О.Л. Дубовик, Л.Н. Чолтян

Экологическое право в вопросах и ответах

Учебное пособие

Издание четвертое,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Д79

Авторы:

Дубовик О. Л., доктор юридических наук, профессор;

Чолтян Л. Н., кандидат юридических наук, доцент.

В учебном пособии, подготовленном доктором юридических наук, профессором О. Л. Дубовик и кандидатом юридических наук, доцентом Л. Н. Чолтян, даны ответы на типовые вопросы по экологическому праву, при отборе которых использовались экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), Российского университета дружбы народов, Академического правового университета при Институте государства и права Российской академии наук, Белгородского университета кооперации, экономики и права и других вузов России.

Законодательство, литература и судебная практика отражены по состоянию на 31 мая 2016 г.

Учебное пособие помогает быстро и эффективно подготовиться к успешной сдаче экзамена по экологическому праву, а также сориентироваться в наиболее актуальных проблемах охраны окружающей среды в современных условиях глобализирующегося мира.

Для студентов юридических и неюридических вузов, преподавателей, а также всех, кто неравнодушен к охране нашей жизни и существованию нашей планеты.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Дубовик О. Л., Чолтян Л. Н., 2006

© Дубовик О. Л., Чолтян Л. Н., 2016, с изменениями

© ООО «Проспект», 2016

Предисловие

При написании предлагаемого учебного пособия преследовалось несколько целей. Во-первых, познакомить читателя с основами экологического права. Во-вторых, помочь ему в изучении данной дисциплины и при подготовке к экзамену. В-третьих, заинтересовать его самим предметом правового регулирования и теми юридико-техническими средствами, которые использует современный законодатель для решения важнейшей задачи — сохранения жизни на Земле. В-четвертых, ознакомить, хотя бы в первом приближении, с возникшей и осознаваемой ситуацией экологического кризиса, который проявляется все острее (изменения климата, экологические беженцы, борьба за доступ к природным ресурсам, например в Арктической зоне или на Ближнем Востоке, и многое другое).

Экологическое право — чрезвычайно интересная дисциплина. Пожалуй, никакой другой предмет, изучаемый на юридических факультетах российских вузов, не является столь масштабным и разнообразным. Здесь и классическое заповедное дело, и охрана животных, и вопросы мутации человека и клонирования живых организмов, и многое-многое другое.

В то же время понятно, что внимание студентов сосредоточивается в первую очередь на овладении такими дисциплинами, как уголовное и гражданское право, арбитражный и уголовный процесс. Но понадобятся ли они вам, если вода, воздух, почва станут непригодными для жизни? И не окажется ли так, что юристы, столкнувшись с очередной экологической катастрофой, будут упрекать себя за недостаточное внимание к проблемам охраны окружающей среды и контроля за воздействием человека на нее? Недаром во многих странах, в первую очередь входящих в Евросоюз, несмотря на проявления финансового кризиса, обострение военных и межнациональных конфликтов, нерегулируемые потоки беженцев, угрозы терроризма, партии зеленых играют все более значимую роль, и, по всей видимости, эколого ориентированная политика сегодня (или завтра) может стать определяющей тенденцией не только в рамках отдельных государств, но и в масштабах мирового сообщества.

Придерживаясь же более прагматичного подхода, нужно констатировать, что освоения экологического права требует государственный стандарт юридического образования. Кроме того, лучше в период обучения получить необходимую информацию, чтобы потом при возникновении профессиональных проблем решать их с минимальными затратами времени и сил.

Небольшой объем книги заведомо ограничивает круг информации. Достаточно сказать, что учебники по этой дисциплине, как правило, значительно обширнее. Так, российский учебник М. М. Бринчука состоит из 830 страниц, О. И. Крассова — 624, Н. Г. Жаворонковой и И. О. Красновой — 376, О. Л. Дубовик, Л. Кремера и Г. Люббе-Вольфф — 768, немецкий учебник Михаэля Клепфера — 1417, учебник Людвига Кремера об экологическом праве ЕС — из 329 страниц. Предложенную же книгу можно использовать как основу познаний в области экологического права, в том числе для выполнения контрольных и курсовых работ. В тексте отражены данные об источниках права, содержании основных правовых институтов, системе правовых дозволений, ограничений и запретов.

В новое — четвертое — издание учебного пособия включены не только сведения об изменившемся законодательстве и судебной практике, ссылки на новую литературу, но и небольшие разделы, в которых освещаются наиболее острые проблемы современной охраны окружающей среды: предотвращение негативных изменений климата и последствий этого, основы международного сотрудничества, особенности охраны окружающей среды в городах и др.

Конечно, это лишь в малой степени отражает интенсивное развитие экологического права, его задачи, глобальную роль и определяющую функцию в общем массиве правового регулирования на национальном, межгосударственном и международном уровне. Но тем не менее авторы пособия надеются, что читатели смогут использовать его не только в личных, но и в общественных — эколого значимых — интересах.

После выхода первых изданий произошло чрезвычайно много изменений как в законодательном регулировании охраны окружающей среды и природопользования, так и в системе экологического управления.

Начиная с 2001 г. (выход в свет первого издания данного пособия) были приняты новые Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О техническом регулировании», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Трудовой, Таможенный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс РФ об административных правонарушениях Водный и Лесной кодексы; внесены существенные изменения в Налоговый и Уголовный кодексы РФ и затем внесено множество изменений и дополнений в эти и другие акты экологического, природоресурсного и смежного (административного, уголовного и иного) законодательства, приняты новые акты международного экологического права, проведена административная реформа в соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта и 20 мая 2004 г. Все это потребовало обновления предлагаемого в пособии материала и подготовки нового издания. Но экологическое законодательство постоянно развивается. Совершенствуется нормативная база экологических платежей и налогов. Поэтому в четвертом издании учтены указанные и иные изменения. В связи с этим читателю следует обратить особое внимание на заключительный раздел пособия, который представляет собой краткий обзор основных законодательных актов экологического права. Может быть, изучение данного предмета стоит начать с просмотра именно этого раздела, чтобы сразу представить себе все многообразие, изменчивость и сложность изучаемой дисциплины.

При отборе вопросов, на которые в пособии даются краткие ответы, использовались программы и экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), юридического факультета Российского университета дружбы народов, Академического правового университета при Институте государства и права РАН, Белгородского университета кооперации, экономики и права.

Глава I. Экологическое право и экологическое законодательство: общие сведения

1. Понятие экологического права

Экологическое право — самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей средой.

В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфические виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования. Самостоятельность экологического права обусловлена наличием собственного предмета регулирования — экологически значимого поведения людей, и специфических задач — сохранения окружающей среды, улучшения ее состояния и качества, восстановления средообразующих элементов, обеспечения экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Эти задачи не могут быть решены другими отраслями права. Комплексность экологического права объясняется тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые с определенного периода возникли и действительно выделились в правовой системе. Эти нормы, не разрушив ранее сложившихся основных структур права, существуют в виде новых вторичных правовых образований. По удачному выражению С. С. Алексеева, многие нормы таких отраслей имеют «двойную прописку», т. е. двойной режим. Иными словами, комплексность экологического права объясняется тем, что оно включает в себя и собственно экологические нормы — ядро права и привлекает для решения поставленных перед ним задач нормы других отраслей права, как фундаментальных (уголовного, гражданского, конституционного и административного), так и производных, вторичных (трудового, земельного, водного и т. п.).

В литературе в настоящее время употребляется два основных понятия для обозначения данной отрасли: экологическое право и право окружающей среды. По этому поводу, а также в связи с определением предмета данной отрасли ведутся оживленные дискуссии. Так, М. М. Бринчук понимает под правом окружающей среды «совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц». Юридический энциклопедический словарь «Экология» определяет экологическое право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные экологические отношения, объединяющих две подструктуры — природоохранное право, т. е. совокупность правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды, и природоресурсовое, регулирующее отношения по использованию и охране природных ресурсов — земли, вод, недр и др. В. В. Петров в начале 1980-х годов определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в национальном или международном масштабе. Позднее он предложил определение экологического права как совокупности норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений людей.

Описание подходов различных ученых к понятию и предмету экологического права можно продолжить. Но суть их расхождений главным образом сводится к следующему: а) терминология — экологическое, природоохранное или право окружающей среды; б) предметная характеристика — включает ли эта отрасль права лишь охрану окружающей среды и ее компонентов или регулирует также их использование; в) примыкает к этому и проблема дальнейшего расширения предмета за счет включения в него экологической безопасности, экологического правопорядка. Иными словами, речь идет о широком и узком подходах. Узкий подход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально-экологической ситуации; он не отражает всех направлений взаимодействия общества с нею. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регулируя больше областей жизнедеятельности человека, адаптируется к масштабности глобальных задач, стоящих перед человечеством. В зарубежной литературе узкий подход иногда называют «консервативной охраной природы и ландшафтов», относят его к традиционной природоохранительной деятельности как части более глобальной задачи — охраны окружающей среды.

Возражений против признания экологического права комплексной и самостоятельной отраслью права нет.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. № 6. С. 10–19; Он же. Экологическое право. М., 2010; Он же. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20–28; Он же. Концепция устойчивого развития: оценка и дефекты. 2015. № 1. С. 10–16; Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984. С. 54 и след.; Дубовик О. Л., Иванова А. Л., Калиниченко В. Т., Редникова Т. В., Рерихт А. А. Общие вопросы европейского экологического права: принципы и закономерности его развития и формирования // Экологическое право. 2007. № 5. С. 27–35; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 16–25; Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27–37; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 58.

2. Специфические черты экологического права

Экологическое право характеризуется рядом сущностных проявлений, черт, особенностей, которые помогают раскрыть его содержание и предназначение, уяснить его роль в современной правовой системе России и в мировой правовой системе.

Одна из черт данной отрасли права — ее молодость. В отличие от фундаментальных отраслей, таких, например, как уголовное и гражданское, от подавляющего большинства производных отраслей, например банковского, корпоративного, водного права и т. п., экологическое право начало формироваться как отрасль во второй половине ХХ в. Это произошло в связи с обострившейся социально-экологической обстановкой в мире, в первую очередь в послевоенной Европе, с усилением воздействия антропогенных факторов, особенно промышленного производства, сменой технологий, ростом потребления и т. д. В 1950-е годы человечество столкнулось с проявлениями региональных и глобальных кризисов и начало осознавать необходимость разработки новых концепций, более того, нового экологического мировоззрения, частью которого является право. С этого времени шаг за шагом и создавалось экологическое право. Конечно, отдельные нормы, правовые общности и даже институты (например, правовая охрана редких и исчезающих видов животных, охрана животного мира) существовали издавна, регулировались различные стороны некоторых опасных видов деятельности. Но в целом экологические правовые идеи и отражающие их предписания были разрозненными. Более того, отсутствовала постановка самой задачи охраны окружающей среды. Формирование экологического права и на международном, и на национальных уровне было в основном завершено в 80-е годы прошлого века.

С этой чертой экологического права связана и такая его особенность, как чрезвычайная интенсивность развития. Вряд ли можно привести еще один пример, когда за два-три десятилетия создается разнообразнейшее и детальное регулирование, массив различных, хуже или лучше согласованных между собой норм: от заповедного дела до ограничений на производство упаковочных материалов, от охраны редких растений до конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Показательна в этом плане и законотворческая деятельность в РФ: начиная с 1995 г. только на федеральном уровне были приняты десятки законодательных актов, в том числе важнейшие специальные экологические законы — об экологической экспертизе, генно-инженерной деятельности, радиационной безопасности, об использовании атомной энергии, об отходах производства и потребления и многие другие. С начала ХХI в. законотворчество не снижает темпов развития: на федеральном уровне приняты новые редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды», Водного и Лесного кодексов и др., разрабатывается проект Экологического кодекса.

К особенностям экологического права относится и специфичность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомственные, насыщены естественно-научной терминологией, в первую очередь отражающей понятия и процессы физики, химии, биологии, генетики, зоологии и других наук.

Кроме того, хотя это характеризует не только право экологическое, но и другие отрасли, надо указать на объемность нормативного материала и одновременно на его разнородность. Массив актов только специального экологического нормотворчества фактически необозрим. Любой из федеральных законов в этой области подкрепляется рядом постановлений правительства, десятками, если не сотнями ведомственных актов. Для применения каждой нормы УК РФ об экологических преступлениях при раскрытии бланкетности требуется проработка нескольких законов и десятков подзаконных актов. Вдобавок они по своему содержанию, по видам регулируемого поведения и отношений очень разные. Они касаются и порядка рекультивации земель, и ограничений на использование генно-инженерно-модифицированных организмов растений или животных для производства продуктов питания или веществ, способствующих возникновению парникового эффекта и гибели тропических лесов — производителей кислорода, и правил оказания ультразвукового, магнитного воздействий, и многого другого. В связи с этим возникают сложности не только с кодификацией, но даже с систематизацией экологического законодательства.

С содержанием и предметом экологического права и его разнообразием связана и такая его особенность, как смешанность методов правового регулирования. Экологическое право нельзя однозначно отнести ни к частному, ни к публичному праву, хотя в тех или иных его разделах могут преобладать частноправовые или публично-правовые элементы.

Глобальность и значимость экологического права в современном мире — пожалуй, важнейшие его характеристики. Вряд ли сегодня найдется юрист, отрицающий это. От степени урегулированности вопросов охраны окружающей среды зависят сама возможность сохранения жизни на Земле, приемлемых условий деятельности человека, надежда на предотвращение катастроф, например связанных с глобальным потеплением, подъемом уровня вод Мирового океана и иных. Значимость экологического права и его норм подтверждается включением в УК РФ ст. 358 «Экоцид» — преступления против мира и человечества.

Эти черты определяют и такую особенность экологического права, которая весьма интересным образом сказалась на его формировании, — взаимозависимость (и взаимодополняемость) международного и национального регулирования. Какие-то нормы, институты, правовые идеи возникали вначале на уровне мирового сообщества или его части и впоследствии переносились в системы национальные (например, ответственность за загрязнение морской среды), какие-то, наоборот, вначале реализовывались, разрабатывались в рамках законотворческой деятельности одного государства, а затем не только воспринимались другими странами, но и приводили к заключению международных конвенций.

Открытость экологического права — важнейшее его свойство. По мнению А. С. Шестерюка, это означает открытость его для плодотворных коммуникаций, обусловленную сущностью социально-природных и социальных взаимодействий, их многоаспектностью, что предполагает междисциплинарность исследований. Данная черта повлияла на развитие экологического права как отрасли интегративного типа с опорой на универсальные стратегии.

Исключительные обновляемость и новизна экологического права как его свойства проявляются за счет обособления в нем новых, немыслимых еще 15–20 лет назад предметов правового регулирования, отношений. Здесь надо назвать генно-инженерную деятельность, проблемы охраны окружающей среды при уничтожении химического оружия, ответственность за применение оружия биологического, право чрезвычайных (экологических) ситуаций, уголовную ответственность коллективных субъектов за экологические преступления, даже само понятие «экологическое преступление» и такое явление, как торговля окружающей средой: от законной продажи квот на ее загрязнение (выбросами) до незаконного ввоза за плату на территорию других государств опасных отходов или контрабанды редких и исчезающих видов животных. Эти свойства отражают современную концептуальность и высокий уровень адаптированности экологического права к реальным проблемам.

Наконец, можно указать на такую черту экологического права, как конфликтность, которая проявляется в первую очередь между экологическими и экономическими интересами, между снижением запасов природных ресурсов и ростом потребления и т. д.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984; Она же. Экологические конфликты // Юридическая конфликтология / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. П. Казимирчука. М., 1995. С. 143–155; Она же. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5. С. 116–136; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 5–6; Выпханова Г. В. Экологическое право и его институты как предмет научного исследования // Аграрное и земельное право. 2011. № 6. С. 11–15; Бринчук М. М. Приоритеты в развитии экологического права // Аграрное и земельное право. 2012. № 5. С. 11–15.

3. Структура экологического права

Широкий подход к понятию и предмету экологического права дает возможность выделить в качестве его структурных элементов следующие: собственно право как совокупность правовых норм — центральное звено (или ядро), экологические правоотношения как конгломерат субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой; юридическая практика, индивидуальные предписания, определяющие то или иное экологически значимое поведение; совокупность актов, регулирующих такое поведение; правовая экологическая идеология, правовые экологические эмоции; санкции; система нормативных актов как источников права, содержащих правовые экологические нормы; примыкающие к ним индивидуальные акты правоприменения и интерпретационные акты. Такой широкий подход к праву был сформулирован в работах известного социолога права В. П. Казимирчука, и его использование в правовом регулировании охраны окружающей среды весьма плодотворно.

4. Место и роль экологического права в правовой системе

По господствующему мнению, правовая система рассматривается в статике и в динамике. В первом случае это само право, правовые учреждения и правовая идеология. Во втором — это правотворчество, правореализация, правовое мышление, проявляющееся в практике.

