Н.Я. Соколов, К.С. Кармадонов

Официальное опубликование нормативных правовых актов

Учебное пособие

Издание второе,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.131.3(075.8)

ББК 67.022.12я73

С59

Авторы:

Соколов Н. Я. – доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Кармадонов К. С. – кандидат юридических наук, практикующий юрист.

В предложенном читателю учебном пособии рассмотрены наиболее важные вопросы официального опубликования нормативных правовых актов. Данное исследование полезно для дальнейшей теоретической разработки различных аспектов правотворческого процесса, а также для решения конкретных практических вопросов, связанных с опубликованием нормативных правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2017 г.

Настоящее учебное пособие рассчитано прежде всего на студентов юридических специальностей. Бакалавры, специалисты, магистры могут воспользоваться им при изучении актуальных проблем теории государства и права.

УДК 340.131.3(075.8)

ББК 67.022.12я73

© Соколов Н. Я., Кармадонов К. С., 2015

© Соколов Н. Я., Кармадонов К. С., 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Посвящается памяти
доктора юридических наук, профессора
Альберта Семеновича Пиголкина

Введение

Современный этап развития России, связанный с модернизацией различных областей жизни общества, характеризуется значительной активизацией правотворчества. В настоящее время принимается множество нормативных правовых актов, развивается новая правовая система, призванная обеспечить бо́льшую эффективность экономических механизмов, демократизацию общества, охрану прав и свобод личности, неукоснительное обеспечение законности и правопорядка.

В связи с этим особенно актуальной становится проблема доведения до сведения граждан содержания принимаемых законов и других нормативных правовых актов. В деле информирования о правилах поведения, содержащихся в правовых нормах, и обеспечения доступности законодательства для свободного ознакомления важную роль играет официальное опубликование нормативных правовых актов. Государство вправе требовать от граждан знания содержания нормативных актов, определяющих их правовое положение. Презумпция знания закона означает, что никто не может ссылаться на незнание действующего закона, если таковой в официальном порядке был доведен до сведения граждан. Чтобы эта презумпция имела реальные основания и не превратилась в пустую формальность, государство обязано создать необходимые условия для ознакомления населения с действующим законодательством. Стоит добавить, что указанная презумпция действует в отношении и других нормативных правовых актов, но традиционно ее называют «презумпцией знания закона».

Исключительно важное значение официального опубликования проявляется и в том, что пока нормативный правовой акт, касающийся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, официально не опубликован, он не может вступить в законную силу. Это правило является одним из основополагающих конституционных принципов современных демократических государств. Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Уяснение основных положений официального опубликования и вступления нормативных правовых актов в силу имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. От правильной постановки правового информирования общества во многом зависит не только уровень правовой культуры общества, но и эффективность правового регулирования.

Исследование практики официального опубликования выявляет целый ряд серьезных проблем. До сих пор встречаются нормативные правовые акты, в которых недостаточно четко прописаны механизм их официального опубликования, порядок и сроки вступления в силу. Теряют свое значение официальные печатные издания, такие как «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Проведенные в последние годы исследования показывают, что все большее число граждан получает правовую информацию из неофициальных источников, а официальное опубликование приобретает все более формальный характер. Законы публикуются, а уровень информированности об их основных положениях у населения снижается. Зачастую у законодателей не хватает настойчивости для того, чтобы проследить за судьбой принятого ими закона. Доходит ли информация до исполнителей? Есть ли материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему акты? Каковы результаты реализации принятого закона, достигнута ли запланированная цель или закон оказался недостаточно эффективным? Отсюда роль и значение мониторинга законодательства и такой стадии правотворческого процесса, как официальное опубликование нормативных правовых актов. Несомненно, это колоссальная работа, требующая большого напряжения. Но без этого невозможно оценить значение принятого закона, его социально-правовой эффект, а следовательно, и результат труда, вложенного в подготовку закона.

Анализ современной правотворческой и правоприменительной практики в Российской Федерации свидетельствует также о том, что имеют место противоречия между различными правовыми актами, довольно часто возникает путаница с их наименованиями, содержанием и юридической силой, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Законодательство до сих пор отличается нестабильностью, порой изменения вносятся даже в те опубликованные акты, которые еще не вступили в законную силу. Примером такого акта может послужить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступление в силу которого было намечено на 1 января 2006 г., затем были установлены иные сроки (1 января 2009 г.), и все это время в него вносились изменения.

Некоторые нормативные правовые акты настолько сложны, что, даже ознакомившись с ними, не каждый профессиональный юрист, не говоря уже о простых гражданах, может уяснить их содержание, учесть все изменения и дополнения, вносимые законодателем. Такая практика превращает презумпцию знания закона в фикцию, подрывает уважение к закону, а следовательно, снижает значение официального опубликования и способствует распространению правового нигилизма.

Между тем, если ставится задача построения правового, демократического государства, то необходимо обеспечить знание гражданами нормативных правовых актов, связанных с их правовым статусом. Если содержание правовой нормы не будет в конечном итоге известно адресату, то всю предыдущую работу по подготовке и принятию того или иного акта во многом можно считать проведенной напрасно, поскольку процесс реализации этой нормы будет значительно затруднен. Разумеется, опубликование нормативных правовых актов само по себе не гарантирует их знания. Но этого можно добиться путем последовательного осуществления комплекса экономических, политических, социальных и других мер, направленных на повышение правовой культуры общества. Об этом свидетельствует утверждение Президентом РФ Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, в которых перечислены основные факторы, влияющие на состояние правовой грамотности и правосознания граждан¹.

Глава I.
Официальное опубликование — обязательная стадия правотворческого процесса

§ 1. Совершенствование правотворческого процесса как необходимое условие повышения роли права

В настоящее время отсутствует общепринятое определение понятия «правотворчество», несмотря на то что оно широко применяется в научной и учебной юридической литературе. Отчасти это обусловлено тем, что до сих пор нет единства мнений относительно понятия «право». По всей видимости, это труднодостижимо, поскольку право — сложнейшее общественное явление и дать единое определение, которое могло бы учитывать все его аспекты, очень сложно. Кроме того, на каждом конкретном историческом этапе тот или иной подход к пониманию права может иметь свое содержание, идеологическую направленность. К примеру, в начальный советский период при определении права акцент делался на закреплении в законе воли господствующего класса. В современной же юридической литературе акцент сместился на согласование интересов различных социальных групп общества.

