Конституционное право:
академический курс

Учебник в 3 томах

Том 3

Под редакцией 
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора 
А. И. Казанника,
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора 
А. Н. Костюкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Авторы:
Арбузов С. В., к. ю. н., доц. — гл. XVI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Бережная Т. В., к. ю. н., доц. — гл. XV, гл. XIX (совм. с М. Ю. Дитятковским); Третьяк И. А., к. ю. н., доц. — гл. XIII (совм. с М. Ю. Дитятковским), гл. XXIX; Дитятковский М. Ю., д. ю. н., проф. — гл. VI (совм. с А. И. Казанником, В. А. Симоновым), гл. XIII (совм. с И. А. Третьяк), гл. XVI (совм. с С. В. Арбузовым), гл. XVIII (совм. с А. И. Казанником), гл. XIX (совм. с Т. В. Бережной), гл. XX (совм. с А. Н. Костюковым), § 1, 2 гл. XXI (совм. с В. А. Симоновым), § 3, 4, 6 гл. XXI (совм. с Е. Ю. Филатовым), § 5, 7, 8 гл. XXI (совм. с Д. В. Котелевским), § 9 гл. XXI, гл. XXX; Казанник А. И., д. ю. н., проф., гос. сов. юст. I класса, засл. юрист РФ — введение (совм. с А. Н. Костюковым), гл. I‒V, гл. VI (совм. с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), гл. VII, IX, XII, гл. XVIII (совм. с М. Ю. Дитятковским), гл. XXII‒XXV, гл. XXVII; Костюков А. Н., д. ю. н., проф., засл. юрист РФ — введение (совм. с А. И. Казанником), гл. X, гл. XX (совм. с М. Ю. Дитятковским); Котелевский Д. В., к. ю. н., доц. — гл. VII, XI, XIV, § 5, 7, 8 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Симонов В. А., к. ю. н., доц. — гл. VI (совм. с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), § 1, 2 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Филатов Е. Ю., ст. преп. — гл. XVII, § 3, 4, 6 гл. XXI (совм. с М. Ю. Дитятковским); Иванов С. В., к. ю. н., ст. преп. — гл. XXVI, XXVIII.

На основе сравнительного конституционного права, поправок в Конституцию РФ, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. и вступивших в силу 4 июля 2020 г., новейших федеральных и региональных законодательных и подзаконных актов, судебных решений, практики их применения раскрывается самобытность Конституционного права России в сравнении с лучшими мировыми достижениями конституционно-правовой мысли.

Учебник подготовлен сотрудниками кафедры государственного и муниципального права юридического факультета ОмГУ имени Ф. М. Достоевского.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2020 г.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических высших учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех, кто интересуется вопросами организации власти.

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

Глава XXII.
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ

§ 1. Великобритания в современном мире

Великобритания — официальное название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии — государство, расположенное у северо-западного побережья континентальной Европы. Оно состоит из четырех частей: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Его территория составляет 244,8 тыс. кв. км, численность населения превышает 60,4 млн человек (январь 2016 г.).

Во владении Великобритании находятся пятнадцать заморских территорий с населением около 210 тыс. человек. В их числе можно назвать такие территории, как Гибралтар в Европе, Ангилья, Бермудские, Каймановы и Фолклендские острова, часть Виржинских островов, острова Монтсеррат, Теркс и Кайкос — в Южной Америке, остров Св. Елены в Африке, остров Питкэрн — в Океании. Они представляют собой последние осколки Британской колониальной империи, распавшейся во второй половине прошлого века.

Великобритания входит в число самых высокоразвитых индустриальных стран мира. Занимая среди других стран семьдесят пятое место по размерам своей территории и двадцатое по численности населения, Великобритания располагает шестой экономикой в мире. По вкладу в создание мирового валового продукта она уступает лишь США, Китаю, Японии, Индии и Германии. По уровню развития таких отраслей экономики, как авиакосмическая промышленность, электротехническая промышленность и оптическое приборостроение, фармацевтика, биотехнологии, производство кремниевых информационных систем и кристаллов, программное обеспечение она находится на втором месте после США.

Инновационные технологии довольно широко используются при добыче нефти и газа на шельфе Северного моря, на предприятиях транспортного машиностроения, химической и металлообрабатывающей промышленности, в судостроении.

Великобритания занимает лидирующие позиции в освоении экологически чистых источников энергии. Она получает в промышленных масштабах тепловую и электрическую энергию на основе технологии пиролиза бытовых и производственных отходов, использует ветровую и солнечную энергию, биотопливо, энергию приливов и отливов, морских течений.

Второй по величине в Европе является британская строительная индустрия. Своими услугами она обеспечивает не только потребности Великобритании, но и экспортирует их на сумму более чем 16 млрд долларов США в другие страны мира. Британские подрядчики и консультанты выполняют работы своего профиля во многих странах Европы, Азии, Африки. Северной и Южной Америки, в Австралии и Новой Зеландии, что свидетельствует об их исключительной репутации. Градостроительное законодательство, нормативы и стандарты Великобритании признаны во всем мире и составляют основы государственного управления в области строительной индустрии многих стран.

Сельское хозяйство Великобритании, как и все отрасли промышленности, развивается на индустриальной основе. Оно отличается высокой механизацией и эффективностью. Несмотря на ограниченность площадей пашни, фруктовых садов, окультуренных сенокосов и пастбищ, оно обеспечивает более чем наполовину потребности страны в продовольствии.

Сектор финансовых услуг в экономике Великобритании вносит примерно 12% средств в создание внутреннего валового продукта (ВВП). Наиболее прибыльными из его услуг являются банковские операции, страхование, предоставление производных финансовых инструментов, торговля облигациями и валютой, финансовый лизинг, трастовые операции с драгоценными металлами. Лондон был и остается мировым финансовым центром, финансовой столицей планеты. На его долю приходится 37% мирового валютного оборота, 70% мировой торговли международными облигациями, 36% внебиржевой торговли дериватами, около 50% мировой торговли акциями иностранных компаний, 20% рынка международного банковского кредитования и примерно 90% мировой торговли наиболее ценными промышленными металлами. Многие государства и теперь предпочитают хранить свои золотовалютные резервы в банках Лондона, а состоятельные иностранцы стремятся передать им в управление свои активы.

Заметные изменения происходят в отраслевой структуре британской экономики. С каждым годом возрастает значение сферы услуг, что характерно для высокоразвитых стран мира. В 2015 г. ее доля в ВВП составляла с учетом финансовых услуг 72,5%, а в сфере занятости 76,3% от общей численности самодеятельного населения страны.

Экономика Великобритании развивается по уникальной модели, которой придерживаются еще две страны в мире — Япония и Сингапур. Из природных ресурсов Великобритания располагает значительными запасами нефти (1430 млн т) и природного газа (1710 млрд м³) на шельфе Северного моря, бурого угля, низкосортной железной руды и местных строительных материалов на суше. Страна вынуждена импортировать половину необходимого ей продовольствия, ввозить практически все виды промышленного сырья. Но для обеспечения импорта финансовыми средствами она должна продавать на международных рынках взамен свои промышленные товары. В свою очередь для их производства снова требуется закупать сырье.

Такая модель развития экономики работает только в тех странах, которые производят промышленные товары, оказывают публичные и частные услуги и экспортируют их лучше, быстрее и дешевле чем их конкуренты. В Великобритании эта модель действует почти автоматически, поскольку она подкреплена богатым набором инновационных технологий, качественным национальным образованием, высокой профессиональной культурой производства и управления.

Великобритания обладает в Европе самым высоким научно-техническим потенциалом. На Великобританию приходится примерно 4,5% мировых расходов на науку, 9% всех публикаций, в том числе 12% по естественным и техническим наукам. Около 60% от всех ассигнований на науку направляется в пять секторов — фармацевтику и биотехнологии; аэрокосмическую отрасль и оборону; компьютерные технологии; банковскую сферу и автомобилестроение. Британские открытия в области физики, химии, радиоастрономии, биологии, медицины пользуются международным признанием. Более 70 ученых Великобритании удостоены Нобелевских премий.

В Великобритании между научными, техническими и опытно-конструкторскими открытиями, изобретениями и рационализаторскими наработками и их внедрением в сферы производства и оказания услуг наблюдается минимальный временной разрыв. Британское право устраняет все административные барьеры на пути научно-технического прогресса, предусматривает дотации и налоговые льготы тем хозяйствующим субъектам, которые вносят существенный вклад в его развитие. В этой связи примерно 30% национальных и транснациональных компаний ежегодно осваивают выпуск новой продукции, 20% внедряют новые технологические процессы и 66% вовлечено в постоянную инновационную деятельность.

Реакцией Великобритании на мировой экономический и финансовый кризис стала реформа системы общего и профессионального образования. Основной упор сделан на расширение государственного сектора образования. Уже теперь примерно 94% учащихся бесплатно получают общее образование в государственных колледжах и лицеях. Треть их выпускников поступают на конкурсной основе в высшие учебные учреждения страны. За счет бюджетных средств государство на 85% обеспечивает финансирование национальных университетов. Конечная цель образовательной политики Великобритании состоит в том, чтобы готовить специалистов мирового уровня, способных стать впоследствии «мозгом» общества и государства, приобщиться к национальной элите, создать прочные гарантии экономического, социального и политического прогресса страны. Парламент Великобритании определил образование в качестве главного приоритета внутренней политики государства.

Особую гордость Великобритании составляют рабочие всех специальностей. Среди прочих завидных качеств их отличают высокое, отточенное профессиональным образованием и многолетним трудом мастерство, чувство достоинства и гордости за произведение своих рук и ума. Изготавливать лучшую в мире продукцию у них вошло в быт, в привычки, стало повседневной практикой. Это одна из важнейших причин, что британские товары пользуются высокой репутацией внутри страны и за рубежом, успешно конкурируют на международных рынках.

Британская культура государственного управления экономическими и социальными процессами служит надежным барьером против поспешных реформ, радикальных решений. Ее отличают постепенность и органичность включения новых элементов в традиционные экономические и социальные структуры, стремление к компромиссу между властью и бизнесом, глубокое уважение к закону. Поэтому за последнее десятилетие в Великобритании были проведены лишь незначительные преобразования: сокращен государственный сектор экономики, снижены налоговые ставки с физических и юридических лиц, упразднен контроль над заработной платой. Были приняты законы о внедрении рыночных начал в государственный сектор экономики, о предотвращении чрезмерной концентрации экономической власти у отдельных компаний, о сохранении и поощрении добросовестной конкуренции. Это создало благоприятные условия для стабильного роста экономики Великобритании, позволяющие обеспечить и высокий объем ВВП, и устойчивость национальной валюты. Великобритания стала одним из немногих государств на планете, которому удалось в значительной степени смягчить влияние мирового экономического и финансового кризиса на свою экономику, на качество жизни населения страны.

Британское общество, по мнению специалистов, до сих пор считается разделенным на классы. И хотя это нигде официально не зафиксировано, тем не менее, в его структуре выделяются аристократия, средний класс и низший класс (маргинальные слои общества). Однако социальные и политические противоречия между ними в значительной степени сглаживаются за счет относительно высоких доходов населения и многочисленных государственных и муниципальных пособий. Так, доходы семьи из двух человек после уплаты всех налогов составляет более 27 тыс. фунтов стерлингов в год. Реальные доходы 20% наиболее богатых семей Великобритании лишь в четыре раза превышают доходы 20% наиболее бедных семей. Британским законодательством установлено 38 видов различных социальных пособий для лиц как с высокими, так и низкими доходами (2015 г.). Все это способствует гармонизации общества, расширяет социальную базу поддержки населением государственной и муниципальной власти страны.

Великобритания в своем историческом развитии оказала огромное влияние на становление конституционно-правовых институтов почти во всех странах мира. Еще задолго до завершения процесса формирования Великобритании как единого государства, английские монархи первыми в мире стали ограничивать свою власть — Великая хартия вольностей Иоанна Безземельного (1215 г.). В период правления Генриха III был созван в 1258 г. первый парламент Англии. При Вильгельме III появился первый в мировой истории Билль о правах (1689 г.). Еще раньше в 1679 г. был принят знаменитый «Хабеас корпус акт» о неприкосновенности личности от произвольного ареста и содержания под стражей и следствием.

Многие конституционно-правовые институты Великобритании были заимствованы не только странами англо-саксонской, но и романо-германской правовой семьи. В их числе можно назвать институты кабинетной ответственности правительства перед парламентом; роспуска нижней палаты парламента по инициативе правительства; парламентских расследований; правительственной контрасигнатуры; официальной оппозиции; суда присяжных и состязательного правосудия.

Между тем, современное значение конституционного права Великобритании далеко не исчерпывается его влиянием на формирование отраслевых институтов различных стран мира. В настоящее время судебный прецедент как источник конституционного права начинает играть все большую роль в Германии, Швейцарии, во Франции и в Скандинавских странах. Происходит рецепция процедурно-процессуальных правил формирования судебного прецедента, сложившихся в Великобритании. Стало совершенно очевидно, что «идея создания полностью кодифицированного законодательства и единого свода законов, — правильно утверждает известный исследователь правовой системы Англии А. К. Романов, — все больше напоминает утопическое начинание, не имеющее большого практического значения».

В отечественной и зарубежной литературе роль Великобритании в международных отношениях оценивается не совсем правильно. Авторы единодушно утверждают, что Великобритания проводит самостоятельную политику в Европейском Союзе, занимает особую позицию по многим принципиальным вопросам его развития. В действительности Великобритания является в ЕС Троянским конем США. В ущерб своим национальным интересам она проводит в Евросоюзе политику, направленную на подрыв его экономической и финансовой самостоятельности, на предоставление недопустимых преимуществ США в конкуренции со странами Западной Европы на международных рынках. Великобритания безоговорочно поддерживает США в их стремлении изолировать Евросоюз от доступа к богатейшим ресурсам промышленного сырья России, не допустить их взаимовыгодного сотрудничества на принципах равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга. Находясь в особых отношениях со своим заокеанским наставником, Великобритания считает своим долгом участвовать во всех конфликтах, спровоцированных США в различных странах мира. Она активно поддержала государственные перевороты в Грузии, Кыргызии и в Украине, непосредственно участвовала в уничтожении Югославии, расчленении Сербии, агрессивных войнах США против Ирака, Ливии и Сирии. Великобритания является рьяной сторонницей США по распространению управляемого хаоса на все взрывоопасные регионы мира, ставшие объектами геополитических интересов заокеанского союзника. В этой связи представляется исключительно точной характеристика роли Великобритании в международных отношениях, которую ей дал еще в 1962 г. бывший секретарь США Дин Ачесон: «Британия утратила империю и не нашла своей новой роли в мире».

§ 2. Конституция Великобритании

Конституция Великобритании по своей форме является комбинированной. Она объединяет в определенном порядке различные источники письменного и устного характера. Тем самым ее форма обеспечивает комбинирование, соединение и взаимное расположение писаных и неписаных источников конституционного права, нормы которых в комплексе регулируют отношения по определению правового статуса личности, закреплению системы органов государства, установлению их взаимодействия на принципах соподчиненности или координации. Форма Конституции Великобритании не влечет за собой глубоких преобразований ее содержания и тем более сущности. Но она значительно упрощает процедурно-процессуальный порядок изменения Конституции под влиянием разнообразных факторов экономического или политического характера.

В структурном отношении комбинированная Конституция Великобритании слагается из двух составных частей — писаной и неписаной.

В первой части Конституции интегрированы три вида относительно самостоятельных источников права: статуты, судебные прецеденты и доктринальные источники. Ко второй части относятся конституционные обычаи, которые нигде юридически не зафиксированы, но призваны регулировать важнейшие отношения в жизни общества и государства.

1. Статуты. Они представляют собой принятые в установленном порядке акты Парламента Великобритании и одобренные монархом, содержащие нормы конституционного права. Изданные в разные годы и даже исторические эпохи, такие акты образуют в своей совокупности статутное право Великобритании.

В отраслевых учебных дисциплинах юридического профиля России нормативные правовые акты классифицируются, прежде всего, по их юридической силе. Однако применительно к статутам Великобритании общепринятая методология является неподходящей, поскольку все они обладают совершенно одинаковой юридической силой и в принципе не могут находиться в иерархической соподчиненности. В этой связи их обычно классифицируют по объектам конституционного регулирования, каковыми являются относительно обособленные группы общественных отношений, на которые воздействуют в процессе реализации нормы конституции с целью их упорядочения, приведения в систему, развития в нужном для общества направлении. В зависимости от данного критерия выделяются акты Парламента Великобритании, регулирующие:

• статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 г.; Акт о королевской санкции 1967 г.);

• статус человека, личности и гражданина (Иммиграционный акт 1971 г.; Акты о гражданстве 1948, 1964, 1981 гг.; Акты о гражданстве, иммиграции и политическом убежище 2002, 2006 гг.; Акт о правах человека 1998 г.);

• порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, проведения референдума (Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг; Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.; Акт о конституционной реформе 2005 г.);

• статус политических партий (Акт об обществах 1985 г.; Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.; Акт о выборах 2001 г.);

• статус и структура национального Парламента, полномочия его палат и формы их взаимодействия между собой (Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.; Акт о статутных инструментах 1946 г.; Акт о пожизненных пэрах 1958 г.; Акт о парламентском комиссионере 1967 г.; Акт о Палате общин 1978 г.; Акт о Палате лордов 1999 г.; Акт о Парламенте (Совместные комитеты) 2007 г.);

• политико-территориальную организацию государства и региональное управление (Акт об унии с Шотландией 1706 г.; Акт об унии с Ирландией 1901 г.; Акт о Шотландии 1998 г.; Акт об управлении Уэльсом 1998 г.; Акт о Северной Ирландии 2000 г.);

• организацию судебной системы (Акт о судах 1971 г.; Акт о магистратских судах 1980 г.; Акт о Верховном суде 1981 г.; Акт о судах графств 1984 г.; Акт о конституционной реформе 2005 г.);

• местное управление и самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985, 1988, 1999, 2000 гг.; Акт об управлении Большим Лондоном 1999 г.);

• участие Великобритании в международных сообществах (Вестминстерский статут 1931 г.; Акт о Европейских Сообществах 1972 г.).

В состав Конституции Великобритании входят и комплексные статуты, объединяющие схожие близкие нормы, относящиеся к различным отраслям права. Однако такие акты являются источниками Конституции не целиком, а лишь в той части, в какой они содержат конституционно-правовые нормы. Так, например, в Актах о министрах Короны 1937, 1964, 1975 гг., Акте о расовых отношениях 1976 г., Актах о чрезвычайных мерах 1973, 1978 гг., и в Акте о предотвращении терроризма закреплены не только нормы конституционного, но и административного права Великобритании.

В Акте о диффамации 1952 г. и Акте об общественном порядке 1984 г. содержатся преимущественно нормы административного права. Вместе с тем, в их содержании сформулированы правовые нормы, закрепляющие свободу печати и свободу собраний, которые целиком относятся к объектам конституционного регулирования.

В отечественной и зарубежной литературе принято относить к источникам Конституции Великобритании и так называемые исторические акты о правовом положении личности, включать их в сборники действующего законодательства. Речь идет о таких всемирно известных актах Великобритании, как Великая хартия вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г. и Билль о правах 1689 г., заложивших в стране основы конституционализма.

Парламент Великобритании в разное время отменил большинство регулятивных норм названных актов или инкорпорировал их в модифицированном виде в более поздние законы. Однако акты в целом не утратили свою юридическую силу, не превратились в исторические памятники правовой мысли, поскольку в их содержании сформулированы важнейшие принципы конституционного статуса личности, на которые и теперь ссылаются суды при разрешении различных споров. В них, например, закреплены принципы равенства всех перед законом и судом, неприкосновенности личности, гарантированности прав и свобод человека, общеправовой принцип: «Все, что не запрещено законом, разрешено». Поэтому можно с достаточным основанием утверждать, что эти акты являются источниками Конституции Великобритании.

2. Судебные прецеденты. В британской доктрине права под судебным прецедентом как самостоятельном источнике национальной Конституции понимается решение вышестоящего суда по конкретному конституционному делу, которое является обязательным для всех нижестоящих судов при рассмотрении аналогичных дел, но не связывает юрисдикционную самостоятельность вышестоящих судов. На обязательность судебных прецедентов указал судья Парк в своем решении по делу Mirehouse V. Rennel (1883 г.), постановивший: прецеденты должны приниматься во внимание такими, какие они есть, а судьи не могут «отвергать их или вообще отказываться от аналогии».

Многовековой опыт развития прецедентного права Великобритании свидетельствует, что наиболее значимые судебные прецеденты конституционного характера были сформированы решениями Высокого суда (отделение королевской скамьи), Апелляционного суда и Палаты лордов. Правила созданных ими прецедентов впервые определили парламентские привилегии, ограничили королевские прерогативы, установили порядок внесения изменений в законодательство и имплементации норм международного права, ввели в практику принцип равенства мужчин и женщин, расширили гарантии судебной защиты прав и свобод человека, личности и подданного (гражданина). На их основе впоследствии были приняты многие акты Парламента Великобритании, значительно обогатившие статутное право страны.

3. Доктринальные источники. Этим собирательным понятием обозначаются научные труды таких выдающихся ученых, знатоков британского конституционализма, как Д. Локк (1632–1704), Э. Берк (1729–1797), У. Блэкстон (1723–1780), И. Бентам (1748–1832), А. В. Дайси (1835–1922), Э. Мэй (1815–1887), Дж. Ст. Милль (1806–1873). В своих трудах они произвели глубокий анализ писаных и неписаных норм Конституции Великобритании, дали научное толкование статутов, прецедентов и обычаев, обобщили практику их применения, сделали достоверные и обоснованные выводы.

Научные труды авторитетных ученых являются дополнительными источниками Конституции Великобритании. Согласно общему правилу судебного прецедента, выраженному в решении по делу Cordell V. Second Clanfield Properties Ltd (1969 г.), книги британских авторитетов не могут влиять на судебные решения. Но если книги очень старые и в их содержании выражены мнения авторов, которые могут рассматриваться как свидетельства судебных решений, не дошедших до нашего времени, то они могут восприниматься судами как дополнительные источники права. На практике научные труды ученых Великобритании используются для обоснования парламентских и судебных решений, правительственных актов. К ним обращаются в случаях, когда какой-либо вопрос не урегулирован ни статутом, ни судебным прецедентом.

Так, например, доктринальные положения фундаментального трактата Э. Мэя о правах, производстве и обычаях Парламента Великобритании приобрели официальный статус и составили правовую основу Постоянных правил Палаты общин, регулирующих процедурно-процессуальные отношения в ее деятельности. В структуру Постоянных правил в неизменном виде вошли следующие доктринальные положения:

• кворум Палаты общин составляет 40 человек;

• депутат не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;

• запрещается называть во время дебатов другого члена Парламента по имени, делать персональные выпады;

• во время заседания запрещается читать книги и газеты;

• если Спикер или ведущий заседание (Председатель путей и средств) встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина;

• Спикер или ведущий заседания могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант.

Воспроизведенные доктринальные положения трактата Э. Мэя, служившего в середине XIX века Клерком Палаты общин Парламента Великобритании, являются интересными и поучительными и для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

4. Конституционные обычаи. Их можно определить как формы существования, выражения и преобразования не зафиксированных письменно правил поведения в сфере конституционно-правовых отношений, признанных их субъектами или санкционированных государством, которые сложились в результате применения одних и тех же правил к однородным случаях жизни и которые содержат ясно выраженные признаки долженствования. С формальной стороны они характеризуются такими свойствами, как существование весь период конституционной практики государства, их разумность, определенность и непрерывность действия.

В содержании обычаев находят свое выражение субъективные права и корреспондирующие им обязанности участников конституционно-правовых отношений, документально нигде не зафиксированных.

В зависимости от оснований формирования конституционных обычаев специалисты по общей теории права выделяют в их составе конституционные соглашения, традиционные обычаи и парламентские обычаи.

В Великобритании в качестве источников национальной Конституции признаются лишь конституционные соглашения или конвенционные нормы. Их характерная особенность заключается в том, что каждый из обычаев действует до тех пор, пока с этим согласны все субъекты соответствующего конституционного правоотношения и готовы следовать его устным предписаниям. Отсюда и произошло название обычая как конституционного соглашения.

Однако в Великобритании, стране с высокой правовой культурой и развитым правосознанием, никто не ставит вопрос об отмене конституционных обычаев. Все согласны в том, что именно таким образом и впредь должны регулироваться отношения в сфере осуществления государственной власти в силу разумности конституционных соглашений, соответствия их народным традициям, общепринятым правилам поведения.

В Великобритании нормами конституционных соглашений регулируются важнейшие отношения, возникающие при осуществлении государственной власти. Они устанавливают порядок реализации прерогатив монарха Великобритании, определяют статус Правительства, регламентируют процедуры созыва Парламента и роспуска Палаты общин, закрепляют основы взаимоотношения центральных органов государственной власти страны.

В случае возникновения коллизий между конституционным соглашением и статутом, применяются нормы статута. Тем не менее, обычай может определенным образом интерпретировать содержание статута, приспосабливая его к новым условиям. Некоторые конституционные обычаи, как и судебные прецеденты, могут со временем трансформироваться в статуты. Так, например, правило конституционного соглашения, согласно которому в случае возникновения спора между палатами британского Парламента по редакции законопроекта, в конечном счете решался в пользу Палаты общин, теперь закреплено нормами статута. В этом проявляется гибкость конституционного регулирования властеотношений в Великобритании.

Комбинированная Конституция Великобритании по своему содержанию является политико-социальной. В ней в определенном соотношении закреплены как нормы, регулирующие механизм осуществления государственной власти, так и нормы, наполненные социальным содержанием. Конституция закрепляет форму политико-территориальной организации Великобритании, систему центральных органов государственной власти, порядок их формирования, полномочия, формы и методы их осуществления, а также социальные права личности, материальные и судебные гарантии их обеспечения и защиты.

В зависимости от политического режима, нормативно оформленного статутами, судебными прецедентами и правовыми обычаями, Конституция Великобритании относится к демократическим конституциям стран мира. Она устанавливает в стране правовое состояние народовластия, при котором граждане, все органы государства, органы местного управления и самоуправления, их должностные лица и рядовые служащие призваны осуществлять власть народа, выражать его волю и интересы.

Вопрос об определении Конституции Великобритании в зависимости от формы политико-территориальной организации государства остается открытым, нерешенным. Все отечественные и зарубежные государствоведы относят ее к унитарным конституциям. Однако статутами Великобритании предоставлена Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии настолько широкая самостоятельность в осуществлении государственной власти, что их вряд ли можно считать субъектами политической (законодательной) автономии. По своему статусу они ближе к субъектам децентрализованной федерации. Поэтому Конституция Великобритании, скорее всего, является регионалистской.

По способам изменения Конституция Великобритании является гибкой. Внесение изменений и дополнений в действующие статуты с конституционным содержанием или их отмена осуществляются в обычных парламентских процедурах. Требуется лишь получить абсолютное большинство голосов депутатов Палаты общин и пэров Палаты лордов британского Парламента от числа присутствующих в залах заседаний с учетом кворума, установленного традициями палат. Конституционные обычаи изменяются под влиянием объективных факторов общественной жизни естественным путем или трансформируются в статуты. Судебный прецедент может быть пересмотрен (вновь определен) прямым указанием статута или решением вышестоящего суда.

В отечественной литературе часто даются советы законодателям Великобритании создать кодифицированную Конституцию. Однако в Великобритании сложилась доктрина парламентского суверенитета, которая не признает иерархии законов по степени их важности. Принятие в современных условиях Конституции в форме основного закона государства станет серьезным нарушением суверенных прав британского Парламента, с неизбежностью вступит в противоречие с принципом его верховенства. Поскольку все статуты принимаются Парламентом и одобряются монархом Великобритании, то они должны быть равными по своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Великобритании системы конституционного контроля.

Таким образом, комбинированная Конституция Великобритании зародилась в далеком прошлом, обновляется сегодня и обращена в будущее. Она включает в себя постоянно возникающие частные новшества, которые органично вписываются в ее содержание, охватывая все больше сторон конституционного регулирования ключевых отношений британского общества.

§ 3. Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина

В странах англосаксонской правовой семьи не допускается включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в национальные правовые системы. Возможна лишь их имплементация посредством принятия новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие акты. Великобритания пошла именно по этому пути, приняв Акт о правах человека 1998 г., в содержание которого имплементированы с помощью многочисленных отсылочных норм практически значимые положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ряда протоколов к ней. В этой связи негативный способ регулирования прав и свобод личности по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено правовыми нормами» превратился в подчиненный, вспомогательный способ. Впервые в Великобритании появилась у каждого возможность получить реальное представление о конституционно-правовых статусах человека, личности и гражданина.

1. Конституционно-правовой статус человека. В его содержание включаются естественные и неотъемлемые (неотчуждаемые) права, существующие вне зависимости от факта их признания государством и кодификации в письменных текстах. Человек приобретает их с момента рождения и будет пользоваться ими до самой смерти. Он не может даже по собственной воле отказаться от этих прав. Великобритания путем принятия статута лишь подтвердила наличие у человека естественных прав и взяла в соответствии с нормами международного права на себя обязательства по их защите. На парламентском уровне получили свое подтверждение права человека на жизнь, общее образование, защиту от принудительного труда, от пыток и бесчеловечного обращения, а также право ребенка на заботу родителей или государства.

Конституционными гарантиями защиты перечисленных прав человека в Великобритании являются: отмена смертной казни; бесплатное общее образование в государственных учебных учреждениях; свобода родителей обеспечивать образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями; запрет рабства, подневольного состояния, принудительного и обязательного труда; запрет пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.

Что касается других прав человека, то они получили свое подтверждение статутами Великобритании задолго до принятия Акта о правах человека. Так, например, право человека на достойную жизнь нормативно подкреплено Актом о хронических больных и инвалидах 1970 г. и Актом о социальном обеспечении 1985 г.

2. Конституционно-правовой статус личности. При анализе его содержания следует иметь в виду, что в Великобритании отсутствует деление прав, свобод и обязанностей личности на конституционные и отраслевые. Не существует в учебной и научной литературе Великобритании по конституционному праву их единой классификации. Тем не менее, с учетом адресного характера отсылочных норм Акта о правах человека и регулятивных норм национальных статутов Великобритании можно с известной долей условности раскрыть содержание конституционно-правового статуса личности. Представляется, что в его структуру входят в качестве составных элементов гражданские (личные), социально-экономические, культурные и экологические права, свободы и обязанности, а также их принципы и гарантии.

Системный анализ норм Акта о правах человека Великобритании и имплементированных норм европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод позволяет выделить прежде всего гражданские права и свободы. Среди них представлены такие фундаментальные права и свободы, как право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение семейной и частной жизни; свобода мысли, совести и религии; свобода выражения мнения; право на вступление в брак; свобода передвижения; право на эффективные средства правовой защиты.

Право на свободу и личную неприкосновенность понимается в Великобритании как гарантированная государством возможность не подвергаться тюремному заключению, аресту или любому другому физическому ограничению свободы без законных на то оснований, не испытывать произвольных стеснений или ограничений со стороны каких-либо лиц. Ему корреспондирует обязанность государства, прежде всего, в лице органов полиции и суда, обеспечить право каждого на свободу и личную неприкосновенность.

Право на уважение семейной и частной жизни означает гарантированную государством возможность требовать почтительного отношения со стороны всех посторонних лиц к неформальному общению людей в семейной сфере, вне производственной или служебной обстановке, без какого-либо вмешательства публичной власти. В Великобритании оно включает также неприкосновенность жилища, тайну переписки и телефонных переговоров, защиту от электронных средств контроля за личной жизнью.

