным населением. В этой связи государственный террор Советской власти обрушился по законам диктаторской тирании прежде всего на явное большинство населения страны — крестьян и верующих. В результате большевистской политики в деревне в 1921–1922 гг. от голода погибли 5 млн крестьян. Кроме того, жертвами насильственной коллективизации крестьян с уничтожением наиболее крепких хозяйств, стали в 1929–1930 гг. около 15 млн человек, высланных в гиблые места Севера и Сибири. Еще 6 млн крестьян умерли голодной смертью.

Коллективизация привела к отчуждению крестьянина от земли, от заинтересованного труда, к полному захирению земледелия и запустению деревень. С тех пор СССР начал закупать хлеб за рубежом.

В целях насаждения в России совершенно чуждой ее народам новой монорелигии было к началу 1920 г. уничтожено Советской властью 320 тыс. священнослужителей разных религиозных конфессий. В годы большого террора было дополнительно казнено или брошено в концлагеря еще 40 тыс. священнослужителей. Одновременно были закрыты 4 духовные академии, 58 семинарий, 1250 монастырей, уничтожено 55 173 православных храмов и 25 000 часовен, 4200 католических костелов, 25 000 мечетей, 6000 синагог и более 4000 молитвенных домов. Социализм совершил чудовищные преступления против свободы совести и выражения мнений, покрывших страну позором.

Вместе с тем в социалистических странах проводилась политика геноцида и в отношении национальных меньшинств. Так, например, в СССР целые народы объявлялись изменниками Родины, в результате чего они подвергались депортации. Таковая судьба постигла немцев Поволжья, чеченов, ингушей, карачаевцев, калмыков, крымских татар, балкарцев, турок-месхетинцев, которых выселяли из исторических мест обитания в казахстанские степи, в пустыни, тайгу и в тундру. Примерно 75% этих народов погибли по пути следования к местам выселки и в новых поселениях. В СССР проводились и чисто расистские процессы против Еврейского антифашистского комитета, «безродных космополитов», «врачей-убийц», направленные на разжигание межнациональной розни, на возбуждение низменных инстинктов и предрассудков.

В социалистическом Китае массовые репрессии проводились в отношении тибетского народа, в результате которых было уничтожено около 800 тыс. человек коренного населения.

В социалистических странах не существует никаких механизмов привлечения к политической или конституционной ответственности высших должностных лиц государства, даже в случае совершения тягчайших преступлений против человечности. Отстранение их от должности возможно лишь в результате внутренних разборок в среде партийной номенклатуры, осуществляющей государственную власть.

Власть при социализме осуществляется только насильственными методами, в числе которых можно выделить методы мобилизации, государственного произвола, социальной демагогии и массовых политических репрессий.

Мобилизация в данном случае означает насильственное объединение государством людских и материальных ресурсов в целях удержания партийной номенклатурой монополии на власть, построения в стране социализма, оказания финансовой и военной помощи родственным тоталитарным режимам, международным коммунистическим и рабочим движениям.

Теоретическое обоснование мобилизации в условиях социализма дал Л. Д. Бронштейн (Троцкий). Выступая в 1921 г. на IX съезде РКП(б), он изложил программу партии о мобилизации рабочих и крестьян в трудовые армии. «С бродячей Русью, — говорил он, — мы должны покончить. Мы будем создавать трудовые армии, легко мобилизуемые, легко перебрасываемые с места на место. Труд будет поощряться куском хлеба, неподчинение и недисциплинированность караться тюрьмой и смертью».

Организационной формой трудовых армий стали советские концлагеря, покрывшие густой сетью всю территорию страны. По данным О. Платонова «в тюремном секторе экономики» было занято 10 млн человек, или 15% от общей численности самодеятельного населения, работающего в народном хозяйстве. В 1940 г. доход этой отрасли составил в ценах тех лет 30–35 млрд рублей, то есть десятую часть национального дохода страны.

Однако мобилизация людских и материальных ресурсов в России и в СССР осуществлялась не только в форме концлагерей, но и в других организационных формах. Среди них можно выделить:

• введение всеобщей трудовой повинности населения;

• изъятие хлеба у крестьян карательными продовольственными отрядами;

• обеспечение мобилизации рабочих и крестьян в Красную Армию путем взятия заложников из числа их близких и родных;

• изъятие музейных и церковных ценностей;

• насильственное обобществление имущества крестьян в период сплошной коллективизации;

• закрепощение в колхозах крестьян путем запрета выдавать им паспорта и учета количества и качества выполняемой работы посредством ничем не обеспеченных трудодней;

• введение запрета на смену места работы в области промышленности, перехода из одного предприятия на другое;

• установление натуральных налогов на продукцию сельского хозяйства, получаемую крестьянами с приусадебных участков;

• объявление ударными комсомольскими стройками страны возведение крупнейших производственных объектов в условиях, не пригодных для жизни человека;

• использование дарового труда рабочих и служащих, студентов и школьников города на сельхозработах;

• превращение в постоянную практику организацию и проведение коммунистических субботников и воскресников, во время которых выполненная работа не подлежала оплате.

Мировой опыт развития государств с различными социально-экономическими системами убедительно свидетельствует, что социализм без массовой мобилизации людских и материальных ресурсов, без введения принудительного труда существовать не может.

Государственный произвол понимается как самовластное правление партийной номенклатуры, полное игнорирование конституции и закона в ходе осуществления политической власти, проявление необузданности и деспотизма в отношении народа своей страны.

Допустимость произвола как метода осуществления государственной власти в советской России была официально признана в 1919 г. на заседании СНК РСФСР. «Сущность революции, — записано в протоколе заседания, — состоит в открытом попрании всякого права, включая и собственные декреты революции». В условиях произвола тягчайшие преступления режима становятся формой жизни человека, который превращается из субъекта властеотношений в один из их объектов, в безликое существо.

Как и во всяком тоталитарном государстве в социалистических странах используется с целью удержания власти партийной номенклатурой такой метод нравственного и психологического насилия над личностью, как социальная демагогия. Она направлена на формирование в общественном и индивидуальном сознании образа вождя как выдающегося партийного и государственного деятеля современности, о единстве интересов партии и народа, о неизмеримом превосходстве подлинно народной демократии над загнивающей демократией Запада, о смертельной угрозе внутренних и внешних врагов социалистическим завоеваниям, о необходимости надрывного труда, тягот и лишений ради построения коммунизма, о счастливой и зажиточной жизни грядущих поколений, наших детей и внуков. Как говорил Мао Цзэдун: «Десять лет упорного труда и десять тысяч лет счастья».

Социальная демагогия при социализме служит прикрытием, дымовой завесой массовых политических репрессий против всего народа страны, призванных посеять всеохватывающий страх перед государством, сформировать у человека полную покорность властям, согласие жить и работать в условиях тоталитарного режима, безропотно терпеть беспредельное вмешательство партийных органов во все сферы жизнедеятельности общества, в том числе в частную жизнь.

В социалистических странах партийная номенклатура возвышается над народом, что позволяет ей осуществлять государственную власть способами господства над всеми областями жизни общества, заботиться о самосохранении, распоряжаться по собственному усмотрению судьбой полностью зависимых от нее людей. Для народа каждой страны характерна не поддержка социалистического режима, а фатальная покорность ему, абсолютное повиновение принятым на политическом уровне решениям, вынужденное согласие жить во лжи и безнравственности.

В социалистических странах государственная власть осуществляется диктаторскими, силовыми приемами. Они включают внедрение в жизнь общества системы всепроникающего сыска и взаимодоносительства, инквизиционные допросы ни в чем неповинных людей, упрощенную процедуру судопроизводства, избирательное применение закона, принятие на политическом уровне произвольных решений, устранение из органов государства или физическое уничтожение руководящих кадров, террористическое внушение правил поведения граждан, тотальный контроль за их соблюдением. В период правления В. И. Ульянова (Ленина) и С. Джугашвили (Сталина) в Советской России и СССР, Мао Цзэдуна — в Китае, Ким Ир Сена — в КНДР, а также Пол Пота — Иенг Сари — в Камбодже социалистический режим по существу трансформировался в диктаторскую тиранию.

Власть в социалистических странах осуществляется с помощью таких материальных средств насилия, как огромный пропагандистский аппарат, предварительная цензура всей распространяемой информации, карательные органы государства, включая суды и прокуратуру, армию и полицию, психиатрические лечебницы, сеть тюрем и концлагерей, специально приспособленных мест ссылки и высылки.

