Правовое регулирование безопасности аэропортов. Законодательство, практика его применения, проблемы и пути их решения

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. А. Курбанова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.82(075)

ББК 67.404.2я7

П68

Авторы:

Курбанов Р. А., Моисеев А. М., Налетов К. И., Шведкова О. В., Гурбанов Р. А., Белялова А. М., Свечникова Н. В., Баланюк Л. Л.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, директора Института правовых исследований и региональной интеграции, заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова Р. А. Курбанова.

В рамках учебного пособия авторами рассмотрены положения авиационного и транспортного законодательства в области обеспечения безопасности. В настоящее время данный вопрос регулируется как положениями Воздушного кодекса РФ, рядом актов ИКАО, так и Федеральным законом «О транспортной безопасности». Основные проблемы параллельного регулирования, предложения по их решению стали предметом данной работы.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2018 г.

Для раскрытия темы авторами рассмотрены вопросы обеспечения авиационной и транспортной безопасности, права и обязанности участников обеспечения авиационной и транспортной безопасности, порядок обучения и аттестации сотрудников, а также судебная практика применения законодательства об обеспечении авиационной и транспортной безопасности.

УДК 347.82(075)

ББК 67.404.2я7

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Обеспечение авиационной безопасности является одной из «точек бифуркации», иллюстрирующей различие не только частных и коллективных интересов, но и конфликт между интересами сиюминутными, насущными, возникающими неизбежно, и интересами долгосрочными, опосредованными, потенциально возникающими. Ни один человек не заинтересован в том, чтобы провести несколько лишних часов в очереди, с тем чтобы подвергнуться досмотру (зачастую сугубо формальному) на входе в аэропорт¹ и в зоне личного досмотра. Ни один аэропорт и ни одна авиакомпания не заинтересованы в несении дополнительных расходов, которые предполагают обеспечение безопасности. Раздражение подпитывается еще и тем, что риск стать жертвой террористического акта или иного акта незаконного вмешательства в деятельность в области авиации воспринимается лишь как потенциальный, но не непосредственно угрожающий и в настоящее время крайне невысокий, тогда как неудобства, создаваемые применением мер безопасности, всегда реальны, непосредственно осязаемы, неизбежны и влекут издержки, доступные для простого измерения (потерянное время, дополнительные расходы на закупки и обслуживание оборудования). Это мнение разделяют и представители науки транспортного права². На отношении к такого рода ограничениям сказывается и достаточно скептическая оценка жителей России эффективности усилий по борьбе с терроризмом.

Безусловно, эти очевидные неудобства призваны обеспечить безопасность пассажиров и других посетителей аэропортов и аэровокзалов, что перевешивает все возможные аргументы против ограничений свободы передвижения на территории аэропортов и аэровокзалов.

Вместе с тем это не отменяет того, что увеличение количества структур, осуществляющих контроль, и пунктов контроля способствует снижению его качества³, что подтверждается информацией контрольно-надзорных органов. Старший прокурор отдела управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ в своей статье, опубликованной на страницах журнала «Законность», прямо указывает: «Количество авиационных происшествий в России существенно не меняется»⁴. Кроме того, существующее в действующем российском законодательстве и в практике его применения дублирование транспортной и авиационной безопасности, о которой пойдет речь в данной монографии, не способствует обеспечению дополнительной безопасности и влечет за собой денежные и временные потери со стороны эксплуатантов, собственников аэропортов и пассажиров⁵. Важно при этом разграничить простое дублирование функций и меры, способствующие укреплению безопасности пассажиров авиатранспорта и лиц, находящихся на территории аэропорта (аэродрома). Если первые, очевидно, требуют отмены, то вторые, напротив, должны быть сохранены. Например, такие разные требования законодательства, как требование о подготовке кадров служб авиационной безопасности аэропортов одновременно и по транспортной, и по авиационной безопасности, а также требования разрабатывать одновременно: а) планы обеспечения объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (согласно п. 6.2 ст. 1 ФЗ «О транспортной безопасности») и б) программу авиационной безопасности эксплуатанта (п. 9 и 10 ст. 9 ФЗ «О транспортной безопасности»), содержат явное дублирование и являются излишними.

С одной стороны, тема обеспечения авиационной безопасности в российских аэропортах периодически приобретает актуальность в связи со значимыми событиями в жизни общества — начиная от ограничений на полеты российских авиакомпаний в аэропорты Арабской Республики Египет, связанных именно с низким уровнем обеспечения безопасности аэропортов, и до уголовного дела, возбужденного в отношении Дмитрия Каменщика, за оказание возглавляемым им аэропортом Домодедово услуг, не отвечающих требованиям безопасности. С другой стороны, обеспечение безопасности в аэропортах явно не пользуется особым вниманием федерального законодателя и уполномоченных в сфере авиационного транспорта органов государственной власти в части изменения сложившейся ситуации.

Правовое регулирование обеспечения безопасности на объектах гражданской авиации в России имеет одну особенность — она параллельно регулируется нормами воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности. Это влечет за собой, во-первых, необходимость соответствия требованиям одновременно авиационной безопасности и транспортной безопасности; во-вторых, невозможность четкого разграничения компетенции между органами государственной власти, ответственными за обеспечение транспортной и авиационной безопасности⁶. Данная проблема неоднократно обсуждалась работниками авиационной отрасли, представителями органов государственной власти, собственниками объектов авиационной инфраструктуры и эксплуатантами воздушных судов, однако не привела к каким-либо практическим результатам. Вместе с тем нельзя сказать, что представители российской юридической доктрины уделяли этому вопросу должное внимание. Настоящая монография будет попыткой создать момент перехода количественных изменений в качественные, когда накопленные количественные изменения (критика, возникающие проблемы правоприменения) перейдут в категорию качественных изменений правового регулирования безопасности в объектах аэропортовой инфраструктуры.