Место и роль экологического права в правовой системе определяются, с одной стороны, его задачами и содержанием, с другой — связями с другими элементами этой системы, такими как институционализированные образования (т. е. учреждения, к которым относятся правоохранительные органы, суды, контролирующие природоохранительные органы, разрешительные административные органы и т. п.); существующими процессуальными порядками; системой целей права, правовых благ, ценностей, охраняемых юридическими средствами. Главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека — определяет место его как над-супер-сверхотрасли права.

В правовой системе существуют обособленные институционализированные структуры, чья деятельность непосредственно обеспечивает достижение целей экологического права. Например, в системе прокуратуры — природоохранительные прокуратуры, среди иных правоохранительных органов — экологическая милиция, ставятся вопросы о создании особых экологических судов. На международном уровне такой суд действует — это Международный экологический трибунал в Мадриде. Существует ряд ведомств, специально созданных для осуществления контроля в области соблюдения экологического законодательства и управления охраной окружающей среды.

5. Методы экологического права

Метод правового регулирования есть не что иное, как способ воздействия на поведение людей, закрепленный в юридических нормах и подкрепляемый принудительной силой государства. Различают публично-правовой и частноправовой методы правового регулирования (иногда их называют административно-правовым и гражданско-правовым). Однако специалисты не усматривают специфики методов правового регулирования охраны окружающей среды.

Видный теоретик права С. С. Алексеев разделяет методы и способы правового регулирования. Методы — это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия. Он выделяет централизованное, императивное регулирование (метод субординации) и децентрализованное (диспозитивное) регулирование (метод координации). Способами же правового регулирования являются те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это позитивное обязывание, дозволение, запреты и ограничения. Все эти способы широко используются в экологическом законодательстве.

В. В. Петров большое значение придавал экономическому методу в правовом регулировании охраны окружающей среды — «через материальный интерес в ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта». Хотя при этом он и оговаривал, что содержание экономического метода «умещается в рамках гражданско-правового способа воздействия».

Методы правового регулирования следует отличать от методов науки экологического права. Среди них выделяются общенаучные и конкретно-социологические методы. Применительно к эколого-правовой науке помимо логического, исторического и иных общенаучных методов правильно ставится вопрос о влиянии не только естественно-научных методов, но и специфических — экологических. Иногда сложно разделить такие методы и основополагающие концепции, учения, например теорию эволюции. При решении вопроса о методологии экологического права следует по меньшей мере исходить из необходимости учета циклов и состояний равновесия экосистем; особых свойств предмета правового регулирования — окружающей среды, природы как живого, а не мертвого объекта человеческой деятельности; включенности субъекта воздействия на окружающую среду и субъекта правового регулирования — человека, общества, человечества в объект регулирования, поскольку все это — не что иное, как часть окружающей среды.

Рекомендуемая литература: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 294–297; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 72–74; Колбасов О. С. Международный экологический суд // Советское государство и право. 1991. № 9. С. 147–149; Новикова Е. В. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение. М., 1999; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 58–60; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 10–33.

6. Принципы экологического права

Традиционно в литературе выделяются общие принципы. Впервые они были сформулированы в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 января 1991 г. Это приоритеты охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. перечислены принципы хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Это платность природопользования, независимость экологического надзора, учет природных социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, сохранение биоразнообразия, участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды и т. п. (ст. 3).

Как легко заметить, некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.

Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, к специфическим принципам построения и функционирования системы экологического управления относятся:

а) комплексный подход в решении вопросов охраны окружающей среды. Этот принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что приводит к необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, от загрязнения водных объектов учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, подкрепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах и реестрах;

б) организация управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование управленческих и (или) контрольно-надзорных органов в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют «бассейновым принципом». Соответствующие органы образуются применительно к бассейновым округам. Более того, принцип сочетания экологических и административных характеристик проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранительные прокуратуры, например Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Органы рыбоохраны сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом особенностей формирования месторождений полезных ископаемых;

в) разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных полномочий. Реализация этого принципа относится к числу наиболее болезненных вопросов. Долгое время все без исключения специалисты в области экологического права выступали за воплощение его путем создания надведомственного органа исполнительной власти, осуществляющего исключительно контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, не занимающегося хозяйственной деятельностью по их эксплуатации. В 1989 г. такое решение было принято, и был образован Государственный комитет по охране окружающей среды. На протяжении десятка лет название этого органа менялось, но задачи и сферы деятельности в целом оставались прежними. 17 мая 2000 г. Указом Президента РФ Госкомэкология как независимое ведомство было ликвидировано, а его полномочия переданы в основном Министерству природных ресурсов, осуществляющему и хозяйственную деятельность, и контрольно-надзорные функции. С этого времени вплоть до реформы системы органов исполнительной власти в марте 2004 г. можно было говорить о том, что в нашей стране этот важнейший принцип организации управления не реализовывался.

Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945) и от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023) реализован иной подход. Разделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг. Первая из них возлагается в основном на министерства, вторая — на федеральные службы, остальные — на федеральные агентства. На первый взгляд, осуществлено разделение контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных полномочий. Но поскольку большая часть вновь созданных служб и агентств входит в систему соответствующего министерства и только некоторые подчинены непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ, пока что не всегда это разделение эффективно проводится в повседневной практике экологического управления. Кроме того, перечисленные выше функции частично пересекаются, например контрольно-надзорная и выдача разрешений (лицензий). Наконец, согласно п. «г» ст. 3 Указа министерство осуществляет контроль за подчиненными ему службами и агентствами, имеет право отменять их решения и т. п.

Как уже говорилось, в законодательных актах и в доктрине формулируются принципы, определяющие содержание и применение отдельных правовых средств, инструментов, институтов. Например, государственная экологическая экспертиза строится на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В Земельном, Водном и Лесном кодексах сформулированы принципы, на которых основывается охрана и использование природных ресурсов. Так, среди 11 принципов земельного законодательства особую роль играют учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. В числе основных принципов лесного законодательства (ст. 1 ЛК РФ) названы использование лесов с учетом их глобального экологического значения способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. В ст. 3 ВК РФ содержатся 16 принципов водного законодательства, в том числе принципы приоритета охраны водных объектов перед их использованием, бассейнового подхода, гласности осуществления водопользования и др.

Российскому экологическому праву известен и принцип «загрязнитель платит», воплотившийся во введении системы платежей за сбросы и выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду и за размещение отходов. Ведение земельного кадастра (как, впрочем, и других видов кадастров) базируется на принципах совместимости содержащихся в них данных. В экологическом и градостроительном законодательстве широко используется принцип зонирования.

М. М. Бринчук выделяет следующие принципы экологического законодательства и права: предотвращение вреда окружающей среде; охрана жизни и здоровья человека; охрана окружающей среды — дело каждого; демократизация экологического права; гуманность; обеспечение рационального использования природных ресурсов; устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; сохранение и защита экологического равновесия; свободный доступ к экологической информации; платность природопользования; разрешительный порядок воздействия на окружающую среду; загрязнитель платит; экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования; ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение (невыполнение) требований экологического законодательства; гармонизация российского экологического законодательства с законодательством об окружающей среде зарубежных стран.

В науке и в законодательстве помимо общих принципов охраны окружающей среды выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах: устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Зарубежное законодательство и наука выделяют принципы кооперации, предусмотрительности, компенсации, загрязнитель платит и др.

Международным законодательством установлены принципы полного возмещения вреда за экологический ущерб; ответственности государства за использование им природных ресурсов и окружающей среды перед мировым сообществом; равенства прав нынешнего и будущих поколений; устойчивости использования природных ресурсов; сотрудничества государств в духе глобального партнерства с целью сохранения, защиты и восстановления здоровья и целостности экосистемы Земли и др. Наиболее масштабно международные экологические принципы сформулированы в Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Содержащиеся в ней 27 принципов отражают не только накопленный мировым сообществом опыт, но и стоящие перед ним задачи в области охраны окружающей среды и природопользования, а также устойчивого социально-экологического развития.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2010; Он же. Комментарий к статье 1 ЗК РФ // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006. С. 25–47; Волков Г. А. Принципы земельного права. М., 2005; Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003. С. 27–40; Она же. Новое в правовом регулировании принципов водного законодательства РФ // Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 140–150; № 4. С. 103–126; Дубовик О. Л., Иванова А. Л. Реализация принципов европейского экологического права (Рец.) // Политика и общество. 2004. № 4. С. 68–73; Копылов М. Н. Принципы международного экологического права. Уроки для развивающихся государств // Вестник РУДН. 2000. № 2. С. 125–134; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 25–37; Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под ред. О. Л. Дубовик. М.: Норма, 2013; Степаненко В. С. Правовые основы экологической политики Европейского союза: цели, принципы, действия. М., 2004; Она же. Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС // Политика и общество. 2006. № 6. С. 83–92. Ибрагимов К. Х. Принципы охраны окружающей среды: теоретические и прикладные аспекты // Аграрное и земельное право. 2012. № 12. С. 47–51.

7. Экологическое право как учебная дисциплина

Экологическое право как учебная дисциплина представляет собой систематизированную совокупность сведений о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой. Его начали преподавать в юридических вузах СССР с 1970 г. Общий для всех специализаций спецкурс назывался «Правовая охрана природы». В настоящее время данная дисциплина входит в государственный стандарт юридического образования как обязательная, обучение осуществляется на протяжении семестра и завершается сдачей экзамена. Цель изучения экологического права заключается в том, чтобы студенты получали достаточно полное представление о развитии данной правовой отрасли, о связях между окружающей средой и обществом (человеком), которые нуждаются в правовом регулировании, об основных ограничениях и запретах при оказании воздействия на окружающую среду, о требованиях к разнообразнейшим видам человеческой деятельности, используемым технологиям и оборудованию, которые обеспечивают поддержание как минимум статус-кво экологической безопасности, об основных средствах восстановления природы и ее улучшения.

Различные вузы страны поддерживают собственные традиции в преподавании этой дисциплины: речь может идти о сложившейся школе экологического права в МГУ им. М. В. Ломоносова (А. К. Голиченков, Г. А. Волков, И. А. Игнатьева, О. И. Крассов, Т. В. Петрова), родоначальником которой был профессор В. В. Петров, академической школе, представленной в разных институтах сотрудниками ИГП РАН (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, А. А. Транин), основателем которой был профессор, член-корреспондент РАН О. С. Колбасов, школе МГЮА (бывшего ВЮЗИ), связанной с именами Р. К. Гусева, И. О. Красновой, Н. Г. Жаворонковой, Б. В. Ерофеева, О. А. Зиновьевой, школе, сформированной усилиями сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения (С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, И. Ф. Панкратов и др.) и т. д.

Система юридического экологического высшего образования расширилась в последние годы за счет введения этого курса в неюридических вузах (например, в СТАНКИНе). Почти во всех случаях институты формируют собственные программы, содержащие ряд общих тем и подходов и в то же время обладающие определенной спецификой.

Суммируя опубликованные и апробированные программы данной учебной дисциплины, можно выделить как общепризнанное разделение курса «Экологическое право» на три составных раздела: Общая часть, Особенная часть, Специальная часть.

Как правило, Общая часть включает науковедческие вопросы, т. е. предмет, систему, методы экологического права, его соотношение с иными отраслями, понятие, структуру и место в правовой системе экологического законодательства; источники права; государственное управление охраной окружающей среды: его понятие, принципы, функции, права и обязанности контролирующих органов и лиц; основные правовые инструменты охраны окружающей среды, которые делятся на две большие группы: имеющие в основном административно-правовой или экономико-правовой характер. Это разрешительная система (лицензирование), экологическая экспертиза, сертификация, регистрационная система, заявления о деятельности и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и др. Завершает Общую часть объемная тема — юридическая ответственность за экологические правонарушения. Ряд авторов в последнее время включают в эту часть курса и вопросы чрезвычайных экологических ситуаций, а также проблемы экологической информации и информационного обеспечения охраны окружающей среды.

Особенная часть курса за 35 лет его преподавания прошла значительную эволюцию. Если вначале она ограничивалась изложением (и изучением) правовой охраны земель, воздуха, вод, лесов, недр, животного и растительного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, то уже в 1980-е годы потребовалось ее расширение за счет включения тем о правовой охране окружающей среды в сельском хозяйстве и промышленности, затем — по отраслям промышленности, на транспорте, в городах и иных населенных пунктах. Позже Особенная часть стала пополняться отдельными темами: «Загрязнение окружающей среды и его виды», «Правовое регулирование обращения с отходами», «Правовое регулирование обращения с опасными веществами», «Правовое регулирование генно-инженерной деятельности», «Торговля окружающей средой», «Эколого-правовая конфликтология», «Экологические требования к охране здоровья людей» и др.

Наконец, третья, Специальная часть учебной дисциплины — это международное право окружающей среды. Здесь рассматриваются вопросы о международных (правительственных и неправительственных) экологических организациях, их правовом статусе и деятельности, о содержании международно-правового экологического права (конвенции, соглашения) и принципах, концепциях, конференциях.

Если формально рассматривать соотношение учебных дисциплин данного цикла, то в программах вузов, как правило, предусматривают обязательные курсы экологического, природоресурсового и (или) земельного права, иногда — аграрного права. Ряд тем названных курсов пересекается, например право собственности, юридическая ответственность и др., что приводит к неизбежному дублированию учебного материала, как бы ни старались избежать его составители программ. Поэтому достаточно обоснованны предложения о едином двухсеместровом курсе «Экологическое право», который включал бы вопросы права собственности, права природопользования и некоторые другие более подробно, чем это делается сейчас.

8. Экологическое право как наука

Становление науки экологического права началось в 1970-х годах. Знаковой была знаменитая работа О. С. Колбасова «Экология: политика — право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1975 г. Конечно, и до этого публиковались работы Г. Н. Полянской, Н. Д. Казанцева и других ученых, но эколого-правовую парадигму, основу представил и сформулировал именно О. С. Колбасов. Значительна была и роль В. В. Петрова, представителя университетской науки, не только сформировавшего основы преподавания экологического права, но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона об охране окружающей природной среды, написавшего первые учебники экологического права в нашей стране. Так, еще в 1979 г. Р. К. Гусев и В. В. Петров издали первое учебное пособие «Правовая охрана природы в СССР», освещающее основные темы дисциплины, которая ныне именуется экологическим правом.

Надо прямо сказать, что экологические правовые исследования не имеют столь глубоких традиций, как гражданско-правовые или уголовно-правовые, не обеспечены они и таким же количеством специалистов — научных работников. Тем не менее и столичная, и провинциальная наука располагает на сегодняшний день достаточно большим числом опубликованных работ, где с большей или меньшей глубиной и подробностью проработаны главные темы, волнующие научный мир. Правильно пишет А. С. Шестерюк: «Экологическое право как наука представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования. В то же время экологическое право заключает в себе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки»¹.

Самостоятельность предмета исследования, развитость междисциплинарных подходов присущи этой отрасли научного знания в наибольшей степени. Наука экологического права представляет собой обширный круг знаний (теоретических суждений, обобщений, гипотез, утверждений, эмпирических данных), накопленных учеными различных стран в ходе целенаправленных исследований, носящих, как правило, межотраслевой характер.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Дискуссионные вопросы перестройки курса экологического права // Экологическое право. 2003. № 4. С. 39–40; Ефимова Е. И. Развитие эколого-правовой терминологии в эколого-правовых исследованиях // Там же. С. 2–6; Винтер Г. Актуальные проблемы экологического права в эпоху глобализации: сборник статей / отв. ред. Дубовик О. Л. М.: NOTA BENE, 2012; Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1975; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. См. также посвященный памяти проф. В. В. Петрова сборник: Экологическое право России на рубеже ХХI века / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000; Гиззатуллин Р. Х. Проблемы науки экологического права // Аграрное и земельное право. 2011. № 1. С. 7–8.

9. Соотношение экологического права с иными юридическими науками и учебными дисциплинами

Это соотношение определяется в первую очередь задачами и предметом правового регулирования по нескольким направлениям. Экологическое право, во-первых, способно значительно расширить багаж правовой науки и правовой практики в целом, развивая новые подходы и поставляя новую информацию, которая ранее отсутствовала в научном обороте. Во-вторых, в определенной степени оно создает единую теоретическую базу для более традиционных отраслей, регулирующих использование природных ресурсов, т. е. земельного, горного, водного и лесного права, и, более того, определяет стратегию поведения людей в этих сферах. Оставляя пока в стороне вопрос о включении названных отраслей в экологическое право или об оставлении за ними статуса самостоятельных, следует сказать, что по меньшей мере они нуждаются в развитии общих подходов, новых концепций, которые (под влиянием социально-экологических процессов, ухудшения состояния и истощения ресурсов) определяются, конечно, идеологией охраны окружающей среды. Наконец, в-третьих, взаимодействие экологического права с другими науками проявляется во взаимном их обогащении идеями, правовыми конструкциями, институтами. Примером может служить разработка проблемы экологических преступлений. Понятно, что она входит одновременно в сферу интересов и науки уголовного права, и науки права экологического. Уголовно-правовое мышление позволяет ужесточить, сделать более строгими постулаты и выводы, экологическое — не дает замыкаться в узких рамках, расширяет понимание сути и проявлений человеческого поведения, запреты на которое устанавливаются уголовным законом.