Промежуточное положение между демократическим и тоталитарным режимами занимает авторитарный режим, представляющий собой установленный национальной конституцией порядок осуществления публичной власти, при котором гипертрофированная роль отводится главе государства или главе исполнительной власти страны. Он является либерализованным видом тоталитарного политического режима или разновидностью демократии, которая постепенно утрачивает свои наиболее характерные свойства. Современный авторитаризм представлен на политической карте мира следующими видами: 1) авторитарно-консервативный режим; 2) авторитарно-модернизационный режим; 3) авторитарно-патриархальный режим; 4) авторитарно-этнический режим.

1. Авторитарно-консервативный режим. Он представляет собой такой порядок осуществления власти национальной элиты, который обеспечивает сохранение сложившегося конституционного строя страны, экономических и социальных систем, надвластный характер главы государства. Его отличительные особенности заключаются в том, что он ограничивает права и свободы граждан лишь в экономической и политической сферах. Вне пределов государственного контроля остаются личная жизнь граждан и социально-культурная сфера общества.

Авторитарно-консервативный режим утвердился во всех государствах, возникших на постсоветском пространстве, за исключением Прибалтики, с одной стороны, и Туркменистана — с другой. В прибалтийских государствах сложился авторитарно-этнический режим, а в Туркменистане сформировался типичный монократический режим, столь характерный для стран Африки.

Вопрос о составе национальной элиты, осуществляющей государственную власть в странах с авторитарно-консервативным режимом, остается спорным. Определенный ориентир для его решения может дать классическая теория элит В. Парето, согласно которой к правящей элите относятся те индивидуумы, кто «прямо или косвенно играет заметную роль в управлении обществом». Отсюда следует, что в состав элиты входят, говоря современным русским языком, государственные служащие, замещающие должности устанавливаемые конституцией и законами страны для непосредственного исполнения полномочий органов государства. В России — это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, федеральные министры, судьи, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, а также другие лица, замещающие должности Российской Федерации.

Однако в России и странах СНГ принятие законов и стратегических решений, играющих заметную роль в управлении обществом, лоббируется олигархическими группами. В этой связи к национальной элите разумно относить и отечественных олигархов.

Вопрос о легитимности авторитарно-консервативного режима должен решаться дифференцированно, с учетом конституционных особенностей его утверждения в каждой стране. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, Конституция РФ 1993 г. имеет недостаточную легитимность и социальную базу, поскольку она была принята с грубейшими отступлениями от требований действовавшего в то время законодательства. На всероссийском референдуме проект Конституции РФ набрал, по подсчетам аналитиков, всего лишь 23% голосов от общего списочного числа избирателей России.

Одно из центральных мест в конституциях постсоветских государств занимает проблема собственности. На конституционном уровне признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, приобретенную в соответствии с законом (ст. 6 Конституции Казахстана).

Мировой опыт свидетельствует, что плюрализм форм собственности и их равная защита обусловливают утверждение в стране демократического режима. Однако следует признать, что нормы о многообразии форм собственности, гарантиях имущественных прав юридических и физических лиц в России и других странах СНГ являются типичным примером конституционных фикций. Правда состоит в том, что происходит слияние государственной и олигархической форм собственности. Над ведущими государственными монополиями устанавливается персональный контроль представителей верхних эшелонов власти. Они занимают руководящие посты в крупнейших национальных корпорациях, контрольный пакет акций которых принадлежит государству. В первую очередь это касается корпораций в тех отраслях экономики, которые считаются стратегическими: нефтегазовый комплекс, военно-промышленный комплекс, транспорт и телеиндустрия.

Возникновение гибридной формы собственности стало главной причиной утверждения в постсоветских государствах авторитарно-консервативного режима. Она создала благоприятные условия для консервации экономических и социальных систем общества, сложившихся в годы дикой приватизации, для удержания правящими элитами государственной власти и через власть — собственности. Лица, не принадлежащие к элите, не могут ни войти во власть, ни приобрести собственность.

Конституции постсоветских государств признают и гарантируют идеологическое многообразие. В ст. 13 Конституции РФ особо подчеркнуто, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или официальной. Аналогичные нормы имеются в конституциях Узбекистана (ст. 12), Казахстана (ст. 5), Беларуси (ст. 4) и Кыргызстана (ст. 5). В ст. 5 Конституции Молдовы говорится о «политическом плюрализме, несовместимом с диктатурой и тоталитаризмом».

Стремление суверенных государств обезопасить общество от единственно правильной идеологии, повторения советского опыта насаждения идеологического монизма, новой сектантской религии заслуживает серьезного внимания. Но государство — это форма достижения общественного согласия по ключевым проблемам внутренней и внешней политики. Его миссия будет успешной лишь при наличии «одухотворяющей идеи» (С. Л. Франк) или при тотальном физическом или психическом насилии. Поэтому государство без национальной идеологии все равно, что всадник без головы.

Весьма знаменательно, что в конституциях демократических государств нет отчетливо выраженных норм об идеологическом плюрализме. Но там фундаментом национальной идеи и движущей силой развития общества служат устойчивые и уникальные традиции государственности, ее культурно-историческая основа, осознание народом самодавлеющего значения державности, исконных ценностей и идеалов (Германия, Швеция, Норвегия, Швейцария, Япония). Благодаря этому демократические государства демонстрируют на протяжении десятилетий высокие темпы экономического и социального развития, проводят независимую внешнюю политику, занимают достойное место в мировом сообществе.

Высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов государств с авторитарно-консервативным режимом занимают конституции и законы (ст. 4 Конституции РФ, ст. 8 Конституции Украины, ст. 10 Конституции). Однако их реальную правовую систему определяют подзаконные акты, что вовсе не характерно для развитых демократий. В России, например, они составляют более 90% нормативно-правового массива.

Наиболее ярко авторитарный характер политического режима в России и других странах СНГ проявляется в содержании полномочий президента. Типичной в этом отношении является Конституция РФ, которая отводит самостоятельное и главенствующее место в системе органов государственной власти страны Президенту Российской Федерации. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80). Ему принадлежит решающая роль в формировании и организации деятельности Правительства РФ, назначении на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. К исключительной компетенции Президента РФ относятся формирование Совета Безопасности РФ, утверждение военной доктрины, назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ, высшего командования Вооруженных Сил России (ст. 83). В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами он назначает выборы Государственной Думы и проведение общенародного референдума, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, может в определенных случаях распустить Государственную Думу, строго соблюдая конституционные процедуры (ст. 84).

По Конституции Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры России (ст. 86). Он является Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, может вводить режим военного и чрезвычайного положения (ст. 87–88). В непосредственном подчинении Президента РФ находится ряд силовых ведомств. Президент имеет право отправить Правительство РФ в отставку или принять отставку Председателя Правительства РФ, которая автоматически влечет за собой отставку Правительства РФ в целом (ст. 117).

Реализуя внутреннюю политику, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он вправе приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Окончательные решения по этим вопросам принимаются судом.

В конституциях всех демократических государств закрепляется исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий. Вместе с тем, в странах с авторитарно-консервативным режимом происходит ползучее расширение объема полномочий президента путем принятия парламентских законов. Так, Федеральное Собрание РФ за одиннадцать лет своей работы (2000–2011 гг.) наделило в законодательном порядке Президента РФ 196 дополнительными полномочиями, 115 из которых целиком и полностью выходят за рамки Конституции РФ. В их числе Президент РФ получил следующие полномочия:

• определять кандидатуру Председателя Счетной палаты РФ, его заместителей и всех аудиторов;

• представлять кандидатуру Председателя и заместителей Председателя Конституционного Суда РФ в Совет Федерации для их назначения на государственные должности;

• вносить в Совет Федерации представления о досрочном прекращении полномочий Председателя Конституционного Суда РФ и его заместителей;

• участвовать в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ;

• самостоятельно формировать руководящие органы государственных корпораций России («Росатом», Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк);

• назначать ректоров двух ведущих вузов России — МГУ им. М. В. Ломоносова и СПбГУ;

• утверждать в должности Президента Российской академии наук;

• участвовать в формировании Общественной палаты РФ и обеспечении ее деятельности.

Укреплению режима личной власти Президента РФ служит и уникальная в своем роде законотворческая практика Федерального Собрания РФ по приспособлению отдельных регулятивных норм под конкретных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Так, в ноябре 2010 г. в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, согласно которым Председатель Конституционного Суда РФ может впредь занимать свою должность без ограничения срока пребывания в ней. Нетрудно понять, что эта норма адресно предназначена действующему Председателю Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькину, внесшему большой вклад в принятие политических решений, в том числе и о «скрытых» или «подразумеваемых» самой Конституцией РФ полномочий Президента РФ.