Глава 1. Обеспечение безопасности объектов авиационной инфраструктуры в воздушном законодательстве России

Конституция Российской Федерации относит федеральный транспорт и федеральную безопасность к исключительному ведению Российской Федерации (п. «и» и «м» ст. 71 Конституции РФ). Вместе с тем обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также административное законодательство и выполнение международных договоров Российской Федерации (в том числе в сфере авиационной безопасности) относятся к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «б», «к» и «о» ст. 72 Конституции РФ).

Согласно п. 1 ст. 2 Воздушного кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства (утверждены постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138⁷), федеральных авиационных правил (ФАП)⁸, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов федерального уровня. Следует отметить, что такая формулировка расширяет объем понятия «воздушное законодательство» до неопределенных пределов — далеко не всегда очевидно, принят ли тот или иной нормативный акт в соответствии с другим нормативным актом⁹. Возможны как минимум три варианта. Первый: в состав актов, «принятых в соответствии» с нормативным актом, включаются исключительно акты, принятые на основании прямого указания другого «первичного» акта. Второй: под актами, «принятыми в соответствии», имеются в виду акты, существование которых подразумевается исходя из факта их упоминания в тексте норм «первичного» акта. И, наконец, третий вариант: акты, регулирующие отношения в сфере, регулируемой воздушным законодательством.

В числе основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере безопасности объектов воздушного транспорта, можно назвать следующие документы: Воздушный кодекс РФ¹⁰, постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства», Федеральные правила использования воздушного пространства (постановление Правительства РФ от 11.03.2010 № 138), Федеральные авиационные правила (далее — ФАП), утвержденные приказами Минтранса России — ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (приказ Минтранса России от 31.07.2009 № 128); ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации» (приказ Минтранса России от 25.11.2011 № 293); ФАП «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (приказ Минтранса РФ от 28.11.2005 № 142); ФАП «Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения» (приказ Минтранса РФ от 27.03.2003 № 29); Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (приказ Министра обороны РФ № 136, Минтранса РФ № 42, Росавиакосмоса № 51 от 31.03.2002).

Безопасность на объектах инфраструктуры гражданской авиации и на воздушных судах можно разделить по критерию объекта защиты на:

1) безопасность пассажиров на воздушных судах;

2) безопасность лиц находящихся на территории аэропортов и аэродромов;

3) безопасность третьих лиц.

Средствами обеспечения безопасности являются:

1) контрольно-надзорная деятельность, в том числе мониторинг;

2) лицензионно-разрешительная деятельность, в том числе аттестация и сертификация;

3) регистрационная деятельность;

4) требования законодательства и иных актов;

5) ответственность за невыполнение требований безопасности.

Собственно, обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства посвящены ст. 83–85.1 Воздушного кодекса РФ, в соответствии с которыми авиационная безопасность определена как «состояние защищенности от актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации». Незаконное вмешательство в деятельность в области авиации, в свою очередь, определено как «противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий».

Согласно п. 2 ст. 83 Воздушного кодекса РФ обеспечение авиационной безопасности возложено на службы авиационной безопасности (далее по тексту настоящей монографии — САБы) аэродромов (аэропортов), подразделения ведомственной охраны Минтранса России, органы внутренних дел, службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий) и на уполномоченные органы, наделенные этим правом федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 84 Воздушного кодекса РФ лица, осуществляющие прием, отправку или обслуживание воздушного судна, обязаны принимать меры по обеспечению авиационной безопасности.

САБы аэродромов (аэропортов) и эксплуатантов определены как службы с особыми уставными задачами¹¹. Согласно п. 3 ст. 84 Воздушного кодекса РФ САБы имеют право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, а в случаях, если жизни или здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна или других граждан угрожает опасность, применять меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 13 Положения «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» (постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 897¹²) САБ аэропорта обеспечивает выполнение требований норм, правил и процедур по авиационной безопасности по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.

САБ эксплуатанта обеспечивает выполнение требований норм, правил и процедур авиационной безопасности своими силами или за счет привлечения для этих целей САБ аэропортов на договорной основе.

В вопросах защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства САБ эксплуатантов обязаны выполнять распоряжения САБ аэропортов, на территории которых базируются воздушные суда эксплуатантов.

При отсутствии договора с САБ на обслуживание воздушного судна в транзитном аэропорту эксплуатант обязан иметь на борту воздушного судна уполномоченного представителя, ответственного за выполнение норм, правил и процедур авиационной безопасности.

Должностные лица Ространснадзора и МВД России вправе:

1) осуществлять проверки соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектового режимов;

2) запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных предприятий, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности;

3) давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;

4) при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета;

5) задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам.

Охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры возложена на ведомственную охрану Министерства транспорта Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 84 Воздушного кодекса РФ содержит открытый перечень средств обеспечения безопасности:

1) предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;

2) охрана воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;

3) исключение возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза;

4) предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции»¹³;

5) реализация мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

Статья 85 Воздушного кодекса РФ регулирует порядок проведения предполетного и послеполетного досмотров.