Тем не менее всеми исследователями признается, что как государственно-правовое явление правотворчество представляет собой деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм. Так, некоторыми авторами советского периода под правотворчеством понималась выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих².

Другие авторы под правотворчеством понимают специальную деятельность компетентных органов, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон³.

Третьи под правотворчеством понимают особую форму государственной деятельности по созданию, изменению или отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества⁴.

На наш взгляд, правотворчество (в операциональном плане) можно определить как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм, которая имеет своей целью регулирование общественных отношений. Необходимость включения «иных субъектов» в понятие «правотворчество» очевидна, поскольку в процессе формирования права участвуют не только государственные органы. Так, в принятии решения на референдуме участвует народ, и оно не нуждается в каком-либо последующем утверждении государственными органами. Целью правотворчества должно являться совершенствование законодательства, его обновление и изменение, с тем чтобы вновь принятые нормы наиболее оптимально регулировали общественные отношения, выражали потребности общества и способствовали его развитию в дальнейшем.

Говоря о понятии «правотворчество», необходимо определить его соотношение с другим понятием — «правотворческий процесс». В современной юридической литературе различие между ними, как правило, не проводится, что представляется обоснованным по следующим соображениям. Напомним, что мы определили правотворчество как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм. Слово «деятельность» означает занятие, труд в какой-либо области, работу каких-либо органов, а слово «процесс» — ход, развитие какого-либо явления, последовательную смену состояний в развитии чего-либо, совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата⁵. Очевидно, что любая деятельность (занятие, труд, работа) представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата, т. е. процесс. Установив тождественность понятий «деятельность» и «процесс» в рассматриваемом нами разрезе, мы приходим к выводу, что понятия «правотворчество» и «правотворческий процесс» также равнозначны, поскольку правотворчество — это деятельность по созданию, изменению или отмене правовых норм, а правотворческий процесс — это совокупность последовательных действий, направленных на создание, изменение или отмену правовых норм, что одно и то же. Любая деятельность — это процесс, совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата. Следует согласиться с мнением Б. П. Спасова о том, что в понятии «правотворческий процесс» речь идет только о тех действиях, которые реализуются в правоотношениях и юридически регламентированы⁶.

Эффективность законодательства и правового регулирования в целом в значительной мере зависит от совершенства правотворческого процесса. Как отмечал А. Б. Венгеров, правотворческий процесс является объективно обусловленным. Динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь нормы, соответствующие социальным изменениям⁷. Правотворческий процесс должен быть адекватным тем общественным изменениям, которые происходят в обществе. Необходимы своевременное принятие нормативных правовых актов, содержание которых соответствовало бы насущным социальным потребностям, укрепляло общество и стимулировало его развитие; избрание такого варианта юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам народа.

Характер законов, их содержание, цели и задачи, которые они преследуют, являются показателями происходящих в обществе и государстве изменений. Нельзя не согласиться с мнением Р. О. Халфиной о том, что в законе или ином нормативном акте могут быть заложены предпосылки его эффективности. Нормы, соответствующие объективным закономерностям развития, облеченные в адекватную форму, соблюдение которых обеспечено необходимыми правовыми средствами, неизбежно будут оказывать существенное влияние на мотивацию поведения граждан⁸. Умение законодателя состоит в правильном и своевременном осознании требований общественного развития и в способности отразить эти требования в положительном праве так, как это отвечает интересам народа, его правосознанию.

В условиях все более усложняющихся общественных отношений существенно повышаются требования не только к содержанию, но и к технике подготовки проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, к качеству их оформления и опубликования, без соблюдения которых невозможно эффективное правовое регулирование.

Для России проблема качества нормативных правовых актов стала чрезвычайно актуальной. Конечно, в случае выявления неточностей, противоречий или же несоответствия принятого нормативного правового акта имеющимся общественным потребностям в него нужно внести изменения, но это существенно снижает значение официального опубликования. Чем больше вносится изменений, тем сильнее падает его эффективность. Такая практика приводит к тому, что гражданам недостаточно знакомиться с опубликованными актами, им нужно еще и постоянно отслеживать возможные изменения. Это создает нервозность, нестабильность, приводит к снижению уважения как к государственным органам, так и к самому праву, что может иметь весьма печальные последствия. Между тем анализ действующего законодательства дает следующие результаты: в 2005 г. в Российской Федерации было принято около 236 федеральных законов, из них 164 о внесении изменений и дополнений. В 2009 г. принято порядка 390 федеральных законов, из них около 290 о внесении изменений и дополнений. В 2014 г. их было принято уже 558, из них около 450 о внесении изменений и дополнений. Таким образом, можно отметить неуклонное увеличение количества законодательных актов, которыми вносятся изменения в ранее принятые акты. Указанная тенденция отчасти закономерна. В условиях постоянно усложняющихся общественных отношений принимаемые нормативные правовые акты с неизбежностью устаревают. Чем больше принимается актов, тем большее их количество необходимо скорректировать при изменении общественных отношений или выявлении ошибок. Поскольку многие акты связаны между собой, изменение одного из них зачастую ведет к изменению целого ряда других.

Несмотря на закономерность указанной тенденции, темп роста числа нормативных правовых актов, вносящих изменения в ранее принятые акты, может быть снижен, если принимаемые акты будут более высокого качества. В противном случае объем принятых актов может достигнуть той критической массы, после которой начинается хаос. Уже сейчас невозможно досконально знать даже нормы хотя бы одной отдельно взятой отрасли права, не говоря уже обо всем объеме правовых норм, действующих в государстве. К примеру, в правовой базе данных «КонсультантПлюс» по состоянию на октябрь 2010 г. только в разделе федерального законодательства содержалось более 340 000 документов, а по состоянию на февраль 2015 г. — уже более 580 000 документов!