В 2007 г. Федеральное Собрание РФ подготовило законодательную основу для назначения В. Е. Чурова, не имеющего высшего юридического образования, членом Центральной избирательной комиссии РФ. Оно внесло в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных избирательных правах и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующую поправку. В результате появилась правовая норма, исключавшая одно из важнейших квалификационных требований к кандидату на должность члена ЦИК РФ. Ее адресность помогла В. Е. Чурову сделать блестящую карьеру и вскоре стать Председателем ЦИК РФ.

Значительную роль в осуществлении государственной власти в странах с авторитарно-консервативным режимом играют вспомогательные органы главы государства. Так, например, В Администрации Президента РФ сформировано более 100 структурных подразделений, в работе которых занято около 2 тыс. государственных служащих. Они, по существу, дублируют функции Правительства РФ, осуществляют тотальный контроль за деятельностью политических партий, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления страны.

Самодовлеющая роль Президента РФ в осуществлении публичной власти на федеральном уровне приводит к тому, что полностью уничтожается какая-либо конкуренция в среде правящей элиты, формируется непосредственно под главу государства вся система государственного управления, теряя элементы прямой и обратной связи с населением страны, субъектами гражданского общества. Президент РФ становится заложником своего понимания любой сложной ситуации, ориентируясь либо на свои собственные интересы и потребности, либо руководствуясь советами некомпетентных лиц, наиболее близких к нему. В конечном счете, это приводит к потере управляемости, деградации государственных структур, застою во всех сферах жизни общества и государства.

Конституции постсоветских государств наделяют национальные парламенты довольно широкими полномочиями (ст. 102–103 Конституции РФ, ст. 94–95 Конституции Азербайджана, ст. 97–98 Конституции Беларуси). Однако авторитаризм и самостоятельность парламентов, как показывает мировой опыт, взаимно исключающие явления. В России, например, Федеральное Собрание РФ уже давно стало неким подобием Верховного Совета СССР — псевдо представительным органом, выстроенным по иерархическому принципу и голосующим по команде сверху. Наглядным примером тому могут служить поправки в Бюджетный кодекс РФ, в результате принятия которых Государственная Дума лишилась важнейших бюджетных полномочий и тем самым подтвердила свою ненужность. В ведение Правительства РФ и Министерства финансов РФ были переданы следующие полномочия Государственной Думы:

• контролировать классификацию бюджета по статьям;

• устанавливать порядок составления бюджета;

• определять постатейную классификацию доходов бюджета;

• самостоятельно осуществлять перемещение бюджетных средств из одной статьи в другую;

• предоставлять бюджетные кредиты и субсидии юридическим и физическим лицам;

• списывать с государственного внутреннего долга долговые обязательства, не предъявленные к погашению кредита в течение срока давности;

• самостоятельно распоряжаться Резервным фондом и остатком бюджетных средств.

Таким образом, Президент РФ контролирует практически все финансовые потоки, оказывает властное воздействие на все органы государства, осуществляет непосредственное руководство силовыми структурами.

В странах с авторитарно-консервативным режимом власть осуществляется методами убеждения и принуждения. Однако при сложившемся режиме наблюдается весьма своеобразное сочетание названных методов. Убеждение используется главным образом в отношении правящей бюрократии и олигархических групп, а принуждение чаще всего применяется к рядовым гражданам. Министры, под руководством которых были разворованы миллиарды бюджетных средств, проходят по уголовным делам в качестве свидетелей, а обвиняемые находятся под домашним арестом. В то же время исправительные учреждения переполнены лицами, осужденными за преступления небольшой тяжести.

В любом государстве политическая власть осуществляется способами господства или влияния. Для авторитарно-консервативного режима характерно господство над всем народом узкого круга бюрократии в союзе с олигархами. Цель господства заключается в том, чтобы не допустить во власть сторонних лиц, лишить их какой-либо возможности приобрести собственность, предназначенную для своих.

Господство не обязательно должно выражаться в форме кровавой диктатуры, как это было в странах с тоталитарным коммунистическим режимом. Народ можно держать в своей власти путем манипуляции общественным сознанием, фальсификацией результатов выборов президента и парламента, представительных органов государственной и муниципальной власти, подкупа депутатов, назначения чиновников на «хлебные» должности по принципу личной преданности и т. п.

В странах с авторитарно-консервативным режимом политическая власть осуществляется с помощью различных материальных средств. Лояльным к власти регионам устанавливаются налоговые льготы, выделяются в первую очередь дотации, субсидии и субвенции. В ряде стран для удержания власти политическое руководство применяло армию и полицию (Молдова, Грузия, Узбекистан, Кыргызия, Таджикистан), что свидетельствует об отсутствии социальной базы поддержки режима, его невыносимой слабости.

Во всех странах с авторитарно-консервативным режимом президенты являются заложниками своего окружения. Правящая элита боится отставки президента в связи с истечением срока его пребывания в должности, поскольку она может потерять не только принадлежащую ей власть, но и собственность. Поэтому вводятся институты официальных преемников, выстраиваются разного рода двумвираты (Россия), осуществляется фактическая передача власти по наследству с оформлением правящей династии (Азербайджан), бесконечно продлеваются сроки пребывания главы государства в должности (Таджикистан). Конституция Казахстана закрепляет норму, согласно которой «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд», однако содержит оговорку, что «настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан» (п. 5 ст. 42).

Положение усугубляется тем, что во всех странах с авторитарно-консервативным режимом отсутствуют реальные механизмы политической и конституционной ответственности главы государства за свою деятельность. В Конституции Узбекистана вообще не предусмотрено отрешение Президента от должности. Он уходит в отставку «по истечении своих полномочий» (ст. 97). В других государствах настолько усложнена процедура отрешения президента от должности в порядке импичмента, что применить ее практически невозможно (ст. 93 Конституции РФ, ст. 89 Конституции Молдовы, ст. 120 Конституции Азербайджана, ст. 47 Конституции Казахстана, ст. 51 Конституции Кыргызстана). Президентов отстраняют от должности только в результате «цветочно-фруктовых» революций, которые являются типичными актами государственного переворота, разборками внутри правящей элиты.

Руководители регионов постсоветских государств фактически несут политическую ответственность за свою деятельность только перед президентом. Каждый из них будет находиться в должности до тех пор, пока это угодно президенту.

Отсутствие реальных механизмов отстранения от власти высших должностных лиц страны обусловливают эфемерность конституционных норм. Без них невозможно публично осудить и пресечь противоправную деятельность должностных лиц, способную вызвать нарушения конституции и причинить вред обществу и государству.

В странах с авторитарно-консервативным режимом нет эффективной системы органов публичной власти. Практика ручного управления парламентом, использования правоохранительных органов в политических целях, жонглирования законодательными нормами в угоду пресловутой целесообразности, возведения в правило административных злоупотреблений на выборах наносит огромный вред обществу, подрывает основу доверия народа к власти. Выход из тупиковой ситуации в значительной степени зависит от личностных и деловых качеств формального лидера — президента страны, поскольку других полновластных органов государства просто не существует. Если он проявит политическую волю, твердость и последовательность в наведении порядка в экономике и финансах, обуздании преступности, борьбе с коррупцией и чиновничьим беспределом, то авторитарно-консервативный режим неизбежно перерастет в национально-демократический. В противном случае он эволюционирует в тоталитарный политический режим.

2. Авторитарно-модернизационный режим. Его можно определить как такой порядок осуществления власти национальной элиты, при котором ведущую роль играют высшие исполнительные органы государства, призванные обеспечить, вопреки сложившимся традициям, проведение глубоких политических реформ в целях структурной перестройки экономики, внедрения в производство новейших технологий, повышения эффективности управления всеми отраслями и сферами жизнедеятельности общества, улучшения качества жизни населения страны. Этот режим утвердился в Сингапуре, Республике Корея, Малайзии.