Соотношение с философией, экологией, социальной экологией, теорией права, социологией обозначается либо через взаимопроникновение идей, перенимание методов исследования, подкрепление выводов и аргументов, либо через систему соотношений используемых терминов, принципов. В любом случае оно очень сложно и отличается многообразием связей. В. В. Петров рассматривал соотношение экологического права с такими отраслями знания, как общая экология и производные от нее глобальная экология, экология человека и инженерная экология, впоследствии приобретшие статус социальной экологии. Социальную экологию он подразделял на экологические экономику, футурологию и урбанистику, а также экологию народонаселения, и сюда же относил правовую экологию. А. С. Шестерюк обращает внимание на связь экологического права с социальной философией, теорией эволюции, концепцией биосферы, подчеркивая значение экологического права как синтезирующей науки.

Рекомендуемая литература: Боголюбов С. А. Экологизация отраслей российского законодательства // Журнал Российского права. 2004. № 12. С. 149–154; Бринчук М. М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6. С. 19–28; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 16–26; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое сознание. М., 2001; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

10. Понятие экологического законодательства

В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются термины и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное законодательство», «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о недрах)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины возникали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирование новой отрасли законодательства — экологического, понятие которого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законодательство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком — добавляется регламентация и использование природных ресурсов, и обеспечение экологической безопасности населения и территорий, и вопросы экологического правопорядка.

В настоящее время действует обширный массив различных федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. К таким актам, в частности, относятся:

— Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

— Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения;

— Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности;

— Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;

— Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

— Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

— Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

— Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»;

— Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

— Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»;

— Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

— Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

— Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации;

— Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы и др.

К таким актам на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, относятся:

— Закон Алтайского края от 1 февраля 2007 г. № 3-ЗС «Об охране окружающей среды в Алтайском крае»;

— Закон Республики Бурятия от 25 ноября 2005 г. № 1348-III «Об охране окружающей среды в Республике Бурятия»;

— Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. № 657-КЗ «Об охране окружающей среды на территории Краснодарского края»;

— Закон Московской области от 22 декабря 2006 г. № 240/2006-ОЗ «Об охране окружающей среды в Московской области»;

— Закон Омской области от 6 октября 2005 г. № 673-ОЗ «Об охране окружающей среды в Омской области;

— Закон Воронежской области от 5 июля 2005 г. № 48-ОЗ «Об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на территории Воронежской области» и др.

Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо системы актов правотворчества, явления и процессы.

11. Система экологического законодательства

Систему можно строить по нескольким критериям: а) по юридической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы президента и акты губернаторов, мэров, акты правительства, ведомственные нормативные акты); б) по территориальному действию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования — общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (примеры: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О животном мире», УК РФ); г) по объекту регулирования — устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксенотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования отдельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (примеры: Федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов материалов, веществ (Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РФ) и т. д.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30–41; Гогаева М. Т., Миндзаев М. А. Тенденции развития природоохранительного законодательства // Экологическое право. 2003. № 2. С. 9–15; Голиченков А. К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже ХХI века. М., 2000. С. 1–8; Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001; Она же. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007; Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2000. С. 112–113.

12. Источники экологического права: понятие, иерархия, виды, функции

Понятие. Самое короткое определение источников права дано известным теоретиком С. С. Алексеевым — это «резервуар» юридических норм. Обычно в литературе по экологическому праву под источниками его понимаются объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативные правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения человека с окружающей средой. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и иные совокупности правовых норм, регулирующих экологически значимое поведение людей.

Виды источников экологического права. Наиболее распространено их деление на три группы: 1) нормативные юридические акты; 2) прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты; 3) санкционированные обычаи. Более подробная классификация разделяет их на: 1) законодательные акты; 2) нормативные акты органов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи; 4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину (юридическую науку); 6) нормативные акты общественных организаций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры. В отечественной литературе обосновывалась позиция по включению в число источников права правовой идеологии и правосознания (В. П. Казимирчук).

Несмотря на общую тенденцию повышения удельного веса именно нормативных актов в системе источников права, следует учесть, что для разных правовых систем — континентальной, к которой принадлежит и право РФ, англо-американской, мусульманской и др., удельный вес, соотношение и значение (роль) источников права в правовой системе выглядят по-разному. Общеизвестно, что в англо-американской системе писаное право, обычаи и прецеденты играют почти одинаковую роль, в мусульманском праве в качестве значимого источника выступают нормы Корана, шариатское право, а также правовая и религиозная доктрины, т. е. работы не только юристов, но и религиозных деятелей. Даже в «классическом континентальном», как кажется на первый взгляд, российском праве в последнее время многие не отрицают существования такого источника, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что и постановления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения. Что касается санкционированного правового обычая, то наглядным подтверждением его роли как источника права является наличие в Федеральном законе «О животном мире» раздела, признающего и устанавливающего особые права и порядок пользования животным миром для малочисленных народностей и национальностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ведущих традиционный образ жизни. Этот порядок формировался веками и весьма отличается от норм, регулирующих охоту или рыболовство для остальных граждан РФ. Такой подход нашел дальнейшее развитие в Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г.

В последние годы в ходе расследования и особенно судебного рассмотрения дел увеличивается объем использования ссылок на комментарии к УК РФ, ГК РФ, другие работы, созданные известными юристами. Можно возразить, что это свидетельство привлечения ученых в качестве экспертов или специалистов, но тенденция, вероятно, говорит о новом явлении — использовании правовой доктрины в качестве источника права или по крайней мере для его восполнения.

Что касается актов общественных организаций, в первую очередь партий, понятно, что их программы содержат объемные разделы, формирующие направления, принципы экологической правовой политики, указания на конкретные цели и шаги по развитию правотворчества, управления и т. п. Правда, в большей степени это относится пока к программам зарубежных партий, а не российских, которые «стойко» игнорируют проблематику охраны окружающей среды. Кроме того, в уставах и других документах общественных экологических объединений содержатся правила поведения, обязывающие формулировки принципов деятельности для членов этих организаций. Это же распространяется на акты частных организаций, т. е. тех, которые не относятся к публичной власти (к государственным и управленческим органам и другим ее структурам). Собственно говоря, дисциплинарная ответственность наступает за нарушение правил внутреннего распорядка (и иных), что никогда не отрицалось отечественной наукой.

Выделение же договора в качестве особой разновидности источников экологического права вполне обоснованно. Хотя это и письменный акт, он далеко не всегда облекается в форму закона, может заключаться самыми разными субъектами — от государств до конкретных граждан, но в любом случае определяет содержание экологически значимого поведения или ограничения такового либо устанавливает запреты на совершение каких-либо действий, за нарушение которых применяются санкции, нередко довольно жесткие.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находятся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влиянием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззрения) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются акты поведения; под влиянием правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, оказывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в противоправных формах) лабораторий и похищению подопытных животных, используемых для медицинских экспериментов и работ в области ксенотрансплантологии (т. е. выращивания животных для получения органов и тканей в целях пересадки их человеку), и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль склонно и способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имеющих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конечно, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую суперотрасль.

Если говорить о документированных, письменных источниках права, то, как известно, их функции заключаются в разовом, строго индивидуализированном воздействии на правовую систему. Они либо вводят новую норму (группы норм), либо отменяют устаревшую норму, либо изменяют действующие предписания (С. С. Алексеев).

Не следует забывать, что в российском законодательстве очень часто источник права предстает как бы «в трех лицах»: акте утверждения (постановление Правительства РФ об утверждении Положения), собственно акте, содержащем юридические нормы (Положение), и акте, устанавливающем порядок введения его в действие, иногда вместе с условиями, отлагательными или иными (см., например, Федеральный закон от 13 июня 1996 г. «О введении в действие УК РФ»). Особое место среди актов такого рода занимают в наше время концепции, доктрины и стратегии, принимаемые либо указом Президента РФ, либо постановлением (распоряжением) Правительства РФ. За истекшее десятилетие был принят ряд важных актов: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (1994 г.), Морская доктрина Российской Федерации (2001 г.), Экологическая доктрина Российской Федерации (2002 г.), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (2012 г.), Военная доктрина Российской Федерации (2014 г.) и др. В Экологической доктрине указаны факторы деградации природной среды на мировом уровне и в Российской Федерации, определено, что стратегической целью государственной экологической политики являются сохранение природных систем, обеспечение экологической безопасности страны и т. п. В качестве основных направлений указаны: обеспечение устойчивого природопользования; снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение; сохранение и восстановление природной среды. Кроме того, специально выделены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации и обеспечению безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях. Здесь сформулированы задачи по предотвращению экологического терроризма, распространения чужеродных видов и генетически измененных организмов. В доктрине дан перечень конкретных мер по решению этих задач (СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510).

Требования к письменным источникам экологического права. Нормативные правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и т. п., приниматься лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен принимать их в форме, определенной законом (Президент РФ принимает указы, Правительство РФ — постановления, парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведения) в установленном законом порядке (ст. 15 Конституции РФ).

По юридической силе весь массив экологических актов разделяется на конституции, законы и подзаконные акты.

На уровне Федерации:

• Конституция РФ;

• конституционные законы;

• законы (Основы законодательства, действующие законы РСФСР, РФ, федеральные законы, кодексы);

• указы Президента РФ (и распоряжения);

• постановления Правительства РФ (и распоряжения);

• ведомственные нормативные акты.

На уровне субъектов Федерации:

• конституции субъектов РФ;

• законы;

• акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Наконец, нижний уровень образуют локальные акты (органов местного самоуправления, организаций).

По форме источники права (акты) делятся на оформленные в качестве законов и приравненных к ним актов (Основы, кодексы), постановления, распоряжения, приказы, решения, инструкции, методические рекомендации, положения, правила, порядки и т. п. Особое место занимают федеральные и региональные целевые программы, которые могут быть приняты законом или постановлением Правительства РФ. Надо различать форму акта утверждения (указ, постановление, приказ) и собственно акта (инструкция, правила, положение и проч.).

По субъекту принятия акта источники права делятся на принятые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. № 12. С. 58–67; Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» // под ред. О. Л. Дубовик. М.: Норма, 2013; Дубовик О. Л. Источники экологического права Европейского союза // Экологическое право. 2014. № 2. С. 34–39; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996; Жалинский А. Э., Рерихт А. А. Введение в немецкое право. М., 2004; Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М., 1992; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М., 2007; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое сознание. М., 2001; Никишин В. В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 2004; Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. № 4. С. 17–24.

13. Соотношение экологического законодательства с иными отраслями российского законодательства

Поскольку экологическое законодательство относится к комплексным отраслям, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главными из которых являются: а) влияние на содержание и структуру иных законодательных актов. Например, в ст. 2 УК РФ в перечень задач Кодекса включена охрана окружающей среды, поставленная законодателем раньше, чем задача охраны конституционного строя РФ; в УК выделена специальная (26) глава «Экологические преступления» (и то и другое отсутствовало в УК РСФСР и свидетельствует о колоссальных изменениях уголовно-правовых подходов под влиянием экологического права); б) заимствование принципов, положений, исходных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией (например, из конституционного права); в) привлечение для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства (например, из гражданского права — порядка возмещения вреда, из административного — общих порядков лицензирования) путем использования их для регулирования экологических отношений; г) восполнение экологическим законодательством бланкетных норм иных отраслей и отсылка норм экологического законодательства к институтам фундаментальных отраслей (например, часто встречается оборот «ответственность за нарушение правил… наступает в соответствии с уголовным, административным, гражданским и иным законодательством Российской Федерации»).

Наконец, если речь идет о соотношении международного и национального экологического законодательства, то оно определяется приматом норм международного права (в случае если норма российского законодательства противоречит международной, применяется последняя), возможностью и необходимостью имплементации международных норм во внутреннее законодательство, взаимным проникновением правовых идей.

14. Кодификация экологического законодательства

Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений. Кодификация экологического законодательства, следовательно, могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отношения человека и общества с окружающей средой путем сведения в него имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, которые пока не урегулированы на законодательном уровне. От кодификации законодательства следует отличать его систематизацию, т. е. создание свода законов, расположенных в определенном порядке, без затрагивания содержания и структуры отдельных актов. Правовая реформа в России предполагает создание Свода законов Российской Федерации, т. е. официальную систематизацию российского законодательства. Неофициальная систематизация осуществляется в различных сборниках или информационных системах, например в «Гаранте», «Консультанте».

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов — это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения).

В 1998 г. АО «Консультант плюс» разработало проект Классификатора правовых актов и Общую схему системы классификации правовых актов. В создании его принимали участие ведущие ученые-юристы разных специальностей. По общей схеме классификации подлежат нормативные правовые акты, индивидуально-правовые акты, акты договорного права и судебной практики, а также научная доктрина. Основаниями классификации являются: орган, принявший акт, форма, тип, время принятия, номер акта, его алфавитные признаки. В проекте классификатора «Окружающая среда и природные ресурсы» — это 6-й раздел, имеющий 10 подразделов (с. 11–17), составленный А. К. Голиченковым. В настоящее время в РФ действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260), в котором выделен раздел «Природные ресурсы и охрана окружающей среды» (110.000.000–110.100.050).

В российской литературе в последние годы обсуждаются возможность, цели и направления кодификации российского экологического законодательства, т. е. создания Экологического кодекса РФ. А. К. Голиченков считает, что этот Кодекс должен быть актом не отраслевой, а межотраслевой кодификации и заменить действующие ныне акты экологического и природоресурсного законодательства, а также акты Президента РФ, Правительства РФ и органов федеральной исполнительной власти. Им предложена структура ЭК РФ, состоящего из трех частей — Общей, Особенной и Специальной. В разделах Общей части А. К. Голиченков предлагает урегулировать экологические права и обязанности; право собственности на природные ресурсы; экологическое управление; экономические механизмы; юридическую ответственность; вопросы образования и воспитания. В Особенной планируется разрешить общие вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, включить нормы, касающиеся использования и охраны всех средообразующих элементов — от земли до исключительной экономической зоны РФ. Наконец, нормы Специальной части должны, по его мнению, включать три раздела о международном сотрудничестве: в целом, в области охраны земель и в области охраны иных компонентов окружающей среды. При этом автор правильно подчеркивает, что научные концепции в этой связи нуждаются в формировании, полезно и обсуждение такого проект². Ныне ведется работа по созданию проекта ЭК РФ.

За рубежом имеется опыт как систематизации, так и кодификации экологического законодательства. Систематизация, а затем и кодификация проведены во Франции и Швеции, в феврале 2007 г. принят ЭК Республики Казахстан, обсуждается возможность принятия Европейского экологического кодекса, проект Экологического кодекса разработан в ФРГ. Он состоит из Общей и Особенной частей, объединяющих 775 параграфов (объем текста 425 страниц). Общая часть включает главы, содержащие исходные положения о планировании, продуктах, мерах контроля и надзора, производственной охране окружающей среды, экологической ответственности, экономических инструментах, экологической информации и международно-правовой охране природы. Особенная часть регулирует охрану природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха; использование атомной энергетики и радиационную безопасность; генную инженерию и иные биотехнологии; регламентирует вопросы опасных веществ и отходов. Создатели Кодекса считают, что вершиной юридической мысли ХIХ века была кодификация гражданского права. Главнейшей задачей и прекрасной целью для юристов века ХХ была бы, по их мнению, кодификация экологического законодательства. Возможно, эта задача будет решена в ХХI веке в России, и не только в ней.

Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. № 10. С. 123–131; Дубовик О. Л. Экологический кодекс ФРГ // Там же. С. 144–148; Игнатьева И. А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007; Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. 2002. № 5. С. 39–41; Ренгелинг Г.-В. Европейский кодекс окружающей среды: утопия или действительность? // Экологическое право. 2003. № 3. С. 34–35.

15. История российского экологического права и законодательства

В отечественной литературе отмечается, что нормы об охране природы можно анализировать по трем периодам: дореволюционному, советскому и современному — российскому. В первый период охрана природы в основном сводилась к охране лесов и животного мира, в частности от браконьерства, к развитию системы заповедников. В ХIХ веке возникают акты, регулирующие охрану вод и атмосферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В начале ХХ века обсуждается вопрос о создании специального органа по контролю за выполнением правил охраны природы при Академии наук или Министерстве просвещения, разрабатывается проект Закона об охране природы. Для данного периода характерны фрагментарность правового регулирования, отождествление предмета охраны с объектом собственности (частной или государственной), отсутствие специальных актов и управленческих структур, совмещение функций и проч.

