Административное судопроизводство в вопросах и ответах

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ А. А. Муравьева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

А31

Авторы:

Алешукина С. А., кандидат юридических наук (вопросы 67–69, 121); Афтахова А. В., кандидат философских наук (вопросы 58–66, 70–75, 119, 124); Бурашникова Н. А. (вопросы 129–132); Васильчук Ю. В., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 122); Дронова Ю. А., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 125–126); Жукова О. В., кандидат юридических наук (вопросы 106–109, 116, 135–144); Замрий О. Н., кандидат юридических наук (вопросы 95–99); Иванов Д. А., кандидат юридических наук (вопросы 100–105, 117); Камбегова З. А. (вопрос 120); Крусс И. А., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 47, 94); Лащенова М. Г., кандидат юридических наук (вопросы 30–35, 123); Огаркова Н. О. (вопрос 24); Опалев Р. О., кандидат юридических наук (вопросы 76–80, 118); Райкес Б. С., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 127); Сладкова А. А., кандидат философских наук (вопрос 133); Степанов М. А., кандидат юридических наук (вопросы 48–57); Туманова Л. В., доктор юридических наук, профессор (предисловие); Федина А. С., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 1–23, 25–29, 36–46, 92–93, 110–115, 134, 145–154); Харитошкин В. В., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 128); Яковлева Н. Г., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 81–91).

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ А. А. Муравьева.

Учебное пособие подготовлено коллективом авторов на основе теоретических разработок в области административного судопроизводства и анализа практики применения Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации с учетом новелл законодательства об административном судопроизводстве.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2019 г.

Пособие рекомендовано для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов, а также всех интересующихся вопросами административного судопроизводства.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

Используемые сокращения

Конституция РФ
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398

ФКЗ от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ
Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» // СЗ РФ. 2018. № 31. Ст. 4811

ГК РФ
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301

ГПК РФ
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532

КАС РФ
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

НК РФ
Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 3 авг.

УК РФ
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954

УПК РФ
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4921

Закон о Верховном Суде РФ
Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550

Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ
Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 49. Ст. 7532

Закон о прокуратуре
Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366

Закон о статусе судей
Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792

Закон об органах судейского сообщества
Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11

Конституционный Суд РФ
Конституционный Суд Российской Федерации

Верховный Суд РФ
Верховный Суд Российской Федерации

Дисциплинарная коллегия
Дисциплинарная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Председатель ВС РФ
Председатель Верховного Суда Российской Федерации

ВККС РФ
Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации

ККС субъектов РФ
квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации

ККС
квалификационные коллегии судей

Предисловие

Учебное пособие по административному судопроизводству представлено в отдельных вопросах, целью которых является обратить внимание на особенности этого судопроизводства и, главное, на те изменения, которые внесены в последнее время. В структуре пособия нет разделения вопросов на разделы, но последовательность точно соответствует содержанию Кодекса об административном судопроизводстве РФ.

Материал подготовлен до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ, следовательно, еще нет практики применения этих новелл. Но очень важно обратить внимание на изменения процессуального законодательства, чтобы лица, изучающие право, были готовы к применению этих норм.

Административное судопроизводство — самая молодая отрасль законодательства, которая еще не нашла своего официального закрепления в классификаторе научных специальностей; и можно сказать, что продолжается «борьба» за это научное направление между представителями науки административного права и гражданского процесса. Но это только способствует развитию серьезных научных исследований, которые позволяют совершенствовать нормы Кодекса административного судопроизводства и дополнять новыми категориями дел.

С момента принятия Кодекса административного судопроизводства в марте 2015 г. было внесено не просто много изменений — постоянно дополняется перечень категорий дел, отнесенных к административному судопроизводству. Поэтому в данном пособии показаны и те категории дел, которые уже рассматриваются по правилам Кодекса административного судопроизводства, но еще не имеют соответствующего процессуального регулирования; и не исключено, что к моменту, когда это пособие окажется в руках читателей, появятся новые главы в Кодексе. Но это можно воспринимать только с удовлетворением, поскольку путь к Кодексу административного судопроизводства был достаточно долгим и проблем, требующих решения, еще много.

Осознание необходимости специального административного суда впервые пришло в 1917 г. Временному правительству; но очень скоро кардинально изменилась политическая ситуация в России, а соответственно — и взгляд на возможность оспаривания действий и решений органов власти. Длительное время существовала теория, что не может быть споров гражданина с властью, поскольку эта власть народная.

Но постепенно элементы административного судопроизводства появились в гражданском процессе. А само право граждан на оспаривание действий и решений власти впервые было закреплено в последней Конституции СССР 1977 г. Через десять лет появился соответствующий закон, регулирующий право граждан обжаловать неправомерные действия должностных лиц и решения государственных органов.

Этим делам, конечно, было «тесно» в рамках гражданского судопроизводства, нормы применялись по аналогии, но постепенно сформировалось производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое и явилось основой административного судопроизводства.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила административное судопроизводство наряду с конституционным, уголовным и гражданским. Это тоже положило основу длительной научной дискуссии о том, в какой форме должно быть административное судопроизводство и нужна ли система специализированных административных судов.

Сложно утверждать, что вопрос о создании административных судов решен окончательно, но нынешний этап судебной реформы не только не предусматривают формирования специализированных судов, но и свидетельствуют о максимальном сближении и унификации структуры и процедур арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

Формирование кассационных и апелляционных судов в системе общей юрисдикции существенно влияет, прежде всего, на стадию пересмотра судебных постановлений, этому даны разъяснения в пособии.

Внесены две новые категории дел — о признании информационных материалов экстремистскими и о признании информации, запрещенной к распространению. Ожидаемо внесение еще двух категорий дел, связанных с осуществлением судебного контроля при решении вопросов о помещении несовершеннолетних правонарушителей в специализированные учреждения. Помимо этого, в Кодекс внесено много изменений, направленных на совершенствование процессуального регулирования защиты прав, вытекающих из публичных правоотношений, и осуществления судебного контроля при реализации определенных властных полномочий.

Следует обратить внимание, что все эти изменения призваны обеспечить право на справедливое судебное разбирательство. Административное судопроизводство основано на принципах законности и справедливости, и это важнейшее условие обеспечения реальных возможностей для спора гражданина с властью.

Право на справедливое судебное разбирательство предусмотрено ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Хотя по буквальному тексту этой статьи это право относится только к уголовному и гражданскому судопроизводству, но из толкований Европейского суда по правам человека следует, что практически все дела, которые отнесены к административному судопроизводству, относятся именно к защите гражданских прав.

Все основные элементы права на справедливое судебное разбирательство нашли закрепление в Кодексе административного судопроизводства. Это прежде всего само право доступа к суду, публичность рассмотрения дела, разумный срок, независимость и беспристрастность суда и законность самого суда. Эти положения постоянно развиваются и углубляются.

Так, право на доступ к суду существенно улучшено новеллой о том, что суд сам может перейти к рассмотрению дела в порядке гражданского судопроизводства, если исковое заявление, поданное как административное, подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а также сам суд передаст дело на рассмотрение арбитражного суда. Уточнен порядок обращения в суд объединений, которые не являются юридическими лицами, но их права подлежат защите. Расширению доступа к правосудию посвящены новые правила о сроках для обращения в суд по делам об обжаловании действий и решений должностных лиц и органов, а также возможность обжалования определений, связанных с применением мер процессуального принуждения. Узаконена возможность привлечения государственных органов для дачи заключения по делу. Внесены уточнения в нормы о представительстве и о других лицах, участвующих в деле.

Разумность срока должна определяться не только краткостью, но и прежде всего разумной достаточностью; поэтому теперь в сроки, исчисляемые днями, не включаются выходные и праздничные дни. Важным для обеспечения своевременного завершения дела является изменение порядка устранения описок и арифметических ошибок. С позиции законности суда и принципа непосредственности важным является правило о возможности совершения определенных процессуальных действий другим судьей.

Конкретизировано и справедливое распределение судебных издержек. Многие изменения устраняют некоторые противоречия в регулировании сходных категорий дел.

Все эти изменения рассмотрены в конкретных вопросах, поэтому нет необходимости называть конкретные нормы в предисловии. Задача предисловия состоит в том, чтобы показать, с какой целью подготовлено учебное пособие, чтобы дать своеобразный навигатор для изучения курса административного судопроизводства, обратить внимание на новеллы, разъяснения Верховного Суда РФ, а также на проблемы, которые еще предстоит решить. Следует обратить внимание читателей на то, что Верховный Суд РФ принял достаточно много постановлений по вопросам применения Кодекса административного судопроизводства, в том числе по отдельным категориям дел, рассматриваемым по правилам гл. 22 КАС РФ.

Освоение курса административного судопроизводства обязательно предполагает изучение основных постановлений Пленума Верховного Суда РФ: «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» от 30 июня 2015 г. № 28; «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» от 17 ноября 2015 г. № 50; «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» от 21 января 2016 г. № 1; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 29 марта 2016 г. № 11; «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 27 сентября 2016 г. № 36; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» от 27 декабря 2016 г. № 64; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 16 мая 2017 г. № 15; «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» от 13 июня 2017 г. № 21; «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов» от 26 декабря 2017 г. № 57; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» от 26 июня 2018 г. № 28; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» от 25 декабря 2018 г. № 47; «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50. При использовании данных постановлений необходимо учитывать изменения, вносимые в законодательство об административном судопроизводстве. И кроме того, изучать судебную практику.