В состав правящей элиты стран с авторитарно-модернизационным режимом входят лица, обладающие исключительными качествами, позволяющими им достигнуть наивысших результатов в определенной области государственного управления при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Процесс формирования правящей элиты в этих странах находится под жестким контролем общества и государства. Если, например, Президентом Российской Федерации может быть избран любой гражданин страны не моложе 35 лет, постоянно проживающий на ее территории не менее 10 лет, то для кандидата на пост главы государства Республики Сингапур таких цензов будет явно недостаточно. В соответствии с Конституцией Сингапура 1963 г. для участия в президентских выборах допускаются лица, отвечающие следующим требованиям:

• кандидат должен быть гражданином Республики Сингапур;

• достигнуть возраста не менее 45 лет;

• его имя должно значиться в текущем списке избирателей;

• на момент выдвижения кандидатуры для участия в президентских выборах он должен постоянно проживать в Сингапуре не менее 10 лет;

• являться человеком честным, с хорошим характером и репутацией;

• не состоять на момент выдвижения для участия в президентских выборах ни в одной политической партии;

• иметь опыт работы не менее 3 лет в должности министра, верховного судьи, спикера парламента, генерального прокурора, председателя Комиссии по вопросам государственной службы, генерального ревизора, начальника финансовой службы или парламентского секретаря;

• состоять в должности председателя совета директоров или главой исполнительной компании, оформленной или зарегистрированной согласно Закону о компаниях с уставным капиталом в размере не менее 100 млн долларов или эквивалента в иностранной валюте;

• занимать не менее 3 лет любую сопоставимую должность по уровню организации, объему функциональных обязанностей и сложности работы в государственном или частном секторе, которая предоставила кандидату возможность обогатиться таким опытом и навыками управления и распоряжения финансами, чтобы эффективно выполнять функции и обязанности в должности Президента Республики Сингапур (ст. 19, 44 Конституции).

Соответствие деловых и личностных качеств кандидата на пост Президента Сингапура конституционным требованиям проверяет Комитет по президентским выборам, в состав которого входят председатель Комиссии по вопросам государственной службы, председатель Совета присяжных бухгалтеров, член Президентского совета по правам меньшинств. Его решение является окончательным и обжалованию или рассмотрению в суде не подлежит (ст. 18 Конституции Сингапура).

В то же время действующие Президент и Премьер-министр Сингапура не могут назначить по своему усмотрению какого-либо кандидата на должность государственной гражданской, военной или правоохранительной службы. Они должны предварительно проконсультироваться с Комиссией по вопросам государственной службы или получить от нее список соискателей на каждую вакантную должность, отвечающих всем квалификационным требованиям (ст. 34–35, 37d, 148f Конституции Сингапура). Это целиком и полностью исключает замещение должностей государственной службы на таких традиционных для России принципах, как родственные или приятельские связи, совместная учеба в вузе, личная преданность руководителю, знакомство и протекционизм. В Сингапуре по существу утвердилась концепция меритократического общества, где превалирует принцип выдвижения на руководящие посты наиболее одаренных граждан, избираемых из всех национальных групп и социальных слоев населения страны.

Конституция Республики Корея 1987 г. предъявляет высокие квалификационные требования не только к кандидатам на государственную службу, но и к депутатам Национального собрания (парламента) страны. Депутаты обязаны придерживаться высоких стандартов честности, отдавать предпочтение национальным интересам и исполнять свои обязанности в согласии с совестью, не злоупотреблять своими должностными полномочиями с целью приобретения прав на собственность или иных выгод (ст. 46).

Экономическую основу авторитарно-модернизационного режима в Малайзии, Республике Корея и Сингапуре составляют государственная и частная собственность на средства производства. При осуществлении экономической функции государство формирует комфортный инвестиционный климат, участвует в акционерном капитале, финансирует за счет бюджетных средств национальные проекты, обеспечивает доступ коммерческих структур к кредитным ресурсам. Оно регулирует и координирует экономическую деятельность с целью реализации приоритетных планов развития страны и отдельных районов, поддержания сбалансированного роста и стабильности национальной экономики, обеспечения справедливого распределения доходов, предупреждения доминирования рынка и неправомерного использования экономического влияния, а также демократизации экономики путем установления гармонии между субъектами экономической деятельности (ст. 92 Конституции Малайзии, ст. 119 Конституции Республики Корея).

Активное участие государства в регулировании и координации экономической деятельности на национальном уровне создает благоприятные условия для модернизации производственных мощностей, внедрения новейших технологий. Оно позволило сформировать в каждой из рассматриваемых стран современную экономику, включая такие высокотехнологичные отрасли промышленности, как производство электроники и информационных систем, радио- и телевизионной аппаратуры, нефтехимия, автомобилестроение и судостроение, биотехнология. Преимущественно за их счет поддерживаются стабильные темпы экономического роста, низкая инфляция, незначительная безработица и высокое качество жизни населения. Оценивая по этим индикаторам уровень развития всех стран, эксперты МВФ поставили Сингапур на 4-е место в мировом рейтинге, а Республику Корея — на 13-е место.

Национальной идеологией Республики Корея и Сингапура является конфуцианский динамизм. Эта идеология охватывает такие нравственные требования к личности, как целеустремленность, бережливость, тяга к образованию, трудолюбие, самодисциплина, почитание старших, уважительное отношение к существующей власти.

В процессе формирования личности, семейного и общественного воспитания конфуцианские ценности входят в быт, в привычки, передаются от поколения к поколению. Однако в условиях авторитаризма они могут подкрепляться и мерами государственного принуждения. Так, в ст. 9 Конституции Сингапура закреплена свобода личности, но она не распространяется на «чужеземных» врагов и на лиц, арестованных за неуважение к парламентской власти.

Таким образом, неуважительное отношение к парламентской власти приравнено в Сингапуре к преступной деятельности «чужеземных» врагов, направленной против безопасности государства.

В Государственной Думе Федерального Собрания РФ получила широкое распространение порочная практика принятия законопроектов голосами «многостаночников», то есть тех депутатов, которые пользуются карточками для электронного голосования других парламентариев, отсутствующих на пленарном заседании. В Сингапуре за такие вольности депутаты национального парламента подвергаются штрафу в размере, не превышающем 200 долларов за каждый день, поскольку они своими действиями компрометируют законодательную власть страны (ст. 50 Конституции).

В странах с авторитарно-модернизационным режимом обычно декларируется верховенство конституции в национальной системе законодательства (ст. 4 Конституции Малайзии, ст. 4 Конституции Сингапура). Тем не менее, высшие органы исполнительной власти Малайзии, Республики Корея и Сингапура могут принимать без одобрения парламента нормативные правовые акты, имеющие силу закона.

Наиболее ярким проявлением демократического характера государства может служить конституционное закрепление принципа разделения властей. Как говорится в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Общество, в котором не проведено разделение властей, не имеет конституции». Между тем в конституциях стран с авторитарно-модернизационным режимом нет правовых норм, закрепляющих принцип разделения властей, систему сдержек и противовесов. Весь механизм осуществления государственной власти замыкается на президентских и правительственных структурах. И лишь Конституция Малайзии содержит правовую фикцию о верховной власти монарха, «именуемого Янг ди-Пертуан Агонгом» (ст. 32).

Во всех демократических странах доминирующие позиции в механизме осуществления государственной власти занимают политические партии. Конституции Малайзии, Республики Корея и Сингапура гарантируют право граждан на объединение, что служит правовой основой формирования многопартийных систем. Тем не менее, ведущая роль в этих странах фактически принадлежит политическим партиям, созданным при непосредственной поддержке властей. В Малайзии — это Объединенная малайская национальная организация (ОМНО), в Сингапуре — Партия народного действия (ПНД), бессменно находившаяся у власти более 50 лет. И лишь в Республике Корея две ведущие политические партии — Демократическая партия и Партия великой страны попеременно чередуются в практике осуществления государственной власти. Однако их программные положения почти не отличаются друг от друга, что лишает граждан свободы выбора.

Конституции стран с авторитарно-модернизационным режимом отвергают западные либеральные ценности, абсолютизацию демократии и прав человека. Поэтому они закрепляют преимущественно личные права и свободы граждан, а также их конституционные ограничения (ст. 5-J13 Конституции Малайзии, ст. 9–16 Конституции Сингапура). Вместе с тем, на конституционном уровне гарантируется государственная защита прав национальных и религиозных меньшинств. С этой целью в Малайзии установлен особый статус штатов Сабах и Саравак, населенных коренными малайцами (ст. 153 Конституции), в Республике Корея сформирован Консультативный совет политических старейшин (ст. 90 Конституции), а в Сингапуре создан Президентский совет по правам меньшинств (ст. 68–90 Конституции). Они вносят предложения и рекомендации в исполнительные органы государственной власти, специально уполномоченные принимать политические решения по защите прав и законных интересов национальных и религиозных меньшинств.

В странах с авторитарно-модернизационным режимом сформировались институты политической и конституционной ответственности высших должностных лиц государства. В частности, в ст. 43 Конституции Малайзии установлена коллективная ответственность Кабинета Министров перед национальным Парламентом, а в ст. 68 Основного закона Республики Корея предусмотрена в качестве меры конституционной ответственности дисквалификация Президента страны по решению суда.

Методами осуществления государственной власти в странах с авторитарно-модернизационным режимом являются убеждение и принуждение. С концептуальных позиций главным из них является убеждение, направленное на создание благоприятных условий для формирования единства народов страны, справедливого распределения национального богатства, построение прогрессивного общества, ориентирующегося на современную науку и технику, для постепенного перехода к демократическому образу жизни.