Именно поэтому строгое соблюдение требований юридической техники на стадиях, предшествующих официальному опубликованию, имеет важнейшее значение. Как верно отмечает Г. И. Денисов, назначение юридической техники состоит в том, чтобы обеспечить правильное оформление юридических документов, доступное изложение правовых предписаний, возможность их эффективного применения, создание максимального удобства для пользования ими⁹. Если нормативный правовой акт непонятен, содержит расплывчатые, неоднозначные формулировки, противоречит другим актам, то его опубликование вряд ли окажет положительное влияние на регулируемые общественные отношения. Принятие такого акта с большой степенью вероятности потребует внесения в него изменений. Немаловажное значение имеет соблюдение требований юридической техники и при официальном опубликовании, поскольку редакционные погрешности и опечатки могут свести на нет всю предшествующую работу по подготовке нормативного правового акта.

Значение официального опубликования проявляется в том, что оно делает нормативные правовые акты доступными для ознакомления. Категория доступности имеет по меньшей мере два значения. Во-первых, доступность означает физическую возможность ознакомиться с нормативным правовым актом. Любой гражданин при желании может прочитать текст интересующего его закона, указа или постановления. В данном случае официальное опубликование имеет первостепенное значение, поскольку текст акта должен быть помещен в официальное печатное издание, после чего возможно его дальнейшее тиражирование. Если акт не будет опубликован, то с ним невозможно будет и ознакомиться. Во-вторых, доступность означает возможность правильно воспринять и осознать требования содержащихся в акте правовых норм, и здесь официальное опубликование уже не может играть решающую роль. Сложный, противоречивый нормативный правовой акт, пусть даже опубликованный в соответствии со всеми требованиями, предъявляемыми законодательством, вряд ли будет доступен для понимания. Во многом правильное уяснение норм зависит от качества акта, которое, в свою очередь, находится в зависимости от соблюдения творцом права правил юридической техники.

Для определения качества принимаемых актов необходимо осуществление постоянного мониторинга законодательства как результата правотворческой деятельности. Представляется, что органичной его частью является и практика применения нормативных правовых актов, регламентирующих порядок официального опубликования. Мониторинг официального опубликования должен представлять собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую в пределах своих полномочий компетентными государственными органами по сбору, обобщению, анализу и оценке состояния правовой информированности общества. Думается, что такой мониторинг позволит не только выявить степень эффективности нынешнего состояния официального опубликования, но и внести назревшие коррективы в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие эту процедуру. Важность мониторинга не раз отмечалась отечественными учеными — юристами и политиками. Подчеркивается она и в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»¹⁰.

Исключительно важное значение имеет и уровень правовой культуры адресата, к которому обращены требования правовой нормы, поэтому повышение качества правотворческой и правоприменительной деятельности требует не только технического совершенствования законодательства, но и создания социально-психологических условий точного и неуклонного исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Поведение человека регулируется как правовыми нормами, так и нормами политическими, этическими, организационно-техническими, т. е. всей совокупностью социальных регуляторов, выражающих ценностно-нормативную ориентацию данного общества, класса, социальной группы. Поэтому при рассмотрении различных факторов, связанных с реализацией норм права, следует учитывать, что правовые нормы регулируют поведение, деятельность людей в единстве с другими социальными нормами и институтами¹¹.

§ 2. Виды и стадии правотворческого процесса

Правотворчество представляет собой довольно сложный процесс принятия, изменения или отмены правовых норм. В современной юридической науке раскрывается содержание и анализируются несколько основных разновидностей этого процесса. Наиболее распространенным критерием определения видов правотворчества является его субъект. Так, Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская предлагают выделять шесть видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое (непосредственное) правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество¹². В. К. Бабаев по субъекту правотворчества выделяет непосредственное правотворчество народа, правотворчество государственных органов (важнейшим является законотворчество), правотворчество должностных лиц¹³. Ю. Г. Арзамасов считает, что правотворческий процесс подразделяется на законотворческий, нормотворческий процесс высших органов власти, результатом которого являются указы президента и постановления правительства, ведомственный нормотворческий процесс, нормотворческий процесс субъектов Федерации, местных органов исполнительной власти и нормотворческий процесс по созданию локальных нормативных актов¹⁴.

Можно использовать и иную классификацию, критерием которой является источник права. Общеизвестно, что правовая норма — первичный элемент такого явления, как право. Показателем того, как содержание права организовано и выражено вовне, служит форма права (источник права в юридическом смысле). В отечественной юридической литературе выделяются, как правило, четыре формы (источника) права.

1. Нормативный правовой акт, т. е. изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом¹⁵. По нашему мнению, необходимо дополнить это определение, поскольку акт, устанавливающий правовые нормы, может быть принят и путем референдума, а не только управомоченным органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом.

2. Правовой обычай — правило, сложившееся как результат многократного повторения наиболее рационального варианта поведения, не закрепленное в законодательстве, но признаваемое и обеспечиваемое принудительной силой государства.

3. Судебный или административный прецедент — решение государственного органа, которое принимается за образец при последующем рассмотрении аналогичных дел.

4. Нормативный договор — двухстороннее или многостороннее соглашение, содержащее нормы права. Таковыми являются, в частности, международно-правовые договоры между государствами и международными организациями. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Данные формы права являются результатом деятельности государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм. Таким образом, представляется возможным выделить четыре вида правотворческого процесса, которые соответствуют формам права:

– принятие нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов);

– признание правовым сложившегося обычая;

– принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента);

– заключение нормативного договора.

В отечественной юридической литературе обычно рассматривается первый вид правотворческого процесса, поскольку наиболее типичным источником права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. Но приходится констатировать, что указанной проблематике все еще не уделяется должного внимания в учебной и научной юридической литературе. Свидетельством этого является то обстоятельство, что многие ученые-юристы, даже занимающиеся данной темой, в своих работах не дают определения стадии правотворческого процесса. Поэтому попытаемся дать свое определение.

В научной литературе «стадия» понимается как определенный этап (период, ступень, фаза) в развитии чего-либо, имеющий свои качественные особенности¹⁶. С учетом сказанного можно определить стадию правотворчества (правотворческого процесса) как относительно обособленный этап в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющий группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативный правовой акт.