Только это позволит освоить необходимые компетенции, предусмотренные Государственным образовательным стандартом. Это прежде всего: способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права; способность принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством Российской Федерации; способность применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности; способность юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства; владение навыками подготовки юридических документов.

Но следует упомянуть и о проблемах, которые еще предстоит решать. Для всех видов судопроизводства сохраняет актуальность противодействие злоупотреблению правом на судебную защиту. Это проблема является очень сложной, и для ее решения целесообразно использовать правовые позиции Европейского суда по правам человека. Пока законодательного решения для этой проблемы нет. Представляется, что недостаточно решен и вопрос о примирительных процедурах. Практика показывает, что медиация не получила признания на практике, значит, нужны новые формы. Верховный Суд РФ вносил интересные предложения по новым видам примирительных процедур, и остается надежда, что со временем это будет реализовано.

Ждут своего процессуального решения в рамках административного судопроизводства и категории дел, имеющих публично-правовую природу. Это значит, что административное судопроизводство будет развиваться и его изучение требует творческого подхода.

Авторы выражают надежду, что предлагаемое учебное пособие будет полезным и вызовет интерес к проблемам административного судопроизводства.

1. Дела, которые суды общей юрисдикции рассматривают в порядке, предусмотренном КАС РФ

В ст. 1 приводится перечень наиболее типичных категорий дел, которые суды общей юрисдикции рассматривают в порядке, предусмотренном КАС РФ. Согласно данной статье по правилам административного судопроизводства рассмотрению и разрешению подлежат не только собственно административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), но и другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, которые по своей природе являются административными делами (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Все административные дела сгруппированы, что позволяет выделить виды административных дел.

Первую группу образуют административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее — экзаменационные комиссии);

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Вторую группу образуют рассматриваемые судами общей юрисдикции в порядке КАС РФ административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, за счет включения категорий дел, которые также имеют публично-правовую природу и нуждаются в определении эффективного процессуального порядка их рассмотрения. К ним относятся указанные в ч. 3 ст. 1 КАС РФ дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;

4) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);

5) о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;

6) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

7) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

8) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

9) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;

10) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 1 КАС РФ, приведенный в ней перечень дел не является исчерпывающим.

В судебной практике продолжают возникать вопросы об отнесении новых категорий дел к предмету правового регулирования законодательства о гражданском либо административном судопроизводстве.

Представители науки гражданского процесса утверждают, что административным делом может быть признано лишь такое дело, в рамках которого рассматривается спор, возникающий исключительно из материальных административных правоотношений, не осложненных элементами иных правоотношений (гражданских, жилищных, семейных и т.п.), и разрешение которого не повлечет наступления гражданско-правовых или иных неадминистративно-правовых последствий. Наличие при рассмотрении судом спора с участием административно-публичного органа элементов гражданских и иных смежных с ними правоотношений, а также возможности наступления в результате разрешения данного спора гражданско-правовых последствий свидетельствует, по их мнению, о гражданско-правовой, а не административной природе дела¹. На обозначенной позиции по существу основано и содержащееся в абз. 5 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36) разъяснение о том, что споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства. Иными словами, дела об оспаривании в суде указанных правовых актов не являются административными и должны квалифицироваться в качестве гражданских.

Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Важной проблемой является выработка критериев, по которым выявляется частноправовая и публично-правовая природа правоотношений, спор из которых надлежит рассмотреть и разрешить суду по правилам гражданского или административного судопроизводства в том или ином случае.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1).

Определенную помощь в выборе вида судопроизводства, по правилам которого суды общей юрисдикции будут осуществлять защиту прав и свобод гражданина или организации, призвано оказать письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № ВС-7105/15 «Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке»².

В двух вводных абзацах письма внимание нижестоящих судов обращается на то, что критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В частности, к их числу можно отнести следующие категории дел:

— о признании недействительным (незаконным) ненормативного акта о постановке земельного участка на кадастровый учет или снятии с кадастрового учета, соединенного со спором о праве на земельный участок;

— об оспаривании зарегистрированных прав на недвижимое имущество;

— об определении размера задолженности по алиментам, определенной судебным приставом-исполнителем.

По нормам ГПК должны рассматриваться и дела о признании недействительными (незаконными) решений работодателя об отказе в заключении трудового договора, в приеме на работу. Такого рода спор возникает из цивилистических (трудовых) правоотношений, и рассматривать его по нормам КАС РФ противоестественно.

Важным положением КАС РФ является ч. 6 ст. 1, в которой указывается, что положения кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 гл. 4 АПК РФ).

Указанные в ст. 1 КАС РФ виды административных дел рассматриваются и разрешаются в порядке административного судопроизводства Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции.

2. Законодательство об административном судопроизводстве

Перечень нормативных актов, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства, приводится в ст. 2 КАС РФ. В данной статье определяется, как эти нормативные акты действуют во времени и как поступать суду, рассматривающему административное дело, в случае отсутствия нормы процессуального права, которая должна была бы регулировать отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства.

Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой систему правовых норм, которые содержатся в разных источниках. Юридической базой для развития законодательства об административном судопроизводстве, прежде всего, является Конституция РФ, в п. «о» ст. 71 которой указано, что процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Отсюда можно сделать категорический вывод о том, что законами субъектов Федерации порядок административного судопроизводства определяться не может.

Значение Конституции РФ как источника правового регулирования административного судопроизводства заключается также в том, что в ней закреплены основные конституционные принципы правосудия и конституционные права граждан, связанные с осуществлением административного судопроизводства (ст. 19, 46, 47, 118, 120, 123 и др.). Суд в административном судопроизводстве вправе применять Конституцию РФ как акт прямого действия.

Нормы, определяющие порядок отправления правосудия по правилам административного судопроизводства, содержатся в конституционных законах, указанных в ч. 2 ст. 2 КАС РФ. В них раскрываются и детализируются конституционные положения, касающиеся устройства судов, их системы, статуса судей, порядка их назначения, основных принципов судебного процесса, подсудности дел и др.

Подробная регламентация порядка осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции содержится в КАС РФ. Порядок введения его в действие определен в Федеральном законе от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»³.

Логически правильно в структуре КАС РФ различать общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, применяемые ко всем категориям административных дел, а также особенности производства по отдельным категориям административных дел, установленные в разделе IV.

Как вытекает из содержания ч. 1 ст. 2 КАС РФ, ее положения допускают определение порядка административного судопроизводства другими федеральными законами. Например, нормы об административном судопроизводстве содержатся в Законе о статусе судей, в НК РФ, Законе о прокуратуре.

В ч. 2 ст. 2 КАС РФ воспроизведена конституционная норма о приоритете международного договора Российской Федерации перед законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Примером международного договора РФ по вопросам административного судопроизводства может служить Договор между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.⁴ Статья 1 анализируемого договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах.

С учетом ч. 2 ст. 2 КАС РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС РФ, суд обязан рассматривать административные дела в процессуальном порядке, предусмотренном международным договором.

Согласно ст. 2 КАС в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

При применении процессуального закона суд должен учитывать и его действие во времени. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия (ст. 2 КАС РФ).

Существует ряд важных судебных актов в этой сфере, например, постановления Пленума Верховного Суда РФ: «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» от 30 июня 2015 г. № 28; «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» от 17 ноября 2015 г. № 50; «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» от 21 января 2016 г. № 1; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 29 марта 2016 г. № 11; «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 27 сентября 2016 г. № 36; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» от 27 декабря 2016 г. № 64; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 16 мая 2017 г. № 15; «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» от 13 июня 2017 г. № 21; «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов» от 26 декабря 2017 г. № 57; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» от 26 июня 2018 г. № 28; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» от 25 декабря 2018 г. № 47; «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50.

3. Задачи административного судопроизводства

Задачи административного судопроизводства, указанные в ст. 3
КАС РФ, определяют его особенности. Знание задач административного судопроизводства позволяет правильно понять содержание работы и формы деятельности судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ.

Являясь формой осуществления правосудия в Российской Федерации, административное судопроизводство направлено, прежде всего, на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, которая достигается путем правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел.

Перед судом в административном судопроизводстве также стоят производные задачи: обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Приведенные задачи административного судопроизводства имеют программно-целевое назначение и оказывают большое влияние на правовое регулирование и процесс правоприменения. В основном, значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС РФ. Во-вторых, от соответствия нормативно установленным в КАС РФ задачам административного судопроизводства полученного результата от осуществления судебной защиты по его правилам зависит оценка эффективности данной процессуальной формы.

Задачи административного судопроизводства решаются судами с помощью только им присущих полномочий и с учетом места того или иного суда в общей судебной системе. Так, суды первой инстанции разрешают дела из административных и иных публичных правоотношений, а вышестоящие суды для решения задач судопроизводства рассматривают дела в порядке производств по пересмотру судебных актов. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев. Наиболее широкая реализация задач административного судопроизводства усматривается в суде первой инстанции.