Предполетный досмотр воздушного судна, его бортовых запасов, членов экипажа, пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, а также грузов и почты обязателен. Послеполетный досмотр также обязателен в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции». Проведение обоих видов досмотра не исключает возможность проведения досмотра при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами.

Приказом Минтранса России от 25.07.2007 № 104 утверждены «Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров»¹⁴.

Статья 85.1 Воздушного кодекса РФ обязала перевозчиков в целях обеспечения авиационной безопасности обеспечивать передачу персональных данных пассажиров воздушных судов в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах согласно законодательству Российской Федерации о транспортной безопасности и законодательству Российской Федерации в области персональных данных, при международных воздушных перевозках также в уполномоченные органы иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации или законодательством иностранных государств вылета, назначения или транзита в объеме, предусмотренном законодательством Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства»¹⁵ утверждено соответствующее Положение, а также Нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности.

Согласно абз. 2 п. 8 указанного Положения предусмотрено создание в Федеральной авиационной службе России¹⁶ оперативного штаба для координации действий при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Абзацем 3 п. 11 этого Положения предусмотрено создание также оперативных штабов, которые возглавляются уполномоченными должностными лицами ФСБ РФ в целях оперативного руководства действиями по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, в аэропортах, где возникла или имеется угроза возникновения таких ситуаций, координации действий подразделений МВД РФ, Министерства обороны Российской Федерации и других заинтересованных министерств и ведомств.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства России от 19.05.2017 № 796/пр «Об утверждении требований к служебным и подсобным помещениям, предназначенным для предоставления органам Федеральной Службы Безопасности на объектах транспортной инфраструктуры»¹⁷ данные помещения должны быть выделены на всех объектах транспортной инфраструктуры, имеющих сектор свободного доступа зоны транспортной безопасности¹⁸. Именно в данном секторе и должны располагаться данные помещения. К ним должен быть обеспечен круглосуточный доступ, и они не должны быть смежными с помещениями, предназначенными для размещения представительств зарубежных организаций¹⁹. Количество этих помещений не может быть менее трех.

Пункт 11 Положения «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» также требует создавать для выработки мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий, аэропортов и эксплуатантов от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов, аэропортовые комиссии по авиационной безопасности, в состав которых входят представители (руководители) территориальных органов и предприятий министерств и ведомств, взаимодействующих с Федеральной авиационной службой России при проведении мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, возглавляемые заместителем руководителя местной администрации.

Согласно п. 14 этого же Положения администрация авиационных предприятий аэропортов (городских аэровокзалов) и эксплуатанты гражданской авиации должны иметь программы обеспечения авиационной безопасности, согласованные с региональными управлениями Федеральной авиационной службы России²⁰. Эти программы должны содержать комплекс мер по обеспечению авиационной безопасности, как в обычных условиях эксплуатации, так и при возникновении чрезвычайной ситуации, связанной с актом незаконного вмешательства.

Правила охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры утверждены постановлением Правительства РФ от 01.02.2011 № 42²¹.

В соответствии с п. 3–5 указанных Правил организация охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры возлагается на лиц, осуществляющих эксплуатацию аэропортов и объектов их инфраструктуры.

Охрана границ территории (периметр) аэропорта осуществляется:

• в отношении международных аэропортов — подразделениями вневедомственной охраны полиции;

• в отношении иных аэропортов — подразделениями ведомственной охраны Минтранса России.

Охрана объектов аэропорта, предназначенных для обслуживания воздушных судов и (или) пассажиров, осуществления операций с грузами, а также иных предназначенных для оказания услуг объектов, расположенных на территории, ограниченной периметром аэропорта, осуществляется САБ аэропорта, а также может осуществляться на основании отдельных договоров подразделениями вневедомственной охраны полиции и подразделениями ведомственной охраны Минтранса России.

Приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142 утверждены Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (ФАП-142).

Согласно п. 7 ФАП-142 аэропорты и эксплуатанты (авиационные предприятия) должны иметь программы обеспечения авиационной безопасности, содержащие комплекс мер по обеспечению авиационной безопасности применительно к особенностям условий базирования, географии полетов воздушных судов, типов эксплуатируемых воздушных судов, объема пассажирских и грузовых перевозок и другим факторам.

Проекты вновь строящихся (реконструируемых) аэропортов (п. 8 ФАП-142) должны предусматривать наличие:

1) помещений (зон контроля пассажиров) для досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, оборудованных техническими средствами досмотра;

2) помещений для проведения личного (индивидуального) досмотра пассажиров;

3) помещений для досмотра почты, грузов и бортовых запасов;

4) помещений для оформления оружия, боеприпасов и спецсредств, переданных пассажирами для временного хранения на период полета воздушного судна;

5) служебных помещений для сотрудников САБ, сотрудников органов внутренних дел;

6) помещений для отдыха дежурных смен САБ;

7) караульных помещений;

8) контрольно-пропускных пунктов;

9) ограждения аэропортов по периметру.