Если вопросу о понятии стадии правотворческого процесса в юридической литературе уделяется недостаточно внимания, то вопрос о количестве стадий правотворчества обсуждается довольно широко. При этом большая часть ученых-юристов, занимающихся этими проблемами, отмечают, что стадия официального опубликования является самостоятельной и имеет большое значение для процесса правотворчества.

Так, Н. С. Соколова выделяет три стадии правотворческого процесса (подготовку, принятие и опубликование)¹⁷. В трудах С. С. Алексеева и Л. И. Спиридонова выделяются четыре стадии: законодательная инициатива, обсуждение, принятие нормативного правового акта и его официальное опубликование (обнародование)¹⁸. Р. Ф. Васильев утверждает, что существует пять стадий правотворческого процесса, среди которых внесение законопроекта на рассмотрение в законодательный орган, обсуждение и доработка законопроекта, принятие закона, наложение вето и его преодоление, опубликование закона и вступление его в силу¹⁹. В. В. Лазарев называет шесть стадий правотворчества: стадию нормотворческой инициативы, решение компетентного органа о необходимости издания акта или выработке его проекта, разработку проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение, рассмотрение проекта нормативного акта, принятие нормативного акта, доведение содержания принятого акта до его адресатов²⁰. Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская отстаивают наличие девяти стадий: выявление потребности правовой регламентации; определение вида органа, субъекта, правомочного принять правовое решение, и вида нормативного правового акта; принятие решения о подготовке акта; разработка концепции; подготовка проекта нормативного правового акта; предварительное рассмотрение этого проекта; общественное обсуждение; официальное рассмотрение; принятие нормативного правового акта, его оформление, подписание, опубликование и вступление в силу²¹.

Ни одно из приводимых суждений о составе и количестве стадий правотворческого процесса не может быть полностью отвергнуто, каждое имеет свое рациональное зерно. Однако вполне уместен вопрос о причинах такого многообразия взглядов. Вероятно, оно вызвано тем, что в самом российском законодательстве, точнее, на его федеральном уровне четко не определены стадии правотворческого процесса. Вместе с тем на уровне субъектов Российской Федерации стали появляться акты, в которых определяются стадии правотворчества. Так, в статье 5 закона г. Москвы от 8 июля 2009 г. «О правовых актах города Москвы» перечислены следующие стадии:

1) планирование правотворчества;

2) разработка проектов правовых актов;

3) рассмотрение проектов правовых актов и их принятие;

4) подписание и опубликование правовых актов;

5) мониторинг правовых актов (правовой мониторинг)²².

Выводы о наличии той или иной стадии правотворчества, их количестве могут быть сделаны и на основе анализа федерального российского законодательства. Но здесь имеет значение то, какой акт выступает в качестве объекта рассмотрения. Так, анализируя Конституцию Российской Федерации, исследователь получит следующие стадии:

1) законодательная инициатива (статья 104 Конституции РФ);

2) рассмотрение и принятие закона Государственной Думой (часть 1 статьи 105 Конституции РФ);

3) рассмотрение и одобрение Советом Федерации (часть 3 статьи 105 Конституции РФ);

4) подписание закона Президентом РФ и его обнародование (часть 2 статьи 107 Конституции РФ).

Таким образом, мы имеем четыре конституционные стадии правотворчества (а точнее, законотворчества). Верны ли такие выводы? С одной стороны — да, поскольку в Конституции РФ говорится только о них. С другой стороны — определяя однородность в качестве критерия группировки правотворческих действий в этапы, мы должны разделить стадию подписания закона Президентом РФ и его обнародования на две самостоятельные стадии, поскольку эти действия (т. е. подписание и обнародование) неоднородны по своей сути. В таком случае мы получим уже не четыре, а пять стадий правотворчества. Кроме того, обращение к иным правовым актам показывает, что приведенная выше классификация может быть дополнена рядом иных стадий. Так, анализ Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ выявляет такие стадии, как подготовка внесенного законопроекта к рассмотрению (статья 111 Регламента); рассмотрение и обсуждение (статьи 118–125 Регламента)²³. В итоге можно говорить о семи стадиях законотворческого процесса:

1) законодательная инициатива;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению;

3) рассмотрение и обсуждение законопроекта;

4) принятие закона Государственной Думой РФ;

5) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации РФ;

6) подписание закона Президентом РФ;

7) обнародование закона.

Еще одной причиной наличия в юридической литературе несовпадающих мнений о количестве стадий правотворческого процесса является следующее. Названные выше стадии — это стадии законотворчества, однако правотворчество не сводится лишь к изданию законодательных актов. В России существует огромное количество подзаконных актов, процедура принятия которых несколько отличается от процедуры принятия законов. К примеру, анализ Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, позволяет выявить следующие стадии:

1) подготовка проекта нормативного правового акта (пункт 4);

2) подписание (утверждение) нормативного правового акта руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности (пункт 9);

3) государственная регистрация нормативного правового акта Министерством юстиции Российской Федерации (пункты 10, 11);

4) официальное опубликование и рассылка нормативного правового акта (пункт 17)²⁴.

Одни ученые, рассматривая вопрос о стадиях правотворчества, исследуют только законодательный процесс, другие же обоснованно не сводят правотворчество только к принятию законов, поэтому каждый исследователь получает разное количество стадий правотворческого процесса. Для целей настоящего пособия целесообразно выделить следующие стадии правотворческого процесса, которые характерны как для законотворчества, так и для подзаконного нормотворчества:

1) нормотворческую инициативу;

2) подготовку нормативного правового акта;

3) обсуждение нормативного правового акта;

4) принятие нормативного правового акта;

5) официальное опубликование.

Хотелось бы подчеркнуть, что указанные стадии присущи правотворческому процессу в целом, но его особенности во многом обусловлены видом принимаемого акта. К примеру, любой нормативный правовой акт обсуждается в той или иной форме. Но обсуждение акта в трех чтениях характерно лишь для законодательных актов, принимаемых Государственной Думой РФ.

Прохождение всех стадий правотворческого процесса и соблюдение требований юридической техники на каждой из них не только обеспечивают появление нормативного акта, но и способствуют его высокому качественному содержанию, соответствию потребностям общественного развития.