Задача обеспечения доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений предполагает наличие доступной возможности заинтересованных лиц обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. Данное право гарантируется законом.

Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел как задача административного судопроизводства корреспондирует принципу осуществления административного судопроизводства в разумный срок. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами — до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству.

Производная задача административного судопроизводства заключается в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 4 ст. 3 КАС РФ).

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 13 июня 2017 г. № 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» отметил, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, обязан осуществлять руководство судебным процессом, обеспечивающее правильное, своевременное рассмотрение и разрешение административных дел и в результате этого — защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов. Неуклонное соблюдение судами этого правила способствует укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию у граждан уважительного отношения к праву и суду. Суды не вправе оставлять без реагирования установленные при рассмотрении административных дел факты бюрократизма, бесхозяйственности, разбазаривания имущества, а также другие правонарушения и недостатки в деятельности предприятий, учреждений, организаций и отдельных должностных лиц, оказывающие отрицательное влияние на состояние законности⁵.

4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением

Как указано в ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту других лиц или в защиту публичных интересов.

Через право на обращение в суд реализуется закрепленное в ст. 46 Конституции РФ право граждан на судебную защиту. По смыслу ст. 4 КАС РФ, судебная защита гарантируется любому лицу при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения⁶. Таким образом, в КАС РФ отражена традиционная концепция права на обращение в суд, согласно которой право на обращение в суд имеет всякое лицо, заинтересованное в судебной защите своих прав и охраняемых законом интересов. В административном исковом заявлении, поданном от своего имени, должны оспариваться только те нормативные правовые акты, решения или действия (бездействия), которые затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).

Право на обращение в суд с административным исковым заявлением принадлежит гражданам и организациям. В случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Возможность обращения лица в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, напрямую должна быть закреплена в федеральном законе (ст. 4, 39, 40 КАС РФ). Лицо, в интересах которого заявление подано прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, участвует в процессе в качестве административного истца (ч. 2 ст. 38 КАС РФ).

В административном судопроизводстве не исключается право для граждан, являющихся участниками административных или иных публичных правоотношений, иных лиц в случаях, указанных в федеральном законе, обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных прав и интересов. Возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением закреплена в ст. 42 КАС РФ. В ней предусматривается возможность подачи коллективного административного искового заявления в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, в которой на момент обращающегося в суд от лица группы заявителя насчитывается не менее 20 человек.

Недействительность отказа от права на обращение в суд имеет универсальный характер, поскольку и право на судебную защиту, гарантированное Конституцией РФ (ст. 46), имеет всеобщий и универсальный характер. Это позволило законодателю распространить данное положение и на сферу административного судопроизводства: принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым (ч. 2 ст. 4 КАС РФ). Однако в указанном положении КАС РФ содержится не совсем точная формулировка с точки зрения понимания недействительности отказа от права на обращение в суд. Логично предположить, что не только принуждение к отказу, но и сам отказ от права на обращение в суд, совершенный добровольно, является недействительным⁷.

По всей вероятности, в данной норме КАС РФ запрещается принуждение к отказу от права на обращение в суд, когда такое обращение уже состоялось (например, в форме отказа от административного иска — ч. 2 ст. 46, подачи заявления о возвращении административного искового заявления — п. 6 ч. 1 ст. 129 и др.). Равным образом нелегитимными являются как отказ от права на обращение в суд по административным делам, в случае если он осуществляется без принуждения, так и добровольный отказ от права на обращение в суд, тем более по административным делам, по которым активная роль суда в доказывании проявляется в большей степени по сравнению с делами, рассматриваемыми по правилам ГПК РФ.

Часть 4 ст. 4 КАС РФ, регулирующая процессуальное положение иностранных граждан, предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.

5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность

Исходя из содержания ст. 5 КАС РФ, понятия «административная процессуальная правоспособность» и «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» значительно отличаются от понятий «правоспособность» и «дееспособность», «правосубъектность», установленных ГК РФ. Так к числу обладателей административной процессуальной правосубъектности могут при определенных условиях относиться объединения, не являющиеся юридическими лицами, и лица, ограниченные в дееспособности по гражданскому праву.

Через понятие административной процессуальной правоспособности в ст. 5 КАС РФ устанавливается, кто в административном судопроизводстве может иметь статус лица, участвующего в деле, и имеет материальный интерес в результатах ее решения, — стороны или заинтересованные лица, а понятие административной процессуальной дееспособности определяет, кто из лиц, наделенных административной процессуальной правоспособностью, может самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности в суде.

Физические лица всегда имеют административную процессуальную правоспособность, но реализовать свои процессуальные права и обязанности может не каждое физическое лицо. Так, интересы граждан, не достигших возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, граждан, признанных судом недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители. Самостоятельно такие лица не могут обращаться с административным исковым заявлением и участвовать в административном судопроизводстве.

До достижения совершеннолетия несовершеннолетние граждане в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждане, ограниченные в дееспособности, могут самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности по административным делам, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно (п. 2 ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Это, например, споры по поводу получения паспорта гражданина РФ и т.д. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан.

6. Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и организаций

Статья 5 КАС РФ устанавливает национальный правовой режим в области защиты прав, свобод и законных интересов иностранных граждан, иностранных организаций и лиц без гражданства в сфере административных и иных публичных отношений. Национальный режим означает, что иностранным лицам предоставляется такой же режим, как и для граждан РФ, российских организаций; на них распространяются одинаковые процессуальные права и обязанности, обладающие общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). Часть 3 ст. 38 КАС РФ, безусловно, относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке).

В КАС РФ отсутствуют ограничения или дополнительные требования для иностранных лиц, от которых зависело бы их право обращения в суд по административным делам. Напротив, в источниках правового регулирования административного судопроизводства декламируется равное право иностранных физических и юридических лиц наряду с гражданами РФ и российскими организациями беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Например, ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.⁸ предусматривает, что «граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане, и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.

Исходя из положений ст. 46 Конституции РФ право иностранных граждан на судебное оспаривание административных актов не подвергается сомнению⁹. Часть 4 ст. 4 КАС РФ не ограничивает права иностранцев и иностранных организаций обращаться в суд, но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. Другими словами, иностранных лиц не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.

Для определения административной право- и дееспособности иностранных лиц законодатель использует признак личного закона, устанавливаемого по правилам ст. 5 КАС РФ. Так, для иностранных физических лиц личный закон определяется гражданством или местом жительства, а для иностранных организаций — местом их учреждения. Однако если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. При этом КАС РФ не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью.

Организации также должны отвечать общим требованиям к правосубъектности организаций. КАС РФ называет в качестве лиц, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением, иностранные и международные организации (ч. 3 ст. 38).

Закон места учреждения юридического лица закреплен в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., в ч. 3 ст. 23 которой указывается, что правоспособность юридического лица определяется законодательством того государства-участника, по законам которого оно было учреждено. Критерий инкорпорации установлен и в п. «а» ст. 11 Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, от 20 марта 1992 г. (Киевское соглашение 1992 г.). Коллизионные нормы законодательства государств — участников СНГ национального уровня также используют критерий инкорпорации при определении национальности юридических лиц.

Административно-процессуальная дееспособность организаций может быть ограничена путем запрещения их деятельности на соответствующей территории. Прежде всего это иностранные организации, деятельность которых запрещена в России по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»¹⁰, например ряд националистических организаций, учрежденных на территории Украины. В отдельные списки могут входить в том числе и международные террористические организации¹¹. Таким образом, если иностранная или международная организация не запрещена в России и не запрещена в стране ее учреждения, она потенциально может обладать административно-процессуальной правосубъектностью.

КАС РФ предполагает в ч. 8 ст. 5 возможность признания административно-процессуальной правосубъектности за организациями, которые не обладают таковой в стране, где они учреждены.

Фактором, определяющим правосубъектность международных организаций, помимо запрета их деятельности, являются положения международных договоров, учредительных документов или соглашений с компетентным органом Российской Федерации. Например, ст. 105 Устава ООН говорит о том, что Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей, а также о том, что представители членов Организации и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, необходимыми для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации.

Аналогичные формулировки существуют в уставах ЮНЕСКО, МАГАТЭ и практически всех иных международных организаций, членом которых является Россия. Но есть международные организации, в которых у России нет членства, например НАТО. «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора» от 27 мая 1997 г. вообще не оговаривает возможности защиты интересов НАТО в российских судах. Пункт 6 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий¹². Соответственно данные организации не могут выступать в защиту своих интересов в российском суде.