Проекты аэропортов регионального значения подлежат обязательному согласованию с соответствующими территориальными управлениями Ространснадзора, а проекты аэропортов федерального значения — с самой Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

Кроме того, ФАП-142 регулируются отношения по организации и обеспечению: пропускного и внутриобъектового режима в аэропорту, охраны воздушных судов и объектов аэропорта, предполетного и послеполетного досмотров на территории аэропорта и досмотра воздушных судов; по обеспечению мероприятий по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, и, наконец, особенности обеспечения авиационной безопасности в аэропортах Московского аэроузла, международных аэропортах и аэропортах федерального значения.

Согласно п. 55 ФАП-142 администрацией аэропорта разрабатывается и согласовывается с территориальными органами (подразделениями) соответствующих федеральных органов исполнительной власти план по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

В Плане определяются функции и полномочия оперативного штаба, задачи подразделений федеральных органов исполнительной власти, задействованных в мероприятиях по предупреждению и пресечению от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов; схема оповещения и связи; расчет сил и средств, необходимых для урегулирования чрезвычайной ситуации.

План не реже одного раза в квартал уточняется в оперативных аспектах с руководителями подразделений аэропорта, участвующих в урегулировании чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства.

Согласно приказу Минтранса РФ от 27.03.2003 № 29 «Об утверждении Федеральных авиационных правил “Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения”» (ФАП-29) на эксплуатантов авиации общего назначения²² возложена обязанность по разработке программы обеспечения авиационной безопасности.

Требования к документации по авиационной безопасности эксплуатанта авиации общего назначения устанавливает, согласно п. 3 данного приказа, специально уполномоченный орган в области гражданской авиации. Также на эксплуатанта возлагается организация подготовки персонала по авиационной безопасности в пределах его функциональных обязанностей.

Согласно п. 7 и 12 ФАП-29 распределены обязанности САБ эксплуатанта, командира воздушного судна и САБ аэропорта по принятию мер авиационной безопасности.

При базировании (временной стоянке) воздушных судов эксплуатанта авиации общего назначения в аэропорту меры авиационной безопасности осуществляются САБ эксплуатанта авиации общего назначения или САБ аэропорта. Вне аэропорта — командиром воздушного судна или назначенным им членом экипажа самостоятельно.

При вылете из аэропорта (с аэродрома), где отсутствует САБ, предполетный досмотр членов экипажа, пассажиров, в том числе вещей, находящихся при них, багажа, грузов, почты, воздушного судна, бортовых запасов проводится сотрудниками САБ эксплуатанта авиации общего назначения.

В случае выполнения полетов с аэродромов или посадочных площадок, где отсутствуют САБ аэропорта и САБ эксплуатанта авиации общего назначения, досмотр осуществляет командир воздушного судна или назначенный им член экипажа.

Также согласно п. 9 и 10 ФАП-29 Воздушные судна эксплуатанта авиации общего назначения, используемые для перевозки пассажиров, должны располагать специальным оборудованием установленного образца для хранения оружия, боеприпасов и спецсредств, переданных пассажирами для временного хранения на период полета. Кроме того, стоянки воздушных судов эксплуатантов авиации общего назначения не должны находиться в непосредственной близости к стоянкам воздушных судов, осуществляющих коммерческие перевозки, в целях избежания снижения уровня авиационной безопасности в отношении этих воздушных судов, багажа, грузов, почты, бортовых запасов.

Федеральными авиационными правилами «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса России 31.07.2009 № 128) — ФАП-128 — предусмотрен ряд мер обеспечения авиационной безопасности.

Так согласно п. 2.6 этого ФАП при отсутствии САБ аэропорта командир воздушного судна самостоятельно проводит предполетный досмотр воздушного судна, его бортовых запасов, членов экипажа воздушного судна, перевозимых лиц и их имущества, а также груза и почты.

В случае совершения акта незаконного вмешательства в деятельность в области авиации командир воздушного судна информирует о нем орган обслуживания воздушного движения, а при отсутствии связи с ним по возможности — орган внутренних дел.

Пункты 5.103–5.105 ФАП-128 содержат обязанности эксплуатанта по обеспечению авиационной безопасности, состоящие в следующем:

• обеспечивает наличие на борту воздушного судна контрольного перечня осмотра воздушного судна, которым следует руководствоваться при поисках взрывного устройства в случае предполагаемой диверсии и при проверке воздушного судна на предмет выявления спрятанного оружия, взрывчатых веществ или других опасных устройств, когда имеется подозрение относительно того, что воздушное судно может подвергнуться акту незаконного вмешательства в деятельность в области авиации;

• устанавливает и выполняет программу подготовки членов экипажа по авиационной безопасности, обеспечивающую принятие членами экипажа наиболее правильных действий, направленных на сведение к минимуму последствий актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и включающую в себя следующие элементы:

а) оценка уровня опасности события;

б) связь и координация между членами экипажа;

в) соответствующие меры самообороны;

г) применение предназначенных для членов экипажа защитных устройств;

д) ознакомление с методами контроля поведения террористов и реакцией пассажиров;

е) учения по отработке действий в реальной обстановке с учетом различных условий, угроз;

ж) порядок действий в кабине летного экипажа в целях защиты воздушного судна;

з) правила досмотра воздушного судна и рекомендации относительно наименее опасных мест для размещения опасных предметов.

ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса России 25.11.2011 № 293) содержит оговорку о неприменении мер по регулированию организации потоков воздушного движения к воздушным судам, подвергшимся незаконному вмешательству (п. 2.3.2).