В последнее время в юридической литературе делаются попытки исключать официальное опубликование из числа стадий правотворчества. Так, А. И. Абрамова пишет, что опубликование представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, отличный по своему характеру как от предшествующих ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целенаправленностью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, по мнению А. И. Абрамовой, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. А в зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса может быть принятие закона парламентом либо санкционирование закона главой государства²⁵.

Исключение официального опубликования из стадий правотворческого процесса представляется нам необоснованным. Напомним, что целью правотворчества является оптимальное регулирование общественных отношений. Будут ли эти отношения регулироваться должным образом или нет, покажет процесс реализации права, однако для того чтобы он начался, необходимо обеспечить доведение норм до сведения граждан. Если не считать официальное опубликование стадией, то теряется весь смысл предшествующего правотворческого процесса, вся его логика. Вряд ли теоретическое исключение из правотворческого процесса стадии официального опубликования способно принести положительный научный и практический эффект.

Еще одним спорным моментом, на котором нельзя не остановиться, является соотношение понятий «официальное опубликование» и «обнародование». Конституция РФ оперирует обоими этими понятиями как равнозначными. В части 3 статьи 15 говорится о том, что законы подлежат официальному опубликованию, а в части 3 статьи 107 и в части 2 статьи 108 — о том, что федеральные законы и федеральные конституционные законы подлежат обнародованию.

По нашему мнению, анализ действующего законодательства дает возможность сделать вывод о том, что понятие «обнародование» не тождественно понятию «опубликование», хотя и тесно связано с ним. Так, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях (помимо тех, которые перечислены в статье 4 указанного закона), а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме²⁶.

Исходя из толкования текста закона, можно заключить, что обнародование представляет собой доведение до всеобщего сведения содержания нормативного правового акта по телевидению и радио. Таким образом, нормативный правовой акт может быть опубликован в официальных печатных изданиях, обнародован, т. е. доведен до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также разослан государственным органам, распространен в машиночитаемой форме.

Для более четкого уяснения соотношения официального опубликования и обнародования А. С. Пиголкин предлагал следующую схему: официальное оглашение содержит две формы — обнародование нормативных актов и их ведомственную рассылку. В свою очередь, обнародование состоит из официального опубликования и оглашения по радио, телеграфу, а также вывешивания на видных местах²⁷. Следует заметить, что понятие «официальное оглашение», в отличие от понятий «официальное опубликование» и «обнародование», не нашло широкого распространения в юридической литературе. Не используется оно и законодателем.

Мы склоняемся к использованию понятия «официальное опубликование» для обозначения соответствующей стадии правотворческого процесса исходя из следующих соображений. Опубликование в официальных изданиях — это важнейший способ доведения текста правового акта до сведения граждан. Акт может быть доведен до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения, распространен в машиночитаемой форме, однако это — дополнительные способы передачи информации об акте, они не могут иметь самостоятельного значения. Для вступления в законную силу достаточно того, что правовой акт был официально опубликован. Но только лишь сообщения о принятии акта в средствах массовой информации или распространения в машиночитаемой форме недостаточно.

Как правильно отмечал А. С. Пиголкин, опубликование нормативных правовых актов — один из наиболее оперативных способов доведения до сведения заинтересованных лиц содержания новых правовых норм, самая приемлемая форма для придания официальности дубликатам нормативного акта, обеспечения реальности презумпции знания законов. Немаловажно также и то, что печатный текст акта (в отличие от передачи по радио, телевидению, громкой читки на площадях и т. д.) обеспечивает возможность многократного знакомства с интересующим актом, позволяет возвращаться к нужным статьям, сравнивать их между собой, обозревать общую структуру акта, сопоставлять его с другими актами²⁸.

Используя понятие «официальное опубликование» (а не «обнародование», «промульгация» и др.) для обозначения соответствующей стадии правотворческого процесса, мы признаем тем самым его главенствующее положение среди других способов доведения содержания правовых норм до сведения граждан.

В качестве дополнительного аргумента можно привести тот факт, что законодатель в названиях нормативных правовых актов, связанных с указанной проблематикой, употребляет термин «опубликование», а не «обнародование»²⁹.

Обнародование нормативных актов, не обладая свойствами, присущими официальному опубликованию, имеет, тем не менее, исключительно важное значение потому, что средства массовой информации служат основными источниками правового информирования населения. Широкое обнародование по телевидению и радио, распространение нормативных правовых актов в машиночитаемом виде имеют свою цель — быстрое и повсеместное ознакомление с ними населения. Такое обнародование придает ту «избыточность» правовой информации, которая обеспечивает ей необходимую коммуникабельность, соответствующий уровень ее восприятия и переработки, а также помехоустойчивость³⁰.

Необходимо отметить, что в юридической литературе вместо понятия «официальное опубликование» иногда используется понятие «промульгация»³¹. Это представляется обоснованным только в случае, когда речь идет об иностранном праве, поскольку такого понятия нет в российском законодательстве. В мировой практике назначение промульгации состоит в удостоверении и официальном провозглашении закона, принятого парламентом. Под промульгацией понимается издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно актом главы государства — указом, приказом и т. п., — текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона³².

В России промульгация закона не практикуется. Кроме этого, правотворчество не сводится лишь к законотворчеству, поэтому мы не можем использовать это понятие применительно к опубликованию ведомственных актов или актов органов местного самоуправления. Таким образом, оно не универсально и может быть применимо, с соответствующими оговорками, лишь к законотворческому процессу.

Некоторые ученые считают, что за стадией официального опубликования следует стадия введения нормативного правового акта в действие (вступления закона в силу). К примеру, Ю. А. Тихомиров пишет, что за принятием законодательного акта без промедления наступает фаза вступления закона в силу. При этом дело не сводится к одному из элементов — официальному опубликованию, равно как вообще недопустимо игнорирование этой фазы³³. Далее он перечисляет вопросы, которые решаются при введении закона в действие: сроки вступления закона или его отдельных положений в силу, распространение действия закона на тех или иных субъектов, те или иные территории, поручения принять правовые акты, изменить, отменить действующие, толкование отдельных норм закона³⁴.