В советский период в нашей стране, как и во всем мире, отношение законодателя к охране природы постепенно менялось от природоресурсового к природоохранному, экологическому подходу в правотворчестве. Разные авторы выделяли в его рамках несколько этапов — послереволюционный, довоенный, послевоенный (при их характеристике ранее в учебниках подробно рассматривалось содержание таких актов, как Декрет о земле, т. е. о национализации земель, отдельных актов, регулирующих заповедное дело, природоресурсовых кодексов), этап становления природоохранного законодательства (конец 1950 — начало 1980-х годов), когда под воздействием экологического кризиса и намечавшихся тенденций истощения природных ресурсов были приняты республиканские законы об охране природы, обновлены крупные акты природоресурсного права, в частности Водный, Лесной, Земельный и другие кодексы, приняты Законы «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г., «Об охране и использовании животного мира» 1982 г. В это время широко практиковалось принятие постановлений Совета Министров (иногда совместно с ЦК КПСС) по вопросам охраны природы в отдельных регионах или в связи с решением масштабных народнохозяйственных задач.

Наконец, завершающий этап советского периода (конец 1980-х го-дов) характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологической государственной политики, формированием современных подходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кризиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, организационных и иных мер по охране окружающей среды. Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы, происшедшие на территории СССР, и угроза возникновения третьей. Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничтожении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских рек на юг. Под влиянием этих и иных (общеполитических, социальных, психологических) факторов 7 января 1988 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором формулировались следующие неотложные задачи: обновление законодательства, в первую очередь путем принятия Закона об охране окружающей среды; создание независимого органа государственного экологического управления вместо природоресурсных министерств, совмещавших хозяйственные и контрольные функции в одном лице; обеспечение открытости и доступности экологической информации с помощью подготовки и публикации ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей среды в стране; усиление профилактической функции в целях предотвращения экологического вреда путем создания института государственной и общественной экологической экспертизы; совершенствование экономических механизмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации и др.

Собственно современный период развития российского экологического законодательства можно разделить на три этапа — до 1995 г., начиная с 1995 г. до начала XXI века, наконец, с 2000 г. по настоящее время.

Первый характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например законодательство о недрах, о земле, о социальной защите граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как наиболее неотложные. При этом поставлена задача по разработке целой серии проектов законов (об отходах, об экологической экспертизе и т. п.), аналогов которым не было, либо по созданию проектов законов, заменяющих действующие, например УК РФ. В это время принимается ряд постановлений Правительства РФ, новых ведомственных актов. Безусловно, важнейшую роль сыграло принятие Конституции РФ 1993 г., предусмотревшей различные формы собственности на природные ресурсы, но главное — сформулировавшей в ст. 42 три экологических права человека: на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба здоровью или имуществу от экологического правонарушения.

Второй этап характеризуется интенсивным развитием экологического законодательства. В 1995 г. были приняты федеральные законы о лечебных местностях и курортах, о животном мире, о континентальном шельфе, об использовании атомной энергии, об экологической экспертизе, о генно-инженерной деятельности, а также Водный кодекс, на различных стадиях разработки, обсуждения и принятия находились законы об отходах, о радиационной безопасности и многие другие. Фактически на этом этапе завершилось формирование системы экологического законодательства в стране, хотя до сих пор остаются отдельные пробелы (отсутствует, например, закон об опасных веществах, об охране растительного мира, об экологической информации). Именно тогда был поднят вопрос о систематизации и кодификации экологического законодательства.

Третий этап связан в большей степени с обновлением экологического законодательства. В 2002 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об охране окружающей среды». В 2001 г. кардинально изменено земельное законодательство, а в 2006 г. приняты новые Водный и Лесной кодексы. На федеральном уровне ликвидированы некоторые пробелы правового регулирования, например, в области охраны водных биоресурсов, обновлено градостроительное, таможенное законодательство, принят новый КоАП РФ и другие акты. Во многих субъектах Федерации все большее внимание уделяется экологическому правотворчеству. Только в Москве действуют законы о государственном экологическом контроле, об экологическом мониторинге, об охране зеленых насаждений, о комплексном природопользовании и т. д.

Кроме того, именно для этого этапа характерны существенные сдвиги в правовом регулировании целей, принципов, методов и форм экологического управления, являющиеся результатом административной реформы 2004 г.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2010; Бринчук М. М., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Булгаков М. В. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990. 126 с.; Булгаков М. В., Ялбуганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136–146; Голиченков А. К., Новицкая Т. К., Чиркин С. В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917–1930 годов // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1991. № 3; Они же. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Там же. 1991. № 1; Они же. Очерки истории экологического права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1991. № 6. С. 53–58; Колбасов О. С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. 2006. № 5. С. 2–7; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 53–55.

Глава II. Объекты и субъекты экологического права

1. Понятия

Объекты экологического права, по господствующему мнению, — это окружающая среда и ее отдельные элементы, т. е. природные, естественные феномены, реально существующие и внешне противостоящие законодателю и субъектам экологического права. Это понятие близко понятию «предмет экологического права», под которым понимается обычно определенная область общественных отношений, как часто пишут, «в области взаимодействия человека с окружающей средой», «по использованию и охране природных ресурсов». При раскрытии же понятия объектов правового регулирования прямо указывают на окружающую среду в целом и такие ее компоненты, как вода, земля, леса, животный мир и т. п. Понятие объектов экологического права, как и однородные понятия объектов гражданских правоотношений, объектов уголовно-правовой охраны и др., необходимо для юридического обозначения и различения того, на что направлено правовое регулирование, к чему относятся те или иные правовые установления. Например, понятие животного мира, леса как объектов экологического права отделяет их от домашних животных, городских зеленых насаждений, что необходимо для установления и последующего определения правового положения этих объектов.

В. В. Петров, ссылаясь на ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», указывал, что следует выделять три категории объектов экологического права: интегрированные, т. е. окружающая среда, дифференцированные, т. е. отдельные ее компоненты, и особо охраняемые. При этом правовой охране подлежат экологические системы: естественные, т. е. сохранившиеся от воздействия человека (например, в заповедниках); модифицированные, т. е. изменившиеся под воздействием человека; трансформированные, т. е. преобразованные человеком.

В действующем законодательстве детализированное описание объектов охраны окружающей среды (земля, недра, атмосферный воздух и т. п.) заменено отсылкой к обобщающим терминам: «компоненты природной среды», «природные объекты» и «природные комплексы». Рассмотрим коротко перечисленные и иные понятия.

2. Окружающая среда

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет ее как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1). В литературе это понятие анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», «природные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природная среда», «среда обитания», «благоприятная окружающая среда». Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия «окружающая среда», выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных (т. е. созданных природой элементов), но в большей или меньшей мере преображенных хозяйственной деятельностью человека и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий его. Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти, местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных. Е. И. Ефимова, например, пишет: «Не исключено, что в ближайшем будущем под окружающей природной средой будет пониматься единая естественно-модифицированная экосистема, существующая при поддержке антропогенного фактора. В далеком будущем — ранее естественная модифицированная экосистема, обеспечивающая качество биологической жизни посредством вмешательства антропогенного фактора».

3. Природные объекты

Данное понятие является одним из базовых для экологического, водного, земельного, горного и лесного права. Единого подхода, объединяющего естественнонаучные, экологические, правовые (как научные, так и нормативные) аспекты, до настоящего времени не выработано. О. С. Колбасов, например, различал природные ресурсы как запасы природного вещества, энергии, выявленные и признанные пригодными для удовлетворения массовых производственных общественных потребностей, и природные объекты, используемые человеком. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» природные ресурсы в отличие от понятия окружающей среды не характеризуются как совокупность ее компонентов и объектов, но определяются возможностью их использования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» выделял только три группы объектов правовой охраны: а) естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; б) землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты; в) особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения и места их обитания. То есть объектами охраны выступают отдельные компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, взятые либо в отдельности, либо образующие специфические структуры, например экосистемы, Мировой океан и др.

Анализ структуры и содержания экологической и природоресур-совых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений бесспорно позволяет выделить: 1) землю; 2) недра; 3) леса; 4) животный мир; 5) воды; 6) атмосферный воздух; 7) континентальный шельф; 8) морскую среду; 9) особо охраняемые природные территории и объекты; 10) растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т. е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться территориальными, естественно-географическими, правовыми и иными признаками, не характеризующимися индивидуально-определенными признаками. Следует отличать понятия «природный ресурс» и «природный объект», который выступает как индивидуально-определенный элемент (компонент) окружающей среды.

Земля — природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельности человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий, независимо от форм собственности, характера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей. В ЗК РФ 2001 г. подчеркивается, что объектами земельных отношений являются земли как природный объект и природный ресурс, земельные участки и их части (ст. 6), что земля охраняется как основа жизни и деятельности человека (ст. 1).

Недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения человеком. Смежными понятиями являются запасы полезных ископаемых, полезные ископаемые, гидроминеральные ресурсы, минеральные ресурсы.

Воды — природный ресурс, понимаемый как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом и газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах (объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, источники питьевого водоснабжения). Водный кодекс РФ 2006 г. не раскрывает понятия «воды», а разъясняет такие его составляющие, как «акватория», т. е. водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ; «водные ресурсы», т. е. поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются либо могут быть использованы; «водный объект», т. е. природный или искусственный водоем, водоток или иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, и т. п.

Атмосферный воздух — компонент биосферы, элемент окружающей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сложив-шаяся в ходе эволюции Земли.

Морская среда — море и живые ресурсы (морские биоресурсы), неразрывно связанные со средой обитания. Для экологического права имеют значение правовой статус и особенности морского пространства (внутренние моря, территориальное море, открытое море и исключительная экономическая зона и т. п.).

Континентальный шельф — природный ресурс, морское, океаническое мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение, наиболее продуктивная часть акватории, богатая минеральными и живыми ресурсами.

Животный мир — возобновляющийся природный ресурс, совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию Российской Федерации, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т. е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).

Леса (лес) — возобновляемый природный ресурс — совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение. В отличие от ранее действовавшего законодательства, ЛК РФ 2006 г. не дает легитимного понятия лесов. Тем не менее во многих его нормах указывается на такие свойства леса, которые позволяют раскрыть его признаки как объекта и функций правовой охраны (например, средообразующие, водоохранные, защитные и иные полезные функции, биологическое разнообразие и т. п.).

Растительный мир (вне лесов) — природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» помимо указанных выше объявляет объектами охраны «в первоочередном порядке» естественные экосистемы, природные ландшафты и природные комплексы, выделяемые по признаку «не подвергшиеся антропогенному воздействию», во-первых, и, во-вторых, подлежащие «особой охране» объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории, исконную среду обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы и т. п. (ч. 2 и 3 ст. 4 Закона).

Некоторые из этих понятий определяются в данном Законе (например, природный ландшафт — это территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях), некоторые — в других законодательных актах (например, территории традиционного природопользования — в ст. 1, 10 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»), т. е. являются легитимными; некоторые разработаны доктриной экологического права либо естественными науками (например, редкие почвы).

Наконец, отдельные, в том числе комплексные, объекты поставлены под охрану благодаря взятым Россией международным обязательствам (биоразнообразие, водно-болотные угодья и т. п.). К компонентам природной среды относятся: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 4.2) объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия подразделяются на четыре категории:

• объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, — объекты I категории;

• объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты II категории;

• объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты III категории;

• объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты IV категории.

При установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к соответствующей категории, учитываются:

• уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство);

• уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления;

• классификация промышленных объектов и производств;

• особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.

Критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий». СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566).

4. Природные комплексы

Данное понятие подчеркивает связи природных объектов, позволяющие рассматривать их некоторую совокупность в качестве особого, специально охраняемого объекта. Перечень признаков, позволяющих характеризовать такую совокупность именно как комплекс, является открытым. Законодатель выделил среди них лишь функциональность, которую в данном случае можно трактовать как общность проявлений, возможностей использования человеком; естественность, т. е. природное происхождение, географическое расположение, т. е. ограниченность некоторыми пространственными пределами; иные соответствующие признаки, к которым, видимо, следует отнести присущую данной местности растительность, обитание на ней определенных видов животных и т. п. Кроме того, следует учесть, что в российском законодательстве и доктрине экологического и уголовного права укоренилось понимание природных комплексов как взятого под охрану государства объекта (например, в ст. 243 УК РФ) или как природного комплекса с указанием конкретного географического объекта, урбанизированной территории (например, природный комплекс города Москвы). В основном здесь речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемой природной территории, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-усадьбы и пр.). Особое место среди охраняемых законом природных комплексов занимают музеи-заповедники, т. е. обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров территории со значительной природной составляющей. Ряд природных комплексов включен в Список объектов всемирного культурного и природного наследия, ежегодно обновляемый во исполнение Конвенции ЮНЕСКО 1972 г. Эти объекты выявлены на территории 124 государств мира. Общее число объектов всемирного наследия по состоянию на 2013 г. составило 981, из которых 759 — объекты культурного наследия, 193 — природного и 29 — природно-культурного.

Рекомендуемая литература: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик // СПС Гарант, 2012; Бринчук М. М. Комментарии к ст. 1, 6 // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006. С. 25–47, 63–65; Он же. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / под ред. М. М. Бринчука, О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 36–66; Винтер Г. Окружающая среда, ресурсы биосферы. Представления о природе в праве // Экологическое право. 2001. № 3. С. 30–37; Ефимова Е. И. Развитие эколого-правовой терминологии в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2003. № 3. С. 2–6; № 4. С. 2–6; Кириченко Ю. Н. Питьевая вода и состояние здоровья населения Курской области // Вода и экология. 2008. № 2. С. 3–11; Колбасов О. С. О терминологических блужданиях в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27–37; Энциклопедический словарь-справочник «Окружающая среда»: в 2 т. М., 1999; Транин А. А. Вопросы правовой охраны природного комплекса столицы России // Государство и право. 2001. № 1. С. 40–46. Жуйков В. М. Правовая охрана природных ресурсов — важное направление экологической политики // Аграрное и земельное право. 2012. № 5. С. 100–106.

5. Субъекты экологического права

Экологическое законодательство, т. е. совокупность норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено:

1) для граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);

2) физических лиц, принимающих и реализующих определенные экологически значимые решения, совершающих акты экологического поведения;

3) лиц, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы тем самым программируют их действия);

4) правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должностных лиц, наделенных правом применения административных санкций), т. е. для лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь требованиями закона, обязаны принимать (или не принимать) решения о возбуждении уголовного дела, о привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, разрешать экологические споры и т. п.

Несомненно, каждая из этих групп должна иметь определенное представление об экологическом законодательстве. Степень освоения этого законодательства и, главное, реакция на него, отношение к закону, использование его положений практически являются и должны быть различными.

Граждане, не являющиеся специалистами в области экологического права и не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем, и за пределами выполнения отдельных требований они не обязаны совершать каких-либо дополнительных действий.

В то же время граждане как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право обращаться, например, в суд с иском о защите своих экологических прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причинили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах совершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека. Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное производство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное обращение гражданина, либо ему разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в порядке гражданского судопроизводства).

В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных экологических прав, предусматривающая судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Конституции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением). Сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должностных лиц, издающих нормативные правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельностью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рассмотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Кодекс Административного Судопроизводства от 8 марта 2015 г. предусматривает возможность обжалования действий и решений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, должностных лиц и государственных служащих и других субъектов. Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.

Таким образом, в настоящее время наряду с другими правовыми средствами и механизмами существуют реальные методы защиты прав и интересов граждан. Именно поэтому граждане являются наиболее представительной группой адресатов экологического законодательства.

Физические лица, совершающие экологически значимые поступки, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями требования закона, исполняя и соблюдая его как реально существующие технологические предписания общего характера. Это влечет необходимость организационного обеспечения самой возможности знать закон, реализации правовой презумпции знания закона. Соответственно содержание норм об экологических требованиях для этой группы адресатов экологического права должно быть представлено в виде управленческой, технологической информации.

Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь это работники специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природоохранительных инспекций, природоохранительных служб предприятий и организаций и др.

Так или иначе, в той или иной юридической форме эти лица должны обеспечивать исполнение природоохранных норм в плане как соблюдения охраняемого порядка деятельности, так и создания условий для их реализации и для самой реализации. Для них обязанность знания норм дополняется освоением (в разной, разумеется, степени) механизма их применения, в особенности побуждения к исполнению правовых предписаний.

Лица, применяющие нормы экологического законодательства, должны знать их содержание в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. В равной степени они должны владеть знаниями и навыками, необходимыми для применения норм уголовного, гражданского и других отраслей права в конкретных случаях и в рамках существующих правоохранительной и судебной систем. Это связано с использованием экологически значимой информации, освоением огромного массива экологического законодательства, обращением к возможностям экологической экспертизы и т. п. Пока, по нашим данным, правоприменители хуже знают этот сегмент права, чем, например, нормы о преступлениях против личности или собственности, нормы жилищного или семейного права.

Специфическую группу составляют представители средств массовой информации.

6. Прокуратура

Общий надзор за соблюдением экологического законодательства и уголовное преследование за совершение экологических преступлений, предусмотренных УК РФ, осуществляет прокуратура в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Согласно ч. 2 ст. 27 этого Закона при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических) имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Прокуратура не только выявляет экологические преступления, но и осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, иные функции. При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Кроме того, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд.