Свобода мысли, совести и религии в Великобритании воспринимаются как гарантированная государством возможность выражать свое мнение по мировоззренческим вопросам, менять свою религию или убеждения, исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и совместно с другими лицами. Каждый может публично или в частном порядке обнародовать свое вероучение, проводить богослужение, совершать религиозные и ритуальные обряды.

В Великобритании к свободе мысли, совести и религии тесно примыкает свобода выражения мнения, является по существу ее логическим продолжением. Она представляет собой гарантированную государством возможность придерживаться своего мнения, беспрепятственно выражать его устно, печатно или в электронных средствах массовой информации, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства органов государства и независимо от государственных границ.

Право на вступление в брак понимается в Великобритании несколько иначе, чем, например, в Нидерландах или во Франции, где разрешено регистрировать однополые браки. В Великобритании брак — это добровольный союз мужчины и женщины, заключенный с целью создания семьи. Поэтому только мужчины и женщины, достигшие брачного возраста, имеют право вступать в брак и создавать семью. Порядок реализации этого права регулируется нормами Акта Великобритании о браке 1949 г.

Свобода передвижения предполагает гарантированную государством возможность всем лицам, которые на законных основаниях находятся на территории Великобритании, свободно передвигаться в ее пределах и свободно выбирать место жительства. По своему усмотрению каждый может беспрепятственно покидать страну.

Право на эффективные средства правовой защиты — это гарантированная государством возможность защищать в суде нарушенные права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Нормами Акта о правах человека установлено, что любое лицо ставшее жертвой нарушения своих прав и свобод в результате злоупотреблений органами власти может обращаться в соответствующие судебные органы за их защитой в течение одного года (ст. 6–7). Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в Европейский Суд по правам человека. Однако сделать это можно лишь в случае нарушения тех прав и свобод, которые закреплены в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Социально-экономические права личности в Великобритании закреплены, главным образом, нормами комплексных статутов, в которых содержатся лишь отдельные положения конституционного характера. Так, право частной собственности закреплено Актом о собственности 1925 г., право на медицинскую помощь — Актом о здравоохранении 1980 г., право на социальное обеспечение — Актом о социальном обеспечении 1985 г.

Порядок реализации социально-экономических прав личности в Великобритании регулируется не только нормами статутов, но и судебных прецедентов. Право частной собственности, например, является в Великобритании абсолютным по своему характеру, исключающим какие-либо юридические ограничения. Однако Апелляционный суд Великобритании сформулировал своими решениями несколько прецедентов, согласно которым земельные участки могут быть изъяты из частной собственности за предварительное и справедливое вознаграждение для публичных нужд лишь путем принятия закона. Прецедентами запрещено изменять по усмотрению собственника градостроительную и ландшафтную архитектуру усадеб и зданий, признанных в установленном законом порядке историческими и культурными памятниками.

Частичное изъятие государством собственности физических лиц также возможно исключительно на основе закона. Эта норма-принцип закреплена в Билле о правах 1689 г., согласно которой всякий статут и всякий налог исходят только от Парламента Великобритании. Тем самым любые действия органов государственной власти, направленные на изъятие части собственности индивидов в форме обязательных платежей и не основанные на законе являются нарушением права частной собственности.

Культурные права и свободы личности в Великобритании закрепляются негативным способом. Юридическими нормами не запрещено создавать культурные ценности, заниматься литературным, художественным, научным и другими видами творчества, преподаванием в учебных учреждениях страны и за рубежом, свободно приобщаться к достояниям национальной и мировой культуры. Университеты в Великобритании пользуются практически полной автономией.

Экономические права и свободы личности в Великобритании сформулированы правилами судебных прецедентов. Суды Великобритании неоднократно подтверждали право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровья или имуществу экологическим правонарушением. Такие формы исков, как устранение зловредности, помех, связанных с загрязнением воздуха или вод, или нарушение владения, применялись судами Англии еще в средние века.

В содержание конституционно-правового статуса личности входят не только права и свободы, но и основные обязанности. К ним в Великобритании относятся следующие юридические обязанности: соблюдать законы и правила общественной нравственности; платить законно установленные налоги и сборы; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия; беречь памятники истории и культуры; бережно относиться к природным объектам.

Принципами конституционно-правового статуса личности в Великобритании являются такие его исходные основные положения, как равенство всех перед законом и судом, справедливость, взаимосвязь прав и обязанностей, гарантированность прав и свобод, всеобщность прав, свобод и обязанностей. В своей совокупности они служат юридической основой формирования и применения всех норм конституционно-правового статуса личности.

Юридическими гарантиями конституционно-правового статуса личности являются нормативно закрепленные средства обеспечения прав и свобод, способов их реализации. В Великобритании основной юридической гарантией статуса личности выступает судебная защита прав и свобод. Посредством правосудия обеспечивается непосредственное действие прав и свобод личности, что является существенным признаком их реальности и высокой эффективности.

3. Конституционно-правовой статус гражданина. Отправным началом для его анализа служит правовое состояние гражданства, под которым согласно легальному определению понимается устойчивая правовая связь лица с самой Великобританией и ее заморскими территориями, находящая свое реальное выражение в совокупности взаимных прав и юридических обязанностей данного лица и государства.

Правовое регулирование гражданства в Великобритании осуществляется нормами Акта о британском гражданстве 1981 г. и нормами Актов о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 и 2006 гг., внесшими изменения в комплексный статут. В соответствии с их предписаниями все лица, обладающие гражданством, подразделяются на три категории: граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, граждане британских заморских территорий и заморские британские граждане.

Гражданство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии приобретается по рождению, по происхождению, путем натурализации, в порядке регистрации и в результате усыновления (удочерения).

Британским гражданством по рождению признается лицо, родившееся на территории Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином или постоянно проживает в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии.

По происхождению британским гражданином считается лицо, родившееся за пределами Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином по рождению. В этом случае во внимание не принимается гражданство родителей, приобретенное по происхождению.

Таким образом, порядок приобретения британского гражданства по рождению предполагает определенное законодательными нормами сочетание «права крови» и «права почвы».

Приобретение гражданства Великобритании путем натурализации допускается при соблюдении требований (цензов) к его соискателю, установленных Актом о британском гражданстве 1981 г. В соответствии с его положениями право возбуждать ходатайство о приобретении гражданства в порядке натурализации предоставлено лишь совершеннолетнему лицу, проживающему на территории Великобритании не менее десяти лет. Кроме того, необходимо иметь хороший характер и достаточно хорошее знание английского или гэльского (коренного для Шотландии), или валлийского (коренного для Уэльса) языка, намерение постоянно проживать в Великобритании или поступить на службу (работу), связанную с постоянным пребыванием в стране. В случае вступления в брак с гражданином Великобритании требование к кандидату на приобретение гражданства в порядке натурализации несколько упрощаются.

Приобретение гражданства Великобритании путем регистрации предусмотрено в отношении трех категорий лиц. Во-первых, это несовершеннолетние лица, родившиеся на территории Великобритании или за ее пределами, но не ставшие по разным причинам британскими гражданами, хотя они имели и имеют теперь на то законное право. Во-вторых, граждане британских заморских территорий, состоящие в устойчивой правовой связи с соответствующим территориальным образованием. В-третьих, лица, находящиеся под защитой Великобритании и проживающие в зарубежных странах, но имевшие британское гражданство по Акту о гражданстве 1948 г. Однако эта категория лиц должна отвечать необходимым требованиям по срокам пребывания на территории Великобритании.

Приобретение гражданства Великобритании путем усыновления (удочерения) ребенка, проживающего в зарубежной стране, британскими гражданами осуществляется в упрощенном порядке. Правовым основанием в данном случае является судебное решение об усыновлении (удочерении) ребенка.

Великобритания на законодательном уровне установила гражданство британских заморских территорий. Актом о британских заморских территориях 2002 г. их граждане наделены статусом подданных Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Его общие нормы о распространении подданства Великобритании на граждан британских заморских территорий конкретизируются в приложении к Акту применительно к каждой из территорий (ст. 6).

Статусом подданных Великобритании обладают также заморские британские граждане. К этой категории законодательно отнесены все лица, которые родились за пределами страны от британских граждан, но не отвечают требованиям, необходимым для получения гражданства Великобритании.

Граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии составляют основную категорию граждан страны, обладающих в полном объеме политическими правами и свободами. Акт о правах человека 1998 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и акты делегированного законодательства о государственной гражданской службе в Великобритании 1990 и 1999 гг. нормативно закрепили свободу собраний и ассоциаций; право на петиции; право на свободные выборы; право на равный доступ к публичной службе.

Свобода собраний и ассоциаций в Великобритании понимается значительно шире, чем в странах континентальной Европы. Она охватывает право граждан Великобритании объединяться в политические партии, общественные движения, добровольные общества и другие общественные организации, профессиональные союзы и участвовать в их деятельности с целью выражения и защиты своих законных интересов. Помимо того, в содержание обозначенной свободы включают право граждан выступать организаторами и участвовать в публичных митингах, шествиях и демонстрациях, пикетировании.

Пользование свободой собраний и ассоциаций в Великобритании ограничено нормами статутов, конституционных обычаев и судебных прецедентов в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, прав и свобод других лиц. Запрещено создавать политические партии и общественные организации экстремистского толка, отклоняться во время проведения демонстрации от заранее согласованного маршрута, призывать на митинге к насильственному изменению конституционного строя, измене родине, богохульствовать, оскорблять монарха и членов его семьи, разжигать расовую, национальную и религиозную ненависть и т. п. Право на создание профессиональных союзов и участие в их деятельности не распространяется на работников полиции, военнослужащих, сотрудников органов безопасности и разведки.

Право на петиции граждан Великобритании представляет собой гарантированную государством возможность лично или с другими гражданами обращаться в письменной форме с жалобами, заявлениями и предложениями в любые органы государственной и муниципальной власти страны. Их должностные лица обязаны принять по ним в соответствии с действующим законодательством решения и дать обоснованный ответ в разумные сроки.

Право на свободные выборы предоставлено всем гражданам Великобритании, отвечающим избирательным цензам, установленным нормами Акта о народном представительстве 1983 г. Ему корреспондирует обязанность государства периодически проводить выборы в Палату общин Парламента Великобритании и представительные органы муниципальной власти на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и свободного участия в выборах.

Право на равный доступ к публичной службе означает, что каждый гражданин Великобритании не моложе 18 лет, владеющий английским языком, имеющий профессиональное образование по должности и отвечающий всем квалификационным требованиям, может участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в органах государственной власти. Конкурсные экзамены, тестирование и собеседование с кандидатами на государственную службу проводит Комиссия по делам гражданской службы. Она входит в качестве структурного подразделения в состав Министерства по делам гражданской службы Великобритании.

На иностранных граждан, проживающих в Великобритании на законных основаниях, распространяется национальный правовой режим. Это значит, что они пользуются всеми правами и свободами человека и личности и несут соответствующие обязанности, за исключением тех, которые прямо оговорены в законе. В частности, иностранные граждане не обладают правом свободного въезда в Великобританию и могут быть депортированы из страны.

Таким образом, граждане Великобритании осуществляют в конкретных правоотношениях политические права и свободы в полном объеме. Для них нормативно установлены и более широкие пределы реализации прав личности. Так, например, свобода передвижения для граждан Великобритании предполагает право свободного въезда на территорию своего государства, тогда как для иностранцев установлены иммиграционные и прочие ограничения, лимитирующие въезд в страну и пребывание в ней. Великобритания отдает своим гражданам некоторые преимущества и в вопросах занятости, образования, здравоохранения и социальной защиты.

§ 4. Политические партии Великобритании

Конституционно-правовой статус политических партий Великобритании регулируется нормами Акта о правах человека 1998 г., Акта об обществах 1985 г., Акта о регистрации политических партий 1998 г. и Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г., а также нормами конституционных обычаев. Они наделяют всех граждан Великобритании правом создавать политические партии и участвовать в их деятельности, определяют виды политических партий, устанавливают специальные правила их регистрации и порядок участия в выборах и референдуме.

Правом учреждать политические партии и участвовать в их деятельности наделены граждане Великобритании не моложе 18 лет, обладающие активным избирательным правом.

Политические партии Великобритании в зависимости от форм деятельности подразделяются на три вида: парламентские партии, малые партии и иные партии. Для первого вида партий характерно, что они широко представлены в палате общин Парламента Великобритании, где партии объединяются соответственно в парламентское большинство и оппозицию. Партии второго вида не представлены в Палате общин и занимаются внепарламентской деятельностью. Партии третьего вида могут иметь свое представительство в Палате общин Парламента Великобритании, но в этом случае они находятся там в статусе парламентского меньшинства и не входят в оппозицию Ее Величества.

Регистрацию политических партий осуществляет Избирательная комиссия Великобритании путем внесения соответствующих записей в реестр политических партий. Согласно Акту о регистрации политических партий она ведет два совершенно разных реестра. В одном из них регистрируются партии, действующие на всей территории Великобритании или в отдельных ее регионах. Во второй реестр вносятся записи о региональных партиях, осуществляющих свою деятельность в Северной Ирландии. Практически это означает, что региональные партии Англии, Уэльса и Шотландии не имеют права заниматься политической деятельностью на территории Северной Ирландии.

Избирательная комиссия Великобритании может отказать в регистрации политической партии. Правовые основания отказа четко сформулированы в Акте о регистрации политических партий. К ним относятся следующие основания:

• наличие в Великобритании уже действующей политической партии под таким же названием;

• название или эмблема политической партии могут вызвать у избирателей ассоциации с уже зарегистрированной партией;

• название партии является непристойным или оскорбительным;

• название партии включает слова или выражения, запрещенные для использования с этой целью Государственным секретарем Министерства внутренних дел Великобритании;

• название партии состоит более чем из шести слов или написано не латинским шрифтом;

• документы партии содержат признаки экстремизма.

Отказ в регистрации политической партии может быть обжалован в судебном порядке.

В Великобритании сложилась двухпартийная система. Она характеризуется наличием в стране двух крупнейших партий, которые по очереди сменяют друг друга у власти. Суть такого тандема заключается в том, что одна политическая партия в результате парламентских выборов становится партией власти, а вторая партия переходит к ней в оппозицию.

Вместе с тем, в Великобритании кроме двух ведущих политических партий существуют и другие партии. Но это не меняет природу двухпартийной системы Великобритании, поскольку ни одна из менее значимых партий страны ни самостоятельно, ни в коалиции с другими партиями не может в современных условиях прийти к власти или составить оппозицию правящей партии. Все они находятся в меньшинстве.

В настоящее время в Великобритании наиболее влиятельными являются четыре политические партии. В структуру двухпартийной системы Великобритании входят постоянно соперничающие между собой Консервативная и Лейбористская партии. В статусе парламентского меньшинства представлены Либерально-демократическая партия Великобритании и Шотландская национальная партия.

1. Консервативная партия. Она объединяет в своем составе земельную и финансовую аристократию, духовенство Англиканской церкви, фермеров, гуманитарную и техническую интеллигенцию, конторских и государственных служащих, высокооплачиваемых рабочих. В структурном отношении партия, по классификации французского государствоведа М. Дюверже, является кадровой, поскольку в ней ведущую роль играют профессиональные политики, функционеры.

Консервативная партия Великобритании является классической парламентской партией. Ее система руководящих органов полностью приспособлена под парламентскую работу, выборы в палату общин и представительные органы различных уровней. В нее входят национальная конференция, ассоциации избирательных округов, центральный совет, исполком, парламентские фракции в Палате общин и Палате лордов Парламента Великобритании.

Национальная конференция созывается один раз в году. Она утверждает в должности лидера партии, фактически избранного парламентскими фракциями Палаты общин и Палаты лордов, подводит итоги работы за год, принимает резолюции по организационным вопросам и вопросам политики партии. Лидер определяет основные направления деятельности партии, ее внутреннюю и внешнюю политику, руководит парламентской фракцией в Палате общин.

Основным структурным подразделением системы руководящих органов Консервативной партии Великобритании является ассоциация избирательного округа. Количество ассоциаций соответствует числу избирательных округов по выборам в Палату общин британского Парламента. Они объединяют в своем составе активистов Консервативной партии, подобранных из числа избирателей, проживающих на территории округа. Возглавляются ассоциации округов местными партийными функционерами.

Ассоциации избирательных округов по согласованию с центром выдвигают кандидатов в депутаты, организуют предвыборные компании, приглашают на партийные митинги, встречи кандидатов с избирателями, распространяют литературу. На своих собраниях они периодически заслушивают отчеты кандидатов в депутаты об их успехах в предвыборной борьбе, а также отчеты депутатов о результатах практической работы.

Центральный совет Консервативной партии Великобритании является совещательным органом при лидере партии. Он вносит ему предложения и рекомендации по вопросам партийного строительства, стратегии и тактике предвыборной борьбы, парламентской деятельности.

В период между заседаниями совета осуществляет свою деятельность исполком Консервативной партии. В его функции входит тщательная проверка приемлемости того или иного кандидата в депутаты, составление их списков с биографическими справками и отправка этих списков в ассоциации избирательных округов.

Парламентская фракция Консервативной партии Великобритании выступает в качестве координирующего центра по отношению ко всем партийным структурам по подбору потенциальных кандидатов в Палату общин, выработке и реализации внутренней и внешней политики партии.

Политика Консервативной партии Великобритании весьма противоречива. Внутри страны партия последовательно выступает за ограничение государственного регулирования экономики страны, развитие частной инициативы, структурную перестройку экономики путем вывода из эксплуатации неэффективных предприятий, сокращение излишнего финансирования социальных программ, более ответственное расходование бюджетных средств. Она преследует цель сохранить традиционные для Великобритании государственные институты (монархия, Палата лордов), семейные ценности, национальную систему образования. Консерваторам удалось провести через Парламент законопроект об обязательном вынесении на референдум любого решения о передаче властных полномочий от Великобритании к Евросоюзу или выхода страны из его состава или отдельных структур.

В международных отношениях Консервативная партия Великобритании безоговорочно поддерживает политику США по установлению однополярного мира, насаждению в различных странах земного шара мифических стандартов демократии, прав и свобод человека и гражданина. Она несет прямую ответственность за участие Великобритании в устранении неугодных США политических режимов, провоцировании государственных переворотов в странах, вставших на путь самостоятельного развития, в вооруженной агрессии против суверенных государств, подрыву конкурентной способности Евросоюза в сфере экономики и новейших технологий, ограничению влияния России в международном сообществе. Партия требует ограничить или вовсе запретить миграцию граждан из стран Северной Африки и Ближнего Востока, разоренных в результате агрессии США, Великобритании и их союзников по НАТО. В этой связи кажутся пророческими слова выдающегося политического и государственного деятеля XX века, Президента Франции, генерала Шарля де Голля, сказанные им при подведении итогов правления в Великобритании Консервативной партии (1951–1964 гг.): «Меня охватывает меланхолия при виде Британии, стремящейся к Соединенным Штатам, ибо она рискует стать американским коммивояжером».

2. Лейбористская партия. В отличие от Консервативной партии Великобритании она является массовой политической партией. В нее входят на правах индивидуальных членов представители среднего класса Великобритании и в качестве коллективных членов — профсоюзы и другие общественные объединения левоцентристского толка. В зависимости от социального состава она считается в Великобритании рабочей партией.

По организационной структуре Лейбористская партия Великобритании мало чем отличается от Консервативной партии.

Низовым звеном партии являются уличные комитеты, каждый из которых осуществляет свою деятельность в пределах нескольких избирательных участков. Они проводят опросы общественного мнения на предмет политических предпочтений граждан, организовывают собрания для обсуждения местных вопросов, ведут картотеку избирателей, собирают подписи под обращениями Лейбористской партии.

Средним звеном организационной структуры Лейбористской партии Великобритании являются ассоциации избирательных округов. Разница между ними заключается лишь в том, что у лейбористов они включают в свой состав не только активистов партии, но и представителей местных отделений профсоюзов и общественных объединений левоцентристского толка.

Деятельность ассоциаций избирательных округов координируют региональные советы Лейбористской партии. Периодически они проводят конференции, в работе которых принимают участие с правом совещательного голоса депутаты и кандидаты в депутаты Палаты общин британского Парламента от Лейбористской партии.

Высшим структурным подразделением Лейбористской партии Великобритании является ежегодная конференция. На конференцию избираются делегаты от партийных организаций, профсоюзов и общественных объединений левоцентристского толка. По должности на конференции представлены с правом совещательного голоса делегаты парламентской фракции Палаты общин. Конференция утверждает в должности лидера Лейбористской партии, избирает исполком, принимает резолюции по организационным и политическим вопросам, определяет тактику и стратегию проведения парламентских и местных выборов.

В области внутренней политики Лейбористская партия отказалась от непопулярных в Великобритании социалистических идей и трансформировалась в левоцентристскую партию. В настоящее время она выступает за сохранение регулирующей роли государства в сфере экономики, ликвидацию общественного неравенства путем совершенствования налоговой системы, поддержку социальных программ в области образования, здравоохранения и борьбы с безработицей, допустимость ограниченной финансовыми возможностями иммиграции, защиту прав национальных и религиозных меньшинств.

В области международных отношений Лейбористская партия проводит политику, направленную на достижение более тесной европейской интеграции, сохранение Великобританией особых отношений с США и близкого партнерства с Францией, сотрудничество с Россией через структуры Евросоюза и межправительственные российско-британские комитеты и комиссии.

3. Либерально-демократическая партия. Она представлена в Палате общин в статусе парламентского меньшинства, что ограничивает ее участие в законотворчестве, бюджетном процессе и осуществлении контроля за деятельностью Правительства Великобритании.

В политическом спектре Великобритании Либерально-демократическая партия занимает центристскую позицию с небольшим уклоном влево. Объективно это обусловлено социальным составом партии, объединяющей в своих рядах научную интеллигенцию, представителей средних слоев населения, связанных с новыми технологиями и новыми видами бизнеса, имеющих доход до 20 тыс. фунтов стерлингов в год. В социальной иерархии общества они прочно занимают средину или по британским стандартам высшую ступень скромной жизни. Их долгосрочные интересы сводятся к сохранению в стране экономической, социальной и политической стабильности.

По своей организационной структуре Либерально-демократическая партия практически ничем не отличается от других парламентских партий Великобритании. В отличие от Лейбористской партии в ее руководящие органы не входят лишь активисты профсоюзов и общественных объединений, поскольку они не сотрудничают с либеральными демократами. В Палате общин партия сформировала парламентскую фракцию меньшинства.

В области внутренней политики Либерально-демократическая партия Великобритании определила следующие национальные приоритеты: защита прав человека; введение пропорциональной избирательной системы взамен нынешней мажоритарной; принятие парламентского акта о выборности Палаты лордов; ограничение регулирующей роли государства в сфере экономики; промышленное освоение экологически чистых источников энергии; сохранение благоприятной окружающей среды в интересах нынешних и будущих поколений людей.

Во внешней политике Либерально-демократическая партия выступает за полный отказ Великобритании от участия в агрессивных войнах США против суверенных государств, усиление европейской интеграции, равноправное сотрудничество со всеми странами, в том числе с Россией. Такая политика партии находит понимание и поддержку среди граждан Великобритании, принадлежащих к среднему классу общества.

4. Шотландская национальная партия. По территориальной сфере деятельности она относится к региональным партиям Великобритании. Тем не менее, в 2015 г. партия получила на выборах в Палату общин Парламента Великобритании абсолютное большинство голосов избирателей почти по всем избирательным округам, сформированным на территории Шотландии. По результатам выборов она по существу превратилась в национальную партию Великобритании, и впервые заняла место в палате общин в статусе партии парламентского меньшинства.

Программа Шотландской национальной партии по своему содержанию является исключительно политической. Она предусматривает достижения независимости Шотландии, а по мере движения к этой цели — завоевания широкой автономии в рамках Великобритании и Европейского Союза.

Характерная особенность политической системы Великобритании заключается в том, что в ее структуре нет национальных партий, которые бы находились в оппозиции к существующему государственному строю, требовали бы его смены. Они избирательно выступают только против политики Правительства Великобритании, сформированного партией парламентского большинства по результатам выборов. Поэтому в Великобритании возможна лишь конструктивная оппозиция, призванная в чем-то критиковать политику Правительства, а в чем-то и поддерживать ее. Тем самым обеспечивается политическая стабильность в стране, принимаются на государственном уровне более качественные и взвешенные законы, оптимальные управленческие решения.

§ 5. Центральные органы государственной власти Великобритании

Конституция Великобритании не закрепляет принцип разделения властей в его классическом понимании. Согласно традиции, монарх Великобритании олицетворяет собой каждую из ветвей государственной власти страны. В настоящее время законодательная власть представлена «Королевой в Парламенте», то есть состоит из обоих палат Парламента и Королевы; исполнительная власть — Правительством и министрами Ее Величества; судебная власть — судьями Ее Величества. Все гражданские служащие Великобритании юридически состоят на службе Ее Величества, а вооруженные силы страны есть ни что иное как армия и флот Ее Величества. Собирательное понятие «Корона» обозначает в Великобритании одновременно и монарха, и правительство, и государственный аппарат в целом. Поэтому можно с полным основанием утверждать, что монарх в Великобритании формально является составляющей всех ветвей власти, представлен во всех центральных органах государства.

Однако специфические особенности принципа разделения властей в Великобритании проявляются не только в конституционном положении монарха в системе центральных органов государства, но и в их структуре и полномочиях. Так, Премьер-министр, министры и другие члены Правительства Великобритании являются депутатами Палаты общин или членами Палаты лордов национального Парламента, а также правомочны издавать нормативные правовые акты делегированного законодательства. Лорд-канцлер является одновременно членом Кабинета Правительства Великобритании и должностным лицом Палаты лордов. Хотя Тайный совет при монархе Великобритании действует как совещательный орган, тем не менее он обладает специальной юрисдикцией высказывать в связи с обращением монарха свое мнение по вопросам права и таким образом оказывать определенное влияние на законотворчество.

Столь своеобразное разделение властей в Великобритании дает возможность каждой ветви государственной власти функционировать согласно своему конституционному назначению и в то же время эффективно взаимодействовать друг с другом на принципах сотрудничества и координации.

Великобритания по форме государственного правления является конституционной (парламентской) монархией. В системе ее центральных органов государственной власти представлены: монарх. Парламент, Правительство и суды Великобритании.

1. Монарх. Согласно британской конституционно-правовой доктрине его принято ставить на первое место в системе органов государственной власти Соединенного Королевства, поскольку он является главой государства и Англиканской церкви, источником суверенной власти и символом единства нации.

В соответствии с Актом о престолонаследии 1701 г. в Великобритании принята кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон передается по наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. Но монарх своей волей может назначить и другого наследника. К тому же в Великобритании монарх должен быть протестантом по вероисповеданию и не состоять в браке с католиком или с разведенным. Благодаря такой системе престолонаследия, с 1952 г. трон Великобритании занимает Королева Елизавета II из династии Виндзоров, который перешел к ней после смерти отца — Короля Георга VI.

Монарх Великобритании и сегодня обладает очень широкими полномочиями. Они существуют в форме королевских прерогатив, под которыми понимаются исключительные полномочия монарха, не исходящие от Парламента Великобритании. В британской и отечественной литературе по конституционному праву их подразделяют на личные и политические прерогативные полномочия монарха.

К числу личных прерагативных полномочий монарха Великобритании относятся такие конституционные права, как право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), абсолютный иммунитет своей особы, постоянное функционирование института монархии, содержание по цивильному листу и право иметь королевский двор.

Среди перечисленных прерогативных полномочий монарха некоторые из них нуждаются в пояснении. Так, право на титул ныне царствующего монарха Великобритании нашло свое юридическое выражение в содержании владетельного звания (полного титула) следующим образом: «Елизавета Вторая, Божьей милостью королева Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества наций, защитница веры, суверен британских рыцарских орденов».

Абсолютный иммунитет монаршей особы означает гарантированную Конституцией возможность Короля (королевы) Великобритании не нести какой-либо юридической ответственности за результаты осуществления прерогативных полномочий, быть полностью защищенным от критики своей деятельности и даже устоев британской монархии. Так, в соответствии с Актом о государственной измене 1848 г. любая критика монархии признается в Великобритании тяжким преступлением, за которое грозит наказание в виде пожизненного лишения свободы. В декабре 2000 г. британская влиятельная газета «Гардиан» предприняла попытку развернуть кампанию за проведение референдума о будущем монархии. Объектом критики газеты была не сама монархия, а правовые нормы Акта о престолонаследии 1701 г., согласно которым монархом Великобритании может стать лишь тот, кто рожден в законном браке. Тем не менее, прокурор лорд Уильямс предостерег редакцию о недопустимости подобных действий и возможности возбуждения против нее уголовного дела за государственную измену. Судебный иммунитет монарха подтвержден нормой конституционного обычая, по смыслу которой «король не может поступить неправильно».

Право на постоянное функционирование института монархии исключает наступление в Великобритании междуцарствия, поскольку король (королева) может самостоятельно назначить наследника престола. Поэтому в Великобритании, как гласит обычай, «король никогда не умирает».

Политические прерогативные полномочия монарха Великобритании классифицируются в зависимости от сферы их реализации. По этому критерию выделяются законодательные, управленческие, судебные, внешнеполитические и церемониальные полномочия монарха.

В законодательной сфере полномочия монарха характеризуются тем, что он признается составной частью Парламента Великобритании, хотя и не может посещать его заседания без специального приглашения. Палаты лордов и общин должны действовать в согласии с монархом. Он созывает Парламент Великобритании на сессии, обладает правом налагать абсолютное вето на принятые им законопроекты, правом распускать Палату общин. Каждая сессия Парламента открывается тронной речью монарха, в которой излагается программа законотворчества на текущий год. Парламентарии, приступая к исполнению своих конституционных обязанностей, клянутся в верности монарху и его преемникам. Суть клятвы заключена в сакраментальной формуле: «Я клянусь Всемогущим Богом, что буду преданным и верным Ее Величеству Королеве Великобритании, ее потомкам и наследникам, в соответствии с законом. Да поможет мне Бог».

В сфере управления монарх Великобритании назначает и отправляет в отставку Премьер-министра и министров Правительства, а также всех гражданских служащих, состоящих «на службе Его Величества». Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Великобритании, назначает высших должностных лиц в армии и на флоте, присваивает воинские звания. Монарх управляет собственностью Короны, назначает епископов Англиканской церкви, присваивает почетные звания, посвящает в рыцари, дарует дворянские титулы.

Судебные полномочия монарха Великобритании проистекают из содержания вековечной традиции страны, согласно которой «король — источник справедливости». В этой связи он назначает судей, от его имени объявляются амнистия и помилование, выносятся приговоры, возбуждаются уголовные дела в отношении лиц, совершивших преступления.

Прерогативные полномочия монарха Великобритании в сфере внешней политики заключаются в том, что именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения, принимает решения по аннексии и уступке территории, направляет и аккредитует дипломатических представителей, объявляет о признании зарубежных государств и правительств, возглавляет Содружество, объединяющее 51 государство из числа бывших британских колоний.

Церемониальные полномочия монарха Великобритании определяются конституционными обычаями, предписывающими последовательность его действий при торжественных приемах, национальных праздниках, шествиях, произнесении тронных речей, посвящении в рыцари и т. п.