Вопрос о наличии стадии введения в действие представляется спорным. С одной стороны, в ряде нормативных правовых актов употребляется термин «введение в действие». Но, по нашему мнению, это не означает, что для выделения такой стадии правотворческого процесса имеются достаточные теоретические основания. Да, в нормативных правовых актах зачастую имеются нормы, определяющие сроки их вступления в силу и содержащие поручения обеспечить материально-техническую и правовую базу для исполнения устанавливаемых предписаний. Но это всего лишь нормы права, не более и не менее того. Наличие этих норм не дает нам оснований для выделения отдельной стадии правотворчества. Сама же деятельность по обеспечению материально-технических условий, необходимых для выполнения предписаний принятого акта, является уже реализацией норм, но никак не частью правотворческого процесса. Что касается внесения изменений или отмены некоторых правовых актов с целью обеспечения соответствия вновь принятого акта старой системе законодательства, то это уже новый правотворческий процесс, пусть и тесно связанный с предыдущим.

Практика показывает, что бывают случаи, когда законы и иные нормативные правовые акты опубликовываются и вступают в силу, не имея под собой реальной организационно-финансовой базы, что приводит к их фактическому бездействию. Создание такого рода базы требует определенных действий, которые, однако, не могут считаться правотворческими. На этом основании мы полагаем, что с учетом определения стадии правотворчества (правотворческого процесса) как относительно обособленного этапа в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющего группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативный правовой акт, такой стадии правотворчества, как «введение в действие», не существует. Это понятие не несет в себе содержания в виде конкретных однородных действий по созданию правовых норм. Все мероприятия, которые, по мнению некоторых авторов, являются содержанием понятия «введение в действие», в конечном счете представляют собой:

– или нормы права, в которых определяются сроки вступления акта в силу и содержатся поручения обеспечить материально-техническую и правовую базу для исполнения устанавливаемых предписаний;

– или деятельность по обеспечению материально-технических условий, необходимых для выполнения предписаний принятого акта, которая является уже реализацией норм, но никак не частью правотворческого процесса.

Сказанное выше подтверждает, что официальное опубликование — заключительная стадия правотворческого процесса.

§ 3. Понятие и значение официального опубликования

Опубликование нормативных правовых актов — одно из необходимых условий исполнения содержащихся в них требований. Поэтому еще в глубокой древности правители государств стремились довести до сведения окружающих свои законы. К примеру, один из древнейших сводов законов — кодекс вавилонского царя Хаммурапи (VIII в. до н. э.) — был высечен на базальтовом столбе. Можно предположить, что такие стелы были установлены повсеместно, поскольку обломок аналогичного столба был обнаружен археологами и в другом месте. Разумеется, возможности публикации законов были ограничены состоянием производительных сил. К примеру, изготовление, транспортировка и установка каменных столбов в условиях древности требовали значительных усилий и затрат. Внесение изменений, видимо, представляло вообще неразрешимую проблему. Весьма продолжительный период в истории не существовало даже печатных станков, что серьезно затрудняло распространение правовых (да и не только правовых) знаний. Однако по мере развития производства, науки и техники совершенствовалась и практика официального опубликования.

Как отмечают Г. В. Швеков и А. А. Тилле, в средневековой Руси вплоть до периода абсолютизма одним из важнейших источников права был обычай, для которого не было характерно закрепление в письменном виде. Первым крупным печатным законодательным актом в России было Соборное уложение 1649 г. Все существовавшие до него правовые акты размножались для практических целей путем простого переписывания от руки. Зачастую для ознакомления с ними применяли громкую читку на торгах и площадях, куда население зазывалось звуками труб и барабанов. Такое объявление представляло собой своеобразную форму обнародования. Для этого в городах была специальная должность бирича — городского глашатая, которому власти поручали различного рода важные объявления. Иногда указы и законы зачитывались в церквях, вывешивались в людных местах³⁵.

С созданием и укреплением абсолютной монархии в России устанавливается бюрократическая система управления, при которой все стороны жизни страны начинают регулироваться законодательными актами. В таких условиях роль закона как источника права резко возрастает. По далеко неполным подсчетам, за время правления Петра I было принято 3314 указов, регламентов и уставов. В 1714 г. Петр I установил правило, согласно которому все акты «исходящие по генеральным делам», т. е. общего характера, должны печататься в типографии. Однако это правило вводилось в жизнь крайне медленно. По-прежнему большинство указов продолжало распространяться в рукописном виде. Да и те указы и законы, которые были напечатаны типографским способом, посылались на места в незначительном количестве экземпляров, а поскольку в губерниях не было типографий, они переписывались там от руки³⁶.

Очевидно, что такие попытки доведения содержания правовых актов до сведения населения не могли иметь значительного успеха. Громкая читка на площадях, ярмарках, в церквях не обеспечивала знание и, что немаловажно, понимание закона. Какие-то фразы могли быть не расслышаны, неверно истолкованы или попросту не поняты. Переписка от руки не давала достаточного количества экземпляров правовых актов. Кроме того, этот способ совершенно не исключал наличия помарок, исправлений, описок, что в конечном счете приводило к искажению текста того или иного акта.

За полтора столетия, прошедшие с момента принятия Соборного уложения 1649 г., накопилось значительное количество законодательных актов, находившихся в ряде случаев в противоречии друг с другом и уже не отражавших в достаточной мере потребностей общественно-экономического развития. Предпринимавшиеся при Петре I, Елизавете и Екатерине II попытки кодификации не увенчались успехом. В царствование Николая I правительство, не желая ставить вопрос о пересмотре действующего законодательства, решило ограничиться его упорядочиванием и публикацией, для чего была создана комиссия во главе с М. М. Сперанским. Последний предложил составить Полное собрание законов Российской империи, расположив законодательные акты в хронологическом порядке. Составителям предстояло проделать колоссальную работу. К 1830 г. Полное собрание законов Российской империи было подготовлено и напечатано. Оно включало 40 томов текстов законов (330 920 актов) и 6 томов приложений (указатели, книга чертежей и рисунков и т. д.) Одновременно велась работа по составлению Свода действующих законов. В 1832 г. он был опубликован и введен в действие с 1835 г. Свод законов состоял из восьми главных разделов, охватываемых 15 томами. В 1854 г. вышло его второе издание, в 1857 г. — третье³⁷.