Часть 4 ст. 4 КАС РФ дает право иностранцам, а также иностранным и международным организациям обращаться в суд только в защиту своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Соответственно обращаться в суд в защиту прав и законных интересов иных лиц иностранцы могут лишь в случаях, прямо указанных в ч. 3 и 4 ст. 5 КАС РФ, а именно: в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, законными представителями которых могут быть иностранные лица; в защиту прав и законных интересов недееспособных лиц, законными представителями которых являются иностранцы. Иностранное общественное объединение (за исключением политической партии) может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

7. Принципы административного судопроизводства

В ст. 6 КАС РФ приведен перечень из семи принципов административного судопроизводства: независимость судей, равенство всех перед законом и судом, законность и справедливость, осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность и открытость судебного разбирательства, непосредственность, состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Однако состав принципов административного судопроизводства не исчерпывается приведенным их перечнем в ст. 6 КАС РФ. Будучи правовыми, принципы административного судопроизводства по-разному объективируются в нормах КАС РФ. В качестве принципов административного судопроизводства надлежит также выделять принципы, специально не поименованные в ст. 6 КАС РФ, но объективированные в его тексте в качестве норм-принципов, такие как принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС РФ).

Не все принципы административного судопроизводства закреплены в тексте КАС РФ посредством прямого закрепления. Некоторые из них косвенным образом отображены в КАС РФ. Не будучи закрепленными прямым образом, сущность и содержание отдельных принципов административного судопроизводства выводятся, абстрагируются из ряда норм КАС РФ. Косвенный способ нормативного закрепления принципов использован в КАС РФ для закрепления в его содержании принципов осуществления правосудия только судом (ст. 1, 17 и др.), диспозитивности (4, 24, 46, 85, 137, 157, 178 и др.) и истины (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 62, 63 и др.).

Независимо от формы закрепления принципы административного судопроизводства одинаково важны. Следствием нарушения основополагающих принципов административного судопроизводства является отмена решения суда по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 310 КАС РФ.

8. Принцип независимости судей в административном судопроизводстве

Сущность принципа независимости судей, о котором идет речь в ст. 7 КАС РФ, заключается в создании для них условий, при которых они имеют возможность свободно формировать свои оценки по поводу собранных доказательств, обстоятельств дела, квалификации спорных правоотношений безотносительно к каким-либо интересам, внутренним и внешним влияниям.

Для достижения независимости судей в административном судопроизводстве значение имеет действие развитой системы политических, материальных и юридических гарантий независимости судей. Так, гарантией независимости судей являются положения ст. 28 КАС о составе суда и об основаниях отвода судей. Эти положения, с одной стороны, обеспечивают возможность формирования суда для рассмотрения конкретного дела случайным образом, без учета каких-либо внешних факторов, за исключением специализации и нагрузки судей, а с другой — предоставляют возможность сторонам в строго определенных случаях, предусмотренных в ч. 3 ст. 28 КАС РФ, указывать на необходимость изменения состава суда в случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела конкретным составом судей.

9. Принцип равенства всех перед законом и судом

Осуществление правосудия по административным делам на началах равенства всех перед законом и судом как принцип административного судопроизводства является отражением одноименного конституционного принципа (ст. 8 КАС РФ, ст. 19 Конституции РФ).

10. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел

Принцип законности, с одной стороны, является критерием содержания самого решения суда, а с другой — выступает необходимым основанием вынесения правосудного решения, в рамках которого законность выступает как справедливое рассмотрение дела. Уверенность в том, что по итогу рассмотрения данного судом будет вынесено справедливое, законное и обоснованное решение, вытекает из того, что во время рассмотрения дела суд для начала устанавливает те факты, которые будут иметь значение для разрешения дела¹³.

В ст. 9 КАС РФ наряду с законностью провозглашается принцип справедливости, к соблюдению которого при судебном разбирательстве настойчиво призывают Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека. Однако правовые предписания ст. 9 КАС РФ полностью исчерпываются сущностью принципа законности в административном судопроизводстве, обеспечиваемого правильным толкованием и применением судом законов и иных нормативных правовых актов к обстоятельствам административного дела, соблюдением всеми его участниками положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве (ст. 2, 15 КАС РФ).

Вызывает сомнения необходимость выделения справедливости как самостоятельного принципа. При ближайшем рассмотрении выясняется, что материальная и процессуальная составляющие данного принципа являются частями либо принципа законности, либо принципа равноправия сторон¹⁴.

11. Принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок

КАС РФ в качестве нормы-принципа выделяет принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок (ст. 10). Аналогичная норма содержится в ГПК РФ и АПК РФ.

Сущность данного принципа заключается в усилении динамизма административного судопроизводства. Для этого в КАС РФ предусмотрены правила ускорения рассмотрения административного дела, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, а также закреплено право при необходимости участвовать в судебном заседании посредством использования систем видео-конференц-связи (ст. 10, 45, 125, 142 и др.).

Для определения разумного срока административного судопроизводства и разумного срока исполнения судебных актов по административным делам во внимание надлежит принимать положения Федерального закона РФ от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», а также критерии выявления их разумности, приведенные в ст. 10 КАС РФ.

Так, в разумный срок административного судопроизводства включается период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу. При его определении учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу. Напротив, обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе предусмотренные п. 2 ч. 3 ст. 28 КАС РФ и требующие замены судьи, а также рассмотрение административного дела различными инстанциями не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока административного судопроизводства.

12. Принцип гласности в административном судопроизводстве

Сущность и формы реализации принципа гласности в административном судопроизводстве определены в ст. 11 КАС РФ. Гласность обеспечивается проведением открытого судебного заседания. Данное правило административного судопроизводства корреспондирует ч. 1 ст. 123 Конституции РФ.

В открытом судебном заседании по административному делу вправе присутствовать любой гражданин, не являющийся участником процесса, в том числе представители средств массовой информации (журналисты).

Проведение закрытых судебных заседаний в административном судопроизводстве является исключением из общего правила открытого его осуществления (ч. 2 ст. 11 КАС РФ). Дела в закрытом судебном заседании рассматриваются и разрешаются с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Не допускается в закрытом судебном заседании использование систем видео-конференц-связи.

Гласность и открытость административного судопроизводства предполагают право лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах (ч. 3 ст. 11 КАС РФ). Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет допускаются с разрешения суда.

В силу ч. 4 ст. 11 КАС РФ каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом.

Порядок реализации данного права лицами, не являющимися участниками административного судопроизводства, регулируется нормами Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 ст. 15 данного закона тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, за исключением текстов судебных актов, указанных в ч. 4 названной статьи, размещаются в сети Интернет в полном объеме.

Решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).

Согласно ч. 11 ст. 11 КАС РФ решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).

Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.

Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ).

13. Принцип языка административного судопроизводства

Принцип языка административного судопроизводства выражается в том, что судопроизводство ведется на русском языке или на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации (ст. 12 КАС РФ). Судопроизводство и делопроизводство в Верховном Суде РФ, кассационных судах общей юрисдикции, апелляционных судах общей юрисдикции, военных судах ведутся на русском языке — государственном языке Российской Федерации (ст. 10 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»)¹⁵.

Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, гарантируется право знакомиться с материалами дела, участвовать в судебных действиях, выступать в суде на родном языке или свободно выбранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Это право распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на лиц без гражданства и иностранных граждан.

Действие данного принципа наиболее показательно в административных делах о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации, в предназначенное для этого специальное учреждение, поскольку административным ответчиком априори является иностранный гражданин, который может и не владеть русским языком. В этом случае, в соответствии с законом, он может пользоваться услугами переводчика.

Нарушение принципа языка, на котором ведется административное судопроизводство, является существенным нарушением закона, влекущим безусловную отмену решения (п. 3 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).

14. Принцип непосредственности в административном судопроизводстве

Содержание принципа непосредственности в административном судопроизводстве раскрывается в ст. 13 КАС РФ посредством указания на обязанность суда при рассмотрении административного дела непосредственно исследовать доказательства.

Требование непосредственности судебного разбирательства имеет целью создание условий для полного, всестороннего и объективного исследования доказательств, формирования внутреннего убеждения суда относительно достоверности, достаточности доказательств, их взаимной связи, способности подтвердить или опровергнуть требования и возражения сторон. Для этого суд лично заслушивает объяснения сторон, показания свидетелей, оглашает письменные доказательства, осматривает вещественные доказательства, воспроизводит аудио- и видеозаписи и др. (ст. 159, 161, 164, 166–168 КАС РФ).

Проявлением принципа непосредственности является правило, по которому суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (ч. 2 ст. 176 КАС РФ).

На непосредственность судебного разбирательства указывает обязательное непосредственное участие в рассмотрении дела судом первой инстанции административного ответчика. Неявка его в судебное заседание влечет за собой отложение судебного разбирательства в соответствии со ст. 150 КАС РФ. Производство в суде апелляционной инстанции такого правила не предусматривает. Таким образом, можно сделать вывод, что наибольшее проявление и реализация принципа непосредственности в административном судопроизводстве наблюдаются именно при рассмотрении административного дела судом первой инстанции.

С принципом непосредственности связано требование неизменности состава суда — правило, имеющее отношение к судебному разбирательству в целом, а не только к исследованию доказательств. Административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда (ч. 2 ст. 28 КАС РФ).

Если кто-нибудь из состава суда во время разбирательства административного дела выбывает и заменяется другим лицом, весь процесс начинается сначала, иначе окажется, что новый судья не ознакомлен с обстоятельствами дела непосредственно.