Важная функция прокуратуры — участие прокурора в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, в суде он выступает в качестве государственного обвинителя; прокурор может опротестовывать судебное решение. Кроме того, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Если нарушение прав и свобод не содержит признаков состава преступления, а имеет характер административного правонарушения, прокурор принимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела, его прекращении и возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает материалы проверки или сообщение о правонарушении в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях.

Помимо указанных выше проверок и иных мероприятий, осуществляемых прокуратурой в области выявления экологических преступлений и уголовного преследования за их совершение, для обеспечения эффективности применения экологического законодательства важны координация этой деятельности с мероприятиями, проводимыми природоохранительными органами всех уровней и направлений, соблюдение ими правил оформления и направления материалов по фактам экологических преступлений в органы прокуратуры.

Природоохранительные органы обязаны направлять в прокуратуру для непосредственного прокурорского вмешательства и принятия предусмотренных законом процессуальных решений материалы проверок, осуществленных по линии государственного экологического контроля, в случаях, например, загрязнения поверхностных и подземных вод неочищенными и необезвреженными сточными водами, отходами и отбросами промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других предприятий, учреждений, организаций, а равно загрязнения воздуха отходами промышленного производства, причинившими существенный вред здоровью людей или сельскохозяйственному производству либо повлекшими массовую гибель рыбы.

При этом материалы, направляемые в прокуратуру, должны включать сопроводительное письмо, подписанное руководством органа, направляющего материалы, с изложением конкретных нарушений экологического (и санитарного) законодательства, повлекших вредные последствия, с указанием размера причиненного ущерба, причин, по которым требуется вмешательство прокуратуры. Кроме того, необходимо приложить протокол по факту нарушения, содержащий полное описание места события, границ зон загрязнения, причин, способствовавших нарушению, вредных последствий, а также ссылки на законы, ведомственные инструкции, положения и другие нормативные акты, нарушенные виновным, с указанием фамилии, имени, отчества и занимаемой должности лиц, действия или бездействие которых привели к нарушению экологического законодательства. К направляемым в прокуратуру документам следует приложить заключения специалистов, содержащие характеристику нарушения, размер ущерба, его обоснование, причины и условия, способствовавшие наступлению этого события, факты, свидетельствующие о наличии причинной связи между допущенным нарушением и наступившими последствиями загрязнения окружающей среды, и другие данные о конкретном виновном, сути допущенных им нарушений норм экологического законодательства, включая нормы ведомственных нормативных актов. Нужно также представить документы, подтверждающие нарушение требований органов государственного экологического контроля (протоколы ранее проведенных проверок, предписания об устранении нарушения и прочие документы о применении мер административного взыскания, результаты лабораторных анализов воды, воздуха, почв, фотографии, если таковые имеются, постановления о приостановлении или прекращении работ, эксплуатации объекта, сведения о принятых органами экологического контроля мерах по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, подтвержденные соответствующими документами). Кроме того, в прокуратуру направляются копии ведомственных инструкций, приказов, положений или выписки из них, касающиеся допущенного нарушения.

Все документы или их копии, направленные в органы прокуратуры, должны быть надлежащим образом оформлены, копии заверены и переданы в органы прокуратуры не позднее месяца с момента выявления нарушения по поднадзорности и месту нахождения предприятия, работники которого допустили нарушения. При отсутствии необходимых документов материалы возвращаются прокурором в направившие их органы государственного экологического контроля для дооформления.

По поступившим материалам прокурор принимает решение в соответствии со ст. 145 УПК РФ и сообщает его органам, направившим материал. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения прокурором должны быть приняты меры при наличии оснований для привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к другим видам ответственности (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). В случае несогласия с принятым прокуратурой решением орган государственного экологического контроля может обжаловать его вышестоящему прокурору.

В качестве меры повышения эффективности принятия решений прокуратурой по направленным органами экологического контроля материалам каждые шесть месяцев проводятся сверки этих материалов.

Аналогичные требования сформулированы и в отношении передаваемых в прокуратуру материалов об иных, не связанных с загрязнением вод и воздуха экологических преступлениях. Нормативное регулирование данного аспекта взаимодействия прокуратуры и природоохранительных инспекций, соблюдение установленных правил и сроков оформления и направления материалов обеспечивают законность, правильность и своевременность принятия правовых решений о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уголовного дела либо о привлечении к иным видам юридической ответственности, правильному определению ущерба.

Сложность надзорной деятельности за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, экологических прав и свобод граждан, необходимость глубоких и специфических познаний при расследовании экологических преступлений привели к созданию системы природоохранных прокуратур. Ее образуют:

1) Волжская межрегиональная природоохранительная прокуратура, объединяющая межрайонные природоохранительные прокуратуры бассейна р. Волга и действующая на правах областной прокуратуры;

2) межрайонные природоохранные прокуратуры, подчиняющиеся прокурорам республик, краев, областей и автономных округов. Например, Межрегиональная природоохранная прокуратура Москвы и Московской области была воссоздана в феврале 1997 г. Однако приказом Генерального прокурора от 9 июля 2001 г. № 108-Ш она была ликвидирована с передачей функций Московской межрайонной прокуратуре, входящей в прокуратуру Москвы, и Московской областной — при прокуратуре Московской области.

7. Органы, осуществляющие координациюв сфере обеспечения экологической безопасности

Среди адресатов экологического законодательства важное место занимают органы, образующие систему безопасности и наделенные важными функциями по выявлению и ликвидации, а также предотвращению различного рода угроз нарушения жизненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе экологических.

В соответствии с Законом РФ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Возглавляющий данную систему Совет безопасности РФ осуществляет следующие задачи и функции:

1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;

2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

4) подготовка предложений Президенту Российской Федерации:

а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;

б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;

5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности;

6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Основными функциями Совета безопасности являются:

1) рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

2) анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина;

3) разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности;

4) осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности;

5) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета безопасности;

6) подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

7) организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией;

8) организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета безопасности.

8. Экологическая полиция

Во второй половине 1990-х годов в МВД РФ наряду с ранее действовавшими структурными подразделениями, в чьи задачи входили обеспечение экологической безопасности, взаимодействие с территориальными органами охраны окружающей среды и санэпиднадзора, участие в природоохранительных мероприятиях (рейдах и т. п.), создавались новые управления. Так, было образовано Московское управление милиции по предупреждению экологических правонарушений. Главными задачами его являлись: предупреждение и пресечение экологических правонарушений, обеспечение безопасности деятельности природоохранных органов, санэпиднадзора и других при исполнении ими служебных обязанностей, осуществление оперативного контроля за выполнением городских природоохранных мероприятий и за состоянием охраняемых природных территорий города.

Аналогичные структуры действовали в ряде субъектов Федерации (Кабардино-Балкарии, Краснодарском крае, Ярославской области, Нижнем Новгороде, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, других регионах). На Всероссийском совещании по проблемам борьбы с экологическими правонарушениями в мае 1996 г. этот опыт был рекомендован к распространению.

В 2000 г. руководство МВД РФ приняло решение о расформировании экологической милиции, несмотря на возражения субъектов Федерации, например мэра Москвы.

9. Общественные экологические объединения

Легальной классификации общественных объединений и некоммерческих организаций именно в области охраны окружающей среды не существует. Но исходя из организационно-правовых форм общественных объединений и некоммерческих организаций, перечисленных в федеральных законах, а также учитывая их цели и виды деятельности, присущие только определенным организационно-правовым формам общественных объединений и некоммерческих организаций, можно выделить следующие:

— по территориальному признаку — общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, международные общественные объединения, международные союзы (ассоциации) международных общественных объединений;

— по виду деятельности — имеющие право проводить общественную экологическую экспертизу, заниматься научной и образовательной деятельностью, осуществлять воспроизводство биологических ресурсов, обеспечивать экологическую безопасность, судебную защиту и т. п.;

— по объекту охраны — объединения, участвующие в охране животного мира, лесного фонда, особо охраняемых природных территорий и памятников, водного фонда и т. п.

Реализация конституционных прав на участие в общественных объединениях и организациях, в охране окружающей среды в нашей стране выразилась в создании ряда союзов, обществ, движений, чья деятельность сосредоточена на различных направлениях. Существуют и в большей или меньшей степени активно занимаются вопросами охраны окружающей среды общероссийские, региональные и местные объединения, а также представительства международных экологических организаций (Гринпис). Старейшим среди них является Всероссийское общество охраны природы (ВООП). Широкую известность получила деятельность Социально-Экологического союза (СоЭС), Российского экологического союза (РЭС), Российского Зеленого Креста (РЗК), Общественного экологического движения «Кедр» и др. Кроме того, значителен вклад несетевых общественных организаций: Центра экологической политики, Института «Экоюрис», Московской экологической федерации, «Экосогласие» и т. д.

В зависимости от задач работа этих и иных объединений и движений сосредоточивается на защите экологических прав граждан, их информировании, участии в подготовке и (или) экспертизе проектов, международном сотрудничестве, организации конкретных акций и осуществлении различных по масштабам природоохранных мер.

Рекомендуемая литература: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007; Бринчук М. М., Русин С. Н., Суров А. Ф. Пограничная служба ФСБ России: управление охраной окружающей среды и природопользованием. Голицыно: Пограничный институт ФСБ России, 2005. 132 с.; Виноградов В. П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000; Еремичев И. А., Кукса В. И. и др. О роли экологической милиции в обеспечении охраны природы на рубеже веков // Государство и право на рубеже веков. Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001. С. 78–81; Комментарий к Закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / под ред. О. Л. Дубовик, О. Н. Кузнецовой. М., 2007; Применение ответственности за экологические правонарушения: учеб.-метод. пособие / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 13–80; Редников А. Г. Органы прокуратуры и органы внутренних дел в области обеспечения экологического правопорядка // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 132–136; Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. А. Э. Жалинского. 2-е изд. М., 2006; Экологическое право. Практическое пособие для экологической милиции / под ред. Л. А. Богина и О. Л. Дубовик. М., 2003.

Глава III. Конституционные основы охраны окружающей среды, экологические права граждан, информационное обеспечение

1. Общая характеристика конституционных основ охраны окружающей среды

Конституция РФ как источник экологического права содержит в себе важнейшие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и окружающей среды. Эти нормы должны рассматриваться: а) как конституционные начала экологического права, взятые в целом в своей совокупности и взаимосвязях; б) как специальные предписания высшей юридической силы применительно к отдельным экологическим отношениям и их объектам.

Как источник права высшей силы Конституция РФ содержит комплекс норм, которые: а) выделяют в качестве особой конституционную функцию охраны окружающей природной среды; б) устанавливают общеправовой принцип приоритета охраны природы; в) закрепляют ответственность нынешнего поколения перед будущими; г) предусматривают экологический суверенитет страны и обязанности его защиты государством во внутренних и внешних отношениях. Тем самым Основной Закон страны устанавливает конституционный экологический правопорядок.

Это проявляется как в экологическом, так и в иных сферах права (финансовом, административном, гражданском и др.) и означает, что:

а) государство обязано приоритетно направлять на охрану окружающей среды бюджетные средства, обеспечивать вовлечение в нее людских и иных ресурсов, создавать необходимые и достаточные условия деятельности общества и граждан в этой сфере, управлять экологической деятельностью, устанавливать ответственность за экологические правонарушения. Лица, выполняющие государственные обязанности, несут ответственность за состояние экологической функции;

б) экологические интересы выявляются, оцениваются и принимаются во внимание в первую очередь (в частности, в случае угрозы разрушения природной среды). Невосстановление использованных ресурсов не может быть оправдано интересами занятости, экономической выгоды без доказательства того, что такое нарушение неизбежно и минимально в сложившихся условиях. Это определяется как экологической экспертизой, так и характером правомерных экологических решений;

в) воздействие на природу (по аналогии с финансовыми займами и величиной государственного долга) не может ухудшать условия существования будущих поколений. Высшие органы государства не вправе неограниченно распространять свою власть на поколения, которые их не избирают и не контролируют;

г) государство обязано защищать землю и иные природные ресурсы от любых посягательств и видов воздействия, запрещенных законом и противоречащих интересам страны, путем как активной регулятивной и созидательной деятельности, так и пресечения и предупреждения правонарушений.

Характеристика конституционных основ охраны окружающей среды в российской литературе обычно дается на основе выделения групп норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Так, М. М. Бринчук указывает две группы норм — общего характера и чисто экологические. К первым он относит устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 7), провозглашающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специальным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую им обязанность охранять природу (ст. 58). С. А. Боголюбов, подчеркивая, что конституционные нормы — это основные положения экологического права, предусмотренные в Конституции РФ, имеющие высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории РФ, выделяет три их группы: гуманитарные, природоресурсовые и компетенционные. К первым он относит ст. 41, 42 и 58, закрепляющие экологические права и обязанности граждан; ко второй — ст. 9 и 36; к третьей — ст. 71, 72 и 114, в которых распределяется компетенция в области охраны окружающей среды.

Многие нормы Конституции РФ, прежде всего закрепляющие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, будучи применены к отношениям в сфере взаимодействия общества и человека с окружающей средой, приобретают значение основных положений экологического права. Это предопределено самим характером Конституции как акта высшей юридической силы, устанавливающего в более или менее общей форме весь круг базовых принципов и правил устройства и функционирования общества и государства, права и обязанности ветвей его власти, граждан и иных структур и т. д.

2. Специальные предписания, регулирующие охрану окружающей среды

Общегосударственный уровень. Конституция РФ в ч. 1 ст. 9 провозглашает: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам — их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т. е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей. Адресатом данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации — суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов — неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Часть 2 этой же статьи устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Эта норма имеет чрезвычайное, специфически конституционное значение, поскольку впервые с 1917 г. признает существование различных форм собственности, восстанавливает право частной собственности на землю и в определенном объеме — на другие природные ресурсы. При этом специальное экологическое законодательство последовательно решает вопрос о формах собственности в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство природных объектов (водные, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя «на долю» частной и муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и (или) предоставляя возможность на определенных условиях пользоваться ими. Такая политика не отличается принципиально от принятой в зарубежных странах, где, например, водные объекты, как правило, также являются государственной собственностью.

В целом значение положений ст. 9 усиливается тем, что она помещена в главе 1 «Основы конституционного строя». Тем самым статус природных ресурсов и формы собственности на них отнесены к важнейшим составляющим функционирования общества и государства.

Статья 36 Конституции определяет:

«1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона».

Эта статья во многом дополняет ч. 2 ст. 9. Она подчеркивает важнейшую сторону права собственности на природные ресурсы — его связь с основными правами и свободами человека и гражданина. Тем самым она создает основание для целого ряда юридически значимых действий и их последствий — вплоть до обращения в национальные и международные судебные инстанции для защиты данного права.

Иногда обращают внимание на то, что возникает определенная коллизия правовых норм: в ч. 1 ст. 36 и ч. 2 ст. 9 как объект права частной собственности упоминается только земля. Одновременно в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права собственности, т. е. о владении, пользовании и распоряжении в отношении всех природных ресурсов. Отсюда споры о том, равнозначно ли указание на эти три правомочия признанию права собственности на природные ресурсы или их совокупность не означает наличия права собственности как такового. Связан этот спор со стремлением специалистов в области гражданского права переосмыслить содержание и роль института права собственности (Е. А. Суханов). В действительности смысл данной формулировки с эколого-правовой точки зрения состоит в определении крайне важных конституционных ограничений права собственника на природные ресурсы, что относится и к государству в лице управомоченных его органов, осуществляющих от имени народа РФ владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, и к гражданам, их объединениям и другим субъектам права собственности. Эти ограничения при принципиальном установлении свободы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами состоят из двух групп: 1) запрещается нанесение вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и законным интересам иных лиц. Вторая группа ограничений более известна в российском законодательстве. Первая вводится на таком высоком — конституционном — уровне впервые, хотя, конечно, нормы специального экологического законодательства вплоть до ведомственного устанавливали их, предусматривая ответственность за нарушение правил пользования, например, земельными участками, приведшее к эрозии почв, запрещая совершение сделок с природными ресурсами и др. Действующая Конституция РФ придает новый статус этим ограничениям, отражая возросшее значение экологических ценностей и охраны окружающей среды.

3. Разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов

Это разграничение устанавливается, как известно, группой статей. Данный вопрос — один из самых сложных как в конституционной теории, так и в реальной жизни. Статья 71 Конституции РФ относит к предмету ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; федеральные налоги и сборы (в том числе экологические); федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения, деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защиту территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; уголовное и гражданское законодательство; метеорологическую службу, стандарты, геодезию и картографию; федеральную государственную службу. Предмет совместного ведения по ст. 72 включает: обеспечение правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, административное, земельное, водное и лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Независимо от разграничения предметов ведения в соответствии со ст. 114 Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, несомненно имея конституционные основания так или иначе внедряться в предмет ведения субъектов РФ.