В 1906 г. были утверждены Основные государственные законы, в которых закреплялся порядок официального опубликования в том виде, в котором он просуществовал до Великой Октябрьской социалистической революции. Статьей 49 было закреплено, что «законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся». Статья 53 устанавливала презумпцию знания закона: «никто не может отговариваться неведением закона, если он был обнародован установленным порядком»³⁸. Но эта презумпция не имела под собой реальных оснований. Правительствующий сенат обеспечивал размножение законов в своей типографии и рассылку губернским правлениям, которые в свою очередь должны были предоставить печатные экземпляры актов в полицейские управления. Однако что должна была делать с этими экземплярами полиция, нигде и ничего сказано не было. Таким образом, четкого порядка опубликования и доведения до всеобщего сведения даже актов центральной власти в царской России не существовало³⁹. Кроме того, подавляющее большинство населения страны было неграмотно или малограмотно, поэтому, даже если бы система опубликования была хорошо налажена, не каждый смог бы прочесть тот или иной нормативный правовой акт.

С победой Октябрьской революции в 1917 г. наметились некоторые положительные изменения в порядке официального опубликования, хотя этот вопрос, по современным меркам, регламентировался достаточно слабо. Был определен порядок издания только важнейших нормативных правовых актов. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов» опубликование законодательных постановлений правительства через Правительствующий сенат отменялось. Закреплялось правило, согласно которому законы должны публиковаться для всеобщего сведения. Днем вступления закона в силу считался день опубликования его в официальной «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства», хотя в самом законе мог быть указан иной срок его вступления в силу. Пунктом 6 указанного декрета устанавливалось, что отдел законодательных предположений при Совете Народных Комиссаров издает периодически сборники узаконений и распоряжений правительства, имеющих силу закона⁴⁰. В декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 января 1918 г. «О редактировании и печатании законодательных и правительственных актов» подчеркивалось, что текст законодательного или правительственного акта, напечатанного в Собрании узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, считается аутентичным⁴¹. В декрете Совета Народных комиссаров РСФСР «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства» от 23 ноября того же года содержалось всего одно предложение: все декреты и постановления Рабочего и Крестьянского Правительства (Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Совета и Совета Народных Комиссаров) вступают в силу со дня опубликования их в «Известиях Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов» или в «Собрании узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства»⁴². Указанная норма была конкретизирована декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР «О порядке опубликования законов Рабочего и Крестьянского Правительства и о времени вступления их в силу», который установил разновременное вступление в силу принимаемых нормативных правовых актов. В нем говорилось, что акты, опубликованные в «Известиях Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета», газете «Экономическая жизнь», в органах народных комиссариатов или в Собрании узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, почитаются вступившими в силу на местах со дня получения соответствующего номера названных изданий в губернском исполнительном комитете и уездном исполнительном комитете, если в самом тексте декрета или постановления не оговорено, что они сообщаются на места по телеграфу⁴³.

Аналогичная норма содержалась и в постановлении Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР» от 6 февраля 1925 г. Так, в соответствии с пунктом 1 этого акта постановления Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума, Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны Союза ССР, опубликованные в Собрании законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, в «Известиях ЦИК Союза ССР и ВЦИК» и в газете «Экономическая жизнь», вступали в силу: в столичных городах союзных республик и их уездах — со дня получения соответствующего номера одного из вышеуказанных изданий центральными исполнительными комитетами союзных республик, в губернских городах и их уездах — со дня получения такого номера губернскими исполнительными комитетами и в прочих городах и уездах — со дня получения номера уездными исполнительными комитетами⁴⁴.

Получалось, что отдельные части территории СССР могли находиться под действием различных законов, а это могло вызвать коллизии, ошибки и неразбериху в юридической деятельности. С другой стороны, учитывая особенности передачи информации, а точнее, проблемы с ее распространением, такие нормы в то время способствовали реализации презумпции знания закона. Поскольку с момента издания акта и до момента его получения на местах был промежуток времени, постольку акт не мог считаться вступившим в силу до этого момента.

С конца 1950-х гг. и по настоящее время нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории страны. При таком порядке достигается большая определенность в юридическом отношении, обеспечивается одновременное и повсеместное установление одинакового правового режима⁴⁵. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» было установлено, что законы СССР, постановления и другие акты Верховного Совета СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР подлежат опубликованию в «Ведомостях Верховного Совета СССР» на языках союзных республик не позднее семидневного срока после их принятия. Важнейшие из названных актов, подлежащие широкому и немедленному обнародованию, должны были публиковаться в газете «Известия Советов депутатов трудящихся СССР»⁴⁶. В соответствии с пунктом 5 данного указа, законы СССР, постановления и другие акты Верховного Совета СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера вступали в силу на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Известиях» или «Ведомостях», если в самих актах не был указан иной срок введения их в действие. Те же акты, опубликованные в «Известиях» ранее опубликования в «Ведомостях», вступали в силу по истечении десяти дней после опубликования в «Известиях». Все другие акты, не имеющие общенормативного характера, вступали в силу с момента их принятия, если в самих актах не был указан иной срок введения их в действие.

Наличие указанных норм опровергает мнение некоторых ученых о том, что впервые в российском законодательстве требование о вступлении закона в силу только после официального опубликования было сформулировано лишь в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.⁴⁷, в пункте 2 статьи 35 которой закреплялось, что закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке⁴⁸.

Как видно из изложенного выше, практика официального опубликования имеет весьма давнюю историю. Точнее сказать, «практика обнародования», поскольку довольно продолжительный период нормативные правовые акты вообще не публиковались и доводились до сведения населения иными способами. Что касается понятия «официальное опубликование», то в юридической литературе даются различные его определения, однако можно отметить отсутствие принципиальных разногласий у ученых по этому вопросу.

Так, в «Юридическом энциклопедическом словаре» под опубликованием закона понимается помещение принятого закона в определенном печатном издании с целью широкого ознакомления с его содержанием общественности и отдельных граждан⁴⁹.

В некоторых комментариях к Конституции Российской Федерации под официальным опубликованием нормативного правового акта понимается помещение его текста в специальном издании. Перечень таких изданий и порядок опубликования в них текстов актов определяются в законодательстве⁵⁰.