Согласно п. 6.2.1 указанных ФАП коды 7700, 7600 и 7500 резервируются на международной основе для использования экипажами воздушных судов в условиях аварийной ситуации, отказа радиосвязи или незаконного вмешательства.

Подпункт «в» п. 9.1 ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации» требует обеспечивать аварийным оповещением любые воздушные суда, в отношении которых известно или предполагается, что они являются объектом незаконного вмешательства.

Пункт 11.2.4 указанных ФАП установил принцип первоочередности воздушного судна, в отношении которого известно или предполагается, что оно находится в аварийном положении, включая акты незаконного вмешательства, по отношению к другим воздушным судам.

Пункт 11.8.5, в свою очередь, обязывает орган обслуживания воздушного движения информировать руководящий орган Единой системы воздушного движения о предположении, что отклонившееся от курса или неопознанное воздушное судно может быть объектом незаконного вмешательства.

Вопросы для самопроверки

1. Как разграничена сфера ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере обеспечения безопасности аэропортов?

2. Нормативные акты какого уровня включаются в воздушное законодательство?

3. Перечислите задачи САБ аэропортов и эксплуатантов. Каково соотношение задач САБ и правоохранительных органов Российской Федерации?

4. Какова система взаимодействия штабов для координации действий при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации?

5. Между какими субъектами распределена организация охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры и охрана границ территории (периметра) аэропорта?

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Постановление Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 // СЗ РФ. 2010. № 14. Ст. 1649.

3. Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

4. Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

5. Постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1795.

6. Федеральные правила использования воздушного пространства (постановление Правительства РФ от 11.03.2010 № 138) // СЗ РФ. 2010. № 14. Ст. 1649.

7. Федеральные авиационные правила (ФАП) «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128) // Российская газета. 2009. № 169 (опубликован без приложений). 10 сент.

8. Федеральные авиационные правила (ФАП) «Организация воздушного движения в Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 7.

9. Федеральные авиационные правила (ФАП) «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. приказом Минтранса РФ от 28.11.2005 № 142) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4.

10. Федеральные авиационные правила (ФАП) «Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения» (приказ Минтранса РФ от 27.03.2003 № 29) // Российская газета. 2003. № 88. 13 мая.

11. Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (приказ Министра обороны РФ № 136, Минтранса РФ № 42, Росавиакосмоса № 51 от 31.03.2002) // Российская газета. 2002. № 149–150. 13 авг.

12. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства России от 19.05.2017 № 796/пр «Об утверждении требований к служебным и подсобным помещениям, предназначенным для предоставления органам Федеральной Службы Безопасности на объектах транспортной инфраструктуры» // Опубликовано на Интернет-портале http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 11.06.2017).

13. Комментарий к Воздушному кодексу Российской Федерации (постатейный) / В. Г. Ермошкин, С. И. Коровин, А. Н. Петров и др.; под ред. А. И. Травникова. М.: Деловой двор, 2009.

Глава 2. Законодательство России о транспортной безопасности как инструмент обеспечения безопасности на объектах аэропортовой инфраструктуры

В отличие от исследованных в первой главе положений Воздушного кодекса РФ, посвященных определению пределов регулирования воздушным законодательством отношений в сфере использования воздушного пространства, Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»²³ не содержит аналогичного определения объема понятия «законодательство о транспортной безопасности», а значит, под данным термином подразумевается, во-первых, сам Федеральный закон «О транспортной безопасности», во-вторых, постановления Правительства РФ о транспортной безопасности и нормативные акты Минтранса России²⁴. Напомним, что согласно п. «в», «и», «м» и «н» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, определение статуса (правового режима) воздушного пространства РФ, а также безопасность находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

При этом, согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов.

Как и Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О транспортной безопасности» не пользуется приоритетом по отношению к иным федеральным законам, регулирующим общественные отношения в сфере обеспечения транспортной безопасности: его положения не содержат общей нормы о том, что остальные федеральные законы принимаются в соответствии с ним (в отличие, например, от положений Гражданского кодекса РФ). Напротив, Федеральный закон «О транспортной безопасности» в п. 1 ст. 4 придает диспозитивный характер правилу о том, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и на перевозчиков — федеральным законом могут быть предусмотрены иные правила.

Таким образом, Воздушный кодекс РФ, являясь федеральным законом, имеет приоритет над нормами Федерального закона «О транспортной безопасности» в части распределения полномочий по обеспечению авиационной безопасности.

Согласно п. 2 ст. 83 Воздушного кодекса РФ обеспечение авиационной безопасности возложено на САБы аэродромов или аэропортов, на подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта²⁵, а также на органы внутренних дел, САБ эксплуатантов (авиационных предприятий), а также на уполномоченные органы, наделенные этим правом федеральными законами.

Вместе с тем нормы Воздушного кодекса РФ пользуются приоритетом перед Федеральным законом «О транспортной безопасности» не только в случае прямого указания на то Федерального закона «О транспортной безопасности», но и в силу приоритета специального закона над нормами общего (lex specialis derogat lex generalis). Специальный характер Воздушного кодекса РФ по отношению к нормам Федерального закона «О транспортной безопасности» установлен п. 3 ст. 4 последнего, согласно которому обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности. Из чего следует вывод о том, что отношения, возникающие в сфере авиационной безопасности, являются разновидностью отношений в сфере транспортной безопасности и не носят самостоятельного характера.