Таким образом, структура предметов ведения РФ и ее субъектов сама по себе сложная, вдобавок на всех уровнях в компетенцию всех субъектов включается защита прав и свобод граждан (конечно, и экологических).

Личностный уровень. Статья 42 Конституции РФ, как и ряд соседних статей, начинается словом «каждый». В ней говорится о праве на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Эта норма не имеет аналогов в конституциях советского периода. Ее включение в текст Конституции РФ отражает современные тенденции расширения круга основных прав и свобод человека и обеспечения их наиболее высоким уровнем защиты (конституционным), повышает значение экологических прав в системе прав и свобод человека. Право каждого на благоприятную окружающую среду внешне носит достаточно абстрактный характер, но означает право требовать установления законодательных, организационных и иных мер по охране окружающей среды, улучшению ее качества, что, конечно, не может быть в настоящее время осуществлено полностью. Другие права — на информацию и возмещение ущерба — реализуются в нескольких направлениях на основе специального экологического законодательства, в котором содержатся предписания о праве граждан на получение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, изменениях, факторах, влияющих на эти процессы, последствиях и т. п., а также об обязанностях органов государственной власти и управления, их должностных лиц предоставлять такую информацию, наконец, в нормах, предусматривающих ответственность за сокрытие и фальсификацию экологической информации (ст. 237 УК РФ). Право граждан на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, также закрепляется в актах специального экологического законодательства, и судебная практика последних лет наглядно свидетельствует об определенных успехах в этом направлении. Статья 42 Конституции РФ, даже с учетом реальных процессов развития российского общества, юридически обеспечивает равенство экологических прав граждан Российской Федерации с гражданами любых иных стран в условиях глобального воздействия на природу. Каждый в России имеет право на такое благоприятное состояние окружающей среды, какое может быть достигнуто современной цивилизацией.

4. Конституционное экологическое право за рубежом (краткая справка)

В последние годы за рубежом, например в ФРГ, активно разрабатываются вопросы конституционной охраны окружающей среды и конституционной защиты экологических прав граждан. Особый интерес представляет попытка построить модель конституционного экологического государства, т. е. дополнить классические его элементы (правовое, социальное, демократическое, гарант безопасности) пятым элементом — экологическим, что не обязательно должно находить прямое выражение в тексте уже написанной и действующей Конституции, но может быть результатом интерпретации конституционных норм. Это особенно важно при закреплении обязанности государства защищать окружающую среду и нести ответственность в этой сфере перед своими гражданами. Такой подход воспринят и реализован не только отдельными европейскими государствами, но признается и Европейским союзом в целом. Различаются лишь формы защиты. В некоторых странах в конституциях закреплена обязанность защищать окружающую среду, в других — право граждан на здоровую окружающую среду, в третьих — защита окружающей среды провозглашается государственной целью. Так, право граждан на благоприятную окружающую среду установлено Конституцией Португалии, Основным Законом Земли Бранденбург. Обязанность государства защищать окружающую среду закреплена в Конституциях Австрии, Греции, Швейцарии, Голландии, Испании, Португалии, стран Балтии, Германии, Польши. Кроме того, в 1994 г. в Основной Закон ФРГ была введена новая ст. 20а «Государственная цель — охрана окружающей среды», что свидетельствует о важном шаге на пути к построению конституционного экологического государства. В Конституцию Европейского союза, принятие которой государствами — участниками ЕС пока что затормозилось, включены все имевшиеся в актах европейского первичного права нормы об охране окружающей среды. Конечно, всегда возникает вопрос о гарантиях реализации конституционных норм. Достаточно вспомнить ст. 18 Конституции СССР 1977 г. (брежневской), к тексту которой трудно было бы иметь претензии и сегодня. Следует полагать, что объективная необходимость охраны окружающей среды, снижения угроз экологической безопасности и уровня техногенных рисков вынудит отдельные государства, в том числе Россию, к дальнейшему развитию конституционных основ экологического права и созиданию конституционного экологического, социального, правового и демократического государства в гармонии всех его составляющих.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. М., 2010; Дубовик О. Л. Экологическая политика Российской Федерации: основные направления // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / под ред. М. М. Бринчука, О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 4–18; Дубовик О. Л., Написанова Я. В. Рецензия на книгу Р. Штайнберга «Экологическое конституционное государство» // Государство и право. 2000. № 1. С. 126–127; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2006. С. 123–145, 621–665; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1998; Иванова А. Л. Актуальные проблемы европейского экологического права. М., 2007; Калиниченко В. Т. Экологическая политика Франции // Политика и общество. 2006. № 6. С. 93–101; Матейкович М. С. Конституционные основы рационального природопользования в Российской Федерации // Государство и право. 2009. № 11. С. 45–54; Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004.

5. Экологические права граждан

Экологические права граждан — это совокупность закрепленных в международных актах, Конституции РФ, специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав индивида, т. е. человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой и обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере. В литературе и особенно на практике иногда склонны недооценивать экологические права индивида, объявляя их простой декларацией. Для юриста это совершенно неприемлемо. Экологические права индивида закреплены в Конституции РФ, в ряде отраслей права и представляют собой правовые предписания, которые: а) обращены к законодателю и определяют содержание экологической политики и иных правовых норм; б) формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений; в) являются инструментом прямого воздействия индивида на экологическую политику и практику.

В литературе (М. М. Бринчук) предлагается классификация экологических прав граждан по акту, их закрепляющему, на основные и неотчуждаемые (конституционные или фундаментальные) и иные. К основным он относит право частной собственности на землю и другие природные ресурсы, право на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 36, 37, 41, 42 Конституции РФ). Под иными экологическими правами он понимает права в области природопользования и охраны окружающей среды, закрепленные в законодательстве, например право на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды, на радиационную безопасность, на пребывание в лесах и т. п. По видам интересов или сторон деятельности он делит права на гражданские (личные), политические, культурные, социальные и экономические (участие в референдумах, обжалование решений и действий государственных органов и т. п.).

Неверный взгляд изложен авторами Проблемного комментария к Конституции РФ. Они делят права человека и гражданина на действительно таковые и юридически бессмысленные декларации, к которым относят, в частности, предусмотренное ст. 41 право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также право на благоприятную окружающую среду, на экологическое образование и т. п. Причем последние они приводят как пример неверного подхода, вредного для общества по существу.

Экологическое законодательство дает основания для использования и других классификационных критериев. По субъектам экологические права могут разделяться на: 1) закрепленные за общим субъектом, т. е. всеми индивидами и 2) закрепленные за специальными категориями субъектов, выделенными по профессиональному или иным признакам, или за гражданами, проживающими на отдельных территориях. К первой группе относятся конституционные экологические права, которые конкретизированы в экологическом законодательстве. Например, в Законе «Об охране окружающей природной среды» в ст. 11 впервые было установлено право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, обеспечиваемое нормированием, страхованием, возмещением вреда, государственным контролем. В ст. 12 этого же Закона были установлены права граждан на создание общественных объединений по охране природы и участие в их деятельности, на участие в собраниях, митингах, пикетах, референдумах и проч., на обращение с жалобами и заявлениями по вопросам охраны окружающей среды. Здесь же было сформулировано требование предоставления экологической информации; требования отмены в административном или судебном порядке хозяйственных решений, приостановления и прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на здоровье человека и окружающую среду; право на предъявление исков о возмещении ущерба в связи с экологическими правонарушениями, а также возможность привлечения к ответственности за их совершение. Аналогичным образом определяется круг и содержание экологических прав граждан, общественных (и иных некоммерческих) объединений в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 11 и 12). Здесь введено право на защиту благоприятной окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера; изменена конституционная формула о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. Часть 1 ст. 11 говорит о праве каждого на возмещение вреда окружающей среде, а ч. 2 — о праве граждан предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде в суд, но не о возмещении вреда здоровью или имуществу в результате негативного воздействия факторов окружающей среды.

Вторая группа прав подробно регламентируется в ряде законодательных актов. Например, Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» в главе 5 предусматривает права граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, на безопасные условия проживания и труда, коллективную и индивидуальную защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также на благоприятную окружающую среду; на получение социальных льгот и компенсаций; на медицинское обслуживание (бесплатное поликлиническое, консультативно-диагностическое обследование, при соответствующих условиях — на бесплатные медицинскую помощь и приобретение лекарств, а гражданам в возрасте до 18 лет по медицинским показаниям — на обеспечение ежегодными путевками в оздоровительные учреждения, в том числе санаторного типа, с оплатой не более 10 % стоимости путевки), на возмещение вреда здоровью и имуществу (последнее распространяется и на юридических лиц); на бесплатное получение информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия от уполномоченных органов и должностных лиц путем запроса таковой; наконец, право доступа (посещения в ознакомительных целях) на объекты хранения химического оружия и объекты его уничтожения.

В серии законов о социальной помощи гражданам, пострадавшим от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, п/о «Маяк», ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также гражданам из подразделений особого риска установлены права на: денежные и материальные компенсации и льготы за ущерб, причиненный их здоровью и имуществу, за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни; бесплатное обязательное медицинское страхование со специальной базовой программой и обязательное медицинское наблюдение на протяжении всей жизни, медицинские и лекарственные услуги, а гражданам до 18 лет — на бесплатное санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд до места лечения, на медицинскую помощь, приобретение лекарств, ежегодный бесплатный отдых в оздоровительных лагерях, на получение пособий, выплату компенсаций за потерю кормильца и др., а также право на информацию по вопросам, касающимся катастрофы, уровней загрязненности местности, где они проживают, степени загрязненности продуктов питания и имущества радионуклидами и т. п.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648) в главе IV устанавливает ряд прав граждан: во-первых, на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, во-вторых, на социальную защиту пострадавших, в том числе на защиту жизни, здоровья и имущества в случае возникновения чрезвычайной ситуации, на использование средств коллективной и индивидуальной защиты, на информацию о риске и мерах безопасности, на возмещение ущерба, медицинское обслуживание и т. д.

Таким образом, основные конституционные экологические права — на информацию о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба как такового либо в порядке мер социальной и медицинской помощи — получили широкое развитие в специальном экологическом законодательстве. Содержание указанных прав подробно рассматривается в юридической литературе. Они в большей или меньшей степени гарантируются государством и реализуются в жизни.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 2010; Васильева М. И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. М., 1996; Иванова А. Л. Актуальные проблемы европейского экологического права. М., 2007. С. 10–28. Она же. Комментарии к ст. 57–64 // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006. С. 309–336; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 291–300; Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. С. 234–298; Экология и нарушение прав человека // Зеленый мир. 2003. № 7–8. С. 4.

6. Право на достоверную экологическую информацию

Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено в Конституции РФ и ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, если иное не предусмотрено законом. По ст. 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Таким образом, Конституция РФ достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную экологическую информацию, одновременно создавая базу для более подробной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже осуществлена в действующих законах и иных нормативных правовых актах, например в Федеральных законах от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (СЗ РФ. 1999. Ст. 1650), от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (СЗ РФ. 1996. Ст. 141) (ст. 23) и др.

Государственная политика Минприроды России в области информационного обеспечения природоохранной деятельности базируется на реализации основных положений Стратегии развития информационного общества в России и построении системы предоставления государственных услуг в электронном виде.

В 2010 г. принята в опытную эксплуатацию Система сбора и обеспечения оперативной информацией руководства Минприроды России, используемая для поддержки принятия управленческих решений. Система обеспечивает информационную поддержку по всему кругу задач, решаемых Минприроды России. В ней собираются оперативные, статистические и аналитические данные, характеризующие:

— степень загрязнения воды, воздуха и почвы, в том числе радиационного;

— чрезвычайные события, произошедшие на территории Российской Федерации, информация о которых поступила из различных источников;

— особо охраняемые природные территории;

— виды живых организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, меры по их сохранению, ареалы их обитания в пределах особо охраняемых природных территорий;

— наличие и размещение потенциально опасных объектов в сфере деятельности Минприроды России.

У Минприроды России имеется официальный сайт. Размещаемые на нем материалы структурированы по направлениям работы Минприроды России. Информация на сайте предназначена для широкого круга лиц, содержит нормативные документы, сообщения о событиях, справочные, просветительские и другие материалы.

Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предписаний. Во всяком случае следует:

а) установить, что данное лицо запрашивает информацию, действительно необходимую для определения благоприятного или неблагоприятного состояния окружающей среды, либо информацию о фактах, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Публичная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору информации, входящие в профессиональные обязанности различных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать факты для участников гражданского процесса и др.);

б) определить порядок и процедуры доступа к информации, обеспечивающие ее сохранность в целях последующего использования, решить вопрос о возмездности предоставления информации;

в) установить режим и цели использования полученной информации с тем, чтобы она не могла нанести вред другим субъектам права. Все эти процедуры должны быть основаны на законе.

7. Право граждан на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу человека экологическими правонарушениями

Данное право закреплено в ст. 42 Конституции РФ 1993 г. наряду с другими важными экологическими правами — на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на благоприятную окружающую среду. На более высоком уровне оно закрепило и развило сформулированное еще в 1991 г., т. е. до принятия Конституции, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» право на возмещение в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф (ст. 11). Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как уже говорилось, такого права не предусматривает, но устанавливает право каждого на возмещение вреда окружающей среде. В тексте Закона нет норм, конкретизирующих содержание указанного права, порядок и гарантии его реализации. На практике применяется непосредственно конституционная норма, опирающаяся на действующее экологическое, гражданское, гражданско-процессуальное и иное законодательство, которое содержит гарантии реализации права граждан на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Важнейшие из них: принцип возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением, в полном объеме; определение источника причинения вреда как неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного деятельностью предприятий, организаций, т. е. хозяйственной деятельностью, а в случае причинения вреда здоровью — и деятельностью отдельных граждан; установление судебного порядка защиты права граждан на возмещение вреда их здоровью или имуществу; дополнительная возможность обращения граждан в суд с исковым требованием о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу.

Для исчисления объема ущерба, причиненного имуществу, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования и иного имущества, и упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий. При определении величины вреда здоровью граждан учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.

С иском о возмещении вреда здоровью в суд могут обращаться потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественная организация (объединение) — в интересах потерпевшего в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Рекомендуемая литература: Васильева М. И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. М., 1996; Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под ред. О. Л. Дубовик. М.: Норма. 2013; Иванова А. Л. Возмещение экологического вреда: сравнительный анализ европейского и российского законодательства // Актуальные проблемы европейского экологического права. М., 2007. С. 10–28; Она же. Оценка правового института ответственности в сфере экологического права в европейском и немецком праве // Право и политика. 2004. № 10. С. 53–59. Миронов О. О. (Предисловие), Ильина А. Г. (Комментарий) // Права пострадавших от радиации: как их защитить, добившись возмещения вреда здоровью с помощью суда // Библиотека «Российской газеты». Вып. 8. М., 2003; Мисник Г. А. Возмещение экологического вреда в российском праве. М.: Проспект, 2007.

8. Правовые основы информационного обеспечения охраны окружающей среды

Содержание проблемы и необходимые сведения о ней. Информационное обеспечение охраны окружающей среды — это сбор, переработка, хранение и обязательно подготовка к использованию информации, которая необходима для оценки состояния собственно окружающей среды, экологической деятельности и принятия различного рода решений в этой области. Наиболее показательными примерами одного из направлений информационного обеспечения являются слежение за погодой, подготовка метеопрогнозов и другие связанные с этим виды работ.

Информационное обеспечение охраны окружающей среды включает в себя: а) необходимую информацию как объект обеспечения; б) процессы работы с информацией, завершающиеся ее подготовкой к использованию; в) распределение или предоставление информации возможным пользователям; г) использование информации, влекущее оценку ее качества и полноты.

Вся эта деятельность регламентируется правом. Правовое регулирование информационного обеспечения необходимо, так как оно: а) может задеть различные интересы, включая безопасность страны; б) нуждается в четких процедурах и установлении ответственности за возможную неполноту, искажение, сокрытие информации, что может повлечь принятие неверных решений и огромный ущерб.

Информация о взаимодействии с окружающей средой и ее охране возникает уже в результате деятельности человека и существует либо как общедоступная, либо как латентная, нуждающаяся в выявлении, фиксации и осознании. Трудности, здесь существующие, состоят в том, чтобы: а) правильно определить информационную потребность, т. е. установить, какая информация действительно является экологической, относящейся к охране окружающей среды, нужна людям и может быть ими использована; б) создать эффективные структуры и четко наладить процессы, необходимые для собирания, фиксации (закрепления) и обработки этой информации; в) реально обеспечить возможности доступа к информации для ее надлежащего использования; г) создать все необходимые условия правильной (для данного уровня знаний) оценки информации; д) своевременно и эффективно использовать информацию на благо общества, а не во зло ему.

Экологическое право частично решает эти задачи, создавая правовые основы, условия для всех этапов работы с экологической информацией, т. е. для информационного обеспечения охраны окружающей среды.