Государственное принуждение в рассматриваемых странах Азии не преследует цель укрепления режима личной власти, удержания правящей элитой собственности, полученной в ходе криминальной приватизации. Оно призвано поддерживать стабильность экономической, политической и социальной систем общества, подавлять коррупцию, создавать условия для проявления творческой инициативы граждан во всех областях жизни, свободного развития человека.

В Малайзии запрещены пропаганда расизма, религиозная нетерпимость, распространение коммунистических идей, все формы забастовок с политическими требованиями, не допускается проведение несанкционированных властями митингов и демонстраций, создание экстремистских организаций, деятельность которых может подорвать устои государства. За соблюдением установленных законом запретов осуществляется жесткий административный контроль.

В Сингапуре, где коррупция была одной из важнейших черт азиатского образа жизни, ввели презумпцию виновности чиновников в получении взяток и использовании коррупционных схем. Суды наделили правом считать законным доказательством вины чиновника в совершении преступления несоответствие размеров зарплаты его имуществу и образу жизни. В качестве наказания были установлены такие меры уголовной ответственности, как лишение свободы на длительный срок, крупный денежный штраф, обязательная конфискация имущества.

Для расследования коррупционных преступлений был создан орган государственной власти специальной компетенции, наделенный исключительно широкими полномочиями. Им стало независимое Бюро по расследованию коррупции в высших эшелонах власти Сингапура. В среднем и низовых звеньях государственной власти борьба с коррупцией проходила главным образом путем упрощения процедур принятия управленческих решений, издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования в менее важных сферах общественной жизни. В результате принятых мер в Сингапуре была почти полностью ликвидирована коррупция. По ее уровню он вошел в мировые лидеры, уступив лишь Новой Зеландии и Дании.

В странах с авторитарно-модернизационным режимом власть осуществляется способами влияния. В их число можно включить патернализм государства по отношению к гражданам страны, вовлечение коренных народов в большую политику, формирование у людей уважительного отношения к власти. Это расширяет социальную базу поддержки власти, делает государство более сильным, создает объективные предпосылки для трансформации авторитарного режима в развитую демократию.

3. Авторитарно-патриархальный режим. Этот режим представляет собой порядок осуществления власти феодально-монархической аристократии с применением на основе права религиозных и нравственных норм, методов убеждения и принуждения, использования способов влияния и господства с целью воздействия на волю и сознание подданных, выраженных в традиционных для народа формах. Он утвердился в Бахрейне, Кувейте и Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ), которые по форме государственного правления являются монархиями.

В состав правящей элиты в странах с авторитарно-патриархальным режимом входят все лица монаршей династии, родоплеменная аристократия и мусульманское духовенство. Они играют ведущую роль в осуществлении государственной власти.

Экономическую основу авторитарно-патриархального режима составляет многообразие форм собственности, среди которых выделяются государственная, частная и родоплеменная формы собственности. Вместе с тем в исключительной собственности государства находятся природные ресурсы, поскольку они согласно доктрине ислама созданы Всевышним Аллахом и предоставлены всей мусульманской общине (умме) лишь в пользование. Поэтому каждый подданный монарха имеет право на долю доходов, получаемых от использования природных богатств страны.

Национальной идеологией стран с авторитарно-патриархальным режимом является ислам. Коран и законы шариата определяют содержание правовых норм, выступают в качестве составных частей многих конституционных положений. В современных условиях ислам отождествляется с государственностью, служит основой единства нации и важнейшей гарантией идентичности мусульман. Конституции Бахрейна (ст. 2), Кувейта (ст. 2) и ОАЭ (ст. 7) декларируют, что шариат является главным и фундаментальным источником всего национального законодательства.

Согласно положениям Корана и Сунны все правоверные равны, для Аллаха нет бедных и богатых и все имущество должно распределяться в равной мере между мусульманами. В этой связи государство должно обеспечивать на основе национальной экономики гармоничное взаимодействие между государственным и частным сектором, утверждать социальную справедливость, регулировать отношения между работодателями и рабочими, земледельцами и арендаторами (ст. 20, 22 Конституции Кувейта).

В соответствии с предписаниями ислама все государства с авторитарно-патриархальным режимом принимают меры по обеспечению развития экономики и улучшению социальных условий жизни коренного населения. Устранению возникающих диспропорций между объемом инвестиций в производственный сектор экономики и оказанием государственных услуг населению служат налоговые и бюджетные механизмы перераспределения доходов от экспорта нефти, газа и нефтепродуктов. В результате в этих странах за короткий исторический период создана современная экономика с развитой производственной и социальной инфраструктурой, обеспечено высокое качество жизни народа, по основным показателям которого они приближаются к уровню самых развитых государств мира. Так, например, в Кувейте каждому подданному, включая грудных младенцев, перечисляют, как совладельцу нефтяных богатств, на текущий счет в банке по 800 долларов США в месяц. Среди работников, занятых в реальном секторе экономики, каждый одиннадцатый кувейтец стал миллионером. В стране полностью решена жилищная проблема, введено для всех подданных бесплатное образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Студенты и школьники получают бесплатно форму, учебники и трехразовое питание. Клиники Кувейта оснащены лучшим в мире оборудованием, имеют высококвалифицированный персонал, один участковый врач приходится на 800 жителей. Однако при необходимости больной отправляется за государственный счет для лечения за границу.

Строгое соблюдение исламских принципов справедливости повышает авторитет монархической власти у населения страны, расширяет социальную базу поддержки сложившегося политического режима. В общественном сознании монарх воспринимается как мудрый правитель, верный старым обычаям и традициям, призванный творить добро для народа, по-отечески опекать каждого из своих подданных.

Ради сохранения верховной власти монарха, единства мусульманской общины (уммы) и традиционного образа жизни населения стран с авторитарно-патриархальным режимом вводятся на государственном уровне определенные конституционно-правовые ограничения демократических институтов. В конституционной практике Бахрейна, Кувейта и ОАЭ под запрет попали принцип разделения властей, политические партии, учреждения СМИ, пропагандирующих чуждые для народа западные ценности.

Отмеченные признаки авторитарно-патриархального режима как бы сближают его с теократическим политическим режимом. Однако конституции Бахрейна, Кувейта и ОАЭ не только закрепляют ислам в статусе государственной религии, но и предоставляют религиозным меньшинствам свободу вероисповедания, что совершенно исключается в теократических государствах. Так, например, в ст. 22 Конституции Бахрейна сформулирована правовая норма, согласно которой свобода вероисповедания является абсолютной и государство гарантирует неприкосновенность мест отправления культов, а также свободу соблюдения религиозных ритуалов в религиозных процессиях и собраниях в соответствии с существующими в стране обычаями.

Оценивать степень демократизма авторитарно-патриархального режима по мифическим западным стандартам совершенно недопустимо. Скорее всего, прав аятолла Р. Хомейни, когда писал: «Исламское правление не может быть тоталитарным или деспотичным, оно конституционное и не волей народа, а лишь Кораном и традициями пророка».

Своеобразной модификацией авторитарно-патриархального режима является политический режим, утвердившийся в таких странах Полинезии и Океании, как Кирибати, Самоа, Тонга и Фиджи. Согласно патриархальным, пережившим свое время обычаям и традициям, ведущую роль в осуществлении государственной власти в этих странах продолжают играть вожди племен, родоплеменная знать, советы вождей при главе государства. В своей деятельности они руководствуются не только нормами конституции и законов, но и предписаниями обычаев и традиций, собственными представлениями о власти, иерархическом устройстве общества, правах и свободах человека и гражданина. Тем не менее, авторитарно-патриархальный режим остается наиболее приемлемым и понятным для стран Полинезии и Океании, народы которых привержены традиционному образу жизни.

4. Авторитарно-этнический режим. Под этим режимом следует понимать такой порядок властвования национальной элиты, при котором от участия в осуществлении государственной власти отстраняются методами принуждения этнические меньшинства, проживающие на территории страны. Он утвердился в государствах Прибалтики, где после распада СССР осталось много этнических русских.

В отличие от расизма для авторитарно-этнического режима не характерна расовая дискриминация большинства населения каждой из стран Прибалтики, его полная зависимость от национального меньшинства. Напротив, этот режим является демократическим для коренных народов Латвии, Эстонии и Литвы и по-настоящему авторитарным для этнических русских. В политике национальных властей отчетливо прослеживается практика ущемления их прав и свобод, признанных Советом Европы и международным сообществом.