Введение с вступлением в юридическую силу Федерального закона «О транспортной безопасности» в правовой оборот термина «транспортная безопасность» встретило серьезную критику со стороны представителей юридической науки. Как указывает Ю. В. Степаненко, «…законодатель использовал… предельно абстрактный собирательный термин и тем самым ввел в нормативный оборот заведомо многовариантное понятие без раскрытия его сущности и точного содержания… на поверку это родовое обобщающее понятие оказалось не вполне соответствующим юридическому содержанию нового законодательного акта»²⁶. Следует отметить, что и содержание понятия «безопасность» в российском законодательстве весьма расплывчато. С. М. Зырянов и В. И. Кузнецов прямо заявляют об отсутствии системы видов безопасности. «Виды безопасности, — пишут они, — определяются в том числе с использованием перечней угроз безопасности и их источников. При этом угрозы разных видов безопасности нередко совпадают»²⁷.

Актом незаконного вмешательства, согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности», является «противоправное действие (бездействие), (в том числе террористический акт²⁸), угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий».

С точки зрения Ю. В. Степаненко вмешательство предполагает исключительно активные действия субъекта, но никак не бездействие, что, по мнению Ю. В. Степаненко, «…должно быть осмыслено и разъяснено или устранено законодателем»²⁹. Следует отметить, что Ю. В. Степаненко ссылается в обосновании своего предложения на словарь русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой, т.е. намекает на то, что общепринятый смысл данного понятия не совпадает с правовым. Соглашаясь с данным суждением в том смысле, что несовпадение правовых и общепринятых понятий является проблемой практического характера, тем не менее, позволим себе не согласиться с необходимостью «осмысления (!), разъяснения или устранения этого вопроса законодателем». Тем более что Ю. В. Степаненко, ссылаясь на статью С. А. Дмитриева, справедливо указывает на наличие иных мнений по данному вопросу³⁰.

Напомним, что акт незаконного вмешательства в деятельность в области авиации определен в п. 3 ст. 83 ВК РФ несколько иначе, нежели в вышеприведенной норме Федерального закона «О транспортной безопасности», — как «противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий». При всей внешней схожести эти две формулировки различаются.

Во-первых, безопасная деятельность транспортного комплекса и безопасная деятельность в области авиации не соотносятся друг с другом как часть и целое. Понятие «транспортный комплекс» является конкретным, предметным — это совокупность вещей, объединенных единым назначением (применительно к аэропорту и аэродрому это осуществление взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок (п. 1 и 3 ст. 40 Воздушного кодекса РФ)), неразрывно связанных физически или технологически. Понятие «деятельности в области авиации» все же несколько шире, потому априори не может быть просто частью описанной выше деятельности транспортного комплекса.

Во-вторых, очевидно, что «деятельность» и «транспортный комплекс» даже не относятся к одному роду объектов посягательства. Юридическая дефиниция «акта незаконного вмешательства» в версии п. 1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» чрезмерно широка и позволяет включить в него, например, ДТП, произошедшее на территории аэропорта.

Согласно п. 10 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» транспортная безопасность — состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, а согласно п. 1 ст. 83 Воздушного кодекса РФ авиационная безопасность — состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

Термин «авиация» в Воздушном кодексе не определен, однако, судя по содержанию его в ст. 20, согласно которой она подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную авиацию, можно предположить, что в буквальном смысле речь идет исключительно о воздушных судах. Статья 7 Воздушного кодекса РФ, согласно которой в объем понятия «имущество авиации» входят не только воздушные суда, но также и аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства, приводит к противоположному выводу — о том, что в объем понятия «авиация», согласно нормам Воздушного кодекса РФ, входят воздушные суда, а также и аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства.

В любом случае п. 1 ст. 83 Воздушного кодекса РФ требует корректировки.

Федеральный закон «О транспортной безопасности» вводит в правовой оборот термин «транспортный комплекс» в который входят, согласно подп. 12 п. 1 ст. 1 данного нормативного правового акта, «объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства».

Исходя из содержания подп. «б» и «в» п. 11 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» в число воздушных транспортных средств на отношения, по поводу которых распространяются положения этого закона, входят: 1) воздушные суда коммерческой гражданской авиации и 2) воздушные суда авиации общего назначения, определяемые Правительством РФ по представлению Минтранса России, согласованному с ФСБ России и МВД РФ.

Во-первых, неясно, почему воздушные суда авиации общего назначения должны «определяться Правительством РФ по представлению Минтранса РФ, согласованному с ФСБ России и МВД РФ» (не говоря уже о том, что в настоящее время соответствующее постановление Правительства РФ отсутствует). Из смысла сказанного следует вывод о том, что не включенные в сферу действия будущего постановления Правительства РФ воздушные суда авиации общего назначения не входят в сферу действия Федерального закона «О транспортной безопасности».

Во-вторых, из подп. «б» и «в» п. 11 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» следует, что действие этого закона распространяется исключительно на гражданскую авиацию. Государственная авиация и экспериментальная авиация не входят в его сферу действия.

Подпункт «ж» п. 5 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» не включает в перечень объектов транспортной инфраструктуры вертодромы, исключая их таким образом из сферы своего действия.

Согласно п. 9 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» субъектами транспортной инфраструктуры являются собственники объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или иные лица, использующие их на ином законном основании, нежели право собственности (арендаторы, субарендаторы, обладатели права постоянного бессрочного пользования, хозяйственного ведения).