Однако следует иметь в виду, что порядок реализации прерогативных полномочий монарха Великобритании установлен конституционными соглашениями, которые принципиально иначе регулируют отношения по осуществлению государственной власти страны. Реальное представление о трансформации полномочий монарха можно получить в результате анализа конкретных конституционных соглашений. В частности, монарх Великобритании назначает Премьер-министром лидера партии или блока партий, победивших на выборах в Палату общин, и поручает ему сформировать Правительство. Он назначает на должности министров Правительства Великобритании, но по представлению Премьер-министра. Монарх подписывает и осуществляет промульгацию только тех законопроектов, которые приняты Парламентом и скреплены подписью Премьер-министра или соответствующего министра, непосредственно отвечающего за его исполнение. При осуществлении своих политических прерогатив он следует советам Кабинета Правительства Великобритании в лице Премьер-министра. По его советам монарх выполняет также функции Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Великобритании, вводит военное или чрезвычайное положение в стране или в отдельных ее местностях. Высшие судьи Великобритании уже давно стали несменяемыми: они занимают свои посты «пока ведут себя безупречно». Монарх отправляет кого-либо из судей в отставку при условии, что его отрешили от должности в порядке импичмента.

На основе конституционных соглашений осуществляет свою деятельность и Тайный совет, который является консультативным органом при монархе Великобритании, помогая ему управлять государством. Однако в настоящее время в его состав входят министры Кабинета, судьи Верховного суда, епископы и архиепископы Англиканской церкви, Спикеры обоих палат Парламента, британские послы в зарубежных странах и другие лица, которые занимают или занимали высшие должности на службе Ее Величества. Тайный совет при кворуме в три человека принимает от имени монарха решения в форме прокламаций или в форме приказов. По существу своими актами он оформляет, главным образом, решения Правительства Великобритании.

Прокламации издаются по вопросам созыва и роспуска Палаты общин, объявления войны и мира, введения чрезвычайного или военного положения в стране или в ее отдельных местностях, амнистии, проведения национальных торжеств, реформы системы центральных органов государственной власти Великобритании и т. п.

В форме приказов в Совете принимаются решения о назначении лидера парламентского большинства в Палате общин Премьер-министром и по его представлению членов Правительства, введении в действие актов Парламента Великобритании, об утверждении системы и структуры центральных органов исполнительной власти страны, о присвоении высших воинских и почетных званий, даровании дворянских титулов, а также по всем вопросам государственного управления на правительственном уровне.

Тайный совет выносит свои решения согласно конституционному соглашению только в рамках прерогативных полномочий монарха Великобритании.

Конституционные соглашения действуют в Великобритании до тех пор, пока с ними согласны все субъекты конкретных правоотношений, возникающих при осуществлении государственной власти. Поэтому политические прерогативы монарха Великобритании считаются не отмененными, а только «спящими». Но в кризисных условиях, когда возникает реальная угроза конституционному строю Великобритании, нормальному функционированию публичной власти, демократическим правам и свободам граждан, они могут «проснуться» и тем самым предотвратить наступление катастрофической ситуации. Лишним подтверждением тому может служить опыт царствования Королевы Елизаветы II, которая вопреки конституционному соглашению трижды самостоятельно подбирала кандидатуры на пост Премьер-министра Великобритании (1955, 1957 и 1963 гг.).

Английский писатель и публицист Д. Оруэлл заметил в связи с этим: «Люди теперь не могут обходиться без барабанов, флагов, парадов, и лучше, если они будут боготворить кого-то, не имеющего реальной власти. В Англии же реальная власть — у джентльменов в котелках, а в золоченой карете, символизирующей величие, восседает другая персона, и, пока сохраняется такое положение, появление Гитлера или Сталина в Англии исключено».

В свете уроков истории это — немалое преимущество британской монархии по сравнению даже с самой демократической республикой.

2. Парламент. Согласно исторически сложившейся британской правовой доктрине он включает монарха, лордов и общины. Однако на практике Парламент Великобритании по своей структуре является типичным бикамеральным органов законодательной власти, состоящим из Палаты общин и Палаты лордов.

Палата общин Парламента Великобритании избирается сроком на пять лет путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Активным избирательным правом по выбору в палату общин пользуются все граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Нормами Акта о народном представительстве 1983 г. правом избирать наделены и граждане Ирландской Республики и стран Содружества, постоянно проживающие в Великобритании. Наряду с ними в парламентских выборах могут участвовать также британские граждане, проживающие за границей, которые подали свои заявления о занесении их в регистрационный список в сроки, установленные законом. Они имеют право голосовать по почте или по доверенности в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. Однако граждане могут пользоваться этим правом лишь в течение пяти лет с того дня, когда они выехали за пределы Великобритании. Не обладают активным избирательным правом иностранные граждане, душевнобольные, лица, отбывающие наказание в исправительных учреждениях по приговору суда или осужденные за применение «бесчестных и незаконных приемов на выборах», а также пэры и пэрессы, входящие в состав Палаты лордов.

Пассивное избирательное право по выборам в Палату общин Парламента Великобритании предоставлено всем британским гражданам не моложе 21 года, за исключением тех лиц, которые по закону не обладают активным избирательным правом или являются банкротами. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане Великобритании, которые замещают должности служащих Ее Величества, несовместимые с парламентским мандатом. К ним относятся профессиональные оплачиваемые судьи, чиновники министерств и специальных ведомств, дипломаты, военнослужащие, руководители публичных корпораций. Парламентским Актом о выборах (2001 г.) из их числа были исключены священнослужители.

Палата лордов Парламента Великобритании до недавнего времени формировалась традиционно-монархическим способом, главным образом по наследственному принципу. Однако в связи с принятием Акта о Палате лордов 1999 г. наследственные пэры лишились права заседать в верхней палате британского Парламента. Теперь в Палату лордов входят по собственному праву пожизненные пэры и духовные лорды, а также по принципу выборности — наследственные пэры.

Правовой статус пожизненного пэра возникает в результате пожалования Королевой Великобритании Елизаветой II тому или иному лицу дворянского титула барона или баронессы за выдающиеся заслуги перед Отечеством, достигнутые своей профессиональной деятельностью в определенной сфере жизни общества или государства. Титул не передается по наследству, а лишь позволяет его носителю заседать по собственному праву в Палате лордов Парламента Великобритании.

В статусе духовных лордов в верхней палате британского Парламента представлены иерархи Англиканской церкви, имеющие священный сан архиепископа или епископа. Это лишний раз подтверждает высокий авторитет Англиканской церкви в стране.

Наследственные пэры избираются в Палату лордов Парламента Великобритании по корпоративной системе. Актом о Палате Лордов 1999 г. установлено, что 15 из них избираются всем составом наследственных пэров страны. Остальные 75 наследственных пэров избираются в Палату лордов с учетом их партийных предпочтений. По этому критерию 42 наследственных пэра избираются непосредственно от наследственных пэров-консерваторов, 3 — от либеральных демократов, 2 — от лейбористов и 28 — от независимых наследственных пэров. По результатам выборов они приобретают право заседать в Палате лордов пожизненно.

В структурном отношении Палата общин и Палата лордов Парламента Великобритании обладают как общими, так и характерными только для каждой из них признаками.

Высшим должностным лицом Палаты общин британского Парламента является Спикер. Его значение в парламентской работе и традиционно высокий престиж подчеркиваются рядом внешних отличий. На заседаниях Палаты общин он сидит в высоком кресле, облаченный в парик и мантию. Все депутаты начинают свои выступления с обращения к «господину Спикеру». При встрече с ним депутаты и министры обязаны кланяться.

Спикер избирается на первом заседании Палаты общин нового созыва на весь срок ее полномочий из числа депутатов, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Согласно конституционному соглашению, он не должен состоять в какой-либо политической партии. Поэтому депутат, избранный на должность Спикера Палаты общин прекращает свое членство в партии. Как и всякий депутат, Спикер должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе очередных выборов в Палату общин. В этом случае в избирательном округе, где он баллотируется, ведущие политические партии Великобритании не выставляют, как это и предусмотрено конституционным соглашением, альтернативных кандидатур. После своей отставки Спикер не может оставаться в Палате общин в статусе рядового депутата, поскольку он получает дворянский титул и место в Палате лордов.

В рамках своих полномочий Спикер обеспечивает взаимодействие Палаты общин с монархом, Палатой лордов, Правительством и другими центральными органами власти Великобритании. На заседаниях палаты он дает советы и разъяснения по процедурным вопросам, обеспечивает равные права депутатов по их участию в парламентской работе, обладает дисциплинарными полномочиями в отношении нарушителей порядка в зале заседаний, удостоверяет финансовый характер законопроекта, вносимого на рассмотрение Парламента. Спикер имеет право разрешить проведение чрезвычайных дебатов по особо важным вопросам, проинформировать депутатов о намерении Правительства Великобритании сделать срочное заявление по какой-либо социальной ситуации. Сам Спикер не может выступать в дебатах или комментировать выступления депутатов, подводить итоги дискуссий, делать из них выводы. На пленарном заседании палаты он может голосовать только в одном случае, когда голоса депутатов разбиваются поровну.

Наряду с руководством заседаниями Палаты общин Спикер организует деятельность ее вспомогательного аппарата, осуществляет контроль за соблюдением процесса прохождения законопроектов.

Председателем Палаты Лордов традиционно был Лорд-канцлер, назначаемый монархом Великобритании по представлению Премьер-министра страны. Однако Актом о конституционной реформе 2005 г. в Палате лордов введена должность Спикера. Его полномочия по руководству работой Палаты лордов аналогичны полномочиям Спикера Палаты общин. Он не обладает лишь правом удостоверять финансовый характер законопроекта, поскольку проекты таких актов вносятся только в нижнюю палату британского Парламента.

У Спикера каждой из палат Парламента Великобритании имеются заместители и клерки. Заместители помогают им в руководстве заседаниями палат и в организации деятельности аппарата гражданских служащих. Клерки выступают в качестве советников спикеров палат и самих парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, отвечают за ведение делопроизводства.

Существенные различия имеются в системе и предметной специализации комитетов палат британского Парламента. В Палате общин создаются: комитет всей палаты; специальные комитеты; объединенные комитеты.

Комитетом всей палаты является фактически весь депутатский корпус Палаты общин Парламента Великобритании. Для его создания достаточно депутатам проголосовать за объявление Палаты общин комитетом. Обычно это делается в случае необходимости обсуждения в срочном порядке наиболее важных или бесспорных вопросов. Преимущества такой парламентской формы деятельности заключаются в том, что в комитете всей палаты не требуется соблюдать процедурные правила, не позволяющие рационально использовать рабочее время депутатов. Тем не менее, окончательное решение по обсуждаемому вопросу принимается на заседании Палаты общин.

Специальные комитеты создаются в целях осуществления контроля за деятельностью Правительства, министерств и ведомств Великобритании, проведения различного рода расследований. Они составляют отчеты о проделанной работе и представляют их Палате общин. При достижении поставленных целей большинство из них распускается. Тем не менее, наиболее важные комитеты сохраняют свои полномочия на весь период деятельности Палаты общин нынешнего созыва. К ним относятся следующие комитеты:

• Комитет по отбору, который подбирает депутатов для работы в специальных и постоянных комитетах с учетом их профессиональной подготовки и специализации, а также определяет профильный комитет для предварительного рассмотрения законопроекта;

• Комитет по государственной отчетности, который осуществляет контроль за расходованием бюджетных средств;

• Комитеты, осуществляющие контроль за деятельностью министерств и ведомств страны. Обычно они формируются по числу подконтрольных объектов;

• Комитет парламентского Комиссионера, специально уполномоченный рассматривать поступившие в Парламент жалобы граждан на Правительство Великобритании, причинившего им своими неправомерными действиями материальный или моральный вред.

Постоянные комитеты создаются по отраслевому принципу для предварительного рассмотрения законопроектов, вносимых в Палату общин. Однако среди них имеются и такие комитеты, которые периодически формируются для рассмотрения конкретных законопроектов. По завершении своей работы они распускаются.

Объединенные комитеты создаются на паритетных началах Палатой общин и Палатой лордов Парламента Великобритании для рассмотрения наиболее сложного законопроекта или какого-либо вопроса. Тем самым уже на предварительной стадии их обсуждения устраняются существенные противоречия между палатами Парламента, достигается необходимый компромисс.

Палата лордов Парламента Великобритании традиционно осуществляла свою деятельность как комитет всей палаты или создавала временные специализированные комитеты для работы над конкретными законопроектами. Но в последнее время появилась практика формирования постоянных комитетов, наиболее важными из которых являются Комитет по привилегиям, Комитет по науке и технологиям и Комитет по вопросам Европейского Союза.

Существенную роль в организации работы палат Парламента Великобритании играют фракции политических партий. Победившая на парламентских выборах партия становится правящей и формирует в Палате общин фракцию большинства во главе с лидером, которым по должности является Премьер-министр страны. Вторая по численности политическая партия, представленная в нижней палате британского Парламента, составляет оппозицию Правительства Ее Величества. В отличие от фракции парламентского большинства, она формирует Теневой кабинет, состоящий из руководителей оппозиции, каждый из которых специализируется по предметам ведения определенного министерства или ведомства. Министры Теневого кабинета разрабатывают проекты альтернативных законов, ведут на высоком профессиональном уровне дискуссии с членами Правительства Великобритании, заранее готовят программу действий на случай прихода оппозиционной партии к власти. Лидер оппозиции Правительства Ее Величества получает за свою деятельность вознаграждение в форме должностного оклада из казны государства.

Непосредственно организацией работы партийных фракций в палате общин британского Парламента занимаются специально уполномоченные должностные лица — «кнуты». Они поддерживают постоянную связь между руководством фракции и рядовыми депутатами, осуществляют контроль за посещением ими пленарных заседаний палаты, обеспечивают консолидированное голосование депутатов партийной фракции, доводят до их сведения повестку предстоящей парламентской недели. Для поиска компромиссных решений по принципиальным вопросам «кнуты» ведут переговоры со своими коллегами из других партийных фракций.

На основании Акта о Палате лордов 1999 г. и Постоянных правил палаты 2000 г. произошли серьезные изменения в персональном и численном составе верхней палаты Парламента Великобритании. В ней появились наследственные и пожизненные пэры, представляющие интересы различных политических парий страны. В связи с этим и в Палате лордов теперь формируются партийные фракции консерваторов, лейбористов и либеральных демократов, но пэры не связаны партийной дисциплиной. Поэтому партийные фракции в Палате лордов не играют существенной роли в организации ее парламентской работы.

Компетенция британского Парламента является абсолютно неопределенной. Он может рассмотреть любой вопрос, отнесенный к предметам ведения Великобритании, принять или отменить любой закон, не существует в стране юридического или физического лица, органа публичной власти, которые могли бы преступить его акты. По меткому замечанию известного швейцарского исследователя британской Конституции Ж.-Л. де Лольма (XVIII в.), «английский Парламент может все, он не может только превратить мужчину в женщину и наоборот».

Наиболее широкими полномочиями Парламент Великобритании обладает в сфере законотворчества. В его палатах рассматриваются согласно принятой процедуре законопроекты, которые на всех стадиях парламентского прохождения именуются биллями. В британской и отечественной литературе по конституционному праву их подразделяют на три группы: публичные, частные и смешанные билли.

Публичные билли представляют собой законопроекты, которые выражают общегосударственные интересы и призваны регулировать исключительно важные общественные отношения. В порядке законодательной инициативы их вносят на рассмотрение Парламента Великобритании депутаты обеих палат и депутаты — члены Правительства. В этой связи они именуются соответственно депутатскими и правительственными биллями. Последним из них отдается приоритет при рассмотрении как в Палате общин, так и в Палате лордов.

Под частными биллями понимаются законопроекты, которые носят локальный или персонифицированный характер. Они предназначены для регулирования общественных отношений, в которых в качестве заинтересованных субъектов участвуют местные сообщества определенных муниципальных образований или определенной группы лиц. Инициаторами частных биллей обычно являются органы местной власти, отдельные корпорации и объединения граждан Великобритании. В соответствии с правилами процедуры прохождения законопроектов в Палате общин и Палате лордов на их рассмотрение выделяется лишь один день в неделю парламентской работы.

Смешанные билли можно определить как законопроекты, сочетающие в себе элементы публичных и частных биллей. Практически это означает, что в их содержании сформулированы правовые нормы, выражающие как публичные, так и частные интересы. В качестве иллюстрации можно привести смешанный билль о национализации Банка Англии. В нем правовые нормы о передаче Банка в собственность государства, безусловно, выражают общенациональные, публичные интересы, тогда как нормы о предварительной и справедливой компенсации — частные интересы акционеров.

В Великобритании законопроекты могут вноситься в любую из палат Парламента, но по сложившейся практике подавляющее большинство биллей вносятся в Палату общин. В то же время финансовые законопроекты, как уже отмечалось, вносятся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о Парламенте 1911 г.).

Правом законодательной инициативы в Великобритании обладают монарх, депутаты Палаты общин, в том числе депутаты — члены Правительства, а также пэры Палаты лордов. Однако монарх согласно конституционному соглашению может вносить законопроекты по рекомендации Правительства Великобритании.

Рассмотрение законопроекта в Палате общин британского Парламента проходит в трех чтениях. В первом чтении Спикер палаты оглашает фамилию парламентария, внесшего законопроект, зачитывает название билля и обнародует список депутатов, поддерживающих законопроект. Вместе с тем, он дает распоряжение Клерку палаты об ознакомлении с биллем всех депутатов и назначает второй день чтения.

Во втором чтении начинается публичное обсуждение билля на пленарном заседании палаты. Если проект был внесен депутатом-членом Правительства Великобритании, то он первым выступает по существу билля, а затем слово предоставляется его визави из Теневого кабинета. Если же законопроект вносится оппозицией Правительству Ее Величества, то сначала выступает ее представитель, затем члены действующего Правительства Великобритании, а уже потом слово предоставляется в порядке очередности другим парламентариям. Причем депутаты Палаты общин могут выступать при обсуждении одного и того же билля только один раз, тогда как пэры Палаты лордов не ограничены каким-либо строго определенным регламентом, количеством выступлений.

В процессе обсуждения законопроекта в Палате общин британского Парламента ведутся напряженные дискуссии, произносятся высоко эмоциональные речи, нередко отстаиваются взаимно исключающие позиции. Тем не менее, депутаты никогда не переходят на личности, не допускают оскорблений, не пускают в ход кулаки, не таскают друг друга за волосы, как это часто бывает в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В Палате общин принято подчеркнуто уважительное обращение депутатов друг к другу — «Справедливый благородный джентльмен», «Уважаемый джентльмен» или, в крайнем случае, «Член Парламента от округа N».

В отличие от парламентов других стран мира, где законопроекты сначала обсуждаются в профильном комитете, в Палате общин Парламента Великобритании билль рассматривается в первую очередь на пленарном заседании палаты. Именно во втором чтении принимается посредством голосования принципиальное решение о дальнейшей судьбе законопроекта: должна ли палата продолжать над ним работу или сразу отклонить. Если принято решение о доработке законопроекта, то он передается в профильный комитет или в группу смежных комитетов Палаты общин для постатейного обсуждения билля и внесения в его содержание необходимых поправок. Затем законопроект вновь представляется в Палату общин для его обстоятельного обсуждения на пленарном заседании и голосования по каждой из поправок, внесенным профильным комитетом или группой смежных комитетов палаты.

На стадии второго чтения в Палате общин Парламента Великобритании часто возникают ситуации, когда чрезмерно затягиваются дебаты по законопроекту. С целью их разрешения Спикер палаты применяет различные приемы и способы ограничения парламентских прений, выработанных вековечной практикой. Среди них наиболее известными являются:

• способ подачи парламентской петиции о прекращении дебатов по требованию не менее 100 депутатов;

• прием «гильотины», когда заранее оговаривается час прекращения дебатов, после наступления которого Спикер завершает прения;

• прием «кенгуру», позволяющий Спикеру палаты по своему усмотрению выбирать и ставить на голосование лишь отдельные поправки к законопроекту под предлогом, что только они являются исключительно важными, носят дискуссионный характер. Остальные поправки Спикер преднамеренно пропускает, то есть как бы «перепрыгивает» их, подобно кенгуру;

• способ использования партийной дисциплины, когда Спикер палаты требует от «кнутов», чтобы они повлияли на депутатов парламентских фракций с целью прекращения дебатов, отказались от участия в дальнейших дискуссиях.

Третье чтение в Палате общин Парламента Великобритании носит в основном формальный характер, поскольку законопроект уже обсуждался на предыдущей стадии. Согласно правилам процедуры допустимы лишь технические и редакционные поправки, а затем на пленарном заседании палаты проводится голосование по законопроекту в целом в его окончательном варианте. Для принятия билля достаточно простого большинства голосов депутатов Палаты общин.

Принятый таким образом законопроект направляется на рассмотрение Палаты лордов британского Парламента, где он проходит аналогичную процедуру. Если лорды вносят в содержание законопроекта свои поправки, то он передается Палате общин, которая должна рассмотреть их на пленарном заседании и путем голосования решить о принятии или отклонении поправок. Теоретически подобное согласование текста законопроекта может длиться довольно долго, но стороны обычно достигают компромисса. Если этого не удалось сделать, то Палата лордов может затянуть принятие законопроекта на год, а финансового билля на один месяц. По истечении указанного срока законопроект считается принятым всем составом Парламента Великобритании.

В практике деятельности британского Парламента может возникнуть ситуация, когда палата лордов в результате рассмотрения законопроекта, принятого Палатой общин, отклоняет его по каким-либо основаниям. В этом случае законопроект может быть повторно рассмотрен Палатой общин на следующей сессии и если он будет одобрен простым большинством голосов ее депутатов, то станет парламентским законом.

Принятый при соблюдении всех процедурно-процессуальных норм, законопроект направляется монарху и после его одобрения окончательно приобретает статус акта Парламента Великобритании, публикуемого в официальном издании.

Парламент Великобритании осуществляет контроль над Правительством и его отдельными министрами. При этом ведущая роль в реализации контрольной функции принадлежит Палате общин. Она может выразить Правительству Великобритании вотум недоверия, вынести резолюцию порицания, дать оценку работе отдельных министров по их ответам на устные и письменные вопросы депутатов, сформировать специализированные комитеты, наделенные контрольными полномочиями, заслушать доклад специального парламентского уполномоченного (Комиссионера).

Правовым основанием для выражения Правительству Великобритании вотум недоверия служит конституционное соглашение, по которому Правительство, лишившись поддержки Палаты общин, должно уйти в отставку. Однако Палата общин может воспользоваться своими полномочиями лишь в том случае, когда само Правительство Великобритании ставит перед ней вопрос о доверии в связи с возникшими трудностями в прохождении важного правительственного билля. В силу этих причин вотум недоверия именуется в британской доктрине связанным.

Выражение Правительству Великобритании вотума недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск Палаты общин. Оппозиция, как показывает практика, регулярно предлагает вынести действующему Правительству вотум недоверия, но сделать это чрезвычайно трудно, поскольку в Великобритании оно формируется на базе парламентского большинства и пользуется его поддержкой. Подобное случалось лишь дважды (1924 и 1979 гг.), когда возникали серьезные политические разногласия внутри фракции правящего большинства, повлекшие за собой ее фактический раскол.

В отличие от вотума недоверия резолюция порицания Правительству Великобритании инициируется самой Палатой общин. Проект резолюции вносится только парламентской оппозицией в Палате общин, в котором отмечаются серьезные упущения в деятельности Правительства Великобритании. И хотя резолюция порицания в силу известных причин выносится лишь в порядке исключения, тем не менее, обсуждение ее проекта вызывает активные парламентские дебаты, за ходом которых внимательно следит политическая элита страны, формирующая общественное мнение о деятельности Правительства Великобритании. Характер дебатов может оказать значительное влияние на результаты парламентских выборов в Палату общин.

Наиболее распространенной формой парламентского контроля за деятельностью Правительства Великобритании являются устные и письменные вопросы Премьер-министру и каждому из министров. Постоянными правилами Палаты общин предусмотрено, что Премьер-министр Великобритании должен два раза в парламентскую неделю отвечать по 15 минут на вопросы депутатов, а министры — четыре дня в неделю по 40–50 минут. Однако никто из них не обязан отвечать на вопросы, которые касаются обороны и государственной безопасности, информации личного характера, коммерческой тайны.

Палата общин британского Парламента осуществляет контроль за деятельностью правительственных министерств и ведомств через систему специальных и постоянных комитетов. На их заседания приглашаются министры и другие члены Правительства Великобритании для выступления с информацией о работе министерств и ведомств или для дачи показаний по конкретным вопросам. По результатам контроля они составляют отчеты и передают их на рассмотрение Палаты общин, которая может выносить их на пленарное заседание.

Согласно Акту о парламентском Комиссионере 1967 г. специальный парламентский уполномоченный Великобритании рассматривает поступающие от населения страны жалобы по поводу неудовлетворительной работы центральных административных учреждений. Как и большинство омбудсменов современных государств, Комиссионер Великобритании не наделен властными полномочиями. Его роль сводится к составлению регулярных докладов, обращенных к Парламенту Великобритании и правительственным министерствам и ведомствам. Главным из них является ежегодный доклад, представляемый специальному парламентскому комитету.

Намного скромнее выглядят контрольные полномочия Палаты лордов Британского Парламента. Она может лишь приглашать на свои заседания министров Правительства Великобритании для дачи ответов на устные и письменные вопросы пэров, создавать временные комитеты для изучения специальных проблем, возникающих в сфере государственного управления. По итогам дискуссий Палата лордов информирует Правительство Великобритании и гражданское общество страны.

Контрольные полномочия Парламента Великобритании могут показаться, на первый взгляд, недостаточно эффективными. Правящему большинству приходится контролировать как бы самого себя, своего парламентского лидера — Премьер-министра. Однако их осуществление служит важнейшим конституционно-правовым средством укрепления законности в сфере государственного управления, профилактики коррупции в верхних эшелонах власти.

Вместе с тем, следует отметить, что и Правительство Великобритании располагает эффективными средствами правового воздействия на Парламент страны, произвольно регулируя срок деятельности Палаты общин, установленный конституционными нормами. По инициативе Правительства Палата общин может быть распущена досрочно прокламацией Тайного совета от имении монарха Великобритании. Делается это обычно с целью проведения досрочных выборов в палату общин в наиболее благоприятных для правящего большинства условиях, когда социально-экономическая ситуация остается стабильной и избиратели еще не совсем разочаровались в политике Правительства Великобритании, не требуют резкого изменения его курса.

3. Правительство. Нормы парламентских актов не дают легального определения Правительства Великобритании, не закрепляют его структуру, функции и полномочия, формы и методы деятельности, правовые основания и порядок конституционно-правовой ответственности. Его статус регулируется главным образом нормами конституционных обычаев и традиций.

Правительство Великобритании формируется каждый раз после парламентских выборов или досрочной отставки предшествующего ему высшего органа исполнительной власти страны. Согласно конституционному соглашению, монарх назначает лидера политической партии или блока партий парламентского большинства в Палате общин и поручает ему сформировать Правительство. Затем монарх по представлению Премьер-министра назначает всех членов Правительства Великобритании.

По своему составу Правительство Великобритании является неоднородным органом исполнительной власти страны. В зависимости от служебных рангов министров, всех их подразделяют на четыре группы.

В первую группу входят министры и государственные секретари Короны, наделенные разным правовым статусом. Каждый из министров Короны возглавляет ключевое министерство, а иногда и два, которые являются отраслевыми органами исполнительной власти. В отличие от министров государственные секретари Короны руководят работой департаментов или офисов, осуществляющих межотраслевое управление. Они обеспечивают координацию деятельности всех министерств, работающих в одной и той же сфере государственного управления (культура, образование и занятость, здравоохранение, окружающая среда, общественная безопасность, транспорт и региональное развитие, промышленность и торговля и др.). Некоторые министры Правительства Великобритании, которые по рангу и занимаемой должности являются фактически государственными секретарями Короны, до сих пор имеют старинные титулы членов Тайного совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр юстиции).

Ведущая роль государственных секретарей Короны среди руководителей центральных правительственных органов управления Великобритании состоит и в том, что у каждого из них находятся в организационном подчинении по несколько министров. Благодаря своему рангу, государственным секретарям Короны предоставлено исключительное право прямого обращения к Королеве Великобритании.

Вторую группу составляют министры без портфеля и члены Правительства Великобритании, занимающие в нем традиционные должности, такие, например, как лорд-председатель Совета, лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского. На них возлагается выполнение особых функций и отдельных поручений Премьер-министра Великобритании.

В третьей группе представлены государственные министры, которые по должности являются заместителями государственных секретарей или министров Короны, возглавляющих департаменты (офисы) или ключевые министерства страны. Характерная особенность их правового статуса заключается в том, что в случае поражения правящей партии на парламентских выборах в Палату общин, они не отправляются победителями в отставку, что позволяет обеспечивать преемственность и высокий профессионализм в системе государственного управления Великобритании.

К четвертой группе членов Правительства Великобритании в ранге младших министров отнесены такие должностные лица, как парламентские секретари. Они специально уполномочены обеспечивать связь министров Короны с британским Парламентом.

Правительство Великобритании по своему численному составу является довольно большим органом исполнительной власти страны. В него обычно входят 95–100 высших должностных лиц, в том числе и такие государственные служащие, которые в правительствах других стран мира практически не встречаются. Среди них можно назвать главного «кнута» правящей партии и его заместителей, генерального атторнея и его заместителя — генерального солиситора (высшие юридические советники). Возглавляет Правительство Премьер-министр Великобритании.

Компетенция Правительства Великобритании по осуществлению исполнительной власти государства закрепляется преимущественно нормами конституционных соглашений. Анализ практики деятельности Правительства показывает, что оно осуществляет посредством реализации своих полномочий следующие функции:

• определение политического курса государства, выносимого на утверждение Парламента;

• исполнение парламентских актов;

• разработка и представление на утверждение Парламента проекта государственного бюджета и обеспечение его исполнения;

• разработка и внесение на рассмотрение Парламента правительственных законопроектов;

• обеспечение законности, прав и свобод человека, личности и гражданина;

• управление государственной собственностью;

• обеспечение обороны страны, государственной и общественной безопасности;

• координация деятельности министерств и департаментов (офисов) в отраслях и сферах государственного управления;

• реализация внешней политики государства;

• осуществление делегированного законодательства.

Возложение на Правительство Великобритании перечисленных выше функций дает ему возможность сосредоточить свое внимание на политических задачах и сохранять общее руководство, не вдаваясь в детали. Что касается делегированного законодательства Великобритании, то оно осуществляется в рамках Акта о статутных инструментах (1946 г.) под жестким парламентским контролем, исключающим нарушение конституционной законности.

В порядке делегированного законодательства Правительство издает приказы в Совете, а государственные секретари и министры Короны принимают постановления, инструкции и регламенты, которые обозначаются общим собирательным понятием — статутные документы.

Правительство Великобритании никогда не собирается на заседания в полном составе. В его рамках формируется Кабинет численностью не более двадцати высших должностных лиц в ранге государственного секретаря и министра Короны, которых самостоятельно назначает Премьер-министр страны. Кабинет осуществляет свою деятельность на основании конституционного обычая, что дает ему широкий простор для фактической реализации функций Правительства Великобритании. Всем другим членам Правительства рассылаются лишь выписки из решений Кабинета, в которых сформулированы конкретные поручения компетентным руководителям министерств и ведомств.

Из числа членов Кабинета по традиции формируется еще более узкая коллегия — внутренний Кабинет, включающий высших должностных лиц, пользующихся особым доверием Премьер-министра и обсуждающий наиболее важные вопросы государственного управления.

Функции и полномочия Премьер-министра Великобритании не определяются нормами законов. Они вытекают из содержания политических традиций и конституционных соглашений. Как глава Правительства Великобритании, он руководит заседаниями Кабинета, которые обычно проходят раз в неделю. Однако Премьер-министр редко выносит вопрос непосредственно на рассмотрение Кабинета, не посоветовавшись с наиболее авторитетными государственными секретарями и министрами Короны, составляющими внутренний Кабинет. Зачастую роль правительственного Кабинета сводится к утверждению решений, принятых этой более узкой коллегией высших должностных лиц государства.