Как бы важно ни было осуществление принципа непосредственности, не во всех случаях его применение возможно. Поэтому КАС РФ допускает некоторые необходимые исключения из него. Так, на основании ст. 66 КАС РФ обстоятельства, подлежащие выяснению по административному делу, исследуются судом, выполняющим судебное поручение. Результаты выполнения судебного поручения воспринимаются судом, рассматривающим административное дело, посредством их оглашения в судебном заседании в порядке ст. 164 КАС РФ.

15. Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда

Принцип состязательности дает право сторонам пользоваться равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств (ч. 3 ст. 14 КАС РФ).

Принцип процессуального равноправия сторон предполагает равенство их процессуальных возможностей и требует того, чтобы каждая сторона имела равные возможности для ведения ее дела в административном судопроизводстве согласно условиям, которые не ставили бы ее в явно невыгодное положение в сравнении с противоположной стороной. В административных делах проявления данного принципа обусловливает необходимость доведения административного иска, содержания апелляционной, кассационной жалобы до сведения противоположной стороны и иных заинтересованных лиц. Реализация принципов состязательности и равноправия сторон во многом обусловливается созданием возможностей для сторон знать и комментировать представленные доводы и доказательства, приведенные другой стороной (ст. 62, 68, 125, 126, 135 КАС РФ). Это касается документов и всей информации, принятой судом. Состязательная природа разбирательства по административному делу также обеспечивается в случаях, когда оспаривается допустимость того или иного доказательства по делу (ст. 61 КАС РФ).

Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства проявляются в полной мере в доказывании по административным делам при активной роли суда (п. 7 ст. 6 КАС РФ).

Активность суда при разрешении административных правовых споров объясняется необходимостью процессуального выравнивания сторон в административном судопроизводстве, изначально находящихся в неравноправном положении (отношениях власти-подчинения). Выявление существенных обстоятельств административного дела может быть поставлено под угрозу из-за недостатка средств, объективных помех, недопонимания, неумения распорядиться своими процессуальными правами.

В свое время В. А. Рязановский рассуждал о том, что административный процесс должен стремиться к достижению материальной истины, поэтому он должен быть организован «соответствующим для достижения материальной истины образом, сохраняя при этом важнейшее приобретение современного правового государства — права личности». Анализируя во взаимосвязи принцип состязательности с руководством суда, данный автор указывал на «право суда ex officio, независимо от сторон, принимать меры для установления материальной правды, например, по собиранию доказательств, на вмешательство в состязание сторон¹⁶.

Таким образом, реализация принципов состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда обеспечивает возможность правильной и своевременной защиты прав и интересов заинтересованных лиц, изначально находящихся в менее выгодном положении, для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые последствия. Данный подход в КАС РФ обусловлен действием ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

КАС РФ зафиксировал «активную роль суда» практически на уровне отдельного принципа административного судопроизводства, объединив при этом в общем принципе активную роль суда с состязательностью и равноправием сторон (п. 7 ст. 6 КАС РФ)¹⁷.

Формы реализации принципа активной роли суда, пределы его осуществления нашли отражение во многих положениях КАС РФ.

Так, согласно ст. 14 КАС РФ, за судом закреплено руководство судебным процессом. Суд формирует условия для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе посредством разъяснения каждой из сторон ее прав и обязанностей, предупреждения о последствиях совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Суд определяет предмет доказывания. Суд вправе выходить за пределы заявленных исковых требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (ч. 1 ст. 178 КАС РФ). Например, при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований (ч. 3 ст. 62, ч. 1 ст. 63 КАС РФ).

Суд определяет нормы права, подлежащие применению в конкретном административном деле (ч. 2 ст. 178 КАС РФ). С целью обеспечения правильного разрешения административного дела суд принимает меры по выявлению и истребованию по собственной инициативе доказательств (ч. 1 ст. 63 КАС РФ).

Статья 143 КАС РФ закрепляет право председательствующего в судебном заседании на создание условий для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств административного дела. Наряду с этим председательствующий имеет право в судебном заседании на устранение из судебного разбирательства всего того, что к рассматриваемому административному делу не относится. В соответствии со ст. 158 КАС РФ суд вправе устанавливать очередность исследования доказательств по административному делу (с учетом мнения лиц, участвующих в деле, их представителей).

При рассмотрении и разрешении административного дела суд обеспечивает правильное применение законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому у суда есть право инициативно привлекать соответствующее лицо в качестве второго административного ответчика — даже в отсутствие согласия самого административного истца (ст. 43 КАС РФ), а также привлекать к участию в административном деле заинтересованных лиц. Суд оказывает содействие сторонам в надлежащем осуществлении принадлежащих им процессуальных прав (ст. 63 КАС РФ).

Применение установленных в КАС РФ мер процессуального принуждения является проявлением активной роли суда (гл. 11 КАС РФ).

Осуществление принципа активной роли суда не ограничивается производством в суде первой инстанции и определяет характер деятельности судов вышестоящих инстанций. Так, суд апелляционной инстанции вправе по своей инициативе применить меры предварительной защиты по административному иску, решив вопрос о приостановлении исполнения постановления суда (п. 1 ст. 306 КАС РФ).

Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется при реализации не только принципа состязательности, но и других принципов судопроизводства. В частности, специфика принципа диспозитивности в административном судопроизводстве предполагает контроль суда за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальными правами и процессуальными средствами их защиты, в частности за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований и др. (ст. 46, 131, 137, 157 и др. КАС РФ).

Активность суда в административном судопроизводстве напрямую связана и с такими проблемами, как недобросовестность, злоупотребление сторонами и иными участниками процесса правами, судебным усмотрением, реализация судьями дискреционных полномочий.

Важно понимать, что полноценность решения всех задач административного судопроизводства возможна в процессуальной форме, в которой широко установлены формы проявления активной роли суда при разрешении публичных правовых споров, но при этом также четко обозначены ее пределы. Использование судом своей активной роли при рассмотрении административных дел осуществляется при обязательном сохранении судом своей независимости, объективности и беспристрастности.

16. Принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел

Принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел закреплен в ст. 29 КАС РФ в качестве нормы-принципа. В качестве общего правила определяется, что судом первой инстанции административное дело рассматривается единолично; одновременно в ней приводится перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом первой инстанции. В этот перечень включены конкретные категории административных дел, а также административные дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принимает председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции.

Если иное не установлено настоящим Кодексом, административные дела в суде апелляционной инстанции рассматриваются коллегиально в составе трех судей (ч. 3 ст. 29 КАС РФ). Так, при подаче апелляционных жалобы, представления на решение суда принятое в порядке упрощенного (письменного) производства административное дело рассматривается в суде апелляционной инстанции судьей единолично. Вместе с тем с учетом характера и сложности обстоятельств административного дела оно может быть рассмотрено в суде апелляционной инстанции коллегиально, о чем председателем суда, его заместителем, председателем судебного состава выносится определение (ч. 2 ст. 307 КАС РФ).

Рассмотрение административных дел в судах кассационной и надзорной инстанций осуществляется судом в составе судьи-председательствующего и не менее двух судей.

17. Принцип устности судебного разбирательства

Принцип устности судебного разбирательства представляет собой общее правило, закрепленное в ст. 140 КАС РФ, и конкретизированные в других его нормах правила проведения судебных заседаний, устанавливающие устную форму общения суда и других участников административного судопроизводства, а также принятие постановлений суда на основе устного разбирательства административного дела.

Данный принцип выражается в том, что стороны и свидетели высказываются в устной форме; ознакомление с содержанием заключения эксперта, письменными доказательствами, результатами осмотра вещественных доказательств происходит в форме их оглашения; эксперт дает устные пояснения и ответы на дополнительные вопросы лиц, участвующих в деле и суда относительно экспертного заключения и т.д.

В содержание принципа устности включаются правила административного судопроизводства, отображающие устную форму общения суда с участниками процесса во время судебного разбирательства: устно задаются вопросы судьями, входящими в состав суда, рассматривающего административное дело; устно проходят прения сторон; постановления суда по административному делу обязательно оглашаются. Из содержания ст. 30 КАС РФ следует, что общение судей в совещательной комнате при вынесении постановлений происходит в устной форме. Это устный обмен мнениями и голосование в порядке, установленном законом. Возможность изложения особого мнения в письменной форме специально оговорена в законе (ч. 2, 3 ст. 30 КАС РФ). Таким образом, общение участников административного судопроизводства происходит в устной форме.

Устное обсуждение создает возможность живого, быстрого обмена мыслями, личного общения суда с участниками административного судопроизводства; в устной форме легче передать особенности и детали дела. Устная форма облегчает восприятие материала как судьями и участниками дела, так и посторонними лицами, присутствующими на процессе.

Принцип устности не исключает письменного начала в административном судопроизводстве. В рядке случаев требование письменной формы связано с необходимостью точного изложения и сохранения содержания сделанных волеизъявлений и сообщений, что особенно важно для судов вышестоящих инстанций. Так, ст. 125 КАС требует письменного оформления административного искового заявления. Решение суда принимается в письменной форме (ст. 175 КАС РФ). Заключения эксперта согласно ст. 82 КАС РФ представляется в письменной форме.