9. Законодательство об экологической информации

В состав этого законодательства входят международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. В Стокгольмской декларации 1972 г. право на экологическую информацию не было сформулировано, хотя некоторые позиции косвенно его подразумевали. Но уже Всемирная хартия природы 1982 г. указывает, что все лица имеют право участия в процессах принятия экологически значимых решений. Декларация в Рио 1992 г. сформулировала принцип свободного доступа личности к информации о состоянии окружающей среды; Доклад (Ksentini Report) 1994 г. в числе процессуальных норм, касающихся прав человека на благоприятную окружающую среду, сформулировал право на актуальную, ясную и четкую бесплатную информацию об окружающей среде. Такого рода положения содержатся в Конвенции 1992 г. об изменениях климата и др.

На европейском уровне значимы многие акты. Предписания о праве на экологическую информацию можно путем толкования вывести из положений Европейской конвенции о правах и свободах человека и гражданина (ст. 2, 8, 10); они содержатся в Конвенции об ответственности за вред, причиненный опасной деятельностью окружающей среде (Лугано, 1993), Конвенции о правах человека и биомедицине (Овьедо, 1997); директиве 90/313 Совета ЕЭС, актах ряда организаций, а также в Четвертой программе действия и др. Так, в директиве Совета ЕЭС 1990 г. указывается на необходимость обеспечения свободного доступа всем физическим и юридическим лицам к информации об окружающей среде, которая находится в распоряжении органов публичной власти; устанавливаются формы предоставления информации, процедуры и ограничения, дается ее понятие. Это любая доступная информация о состоянии вод, воздуха, недр, фауны, флоры, поверхности земли, специальных природных территорий, а также о воздействиях, которые оказывает или может оказать в будущем неблагоприятное изменение состояния и качества среды. Здесь же определяется процессуальный порядок запроса на получение информации, отказа в предоставлении информации и другие моменты. Кроме перечисленных, многие положения разрабатываются и реализуются Европейским агентством охраны окружающей среды, в первую очередь касающиеся создания и координации информационной сети, регистрирования, оценки и прочих данных. В литературе указывается также на значение резолюций Конференции в Орхусе 1998 г. и Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по делам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 г. В соответствии с содержащимися в ней положениями каждый имеет право на доступ к информации, а на государственную власть возлагаются обязанности ее сбора, распространения и предоставления.

В России закона о доступе к экологической информации нет. Конституция РФ в ст. 42 устанавливает право каждого на получение информации о состоянии окружающей среды, многие федеральные законы содержат положения, реализующие наряду с иными и данное право. В УК РФ 1996 г. введена новая для отечественного уголовного законодательства статья (237) «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей». Здесь установлена ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией. Аналогичная статья содержится и в КоАП РФ, но дана она более «экологично», устанавливая административную ответственность за сокрытие именно экологической информации.

Специальным законодательством урегулированы некоторые вопросы доступа общественных объединений и граждан к отдельным видам экологической информации и установлены ограничения на таковой. Например, доступ к информации о промышленной безопасности опасных производственных объектов обеспечивается руководителем эксплуатирующей их организации только официальным представителям общественного объединения на основании мотивированного запроса руководителя такого объединения, согласованного с руководителем органа исполнительной власти субъекта РФ, при соблюдении установленного порядка обращения со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну. Информационный лист (приложение к декларации о промышленной безопасности) предоставляется гражданам, проживающим на территории вблизи опасного производственного объекта, по их обращению. Гриф секретности декларации определяется степенью секретности содержащихся в ней сведений. На руководителей эксплуатирующей объект организации и других лиц, которым были предоставлены декларация (ее копии) и заключение экспертизы о декларации, возлагается обязанность обеспечить защиту информации, связанной со сведениями, составляющими государственную или служебную тайну, учет и хранение документов.

Права граждан на доступ к экологической информации регулируются во многих федеральных законах, например «Об уничтожении химического оружия» — в ст. 16–21 (СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105), «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.

Несмотря на уже имеющиеся нормы, для России важно обсудить вопрос о необходимости принятия специального акта в форме федерального закона, регулирующего понятие, правовой статус, процедуры собирания и предоставления экологической информации, гарантии прав граждан, обязанности органов государственной власти и управления в этой сфере. Полезным для этого может быть использование международных и зарубежных достижений.

Национальное законодательство иных государств. Для сравнения рассмотрим состояние этого законодательства в ФРГ. Здесь действует Закон об экологической информации от 8 июля 1994 г. Ряд соответствующих предписаний содержится и в иных актах, но упомянутый Закон является основным источником права в этой сфере. По объему он невелик и состоит всего из 11 параграфов, где определяются основные понятия, регулируются цели, право на получение информации, процедуры и ограничения и проч. Направления дальнейшего правового регулирования этой сферы определены в проекте Экологического кодекса Германии, включающего главу «Экологическая информация». Она состоит из четырех разделов: «Государственная экологическая информация», «Доступ к информации», «Соблюдение тайны», «Комиссии по доступу к информации». Здесь регулируются вопросы государственных экологических исследований, наблюдения за состоянием окружающей среды, федеральной системы экологической информации, порядка обработки и предоставления данных, экологической статистики, эколого-экономической отчетности, осведомленности общественности; права доступа к информации и ограничения этого права, ведения кадастра и учета, цены (стоимости), порядка соблюдения тайны о данных, связанных с личностью, о производственной и коммерческой тайне и т. д. Таким образом, проект ЭК ФРГ учитывает тенденции развития немецкого и европейского законодательства, расширяет круг регулируемых вопросов по сравнению с законом, в большей степени согласован с положениями иных актов, что естественно при кодификации.

10. Понятие и содержание экологически значимой информации

Это понятие может быть общим (исходным) и специализированным (профессиональным, правовым и иным). Собственно информация — это сведения об окружающих явлениях и процессах. Экологической (или экологически значимой) является любая информация (сведения), которая: а) отражает процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества; б) необходима для целей охраны окружающей среды, т. е. должна быть использована при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности. Содержание и назначение информации делают ее экологической. Такое понимание правильно, но для практики недостаточно. Специалисты стремятся конкретизировать его так, чтобы понятие экологической (экологически значимой) информации охватывало как можно более широкий круг входящих сюда сведений и форм их представления. Профессиональное понятие экологической информации включает те данные, которые, по мнению специалистов, следовало бы иметь для решения задач охраны окружающей среды. Субъекты правовой охраны не должны в каждом случае решать, экологическая это информация или нет. Специалисты-экологи проводят исследования, изучают практику и выделяют те виды информации, которые, по их мнению, являются экологическими. Так, М. М. Бринчук обобщил имеющиеся сведения и указал, что экологическая информация включает в себя данные:

• о состоянии воды, воздуха, фауны, флоры, земли, почвы, недр, природных ландшафтов и комплексов;

• об экологической угрозе здоровью и жизни людей или риске для них;

• о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках;

• о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;

• о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных;

• о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России.

Юридическое понятие экологической информации раскрывается в нормативных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 21 Модельного закона об охране окружающей среды, принятого Советом Европы в 1994 г., экологической признается существующая в письменной, визуальной, устной форме или в базе данных информация о состоянии воды, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и отдельных природных участков; о деятельности, связанной с вредными воздействиями, или о мерах, вредно влияющих или могущих влиять на эти объекты; о видах деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы управления охраной окружающей среды. Таким образом, юридическое понятие информации охватывает те сведения о состоянии окружающей среды, изменениях в ней, воздействиях на нее и мерах по ее охране, которые следует собирать и вводить в оборот и использовать в соответствии с предписаниями закона, т. е. как обязанность субъектов охраны природы.

11. Требования к экологической информации

По своей природе экологическая информация может быть противоречивой, неполной, устаревшей. Даже в научных трудах и официальных источниках могут содержаться ложные либо ошибочные данные. Требования к экологической информации — это система нормативных и ненормативных, принятых в информационном обороте стандартов, которым она должна соответствовать после проведения определенных процедур. Обеспечение требований к экологической информации, как правило, требует больших денежных вложений, использования труда высококвалифицированных специалистов. Нет станций наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, вод — и как оценки, так и прогнозы станут ошибочными. В нормативных правовых актах и литературе выделяются следующие требования: а) достоверность; б) полнота; в) своевременность. К ним стоит добавить еще четыре: приспособленность или подготовленность к использованию, наличие необходимой формы, доступность и проверяемость.

12. Источники экологической информации

Источником экологической информации в широком смысле является практика, т. е. деятельность в сфере охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов.

Источники экологической информации в узком смысле — это имеющие определенную форму (бумажную и иную безбумажную) документы (носители информации), в которых закрепляются и хранятся сведения экологического содержания. Основные источники экологической информации будут рассмотрены специально. При общей их характеристике следует знать, что они: а) ведутся на основе специальных нормативных правовых актов по предусмотренным в них процедурам; б) содержат особый, специально оговоренный круг сведений; в) подчиняются специальным условиям доступа и распределения информации по кругу возможных пользователей, режиму охраны и проч. К ним относятся:

1) названные выше нормативные правовые акты;

2) государственный статистический учет и отчетность, которые ведутся Федеральной службой государственной статистики и ее территориальными подразделениями по специальным формам (например, так называемый отчет об охране атмосферного воздуха и др.);

3) государственные кадастры, т. е. своды показателей состояния природного объекта и данных о его пользователях, ведущиеся по строгой юридической форме;

4) федеральные регистры потенциально опасных химических и биологических веществ, иные регистры (реестры);

5) экологические паспорта предприятия, которые разрабатываются ими на основе ГОСТа, введенного 15 октября 1990 г. В них содержатся: сведения о предприятии и его реквизиты, краткая природно-климатическая характеристика района расположения предприятия, краткое описание технологии производства и сведения о продукции, балансовая схема материальных потоков; сведения об использовании земельных ресурсов, о рекультивации земель; характеристика сырья, используемых материальных и энергетических ресурсах; характеристика выбросов в атмосферу, водопотребления и водоотведения, отходов и иные сведения;

6) декларация промышленной безопасности, предусмотренная Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588), иные виды деклараций;

7) лесная декларация, т. е. заявление об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения (ст. 26 ЛК РФ), подаваемая ежегодно;

8) ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей природной среды;

9) отчеты и иные данные, имеющиеся в государственных и общественных организациях, возникающие в связи с их экологической деятельностью;

10) сообщения средств массовой информации.

13. Важнейшие правовые предписания о работе с экологической информацией

К ним относятся:

1) правила собирания информации, включающие: а) установление обязанностей различных субъектов по фиксации и хранению информации; б) обеспечение единства измерений, в частности по Закону РФ от 26 июня 2008 г. «Об обеспечении единства измерений»; в) соблюдение процедур получения информации, например при производстве экологической экспертизы;

2) правила предоставления и распределения информации, включая: а) право отдельных лиц на доступ к информации при презумпции ее открытости и общедоступности; б) возможные условия доступа (платность, ограниченность); в) обязанности по информированию (обязательному направлению информации ряду адресатов); г) особый режим (государственная, врачебная и иная тайна) некоторых видов информации;

3) правила пополнения и хранения информации, включая: а) обеспечение сопоставимости информации; б) условия сохранности информации, и проч.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2010; Выпханова Г. В. К вопросу об информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды: концептуальные и правовые аспекты // Экологическое право. 2006. № 5. С. 36–40; Она же. К вопросу о дефинировании понятия «экологическая информация» // Право и государство: теория и практика. 2008. № 1. С. 122–126; Она же. Теоретико-правовые проблемы информационного обеспечения экологической сферы // Государство и право. 2008. № 5. С. 30–39; Дубовик О. Л. Экологическая информация: понятия, виды, режим, защита // Зеленый мир. 2003. № 21, 22. С. 6, 7; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2006. С. 64–71, 461–476, 624–628; Дубовик О., Медведева О., Разбаш О., Самончик О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М., 2003; Карху О. С. Понятие и правовой режим экологической информации // Сборник докл. науч.-практ. конф. «Правовые проблемы охраны окружающей среды». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2003. 232 с.; Он же. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. Ю. И. Скуратова, В. М. Лебедева. 4-е изд. М., 2000. С. 588–592; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 5-е изд. / под общей ред. Е. Н. Сидоренко. М.: Проспект, 2006. С. 156–159, 210, 211, 598–599; Попов А. А. Правовое регулирование экологической информации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Экардт Ф., Пельман К. Компетенция Европейского сообщества в правовой защите — на примере Орхусской конвенции // Экологическое право. 2006. № 5. С. 41–46.

Глава IV. Право собственности на природные ресурсы и право природопользования: общие положения

1. Понятие права собственности на природные ресурсы

Институт права собственности детально исследуется в юридической науке и активно применяется на практике уже на протяжении многих веков. Право собственности на землю и другие природные ресурсы, т. е. на природные ресурсы в целом, установлено ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. Здесь сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Эта конституционная норма включена в гл. I Конституции РФ и согласно ст. 135 Конституции РФ не может быть пересмотрена Федеральным Собранием. Она устраняет возможность всяких правовых сомнений в наличии права собственности на природные ресурсы и обязывает, напротив, к анализу и практическому применению данной нормы.

Само понятие собственности в праве относится к числу базовых, наряду с понятиями свободы, власти, здоровья, жизни и др. Традиционно наибольшее внимание праву собственности уделялось специалистами в области конституционного и гражданского права. Право собственности на природные ресурсы или право собственности в экологическом праве, однако, приобретает специфическое содержание и особое значение. Люди ценят право собственности на дом, автомобиль, одежду, но иначе индивиды и целый этнос относятся к вопросу о принадлежности земли, лесов, вод, недр. Во многих случаях проявляется склонность вообще отказаться от применения понятия «собственность» к природе, хотя Конституция РФ требует не его игнорирования, а усвоения его смысла.

По господствующему в российской литературе мнению, собственность рассматривается как экономическая категория и юридический институт — право собственности. Как экономическая категория это отношения между людьми по поводу материальных благ, обусловленные принадлежностью данных благ одним лицам (или их коллективам) и отчужденностью от них всех других лиц.

Право собственности в самом общем понимании — это единый, комплексный, многоотраслевой институт, который охватывает правовые нормы, закрепляющие, регулирующие и охраняющие состояние принадлежности (присвоенности) материальных благ конкретным лицам. Выделяют три функции данного института: 1) его нормы устанавливают принадлежность того или иного имущества определенному лицу; 2) они закрепляют правомочия собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом; 3) предусматривают правовые средства охраны прав и интересов собственника.

Правомочия владения — основанная на законе, т. е. юридически обеспеченная возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в собственном хозяйстве (числить на балансе и т. п.). Правомочия пользования — основанная на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления (для производственных или личных нужд). Правомочия распоряжения — возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (в форме отчуждения по договору, передачи по наследству, уничтожения и т. д.).

Право собственности как субъективное гражданское право определяется как закрепленная законом возможность лица по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим имуществом, принимая бремя и риск его содержания. Значит, оно состоит из двух элементов: а) титульной характеристики, т. е. регулирует, за кем закрепляются право собственности, полномочия собственника и иные связанные с этим вещные права, которые могут иметь различное — конституционное, административное, гражданско-правовое и иное содержание; б) самого содержания правомочий.

2. Экологические ограничения права собственности на природные ресурсы

Важнейшим ограничением права собственности на землю и природные ресурсы следует считать экологическую связанность этого права, т. е. установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативных правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Этот принцип формирует и законодательство, и поведение. Предполагается, что данный принцип имеет ведущее значение в сфере права собственности. Следующее основное ограничение является социальным. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иные права, предусмотренные ст. 42 Конституции РФ и иными законами. Никто не может осуществлять право собственности, создавая необоснованные ограничения отдыху граждан, удовлетворению их эстетических потребностей, охране здоровья и проч.

3. Конституционное право собственности на землю и другие природные ресурсы

Конституция РФ, в частности упоминавшиеся выше ст. 9 и 36, устанавливает предписания, которые имеют самостоятельное конституционное содержание. Они определяют содержание права собственности на землю и иные природные ресурсы и не могут быть сведены к отраслевому, прежде всего гражданско-правовому понятию собственности на иные объекты, которые находятся в гражданском обороте.

Поскольку юрист, занимающийся вопросами права собственности на землю и другие природные ресурсы, затрагивает жизненные интересы общества в целом, крестьянства, он должен различать бесспорные, жестко и ясно урегулированные действующим правом вопросы и вопросы, которые только обсуждаются и нуждаются в определенном социально приемлемом решении.

4. Содержание конституционного права собственности

В тексте Конституции РФ содержание собственности специально не раскрывается. В ст. 9, однако, указывается на три качественных свойства земли и природных ресурсов: 1) в ч. 1 они обозначены как основа жизни и деятельности, т. е. дана их объектная характеристика, системно более высокая, чем имущественно-правовая, отвечающая потребностям гражданско-правового оборота; 2) содержание их принадлежности раскрывается через понятия «используются и охраняются»; 3) назван субъект принадлежности, которым являются «народы, проживающие на соответствующей территории».