На заседаниях Кабинета все решения формально должны приниматься простым большинством голосов его членов. Но дот голосования дело обычно не доходит. сразу после завершения дискуссий по обсуждаемому вопросу, Премьер-министр подводит им итоги, делает выводы и принимает окончательное решение. Он не считает себя связанным мнениями членов Кабинета, высказанными на заседании. Тем самым оно становится решением Кабинета и частью политики Правительства Великобритании. За исполнением решений Кабинета министерствами и ведомствами страны Премьер-министр осуществляет текущий и последующий контроль.

Кроме того, согласно конституционному соглашению, Премьер-министр Великобритании должен поддерживать постоянные отношения между Кабинетом и монархом и давать ему советы по вопросам внутренней и внешней политики государства, участвовать в принятии решений о назначении на высшие государственные должности страны. Он специально уполномочен представлять Правительство Великобритании в парламентских дебатах и отвечать на устные и письменные вопросы депутатов Палаты общин или пэров Палаты лордов о правительственной политике. По наиболее важным конфиденциальным вопросам обороны страны и государственной безопасности Премьер-министр обязан информировать Лидера оппозиции Правительства Ее Величества.

За свою деятельность Правительство Великобритании несет конституционно-правовую ответственность. Мерой ответственности в данном случае является отставка Правительства при отказе ему в доверии Палатой общин, либо выражения ею вотум недоверия. Однако, если монарх по предложению Премьер-министра распустит Палату общин, то отставки Правительства не происходит.

§ 6. Регионализм в системе политико-территориальной организации государства

Великобритания по форме политико-территориальной организации считается унитарным государством, состоящим из четырех исторических провинций — Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (Ольстера). Каждая из провинций представляет собой национально-территориальную автономию, осуществляющую государственную власть на началах регионализма.

Среди исторических провинций Великобритании наиболее широкой компетенцией обладает Шотландия. В соответствии с Актом о Шотландии 1998 г. она самостоятельно формирует свой парламент и подотчетное ему правительство, а также автономную судебную систему. К предметам ведения Шотландии относятся такие отрасли и сферы государственного управления, как комплексное развитие территории, административно-территориальное устройство, гражданское и уголовное законодательство, общественная безопасность, архитектура и жилищное строительство, транспорт, образование, культура и спорт, сельское хозяйство, охота и рыболовство, здравоохранение, охрана окружающей среды, местное управление. По всем этим предметам ведения Шотландский парламент принимает нормативные правовые акты в форме законов.

Однако Шотландский парламент наделен правом первичного нормотворчества и по некоторым предметам ведения Великобритании. Он может вносить поправки в действующие акты британского Парламента или отменять их при условии, что они противоречат законодательству Шотландии. Своими законами Шотландский парламент не вправе изменять лишь акты Великобритании, имеющие для провинции конституционное значение — Акт о соединении с Шотландией 1707 г., Акт о Европейских сообществах 1972 г. и Акт о правах человека 1998 г.

Кроме того, в целях сохранения высокого качества жизни населения всех исторических провинций Великобритании, Шотландскому парламенту не разрешается вносить изменения в законодательство Соединенного Королевства о социальном обеспечении.

Исполнительным органом государственной власти Шотландии является правительство провинции. В этом статусе выступает Шотландская администрация, возглавляемая Шотландским исполнительным комитетом.

Порядок формирования Шотландской администрации мало чем отличается от порядка формирования Правительства Великобритании. Глава Шотландского исполнительного комитета назначается Королевой Великобритании по предложению регионального парламента из числа его депутатов. Остальные члены правительства назначаются главой Шотландского исполнительного комитета с согласия парламента и высочайшего одобрения Королевы.

Во всей своей деятельности Шотландская администрация подконтрольна региональному парламенту, который может выразить ей в установленном законом порядке вотум недоверия.

Незначительными особенностями по сравнению с конституционно-правовым статусом Шотландии отличается правовое положение Северной Ирландии в составе Соединенного Королевства. Актом о Северной Ирландии 2000 г. к предметам ведения провинции отнесены: учреждение системы и структуры органов государственной власти, комплексное развитие территории, жилищное строительство, сельское и лесное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие спорта и искусств, местное управление.

На основании Акта о Северной Ирландии были сформированы законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти провинции. В качестве законодательного органа учрежден однопалатный парламент — Ассамблея Северной Ирландии. По всем предметам ведения, отнесенным к компетенции Северной Ирландии, он наделен правом осуществлять первичное нормотворчество, то есть принимать законы, регулирующие соответствующие отрасли и сферы государственного управления. Однако в Приложении к Акту о Северной Ирландии нормативно определены 22 предмета ведения, исключенных из компетенции регионального парламента. По ним может законодательствовать только Парламент Великобритании.

Исполнительный комитет Северной Ирландии (правительство) формируется при решающем участии регионального парламента. Премьер-министр избирается абсолютным большинством голосов депутатов Ассамблеи Северной Ирландии, которое определяется дифференцированно, путем раздельного подсчета голосов юнионистов (протестантов) и националистов (католиков). Монарх Великобритании лишь формально утверждает в должности Премьер-министра Северной Ирландии, а также одобряет предложенный им состав правительства.

Большое практическое значение в формировании Исполнительного комитета Северной Ирландии и в организации его деятельности имеет конфессиональный состав регионального парламента. Премьер-министром Исполнительного комитета может стать только депутат Ассамблеи Северной Ирландии, представляющий протестанскую партию юнионистов, а его заместителем депутат от католической партии националистов. Все министерские посты в Исполнительном комитете распределяются в пропорции, отражающей соотношение двух партий в Ассамблее Северной Ирландии.

Значительно меньшим объемом компетенции обладает Уэльс. В соответствии с Актом об управлении Уэльсом 1998 г. он самостоятельно формирует свой парламент и правительство. Региональным парламентом является Национальная ассамблея Уэльса, а правительством — Кабинет Уэльса.

Однако за Уэльсом законодательно не закреплены определенные предметы ведения. Ему фактически были переданы лишь функции государственного секретаря Правительства Великобритании по делам Уэльса, которые тот осуществлял на региональном уровне. В пределах своей компетенции он координировал развитие экономики Уэльса, образования и культуры, здравоохранения и социального обеспечения, сохранение благоприятной окружающей среды, валлийского языка и памятников истории. Теперь по этим вопросам Национальная ассамблея Уэльса вправе осуществлять лишь вторичное нормотворчество, принимая акты, конкретизирующие с учетом региональных особенностей законодательство Великобритании.

К этому следует добавить, что Уэльс не имеет своей автономной судебной системы. На его территории действуют суды, входящие в качестве составных элементов в единую судебную систему Англии и Уэльса. В отличие от судебных систем Шотландии и Северной Ирландии она характеризуется в отечественной и зарубежной литературе как английская судебная система.

Парламентские акты Соединенного Королевства о Шотландии, Северной Ирландии и об управлении Уэльсом предусматривают возможность государственного вмешательства в компетенцию исторических провинций Великобритании. Законодательный орган каждой из провинций может быть распущен досрочно в случаях, когда его депутаты не пришли в установленные сроки к согласию по кандидатуре главы исполнительного органа государственной власти или, когда региональный парламент принял нормативный правовой акт, противоречащий законодательству Великобритании. Использование государственного вмешательства допустимо при условии, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.

Некоторые элементы регионализма проявляются и в системе государственного управления Англии. В соответствии с Актом об агентствах регионального развития 1998 г. территория Англии разделена на девять приблизительно равновеликих регионов, каждый из которых охватывает пять-шесть графств. Во всех регионах учреждены Агентства регионального развития и Региональные палаты, которые в организационном отношении подчинены Государственному секретарю по вопросам транспорта, местного управления и регионов Правительства Великобритании.

Агентства на основании директивных документов Правительства Соединенного Королевства разрабатывают экономические стратегии развития регионов Англии и координируют деятельность публичных и частных корпораций по их осуществлению в условиях регулируемого рынка и добросовестной конкуренции. Региональные палаты утверждают проекты экономических стратегий развития регионов Англии и осуществляют контроль за ходом их реализации.

Кардинальные изменения в системе регионального управления Англии могут произойти в результате реализации правовых норм Акта о подготовке к созданию региональных ассамблей 2003 г. Он предусматривает учреждение во всех регионах Англии Ассамблей, коллегиальных органов государственной власти, непосредственно избираемых населением. В установленном законом порядке, к ним должны перейти функции и полномочия ныне действующих Региональных палат. По своему правовому статусу регионы Англии практически не будут отличаться от Уэльса. Если это произойдет, то Великобритания закономерно преобразуется в национально-территориальную федерацию. Но пока она остается типичным регионалистским государством, поскольку регионами Англии управляют общегосударственные органы Великобритании.

§ 7. Судебные системы Великобритании

Такое нетрадиционное название настоящего параграфа более точно отражает суть изучаемого явления, поскольку в Великобритании фактически отсутствует единая судебная система. В Соединенном Королевстве исторически сформировались собственные судебные системы Англии и Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии и отдельных заморских территорий Великобритании. За судебной системой Англии и Уэльса прочно укоренилось название — английская судебная система.

1. Английские суды. В качестве высшей судебной инстанции по отношению к судам Англии и Уэльса выступает Верховный суд Соединенного Королевства, учрежденный в соответствии с нормативными предписаниями Акта о конституционной реформе 2005 г. Суд имеет сложное вертикальное строение. В его состав входят: Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный суд.

Высокий суд в организационном плане представляет собой механическое соединение в одном юрисдикционном учреждении трех различных судебных отделений — Суда королевской скамьи, Канцлерского отделения Высокого суда и Отделения Высокого суда по семейным делам. У каждого отделения Высокого суда имеется своя компетенция и свои функции.

Суд королевской скамьи рассматривает по первой инстанции наиболее сложные гражданские дела. Обычно они связаны со спорами о взыскании финансовых средств в особо крупных размерах. Суд разрешает споры по контрактам, по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, физическими юридическим лицам, вследствие техногенных аварий и катастроф, несчастных случаев на производстве или на транспорте, а также споры с участием выдающихся личностей и известных людей. Так, например, Суд королевской скамьи рассматривал в 2011 г. резонансное гражданское дело по иску беглого российского олигарха Б. А. Березовского к мультимиллиардеру Р. А. Абрамовичу о взыскании 5,5 млрд долларов США. Фактическими основаниями для принятия дела к производству послужили такие обстоятельства, как большая сумма денежных средств и участие в процессе в качестве истца и ответчика одиозных, скандально известных лиц.

С целью повышения специализации в рассмотрении гражданских дел Суд королевской скамьи формирует в своем составе Коммерческий и Адмиралтейский суды. Они рассматривают соответственно торговые споры и иски о возмещении ущерба, причиненного в связи с осуществлением морских перевозок.

В качестве апелляционной инстанции Суд королевской скамьи обладает относительно ограниченной гражданской и весьма обширной уголовной юрисдикцией. В установленном законом порядке он рассматривает жалобы на решения судов магистратов по гражданским делам и на решения Суда Короны и судов магистратов по уголовным делам.

Кроме того, на Суд королевской скамьи возложена функция судебного надзора, в пределах своих полномочий он осуществляет надзор за решениями других судов, за юридически значимыми действиями и решениями исполнительных органов государственной власти, в том числе и на мун6иципальном уровне. Тем самым обеспечивается эффективность государственно-правового механизма реализации одной из наиболее важных конституционных гарантий гражданских прав личности — судебного обжалования и защиты.

Канцлерское отделение Высокого суда рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела, которые непосредственно касаются чрезвычайно больших сумм денежных средств или национальных финансовых интересов. Среди них преобладают дела, связанные с управлением имуществом, собственностью, налогами, ипотекой, завещаниями, спорам по трастам и залоговым обязательствам.

На правах составных частей в Канцлерском отделении Высокого суда функционируют Суд по делам корпораций и Патентный суд. Первый из судебных органов разрешает споры, связанные с акционерным правом, банкротством и ликвидацией корпораций и компаний, исковыми требованиями акционеров. Патентный суд рассматривает ходатайства Генерального контролера по вопросам патентов, дизайна и торговых марок.

Отделение Высокого суда по семейным делам рассматривает в апелляционном порядке жалобы на решения судов магистратов по всем вопросам семейных отношений, в том числе бракоразводных процессов, раздельного проживания супругов, судьбе детей разведенных родителей, выплаты алиментов, опеки и попечительства, раздела имущества между бывшими супругами.

Суд Короны объединяет в своем составе Центральный уголовный суд и около сотни судебных присутствий, расположенных практически во всех крупных городах Англии и Уэльса. Тем не менее, он является единым судебным органом. «Важно помнить, — предостерегает известный исследователь английской судебной системы Р. Уолкер, — что Суд Короны — один для всей страны, что не существует различных судов короны».

Суд Короны осуществляет правосудие в качестве суда первой инстанции по уголовным делам о совершении особо тяжких преступлений, по которым обвиняемые не признали себя виновными до начала судебного процесса. К таким преступлениям относятся: государственная измена, шпионаж, квалифицированное убийство, изнасилование, поджег, вооруженный разбой, кража в особо крупных размерах и ряд других преступлений. По первой инстанции Суд Короны рассматривает уголовные дела только с участием присяжных заседателей.

В качестве апелляционной инстанции Суд Короны рассматривает жалобы на приговоры магистратских судов, а также на их постановления о предании обвиняемых суду и заключению их под стражу.

Вместе с тем, следует отметить, что Суд Короны обладает и гражданской юрисдикцией, хотя и весьма ограниченной. Предметом рассмотрения в Суде Короны по апелляционным жалобам являются решения судов магистратов, принятые ими по делам о букмекерстве, об азартных играх и о выдаче лицензий.

2. Апелляционный суд. В структурном отношении он состоит из двух отделений: по гражданским и по уголовным делам. Отделение по гражданским делам рассматривает апелляционные жалобы на решения Высокого суда, Суда Короны и судов графств. Отделение по уголовным делам рассматривает жалобы на приговоры Суда Короны, на апелляционные постановления и обвинительные приговоры других судов. В связи с оправдательными приговорами его судьи высказывают суждения по вопросам права, создают судебные прецеденты.

Однако в Англии и Уэльсе не существует четко определенной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут поступать из различных судебных инстанций.

3. Суды графств. Они представляют собой основное звено низших судов Англии, организованных по территориальному принципу, что обеспечивает их доступность для населения всех крупных городов и других населенных пунктов. В соответствии с Актом о судах графств 1984 г. они наделены лишь гражданско-правовой юрисдикцией и могут рассматривать практически любые гражданско-правовые споры на подведомственной территории. С учетом категории гражданских дел сумма исковых требований установлена дифференцированно, в диапазоне от 1 до 50 тыс. фунтов стерлингов.

В Уэльсе суды этого звена создаются в городских и сельских унитарных образованиях исторической провинции, но они по своему статусу и юрисдикции ничем не отличаются от судов графств Англии.

4. Суды магистратов. Они являются судами низшего звена английской судебной системы, причем самыми массовыми и демократичными. Правосудие в каждом из них отправляют один или несколько мировых судей, которые могут и не иметь базового юридического образования. Тем не менее, они рассматривают, по данным официальной статистики, 90–95% от общего количества судебных дел, регистрируемых на территории магистратских округов, в границах которых осуществляется их деятельность.

Юрисдикция судов магистратов достаточно обширна. В соответствии с Актом о магистратских судах 1980 г. они рассматривают вопросы об аресте лиц, подозреваемых в совершении преступлений, выносят решения о мелких административных правонарушениях и по незначительным гражданско-правовым спорам, а также приговоры по уголовным делам. Однако к их юрисдикции относятся лишь те уголовные дела, по которым могут быть назначены в качестве мер наказания лишение свободы сроком не более шести месяцев или штраф в размере до 5 тыс. фунтов стерлингов.

5. В Северной Ирландии сложилась автономная судебная система, но она по своему составу практически ничем не отличается от английской судебной системы. Верховный суд включает в качестве структурных подразделений Высокий суд с тремя его отделениями, Апелляционный суд и Суд Короны. На региональном и муниципальном уровнях Северной Ирландии сформированы суды округов и суды магистратов. Все они обладают аналогичной по объему и содержанию юрисдикцией соответствующих судебных инстанций Англии и Уэльса.

6. В Шотландии также действует автономная судебная система, но она значительно отличается от английской судебной системы. В нее входят такие структурные подразделения, как Высокий суд юстициариев, Сессионный суд, шерифские суды и окружные суды.

Высокий суд юстициариев является в Шотландии высшей и окончательной инстанцией по уголовным делам. По первой инстанции его судьи рассматривают с участием присяжных заседателей уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях, преследуемых по обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции Высокий суд юстициариев рассматривает в составе трех или более судей жалобы на приговоры шерифских и окружных судов, а также на приговоры, вынесенные единолично его судьей по вердикту присяжных заседателей.

Сессионный суд Шотландии является высшей судебной инстанцией по гражданским делам. В структурном отношении он состоит из двух палат: внешней и внутренней. Во внешней палате судьи рассматривают дела по первой инстанции либо единолично, либо с участием присяжных заседателей. Во внутренней палате, состоящей из наиболее опытных и квалифицированных судей, коллегиально рассматриваются апелляционные жалобы на решения внешней палаты Сессионного суда и на решения по гражданским делам главных шерифов.

Шерифские суды Шотландии осуществляют правосудие по уголовным и гражданским делам. В их деятельности участвуют лишь профессиональные судьи, которые в зависимости от занимаемой должности традиционно подразделяются на шерифов и главных шерифов.

Рядовые шерифы рассматривают в пределах своей юрисдикции основную массу уголовных дел с участием присяжных заседателей, а если обвиняемый до суда признал себя виновным, то единолично. В отличие от уголовных дел, гражданские споры шерифы всегда разрешают единолично. Апелляционные жалобы на приговоры и решения шерифских судов рассматривают в установленном законом порядке главные шерифы.

Низовыми звеньями судебной системы Шотландии являются окружные суды, в состав которых входят магистраты или мировые судьи. К их подсудности отнесены уголовные дела о менее тяжких преступлениях, за совершение которых установлены наказания в виде лишения свободы на срок не более трех месяцев или штраф в сумме до 2 тыс. фунтов стерлингов. Они вправе разбирать также споры, преимущественно семейного характера.

Таким образом, в Великобритании отсутствует единая судебная система, а стало быть, и единое правовое пространство. Не удалось решить эту проблему и путем создания Верховного Суда Соединенного Королевства. В соответствии с Актом о конституционной реформе 2005 г. он рассматривает апелляционные жалобы на приказы и решения только Апелляционного суда Англии и Уэльса по гражданским делам (п. 2 ст. 40). И лишь временно Верховный Суд был управомочен рассматривать апелляционные жалобы на приказы или судебные решения судов Шотландии, если они были направлены в Палату лордов Парламента Великобритании до вступления в силу названной выше статьи (п. 3). В итоге Верховный Суд Соединенного Королевства был официально признан не более чем высшим звеном английской судебной системы.

§ 8. Местное управление в Великобритании

В законодательстве, судебной практике и научной литературе Великобритании для характеристики механизма осуществления публичной власти на местах используется термин «местное управление». Под ним обычно понимается управление делами местного значения, осуществляемое выборными органами публичной власти и их административным аппаратом в интересах населения той или иной административно-территориальной единицы. Местное управление в Великобритании призвано обеспечить оказание муниципальных услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.

Территориальная организация местного управления Великобритании в ее современном виде была создана в результате кардинальной реформы системы административно-территориального устройства исторических провинций страны, проводимой во второй половине 90-х годов прошлого столетия. В ходе длительного экспериментирования было ликвидировано двухуровневое местное управление путем создания унитарных образований, объединяющих территорию нескольких бывших округов. Правовым статусом унитарного образования теперь обладают все города и сельские поселения Великобритании.

В подавляющем большинстве унитарных образований Соединенного Королевства публичная власть представлена органами местного управления. В городах и крупных сельских поселениях вместо бывших советов графств и округов образуются унитарные советы, которые по своему статусу являются юридическими лицами — корпорациями. Они избираются гражданами Великобритании, стран Содружества и Республики Ирландия, постоянно проживающими на территории определенного унитарного образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок их полномочий составляет четыре года, но их состав должен обновляться каждые два года на половину или ежегодно на одну треть.

Однако в сельских поселениях, где проживает в каждом из них менее 150 избирателей, унитарные советы не формируются. Функции советов по осуществлению местного управления возлагаются в данном случае на общие собрания избирателей.

Советники (депутаты) представительных органов унитарных образований Великобритании осуществляют свою деятельность преимущественно безвозмездно, сочетая ее с основной работой. Но для выполнения депутатских обязанностей они освобождаются на определенный срок от работы с сохранением средней заработной платы по месту трудовой занятости.

На первых пленарных заседаниях унитарные советы избирают из своего состава сроком на один год председателя совета и вице-председателя. Если совет является городским, то его председателя по традиции принято называть мэром. В небольших по численности населения сельских унитарных образованиях избирается на один год председатель общего собрания избирателей. По должности они руководят деятельностью унитарных советов или председательствуют на общих собраниях избирателей, обеспечивая принятие на коллегиальных началах управленческих решений.

Наряду с этим Акт о местном управлении 2000 г. предоставил городам Великобритании право самостоятельно определять структуру исполнительных органов общей компетенции. Актом предусмотрены три модели их организационного устройства. Первая из них известна под названием «мэр-кабинет», предполагающая прямые выборы мэра города и формирование им местного кабинета. Суть второй модели — «лидер-кабинет» заключается в том, что глава исполнительной власти города избирается советом, а кабинет формируется либо главой, либо самим советом. Третья модель «мэр-менеджер» осуществима при условии прямых выборов мэра города и назначения советом по контракту профессионального менеджера, призванных совместно осуществлять управленческие функции.

Советы сельских унитарных образований Великобритании не формируют в настоящее время исполнительных органов общей компетенции. Руководство различными отраслями и сферами местной жизни осуществляют специальные комитеты, которые образуются советами.

Постоянные комитеты, создание которых является обязанностью совета (статутные), формируются из числа советников, каждый из которых может входить сразу в несколько комитетов. В составе прочих комитетов может быть треть экспертов, не являющихся советниками, что способствует росту профессионализма в деятельности комитетов, повышает ее эффективность. Кроме того, комитеты для выполнения своих функций нанимают муниципальных служащих, которым назначаются должностные оклады за счет средств местного бюджета. Служащие утверждаются в своих должностях советом на пленарных заседаниях.

Совет в установленном законом порядке делегирует комитетам многие свои полномочия, причем лишь важнейшие решения комитетов нуждаются в одобрении совета.

Справедливую оценку комитетской системы местного управления в Великобритании дали еще в начале 70-х годов прошлого столетия известные специалисты по английскому конституционному праву Д. Харвей и К. Худ. Со знанием дела они отметили, что «местное управление в Англии при всех его недостатках — это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет возможность непосредственно участвовать в местном управлении».

Существенными особенностями отличается система местного управления Большого Лондона. В соответствии с Актом об органах власти Большого Лондона 1999 г. в состав мегаполиса вошли: Лондон с пригородными территориями, районы Сити, Внутреннего и Среднего дворцов. Местное управление в пределах его территориальных границ осуществляют Ассамблея Лондона и Мэр Лондона, которые избираются независимо друг от друга на основе прямых выборов. Ассамблея Лондона является представительным органом местного управления, а Мэр Лондона возглавляет исполнительную власть мегаполиса.

В Великобритании утвердился принцип позитивного регулирования деятельности местного управления, когда объем их полномочий определяется путем подробного перечисления прав и обязанностей, входящих в его состав. В стране стало традицией, что органы местного управления вправе совершать лишь такие действия, которые непосредственно предписаны парламентским актом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, то есть противозаконными (принцип ultra vires).

Однако определить предметы ведения и полномочия органов местного управления унитарных образований Великобритании довольно сложно, поскольку ныне действующие парламентские акты периодически наделяли муниципальные советы правом отступать в определенных случаях от принципа ultra vires. Так, Актом о местном управлении 1972 г. был введен в практику деятельности местных советов институт усмотрения в финансовой сфере. Советам всех звеньев было предоставлено право расходовать определенные суммы денежных средств для достижения любых целей, сулящих блага местному населению, даже если они специально не уполномочены использовать финансы таким образом.

Акт о местном управлении 1991 г. вообще освободил муниципальные советы Северной Ирландии от обязанности соблюдать принцип ultra vires, запрещающий выходить за рамки статутных полномочий. Он наделил их правом предпринимать в соответствии с законом такие меры и совершать такие действия, в том числе и в финансовой сфере, которые они сочтут необходимыми или желательными для обеспечения законных интересов местного населения, удовлетворения его потребностей.

Системный анализ норм ныне действующих актов о местном управлении Великобритании, принятых в разные годы национальным Парламентом, дает возможность выявить предметы ведения и полномочия органов публичной власти унитарных образований. Согласно нормативным предписаниям, они осуществляют полномочия по местному планированию, налогообложению, трудоустройству молодежи, жилищному и коммунальному хозяйству, содержанию в надлежащем порядке парков и мест массового отдыха населения, кладбищ и мемориальных комплексов, развитию общего и среднего профессионального образования, сети библиотек, музеев и художественных галерей, землепользованию и охране окружающей среды, здравоохранению и социальному обеспечению, защите прав потребителей, охране общественного порядка (полиция) и обеспечению пожарной безопасности, организации зрелищ и рекламы, сбора и утилизации бытовых отходов и др. При этом учитывается функциональная специфика городских и сельских унитарных образований.

Акты о местном управлении Великобритании в самом общем плане разграничивают полномочия между представительными и исполнительными органами унитарных образований. Советы в пределах своей компетенции участвуют в формировании исполнительных органов унитарных образований, осуществляют контроль за их деятельностью, утверждают стратегии и проекты планов экономического и социального развития городских и сельских поселений, проекты местных бюджетов, проводят публичные слушания и коллегиальные расследования по наиболее важным вопросам жизнедеятельности местного сообщества. Мэры городов и председатели советов сельских поселений обеспечивают разработку и внедрение стратегий и планов экономического и социального развития территории, подготовку проектов местных бюджетов и отчетов об их исполнении, несут ответственность за качество муниципальных услуг, оказываемых населению отраслевыми органами местного управления.

Опыт деятельности исполнительных органов местного управления Великобритании за последние годы показывает, что они все чаще стали передавать по контракту отдельные муниципальные службы по оказанию услуг населению в области жилищного и коммунального хозяйства, здравоохранения и социального обеспечения, образования и культуры частным структурам. В контрактах четко оговариваются нормы, критерии, стандарты и стоимость поставляемых услуг. Органы местного управления тем самым превращаются в некие эквиваленты ассоциаций потребителей, выступающих в роли заказчиков, лишь оплачивающих услуги, предназначенные конечным потребителям. Они главным образом мотивируют добросовестную конкуренцию между непосредственными производителями услуг, осуществляют контроль исполнения контрактов, что заставляет бизнес-структуры более внимательно относиться к требованиям потребителей. В этом смысле роль исполнительных органов местного управления Великобритании можно сравнить с ролью агентов по закупкам в крупной корпорации, которые стремятся поставлять на рынок только ходовые товары и услуги, полнее удовлетворять разнообразные потребности населения.

Органы местного управления Великобритании осуществляют свою деятельность в определенных организационно-правовых формах. Основной формой работы советов унитарных образований являются заседания, проводимые в сессионном порядке. Для исполнительных органов местного управления наиболее характерными формами их работы являются коллегии, оперативные совещания, инспекторские проверки, урегулирование социальных ситуаций. Решения органов местного управления представляют собой подзаконные акты правового регулирования муниципальных отношений.

В Великобритании не создаются государственные органы, специально предназначенные для осуществления контроля за местным управлением. Будучи юридическими лицами, органы местного управления в известной степени автономны в отношениях с государством. Они подчинены только закону, несут ответственность перед населением унитарных образований и не имеют над собой вышестоящей власти.

Однако отсутствие в унитарных образованиях Великобритании должностных лиц, назначаемых центром, вовсе не означает, что государство в лице своих органов не оказывает никакого воздействия на местное управление страны. Парламент Великобритании принимает акты о местном управлении, что позволяет государству заключать его в статутные рамки, соответствующие национальным интересам Соединенного Королевства.

Органы местного управления Великобритании лишь на 60% покрывают бюджетные расходы за счет средств, поступающих от местных налогов и других доходов. Государство оказывает финансовую поддержку унитарным образованиям страны путем предоставления дотаций, субсидий и субвенций. В этой связи оно проводит финансовый аудит в органах местного управления на предмет целевого использования средств, поступающих из государственного бюджета.

Отдельные отрасли и сферы жизнедеятельности британского общества являются одновременно объектами как государственного, так и местного управления. В Великобритании к ним относятся общественная и пожарная безопасность, образование и культура, здравоохранение и социальное обеспечение населения, рациональное природопользование и охрана окружающей среды. Государственные секретари и министры Короны Великобритании, возглавляющие соответствующие министерства и ведомства, наделены статутными полномочиями по осуществлению контроля за состоянием дел в подведомственных им отраслях и сферах управления.

Этот вид контроля охватывает и отдельные аспекты деятельности органов местного управления Великобритании.

Контроль за законностью правовых актов органов местного управления Великобритании осуществляется судами. В порядке нормоконтроля физические и юридические лица могут оспорить в судах нормативные и индивидуальные правовые акты органов местного управления Великобритании, противоречащие закону. С помощью судебного контроля государство в данном случае обеспечивает свои интересы в деятельности органов местного управления страны.

Таким образом, местное управление современной Великобритании характеризуется такими сущностными признаками, как выборность органов муниципальной власти, наличие у них статуса юридических лиц (корпораций), известная финансовая самостоятельность, широкая административная автономия во взаимоотношениях с государством, правомочным осуществлять лишь косвенный контроль за их деятельностью.

Казусы для самоконтроля

1. Конституцию Великобритании в отечественной и зарубежной литературе характеризуют по-разному. Одни авторы считают ее неписанной, другие — смешанной, третьи — комбинированной.

Приведите веские доказательства в поддержку той или иной позиции.

2. В 1956 г. на выборах в Палату общин Парламента Великобритании победили лейбористы во главе с Батлером. К этому времени уже сложилось конституционное соглашение «монарх поручает лидеру партии или блока партий, победивших на выборах в Палату общин, сформировать Правительство», согласно которому Премьер-министром мог стать только Батлер. Но Королева Великобритании Елизавета II неожиданно назначила Премьер-министром лидера консерваторов Макмиллона и поручила ему сформировать Правительство страны. Макмиллон сформировал Правительство меньшинства, которому Палата общин сразу выразила недоверие. Однако Премьер-министр внес Королеве предложение о роспуске Парламента и назначении новых выборов. Прокламацией в Совете Королева распустила Палату общин и назначила новые выборы.

Какими полномочиями воспользовалась Королева Великобритании Елизавета II для принятия решения, грубо нарушающего конституционное согласие?

3. Согласно конституционному обычаю Парламент Великобритании является суверенным органом государственной власти с абсолютно неопределенной компетенцией.

Как вы понимаете столь оригинальную характеристику Парламента Великобритании?

Глава XXIII.
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ

§ 1. Германия в современном мире

Германия расположена в Центральной Европе. Общая площадь страны составляет около 357 тыс. кв. км, численность населения — 81,9 млн человек (2015 г.). Средняя плотность населения равна 224 человека на квадратный километр.

По запасам полезных ископаемых Германию нельзя отнести к числу богатых стран. Она располагает небольшими месторождениями каменного угля (22 млрд т), низкосортного бурого угля (160 млрд т), калийной и каменной соли, нефти (31 млн т), газа, железной, урановой и полиметаллических руд, графита и общераспространенных полезных ископаемых, пригодных для нужд строительства. В современных условиях большинство из перечисленных месторождений не представляет сколько-нибудь значительную хозяйственную ценность.