Отражением начал письменности в административном судопроизводстве является возможность осуществления разбирательства административного дела без проведения судебного заседания в порядке упрощенного (письменного) производства.

Письменным будет производство в суде апелляционной инстанции по рассмотрению частных жалоб (представлений) на не вступившие в законную силу судебные акты за рядом исключений, установленных в ст. 315 КАС РФ.

Участие лиц, участвующих в деле, в судебном заседании суда кассационной инстанции, с правом дать объяснения по делу в устной форме, способствует правильному разрешению дела (ч. 6 ст. 327 КАС РФ). Нередко без заслушивания мнения сторон по делу обнаружить судебную ошибку только по письменным материалам для судов вышестоящих инстанций становится делом затруднительным.

18. Принцип осуществления правосудия только судом в административном судопроизводстве

Конституционный принцип осуществления правосудия только судом безусловно распространяет свое действие на административное судопроизводство. Его сущность в административном судопроизводстве заключается в том, что только судьи судов общей юрисдикции, назначенные в порядке, установленном ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹⁸ и Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции», могут от имени Российской Федерации выносить решения по делам, отнесенным к их ведению, и рассматриваемым по правилам административного судопроизводства (ст. 1 КАС РФ).

В содержание принципа осуществления правосудия только судом в административном судопроизводстве включается запрет для иных юрисдикционных органов (Конституционного Суда РФ, арбитражного суда, административного органа и др.) в решении административно-правовых вопросов использовать процессуальную форму административного судопроизводства, установленную КАС РФ с учетом специфики административных и иных публично-правовых споров¹⁹.

19. Принцип диспозитивности в административном судопроизводстве

Принцип диспозитивности в административном судопроизводстве. Содержание ст. 4, 24, 46, 85, 137, 157, 178 и др. КАС РФ отображает формы реализации принципа диспозитивности в административном судопроизводстве. Являясь его движущим началом, диспозитивность означает, что процессуальные отношения в административном судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного административного или иного публичного правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом.

Действие принципа диспозитивности в административном судопроизводстве может быть ограничено в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможности свободного распоряжения субъективным материальным правом²⁰.

20. Принцип истины в административном судопроизводстве

Принцип истины в административном судопроизводстве. Статья 46 Конституции РФ о праве каждого на судебную защиту обуславливает действие принципа истины в административном судопроизводстве, конечной целью которого является реальная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ). Реальность защиты предполагает применение нормы права к установленным судом обстоятельствам дела. Поэтому всемерное стремление суда к установлению этих обстоятельств — важнейшая функция правосудия. Наличие в структуре процессуального познания активных полномочий суда настолько, насколько это требуется для установления фактических обстоятельств по каждому административному делу, подтверждается смыслом содержащихся в КАС РФ норм, закрепляющих принцип истины (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 62, 63 и др.).

21. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел

В ст. 15 КАС РФ в полном соответствии со ст. 15, 76 Конституции РФ представлена иерархия нормативных актов, которыми надлежит руководствоваться при принятии решения по административным делам.

Знание иерархии нормативных актов позволяет правильно определиться с нормой права, подлежащей применению для разрешения конкретного административного дела, что является гарантией принятия по нему законного судебного решения, а также оспорить нормативный правовой акт, не соответствующий законодательным нормам большей юридической силы.

При выборе регулятивной нормы, подлежащей применению в конкретном административном деле, суд обязан оценить ее содержание на предмет соответствия положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. В случае обнаружения противоречий суд принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч. 2 ст. 15 КАС РФ).

В случае обнаружения несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона (ч. 3 ст. 15 КАС РФ). В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ.

В отличие от ст. 11 ГПК РФ правовые предписания КАС РФ (ст. 15), как и АПК РФ (ст. 13), существующую проблему двойственности — обязанности или права судов на обращение с запросом о конституционности законов, подлежащих применению в конкретном административном деле, в Конституционный Суд РФ, разрешают посредством возложения на суд именно «обязанности».

Буквальное толкование ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч. 3 ст. 34 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» позволяет прийти к выводу о праве суда обратиться на основании ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном административном деле²¹. Надлежит обратить внимание на большую юридическую силу нормативных правовых актов цитируемых текстов.

При соблюдении ряда условий разрешение административного дела возможно на основании применения аналогии регулятивного закона и права, а также правил международного договора РФ (ч. 4, 6 ст. 15 КАС РФ).

22. Обязательность судебных актов

Судебная деятельность в административном судопроизводстве, будучи правоприменительной, сопровождается вынесением судебных актов. В ст. 16 КАС об обязательности судебных актов данный обобщающий термин используется для наименования решений, определений, постановлений суда, судебных приказов, а также законных распоряжений, требований, поручений, вызовов и обращений судов. В последующих статьях КАС данные дефиниции никак не раскрываются, кроме как в ст. 190 КАС, где говорится об обращении суда с запросом в Конституционный Суд РФ.

Для обеспечения развития единого информационного пространства в сфере правосудия, внедрения технологий электронного правосудия, повышения эффективности обмена информацией о судебных делах, оборота электронных документов и доступности для граждан и организаций информации о судебных делах предлагается дополнение норм КАС РФ, посвященных содержанию судебных актов судов разных инстанций, требованием об указании в них ранее присвоенного номера административного дела.

23. Правила перехода к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства

Правила перехода от рассмотрения дела к его рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства определены ст. 16.1 КАС РФ.

Заинтересованное лицо не должно быть «наказано» за ошибку в выборе судебной процедуры²². Как установлено в ст. 16.1 КАС РФ («Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства»), при предъявлении в суд нескольких требований, «одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, если возможно их раздельное рассмотрение, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве...» И лишь в случае неподсудности таких требований соответствующее заявление в их части возвращается. Наконец, «суд, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства.

24. Особенности информатизации административного судопроизводства

Качество судебной деятельности во многом обусловлено на современном этапе развитием информационных технологий. В соответствии с задачами формирования и развития информационного общества Правительством Российской Федерации была принята Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»²³, целью которой является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам. С введением в судопроизводство электронных средств оно поднимается на более высокий уровень развития.

Электронное правосудие — это способ осуществления правосудия, основанный на использовании информационных технологий, позволяющих применять в судопроизводстве безбумажный обмен информацией в электронно-цифровом виде между всеми участниками судебного процесса. Очевидным и неоспоримым преимуществом электронного правосудия является экономия. Причем не только денежных средств, но и времени.

Суды общей юрисдикции также активно используют современные информационные технологии, применяя государственную автоматизированную систему «Правосудие». В судах стали чаще использовать смс-оповещения участников процесса (ст. 96 КАС РФ), во время судебного заседания ведется аудиопротоколирование (ст. 204 КАС РФ) и при необходимости используется видео-конференц-связь (ст. 142 КАС РФ), работают сайты судов.

В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами положений законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов»²⁴ даны разъяснения по принятию и использованию таких документов.

Согласно ч. 6 ст. 15 КАС РФ суды вправе разрешать вопросы, связанные с использованием в своей деятельности документов в электронном виде.

Как следует из ч. 2 ст. 45 КАС РФ граждане, организации, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, вправе направлять обращения в суд в электронном виде.

С 1 января 2017 г. введена в действие ч. 8 ст. 125 КАС РФ, в которой сказано, что административное исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальных сайтах судов в сети Интернет. Новеллой законодательства является возможность направления лицу, участвующему в деле, обладающему государственными или иными публичными полномочиями, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.

Административное исковое заявление, подаваемое посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При этом обращение в суд от имени юридического лица не считается подписанным, если в качестве владельца квалифицированного сертификата не указано физическое лицо согласно ч. 1 ст. 125 КАС РФ и ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об электронной подписи»²⁵. Если же физическое лицо обращается в суд от своего имени, то его обращение может быть подписано личной усиленной квалифицированной электронной подписью данного физического лица либо усиленной квалифицированной электронной подписью, выданной данному физическому лицу как лицу, исполняющему должностные обязанности согласно ч. 2 ст. 45 КАС РФ и ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об электронной подписи».

Документы, прилагаемые к обращению, подаваемому в суд в электронном виде, и подтверждающие соблюдение предусмотренных законом процессуальных условий подачи обращения, представляются в виде электронных образов документов, заверенных простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью лица, подающего документы, либо в виде электронных документов.

В случае подачи указанных документов в виде электронных образов суд после принятия обращения к производству вправе потребовать представления подлинников данных документов либо их копий, заверенных в порядке, предусмотренном для заверения соответствующих письменных доказательств (ч. 2 ст. 70 КАС РФ). При непредставлении подлинников или копий таких документов в указанный судом разумный срок административное исковое заявление может быть оставлено без рассмотрения (п. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).

Если административное исковое заявление и приложенные к ним документы поданы в суд в электронном виде и судьей вынесено определение (постановление) об отказе в принятии или о возвращении такого обращения, то поданные в электронном виде документы не прилагаются к копии соответствующего определения (постановления) (ст. 128, 129 КАС РФ).

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 135 КАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд обязан направить административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не направлены им административным истцом. Если административное исковое заявление и приложенные к нему документы поданы в суд в электронном виде, то они направляются административному ответчику и заинтересованному лицу посредством размещения на официальном сайте суда в сети Интернет в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.