Существует двусмысленность в понимании применяемого в тексте данной статьи термина «использование объектов транспортной инфраструктуры» (лицами, использующими объекты инфраструктуры, можно считать всех лиц, находящихся на территории объекта транспортной инфраструктуры, в том числе посетителей кафе на территории аэропорта и арендаторов).

Федеральный закон «О транспортной безопасности» вводит в п. 1.1 ст. 1 понятие «зона транспортной безопасности» — объект транспортной инфраструктуры, его часть (наземная, подземная, воздушная, надводная), транспортное средство, его часть, для которых в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности устанавливается особый режим прохода (проезда) физических лиц (транспортных средств) и проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей либо перемещения животных.

Данное понятие употребляется в ч. 7 ст. 11, ч. 3, 7, 10, 11 и 14 ст. 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности», согласно которым создана возможность установить запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.

Кроме того, при идентификации в ходе досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ при условии отсутствия законных оснований для их ношения или хранения либо в случае выявления лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в зону транспортной безопасности или ее часть, силы транспортной безопасности в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства незамедлительно информируют об этом уполномоченные подразделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации для принятия мер реагирования в соответствии с их компетенцией.

Полиция на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, в том числе в зонах транспортной безопасности, осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Лица, отказавшиеся от досмотра, в зону транспортной безопасности не допускаются.

Пункт 14 ст. 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности» предусматривает включение в правила проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра перечней оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.

Приказ Минтранса России от 08.02.2011 № 40 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта» содержит обязанности субъектов транспортной инфраструктуры по определению границ зоны транспортной безопасности и зоны свободного доступа (согласно п. 5.26.1 данного приказа) территория объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается.

При этом положения Федерального закона «О транспортной безопасности» не содержит указание на зону свободного доступа — территорию объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, не входящую в зону транспортной безопасности.

Воздушный кодекс РФ в подп. 1 п. 1 ст. 84 содержит понятие «контролируемая зона аэропорта или аэродрома», указывая на предотвращение доступа на эту территорию как на одну из задач авиационной безопасности. Однако содержание понятия «контролируемая зона аэропорта или аэродрома» не раскрывается³¹.

Приказ Минтранса России от 18.04.2008 № 62 «Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации» вводит параллельно понятию контролируемой зоны аэропорта (аэродрома) также понятие «зоны ограниченного доступа аэропорта, аэродрома (вертодрома)» (п. 22 и 57 указанного приказа). Как следует из содержания нормы подп. 3 п. 22 данного приказа, зона ограниченного доступа — участки территории, расположенные в охраняемой зоне, в которых устанавливаются дополнительные режимные ограничения доступа, сведения о которых доводят до юридических и физических лиц, имеющих допуск в такую зону, аэропорты и авиационные предприятия.

Пункт 59 указанного приказа предусматривает возможность выделения контролируемой зоны не только аэродрома или аэропорта, но и «авиационного предприятия», что, во-первых, не предусмотрено Воздушным кодексом РФ, а во-вторых юридически некорректно, поскольку авиационным предприятием является не имущественный комплекс, но юридическое лицо в силу п. 1 ст. 61 Воздушного кодекса РФ. Показательно в этом смысле решение Арбитражного суда Свердловской области от 07.11.2014 по делу № А60-29224/2014, в котором суд признал незаконным постановление Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о привлечении к административной ответственности на том основании, что авиационное предприятие, являясь юридическим лицом, не обязано создавать собственную САБ. Также невозможно определить, какие именно объекты должно было патрулировать авиационное предприятие³².

На несовпадение значения термина «авиационное предприятие» в воздушном и в гражданском законодательстве обращал внимание В. В. Витрянский, указав в этой связи, что данный термин «нельзя признать удачным»³³. Ему возражает Н. Н. Остроумов, указывая, что соответствующие положения Воздушного кодекса РФ, содержащие данный термин, направлены «…на то, чтобы урегулировать коммерческую деятельность российских и иностранных авиационных предприятий на территории РФ, установить государственный контроль над ней, не вмешиваясь в гражданско-правовые отношения сторон договора воздушной перевозки»³⁴. Данный аргумент Н. Н. Остроумова вызывает некоторые возражения. Регулирование коммерческой деятельности на территории России составляет предмет гражданского законодательства в силу абз. 3 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ.

Далее Н. Н. Остроумов поясняет: «Можно было, конечно, использовать термин “хозяйствующие субъекты, осуществляющие воздушно-транспортную деятельность”, однако он был бы малопонятным в сфере авиационного бизнеса, тем более международного»³⁵.

Этот аргумент Н. Н. Остроумова также спорен с нашей точки зрения. Во-первых, использование термина, приведенного им выше в качестве примера альтернативы, очевидно неудачно — гражданскому законодательству термин «хозяйствующие субъекты» вообще незнаком. Во-вторых, использование термина «предприятие», имеющего двойное значение, как раз вносит серьезную путаницу в сфере международного бизнеса, что хорошо иллюстрируется на примере использования термина «коммерческое предприятие Стороны» в русском варианте Конвенции ООН «О договорах международной купли-продажи товаров» 1980 г.³⁶

Порядок доступа в контролируемую зону осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденными приказом Минтранса России 28.11.2005 № 142 (далее — ФАП-142).