Несмотря на ограниченность сырьевых ресурсов, Германия является одной из ведущих промышленно развитых стран мира. По объему промышленного и сельскохозяйственного производства, стоимости оказываемых на внутреннем и внешних рынках услуг, экономика Германии является четвертой в мире и самой большой в Европе. В 2015 г. ее внутренний валовый продукт (ВВП) составил 3893,9 млрд долларов. Более крупные экономики сформировались лишь в таких странах, как США, Китай и Япония.

Экономика Германии отличается от экономик других высокоразвитых стран мира рядом специфических особенностей. Для нее характерна сверх индустриализация, которая находит свое практическое выражение в исключительно высокой доле промышленности в производстве национального ВВП, составляющая 28,1%. ведущими отраслями промышленности являются: автомобилестроение; электротехническая промышленность; общее и транспортное машиностроение; точная механика и оптика; химическая, фармацевтическая и парфюмерно-косметическая промышленность; черная металлургия. Они по существу определяют специализацию Германии в мировой экономике.

В условиях мирового финансового кризиса, который за последнее десятилетие дважды охватывал все страны Европы, экономика Германии продемонстрировала самую высокую устойчивость к его разрушительным последствиям. Это объясняется тем, что ее основу составляют малые и средние предприятия, способные более оперативно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры, проводить с учетом ее специфики организационную и технологическую модернизацию производства, адаптироваться к новой экономической ситуации. В Германии насчитывается более 3,5 млн малых и средних предприятий, в деятельности которых занято 24 млн человек, что составляет почти 60% всех работающих страны.

Особое место в экономике Германии занимают банки. В отличие от банков большинства других стран мира, они не только совершают финансовые операции, но и являются крупными акционерами промышленных компаний и компаний в сфере услуг. В этой связи банки Германии активно участвуют в определении стратегии развития компаний, эффективных средств выполнения их миссий, вмешиваются в процесс принятия бизнес-решений. Взамен банки облегчают финансирование инвестиционных программ компаний, оперативно открывают доступ к своим структурным фондам и другим финансовым инструментам, что повышает нормы возврата инвестиций, увеличение доли рынка, прирост капитала акционеров. Такое влияние банков Германии на бизнес делает их позиции более сильными, чем в других странах мира.

По уровню модернизации основных отраслей производства, сферы услуг и технологий экономика Германии может уже в ближайшие годы полностью стать инновационной. Продвижение в этом направлении обеспечивается посредством паритетного участия бизнеса и государства в финансировании научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). На основе хорошо организованного и структурированного частно-государственного партнерства ежегодно выделяются средства на НИОКР в размере 2,4% от ВВП страны. В первую очередь они используются для поддержки НИОКР в таких сферах, как новизна и технический уровень изделий, качество их изготовления, совершенствование технического обслуживания, развитие товарной сети. В ближайшие годы планируется довести объем финансирования НИОКР до 3% от стоимости национального ВВП Германии в текущих ценах.

Для реализации инновационного потенциала предприятий, особенно малых и средних, Федеральное правительство Германии утвердило в 2010 г. Стратегию инновационного развития экономики страны до 2020 г. В официальных документах и научной литературе Германии она более известна под названием «Стратегия–2020».

В качестве стратегической, главной цели развития экономики Германии до 2020 г. в директивном документе Федерального правительства намечено завершить процесс ее перевода на инновационную модель функционирования. Для достижения этой цели предполагается решить на федеральном уровне следующие основные задачи:

• отказаться от субсидирования убыточных секторов немецкой экономики, перейти к селективной поддержке государством конкурентно-способных предприятий, внедряющих в производство инновационные технологии;

• создать благоприятные условия для повышения инновационной активности предприятий и фирм путем предоставления налоговых льгот, введения льготного кредитования, снижения процентной ставки по кредитам, увеличения длительности периода кредитования, снижения экспортных пошлин и тарифов на инновационную продукцию, издания обязательных для исполнения методических инструкций;

• ежегодно увеличивать на 10% прямую поддержку инноваций в сферах производства и оказания услуг посредством финансирования НИОКР;

• усилить позиции Германии в области новых информационных и коммуникационных технологий, включая инициативы по реформированию профессионального образования и приглашению высококвалифицированных иностранных специалистов;

• расширить сотрудничество и технологический обмен между исследовательскими центрами и промышленностью;

• внедрить в учебные программы средне специальных и высших учебных учреждений тематику о новейших технологиях, произвести модернизацию университетской системы обучения и профессионального образования;

• усилить процессы развития «технологий будущего», таких как биотехнология и мультимедиа;

• мотивировать развитие рынка венчурных капиталов;

• обеспечить законодательными, финансовыми и организационными мерами связи между реальным сектором экономики, сегментом НИОКР и рынком, оперативное внедрение инноваций в производство и сферу услуг;

• закрепить в законодательстве дополнительные гарантии защиты права интеллектуальной собственности.

На основе «Стратегии–2020» было разработано более 500 федеральных и региональных программ, обеспечивающих инновационную деятельность немецких предприятий и фирм. Они интегрируют интересы и усилия государства и бизнеса в финансировании НИОКР в сфере разработок инновационных технологий и продукции, модернизации существующих производств, повышения квалификации руководителей и персонала предприятий и фирм, улучшения качества среднего специального и высшего профессионального образования в стране.

Пятилетний опыт реализации федеральных и региональных программ показывает, что Германия имеет вполне реальные шансы достигнуть главной, стратегической цели по переводу национальной экономики на модель инновационного развития. В настоящее время в стране ежегодно регистрируется в среднем по 12,5 тыс. международных патентов на инновационную продукцию. По этому показателю Германия вышла за последние годы на второе место в мире, не опередив только США.

Важной особенностью экономики Германии является ее экспортная ориентированность. Экспортная составляющая на 87% преобладает в таких отраслях промышленности, как автомобилестроение, авиастроение, электротехника и производство медицинской техники, специального оборудования и транспортных средств, химическая и фармацевтическая промышленность, станкостроение, производство сельхозтехники, оборудования для пищевой промышленности, двигателей и приводов, различных аппаратов и измерительных приборов. По объемам экспорта машин и оборудования Германия занимает первое место в мире, поставляя на внешний рынок более 20% от удельного веса всех зарубежных стран. За ней идут такие крупнейшие экспортеры машинно-технической продукции, как США и Япония.

Однако Германия является не только одним из ведущих экспортеров инновационной продукции в мире, но и лидером в сфере инвестиций. Ее объем ежегодных прямых инвестиций за последние пять лет в среднем составил 1,4 трлн долларов, из которых почти половина средств пришлась на зарубежные рынки.

География размещения прямых зарубежных капиталовложений Германии довольно обширна. Более 30% от их общего объема инвестируется в США, 44% — в крупных развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки (Индия, ЮАР, Аргентина, Бразилия) и около 20% — в странах Западной Европы. Как потенциальный инвестор, Германия проявляет также повышенный интерес к прогрессивно растущим экономикам Индонезии, Малайзии, Филиппин и Чили.

Вместе с тем, Германия активно привлекает в свою экономику зарубежные инвестиции. Удельный вес предприятий с участием иностранного капитала в обороте промышленных и торговых компаний равен 18%, в обрабатывающей промышленности — 22%, в электротехнике — 27%. Среди иностранных инвесторов преобладают американские, западноевропейские, китайские и японские компании.

Американских и западноевропейских инвесторов устраивают развитая инфраструктура Германии, стабильное законодательство, отсутствие административных барьеров для ведения бизнеса, высокая квалификация рабочих и специалистов, строгая трудовая и технологическая дисциплина. Интерес китайских инвесторов связан с возможностью получения прямого доступа к инновационным технологиям Германии. В то же время для японских компаний инвестирование в немецкую экономику привлекательно с точки зрения высокого курса йены, дающего им значительные преимущества в ведении бизнеса в зоне евро.

Сельское хозяйство Германии ведется на индустриальной основе с использованием новейшей техники, оборудования и инновационных аграрных технологий. Его организационную основу составляют семейные фермерские хозяйства, в работе которых занято всего 2% самодеятельного населения Германии. Но благодаря высокой производительности сельскохозяйственного труда, немецкие фермеры создают 0,8% национального ВВП и на 90% обеспечивают потребности страны в качественных продуктах питания. Себестоимость их продукции относительно низкая, что обусловливает высокий уровень среднедушевого потребления продовольствия при небольшой доле затрат на его покупку в структуре расходов населения. Кроме того, Германия занимает четвертое место в мире по экспорту сельскохозяйственной продукции после США, Франции и Нидерландов, являясь одновременно и крупнейшим ее импортером. Основу экспорта составляет зерно, молочные и мясные продукты.

В зависимости от удельного веса в создании ВВП Германии ведущие позиции в ее экономике занимают услуги государственного и частного сектора. На их долю приходится 71,1% от общего объема ВВП страны. При этом центр тяжести в развитии этой сферы смещается в сторону услуг, оказываемых предприятиям. Возникли и эффективно развиваются такие услуги, как создание электронных баз данных, обработка массивов данных, логистика и лизинг, защита информации, профессиональное консультирование, страхование рисков, банковские и финансовые услуги. Но не утратили своего экономического значения и традиционные услуги, оказываемые населению Германии и гражданам других стран, — торговые, медицинские, рекреационные, образовательные, транспортные и др.

За последние десятилетия в Германии были проведены две глубокие социально-экономические реформы. Выдвинутая Федеральным канцлером Германии Г. Шредером в 2003 г. программа реформ «Повестка дня – 2010», преследовала цели снижения налогов на компании; достижения гибкости на рынке труда и изменения продолжительности рабочего дня; сокращения издержек на оплату труда; проведения модернизации общественного сектора экономики. Реализация программы обеспечила радикальные преобразования на рынке труда, в частности, снижение размеров и сроков выдачи пособий по безработице, упрощение процедуры увольнений работников, децентрализацию заключения тарифных соглашений.

Экономическая реформа Федерального канцлера Германии А. Меркель, начатая в 2008 г., направлена на сокращение государственного сектора в промышленности, дальнейшую приватизацию, снижение прямого участия государства в хозяйственной деятельности, поддержку частного предпринимательства, уменьшение государственных расходов на социальное обеспечение, поддержку внутреннего спроса населения на товары и услуги.

Несмотря на серьезные изменения в экономике Германии, она и теперь функционирует по модели выдающихся реформаторов XX века Л. Эрхарда и А. Мюллер-Армака, разработанной и реализованной ими в 1947–1949 гг. в целях послевоенного восстановления ФРГ. По своей сути экономика Германии остается социально-рыночным хозяйством, характеризующимся оптимальным сочетанием рыночной свободы и обязательности социальной защиты населения страны. Роль государства в данном случае заключается в том, чтобы обеспечить в соответствии с действующим законодательством необходимый компромисс между экономическим ростом и равномерным распределением богатства между всеми социальными слоями общества. Достигается это за счет опережающего роста производительности труда во всех отраслях и сферах экономики Германии, снижения себестоимости товаров и услуг, оптовых и розничных цен, совершенствования налоговых механизмов, расширения социального страхования и государственной поддержки отдельных категорий населения, сохранения высоких социальных пенсий и пособий, дотаций и субсидий.

В Германии средний доход на душу населения после уплаты всех налогов составляет 28,5 тыс. евро в год. Соотношение в доходах 20% самых богатых домохозяйств Германии и 20% самых бедных выражается в пропорции четыре к одному. Это служит лишним доказательством того известного положения, что в Германии нет серьезного расслоения общества, значительного социального неравенства, глубоких противоречий между интересами различных категорий населения страны.

Важным показателем качества жизни населения любой страны является заработная плата рабочих и служащих. В настоящее время в Германии она составляет 46,3 тыс. евро в год на одного работающего, что в среднем значительно выше, чем в странах Евросоюза. Однако в случае потери работы каждому выплачивается компенсация в виде пособия по безработице в размере от 60 до 80% от его прежнего заработка.

Для безработных с доходами, не превышающими прожиточного минимума в расчете на каждого члена семьи, законодательством Германии установлены дополнительные пособия. На одно домохозяйство в совокупности выплачивается 379 евро в месяц. Если в семье есть дети, то на каждого ребенка в возрасте 6–13 лет выплачивается пособие в размере 261 евро в месяц, а на подростка 14–17 лет — в сумме 297 евро. Аренда квартиры полностью оплачивается за счет государства при условии, что сумма платежей составляет от 300 до 500 евро в месяц в зависимости от конкретной земли ФРГ, городской или сельской местности, где находится жилой дом. По повышенной ставке, например, компенсируется арендная плата за квартиру в таких федеральных землях, как Бавария и Гамбург.

В целях более эффективной борьбы с безработицей в Германии принята федеральная целевая программа «Субсидии на открытие бизнеса». Она направлена на оказание финансовой поддержки безработным, желающим открыть свой бизнес. Сумма субсидии позволяет не только покрыть основные расходы домохозяйства, но и создать дополнительные рабочие места, возобновить выплату взносов на социальное обеспечение. Опыт реализации программы показывает, что в течение первых пяти лет субсидии получили более 100 тыс. человек, из которых 90% учредили эффективный и рентабельный бизнес, стали надежными налогоплательщиками.

В Германии на федеральном уровне установлены пособия на детей. Так, на первого и второго ребенка ежемесячно выплачивается пособие в размере 100 евро, на каждого последующего — 120 евро. Пособие сохраняется до достижения ребенком 18-летнего возраста, а если молодой человек находится на иждивении родителей, то до 27 лет.

Для граждан Германии общее, среднее специальное и высшее образование является бесплатным. Деятельность учебных учреждений страны финансируется за счет средств федерального, регионального и местных бюджетов. Кроме того, студентам высших учебных учреждений Германии назначается стипендия в размере 169 евро в месяц.

Как и в любой высокоразвитой стране Западной Европы, в Германии существуют три категории пенсий: по возрасту, иждивенческие (в случае потери кормильца) и по инвалидности. Средний размер пенсии составляет в настоящее время около 800 евро в месяц. При этом все категории пенсий индексируются в зависимости от состояния и динамики инфляции в стране.

В Германии всем лицам, а не только гражданам страны, нуждающимся в жилье, бесплатно предоставляются благоустроенные квартиры в социальных домах муниципального жилищного фонда. Жилищным законодательством установлено, что одиноким лицам предоставляется квартира жилой площадью 45 кв. м, семье из двух человек — 60 кв. м, а семье из трех человек — 75 кв. м. Семья, состоящая из четырех человек, должна обеспечиваться четырехкомнатной квартирой.

В Германии создана одна из лучших в мире систем социального страхования. В качестве отдельных элементов в ней выделяются такие виды обязательного государственного страхования, как медицинское страхование, страхование на случай необходимости ухода при болезни или по старости, страхование от несчастных случаев и страхование от безработицы. В зависимости от вида социального страхования денежные взносы, как правило, уплачиваются на паритетных началах работодателем, государством и самим работником. Так, например, чтобы получить в Германии полное медицинское обслуживание самого высокого уровня и все необходимые лекарственные препараты, следует иметь страховой полис и ежеквартально уплачивать дополнительный взнос на сумму в 10 евро. При этом цена медицинских услуг и стоимость лекарственных препаратов не имеют никакого значения, так как страховая компания берет все расходы на себя.

В мировом индексе качества жизни Германия устойчиво показывает высокие результаты по образованию и профессиональным навыкам, балансу работы и отдыха, работе и заработной плате, состоянию окружающей среды, уровню медицинского обслуживания населения, социальным связям, жилищным условиям, личной безопасности и субъективному ощущению благополучия. Это находит свое практическое выражение и в интегральном индексе качества жизни населения Германии. Там средняя продолжительность жизни людей составляет 81 год, в том числе среди женщин — 83 года и среди мужчин — 79 лет.

Параллельно с концентрацией усилий по сохранению и дальнейшему развитию социально-рыночной экономики Германия проводит активную внешнюю политику. Она выдвигает инициативы по укреплению Евросоюза, расширению возможностей для принятия решений квалифицированным большинством голосов в его Совете, превращению Европейского парламента в дееспособный, демократически устроенный представительный орган с четко прописанными полномочиями. В рамках договоров Евросоюза Германия стремится к углублению экономической интеграции стран объединения, формированию общей внешней политики и политики безопасности, укреплению НАТО и трансатлантического сотрудничества. После Парижской конференции ООН по изменению климата (2015 г.) Германия выдвинула амбициозную программу устойчивого развития стран Евросоюза, проведению единой энергетической и климатической политики.

Федеральный канцлер Германии А. Меркель в своей инаугурационной речи в Бундестаге (2009 г.) по-новому расставила акценты во внешней политике государства, подчеркнув ее суверенный характер, независимость от какого-либо влияния США. Она с апломбом заявила, что «все жизненно важные для германской нации вопросы будут решаться в Берлине».

Однако намерения А. Меркель переориентировать внешнюю политику Германии, сделать ее более независимой остались благими пожеланиями. Германия по-прежнему является послушным исполнителем политики Вашингтона. Вопреки своим национальным интересам она активно поддержала агрессивную политику США на Ближнем и Среднем Востоке, проявила солидарность с Вашингтоном в подготовке государственного переворота в Украине, присоединилась к экономическим санкциям против России, приложила немало усилий, чтобы по американскому заказу «не допустить интеграционных процессов на постсоветском пространстве».

Такая внешняя политика Германии не только подорвала торгово-экономическое сотрудничество с Россией, но и причинила огромный материальный вред немецким компаниям и фирмам. Два последних десятилетия Германия была крупнейшим поставщиком в Россию машин и оборудования, которые составляли 58% стоимости от ее экспорта в страну. На Россию приходилось более 2,5% внешнеторгового оборота Германии. Одновременно импорт из России покрывал потребности Германии в газе на 34%, нефти — на 33%, цветных металлах, минералах и удобрениях — более чем на 10%. Германия входила в число ведущих зарубежных инвесторов в России, наряду с Нидерландами и Великобританией.

В рамках двухсторонней кооперации Германии и России в обоих направлениях шли потоки товаров, прямых и косвенных инвестиций, кредитно-финансовых ресурсов, транспортно-логистических, строительных, консультативных услуг, осуществлялся обмен специалистами и наукоемкими технологиями. Набирало силу сотрудничество в научно-технической, коммуникационной, туристической, культурной и других сферах, что стало важной компонентой воспроизводственных процессов большинства отраслей промышленности России. Немецкие компании имели свои представительства в 80 субъектах Российской Федерации.

В США понимали, что объединение российского сырья с немецкими технологиями неизбежно повлечет возникновение нового субъекта глобальной конкуренции, что подорвет ее экономическую мощь и политический вес в международных делах. Ответом на эту угрозу стали спровоцированный США государственный переворот в Украине и последующие за ним экономические санкции против России, к которым под давлением Вашингтона присоединилась и Германия.

Однако симметричные санкции России против стран Запада, политика по импортозамещению и успешное заключение контрактов на поставку машин и оборудования за пределами Европы болезненно отразились прежде всего на производственной деятельности крупнейших немецких компаний. В результате Германия только в 2015 г. потеряла более 25 тыс. рабочих мест, а прирост национального ВВП сократился на 0,5%.

Серьезной ошибкой внешней политики Германии стала поддержка курса США по обрушению целых стран, народов и регионов в состояние управляемого хаоса. Прямая выгода Вашингтона здесь заключается в том, чтобы создать благоприятные условия для бегства крупных национальных капиталов из зон нестабильности в банки США, и таким путем попытаться укрепить свою экономическую и финансовую систему, затянуть погашение безнадежно больших долгов перед всем миром. Взамен Европа получила миллионы беженцев из Афганистана, Ливии, Ирака и Сирии, разоренных агрессивными войнами США и их союзников по НАТО. Если вектор внешней политики Германии не сменится, то для всей Европы могут наступить тяжелые времена. «Еще 30–50 лет — и нынешняя территория ЕС, — прогнозирует автор всемирно известного бестселлера «Германия-самоликвидация» Т. Саррацин, — будет представлять собой резко обедневшие страны, преимущественно с мусульманским населением». Уже теперь в Германии на 100 работающих коренных немцев приходится 10 мигрантов, живущих только на пособия.

§ 2. Основной закон ФРГ 1949 г.

Вследствие поражения нацистской Германии во Второй мировой войне (1939–1945 гг.) ее территория была оккупирована войсками победителей и разделена на четыре сектора: французский, британский, американский и советский. Режим оккупации устанавливался согласно решениям Крымской и Потсдамской конференций о послевоенном устройстве Европы (1945 г.) с целью демилитаризации Германии, упразднения всех нацистских структур, наказания военных преступников и превращения страны в демократическое и мирное государство. После достижения поставленной цели Германия должна была сохраниться как единое суверенное государство с республиканской формой правления и демократическим политическим режимом.

Под контролем оккупационных властей в Германии формировались в новом составе ландтаги и правительства земель. Они должны были составить основу государственности будущей Германии как единого суверенного государства, равноправного субъекта международных отношений.

Однако в 1948 г. на Лондонской конференции шести стран — США, Великобритании, Франции, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга было принято решение об образовании в границах территориальных секторов западной оккупационной зоны Германии нового государства — Федеративной Республики Германии (ФРГ). Результатом грубейшего нарушения договоренностей, достигнутых на Крымской и Потсдамской конференциях, стало фактическое расчленение Германии, появление на политической карте мира ФРГ.

В сложившихся условиях ничего не оставалось делать, как создать самостоятельное государство и в советском секторе оккупационной зоны Германии. В таком статусе была образована при активной поддержке СССР Германская Демократическая Республика (ГДР), которая просуществовала до октября 1990 г.

После завершения работы Лондонской конференции военные губернаторы США, Великобритании и Франции в своих секторах оккупационной зоны Западной Германии уполномочили премьер-министров правительств германских земель разработать проект будущей конституции ФРГ. По взаимной договоренности премьер-министры земель сформировали в 1948 г. конституционную комиссию, в состав которой вошли крупные государствоведы и представители всех демократических партий Германии. Комиссия в своей работе исходила из того принципиального положения, что вскоре и восточные земли Германии присоединятся к ФРГ. Поэтому следует облечь конституционные нормы в форму временного Основного закона ФРГ, который будет действовать впредь до вступления в силу конституции, принятой свободным волеизъявлением всего германского народа.

Для принятия проекта Основного закона ФРГ был специально образован Парламентский совет. Но он не обладал функциями учредительного собрания, поскольку не получал полномочий от избирательного корпуса для принятия Основного закона ФРГ. В его состав входили 65 депутатов, избранных ландтагами западногерманских земель и 5 делегатов от Западного Берлина, представленных в совете с правом совещательного голоса. Председателем Парламентского совета был избран К. Аденауэр, которому суждено было стать первым Федеральным канцлером ФРГ (1949–1963 гг.).

В начале мая 1949 г. Парламентский совет принял Основной закон ФРГ и передал его для ратификации ландтагами западногерманских земель. Ландтаги десяти земель одобрили Основной закон ФРГ и лишь ландтаг Баварии отказался от его ратификации под предлогом, что он учреждает излишне централизованную федерацию.

В Основном законе ФРГ отмечалось, что он является временным конституционным актом, который будет действовать до объединения Германии (ст. 146). Это событие наступило в результате заключения ФРГ, ГДР, СССР, США, Великобританией и Францией международного Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии (1990 г.). На его основе были образованы земли на территории бывшей ГДР, которые вошли в состав ФРГ в качестве равноправных субъектов федеративного государства. В этой связи Бундестагом и Бундесратом ФРГ была создана в ноябре 1990 г. комиссия, призванная определить целесообразность принятия новой общегерманской конституции. В марте 1993 г. комиссия высказалась в пользу внесения изменений в действующий Основной закон ФРГ, не проводя коренной конституционной реформы.

Решение комиссии о нецелесообразности принятия новой конституции ФРГ было правильным по существу и политическим мудрым. Основной закон ФРГ в процессе своего нормативного воздействия на важнейшие общественные отношения и поведение их участников стал пользоваться непререкаемым правовым авторитетом у граждан и организаций Западной Германии и восприниматься населением ГДР как образец демократической конституции. Законодателю оставалось лишь внести незначительные изменения в основной закон ФРГ и расширить его предметное действие в пространстве и по кругу лиц.

Порядок вступления в силу обновленного Основного закона ФРГ был нормативно установлен Договором об объединении (1991 г.). В нем четко определено, что в связи с присоединением восточных земель Основной закон ФРГ с его последующими изменениями вступит в силу в землях Бранденбург, Мекленбург – Передняя Померания, Саксония, Саксония-Ангальт и Тюрингия, а также в той части Берлина, в которой он не применялся (ст. 3).

В структурном отношении Основной закон ФРГ мало чем отличается от большинства современных конституций. В нем выделяются преамбула, основная часть, заключительные и переходные положения и два приложения.

Основной закон ФРГ открывается лаконичной по объему, но широкой по содержанию преамбулой. В ней сформулирована декларативная норма о желании немецкого народа «служить делу мира во всем мире в качестве равноправного члена в объединенной Европе». Но главная отличительная особенность преамбулы заключается в том, что в ней содержится норма закрепительного характера, посредством которой перечисляются в алфавитном порядке все субъекты федерации — шестнадцать земель ФРГ. С помощью этой нормы, как подчеркнуто в преамбуле, обеспечивается единство Германии и действие Основного закона ФРГ для всего немецкого народа. Обычно такие нормы включаются в основную часть конституций федеративных государств.

Основная часть практически всех кодифицированных конституций стран мира конструируется по хорошо известной в законодательной технике модели, по которой конституционные институты располагаются в нисходящем порядке: от важнейших — до менее существенных. Однако определение степени важности правовых институтов напрямую зависит от характера политического режима государства, его приоритетов в конституционном регулировании общественных отношений.

В Основном законе ФРГ на первое место по своей значимости вынесен раздел о конституционных правах. Такой подход свидетельствует о стремлении послевоенной германии преодолеть нацистское наследие, утвердить демократический режим, создать условия для превращения человека из придатка огромной государственной машины в свободную личность.

Системный анализ норм первого раздела Основного закона ФРГ показывает, что он значительно шире по своему содержанию, чем графически обозначенный текст. В нем закреплены не только основные права, свободы и обязанности личности и гражданина, но и общие принципы их статуса, гарантии осуществления прав и свобод, их конституционно-правовые ограничения.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что конституционные положения о правах, свободах и обязанностях человека, личности и гражданина содержатся не только в первом разделе Основного закона ФРГ, но и в других его разделах. Отдельные из них встречаются в тематических разделах, объединяющих правовые нормы в такие конституционные институты, как федерация и земли, Бундестаг, законодательство федерации, правосудие, переходные и заключительные положения. Это говорит о том значении, которое законодатель придавал конституционному статусу индивидов, их правовому положению в обществе и государстве.

В Основном законе ФРГ отсутствует специальный раздел о конституционном строе Германии. Но отдельные нормы, закрепляющие реально существующие устои жизни, общества и государства, имеются во втором разделе Основного закона ФРГ, фигурирующим под общим названием «Федерация и земли». Среди них выделяются, прежде всего, нормы-дефиниции, определяющие Германию как демократическое, социальное и федеративное государство (абз. 1 ст. 20).

Демократический характер ФРГ находит свое практическое воплощение в конституционно-правовом состоянии народовластия, устройстве системы органов государства в соответствии с принципом разделения властей, реальном политическом плюрализме, самостоятельности местного самоуправления.

В Основном законе ФРГ нормативно закреплены народовластие и формы его осуществления, механизм разделения и взаимодействия властей, добровольность создания и соперничество политических партий, право общин регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества (абз. 2 ст. 20, ст. 21, абз. 2 ст. 28). Это означает гарантированную Основным законом ФРГ возможность граждан Германии осуществлять в условиях политического плюрализма власть народа как непосредственно, так и через органы государственной и муниципальной власти, принимать участие на принципах равенства в свободных выборах и референдуме, в управлении делами государства.

Конституционная норма, определяющая Германию как социальное государство, не уточняется в других статьях Основного закона ФРГ. Но она неоднократно становилась объектом официального толкования Федерального конституционного суда Германии. Согласно его правовым позициям норма о социальном характере ФРГ является общерегулятивной. Она обязывает государство ориентироваться на достижение социальной справедливости, установление равноправного социального порядка, на «повсеместное выравнивание прав обеспеченных и нуждающихся групп населения».

Конституционная норма Основного закона ФРГ о федеративном устройстве государства по своей функциональной роли в механизме правового регулирования общественных отношений является базовой. Она закрепляет основы политико-территориальной организации Германии, служащие исходным началом для конституционного регулирования федеративных отношений в стране, определения правового статуса ФРГ и земель. Эта норма предопределяет содержание правовых институтов федерализма, закрепленных во втором и четвертом разделах Основного закона ФРГ.

В Основном законе ФРГ с исключительной лаконичностью сформулирован принцип правового государства. «Законодательство, — как нормативно зафиксировано в его тексте, — связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом» (абз. 3 ст. 20).

Принцип правового государства в отличие от иных принципов конституционного строя Германии детализируется нормами других статей Основного закона ФРГ. Согласно их предписаниям конституционные ограничения ни в коем случае не должны затрагивать содержание основных прав и свобод личности (ст. 19); за вред, причиненный служащим органа публичной власти третьему лицу в результате нарушения своих должностных обязанностей, в принципе несет ответственность государство или корпорация, на службе у которой он состоит (ст. 34); земли обязаны исполнять федеральные законы, как свои собственные (ст. 83); судьи являются независимыми и подчиняются только закону (ст. 97); не допускается учреждение чрезвычайных судов (ст. 101), закон не имеет обратной силы (ст. 103).

Непосредственное отношение к характеристике Германии как правового государства имеют конституционные нормы, устанавливающие иерархию норм национального и международного права, их соотношение. Такие нормы сформулированы в ст. 25 Основного закона ФРГ, где записано: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации». Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории. Поскольку Германия относится к странам романо-германской правовой семьи, то нормы международного права имеют на ее территории прямое действие и без имплементации применяются судами.

Основной закон ФРГ с помощью отсылочной нормы придал юридическую силу отдельным положениям Германской Конституции 1919 г., определяющим конституционный статус религиозных обществ (ст. 140). В числе этих положений выделена в самостоятельную статью правовая норма, входящая в основы конституционного строя многих современных государств. Она представляет собой норму-принцип, согласно которой в Германии «государственной церкви не существует» (ст. 137). Тем самым на конституционном уровне произведено разграничение церковной и государственной сфер деятельности, что является определяющим признаком ФРГ как светского государства.

В Основном законе ФРГ содержатся и другие нормы о конституционном строе Германии, косвенно указывающие на завершенный характер правового регулирования его основ. Так, в ст. 28 Основного закона ФРГ закреплена норма, согласно которой «конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства в духе настоящего Основного закона» (абз. 1). Нормой ст. 20 установлено, что все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй, если иные средства не могут быть использованы (абз. 4 ст. 20).

С учетом уроков Второй мировой войны в Основной закон ФРГ были включены конституционные нормы о миролюбивой политике государства. В соответствии со ст. 26 Основного закона ФРГ все действия, способные нарушить мирную совместную жизнь народов и предпринимаемые с этой целью, в частности для подготовки к ведению агрессивной войны, являются неконституционными и подлежат наказанию. Оружие, предназначенное для ведения войны, может изготовляться, перевозиться и использоваться с разрешения Федерального правительства Германии.

В Основном законе ФРГ отсутствует специальный раздел о политико-территориальной организации государства. Конституционные нормы, регулирующие федеративные отношения, содержатся почти во всех его разделах. Они учреждают Германию как федеративное государство, определяют путем перечисления земель ее территорию и границы, разграничивают предметы ведения и полномочия между органами государственной власти федерации и органами государственной власти земель, закрепляют общие для всех земель задачи, предусматривают основания федерального принуждения в отношении земель.