Законодательством стран Прибалтики установлена усложненная процедура получения этническими русскими гражданства, без которого они не обладают политическими правами и свободами, лишены конституционных гарантий осуществления в полном объеме социально-экономических прав, ограничены в пользовании личными правами и свободами. Введение по инициативе властей неизвестного в мировой практике статуса «негражданин» превратило десятки тысяч этнических русских в бесправных людей, чем-то напоминающих нелегальных мигрантов. Это грубо нарушает общепризнанные принципы и нормы международного права, регулирующие отношения в гуманитарной сфере.

Таким образом, политический режим приводит в действие все звенья государственного механизма с целью осуществления власти национальной элиты как с широким участием иных политических институтов, так и без социальной поддержки режима, с опорой лишь на принудительную силу государства.

Казусы для самоконтроля

1. В конституциях современных государств используются различные способы нормативного определения формы государства.

Проанализируйте содержание соответствующих статей Конституции РФ, Конституции Азербайджана и Конституции Дании и выявите общее и особенное в их нормативном определении формы государства.

2. Россия по форме государственного правления является президентско-парламентской республикой.

На основе анализа норм Конституции РФ выявите сущностные признаки президентско-парламентской республики.

3. В конституционно-правовой практике сложились национальные, национально-территориальные и территориальные федерации.

К какому виду федераций относится Россия?

Глава VI.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА, ЛИЧНОСТИ И ГРАЖДАНИНА

§ 1. Понятие конституционно-правового статуса индивида (физического лица)

Большое теоретическое и практическое значение для научного понимания конституционно-правового статуса индивида имеют Декларация независимости США 1776 г. и документ Великой французской революции — Декларация прав человека и гражданина 1789 г. В их содержании с исключительной четкостью сформулировано фундаментальное положение о том, что все люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Каждый человек обладает некоторыми естественными неотъемлемыми и священными правами. Они возникают объективно, по факту рождения человека, характеризуются свойством неотчуждаемости и не зависят от государственного признания.

Однако революционные для своего времени декларации не проводят с помощью норм права различий между понятиями человек, личность и гражданин, зачастую употребляют их как синонимы или одно вместо другого. Между тем эти понятия, хотя и тесно связаны между собой, но являются совершенно самостоятельными и должны употребляться для обозначения строго определенных индивидов.

Во всех словарях современного русского языка под человеком понимается живое существо, обладающее даром мышления и речи, способностью создавать орудия и пользоваться ими в процессе общественного труда. Своим происхождением, анатомическим и физиологическим строением организма, биологическими закономерностями его функционирования человек органично связан с природой, является высшим звеном ее развития. Но для превращения дара и способности человека, генетически переданных ему родителями, в привычки, правила поведения и чисто практические навыки государство обязано создать благоприятные условия для реализации им своих естественных прав, формирования по объективным закономерностям свойств личности. Однако не каждый человек может стать личностью. Если, например, родился ребенок с серьезными психическими заболеваниями, долгие годы пребывал в чисто природной среде, вскармливался дикими животными, то он никогда не приобретет качеств личности, навсегда останется всего лишь человеком. Напротив, личность, щедро одаренная талантами, может вследствие психического заболевания, тяжелого ранения или травмы утратить социальный статус личности, сохранив при этом все качества человека. Сказанное позволяет сделать вывод, что конституционно-правовой статус человека представляет собой юридически закрепленное нормами национальной конституции и актов международного гуманитарного права его положение в обществе и государстве, позволяющее ему пользоваться в полном объеме естественными, неотчуждаемыми правами, принадлежащими каждому от рождения. Конституционно-правовой статус человека является исходным, базисным по отношению к статусу личности и гражданина, без которого они просто существовать не могут. Он вытекает из самой природы человека, для формирования личности которого общество и государство должны создать совместными усилиями оптимальные условия для пользования наиболее важными социальными благами, для безопасной и свободной жизни.

В отличие от человека личность характеризуется не только физическими и биологическими свойствами, но также социальными и духовными качествами, практическими навыками поведения и деятельности в основных сферах общественной жизни. «Личность, — как правильно заметил выдающийся русский философ Н. А. Бердяев, — есть категория аксиологическая, оценочная. Мы говорим об одном человеке, что у него есть личность, а о другом, что у него нет личности, хотя и тот и другой являются индивидуумом. Иногда даже натуралистически, биологически и психологически яркий индивидуум может не иметь личности. Личность есть целостность и единство, обладающее безусловной и вечной ценностью».

Человек становится личностью в результате усвоения социального опыта взаимодействия людей в обществе, включения в систему общественных связей, практического определения своего места во всем многообразии форм жизнедеятельности. На этот процесс оказывают существенное влияние материальные и духовные условия жизни общества, принадлежность человека к определенной социальной группе, цивилизационные традиции страны. Под их воздействием формируются на основе генетических задатков индивидуальные способности человека, происходит его физическое и духовное развитие, усваивается определенная сумма знаний, открывается доступ к достижениям отечественной и мировой культуры, появляются устойчивые навыки практической деятельности, выполнения многообразных социальных ролей. Хотя личность и является биологическим и социальным существом, тем не менее, она склонна сохранять до некоторой степени автономность в обществе, оказывать на природную и общественную среду и на самое себя преобразующее воздействие, проявлять инициативу и свободу воли в своих действиях и поступках. Пользуясь юридической терминологией криминального цикла, можно сказать, что личность — это вменяемый человек, который отдает отчет в своих действиях и может руководить ими, просчитывая как ближайшие, так и отдаленные последствия своих поступков, оценивая их соответствие социальным нормам, внутреннему убеждению.

Таким образом, под личностью следует понимать лишь такого человека, который смог реализовать в социальной среде свой природный дар мышления и речи, способность познавать и преобразовывать окружающий мир, создавать орудия и пользоваться ими в процессе общественного труда.

Личность как живое существо, тесно связанное с природой, пользуется всеми правами человека, без которых она разрушилась бы как биологический объект. В то же время личность как носитель определенных общественных отношений наделяется государством принципиально новыми правами, свободами и обязанностями, объективно обусловленными ее фактическим положением в обществе каждой конкретной страны. Делается это с учетом уровня развития производительных сил и производственных отношений, результатов социальной зрелости личности, наличия демократических традиций. В этой связи недопустимо формировать на национальном уровне процессы восприятия каких-либо международных стандартов прав и свобод личности не западными культурами. Свойства универсальности, надгосударственный характер присущи лишь правам человека.

Таким образом, конституционно-правовой статус личности можно определить как юридически закрепленное положение лица в обществе, наделенное государством правами, свободами и обязанностями, необходимыми и достаточными для проявления своих способностей и реализации практических навыков в гражданской, экономической, социальной и экологической сферах жизни общества без нарушения прав и свобод других лиц.

В отечественной литературе по конституционному праву предпринимались попытки доказать, что понятие «личность» в праве и понятие «личность» в философии не совпадают. При этом утверждалось, что в философии не каждый человек признается личностью, в частности дети и умалишенные как не обладающие разумностью и свободой воли не считаются личностями. Иначе дело обстоит в праве, где каждый признается носителем прав и обязанностей, юридической личностью или субъектом права (И. Е. Фарбер).

В действительности понимание личности во всех науках является единым. Но она изучается представителями разных наук в предметно определенных аспектах. Не является исключением и наука конституционного права, призванная четко сформулировать правовой статус человека, личности и гражданина. В противном случае дети и умалишенные будут наделяться на конституционном уровне совершенно не нужными им правами и обременяться неподъемными для них обязанностями.

Отправным началом для понимания конституционно-правового статуса гражданина служит научное определение самого термина, применяемого практически во всех отраслях отечественной и зарубежной юриспруденции. Его можно вывести из содержания ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в которой сформулировано легальное определение гражданства. Согласно законодательным нормам — дифинициям, гражданство РФ — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданами России являются все лица, имеющие документальное подтверждение их принадлежности к государству. Стало быть, гражданин — это лицо (личность), состоящее в устойчивой правовой связи, подтвержденной документально, с конкретным государством, которая выражается в совокупности их взаимных прав и юридических обязанностей. Юридическая категория «гражданин» определяет правовое положение лица не только в отечественном государстве, но и за его пределами, в международном общении. Государство обязано защищать интересы своих граждан как внутри страны, так и за рубежом.

Характерная особенность конституционно-правового статуса гражданина заключается в том, что в его содержание включаются политические права, свободы и обязанности, предоставленные ему государством с целью обеспечить активное участие в осуществлении публичной власти, реализации потенциальной возможности вступать без каких-либо ограничений в отношения с государством. В целом статус гражданина раскрывает фактическое положение личности в государстве.