При несообщении лицом, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, адреса электронной почты в установленный судом срок копии административного искового заявления и приложенных к нему документов могут быть направлены на адрес электронной почты, указанный этим лицом ранее при подаче документов в суд в электронном виде (в том числе документов по иному делу), либо на адрес электронной почты, содержащийся на официальном сайте такого лица.

Датой обращения в суд согласно ч. 4 ст. 93 КАС РФ является дата, указанная в уведомлении о поступлении документов в соответствующую информационную систему.

Согласно ч. 7 ст. 96 КАС РФ информация о принятии обращения в суд к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Документы, подтверждающие размещение судом на официальном сайте соответствующего суда в Интернете указанных сведений, включая дату их размещения, приобщаются к материалам дела.

При рассмотрении дела в порядке, предусмотренном законодательством об административном судопроизводстве, копии судебных актов, которыми назначаются время и место судебных заседаний или совершения отдельных процессуальных действий, размещаются на официальном сайте суда в сети Интернет в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса, в том числе посредством личного кабинета. При этом суд размещает копии указанных судебных актов при наличии технической возможности.

Экземпляр судебного акта, выполненный в форме электронного документа, и экземпляр судебного акта, выполненный на бумажном носителе, имеют равную юридическую силу.

Экземпляр судебного акта на бумажном носителе приобщается к материалам судебного дела, а в форме электронного документа хранится в системе автоматизации судопроизводства.

Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ внесено ряд изменений в КАС РФ, касающихся апелляционных и кассационных жалоб. Эти изменения вступают в силу со дня начала деятельности апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции.

Согласно ч. 7 ст. 299 КАС РФ апелляционные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет. Лицо, не обладающее государственными или иными публичными полномочиями, которое подает апелляционную жалобу, вправе направить копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.

Изменения касаются и ч. 1 ст. 302 КАС РФ, в которой указывается что в случае, если апелляционная жалоба и приложенные к ней документы поданы в суд в электронном виде, суд первой инстанции направляет копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле (если данные действия не были совершены лицом, подавшим апелляционную жалобу), посредством размещения их на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.

Согласно п. 3 ст. 309 КАС РФ апелляционная инстанция может отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в том числе в случае, если были нарушения правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания. Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке прописаны в ст. 310 КАС РФ.

Статья 320 КАС РФ дополнена ч. 6.1 и 7.1. В ч. 6.1 КАС РФ закреплено, что лица, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями, подающие кассационную жалобу в электронном виде, вправе направить копии кассационной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет. В случае, если кассационная жалоба и приложенные к ней документы поданы в суд в электронном виде, суд кассационной инстанции вправе направить копии кассационной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, посредством размещения их на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа и (или) сообщить лицам, участвующим в деле, о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.

Согласно ч. 7.1 кассационные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы могут быть поданы в электронном виде посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет.

Изменения внесены и в статьи, касающиеся заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и прилагаемые к ним документы

Согласно ч. 4 ст. 347 КАС РФ заявление, представление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и прилагаемые к ним документы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. При этом копии заявления, представления и приложенных к ним документов могут быть направлены лицу, участвующему в деле, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.

В случае, если заявление, представление и приложенные к ним документы поданы в суд в электронном виде, то согласно ч. 3 ст. 348 КАС РФ они направляются лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.

Судебный акт, за исключением акта, содержащего сведения, составляющие охраняемую законом тайну, может быть выполнен в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью.

В случае, если судебный акт принят судом коллегиально, он подписывается всеми судьями, рассматривавшими дело, усиленной квалифицированной электронной подписью. При выполнении судебного акта в форме электронного документа дополнительно выполняется экземпляр данного судебного акта на бумажном носителе (ч. 1.1 ст. 16 КАС РФ). В случае необходимости принудительное исполнение судебного акта производится на основании выданного судом исполнительного листа, который также может оформляться в виде электронного документа путем заполнения формата исполнительного листа, утвержденного Правительством Российской Федерации, и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью (ст. 353 КАС РФ).

25. Подведомственность административных дел судам общей юрисдикции

В основу нормативного материала по гл. 2 «Подведомственность и подсудность административных дел судам» положены особенности судебной системы Российской Федерации. В соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»²⁶ в России создана единая судебная система, со вхождением в нее судов общей юрисдикции и арбитражных судов, возглавляемая Верховным Судом РФ.

На основании ФКЗ от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»²⁷ Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

В КАС РФ компетенция судов общей юрисдикции, осуществляющих правосудие по административным делам по его правилам, традиционно раскрывается через понятия подведомственности и подсудности.

Сохранение понятия «подведомственность» объясняется тем, что оно лучшим образом характеризует разграничение предметов ведения между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и арбитражными судами.

В КАС РФ использовано три способа для определения подведомственности административных дел судам общей юрисдикции

1) общее определение — через понятие административного дела (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ);

2) определение через перечисление категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ);

3) определение через перечисление дел административного и публично-правового характера, не относящиеся к предмету административного судопроизводства (ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ).

Во-первых, все административные дела сгруппированы, что позволяет выделить их виды:

1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений;

2) административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ).

Во-вторых, посредством математического перечисления определяется примерный перечень административных дел в каждой из этих групп согласно своеобразию объекта судебной защиты по ним (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ).

Так, к административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, законом отнесены такие категории административных дел, как:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее — экзаменационные комиссии);

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

В группе административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, выделяются 10 их категорий:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;

4) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);

5) о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;

6) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

7) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

8) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

9) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;

10) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

Так, например, дела о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, рассматриваются в соответствии с нормами КАС РФ²⁸.

В-третьих, не имея строго определенной предметной компетенции, суды общей юрисдикции рассматривают все административные дела, кроме тех, которые отнесены законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов (ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»²⁹; ст. 29 АПК РФ).

Дела об административных правонарушениях, а также дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по своему содержанию являются публично-правовыми, однако не относятся к предмету правового регулирования административного судопроизводства в силу прямого указания закона (ч. 5 ст. 1 КАС РФ).

Необходимость разграничения административных дел возникает между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, поскольку с принятием КАС РФ в АПК РФ не были внесены какие-либо изменения в части регулирования производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III)³⁰. Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 гл. 4 АПК РФ).

Однако и внутри системы судов общей юрисдикции возникает потребность разграничения компетенции данных судов в зависимости от определения вида производства, по правилам которого подлежит рассмотрению то или иное заявление.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1).

По смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Определенную помощь в выборе вида судопроизводства, по правилам которого суды общей юрисдикцию будут осуществлять защиту прав и свобод гражданина или организации, призвано оказать письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке».

В двух вводных абзацах письма внимание нижестоящих судов обращается на то, что критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Последующий текст письма разбит на три раздела.

1. Рассмотрение в исковом порядке гражданских дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

2. Рассмотрение в исковом порядке трудовых, пенсионных и социальных дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

3. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

В каждом из них перечисляются категории дел (в общей сложности их свыше 30), которые должны рассматриваться в порядке не административного, а гражданского судопроизводства.

Категории дел, перечисленные в письме, по своей правовой природе характеризуются наличием спора публично-правового характера. Разрешив этот спор, суд должен ответить на вопрос, надлежащим ли образом в рамках предоставленных ему властных полномочий государственным (муниципальным) органом или должностным лицом (муниципальным служащим) реализованы соответствующие нормы гражданского, земельного, пенсионного, семейного и другого права³¹. Субъектный состав спора здесь ограничивается той или иной властной структурой, совершившей оспариваемые действия либо уклонившейся от их совершения, и полагающим такое поведение неправомерным гражданином или юридическим лицом. Какой-либо особый или дополнительный спор о праве гражданском здесь не возникает. Соответственно в рамках действующего законодательства нет необходимости и рассматривать его по нормам ГПК.

Ситуация изменится в случае, если к рассмотрению возникшего между гражданином или юридическим лицом спора исходя из обстоятельств дела будет привлечено другое лицо (группа лиц), чьи имущественные интересы оказались этим спором затронуты.

26. Правила определения родовой подсудности административных дел

Институт подсудности административных дел определяет относимость подведомственных судам общей юрисдикции административных дел к ведению конкретного суда в системе судов общей юрисдикции по первой инстанции.

Значение института подсудности обусловлено ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, в которой записано, что «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом».

Согласно ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации составляют федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 1)³².

К федеральным судам общей юрисдикции относятся:

1) кассационные суды общей юрисдикции;

2) апелляционные суды общей юрисдикции;

3) верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов;

4) районные суды, городские суды, межрайонные суды (далее — районные суды);

5) военные суды, полномочия, порядок образования и деятельности которых устанавливаются федеральным конституционным законом;

6) специализированные суды, полномочия, порядок образования и деятельности которых устанавливаются федеральным конституционным законом³³.

К судам общей юрисдикции субъектов РФ относятся мировые судьи.

Правила родовой подсудности определяют относимость административных дел судам определенного уровня (ст. 17.1–21 КАС РФ). Все административные дела с точки зрения их родовой подсудности делятся на пять видов: одни дела по первой инстанции подсудны военным судам, другие — районным, третьи — верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономного округа), четвертые — Верховному Суду РФ, пятые — мировым судьям.