Основной закон ФРГ с необходимой полнотой и дифференциацией регулирует отношения по организации государственной власти Германии. В его структуре четко выделяются конституционные институты парламента, главы государства, Федерального правительства, судоустройства. Их нормы закрепляют порядок образования, структуру, компетенцию, формы и методы деятельности, виды правовых актов федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти Германии.

В Основном законе ФРГ придается исключительное значение регламентации финансов как одного из важнейших факторов развития экономики страны. Конституционному институту финансов посвящен десятый раздел Основного закона ФРГ. Его нормами установлена система налогообложения в Германии, обеспечена гармонизация федерального и регионального налогового законодательства, закреплены принципы бюджетной системы, урегулированы долговые обязательства государства, учрежден парламентский контроль за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. Столь объемного и содержательного правового института финансов практически нет ни в одной конституции мира.

Несмотря на мирные положения Основного закона ФРГ, в нем имеется целый раздел о состоянии обороны государства (X-а). В этом разделе сформулированы правовые нормы, регулирующие порядок объявления состояния обороны, чрезмерной централизации государственного управления, расширения полномочий Федерального канцлера Германии, создания Совместного комитета, наделенного чрезвычайными полномочиями.

Раздел «Состояние обороны» был включен в Основной закон ФРГ в июне 1968 г. в самый разгар «холодной» войны, противостояния двух социально-политических систем. Но таких структурных подразделений нет в демократических конституциях современных государств. Поэтому не совсем понятно, почему законодатель не исключил его из Основного закона ФРГ, поскольку исчезла мировая социалистическая система, распался Советский Союз, не существует Варшавский военный блок, произошло мирное объединение Германии. Создается впечатление, что ФРГ готовится не к защите от призрачных угроз, а к ведению агрессивных войн в составе блока НАТО против суверенных государств с неугодными для США политическими режимами.

В связи с интернациональными процессами, происходящими в Европе, в Основном законе ФРГ появились отдельные статьи, содержащие положения о региональных объединениях государств. Так, в ст. 23 Основного закона ФРГ записано, что Германия в целях развития Европейского союза может передавать ему посредством издания закона, одобренного Бундесратом, свои суверенные права. Бундестаг и земли через Бундесрат участвуют в делах Европейского союза. До принятия с участием Федерального Правительства Германии актов Европейского союза Бундестаг вправе давать по ним свои заключения (абз. 1–3).

Важное значение в практике конституционного регулирования общественных отношений в современной Германии имеет раздел Основного закона ФРГ о заключительных и переходных положениях. В нем содержатся правовые нормы о германском гражданстве, статусе беженцев и перемещенных лиц, федеральным имуществе, государственной кадровой политике, порядке применения законодательства, действовавшего до вступления в силу Основного закона ФРГ, о придании обратной силы отдельным нормам Германской Конституции 1919 г. и т. д. Нормы этого раздела и теперь применяются судами при рассмотрении конкретных дел, используются для обоснования судебных решений.

По способу изменения Основной закон ФРГ относится к числу жестких конституций, он может быть изменен только специальным законом, принятым с целью изменения или дополнения Основного закона ФРГ. За его принятие должны проголосовать не менее двух третьих депутатов Бундестага и не менее двух третьих членов Бундесрата Германии. Не подлежат изменению правовые нормы, затрагивающие разделения ФРГ на земли, принципы участия земель в законотворчестве, об основах конституционного строя Германии, о достоинстве человека и непосредственном действии основных прав и свобод (ст. 79).

Правовую охрану Основного закона ФРГ обеспечивает Федеральный конституционный суд Германии. Он осуществляет проверку законов и иных нормативных правовых актов на предмет их соответствия Основному закону ФРГ, устраняет выявленные в процессе судопроизводства неконституционные акты. Таким путем Федеральный конституционный суд Германии обеспечивает верховенство Основного закона ФРГ в системе нормативных правовых актов, его прямое, непосредственное действие на всей территории страны.

§ 3. Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина

В Основном законе ФРГ сформулированы конституционные нормы, дифференцировано регулирующие статус личности и гражданина. Во многих его статьях фигурирует нормативное определение «каждый», которое используется в качестве отправного начала для установления на конституционном уровне правового статуса личности. Если в это определение ввести множественное число, то под него подойдут не только граждане Германии, но и иностранные граждане, лица без гражданства, законно находящиеся на территории страны, поскольку все они пользуются правами и несут обязанности личности, предусмотренные Основным законом ФРГ.

Вместе с тем, в Основном законе ФРГ часто употребляется с целью нормативного оформления института конституционных прав и свобод индивида и такое собирательное понятие, как «немцы». Его легальное определение дано в ст. 116 Основного закона ФРГ, согласно которому немцем, если иное не установлено законом, является каждое лицо, обладающее германским гражданством (абз. 1).

Однако в Основном законе ФРГ отсутствуют какие-либо нормы, определяющие статус человека как индивида с биологическими свойствами и генетическими задатками личности. В нем закрепляются лишь отдельные права человека, принадлежащие ему в силу рождения. Но этот существенный пробел был устранен в результате ратификации Германией международно-правовых актов о правах человека, поскольку их нормы стали, согласно ст. 25 Основного закона ФРГ, «составной частью права Федерации».

Таким образом, в Основном законе ФРГ и в актах международного права сформулирована нормативная база для дифференцированного анализа конституционно-правового статуса индивидов с учетом их фактического положения в обществе и государстве.

1. Конституционно-правовой статус человека. В его структуру входят естественные, неотъемлемые (неотчуждаемые) права человека, принадлежащие ему в силу рождения. Они представляют собой гарантированные нормами конституционного права Германии возможности человека удовлетворять свои биологические потребности, пользоваться наиболее важными социальными благами в условиях безопасной и относительно обеспеченной жизни. Без удовлетворения определенных потребностей, насущных нужд человеку невозможно или чрезвычайно трудно обойтись, получить нормальное физическое и духовное развитие, сформироваться как личность. Признание, соблюдение и защита прав человека является обязанностью государства. «Человеческое достоинство, — говорится в ст. 1 Основного закона ФРГ, — неприкосновенно. Уважать и защищать его — обязанность всякой государственной власти. Немецкий народ в силу этого признает нерушимые и неотчуждаемые права человека как основу всякого человеческого сообщества, мира и справедливости в мире» (абз. 1–2).

В Основном законе ФРГ закреплено лишь одно право человека — право на жизнь (абз. 2 ст. 2). Оно гарантируется конституционными нормами, отменяющими в Германии смертную казнь (ст. 102).

Однако это вовсе не означает, что в Германии непосредственно действующими являются только те права человека, которые получили свое нормативное выражение в тексте Основного закона ФРГ. Нормы универсальных и региональных международно-правовых актов, ратифицированных в установленном законом порядке Германией, вошли в качестве составной части в систему федерального конституционного права страны (ст. 25). В первую очередь это касается норм таких важнейших международно-правовых документов, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г.

Системный анализ международно-правовых актов позволяет сделать вывод, что в них нормативно закреплены следующие общепризнанные права человека:

• право на имя, понимаемое как отличительное название человека, которое дается ему при рождении;

• право знать своих родителей, пользоваться их заботой, воспитываться в семье;

• право на приобретение гражданства;

• право на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство, имя и семейные связи;

• право свободно формировать с учетом возраста и социальной зрелости свои собственные взгляды и свободно выражать их;

• право на защиту от всех форм физического и психологического насилия;

• право человека с ограниченными физическими или умственными способностями вести полноценную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, уверенность в себе и активное участие в жизни общества;

• право на здравоохранение и пользование наиболее совершенными средствами лечения болезней и восстановления здоровья;

• право на защиту от трудовой эксплуатации;

• право на достойный уровень жизни, необходимый и достаточный для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития человека;

• право на получение общего и профессионального образования;

• право на защиту от пыток или других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство форм и видов обращения или наказания.

Закрепленные в международно-правовых декларациях, пактах и конвенциях естественные права человека стали по своему характеру позитивными, обязательными для всех их участников, подлежащими защите со стороны государства. Германия в соответствии с принятыми на себя обязательствами обеспечивает законодательными, социально-экономическими, административными и иными мерами благоприятные условия для беспрепятственного использования каждым человеком, проживающим на ее территории, своих прав.

2. Конституционно-правовой статус личности. В его структуру обычно входят основные права, свободы и обязанности индивида, позволяющие ему активно проявлять себя во всех сферах жизни общества. Однако в Основном законе ФРГ конституционно-правовой статус личности сконструирован таким образом, что в нем специально не выделены в качестве структурного подразделения обязанности индивида. Посредством конституционных норм закреплены лишь личные (гражданские) и социально-экономические права и свободы.

Наиболее широко в Основном законе ФРГ представлены личные права и свободы. Среди них выделяется по степени своей важности право на личную неприкосновенность (абз. 2 ст. 2). Согласно конституционной традиции Германии под ним понимается гарантированная законом возможность проживать в условиях личной безопасности, быть защищенным от любых произвольных посягательств органов публичной власти. В случае совершения лицом какого-либо правонарушения, его преследование должно производиться исключительно компетентным органом публичной власти. Все процедуры предварительного следствия и дознания, отправления правосудия должны осуществляться в строгом соответствии с законом. Только в этом смысле право на личную неприкосновенность приобретает конституционное значение, становится абсолютным по своему характеру.

В тесной взаимосвязи с конституционным правом личной неприкосновенности находится право каждого лица на неприкосновенность жилища. В ст. 13 Основного закона ФРГ с императивной категоричностью утверждается, что жилище неприкосновенно. Обыски могут предписываться только судьей, а при опасности промедления — другими компетентными органами, специально указанными в законе. В этой статье исключительно четко определены правовые основания использования технических средств акустического наблюдения за жилым помещением, прописаны процедуры получения разрешения на их применение, установлен парламентский контроль за соблюдением законности. Конституционные ограничения неприкосновенности жилища допускаются только для предотвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц, непосредственной угрозы общественной безопасности и порядку, борьбы с эпидемиями или охраны молодежи от грозящей опасности (абз. 1–7). Строгое соблюдение всех этих условий обеспечивает право на неприкосновенность жилища.

В одном ряду с конституционными правами личной неприкосновенности и неприкосновенности жилища находится и право на тайну почтово-телеграфной корреспонденции. Оно выводится из содержания ст. 10 Основного закона ФРГ, где записано: «Тайна переписки, а равно тайна почтовой и телесвязи ненарушимы» (абз. 1). Его ограничения допустимы только на основании закона, которым может быть установлено, что заинтересованному лицу не сообщается о нарушениях тайны почтово-телеграфной корреспонденции, если они направлены на защиту основ свободного демократического строя либо существования или сохранения Федерации или какой-либо федеральной земли (абз. 2).

В Основном законе ФРГ закреплено право личности, которое в конституциях других стран мира практически не встречается. Имеется в виду право каждого на развитие своей личности, которое должно осуществляться без нарушения прав других лиц и не посягать на конституционный порядок или нравственный закон (абз. 1 ст. 2). В Германии оно понимается как гарантированная конституцией возможность сознательно развивать в себе положительные физические, нравственные и духовные качества, различные способности и умения, профессиональные навыки, потенциальные задатки личности. При этом недопустимо создавать угрозы жизни и здоровью людей, умалять их достоинство, посягать на права и свободы, нарушать нравственный закон.

Логичным продолжением предметного анализа основных прав личности, но уже в чисто духовной сфере общественной жизни Германии, является характеристика свободы вероисповедания, совести и свобода провозглашения религиозных и мировоззренческих взглядов, которые закреплены в ст. 4 Основного закона ФРГ.

Свобода вероисповедания означает гарантированную конституцией возможность беспрепятственно исповедать индивидуально или совместно с другими лицами любую религию путем совершения культовых действий, ритуалов и обрядов, поклонений особо почитаемым святыням. Свобода совести, как считают государствоведы Германии, значительно шире по своему содержанию, поскольку включает право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, быть атеистом. Она также предполагает реальную возможность каждого лица участвовать в деятельности уже существующих религиозных объединений, учреждать новые, получать образование в светских или в религиозных учебных заведениях.

В тексте ст. 4 Основного закона ФРГ употребляется в качестве самостоятельной такая правовая категория, как свобода провозглашения религиозных и мировоззренческих взглядов. Ее смысл заключается в том, что в Германии как демократическом государстве, каждый может беспрепятственно высказывать свои взгляды на природу и общество, обсуждать проблемы жизни и смерти, оценивать мироустройство и миропорядок, затрагивать ту или иную область бытия, издавать и распространять религиозную и светскую литературу.

Конституционные положения ст. 4 Основного закона ФРГ детализируются нормами других статей. Так, согласно ст. 7 Основного закона ФРГ «лица, управомоченные на воспитание детей, имеют право решать об участии этих детей в религиозном обучении» (абз. 2). В государственных школах, за исключением неконфессиональных школ, религиозное обучение является обязательным предметом. Оно осуществляется в соответствии с принципами религиозных общин. Ни один преподаватель не может быть обязан против своей воли вести религиозное обучение (абз. 3).

Основной закон ФРГ провозглашает и гарантирует право личности свободно проявлять свои способности в духовной и творческой сферах жизни общества Германии. «Каждый имеет право, — говорится в ст. 5 Основного закона ФРГ, — свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений и беспрепятственно черпать знания из общедоступных источников. Свобода печати и информации посредством радио и кино гарантируется» (абз. 1). Полностью свободны искусство и наука, научные исследования и преподавание. Цензуры не существует (абз. 1–3).

В конституциях большинства стран мира право на обращения (петиции) в органы государственной и муниципальной власти предоставляется только гражданам страны. Оно рассматривается как одна из форм управления делами государства и квалифицируется как политическое право граждан. В отличие от других конституций Основной закон ФРГ наделяет правом каждого индивидуально или совместно с другими лицами письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства (ст. 17).

Столь широкая по содержанию формулировка Основного закона ФРГ позволяет сделать вывод, что в Германии под обращениями понимаются индивидуальные и коллективные жалобы, заявления и предложения, исходящие не только от граждан государства, но и иных лиц. Они могут быть адресованы органам законодательной и исполнительной власти Германии и федеральных земель, а также органам местного самоуправления страны.

Конструкции социально-экономических прав личности в Основном законе ФРГ тесно связаны с юридической концепцией социального государства, которое несет политическую ответственность за материальное благополучие всех и каждого. Поэтому в нем закреплены лишь такие социально-экономические права личности, реализация которых в условиях рыночного хозяйствования дает возможность обеспечить собственное благополучие, принять участие в перераспределении получаемых доходов или претендовать на помощь и поддержку общества и государства.

По основному закону ФРГ право собственности в Германии не является абсолютным по своему характеру. Хотя конституционными нормами гарантированы собственность и право наследования, но вместе с тем предписано, что использование собственности должно одновременно служить общему благу. Собственность обязывает (абз. 1–2 ст. 14).

Такой подход к конституционному регулированию права собственности приобрел в настоящее время исключительную актуальность. Современные технологии производства, способы добычи полезных ископаемых, крупномасштабное градостроительство, применение в сельском хозяйстве пестицидов и минеральных удобрений, использование геномодифицированных продуктов могут представлять огромную опасность для людей и окружающей среды. Основной закон ФРГ побуждает собственника заботиться не только о своем бизнесе и своевременной уплате налогов, но и строго соблюдать права других лиц.

Социальным содержанием наполнено и конституционное право личности на возмещение убытков, понесенных в результате изъятия собственности. Согласно ст. 14 Основного закона ФРГ отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. само возмещение должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон. В случае споров о размерах возмещения оно может устанавливаться в судах общей юрисдикции (абз. 3).

К социально-экономическим правам личности относят право на труд, ставшее отличительной чертой всех социалистических конституций. Однако в Основном законе ФРГ право на труд понимается как гарантированная конституцией возможность личности реализовать свои умения, способности и таланты. Каждый имеет право «свободно избирать для себя профессию, место работы и место получения образования» (абз. ст. 12).

С учетом принципа социальной справедливости в Основном законе ФРГ сформулирована конституционная норма, закрепляющая права создавать объединения для охраны и улучшения условий труда и экономических условий (абз. 3 ст. 9). На ее основе наемные работники создают профессиональные союзы в целях борьбы за свои права, повышения заработной платы, улучшения санитарно-гигиенических условий труда, противостояния работодателю при заключении коллективных договоров, защиты от безработицы. Одновременно работодатели создают объединения предпринимателей, отстаивающих интересы бизнеса, улучшение экономических и финансовых показателей производства товаров и оказания различных услуг населению.

В числе социально-экономических прав личности в Основном законе ФРГ закрепляются права, которые носят адресный характер. Таким является право матери на защиту и попечение общества (абз. 4 ст. 6). Оно обеспечивается путем выплаты пособий на содержание детей, предоставления налоговых льгот, приоритетного найма социального жилья. Для работающих женщин нормами трудового законодательства Германии установлены дополнительные гарантии охраны материнства.

Анализ социально-экономических прав личности, нормативно закрепленных в Основном законе ФРГ, показывает, что их перечень выглядит несопоставимо скромнее чем, например, в конституциях России, Италии, Португалии или Японии. Однако это вовсе не означает, что в Германии свободная личность чувствует себя в социально-экономической сфере бесправной, незаслуженно обделенной материальными благами. Германия ратифицировала Европейскую социальную хартию 1996 г., придав таким образом социально-экономическим правам, нормативно закрепленным в региональном международном акте, статус конституционных (ст.25 Основного закона ФРГ). В этой связи непосредственно действующими на территории Германии стали в качестве дополнительных следующие социально-экономические права личности, провозглашенные Европейской социальной хартией: право на охрану здоровья (ст. 11); право на социальное обеспечение и медицинскую помощь (ст. 13); право на социальное обслуживание (ст. 14); право на жилье (ст. 31).

Культурные и экологические права личности в германии выводятся из содержания государственных обязательств и гарантий. Так, в связи с упоминанием в ст. 12 Основного закона ФРГ профессионального обучения делается вывод, что каждое лицо имеет право на получение высшего профессионального и дополнительного образования. На это обратил внимание Федеральный конституционный суд Германии, который в своем постановлении от 21 февраля 1994 г. указал на необходимость создания дополнительных учебных мест в университетах страны с целью более эффективного использования права на получение высшего профессионального образования.

Согласно ст. 20-а Основного закона ФРГ государство, сознавая свою ответственность перед будущими поколениями, «охраняет естественную окружающую среду и животных при осуществлении законодательной власти в рамках конституционного строя с помощью исполнительной власти и правосудия, при соблюдении условий, указанных законом и правом». Как показывает судебная практика Германии, обязательствам государства в данном случае соответствует право личности на благоприятную окружающую среду.

Уникальной особенностью конституционного регулирования прав и свобод личности в Германии является их распространение на отечественных юридических лиц, если по своей сущности эти права могут быть к ним применимы (ст. 19 Основного закона ФРГ). К числу применимых прав относятся, например, такие, как равенство перед законом и судом, свобода союзов и объединений, неприкосновенность помещения, почтовой, телеграфной и телефонной связи, право на возмещение убытков, понесенных в результате изъятия собственности, свобода искусств и науки. Если возникают сомнения о применимости прав личности к юридическим лицам, то они устраняются судом.

В Основном законе ФРГ обязанности личности специально не выделены в каком-либо разделе, однако их можно выявить вы конституционном тексте. Так, известный немецкий государствовед Т. Маунц в результате анализа Основного закона ФРГ пришел к выводу, что в его содержании нашли свое выражение обязанность соблюдать Конституцию (абз. 3 ст. 5), обязанность родителей заботиться о детях и воспитывать их (абз. 1 ст. 6), обязанность пользоваться собственностью в интересах общего блага (абз. 2 ст. 14), обязанность платить налоги (ст. 106).

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что статус личности в Германии урегулирован в полном объеме конституционными нормами Основного закона ФРГ.

3. Конституционно-правовой статус гражданина. Для его характеристики в Основном законе ФРГ вместо привычного термина «гражданин» используется термин «немец». Согласно его нормативным предписаниям немцем является каждый, кто обладает гражданством ФРГ, беженцы или перемещенные лица немецкой национальности, а также супруга или потомки одного из этих лиц. Немцами признаются и бывшие граждане Германии, кто был лишен гражданства между 30 января 1933 г. и 8 мая 1945 г. по политическим, расовым или религиозным мотивам, а также их потомки. Они подлежат восстановлению в гражданстве по их ходатайству. Но если такие лица поселились после 8 мая 1945 г. в Германии и не выразили воли стать гражданином иного государства, то они считаются не утратившими гражданства ФРГ (ст. 116).

Порядок приобретения гражданства Германии регулируется Законом об имперской и государственной принадлежности 1913 г. (в ред. 1999 г.). Он предусматривает приобретение гражданства по рождению, в порядке натурализации и в результате усыновления.

По рождению гражданство Германии приобретается на основе сочетания права крови и права почвы, что в целом характерно для абсолютного большинства современных государств, однако в германии приоритетным является право крови. По праву кровного родства немцем становится ребенок, рожденный в законном браке, при условии, что хотя бы один из его родителей является гражданином Германии. Внебрачный ребенок признается немцем только в том случае, когда гражданкой Германии является его мать.

По праву почвы гражданство Германии приобретает ребенок иностранных граждан или лиц без гражданства, если он родился на территории страны в семье иммигрантов, постоянно проживающих в ее пределах на законных основаниях. При этом требуется прожить в Германии не менее восьми лет, из которых в течение трех последних лет с правом на бессрочное проживание. Если ребенок рожден вне брака, то аналогичным требованиям должна соответствовать его мать, гражданка иностранного государства.

В соответствии с Законом об имперской и государственной принадлежности приобретение гражданства Германии в порядке натурализации возможно как по национальному праву, так и по усмотрению компетентных властей. При натурализации по национальному праву кандидат в граждане Германии должен отвечать определенным требованиям (цензам), установленным законом. Он должен быть не моложе 18 лет, обладать дееспособностью, постоянно проживать в стране не менее восьми лет, иметь документально подтвержденное право на постоянное проживание в стране на момент подачи письменного заявления о натурализации, признавать Основной закон ФРГ, не быть причастным к совершению антиконституционных деяний, не иметь судимости за деяния, признаваемые преступлениями в ФРГ, отказаться от прежнего гражданства, располагать постоянным источником доходов, размер которых превышает сумму, дающую право на получение социального пособия. Если кандидат на приобретение гражданства Германии соответствует всем перечисленным требованиям, то власти страны не вправе отказать ему в натурализации.

Несколько иные требования предъявляются к кандидату на приобретение гражданства Германии в порядке натурализации по усмотрению властей. Он должен на законных основаниях постоянно проживать на территории страны, обладать дееспособностью или иметь законного представителя — гражданина ФРГ, иметь собственное жилье и легальный источник дохода, размер которого превышает сумму, дающую право на получение социального пособия. Но в этом случае власти Германии могут по собственному усмотрению предоставить гражданство заинтересованному лицу, но могут и отказать в нем. Они отбирают желательных для Германии лиц по возрасту, образованию, уровню профессиональной подготовки, роду занятий. Отказ в натурализации может быть обжалован в судебном порядке.

Не возникает по существу никаких проблем в приобретении гражданства Германии в результате усыновления. Ребенок из другой страны, усыновленный гражданином ФРГ, автоматически приобретает гражданство Германии, становится немцем.

Наличие гражданства является исходным, базовым началом для понимания конституционно-правового статуса гражданина Германии. В отличие от статуса других индивидов он является по своему содержанию максимально полным. Каждый гражданин Германии пользуется всеми правами человека, а также правами и свободами личности и несет обязанности, коррелятивно связанные с ними. Вместе с тем, гражданин наделяется на конституционном уровне политическими правами и свободами и на него возлагаются политические обязанности, обеспечивающие его активное участие в управлении делами государства.

Основной закон ФРГ включает в структуру конституционно-правового статуса гражданина свободу передвижения, что совершенно не характерно для конституционных актов современных государств. «Все немцы, — говорится в ст. 11, — пользуются свободой передвижения на всей федеральной территории» (абз. 1). Поскольку в Основном законе ФРГ под немцами понимаются граждане Германии, то приходится констатировать, что свобода передвижения по его нормативному определению относится к категории политических прав и свобод.

В Основном законе ФРГ право на объединение закреплено за гражданами страны. В соответствии с его управомочивающей нормой только немцы имеют право образовывать союзы и общества (абз. 1 ст. 9). Однако право создавать объединения для охраны и улучшения условий труда и экономических условий «гарантируется каждому и представителям всех профессий». Соглашения, стремящиеся ограничить это право или затруднить его осуществление, недействительны, а направленные к этому меры — противозаконны (абз. 3 ст. 9).

Таким образом, по смыслу Основного закона ФРГ конституционное право на создание политических партий и общественных организаций является по своему характеру политическим. Что касается права на объединение наемных работников в профессиональные союзы, а бизнесменов в союзы предпринимателей, то оно служит, как уже отмечалось, типичным примером социально-экономических прав личности.

Основной закон ФРГ не содержит общей нормы об участии граждан Германии в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Но в нем сформулированы специальные нормы, согласно которым вся государственная власть исходит от народа, осуществляется путем выборов и голосований, выборы являются всеобщими, прямыми, равными и свободными (ст. 20, 28, 38). Это позволяет с полным основанием утверждать, что в основном законе ФРГ закреплены важнейшие политические права граждан Германии, создающие все необходимые возможности для их участия в управлении делами государства.

Эффективным средством оперативного выражения собственной позиции граждан Германии по тому или иному вопросу общественной и государственной жизни страны служит право на свободу собраний и манифестаций. В Основном законе ФРГ оно сформулировано весьма лаконично: «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без предварительного заявления или разрешения» (абз. 1 ст. 8).

Однако это политическое право граждан Германии конкретизируется и развивается в Законе ФРГ о собраниях и демонстрациях 1953 г., где закреплены практически все виды демократических манифестаций, установлен порядок организации и проведения каждого из них.

К политическим правам граждан Германии относится также право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй силой, если иные средства не могут быть использованы (абз. 4 ст. 20).

В Основном законе ФРГ сформулирована лишь одна политическая обязанность граждан Германии. Его нормами установлено, что мужчины, достигшие 18-ти летнего возраста, могут быть обязаны нести службу в вооруженных силах, федеральной пограничной охране или частях гражданской обороны. Предусмотрена и возможность альтернативной службы для тех, кто по религиозным и иным мировоззренческим мотивам отказывается от военной службы с оружием в руках. В период состояния обороны к гражданскому обслуживанию санитарно-лечебных учреждений могут быть привлечены и женщины (ст. 12-а).

Конституционно-правовой статус гражданина юридически прекращается в результате утраты гражданства. Основной закон ФРГ устанавливает, что никого нельзя лишить немецкого гражданства. Вместе с тем, допускается, что «утрата гражданства может последовать только на основании закона, а против воли заинтересованного лица лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства» (ст. 16). Согласно Основному закону ФРГ ни один немец не может быть выдан иностранному государству.

4. Конституционные принципы, гарантии и ограничения прав и свобод человека, личности и гражданина Германии. Они устанавливают исходные положения, основные начала реализации прав и свобод индивида, создают условия для их осуществления, определяют пределы пользования правами и свободами с тем, чтобы не нарушать прав и свобод других лиц, не подрывать основы конституционного строя и общественной нравственности.

Важным принципом реализации прав и свобод человека, личности и гражданина является их непосредственное действие. Все лица реализуют права и свободы в конкретных правоотношениях, без детализации их законами и подзаконными актами. Вместе с тем, они являются обязательными для законодательной, исполнительной власти и правосудия страны (абз. 3 ст. 1 Основного закона ФРГ). В этой связи права и свободы реализуются не только в действиях и поступках людей, но и при осуществлении правомочий всех органов государственной власти Германии. Так, например, Парламент ФРГ не может ни в коем случае принять законе, затрагивающий «существо содержания основного права» (абз. 2 ст. 19 Основного закона).

С исключительной полнотой и с учетом особенностей конституционно-правового статуса разных категорий индивидов в Основном законе ФРГ закреплен принцип равноправия в реализации прав и свобод, дано его расширенное толкование. Наряду с обычными положениями о равенстве всех людей перед законом, равноправии мужчины и женщины, в Основном законе ФРГ содержатся правовые нормы, запрещающие причинение ущерба или оказания каких-либо предпочтений лицу в зависимости от пола, происхождения, расы, языка, места рождения и родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов (ст. 3).

Нормами Основного закона ФРГ закреплено равенство правового статуса граждан Германии. Согласно их предписаниям «каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности» и «равный доступ ко всякой государственной должности» (ст. 33).

Принцип равноправия получил свое нормативное выражение и в конституционных положениях о статусе ребенка. В Основном законе ФРГ специально оговорено, что внебрачным детям в законодательном порядке обеспечиваются такие же условия физического и умственного развития и их положение в обществе, как и детям, родившимся в браке (абз. 5 ст. 6).

В Основном законе ФРГ нет специальной статьи, посвященной принципу справедливости в использовании прав и свобод. Но он отчетливо проявляется в содержании конституционных норм об использовании собственности в личных и общественных интересах, о возможности передачи в общественную собственность природных ресурсов и средств производства (ст. 14–15), об альтернативной службе для военнообязанных (ст. 12-а).

Основной закон ФРГ не только провозглашает, но и гарантирует реализацию прав и свобод человека, личности и гражданина. Он закрепляет систему конституционных принципов и норм, создающих в своей совокупности благоприятные условия для эффективного использования каждым лицом своих прав и свобод.

В учебной и научной литературе по конституционному праву Германии принято различать общие и специальные гарантии реализации прав и свобод человека, личности и гражданина. Общие гарантии создают условия для реализации всего конституционного института прав и свобод, а специальные призваны обеспечивать реализацию в конкретных правоотношениях каждого субъективного права или свободы. В качестве общих гарантий в Основном законе ФРГ закреплены: запрет на ограничения прав и свобод подзаконными актами; неприкосновенность существа их содержания; невозможность отмены чрезвычайными мероприятиями исполнительной власти; непосредственная значимость для законодателя; судебная защита; изменение конституции квалифицированным большинством и неприкосновенность ее особо важных принципов. Специальные гарантии предусмотрены в статьях Основного закона ФРГ, закрепляющих то или иное конкретное право или свободу.

Наличие в Основном закон ФРГ разветвленной системы конституционных гарантий прав и свобод человека, личности и гражданина еще не свидетельствует, что они способны обеспечить их эффективное использование, реализацию в полном объеме. «Несомненно, основные права обеспечены тогда, — правильно заметил Т. Маунц, — когда общенародное мнение выступает за них так решительно, что никто не осмелится посягнуть на них силой или обходными путями, не потерпев немедленного крушения. Так называемые правовые средства обеспечения служат как раз на тот случай, когда одно лишь укоренение основных прав в народе еще не служит ручательством их прочности».

В конституциях всех современных государств нормативно установлены ограничения основных прав и свобод, определены пределы их осуществления. Однако в отличие от других конституций Основной закон ФРГ предусматривает наряду с допустимыми ограничениями конкретных прав и свобод и возможность индивидуального лишения некоторых из них. В соответствии с его нормами каждый, кто использует свободу мнений, печати, преподавания, собраний, объединения, тайну переписки, почтовой и телесвязи, право собственности или право убежища, для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Лишение указанных прав и объем этого лишения определяются Федеральным конституционным судом (ст. 18).

Лишение виновных лиц основных прав и свобод является мерой конституционно-правовой ответственности. Ее основанием служит злоупотребление основными правами и свободами, повлекшее или могущее повлечь наступление тяжких последствий. Включение в Основной закон ФРГ нормы о столь суровой ответственности преследует цель защитить важнейшие конституционные ценности Германии, не допустить возврата к тоталитарному прошлому.