С учетом изложенного можно сказать, что конституционно-правовой статус гражданина представляет собой юридически закрепленное положение личности в государстве, обусловленное правовым состоянием гражданства и установленными на его основе политическими правами, свободами и обязанностями лица, дающими ему возможность участвовать в осуществлении публичной власти страны, вступать без каких-либо ограничений в отношения с государством и пользоваться его защитой и покровительством как внутри страны, так и за ее пределами.

По вопросу о содержании конституционно-правового статуса человека, личности и гражданина в отечественной и зарубежной литературе высказываются разные мнения. Одна группа ученых полагает, что в его содержание входят не только основные права, свободы и обязанности индивида, но и общие принципы статуса, гарантии осуществления прав и свобод, их конституционно-правовые ограничения. Вторая группа государствоведов настаивает на том, что содержание конституционно-правового статуса охватывает лишь такие положения, как права, свободы и обязанности индивида, зафиксированные в основном законе государства.

Последняя позиция представляется более правильной. Конституционные принципы устанавливают исходные положения, основные начала реализации прав, свобод и обязанностей индивида, гарантии характеризуют условия их осуществления, а правовые ограничения определяют пределы пользования правами и свободами с тем, чтобы не нарушать прав и свобод других лиц.

Большинство современных конституций мира не проводят четких разграничений между конституционно-правовыми статусами человека, личности и гражданина. Они восприняли из содержания международно-правовых актов словосочетание «человек» и применили его для обозначения личности. Иногда с целью определения субъекта конституционно-правового статуса индивида употребляется понятие «каждый», под которым подразумевается не только человек, но также личность и гражданин. При этом начисто игнорируется объективная реальность, согласно которой человеком рождаются, личностью становятся, а гражданство приобретают в установленном законом порядке.

Выгодно в этом отношении отличаются конституции Украины и ЮАР. В Конституции Украины фактически признано исходное значение конституционно-правового статуса человека относительно соответствующего статуса гражданина. В ее преамбуле отмечено, что Верховная Рада Украины приняла настоящую Конституцию, «проявляя заботу об обеспечении прав и свобод человека и достойных условий его жизни». Развивая декларативные положения преамбулы Конституции Украины, нормы ст. 3 Основного закона устанавливают, что «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства... Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». Как видно из содержания процитированных положений Конституции Украины, в нем права гражданина даже не упоминаются.

В структуре Конституции ЮАР выделена специальная, исключительно емкая по своему содержанию статья под названием «Дети», в которой в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. закреплены только права человека, поскольку он еще не сформировался как личность и не пользуется в силу этих причин гражданскими правами и свободами, не несет обязанности перед обществом (ст. 28). Но поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы, то можно с полным основанием утверждать, что и в нашей стране имеются все условия для изучения конституционно-правового статуса индивида дифференцированно с учетом фактического положения человека, личности и гражданина в обществе и государстве. Это дает более полное представление о содержании их конституционно-правового статуса, гарантиях защиты основных прав и свобод.

§ 2. Конституционно-правовой статус человека

В содержание конституционно-правового статуса человека включаются естественные и неотъемлемые (неотчуждаемые) права, существующие вне зависимости от факта их признания государством и кодификации в письменных текстах. Человек приобретает их с момента своего рождения и будет пользоваться ими до самой смерти. Государство лишь подтверждает в национальной конституции наличие у человека естественных прав, берет на себя обязательства по их защите. Соответствующие нормы имеются почти во всех новейших конституциях, поскольку права и свободы человека являются высшей ценностью, служат основой всякого сообщества, мира и справедливости на земле, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов (ст. 2 Конституции РФ, ст. 1 Основного закона ФРГ, ст. 12 Конституции Казахстана). Среди важнейших прав человека, признанных разными суверенными государствами и международным сообществом, выделяются следующие:

1. Право человека на жизнь. Оно означает возможность человека родиться в достойных условиях, получить нормальное физическое и духовное развитие, уйти из жизни в силу естественных причин. В научной литературе оно справедливо рассматривается как самое главное фундаментальное естественное право человека, без которого все другие лишаются всякого смысла, ибо покойникам никакие права не нужны. По существу, это право определяет базовый юридический статус каждого человека.

Реализация права человека на жизнь осуществляется с помощью гарантий, закрепленных в новейших конституциях демократических государств и в международно-правовых актах. Они формулируются как определенные обязанности государства и международного сообщества, их своеобразное поручительство, меры политической и правовой ответственности за обеспечение права человека на жизнь.

При научном анализе гарантий права человека на жизнь и их практической реализации возникает много серьезных проблем, требующих своего решения. Камнем преткновения остается проблема, с какого момента развивающийся в утробе матери организм следует считать человеком, когда начинается человеческая жизнь. Именно от ответа на эти вопросы зависит своевременность применения гарантий права человека на жизнь, их эффективность.

Сущность первой концепции заключается в том, что жизнь человека возникает с момента рождения ребенка. Поэтому эмбрион не нуждается в какой-то особой защите и не наделяется правом на жизнь.

Эта концепция нашла свое юридическое выражение в содержании медицинских критериев рождения, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 27 декабря 2011 г. № 1687н «О медицинских критериях рождения, форме документа о рождении и порядке его выдачи». Согласно указанным медицинскими критериями рождения живорождением является момент отделения плода от организма матери посредством родов при сроке беременности 22 недели и более при массе тела новорожденного 500 грамм и более (или менее 500 грамм при многоплодных родах) или в случае, если масса тела ребенка при рождении неизвестна, при длине тела новорожденного 25 см и более при наличии у новорожденного признаков живорождения (дыхание, сердцебиение, пульсация пуповины или произвольные движения мускулатуры независимо от того, перерезана пуповина и отделилась ли плацента).

Вторая концепция сводится к тому, что каждый человеческий эмбрион является живым существом. Это значит, что он, как любое человеческое существо, обладает правом на жизнь. Поэтому нельзя предпринимать ничего, что затрудняло бы или прекращало его внутриутробное развитие. Если же этому препятствуют какие-то естественные процессы, следует им противодействовать подобно тому, как врач противодействует заболеваниям, угрожающим жизни и здоровью человека. Конституционно-правовой гарантией права человека на жизнь в данном случае служит запрет абортов. Так, в ст. 15 Конституции Словакии, закрепляющей право человека на жизнь, записано: «Жизнь достойна охраны уже до рождения». Аналогичная формулировка имеется в Конституции Чехии (ст. 6).

Еще более четко эта мысль выражена в Конституции Ирландии.

«Государство, — говорится в ст. 40 Конституции, — признает право на жизнь нерожденного и, имея в виду равное право на жизнь матери, гарантирует в своих законах уважение и, насколько это возможно, защищает и поддерживает своими законами это право».

В несколько иной редакции соответствующая норма воспроизведена в ст. 12 Конституции Филиппин, согласно которой «государство в равной степени защищает жизни матери и нерожденного младенца».

Еще более категорична в этом отношении Конституция Аргентины. Нормами ст. 19 Конституции признается право человека на жизнь с момента зачатия и до наступления естественной смерти. В этой связи Уголовный кодекс Аргентины устанавливает суровое наказание за производство абортов.

Признание жизни человека еще до его рождения возведено в принцип Американской конвенцией о правах человека, принятой Межамериканской конвенцией по правам человека 22 ноября 1969 г. Конвенция установила, что каждый человек имеет право на уважение его жизни, которая охраняется законом в целом с момента зачатия.

В феврале 1975 г. Федеральный конституционный суд Германии сформулировал правовую позицию, согласно которой нет принципиального различия между развивающейся жизнью родившегося ребенка и находящегося в утробе матери. Несколько позднее, рассматривая законодательство об абортах, Федеральный конституционный суд Германии подтвердил свою позицию, что право человека на жизнь требует государственной защиты с момента зачатия. Такой подход к обеспечению конституционно-правовыми гарантиями права человека на жизнь является более правильным. Медико-биологическими исследованиями установлено, что жизнь человека возникает задолго до рождения. На сессии Совета Европы по биоэтике в декабре 1996 г. приводились серьезные доказательства, что эмбрион является человеком уже на 14-й день после зачатия. Во многих высокоразвитых странах проводятся уникальные операции по спасению детей, находящихся еще в утробе матери. Благодаря достижениям в области реанимации и интенсивной терапии выживают и дети, родившиеся до 28 недель, в то время когда нормальная беременность длится до 40 недель. Британский телеканал Channel-4 в 30-минутном документальном фильме «Мой зародыш» в апреле 2004 г. показал полную видеозапись операции аборта, которая производилась острыми хирургическими инструментами. На экране четко видно, как эмбрион всячески изворачивается, чтобы избежать гибельных порезов.