Это значит, что конституционно закрепленное ст. 9 право собственности на землю и природные ресурсы является экологическим; оно ставит целостные интересы охраны окружающей среды выше, чем интересы субъекта права собственности как одного из участников правового оборота. Оно предполагает большие ограничения для субъекта собственности в его господстве над объектом, чем фактически в любом другом случае.

Таким образом, конституционное право собственности на землю и природные ресурсы не противоречит, а соответствует их объявлению общественным достоянием.

5. Соотношение конституционного и отраслевых понятий права собственности

Конституционное понятие права собственности на землю и иные природные ресурсы, как явствует из сказанного выше, прежде всего содержит все объективные права и субъективные правомочия, которые регламентированы гражданским, административным, экологическим и иными отраслями права. Это вытекает из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Об этом упоминается и в ч. 2 ст. 9.

Это значит, что законно установленное господство над чем-либо, что способно быть объектом или предметом действий (бездействия), вызывает правовые последствия, защищается Конституцией РФ, признается ею. Лишение гарантий и защиты прав, предусмотренных в законах, возможно только в случае, когда какой-либо из этих законов в установленном порядке признается неконституционным. Все, что по действующему и не оспоренному закону образует право собственности и не противоречит Конституции РФ, защищается ею.

Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством. Осуществляется это прежде всего путем установления запрета на выход за пределы экологических ограничений права собственности, формирования начала использования собственности в соответствии с интересами охраны окружающей природной среды, закрепленными в Конституции РФ, в полном соответствии с конституционным правопорядком (ч. 2 ст. 36).

Наконец, право собственности определяет принципиальную необходимость защиты всех форм собственности, т. е. единство отраслевого правового регулирования, что вообще вытекает из общей конституционной задачи поддержания правового единства страны. Это значит, что гражданско-правовая принадлежность (форма) собственности не может препятствовать реализации экологического содержания права собственности, и наоборот.

Собственное специфическое содержание конституционного права собственности на землю и другие природные ресурсы состоит:

а) в определении публично-правового режима этих объектов. В этом вопросе существует большая путаница. Как известно, по ст. 4 Конституции РФ суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. При любом понимании суверенитета он является публично-правовым режимом, носитель которого — народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через избранные им органы, включая органы местного самоуправления.

Этим публично-правовым режимом охвачены все природные ресурсы и вся земля; он распространяется на все формы собственности, тем самым определяя их экологическую специфику. Юридически это означает, что вопросы природных ресурсов, земли, статика и динамика их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ регулируются российским законодательством. Не существует объектов, выведенных каким-либо образом из сферы действия российского законодательства, как конституционного, так и отраслевого;

б) в установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т. е. ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73). Надо запомнить, что здесь формы собственности не принимаются во внимание. Например, на находящийся в частной собственности участок земли может иметь права Федерация, если этот участок подпадает под федеральную экологическую программу (используется для достижения ее целей), и субъект РФ, если определенным образом разграничено совместное ведение по вопросам владения, пользования и распоряжения землей.

Вопрос о разграничении ведения РФ и субъектов РФ многогранный и возникает по существу при рассмотрении едва ли не любой экологической проблемы. Однако к понятию права собственности как целостного конституционного явления он имеет отношение только при дальнейшем определении субъектов права собственности. Содержание же права собственности от разграничения предмета ведения не зависит;

в) в установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении конституционного содержания права собственности в его публично-правовом выражении. Эти обязанности можно подразделить на несколько групп, определяющих: содержание публично-правового надзора и контроля за состоянием земли и природных объектов; пределы и основания государственного, публично-правового вмешательства в права собственности отраслевой принадлежности, привязанные к отдельным субъектам, принадлежащие им, например, права на приватизацию, конфискацию, принуждение к проведению определенных мер, право на введение особых режимов при объявлении чрезвычайного положения, в условиях военного времени и др.; защиту земель и природных ресурсов от незаконных посягательств, природных и техногенных катастроф и др., включая публично-правовые обязанности проведения природоохранительных, восстановительных и иных мер.

6. Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы и формы собственности

В соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ субъектами права собственности могут быть государство, муниципалитеты, граждане и их объединения. Это значит, что действующая Конституция РФ установила частную собственность на землю и иные природные ресурсы. На ее основании действует целый ряд законов и иных нормативных правовых актов, определяющих пределы и особенности этой формы собственности. Здесь надо учесть, что: а) вопросы частной собственности на землю и иные природные ресурсы вызывают в обществе острую полемику; б) ее законодательная база крайне пробельна и недостаточна, она находится в состоянии становления; в) режим частной собственности в этих случаях должен быть приближен к публично-правовому и находиться под жестким контролем (государственным и общественным).

Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы подразделяются следующим образом: государство — Российская Федерация и субъекты РФ; муниципалитет — органы местного самоуправления; граждане — физические лица, обладающие статусом граждан (правда, ч. 1 ст. 36 Конституции РФ не указывает, о каких гражданах она говорит); объединения с определенными особенностями — юридические лица, участниками которых в специфическом качестве могут быть и органы (или, точнее, в которых государство может участвовать через свои органы либо быть собственником юридических лиц).

Эти предписания в известном смысле конкретизирует ГК РФ. Следует иметь в виду, что фактически и юридически может отсутствовать связь между формой собственности. Государство в лице, например, субъекта Федерации или РФ, может создать унитарное предприятие, собственником которого оно является в гражданско-правовом смысле. Но унитарное предприятие в принципе вправе приобрести землю для производственной или иной необходимости, которая также в конституционном смысле может стать собственностью либо Российской Федерации, либо ее субъекта.

В таких случаях, а это типовые ситуации, понятие государственной собственности означает субъектную принадлежность земли и природных ресурсов, но еще не определяет реальное содержание права собственности, исключая, разумеется, право отчуждения этих объектов или временной их передачи иному владельцу, например на правах аренды.

В итоге следует различать два вида осуществления собственности — в публично-правовой форме и в частноправовой. Государству и его органам, по их конституционной природе, наиболее свойственно осуществление права собственности в публично-правовой форме, обеспечивающей реализацию суверенитета над территорией страны и природоохранительной функции. Но оно может в необходимых случаях, как это и происходит в действительности, вести хозяйственную деятельность на рынке, эксплуатируя, например, нефтяные ресурсы страны, а может передавать эту функцию юридическим лицам, действующим в рамках частного права, в частноправовой форме. В свою очередь, вполне допустима деятельность юридического лица в частноправовой форме для осуществления природоохранительных мероприятий по поручению государства. Такого рода практика обычна в условиях рыночной экономики.

В этом смысле совершенно прав М. М. Бринчук, когда он пишет: «Чтобы иметь «природные» деньги, вовсе не обязательно владеть и распоряжаться природными богатствами». Он разъясняет, что это достигается с помощью системы платежей и их распределения по уровням и субъектам.

Следовательно, конституционное разграничение государственной и частной собственности на землю и природные ресурсы в принципе не может само по себе ограничивать публично-правовую функцию государства, во всяком случае в сфере взаимодействия общества и природы. Природоохранительная, экологическая функция, реализуемая через право природопользования, не может быть ограничена субъектной принадлежностью земли и природных ресурсов и формой собственности. Она осуществляется исходя из потребностей и возможностей общества. Ни в одной стране с развитой рыночной экономикой собственник земли не может воспрепятствовать ее защите от эрозии, хотя ему, как и государственному субъекту, могут быть возмещены причиненные этим убытки, разумеется, при наличии оснований.

Вместе с тем субъектное разграничение и установление на отраслевом уровне права действовать в публично-правовой либо частноправовой форме определяет условия осуществления права природопользования как в целом, так и применительно к различным объектам, целям и видам. В настоящее время формируется тенденция расширения сегмента частной собственности на природные ресурсы. Она нашла свое отражение в проектах Водного и Лесного кодексов, разработанных в 2003 г. и в начале 2004 г. направленных Правительством РФ в Федеральное Собрание. Но в принятых в 2006 г. кодексах эта тенденция частично была скорректирована. Так, ст. 8 ВК РФ устанавливает, что водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Статья 8 ЛК РФ гласит: «Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности» (ч. 1). Если же лесные участки находятся в составе земель иных категорий, то формы собственности на них определяются согласно земельному законодательству. При этом отдельные полномочия (пользование лесным участком) могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам на основании договора аренды (ст. 71–74 ЛК РФ), а право собственности на лесные насаждения возникает по договору купли-продажи (ст. 75–77 ЛК РФ). В действующем лесном законодательстве регулируется порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

Исходные положения о праве собственности относятся и к иным целям, способам и субъектам использования земли и природных ресурсов. Так, гражданам, проживающим на морском побережье, в общем безразлично, кто огораживает пляжи — частный собственник или санаторий для высокооплачиваемой бюрократии, фермер или военно-охотничье хозяйство. Во всех случаях, независимо от субъектной принадлежности или формы собственности, пользование природными объектами должно соответствовать соблюдению экологических и иных интересов общества.

Учитывая понимание права государственной собственности в объективном смысле, следует полагать, что в настоящее время возникает довольно много теоретически и политически сложных вопросов при анализе института права государственной собственности на природные ресурсы.

Государственная собственность на природные ресурсы делится на федеральную, муниципальную и субъектов РФ.

7. Вопросы ведения в сфере права собственности на природные ресурсы

Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей определяются объекты федеральной собственности — федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ; порядок их использования; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба; геодезия и картография.

При этом выделяются объекты федеральной исключительной собственности.

Так, Водный кодекс РФ 1995 г. относил к ним: расположенные на территории двух и более субъектов РФ поверхностные и подземные водные объекты; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических и транспортных систем, иных государственных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб (т. е. переходящих для нереста из морских вод в пресные, и наоборот); трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения либо их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Муниципальная и частная собственность допускалась только на обособленные водные объекты. По Водному кодексу РФ 2006 г. сфера федеральной собственности стала еще более объемной. Как указывалось выше, в собственности субъектов, граждан, юридических лиц и муниципальных образований могут находиться только пруды и обводненные карьеры.

Еще более жесткое решение было принято в свое время по вопросу о праве собственности на такой природный ресурс, как леса. По ст. 19 Лесного кодекса 1997 г. лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находились в федеральной собственности, а субъекты РФ по ст. 47 обладали полномочием на «участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом» на соответствующих территориях. Статья 12 Кодекса запрещала оборот лесного фонда, куплю-продажу, залог и совершение других сделок с ним. Лесной кодекс РФ 2006 г. относит все лесные участки в составе земель лесного фонда к федеральной собственности. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает государственную собственность на объекты животного мира (ст. 4) и указывает, что к федеральной собственности могут быть отнесены редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных а также занесенные в Красную книгу РФ; обитающие на особо охраняемых территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении видам; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ. Как видно из этого перечня, критерии отнесения объектов животного мира к государственной собственности различны: это и суверенные права России, и заключенные договоры, и особые статус или режим места обитания животных. К муниципальной, частной, иным формам собственности могут быть отнесены лишь объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке.

Как уже отмечалось, ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения относит: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрану окружающей среды и экологической безопасности и другие вопросы. Субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. В соответствии с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. Согласно действующему законодательству к федеральной собственности относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

• К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

К собственности субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, перечисленные выше и расположенные в границах этих субъектов Российской Федерации.

Рекомендуемая литература: Боголюбов С. А., Галиновская Е. А. и др. Земельный участок: вопросы и ответы. М., 2003. С. 3–29; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (под ред. О. Л. Дубовик // СПС «Гарант», 2012; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 164–194; Волков Г. А., Голиченков А. К., Кодырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2002. С. 69–77; Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000; Он же. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 125–150; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006.

8. Право природопользования: понятие и виды

Понятие и виды права природопользования. Это один из важнейших институтов экологического (и природоресурсового) права, имеющий длительную историю. Данный институт, являясь традиционным и в целом стабильным, тем не менее подвергся определенным преобразованиям в ходе общей правовой реформы, проходящей в России. В первую очередь специалисты отмечают расширение круга субъектов права природопользования, развитие начала платности, появление новых (для отечественного права) форм, например аренды, концессии, более подробную регламентацию предоставления и прекращения права природопользования и т. п.

Право природопользования — это система норм, регулирующих использование природных ресурсов (объективное); совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (субъективное).

В литературе выделяются различные виды права природопользования. По критерию объекта — это право землепользования, лесопользования, водопользования, пользования недрами, животным миром, растительным миром (вне лесов), атмосферным воздухом. В рамках данной классификации возможно дальнейшее дробление указанного критерия, например по категориям земель. В этом случае различается право пользования землями сельскохозяйственного назначения, землями городов и поселений, занятыми под транспорт, и т. п. Таким образом, дополнительным критерием выступают либо целевое назначение объекта, либо цели деятельности (например, разведка, разработка живых или минеральных ресурсов континентального шельфа). По критерию основания возникновения (либо статусу субъекта) природопользования различаются общее и специальное право природопользования. Первое характеризуется: производностью от конституционных прав каждого на благоприятную окружающую среду, на свободу передвижения и т. п.; тем, что его реализация не связана с необходимостью предварительного осуществления каких бы то ни было юридических действий (получением разрешения, лицензии); бесплатностью; системой ограничений двух видов — обоснованных опытом, здравым смыслом (например, право на сбор дикорастущих ягод для личного использования), т. е. личностным характером пользования, и вызванных наличием специальных прав у других субъектов. В законодательстве устанавливаются публичные и частные сервитуты при лесо- и водопользовании. Статья 23 Земельного кодекса РФ регулирует право ограниченного пользования чужим земельным участком. Публичный сервитут устанавливается законом или иными нормативными правовыми актами, если это необходимо для обеспечения интересов тех или иных субъектов без изъятия земельных участков с учетом результатов общественных слушаний. Цели этого: проход или проезд через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе; использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведение дренажных работ на земельном участке; забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; прогон сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использование земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства); временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ. Таким образом, поводами к установлению публичного сервитута служат необходимость реализации права природопользования в отношении других природных ресурсов, а не землепользования (на пользование животным миром, водными объектами, рекреационными ресурсами, растительным миром); гарантии свободы передвижения, общественные интересы и обеспечение правопорядка (в случае проведения специальных, как правило, временных работ). Сервитуты могут быть срочными и постоянными.

В литературе выделяются принципы права природопользования: его производность от права собственности на природные ресурсы; рациональность; экосистемный подход к регулированию природопользования; целевой характер, устойчивость и платность.

9. Субъекты права природопользования

По российскому законодательству ими являются: российские граждане и их объединения; органы государственного управления; органы местного самоуправления; совместные предприятия с участием российских и иностранных физических и юридических лиц; иностранные граждане, организации, иностранные государства, международные организации. Права и обязанности субъектов права природопользования, как правило, детально регламентированы законодательством. Основания возникновения и прекращения (приостановления) права природопользования устанавливаются по каждому его виду.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 195–219; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общей ред. Е. И. Сидорейко. 5-е изд. М.: Проспект, 2006; Крассов О. И. Земельное право. М., 2000. С. 152 и след.; Земельное право / под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999. С. 108–117; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006; Учебно-практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. СПС КонсультантПлюс. 2011.

Глава V. Экологическое управление

1. Понятие, виды, формы, функции, методы и принципы экологического управления

Понятие. В литературе и текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. С. А. Боголюбов кратко определяет экологическое управление как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов М. М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Осуществляют их разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, которые присущи тому или иному виду управления; иногда они могут совпадать или реализовываться на основе координационной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

В литературе также встречается указание на формы экологического управления как его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях — социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов, его осуществляющих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Функция управления — закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.

В литературе выделяют различные «наборы» функций экологического управления. Так, М. М. Бринчук относит к ним: создание системы органов в сфере взаимодействия общества и окружающей среды; подзаконное нормотворчество; координацию деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение природными ресурсами; планирование; экологическое нормирование; экологическую экспертизу; экологическое лицензирование; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных ресурсов, окружающей среды в целом и вредных воздействий на них; экологическое воспитание и образование; контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охране окружающей среды.

С. Б. Горельцев подразделяет функции на три категории: 1) собственно управленческая деятельность по организации, общему руководству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводящаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, исполнению и применению решений; 2) планирование, прогнозирование и координация; 3) учет, контроль и надзор. Авторы одного из пособий разделяют функции управления в сфере экологии на три категории: собственно управленческая деятельность — организация, общее руководство, оперативно-распорядительная работа, издание нормативных актов и их изменение; планирование, прогнозирование и координация (территориальная, межотраслевая, межведомственная и внутриведомственная) природоохранительной деятельности; учет, надзор и контроль.

Кроме того, их можно разделить по содержанию — на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление, независимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь органам государственного экологического управления. Соответственно в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, координационная, контрольная функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти и управления, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окружающей среды и размещение отходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использования природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования.

Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого подхода к его решению. Например, что такое экологическая экспертиза — отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии? Являются ли экологические страхование и аудит функциями управления или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?

По всей видимости, функции государственного экологического управления следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.). Исходя из этих признаков к функциям можно отнести: а) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспределение природных