§ 4. Политические партии Германии

Конституционно-правовой статус политических партий Германии устанавливается нормами Основного закона ФРГ и актов текущего законодательства. До настоящего времени действует специализированный Закон ФРГ о политических партиях 1967 г., модернизированный с учетом современных реалий многочисленными поправками и дополнениями.

Легальное определение политических партий Германии сформулировано в Законе ФРГ о политических партиях. В соответствии с его нормами «партии представляют собой объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений общим характером их фактического отношения к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью» (п. 1 § 2).

В Основном законе ФРГ содержится ряд фундаментальных требований к политическим партиям Германии. Их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам, они не должны преследовать цели устранить свободный демократический строй или создать своей деятельностью угрозу существования ФРГ (ст. 21).

Эти конституционные положения развиваются и конкретизируются нормами Закона ФРГ о политических партиях. Согласно их предписаниям партии в Германии являются необходимой конституционно-правовой составляющей основ свободного демократического строя. Они воздействуют на формирование политической воли народа во всех областях общественной жизни следующими способами:

• оказывают влияние на формирование общественного мнения;

• стимулируют и углубляют политическое образование;

• поддерживают активное участие граждан в политической жизни;

• воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества;

• выдвигают кандидатов на выборах в государственные органы ФРГ, земель и общин;

• оказывают влияние на политическую деятельность парламента и правительства;

• вносят выработанные ими политические приоритеты развития общества в процесс формирования воли государства;

• заботятся о постоянной живой связи между народом и государственными органами.

Закон ФРГ о политических партиях устанавливает явочно-регистрационный порядок образования партий. В Германии они создаются свободно, без какого-либо предварительного разрешения, но приобретают права юридического лица лишь после государственной регистрации. При наличии предусмотренных законом документов нельзя отказать в регистрации партии. Если партия построена по территориальному принципу, имеет письменный устав и программу, то она сразу заносится в Единый государственный реестр политических партий Германии.

Кроме того, Закон ФРГ о политических партиях закрепляет равное общественное положение партий, регулирует их внутреннее устройство, порядок выдвижения ими своих кандидатов на выборах, возмещения государством расходов на проведение избирательных компаний, ведения финансовой отчетности, основания и процессуальные формы конституционно-правовой ответственности. В органичном единстве с нормами ст. 21 Основного закона ФРГ эти положения составляют правовую основу многопартийной системы Германии.

В настоящее время в Германии зарегистрировано более сотни политических партий, большинство из которых действуют только на уровне отдельных земель. Среди них реальный политический вес и влияние на формирование государственной политики Германии и ее земель имеют партии, представленные в Бундестаге ФРГ. К числу таких партий относятся: Христианско-демократический союз Германии (ХДС), Христианско-социальный союз (ХСС), Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), Свободная демократическая партия (СвДП), Партия демократического социализма (ПДС) и Партия «зеленых» (Союз-90 «Зеленые»).

1. Христианско-демократический союз Германии является крупнейшей политической партией страны. Партия была основана в 1945 г. с целью объединения христиан различных конфессий (католиков, лютеран, баптистов, меннонитов). Ее идеология исходит из библейских заповедей, толкуемых, с одной стороны, с позиций ответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позиций Христианского учения о равенстве и справедливости, о терпимом отношении к представителям другой культуры и вероисповедания. Однако в своей практической деятельности она выражает интересы работодателей, особенно представителей крупного и среднего финансово-промышленного и торгового капитала. В силу своих религиозных убеждений партию поддерживает и большинство крестьян Германии.

В области внутренней политики ХДС считает приоритетными направлениями своей деятельности дальнейшее развитие социальной рыночной экономики, усиление государственной защиты частной собственности, обеспечение свободы предпринимательства, создание условий для добросовестной конкуренции в сфере производства и оказания услуг населению, поддержку личной инициативы в решении собственных проблем. В партийной программе ХДС много внимания уделяется укреплению правопорядка, проведению политики мультикультурализма, повышению ответственности родителей за воспитание своих детей, сохранению благоприятной окружающей среды для живущих и будущих поколений.

Важной составной частью внутренней политики ХДС является иммиграционная политика. До 2016 г. партия настаивала на выполнении Германией своих обязательств по предоставлению беженцам из стран Северной Африки и Ближнего Востока, законно прибывшим на ее территорию, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах страны. Однако в связи с наплывом беженцев, резким ухудшением криминогенной ситуации за счет роста в Германии этнической преступности, крахом политики мультикультурализма были внесены изменения в иммиграционное законодательство страны, нормативно ограничивающие право на получение статуса беженца. Основной упор ХДС стал делать на интеграцию уже проживающих в стране иностранцев при существенном ограничении их притока.

Во внешней политике ХДС отводит Германии роль ведущей силы в создании «свободной, политически единой и социально справедливой Европы, экономически развитой и со стабильной валютой». Для достижения этой цели партия намерена добиваться решения следующих программных задач: углубление в рамках Евросоюза интеграции во всех сферах межгосударственных отношений, формирование общей внешней политики и политики коллективной безопасности; проведение структурных преобразований координирующих органов Евросоюза для повышения его эффективности в условиях глобализации и расширения на Восток; обеспечение наиболее полной интеграции в Евросоюз новых членов; укрепление общеевропейского сотрудничества в рамках ОБСЕ; усиление роли НАТО и трансатлантического сотрудничества, предотвращение напряженности и конфликтов внутри военного блока при обнаружении сколько-нибудь серьезных разногласий; дальнейшее развитие стратегического партнерства с Францией и США; защита демократии и прав человека во всем мире; обеспечение устойчивого развития в мире, предупреждение возникновения глобальных катастроф; расширение партнерских отношений со странами-соседями Евросоюза — регионами Средиземноморья, Ближнего Востока и молодыми демократиями, возникшими на постсоветском пространстве. С Россией отношения должны строиться на принципах кооперативности и согласований, оставаясь, тем не менее, в рамках жесткого прагматизма.

2. Христианско-социальный союз действует только в Баварии. По своему социальному составу и партийной программе он почти ничем не отличается от ХДС. И лишь по отдельным вопросам ХСС занимает более радикальные позиции. Партия выступает за резкое сокращение иммиграции, отказ от политики мультикультурализма, расширение самостоятельности Баварии в сферах экономики, финансов и культуры. Будучи в организационном плане независимой политической партией ХСС, тем не менее, образует совместно с ХДС единую парламентскую фракцию в Бундестаге каждого созыва. В силу близости важнейших программных положений обеих партий они проводили на протяжении семидесяти лет единую политику как внутри страны, так и на международной арене.

Однако в 2015 г. ХСС выступила категорически против введения экономических санкций в отношении России. Государственное правительство Баварии, сформированное ХСС, отказалось наложить запрет на деятельность немецких предприятий и фирм, зарегистрированных на территории «Вольного государства Бавария», которые много лет успешно ведут свой бизнес в России. Правительство не пошло на свертывание экономических, торговых и культурных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

3. Социал-демократическая партия Германии является старейшей и самой многочисленной партией страны. Она была основана А. Бебелем и В. Либкнехтом в 1869 г. в качестве рабочей партии. В настоящее время СДП Германии объединяет в своем составе рабочих, техническую интеллигенцию и представителей малого и среднего бизнеса, а также пользуется большой поддержкой профсоюзов. Выражая их интересы, партия проводит внутри страны политику, направленную на сохранение и дальнейшее развитие социально-ориентированной рыночной экономики. Для этого требуется наряду с частной собственностью обеспечить функционирование и других форм собственности, национализировать крупнейшие компании, ввести в практику государственное регулирование экономики. Однако государство в своей регулятивной деятельности должно использовать только экономические методы, но никак не административно-командные.

В целях повышения роли наемных работников, индивидуальных предпринимателей и профсоюзов в сфере производства и оказания услуг СДПГ предлагает ввести самоуправление трудовых коллективов и фермеров, обеспечить участие профсоюзов в разработке национальной экономической политики, вовлекать рабочих в процесс принятия управленческих решений на уровне компаний и предприятий. Партия разрабатывает и поддерживает социальные программы, направленные на обеспечение роста среднего класса, достижение высшего уровня политической, социальной и экономической свободы, социального равенства и справедливости, особенно в сферах образования, здравоохранения, культуры и информации.

В качестве более отдаленной перспективы СДПГ рассматривает возможность перехода от социального государства с его патернализмом к «государству социальных инвестиций», предполагающим крупные финансовые вложения в социальный капитал, основными составляющими которого являются здоровье граждан страны и высокий профессионализм экономически активного населения. В таком государстве потребуется эффективная мотивация частной инициативы и активности граждан не только в экономической сфере деятельности, но и в социальной, общественной и политической сферах. Кроме того, СДПГ намерена содействовать развитию такой системы трудовых отношений, способствующей профессиональной и территориальной мобильности населения, а также координировать на федеральном и региональном уровнях усилия государства и хозяйствующих субъектов по сохранению благоприятной окружающей среды.

В международных отношениях СДПГ поддерживает усилие политической роли объединенной Европы в мировом сообществе, трансформацию НАТО в региональный оборонительный союз. Она выступает против участия Бундесвера в миротворческих операциях ООН и вооруженных акциях США против суверенных государств с целью насаждения стандартов западной демократии. Партия отрицает однополярный мир, поскольку доминирование одной глобальной державы ведет к неисчислимым этническим, культурным и религиозным конфликтам, к росту агрессивного фундаментализма и международной напряженности. Для нее совершенно неприемлемы крайнее усиление неравенства суверенных государств в международных отношениях, угроза насильственного насаждения культурной однородности, опасность для целых народов со стороны спекулятивного финансового капитала.

Решение столь сложных проблем современности СДПГ видит в сохранении многополярного мира, строгом соблюдении принципов равноправного сотрудничества государств в рамках ООН и Евросоюза, нормализации отношений с Россией, восстановлении в полном объеме двухсторонних связей в сферах экономики, торговли и культуры.

4. Свободно-демократическая партия по своему социальному составу является партией гуманитарной и творческой интеллигенции, а также представителей других высокообразованных категорий населения Германии. В ее внутренней и внешней политике нашли свое практическое выражение принципы традиционного немецкого либерализма. В программных документах партии государству отводится роль гаранте прав и свобод всех членов общества, призванного устранять препятствия экономического, политического и социального порядка, которые могут ущемлять достоинство личности или ограничивать ее свободу. В первую очередь следует гарантировать на государственном уровне беспрепятственное пользование экономической свободой, в результате чего каждый будет иметь возможность обеспечить себе и своей семье достойную жизнь. Вмешательство государства в экономику Германии должно быть минимальным, поскольку самым эффективным регулятором отношений по производству и распределению продукции служит свободный рынок. Воля большинства населения страны, выраженная в парламентском законе, не должна подавлять индивидуальных свобод.

Международная политика Свободно-демократической партии по многим позициям совпадает с политикой СДПГ или близка к ней. Однако СвДП считает, что отношения в рамках национальных государств и международного сообщества должны строиться на основе толерантности и гуманизма. Эти принципы послужат исходным началом для формирования нового миропорядка.

По своему месту в политической системе современной Германии СвДП является центристской партией. Поэтому она часто играет решающую роль при формировании Федерального правительства, поскольку легко вступает в коалицию как с ХДС, так и СДПГ, способствуя созданию устойчивого парламентского большинства в Бундестаге ФРГ, укреплению политической стабильности в стране.

5. Партия демократического социализма находится на левом фланге политической палитры Германии. Она позиционирует себя как наследница Социалистической единой партии Германии (коммунистической партии), которая бессменно правила в ГДР. Однако ПДС отказалась от большинства наиболее одиозных догм марксизма-ленинизма, таких, например, как завоевание политической власти революционным путем, слом буржуазной государственной машины, установление диктатуры пролетариата, тотальная национализация орудий и средств производства, развязывание классовой борьбы, уничтожение эксплуататорских классов, насильственное насаждение подлинно научной идеологии, распространение партийного контроля на все отрасли и сферы жизни общества и государства, построение коммунизма. Партия изменила свою руководящую и организационную структуру, упразднив политбюро, центральный комитет, парткомы на предприятиях и в учреждениях.

Согласно своим программным документам ПДС проводит внутри страны политику, выражающую «политические, социальные, демократические и культурные идеалы рабочего движения». Партия ставит цель построения в результате эволюционных преобразований демократического социализма, экономической основой которого станет государственная собственность при одновременном сохранении многообразия форм собственности. Финансовые ресурсы страны должны использоваться для комплексного развития всего народного хозяйства, охраны окружающей среды, введения всеобщего бесплатного образования, здравоохранения и социального обеспечения. Дополнительные ассигнования на социальные программы могут быть получены за счет демилитаризации страны, сокращения военных арсеналов и выхода из агрессивных военных блоков. Экономика Германии превратится в «социальную и экологическую рыночную экономику».

Политической основой устройства государства, как считает ПДС, должно стать народовластие, при котором Президент Германии, главы федеральных земель и представительные органы государственной власти должны избираться в результате свободных выборов, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Ведущее место в системе органов государственной власти должны занимать представительные органы. При власти большинства должны учитываться права и законные интересы политических меньшинств, не представленных в органах публичной власти.

В области внешней политики ПДС выступает за тесное сотрудничество Германии со всеми странами мира на принципах равенства, взаимной выгоды и невмешательства во внутренние дела друг друга. Пользуясь парламентской трибуной, партия подвергает резкой критике Федеральное правительство А. Меркель за проведение десруктивной политики в отношении России, за введение против нее экономических санкций, которые нанесли больше вреда самой Германии.

6. Партия «зеленых» (Союз-90 «Зеленые») является типичной экологической партией Германии. Она объединяет в своем составе представителей хорошо образованных и высокооплачиваемых преподавателей вузов и научных работников, практикующих врачей, а также студенческой молодежи. В ее программе представлен комплекс практических мероприятий по обеспечению оптимального сочетания развития рыночной экономики с охраной природы и окружающей среды под жестким контролем государства.

Однако ограниченность природных ресурсов Германии и ставшая очевидной опасность деградации окружающей природной среды для жизни и здоровья человека, обусловили появление экологических разделов в программах всех политических партий. Но Партия «зеленых» в отличие от других политических партий германии придерживается радикальных экологических постулатов. Она требует запретить эксплуатацию АЭС, перейти на использование экологически чистых источников энергии, ограничить выбросы парниковых газов в атмосферу, внедрить в промышленное производство безотходные технологии, не применять в сельском хозяйстве пестицидов, минеральных удобрений и стимуляторов роста, сохранить биологическое разнообразие, обеспечить охрану окружающей среды в градостроительстве, сохранить природные парки и резерваты и т. п.

Партия «зеленых» сотрудничает со всеми экологическими партиями и движениями Западной Европы, специализированными учреждениями ООН и международными организациями.

В последние годы в политической системе Германии произошли серьезные сдвиги вправо. В связи с катастрофическими последствиями спровоцированной США и их союзниками по НАТО «арабской весны» и наплывом в Европу беженцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока политика правящей в Германии коалиции ХДС-ХСС и СДПГ потеряла в глазах избирателей былую привлекательность. На этом фоне стремительно выросла популярность недавно созданной политической партии под таким необычным названием, как «Альтернатива для Германии» (АДГ). Партия представлена своими депутатами в большинстве ландтагов, земель ФРГ. Ее политика о государственном регулировании экономики, запрете на парламентском уровне иммиграцию в Германию, об отказе приема беженцев и восстановлении взаимовыгодных отношений с Россией пользуется поддержкой 13–15% граждан страны. не вызывает сомнений, что на очередных выборах в Бундестаг она сможет провести в нижнюю палату национального парламента своих депутатов в количестве, достаточном для сформирования партийной фракции.

Особую тревогу политической элиты ФРГ вызывает расширение за счет активной части молодежи социальной базы поддержки Германского народного союза, Республиканской и Национал-демократической партий, которые требуют от Федерального правительства запретить прием беженцев и выселить всех мигрантов, вывести страну из Евросоюза, встать на защиту национальных интересов. Эти партии занимают крайне правые позиции в политической системе Германии и проповедуют откровенно националистические взгляды.

Политические партии Германии несут за свою противоправную деятельность конституционно-правовую ответственность. Основание привлечения к ответственности служит конституционно-правовой конфликт, который с объективной стороны характеризуется стремлением «причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германия» (п. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ). Ходатайствовать о запрете политической партии может только Федеральное правительство Германии. Сам запрет налагает исключительно Федеральный конституционный суд. Таким образом предотвращается возможность правящих партий обращаться в рамках политической конкуренции с ходатайством в Федеральный конституционный суд о запрете какой-либо неудобной для них партии.

В истории Германии было немного случаев, когда в Федеральном конституционном суде рассматривался вопрос о запрете политической партии, и еще меньше случаев, когда партию запрещали. Первым таким случаем был запрет в 1952 г. неонацистской Социалистической имперской партии (СИП) и вторым — запрет в 1956 г. Коммунистической партии Германии (КПГ), которые действовали в тот период на территории ФРГ.

Конституционно-правовая ответственность политической партии Германии наступает и за неисполнение юридической обязанности по участию в выборах. В соответствии с Законом ФРГ о политических партиях «объединение утрачивает правовое положение партии, если оно в течение шести лет не участвует в выборах Бундестага или одного из ландтагов путем выдвижения своих кандидатов» (п. 2 § 2).

Таким образом, в современной Германии сложилась многопартийная система, способная эффективно выражать противоречивые интересы различных слоев населения страны, обеспечивать политический плюрализм и реальную демократию.

§ 5. Германский федерализм

По форме политико-территориальной организации Германия является федеративным государством (абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ). Оно объединяет в своем составе 16 субъектов федерации, которые носят название земель. Как вытекает из текста Основного закона ФРГ, земли представляют собой государственные образования, созданные по территориальному принципу. Каждая из них имеет собственную территорию, свою конституцию и систему органов государственной власти.

Территориальный статус субъектов ФРГ может быть изменен на основе референдумов, проводимых заинтересованными землями. При этом должны приниматься во внимание земляческая общность, исторические и культурные связи, хозяйственная целесообразность, а также требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования.

Вопрос о передаче незначительной части территории одного субъекта ФРГ другому с целью уточнения между ними границ может быть урегулирован путем заключения соседними землями государственного договора или посредством принятия с согласия Бундесрата специального федерального закона.

В Основном законе ФРГ нет четкой формулировки о соответствии конституций земель его нормативным положениям. Однако в преамбуле Основного закона ФРГ декларируется, что он «действует для всего немецкого». Наряду с этим его императивными нормами установлено, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель, а их конституционный строй должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе действующего Основного закона ФРГ (ст. 28 и 31).

Сказанное позволяет сделать вывод, что Основной закон ФРГ обладает верховенством в отношении конституций земель и применяется на всей территории страны. Конституции земель не должны противоречить Основному закону ФРГ, на что неоднократно указывал Федеральный конституционный суд Германии.

Характерная особенность ФРГ состоит в том, что она является классическим типом кооперативной федерации. Основной закон ФРГ заложил конституционную модель федеративных отношений, которая представляет собой образец постоянного сотрудничества и взаимодействия как федерации и земель, так и земель между собой в целях сохранения единства и территориальной целостности Германии, выравнивания уровней экономического и социального развития всех федеральных земель. Согласно принятой модели нормами Основного закона ФРГ произведено разграничение полномочий и предметов ведения между Федерацией и землями применительно к сферам законодательной и исполнительной компетенции, закреплена презумпция компетенции земель, предусмотрена возможность участия земель в осуществлении исключительных полномочий Федерации, сформулировано право взаимного делегирования полномочий Федерации и земель, установлена обязанность учреждений Федерации и земель оказывать друг другу взаимную правовую и административную помощь.

В сфере законодательной компетенции нормами Основного закона ФРГ выделены три вида компетенции: исключительная компетенция Федерации; конкурирующая компетенция Федерации и земель; остаточная компетенция земель.

К исключительной законодательной компетенции ФРГ ст. 73 Основного закона относит шестнадцать обособленных предметов ведения, по которым могут законодательствовать только федеральные органы государственной власти страны. В их числе названы: 1) внешние сношения, оборона и защита гражданского населения; 2) немецкое гражданство; 3) свобода передвижения и выбор места жительства, паспортный режим, иммиграция и экстрадиция; 4) валюта, валютное регулирование и денежное обращение, определение точного времени; 5) единообразие таможенных и торговых правил, торговля и судоходство, таможенная и пограничная охрана, свобода товарооборота; 6) защита немецкого культурного наследия от перемещения за границу; 7) железные дороги и воздушный транспорт; 8) почтовая и электронная связь; 9) статус федеральных государственных служащих; 10) правовая охрана промышленной собственности; 11) предотвращение угрозы международного терроризма; 12) сотрудничество Федерации и земель в сфере деятельности уголовной полиции, государственной безопасности; 13) федеральная статистика; 14) законодательство об оружии и взрывчатых веществах; 15) пенсионное обеспечение инвалидов войны и членов семей лиц, погибших на войне, и забота о бывших военнопленных; 16) атомная энергетика.

Перечень предметов ведения исключительной компетенции законодательной компетенции ФРГ является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. В него включены лишь те предметы ведения, которые необходимы и достаточны для принятия федеральных законов, выражающих публичные интересы народа Германии. Землям не под силу самостоятельно урегулировать надлежащим образом отношения, систематизированные по столь масштабным предметам ведения ФРГ, объективно требующим единого подхода к их упорядочению в территориальных границах государства.

Основной закон ФРГ четко определил и сферу конкурирующей законодательной компетенции Федерации и земель, нормативно закрепив более тридцати предметов совместного ведения (ст. 74). В перечень включены практически все отрасли национальной системы права ФРГ, судоустройство, судопроизводство, адвокатура и нотариат, государственное социальное обеспечение, право союзов и собраний, судоходство и дорожное движение, природопользование и охрана природы, сохранение ландшафтов и некоторые другие.

В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли по общему правилу могут пользоваться своими полномочиями по законодательному регулированию отношений в пределах предметов совместного ведения лишь до тех пор, пока ФРГ не урегулировала их федеральными законами.

Однако из общего правила Основной закон ФРГ сделал несколько исключений, нормативно закрепив конституционные ограничения законодательных полномочий Федерации.

Во-первых, среди предметов ведения конкурирующей законодательной компетенции Федерации и земель выделены такие предметы ведения, по которым ФРГ имеет право законодательствовать только если это необходимо для установления равноценных условий жизни на федеральной территории, либо сохранения правового или экономического единства страны. К ним Основной закон ФРГ отнес: 1) право иностранцев на пребывание и постоянное проживание; 2) государственное социальное обеспечение; 3) хозяйственное право; 4) регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям; 5) передача земель, природных богатств и средств производства в общественную собственность; 6) финансирование больниц и регулирование тарифов за предоставляемую ими медицинскую помощь; 7) право на производство продовольствия для людей и кормов для животных, защиту семенного и посадочного материала для сельского и лесного хозяйства, защиту растений от болезней и вредителей, а также на охрану животных; 8) дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание в надлежащем порядке автострад; 9) сохранение репродуктивного здоровья населения; 10) ответственность государства по внутренним и внешним обязательствам (абз. 2 ст. 72, ст. 74).

Во-вторых, Основной закон ФРГ определил предметы ведения конкурирующей законодательной компетенции Федерации и ее субъектов, по которым земли имеют право принимать законы, отклоняющиеся от нормативных положений федеральных законов, от их содержания. Такой порядок законодательного регулирования установлен применительно к охотничьему делу, защите природы и сохранению ландшафтов, распределению земель, обустройству территории, водному хозяйству и процедурно-процессуальным правилам приема студентов в высшие учебные учреждения и выдачи дипломов. Федеральные законы по этим предметам ведения вступают в силу не ранее чем через шесть месяцев, если законодательство, принятое с согласия Бундесрата, не установит иное. В случае расхождения федерального закона и законов земель, действует тот закон, который принят позднее (абз. 3 ст. 72 Основного закона ФРГ).

В-третьих, по предметам совместного ведения конкурирующей законодательной компетенции Федерации и земель законом ФРГ может быть установлено, что федеральное законодательное регулирование определенных видов общественных отношений, объективная необходимость в котором отпала, может быть заменено правом земель (абз. 4 ст. 72 Основного закона ФРГ). Эта норма составляет конституционную основу для расширения полномочий земель в сфере конкурирующей законодательной компетенции ФРГ и ее субъектов, для их более эффективного осуществления.

Остаточная законодательная компетенция земель ФРГ закреплена в их конституциях и отраслевых законах. В ведении земель находятся: региональное конституционное законодательство, жилищное право, административно-территориальное устройство земель, государственная гражданская служба земель, местное самоуправление, политика в области образования, культура, средства массовой информации, нормирование гостиничного и ресторанного сервиса, установление времени работы предприятий торговли и службы быта, регулирование порядка отбывания наказания осужденными.

При разграничении полномочий и предметов ведения между ФРГ и ее субъектами в сфере исполнительной компетенции презюмируется компетенция земель. Они самостоятельно исполняют свои законы, принятые по предметам ведения конкурирующей и остаточной законодательной компетенции, осуществляют государственное управление подведомственными отраслями и сферами. Вместе с тем, земли исполняют и федеральные законы, как свои собственные, если Основным законом ФРГ не устанавливается или не допускается иное (ст. 83).

К исполнительной компетенции ФРГ относятся такие предметы ведения, как иностранная служба, федеральные финансы, железные дороги, воздушный транспорт, федеральные водные пути и судоходство, оборона, пограничная охрана, учреждения социального страхования, полномочия которых распространяются на территорию более чем одной земли (ст. 87, 87-b, 87-d, 87-e Основного закона ФРГ). Но и по этим предметам ведения ФРГ может поручать землям исполнение федеральных законов (ст. 85 Основного закона).

Однако конституционные свойства Германии как кооперативной федерации наиболее четко проявляются при выполнении общих задач. Согласно ст. 91-а Основного закона ФРГ Федерация участвует в выполнении задач земель, если его результаты имеют значение для всей национальной общности и способствуют повышению качества жизни населения. Сотрудничество ФРГ и земель осуществляется с целью улучшить региональную экономическую и аграрную структуру, обеспечить защиту побережий земель от наводнений и других стихийных бедствий. Общие задачи и детали координации усилий ФРГ и ее субъектов определяются федеральным законом.

На основе двухсторонних и многосторонних соглашений ФРГ и земли могут сотрудничать в целях оказания содействия центрам и высшим учебным учреждениям в реализации научно-исследовательских проектов, определения эффективности национальной системы образования в сопоставлении с международным опытом и внесения научно обоснованных рекомендаций по ее совершенствованию (ст. 91-b Основного закона ФРГ).

В Основном законе ФРГ достаточно подробно урегулированы отношения между Федерацией и ее субъектами в сфере публичных финансов. Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих задач, если Основным законом не предусмотрено иное. Но, если земли действуют по поручению Федерации, то она и обязана нести все финансовые расходы, связанные с этим поручением (абз. 1, 2 ст. 104-а).

Для выравнивания уровня социально-экономического развития земель ФРГ может предоставлять им в соответствии со ст. 104-b Основного закона финансовую помощь, предназначенную для особо важных инвестиций. Она выделяется для предотвращения нарушений в общем экономическом равновесии земель, компенсации неравенства в их экономических потенциалах, для содействия экономическому росту (абз. 1). Средства для оказания финансовой помощи землям ФРГ аккумулируются в специальном федеральном фонде.

Конституционными нормами Основного закона ФРГ предписано Федерации и ее субъектам сотрудничать в целях предотвращения возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций и их эффективного урегулирования. Так, земля может просить в особо важных случаях о направлении сил и подразделений федеральной пограничной охраны для оказания помощи ее полиции, необходимой для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности на территории региона. В случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы земля может также просить о направлении ей полицейских сил другой земли, подразделений федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил ФРГ для поддержания общественного порядка и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. Но, если стихийные бедствия или катастрофа угрожают территории более чем одной земли, то Федеральное правительство Германии может давать обязательные указания правительствам других земель о направлении своих полицейских сил в зону кризисной или чрезвычайной ситуации, предоставлять подразделения федеральной пограничной охраны или Вооруженных сил ФРГ для оказания помощи в предотвращении более тяжких последствий (ст. 35).

Во всех проанализированных случаях Федерация реагирует на кризисную или чрезвычайную ситуацию при условии, что отдельная земля не имеет в своем распоряжении эффективных возможностей действовать. Следовательно, исполнительная компетенция земель по урегулированию кризисной или чрезвычайной ситуации регионального уровня перераспределяется согласно ст. 35 Основного закона ФРГ в пользу Федерации. Вопрос о разделе компетенции решается конкретно для каждого случая.

Основной закон ФРГ закрепляет юридические гарантии сохранения единства и территориальной целостности федеративного государства, самостоятельности земель в пределах предоставленных им предметов ведения и полномочий. К числу таких гарантий относятся: симметричность Федерации (Преамбула); определение национальности лица по гражданству Германии (ст. 116); усложненный порядок изменения территории земель (ст. 29); сохранение экономического и правового пространства ФРГ (ст. 72); использование в федеральных органах государственной власти в надлежащем соотношении чиновников всех земель Германии (ст. 36); преимущество федерального права над правом земель (ст. 31); конституционный запрет на пересмотр норм Основного закона ФРГ о политико-территориальной организации государства и участия земель в законодательстве (абз. 3 ст. 79); исключительное право ФРГ принимать в порядке федерального принуждения необходимые меры, чтобы побудить земли к выполнению своих конституционных обязанностей (ст. 37).

Закрепление в Основном законе ФРГ государственности в форме кооперативной федерации и эффективной системы ее гарантий исключают появление в Германии центробежных сил и сепаратизма, возникновение угрозы единству и территориальной целостности федеративного государства, его распада.

§ 6. Федеральные органы государственной власти Германии

В соответствии с Основным законом ФРГ государственная власть в Германии осуществляется «народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» (абз. 2 ст. 20). На федеральном уровне три ветви единой государственной власти представлены такими специальными органами, как парламент ФРГ, Федеральный президент, Федеральное правительство, Федеральная счетная палата, Федеральный конституционный суд, Федеральная судебная палата и специализированные суды.

1. Парламент ФРГ является представительным и законодательным органом страны. По вопросу о его правовом статусе в германском и отечественном государствоведении имеются существенные противоречия. Поскольку в Основном законе ФРГ не говорится о том, что парламент Германии является двухпалатным органом законодательной власти, то практические все немецкие специалисты по конституционному праву обосновывают позицию, согласно которой статусом парламента наделен только Бундестаг. Они квалифицируют Бундесрат как самостоятельный высший орган государственной власти ФРГ, как правительственную коллегию земель, представленную на федеральном уровне. Парламентом, по их мнению, может быть только высший законодательный орган страны, избираемый на общегерманских выборах, депутаты которого обладают свободными представительными мандатами от немецкого народа. Лишь в этом случае он может выступать как государственный орган представительства немецкого народа в целом, что дает ему право принимать федеральные законы, исходящие от народа всей Германии и выражающие его волю и интересы. Такими квалифицирующими признаками обладает лишь Бундестаг — парламент Германии (Г. Клайн, Т. Мауцнц, Г. Рерихт, К. Хессе, В. Цее).

Отечественные государствоведы не разделяют позицию немецких ученых. Главным критерием включения Бундесрата в структуру парламента Германии они обоснованно считают его непосредственное участие в осуществлении законотворчества, важнейшей парламентской функции. Анализ норм Основного закона ФРГ нее оставляет сомнений, что Бундестаг не может самостоятельно, без участия Бундесрата принимать федеральные законы, осуществлять парламентский контроль за их реализацией. Поэтому более правильно рассматривать парламент Германии как двухпалатный законодательный орган государственной власти, который составляют Бундестаг и Бундесрат.