Отсюда вытекает вывод, что законодатель должен чутко реагировать на открытия ученых в области биомедицины, на достижения естественных наук, гарантируя право человека на жизнь, причем гораздо ранее факта рождения.

Серьезные дискуссии в отечественной и зарубежной литературе вызвал вопрос о допустимости эвтаназии, о ее соотношении с конституционно-правовыми гарантиями права человека на жизнь. Эвтаназия означает намеренное ускорение смерти или умерщвление неизлечимого больного с целью прекращения его страданий.

В литературе принято различать активную и пассивную эвтаназию. При активной эвтаназии принимаются меры по умышленному причинению смерти человеку из сострадания к нему по просьбе самого умирающего либо его родных и близких. Пассивная эвтаназия означает прекращение мероприятий по поддержанию жизни больного, сокращающего время неизбежного наступления смерти. Законы об эвтаназии теперь приняты в таких демократических странах, как Бельгия, Нидерланды и Австралия. Их примеру намерена последовать и Великобритания, в парламент которой уже внесен проект закона об эвтаназии. В нашей литературе также обосновываются предложения о принятии Федеральным Собранием РФ аналогичного закона.

Несмотря на существенные различия между действующими законами об эвтаназии, все они закрепляют обязанность врачей принять после медицинского консилиума решение о намеренном ускорении смерти или умерщвлении неизлечимого больного. Решение принимается на основании письменного заявления больного, а в отношении малолетних детей — по просьбе родителей. Процедура умерщвления должна быть произведена с использованием безболезненных способов и медикаментозных средств.

Так, в Законе Австралии «О правах неизлечимо больных людей» (1996 г.) записано: «Врач, по меньшей мере с пятилетним стажем работы, должен поставить диагноз, что болезнь неизлечима, а доступные обезболивающие средства неэффективны. Втрое мнение должен высказать врач-специалист, третье — психиатр. С момента подписания больным заявления в присутствии двух врачей должно минуть по крайней мере семь дней, а если пациент подтверждает свое решение — после этого должно пройти еще 48 часов. Врач должен находиться при пациенте до момента его смерти».

Законы об эвтаназии подрывают в самой основе конституционно-правовые гарантии права человека на жизнь. Они с неизбежностью проводят различия между человеческой жизнью «хорошего качества», достойной уважения и защиты на конституционном уровне, и жизнью «плохого качества», которая не заслуживает того, чтобы быть прожитой. Смерть или небытие в данном случае становятся ценностью, превалирующей над жизнью человека, а право на жизнь подменяется правом быть умершим. Более чудовищной дискриминации людей в зависимости от качества жизни трудно себе представить.

Нормы законов об эвтаназии противоречат нормам национального законодательства демократических стран о здравоохранении, предписывающим врачам бороться за жизнь человека до последней минуты и принимать все необходимые меры, чтобы максимально облегчить страдание больного. Но поскольку конституции гарантируют право человека на жизнь, объявляют его высшей социальной ценностью, то все законы об эвтаназии должны утратить свою юридическую силу или подлежать отмене теми органами государственной власти, которые их приняли.

Совершенно недопустимо принимать законы об эвтаназии в странах с низкой общей и правовой культурой населения, с высоким уровнем коррупции, широким распространением взяточничества. Если, например, реализовать «научно обоснованные» предложения отечественных ученых и публицистов о необходимости принятия закона об эвтаназии в России, то нетрудно предугадать, сколько будет за взятки отправлено на тот свет людей под предлогом, что они неизлечимо больны и испытывают невыносимые страдания. И лишь в исключительных случаях будут выявляться истинные причины умерщвления человека: стремление родственников скорее получить богатое наследство, замысел выгодно продать жилье покойного, намерение уклониться от возврата долга по договору займа и т. д.

В конституциях многих стран Западной Европы в качестве важнейшей гарантии права человека на жизнь введен запрет на применение смертной казни как исключительной меры наказания за совершение особо тяжелых преступлений. В соответствии с предписаниями конституционных норм в Швейцарии смертная казнь запрещена (ст. 10), в Португалии ее применение не допускается (ст. 24), в Финляндии никто не может быть приговорен к смертной казни (§ 7), в Бельгии смертная казнь отменена и не может быть восстановлена (ст. 18). В Италии и Испании смертная казнь отменена, за исключением случаев, предусмотренных военными уголовными законами на время войны (ст. 27 Конституции Италии, ст. 15 Конституции Испании).

Конституции некоторых стран в принципе не отменяют смертную казнь, но нормативно ограничивают ее применение. К их числу относятся, например, такие страны, как Россия, Беларусь, Венгрия, Греция, Казахстан, Украина. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 20 Конституции РФ смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Смертная казнь предусмотрена статьей 59 Уголовного кодекса РФ.

Здесь же следует отметить, что Россия является членом Совета Европы. Протоколом № 6 «Относительно отмены смертной казни» (Страсбург, 28 апреля 1983 г.) предусмотрено, что государства — члены Совета Европы, подписавшие этот Протокол к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 года, пришли к соглашению о том, что смертная казнь отменяется и что никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен (ст. 1). Россия подписала Протокол 16 апреля 1997 г. (распоряжение Президента РФ от 27 февраля 1997 № 53-рп). 30 марта 1998 г. был принят Федеральный закон № 54-ФЗ «О ратификации конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней». Этим Законом была ратифицирована Конвенция и ряд протоколов, в число которых Протокол № 6 не вошел. Не ратифицирован он и в настоящее время.

В связи с этим применение смертной казни в Российской Федерации в качестве меры наказания в настоящее время приостановлено до ратификации Протокола № 6 и внесения соответствующих изменений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, связанных с отменой этой санкции (постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-П и определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р).

Вопрос о введении или отмене смертной казни должен решаться в зависимости от характера криминогенной ситуации, состояния и динамики преступности, ее структуры, удельного веса особо тяжких преступлений против личности. В этой связи вполне оправдано поступила Беларусь, которая провела всенародный референдум по вопросу об отношении граждан к отмене смертной казни как меры наказания за совершение особо тяжких преступлений.

Обобщение конституционно-правовой практики насильственного лишения жизни человека на законных основаниях показывает, что в качестве таковых в большинстве стран мира выступают:

• приговор суда с назначением лицу, виновному в совершении особо тяжкого преступления, высшей меры наказания;

• акты судебно-следственных органов об установлении состояния необходимой обороны;

• законодательные нормы о применении оружия сотрудниками правоохранительных органов для пресечения общественно опасных деяний и задержания лиц, их совершивших;

• нормы общевойсковых уставов вооруженных сил государства;

• нормативные правовые акты, регулирующие процедуру применения оружия государственными инспекторами, инкассаторами и другими специально уполномоченными лицами;

• акты высших органов государственной власти об объявлении войны;

• приказы командования о воинских заданиях.

Лишение жизни человека при наличии должных оснований служит мерой социальной защиты личных, государственных и общественных интересов, в том числе права человека на жизнь. При их отсутствии лишение жизни человека, напротив, приобретает признаки преступления, которое должно квалифицироваться как убийство.

2. Право на имя и национальность от рождения. Оно означает подтвержденную государством возможность человека получить собственное имя и определить свою национальность по факту рождения. При регистрации ребенка в национальных органах ЗАГСа его имя и национальность должны назвать родители или лица, их заменяющие, а при отсутствии таковых — органы опеки и попечительства. Нормативное оформление этого права в ст. 28 Конституции ЮАР позволяет родителям выбирать для своих детей традиционные имена и определять их национальность по данным собственной регистрации. Тем самым закладывается правовая основа для самоидентификации человека, связанная с осознанием им принадлежности к тому или иному народу.

В отличие от Конституции ЮАР в Основном законе Азербайджана закреплено лишь право человека на национальную принадлежность. Как сказано в ст. 28 Конституции Азербайджана, каждый обладает правом сохранять свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к ее изменению.

В то же время в некоторых конституциях современных государств закрепляется только право человека на собственное имя. Соответствующие нормы сформулированы в ст. 18 Конституции Испании и ст. 26 Конституции Португалии.

В Конституции РФ ничего не говорится о праве человека на имя. Но каждый вправе самостоятельно указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности (ст. 26).

Отказ государства от правового регулирования отношений по выбору имени человека и предоставление беспредельного усмотрения по определению своей национальности вряд ли стоит считать серьезным достижением демократической России, существенным расширением прав и свобод человека. Контент-анализ содержания документальных источников показывает, что в России любящие родители не щадят собственных детей, давая им нелепые, длинные и неблагозвучные имена, которые, образно говоря, можно расценивать как фактическое основание для обращения в суд с исковым заявлением