Т. В. Кашанина определяет официальное опубликование как действие, заключающееся в доведении содержания нормативных правовых актов до сведения всех граждан, кому они адресованы⁵¹.

По мнению А. С. Пиголкина, официальное опубликование — это имеющее официально-юридическое значение и нормативно урегулированное объявление во всеобщее сведение от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого нормативного акта со всеми соответствующими атрибутами путем его помещения в предусмотренном законом общедоступном печатном издании, на которое дозволены ссылки в актах применения норм права, печатных работах и т. п.⁵²

Как отмечает Н. С. Соколова, для того чтобы опубликование нормативного правового акта считалось официальным, необходимо тексты актов печатать в особом установленном порядке и в официальном издании, утвержденном для данного правотворческого органа или группы органов. Принятый нормативный правовой акт, подлежащий официальному опубликованию, помещается в печатном издании в надлежащей форме и полностью, как единый документ, со всеми атрибутами акта (наименованием органа, издавшего акт, указанием вида акта, его заголовка, датой принятия и номером). Таким образом, по мнению Н. С. Соколовой, официальное опубликование — это важнейшая форма обнародования нормативных правовых актов, регламентированная в законодательном порядке и заключающаяся в помещении от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого акта со всеми соответствующими атрибутами в особом, нормативно установленном общедоступном печатном издании⁵³.

Необходимо особо остановиться на таком аспекте официального опубликования, как общедоступность печатного издания, в котором публикуется нормативный правовой акт. С формальной точки зрения государство может установить любой печатный орган, публикация в котором будет считаться официальной, вне зависимости от того, является ли этот орган общедоступным или нет. Однако это не будет соответствовать интересам прежде всего самого государства, поскольку оно заинтересовано в исполнении своих предписаний, а также интересам простых граждан, поскольку, во-первых, они заинтересованы в определенной упорядоченности общественных отношений, а во-вторых, за неисполнение предписаний на них будут налагаться санкции со стороны государства.

Категория «общедоступность» в некоторой мере субъективна, однако несомненно, что общедоступное печатное издание должно свободно продаваться, иметь достаточно большой тираж, низкую цену (хотя и это понятие также субъективно). Четких критериев определения общедоступности того или иного издания не существует.

В настоящее время представляется очевидным, что законодатель взял курс на переход к официальному опубликованию в электронном виде. Так, за последние годы тираж такого официального издания, как «Собрание законодательства Российской Федерации» сократился в разы. В 1996 г. он составлял 66 770 экземпляров, в 2004 г. — 29 600 экземпляров, в 2007 г. — 23 000 экземпляров, в 2010 – 12 184 экземпляра, а в 2015 г. – 5483 экземпляра. Тиражи «Российской газеты» также постоянно уменьшаются: в 1999 г. — 438 239 экземпляров, в 2007 г. — 279 145 экземпляров, в 2010 г. — 185 514 экземпляра, в 2015 г. – 170 000 экземпляров.

Цена на эти издания также постоянно растет. К примеру, полугодовая подписка на «Собрание законодательства Российской Федерации» в 2007 г. составляла 1872 руб., в 2010 – 3451,74 руб., а в 2015 г. – 5148 руб. При таких условиях опубликование в электронном виде представляется более доступным, нежели традиционное опубликование на бумажном носителе, хотя еще в 2000-х этот тезис был бы весьма спорным.

Возвращаясь к понятию официального опубликования, подчеркнем, что, по нашему мнению, оно означает помещение полного, аутентичного текста нормативного правового акта в установленном законом печатном или электронном издании для всеобщего сведения, произведенное в первый раз.

Следует отметить, что в данном случае слово «закон» следует понимать в широком смысле, т. е. как любой нормативный правовой акт. К примеру, официальное печатное издание органа местного самоуправления может устанавливаться не законом, а решением Совета депутатов или городской Думы.

Важно также подчеркнуть, что нормативный правовой акт может быть опубликован в разных официальных источниках, но официальным опубликованием будет только то опубликование текста, которое произведено впервые.

Термин «официальный» имеет два значения. Первое — такой, который установлен правительством, администрацией; правительственный или должностной⁵⁴, т. е. исходящий от государства. Второе — с соблюдением всех правил, формальностей⁵⁵. В словосочетании «официальное опубликование» правомерно использовать оба этих значения, поскольку такое опубликование исходит от государства и должно быть осуществлено с соблюдением всех формальностей.

Существенной чертой официального опубликования является то, что оно всегда осуществляется от имени или по поручению правотворческого органа, а не по собственной инициативе того или иного органа либо организации⁵⁶ и выражает властно-юридический характер воли законодателя. При этом деятельность по опубликованию нормативных правовых актов носит правовой характер и должна быть четко и полно нормативно регламентирована.

Принятый акт должен быть опубликован полностью как единый документ. Опубликование акта частично, в извлечениях, отдельными выпусками, в изложении неприемлемо для воспроизведения официального текста нормативного акта. Властно-юридический характер воли законодателя, выраженный посредством официального опубликования, требует, чтобы в процессе такого опубликования был передан точный, подлинный текст оригинала с помещением всех официальных атрибутов акта. Важно, чтобы был опубликован не только текст самого акта, но и все приложения к нему.

На практике все же встречаются случаи, когда документы из-за большого объема публикуются не в одном номере официальной газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, к примеру, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.⁵⁷, который в настоящее время утратил силу, и целый ряд других нормативных правовых актов. В данном случае может возникнуть вопрос, с какой даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Нельзя согласиться с мнением С. А. Боголюбова о том, что Водный кодекс РФ вступил в силу с 23 ноября 1995 г.⁵⁸ (со дня официального опубликования), поскольку к этому моменту в «Российской газете» была опубликована лишь часть последнего, а другая часть — 25 ноября 1995 г. Представляется, что срок, необходимый для вступления нормативного правового акта в законную силу, должен определяться моментом завершения его опубликования, поскольку официальным опубликованием считается первая публикация полного текста этого акта. Для законодательных актов такое правило закреплено в статье 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в которой прямо говорится, что официальным опубликованием федерального конституционного