Бундестаг является нижней палатой германского парламента. Он избирается на основе всеобщих, равных, прямых, свободных выборов при тайном голосовании сроком на четыре года. Законом о выборах в Бундестаг 1975 г. в редакции 2015 г. установлен фиксированный состав палаты в количестве 656 депутатов. Однако в силу особенностей германской избирательной системы численность его депутатов может несколько меняться от созыва к созыву. Это происходит в силу получения отдельными политическими партиями в одномандатных округах больше мест, чем положено их получить в соответствии с количеством голосов избирателей, поданных за партийные списки кандидатов в депутаты Бундестага.

Правом избирать депутатов Бундестага обладают граждане Германии, достигшие ко дню выборов 18 лет и проживающие на территории страны не менее трех месяцев. Право быть избранным предоставлено каждому лицу, если оно достигло 18 лет, состоит не менее одного года в гражданстве ФРГ и не лишено активного избирательного права.

Выборы в Бундестаг проводятся по персонифицированной пропорциональной системе, которая является по существу своеобразной модификацией смешанной избирательной системы. Половина депутатов Бундестага избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства. Другая половина избирается по пропорциональной системе, предусматривающей выставление в каждой земле списков кандидатов в депутаты Бундестага от политических партий Германии. К участию в распределении депутатских мандатов допускаются лишь те партии, которые на территории всей Германии получили не менее 5% голосов избирателей или кандидаты которых избраны не менее чем в трех одномандатных избирательных округах.

Бундестаг нового созыва собирается на свою первую сессию не позднее, чем на тридцатый день после выборов. На первом заседании он избирает из числа депутатов Председателя Бундестага, его заместителей и секретарей (абз. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 40 Основного закона ФРГ). Согласно конституционному обычаю Председателем Бундестага может стать лишь представитель крупнейшей партийной фракции, а его заместителями представители всех остальных фракций, сформированных в нижней палате парламента ФРГ. Поэтому количество заместителей всегда соответствует числу партийных фракций.

Председатель Бундестага руководит работой палаты на ее пленарных заседаниях. Вместе с тем, он пользуется согласно ст. 40 Основного закона ФРГ распорядительными правами в здании Бундестага и обладает в нем полицейской властью. Без его разрешения в помещениях Бундестага не могут ни производиться обыск, ни налагаться аресты (абз. 2).

Важная роль в организации работы Бундестага принадлежит Совету старейшин. В него входят Председатель Бундестага, его заместителя и 24 старейших по опыту парламентской работы депутатов, назначаемых партийными фракциями пропорционально их численности. Совет согласовывает с фракциями количество и виды постоянных комитетов Бундестага, порядок распределения между фракциями мест и должностей в их структурах, кандидатуры председателей комитетов и их заместителей. Он согласовывает перспективный план работы Бундестага на пленарных заседаниях и повестку дня его заседаний, назначенных на ближайшее время. Совет старейшин вносит предложения по проекту бюджета Бундестага, высказывает свое мнение по процедурным вопросам деятельности палаты.

В целях содействия Бундестагу в осуществлении его полномочий палата создает большое число постоянных и временных комитетов. Постоянные комитеты формируются на весь период созыва Бундестага и прекращают свою деятельность в связи с истечением его легислатуры, конституционного срока полномочий. Временные комитеты создаются Бундестагом для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

В числе постоянных комитетов Бундестага выделяются обязательные комитеты, которые упоминаются в тексте Основного закона ФРГ. В соответствии с его предписаниями Бундестаг нового созыва должен учредить четыре обязательных комитета: Комитет по делам Европейского союза, Комитет по иностранным делам, Комитет по обороне и Комитет по петициям (ст. 45, 45-а, 45-с).

В определенных случаях Бундестаг не только вправе, но и обязан учреждать временные комитеты. Так, согласно ст. 44 Основного закона ФРГ Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части депутатов обязан образовать Следственный комитет, который на публичных заседаниях собирает в рамках уголовного процесса требуемые доказательства. Суды и органы исполнительной власти Германии должны оказывать ему правовую и административную помощь (абз. 1–3).

Подавляющее большинство комитетов Бундестага имеет предметно-определенную компетенцию, и их система в основном соответствует системе федеральных министерств, чью деятельность они управомочены контролировать. В качестве специализированных обычно формируются следующие постоянные комитеты Бундестага — иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престарелых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, административно-архитектурного планирования и городского строительства, исследований и технологий, образования и науки. Другие комитеты (бюджетный, по петициям, по регламенту, мандатный и т. п.) образуются для решения общих вопросов или выполнения специфических контрольных функций.

Наиболее характерными функциями постоянных комитетов Бундестага являются предварительное рассмотрение законопроектов, проектов решений по другим конкретным вопросам, осуществление контроля за деятельностью федеральных министерств Германии. Основным законом ФРГ на отдельные комитеты Бундестага могут быть возложены и дополнительные, несвойственные им функции или существенно расширены их полномочия. В частности, Комитет по обороне наделен и правами следственного комитета. По предложению четвертой части его членов он обязан производить расследования по конкретному делу (абз. 2 ст. 45-а). Бундестаг может передавать Комитету по делам Европейского союза свои полномочия по осуществлению контроля за деятельностью Федерального правительства, связанные с участием ФРГ в укреплении и развитии Объединенной Европы (ст. 45).

Депутаты германского Бундестага являются «представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести» (абз. 1 ст. 38 Основного закона ФРГ). В соответствии с Регламентом Бундестага они имеют право участвовать в формировании повестки дня заседаний палаты, избирать и быть избранными как в ее руководящие и вспомогательные органы, так и на выборные должности, выступать в прениях при обсуждении законопроектов и вносить в их структуру и содержание поправки, принимать путем голосования федеральные законы.

Депутаты Бундестага не несут публичной ответственности за содержание своих парламентских речей (индемнитет) и обладают личной неприкосновенностью (ограниченный иммунитет). Согласно ст. 46 Основного закона ФРГ депутат не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке, или иным образом привлечен к ответственности за выражение им своего мнения либо голосование в Бундестаге или в каком-либо парламентском комитете, за исключением допущенных клеветнических оскорблений (абз. 1). Меры процессуального принуждения в отношении депутата могут быть применены только с согласия Бундестага, кроме случаев задержания его на месте преступления с поличным или в течение дня, следующего за днем совершения уголовно наказуемого деяния. Возбуждение уголовно-процессуального производства, арест депутата и любое иное ограничение его личной свободы с нарушением законности должны быть приостановлены по требованию Бундестага (абз. 2–4 ст. 46).

Основной закон ФРГ закрепляет исключительно редкий для мировой парламентской практики институт депутатской тайны. В соответствии с его нормами «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверились им как депутатам либо которые доверили им в этом качестве какие-либо факты, равно о самих таких фактах». При отказе от дачи показаний не допускается наложение ареста на документы, содержащие депутатскую тайну (ст. 47).

Регламент Бундестага предусматривает ответственность депутатов за нарушение процедурных правил работы палаты на пленарных заседаниях. Председательствующий на заседании Бундестага может лишить депутата слова или удалить его из зала до окончания прений, если он нарушает установленный регламент или отклоняется в своей речи от предмета обсуждения. За более грубое нарушение процедурных правил депутат может быть удален из зала заседаний Бундестага на срок до 30 календарных дней. При этом из его депутатского оклада вычитается соответствующая денежная сумма.

Депутаты Бундестага, принадлежащие к одной политической партии, формируют свою фракцию. Регламентом Бундестага установлено, что для создания фракции необходимо иметь такую группу депутатов, которая насчитывает не менее 5% от общей численности парламентариев палаты.

Депутаты Бундестага на пленарном заседании принимают постановления о закрытии и возобновлении его сессий. Вместе с тем, Председатель Бундестага может созвать его на сессию и по собственному усмотрению. Но в отдельных случаях он обязан это сделать в силу конституционных предписаний. Без какого-либо усмотрения Бундестаг созывается на сессию по требованию третьей части его депутатов, Федерального президента или Федерального канцлера Германии (абз. 3 ст. 39 Основного закона ФРГ).

Заседания Бундестага, как это предусмотрено Основным законом ФРГ, проходят публично. Тем не менее, по предложению одной десятой его депутатов или по предложению Федерального правительства Германии они могут быть объявлены закрытыми. Решение в этом случае принимается большинством в две трети голосов депутатов Бундестага на его закрытом заседании (абз. 1 ст. 42).

К вопросам исключительного ведения Бундестага Германии отнесены: принятие Регламента палаты, участие в выборах Федерального президента, избрание Федерального канцлера, осуществление парламентского контроля за деятельностью Федерального правительства, ратификация международных договоров, объявление состояния обороны и некоторые другие.

Эти вопросы не относятся к законодательной компетенции Бундестага, а связаны с реализацией принципа разделения властей, входят в качестве составной части в систему сдержек и противовесов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Германии. Функцию законотворчества Бундестаг осуществляет совместно с Бундесратом — верхней палатой парламента ФРГ.

Бундесрат служит органом представительства земель как субъектов федеративного государства Германии. Он учрежден Основным законом ФРГ для участия земель в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза (ст. 50).

Порядок формирования Бундесрата и его состав не имеют аналогов в современной парламентской практике. Членов Бундесрата назначают из своей среды правительства земель ФРГ. Обычно ими становятся министры-президенты (премьер-министры) правительств земель и наиболее влиятельные министры. При этом министры-президенты обязательно должны быть членами Бундесрата.

За каждой федеральной землей зарезервировано в Бундесрате количество парламентских голосов, примерно пропорциональное численности проживающего в ней населения. Небольшие по численности жителей земли ФРГ располагают в Бундесрате не менее чем тремя голосами каждая; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют по четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей — по пять голосов и земли с населением более семи миллионов — по шесть голосов. Каждая земля посылает в Бундесрат столько членов, сколько она имеет в нем парламентских голосов (ст. 51 Основного закона ФРГ). В настоящее время в Бундесрате заседает 69 полномочных представителей земель Германии.

Такой порядок формирования Бундесрата имеет как свои достоинства, так и недостатки. Правительство каждой земли ФРГ, обладая квалифицированным аппаратом, необходимыми финансовыми, информационными и иными ресурсами может наиболее реально оценить сложившуюся в регионе ситуацию, выявить проблемы в ее развитии, четко определить долгосрочные интересы. Представитель правительства земли в Бундесрате, как правило, является более компетентным в тех вопросах, которые ему предстоит решать на федеральном уровне, чем избранный демократическим путем депутат парламента. С другой стороны, при всех плюсах, которые свойственны представителю от правительства федеральной земли Германии, имеется существенный недостаток формирования Бундесрата посредством назначения. Этот способ вряд ли можно признать демократичным. Интересы населения и правительства какой-либо земли Германии могут не совпадать, однако это не будет препятствием для назначения в Бундесрат представителей исполнительной власти региона. Кроме того, такой способ формирования Бундесрата фактически превращает его в федеральный орган верховной бюрократии земель, которая получает право активно влиять на работу Бундестага, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к предметам ведения земель.

Члены Бундесрата в отличие от депутатов нижней палаты парламента ФРГ наделяются императивными мандатами. Правительство каждой земли снабжает их обязательными инструкциями и может в любое время отозвать. Они должны голосовать в Бундесрате консолидировано, одинаково проявлять свое волеизъявление по всем обсуждаемым вопросам. «Голоса земли — говорится в ст. 51 Основного закона ФРГ, — могут подаваться только согласованно и только присутствующими членами или их представителями» (абз. 3).

Основной закон ФРГ не устанавливает срока полномочий Бундесрата. Он является постоянно действующей палатой германского парламента. Его не может распустить никакой другой орган государственной власти ФРГ. Состав Бундесрата обновляется лишь по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель и формированием новых правительств, а также с досрочной отставкой отдельных министров. Все члены Бундесрата, которые не вошли в состав вновь сформированных правительств земель, теряют свои места в верхней палате парламента Германии.

В соответствии с Основным законом ФРГ Бундесрат избирает из своего состава Председателя палаты сроком на один год (ст. 52). Однако парламентским обычаем установлено, что на этот пост избираются в порядке очередности лишь министры-президенты федеральных земель Германии по следующей схеме: вначале от самой крупной по численности населения земли, затем по нисходящей до самой маленькой. Одновременно с Председателем Бундесрата избираются три его заместителя и несколько секретарей. Вместе они образуют президиум Бундесрата, который, впрочем, не играет существенной роли в организации работы палаты. Его заседания носят совещательный характер, служат коллегиальной формой обсуждения назревших вопросов деятельности Бундесрата.

Председатель Бундесрата по собственному усмотрению созывает палату на пленарные заседания. Но на него возложена конституционная обязанность созвать Бундесрат по требованию представителей не менее двух земель или Федерального правительства Германии (абз. 2 ст. 52 Основного закона ФРГ).

Председатель определяет повестку дня работы Бундесрата, руководит на пленарном заседании дебатами, решает вопрос о проведении голосования. Для поддержания порядка в зале заседаний Бундесрата он наделен административной властью.

В качестве вспомогательных органов в Бундесрате создаются по основным направлениям его деятельности постоянные комитеты. Их характерная особенность состоит в том, что в состав каждого комитета могут входить, как это предусмотрено ст. 52 Основного закона ФРГ, не только члены Бундесрата, но также и другие члены или представители правительств земель (абз. 4).

Сфера полномочий постоянных комитетов Бундесрата в основном соответствует разделению предметов ведения и полномочий между министерствами и ведомствами земель. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену Бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в правительстве земли соответствует профилю того или иного комитета. Это обеспечивает высокий профессионализм в деятельности постоянных комитетов Бундесрата.

Для рассмотрения дел Европейского союза Бундесрат может, согласно ст. 52 Основного закона ФРГ, образовать Палату по европейским делам, решения которой имеют силу решений Бундесрата, принимаемых на пленарных заседаниях (абз. 3-а). Это позволяет принимать решения в упрощенном порядке, без использования парламентских процедур, что обеспечивает оперативность в рассмотрении на национальном уровне вопросов, касающихся дел Европейского союза.

Конституционно-правовой статус членов Бундесрата во многом отличен от статуса депутатов Бундестага, нижней палаты германского парламента. Постоянные члены Бундесрата в организационном отношении подчинены своим земельным правительствам и несут ответственность только перед ними. Они не обладают парламентским иммунитетом и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам Бундесрата.

В Бундесрате в отличие от нижней палаты парламента не формируются партийные фракции. Официально считается, что он выражает интересы не политических партий страны, а интересы каждой федеральной земли. Однако члены Бундесрата от тех земель Германии, где одна и та же политическая партия является правящей, фактически согласовывают свои позиции накануне парламентских дебатов по законопроектам и организационным вопросам, блокируются при голосовании.

К исключительным предметам ведения Бундесрата относятся такие вопросы, как принятие Регламента палаты, управление делами Европейского союза, участие в формировании Федерального конституционного суда, одобрение нормативных и административных актов Федерального правительства, если они прямо или косвенно, затрагивают интересы земель, участие в осуществлении федерального надзора и федерального принуждения в отношении земель с целью побудить их к выполнению своих обязательств. Федеральное правительство Германии обязано информировать Бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики (ст. 53 Основного закона ФРГ).

Основным направлением деятельности двухпалатного парламента Германии является законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной компетенции ФРГ и вопросам конкурирующей компетенции Федерации и земель.

Федеральный законодательный процесс Германии урегулирован конституционными нормами и регламентами палат парламента. Согласно ст. 76 Основного закона ФРГ законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством Германии, депутатами Бундестага и Бундесрата (абз. 1). В отношении Бундестага эта норма конкретизирована его Регламентом таким образом, что право вносить законопроекты в свою палату получили лишь каждая партийная фракция и группа депутатов в количестве не менее 5% от общей численности парламентариев Бундестага.

Законопроекты Федерального правительства Германии должны вноситься сначала в Бундесрат, который вправе высказаться о них в течение шести недель. По уважительной причине этот срок может быть продлен до девяти недель. Но, если законопроект, определенный Федеральным правительством как особо срочный, то спустя три недели он может быть направлен им в Бундестаг даже без заключения Бундесрата. Тем не менее, Бундесрат обязан после завершения работы над заключением немедленно направить его Бундестагу (абз. 2 ст. 76 Основного закона ФРГ).

В отношении прохождения законопроектов, подготовленных Бундесратом, конституционно-процессуальными нормами Основного закона ФРГ установлена прямо противоположная по своей направленности процедура. Его законопроекты должны направляться Бундестагу через Федеральное правительство Германии в течение трех месяцев. Правительство обязано в установленные сроки высказать по ним свою точку зрения (абз. 3 ст. 76).

Такие корреспондирующие друг другу конституционно-процессуальные процедуры прохождения законопроектов в парламенте Германии установлены в связи с тем, что «земли исполняют федеральные законы как свои собственные» (ст. 83 Основного закона ФРГ). Поэтому Бундесрат и Федеральное правительство Германии как государственные органы, обеспечивающие исполнение законов, должны уже на стадии принятия решения о первичном движении законопроекта не только оценивать в своих заключениях его содержание, но и эффективность механизма реализации правовых норм принятого закона.

Федеральные законы Германии, как предписано нормами ст. 77 Основного закона ФРГ, принимаются Бундестагом (абз. 1). В соответствии с Регламентом палаты законопроекты рассматриваются в трех чтениях. На этапе первого чтения депутаты Бундестага обсуждают основные положения законопроекта, формируют предварительное мнение о его содержании и структуре, определяют объективную необходимость принятия закона. Первое чтение завершается или отклонением законопроекта, или передачей его в профильный комитет Бундестага для доработки. Если законопроект является комплексным по своему содержанию, то он направляется на рассмотрение нескольких комитетов.

На этапе второго чтения заслушивается доклад профильного комитета Бундестага о законопроекте, проводится обсуждение каждой его статьи, вносятся необходимые изменения. Процедура третьего чтения допускает внесение в текст законопроекта лишь редакционных поправок, после чего проводится окончательное голосование о его принятии или отклонении.

Законы принимаются на пленарном заседании Бундестага большинством голосов депутатов. Заседание считается правомочным, если в нем участвуют более половины депутатов от их списочного состава.

Принятый Бундестагом закон немедленно передается в Бундесрат для одобрения. Если Бундесрат путем голосования или в форме молчаливого согласия одобрил закон, принятый Бундестагом, то он сразу вступает в силу, поскольку Федеральный президент Германии не обладает правом вето. В том случае, когда Бундесрат не согласен с положениями закона, то он может в течение трех недель с момента получения принятого Бундестагом закона потребовать созыва согласительного комитета. Такой комитет формируется на паритетных началах из депутатов Бундестага и членов Бундесрата для совместного обсуждения закона и поисков компромисса. При этом представители Бундесрата во время работы в согласительном комитете не связаны инструкциями правительств своих земель и могут самостоятельно принимать решения.

Если согласительный комитет предложит внести изменения в закон, то он возвращается в Бундестаг для повторного рассмотрения. Принятый Бундестагом закон с учетом поправок или в прежней редакции может быть опротестован в течение двух недель Бундесратом. Для отклонения протеста необходимо в третий раз принять закон решением большинства депутатов Бундестага при условии, что протест был вынесен большинством голосов членов Бундесрата. Но, если в Бундесрате протест поддержало конституционное большинство членов палаты (2/3), то для его отклонения требуется набрать не меньшее количество голосов депутатов Бундестага, присутствующих на пленарном заседании (ст. 77 Основного закона ФРГ).

Однако нормами Основного закона ФРГ выделены и такие виды парламентских законов Германии, для принятия которых согласие Бундесрата является обязательным. Это законы о внесении изменений в текст Основного закона ФРГ, территориальных изменениях в Федерации, об установлении общих принципов бюджетного права для Федерации и земель, о налогах, средства от которых поступают в бюджет земель или общин, о финансовой помощи отдельным землям Германии (абз. 7 ст. 29, ст. 79, абз. 2 ст. 104-b, абз. 3 и 6 ст. 106, ст. 106-а). Если между палатами германского парламента возникли разногласия по содержанию законов по этим предметам ведения, то уже Бундестаг и Федеральное правительство могут потребовать созыва согласительного комитета. При внесении комитетом предложений о поправках в текст принятого закона, Бундестаг должен повторно рассмотреть его и принять новое решение (абз. 2 ст. 77). Практически это означает, что Бундестаг вынужден будет согласиться с мнением комитета по существу принятого им закона.

Закон об утверждении государственного бюджета Германии принимается в таком же порядке, как и другие федеральные законы. Он должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам Федерации и к продолжительности его применения (ст. 110 Основного закона ФРГ).

Отличительная особенность законотворчества в парламенте Германии заключается в том, что Бундесрат может в определенных условиях стать единственным законодательным органом страны. Согласно ст. 81 Основного закона ФРГ Федеральный президент Германии может объявить по требованию Федерального правительства состояние законодательной необходимости. Но своим конституционным правом он может воспользоваться лишь в двух случаях. Во-первых, если Бундестаг отклоняет правительственный законопроект, хотя Федеральный канцлер связывал с ним вопрос о доверии. Во-вторых, если при постановке вопроса о доверии Федеральный канцлер Германии не получил большинства голосов депутатов Бундестага, а последний не будучи распущенным, отклоняет законопроект, признанный Федеральным правительством неотложным. В этих случаях Бундесрат самостоятельно принимает федеральные законы, что служит лишним доказательством его статуса как верхней палаты парламента Германии.

Федеральные законы Германии, принятые в соответствии с парламентскими процедурами, направляются после наложения Федеральным канцлером своей контрасигнатуры Федеральному президенту для оформления и публикации в «Федеральном вестнике законов» (ст. 82 Основного закона ФРГ).

В случае возникновения непреодолимых препятствий для созыва Бундестага в условиях состояния обороны, функции парламента Германии должен осуществлять Совместный комитет, который состоит на две трети из депутатов Бундестага и на одну треть из членов Бундесрата. Однако своими законами он не вправе изменять Основной закон ФРГ, приостанавливать его действие в целом или в какой-либо части. Совместный комитет не может также издавать законы об участии через Бундесрат Бундестага и земель в делах Европейского союза, о передаче Германией своих суверенных прав межгосударственным учреждениям и об изменении территории Федерации (ст. 53-а и 115-е Основного закона ФРГ).

В отношении парламента Германии как двухпалатного органа законодательной власти страны не могут применяться меры конституционно-правового принуждения. Но Бундестаг может быть распущен досрочно в порядке, установленном нормами ст. 68 Основного закона ФРГ.

2. Федеральный президент Германии является главой государства. Он избирается Федеральным собранием, состоящим из депутатов Бундестага и делегатов от земель, избранных их ландтагами по принципу пропорционального представительства. От каждой земли в состав Федерального собрания избирается столько делегатов, сколько от ее населения избрано депутатов действующего Бундестага. Поэтому в Федеральном собрании по выборам Президента Германии пропорционально представлены как весь немецкий народ, так и население каждой земли. Созывает Федеральное собрание Председатель Бундестага за 30 дней до истечения срока полномочий Президента ФРГ. Он же и председательствует на пленарных заседаниях Федерального собрания.

Кандидатом на пост Федерального президента Германии может быть выдвинут любой гражданин ФРГ, достигший 40-летнего возраста и обладающий правом избрания в Бундестаг. Правом выдвижения кандидатур обладает каждый член Федерального собрания.

Выборы Федерального президента Германии проходят без обсуждения кандидатур и каких-либо прений. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Но, если в первых двух турах голосования ни один из претендентов не получил необходимого количества голосов, то в следующем туре для победы на выборах достаточно набрать относительное большинство голосов членов Федерального собрания (абз. 6 ст. 54 Основного закона ФРГ).

Федеральный президент Германии избирается на пять лет и может быть переизбран на более чем на один срок. Перед вступлением в должность он приносит на совместном заседании Бундестага и Бундесрата присягу на верность немецкому народу.

Для предотвращения конфликта интересов Федеральному президенту Германии запрещено нормами ст. 55 Основного закона ФРГ занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность, или входить в состав руководства или наблюдательного совета предприятия, преследующего цель получения прибыли (абз. 2).

Федеральный президент Германии по своему статусу является только главой государства парламентской республики и не входит ни в одну из ветвей власти. Основной закон ФРГ прямо указывает, что он не может входить ни в состав Федерального правительства, ни в законодательный орган Федерации или земли (абз. 1 ст. 55). Это выводит его из числа сильных институтов публичной власти.

Полномочия Федерального президента Германии определены Основным законом ФРГ и рядом других федеральных законов. В сфере взаимодействия с парламентом он вправе потребовать созыва Бундестага, объявить состояние законодательной необходимости, распустить Бундестаг. Президент подписывает вступившие в силу федеральные законы и дает распоряжения об их опубликовании в официальном вестнике. Если Федеральный президент считает, что принятый парламентом закон является антиконституционным, то он может опротестовать его перед Федеральным конституционным судом.

Федеральный президент Германии обнародует решение Бундестага об объявлении состояния обороны. Если созыву Бундестага мешают непреодолимые препятствия, то при возникновении опасности, связанной с промедлением, федеральный президент, выслушав мнение Председателей Бундестага и Бундесрата, может вынести решение об объявлении состояния обороны собственной властью при условии, что оно будет скреплено подписью Федерального канцлера.

В сфере взаимодействия с исполнительной властью Президент Германии участвует в формировании Федерального правительства, назначает и увольняет федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров, имеет право участвовать в заседаниях правительства.

За судами Германии на конституционном уровне признается самостоятельность и право действовать независимо от других ветвей государственной власти. В этой связи Федеральный президент в сфере взаимодействия с судебной властью обладает минимальными полномочиями. Он назначает и увольняет федеральных судей, осуществляет в строго определенных случаях помилование осужденных лиц.

Во внешнеполитической сфере Федеральный президент представляет Германию в международно-правовых отношениях, заключает от ее имени договоры, аккредитует и принимает послов.

Большинство своих полномочий Федеральный президент осуществляет с согласия правительства Германии. Этот вывод подтверждается нормами ст. 58 Основного закона ФРГ, в соответствии с которыми «для действительности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрасигнатура Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром». Исключением в данном случае служат его акты о внесении в Бундестаг кандидатуры Федерального канцлера для избрания на должность председателя правительства Германии, назначении избранного кандидата Федеральным канцлером, роспуске Бундестага, об отставке Федерального канцлера, о поручении Федеральному канцлеру и федеральным министрам продолжить исполнение своих обязанностей впредь до сформирования правительства в новом составе, о своей добровольной отставке с поста Федерального президента.

Основным законом ФРГ закреплены юридические гарантии деятельности Федерального президента Германии. Он обладает иммунитетом в том же объеме, что и депутаты Бундестага (абз. 4 ст. 60). Вместе с тем, Федеральный президент несет конституционную ответственность за умышленное нарушение Основного закона ФРГ или иного федерального закона. Обвинение в совершении правонарушения могут возбудить перед Федеральным конституционным судом Германии Бундестаг или Бундесрат. Оно должно быть представлено от имени четвертой части депутатов Бундестага или членов Бундесрата. Решение о предъявлении обвинения Федеральному президенту принимается конституционным большинством в две третьих голосов депутатов Бундестага или членов Бундесрата. В Федеральном конституционном суде его поддерживает представитель палаты германского парламента, выдвинувшей обвинение.

После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд Германии вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент на период судебного разбирательства не может выполнять свои должностные обязанности. При наличии достаточных доказательств виновности Федерального президента в умышленном совершении инкриминируемого ему деяния, Федеральный конституционный суд может своим актом применить к нему такую меру конституционной ответственности, как отрешение от должности главы государства (ст. 61 Основного закона ФРГ).

Полномочия Федерального президента в случае его досрочного освобождения от должности или возникновении каких-либо препятствий временно осуществляются Председателем Бундесрата (ст. 57 Основного закона ФРГ).

3. Федеральное правительство Германии представляет собой высший орган исполнительной власти, осуществляющий функции управления государством. Оно состоит из Федерального канцлера и федеральных министров.

Федеральный канцлер избирается согласно ст. 63 Основного закона ФРГ Бундестагом. Его кандидатуру предлагает Федеральный президент Германии. Обычно этому предшествуют консультации с лидерами политической партии или правительственной коалиции, победившей на выборах в Бундестаг.

Федеральный канцлер считается избранным, если за его кандидатуру проголосовало большинство депутатов Бундестага от их списочного состава. В этом случае Федеральный президент Германии обязан назначить его на должность председателя правительства. Но, если предложенный Федеральным президентом кандидат не получит на выборах необходимого большинства голосов, то депутаты Бундестага могут в течение четырнадцати дней выдвинуть других кандидатов. Для победы на выборах в данном случае кандидату требуется набрать уже абсолютное большинство голосов депутатов Бундестага, что налагает на Федерального президента Германии обязанность назначить его канцлером. Но, когда в течение четырнадцати дней никто из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов депутатов Бундестага, Федеральный президент в течение семи дней вправе либо назначить главой правительства страны кандидата, получившего поддержку относительного большинства депутатов Бундестага, либо распустить нижнюю палату германского парламента.

В истории современной Германии не известны случаи, чтобы кандидат на должность Федерального канцлера уже в первом туре выборов не получал необходимого для избрания количества голосов депутатов Бундестага. Это по существу предопределено тем обстоятельством, что Федеральный президент Германии предлагает на пост председателя правительства лидера политической партии или коалиции партий, победившей на парламентских выборах. Поэтому Федеральному президенту Германии еще не приходилось делать трудный выбор между назначением канцлера меньшинства и роспуском Бундестага.

Федеральному канцлеру принадлежит согласно Основному закону ФРГ ведущая роль в формировании правительства. Он определяет структуру Федерального правительства, персональный состав руководителей министерств, подбирает министров для особых поручений (без портфелей). По его предложению Федеральный президент назначает и увольняет федеральных министров. Одного из министров правительства Федеральный канцлер самостоятельно назначает своим заместителем. Обычно им становится министр иностранных дел, возглавляющий одно из ключевых ведомств Германии (абз. 1 ст. 64, абз. 1 ст. 69). Кроме того, состав Федерального правительства не утверждается Бундестагом, что отличает ФРГ от других стран с парламентской формой государственного правления.

Основной закон ФРГ содержит нормы запретительного характера, касающиеся профессиональной деятельности Федерального канцлера и федеральных министров. В соответствии с ними «Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, осуществлять какую-либо коммерческую или профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага — в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли» (ст. 66). Такие ограничения являются вполне разумными, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотребления федеральными министрами своим служебным положением в корыстных целях.

Основной закон ФРГ в самых общих чертах определяет полномочия Федерального правительства Германии. Так, Федеральное правительство обладает законодательной инициативы, предлагать Федеральному президенту объявить состояние законодательной необходимости, должно информировать Бундесрат о текущих делах, осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов земель, претворяющих в жизнь федеральные законы. Остальные полномочия Федерального правительства выводятся из содержания конституционных положений Основного закона ФРГ о разграничении компетенции между Федерацией и землями и закрепляются в Регламенте правительства. В их числе названы такие полномочия Федерального правительства, как осуществление общего руководства и управление делами государства, исполнение принятых германским парламентом законов, составление и реализация государственного бюджета, координация деятельности федеральных министерств.

Особую роль в Федеральном правительстве и в государственном механизме осуществления исполнительной власти Германии играет Федеральный канцлер. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики ФРГ и несет за них ответственность. В их пределах каждый федеральный министр самостоятельно обеспечивает государственное управление вверенной ему отраслью и несет персональную ответственность за состояние дел перед Федеральным канцлером. И лишь федеральный министр обороны пользуется правом издания приказов и командования вооруженными силами Германии (ст. 65,