Согласно п. 12 данного приказа члены экипажа воздушного судна для выполнения полетного задания или иных служебных обязанностей допускаются в рабочую площадь аэропорта, прилегающую к ней территорию и расположенные вблизи здания или часть их, доступ в которые контролируется (далее — контролируемая зона аэропорта), по удостоверениям членов экипажей воздушных судов в порядке, установленном администрацией аэропорта, после прохождения процедуры предполетного досмотра.

Пункты 15, 16 и 20 данного приказа определяют режим, действующий на территории контролируемой зоны аэропорта.

В теории права различаются понятия «соблюдение» и «обеспечение». Соблюдением является пассивное следование требованиям норм права, тогда как обеспечение представляет собой преобразовательную деятельность лица по активному воздействию на общественные отношения с целью соблюдения норм права другими лицами.

Федеральный закон «О транспортной безопасности» разграничивает понятия «соблюдение» транспортной безопасности и «обеспечение» транспортной безопасности. В соответствии с п. 1.2 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» соблюдение транспортной безопасности — это выполнение физическими лицами, следующими либо находящимися на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, требований, установленных Правительством РФ, тогда как «обеспечение транспортной безопасности», согласно п. 4 той же статьи, — реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

В юридической литературе в связи с этим отмечается, что в транспортной сфере действуют свыше тысячи правил и инструкций, в том числе утвержденных Правительством и не имеющих никакого отношения к обеспечению транспортной безопасности³⁷.

Вместе с тем приказ Минтранса России от 08.02.2011 № 40 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта», действующий согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 23.07.2013 № 208-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов», до вступления в силу соответствующего постановления Правительства РФ содержит конкретный перечень требований, обязательных к соблюдению на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

Переходя собственно к обеспечению транспортной безопасности³⁸, следует отметить, что распределение полномочий между органами государственной власти и службами авиационной безопасности по обеспечению авиационной безопасности осуществляется согласно нормам Федерального закона «О транспортной безопасности» следующим образом.

Пункт 1 ст. 4 данного нормативного акта устанавливает общее правило, согласно которому обеспечение транспортной безопасности возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры³⁹, перевозчиков⁴⁰, если иное не установлено Федеральным законом «О транспортной безопасности» и иными федеральными законами.

Таким образом, самим же Федеральным законом «О транспортной безопасности» могут быть предусмотрены нормы специального характера, имеющие приоритет в отношении данного правила.

Так, по п. 2 той же статьи федеральные органы исполнительной власти обеспечивают транспортную (в том числе и авиационную) безопасность в соответствии с компетенцией, установленной указанным федеральным законом и другими федеральными законами, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из данного правила буквально следует то, что органы государственной власти имеют полномочия, ограниченные полномочиями, указанными в федеральных законах, тогда как субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики осуществляют обеспечение авиационной безопасности во всех остальных случаях.

Что же касается субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, то, согласно п. 4 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности», они вправе возлагать на персонал (экипаж) транспортных средств обязанности по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства в объеме, не препятствующем исполнению служебных обязанностей персонала, связанных с обеспечением безопасности перевозки.

Воздушный кодекс РФ содержит иные правила. Пункт 1 ст. 84 ВК РФ безоговорочно возлагает обязанность по обеспечению авиационной безопасности на лиц, осуществляющих прием, отправку или обслуживание воздушных судов.

Налицо противоречие между положениями ВК РФ и Федерального Закона «О транспортной безопасности».

Меры обеспечения транспортной безопасности перечислены в п. 2 ст. 2 Федерального закона «О транспортной безопасности»:

1) нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности;

2) определение угроз совершения актов незаконного вмешательства;

3) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

4) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

5) разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности;

6) разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности;

7) подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности;

8) осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

9) информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности;

10) сертификация технических средств обеспечения транспортной безопасности.

Согласно п. 2 приказа Минтранса России от 08.02.2011 № 40 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта» требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства. Данный приказ устанавливает обязанности субъектов транспортной инфраструктуры в зависимости от категории, к которой отнесен находящийся у них на законном основании объект транспортной инфраструктуры (п. 5–41 данного приказа).

Согласно п. 2 ст. 84 Воздушного кодекса РФ авиационная безопасность обеспечивается посредством:

1) предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;

2) охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;

3) исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза;

4) предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции»;

5) реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

Согласно п. 6 постановления Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих создание и функционирование служб авиационной безопасности, охрану аэропортов, воздушных судов и объектов гражданской авиации, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов, предотвращение и пресечение попыток захвата и угона воздушных судов.

Статья 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности» вводит такие меры обеспечения транспортной безопасности, как досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование.

При этом согласно п. 1 данной статьи все виды досмотра, а также наблюдение и собеседование проводятся в случаях, установленных требованиями по обеспечению транспортной безопасности. Согласно п. 2 данной статьи проведение всех видов досмотров, а также проведение наблюдения и собеседований возлагается «на субъекты транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиков». Принцип распределения обязанностей по проведению указанных мероприятий Федеральным законом «О транспортной безопасности» не установлен.

Согласно п. 9 той же статьи досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности проводятся уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности, что противоречит приведенному выше правилу п. 2 ст. 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности»⁴¹.

Кроме того, из текста указанной статьи в целом не представляется возможным отделить такие элементы, как основания проведения, процедура и цели повторного досмотра от оснований, процедуры