Родовая подсудность определяется характером (родом) дела, предметом спора, иногда субъектным составом административного или иного публичного правоотношения (например, об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи).

Согласно Закону о Верховном Суде РФ к его подсудности по первой инстанции отнесены административные дела, указанные в ч. 4 ст. 2 данного Закона, такие как:

— об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ и др.;

— об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;

— об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд РФ предусмотрено федеральным законом и др.

Административные дела, подсудные верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа, перечислены в ст. 20 КАС РФ. Данные суды в качестве суда первой инстанции имеют право рассматривать 15 категорий административных дел, в частности, такие как:

1) связанные с государственной тайной;

2) об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований;

3) об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена; и др.

Согласно ч. 2 ст. 20 КАС РФ только Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису.

Родовая подсудность административных дел районным судам определяется по остаточному принципу. Районные суды рассматривают все административные дела за исключением дел, отнесенных к компетенции мировых судей, военных судов, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов и Верховного Суда РФ (ст. 19 КАС РФ).

Согласно ст. 17.1 КАС РФ мировой судья рассматривает заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций в порядке, установленном гл. 11.1 КАС РФ³⁴.

Подсудность административных дел военным судам надлежит считать специализированным видом подсудности, определяемым до родовой и территориальной подсудности³⁵.

Статья ст. 18 КАС о подсудности административных дел военным судам сформулирована бланкетным образом, т.е. посредством отсылки к иным федеральным законам. В Федеральном конституционном законе от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» определена подсудность и подведомственность дел военных судов Российской Федерации (ст. 7, 14, 22)³⁶. Ни в каких других федеральных законах подсудность военным судам административных дел не определяется.

Военные суды рассматривают административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений (ст. 7 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»).

В связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ уточнена компетенция военных судов. В частности, определено, что окружные (флотские) военные суды будут в том числе рассматривать в первой инстанции административные дела, связанные с государственной тайной, а также дела по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам.

Анализ правового регулирования вопросов родовой подсудности в КАС РФ, в соответствии с нормами которого большинство административных дел отнесено по первой инстанции к ведению не районных, а вышестоящих судов, включая Верховный Суд РФ, свидетельствует об усилении значения данного вида подсудности (ст. 20, 21).

27. Родовая подсудность административных дел военным судам

Военные суды являются специализированными судами в системе судов общей юрисдикции.

В систему военных судов входят окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды (ст. 8 ФКЗ от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»).

С момента вступления в силу соответствующих законодательных актов о внесении изменений в законодательство о военных судах, но не позднее 1 октября 2019 г., в систему военных судов будут входить кассационный военный суд, апелляционный военный суд, окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды. При этом окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации воинских частей и учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Это необходимо для того, чтобы военнослужащие и другие граждане могли быстро и без лишних затрат обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов.

Реорганизация военных судов обусловлена реформированием судоустройства, а именно созданием апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции, в том числе кассационного и апелляционного военных судов. Кроме того, система военных судов приводится в соответствие с существующим военно-административным делением РФ. Так, упраздняется 3-й окружной военный суд, а на его базе образовывается апелляционный военный суд с местом постоянного пребывания в городском округе Власиха Московской области. Вместо Западно-Сибирского окружного военного суда появится кассационный военный суд с местом постоянного пребывания в городе Новосибирске. На вновь создаваемых вышеуказанных военных судах будут замыкаться шесть окружных военных судов, действующих на территории судебных округов, охватывающих всю территорию РФ.

Два окружных военных суда (Приволжский и Уральский) объединяются в один Центральный окружной военный суд с местом дислокации в Екатеринбурге; при этом будет образовано постоянное судебное присутствие окружного военного суда в Самаре.

С учетом приведения в соответствие с наименованиями существующих военных округов Военных Сил РФ переименовываются Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Ленинградский, Московский и Северо-Кавказский окружные военные суды во 2-й Восточный, 1-й Восточный, 2-й Западный и Южный окружные военные суды соответственно.

В связи с упразднением 3-го окружного военного суда изменяется система подведомственных данному суду гарнизонных военных судов. Они будут объединены с гарнизонными военными судами, дислоцированными в одном или близлежащем населенном пункте. Так, 14 гарнизонных военных судов объединяются в 7.

Статья 18 КАС о подсудности административных дел военным судам сформулирована бланкетным образом, т.е. посредством отсылки к иным федеральным законам.

Основным нормативным правовым актом, устанавливающим подсудность дел военным судам, остается ст. 7 ФКЗ от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации». Ни в каких других федеральных законах подсудность военным судам гражданских дел не определяется.

В ч. 1 этой статьи военным судам подсудны в мирное время (т.е. не в период мобилизации и не в военное время) следующие дела о защите прав:

— гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;

— дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным военным судам.

Часть 2 указанной статьи устанавливает, что граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.

Наконец, в ч. 4 ст. 7 КАС РФ указано, что военным судам, дислоцирующимся за пределами территории Российской Федерации, подсудны все гражданские, административные и уголовные дела, подлежащие рассмотрению федеральными судами общей юрисдикции, если иное не установлено международным договором РФ.

Посредством системного толкования постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. № 8 «О практике применении судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» можно прийти к выводу о том, что с заявлениями, которые рассматриваются в военных судах, могут также обратиться лица, пребывающие в мобилизационном людском резерве и пребывавшие в мобилизационном людском резерве, если их права были нарушены во время нахождения в резерве, хотя КАС РФ не упоминает этих лиц.

В соответствии с ч. 3 ст. 9 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» Судебная коллегия по делам военнослужащих рассматривает в первой инстанции:

1) дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

2) дела об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета РФ;

3) дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным окружным (флотским) военным судам.

Данные положения соответствуют нормам ст. 21 КАС РФ. Причем п. 1.1 ч. 3 ст. 9 ФКЗ (п. 14 ст. 21 КАС РФ) был введен в действие с 1 января 2017 г.

Статья 14 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» устанавливает, что окружной (флотский) военный суд рассматривает в первой инстанции гражданские и административные дела, связанные с государственной тайной, и дела по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам. Остальные гражданские и административные дела подсудны гарнизонным военным судам.

При определении подсудности дел военным судам надлежит руководствоваться критериями субъектного состава и характером спорного правоотношения. Военным судам подсудны гражданские дела, связанные с защитой нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений (ч. 1 ст. 7 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»).

Военным судам подсудны также дела по искам к военнослужащим, лицам, уволенным с военной службы, о возмещении ущерба, причиненного ими при исполнении обязанностей военной службы по основаниям, установленным ст. 8, 9 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

Существовавшее ранее положение о рассмотрении военными судами всех без исключения дел в местностях РФ, где не действуют иные суды общей юрисдикции, утратило силу. Право рассматривать все гражданские, административные и уголовные дела, подсудные федеральным судам общей юрисдикции, сохранено лишь за военными судами, дислоцирующимися за пределами России, если иное не установлено международным договором. В частности, военные суды, дислоцированные по месту нахождения российских войск, полномочны рассматривать семейные, трудовые, жилищные и иные гражданско-правовые споры наших военнослужащих и членов их семей (ч. 4 ст. 7 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»).

Подсудность дел военным судам, а также порядок осуществления ими правосудия в период мобилизации и в военное время могут определяться соответствующими федеральными конституционными законами.

Некоторые вопросы территориальной подсудности дел окружным военным судам урегулированы в ст. 14 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 345-ФЗ «О территориальной юрисдикции окружных (флотских) военных судов»³⁷. В ней устанавливается юрисдикция окружных (флотских) военных судов.

28. Территориальная подсудность административных дел

Правила территориальной подсудности определяют, какому суду общей юрисдикции одного уровня по первой инстанции в зависимости от места рассмотрения подсудно конкретное административное дело (ст. 22–24, 26 КАС РФ).

В КАС четыре статьи, по которым надлежит производить выбор надлежащего суда среди равных, используя правила четырех видов территориальной подсудности: общей, исключительной, по выбору административного истца, а также по связи между собой административных дел (ст. 22, 23, 24, 26).

Общая территориальная подсудность административных дел предполагает подачу административного искового заявления по месту жительства, адресу административного ответчика (ст. 22 КАС РФ).

Под местом жительства, адресом административного ответчика следует понимать адрес органа — субъекта публичных полномочий или места работы должностного лица, указанные в административном исковом заявлении ответчиками.

Поскольку в деле о признании запрещенной к распространению информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, размещенной в сети Интернет, в качестве административного ответчика привлекается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (Роскомнадзор), административное исковое заявление подается в районный суд по месту нахождения Роскомнадзора или его территориального органа (ст. 19, 22 КАС РФ), если административное дело не отнесено к подсудности Московского городского суда (ч. 2 ст. 20 КАС РФ)³⁸.

В случае, если адрес органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Это общее правило применяется во всех случаях, когда нет оснований для применения иных видов территориальной подсудности.

Статья 23 КАС закрепляет четыре случая действия правила исключительной подсудности, сущность которого заключается в возможности обратиться с административным исковым заявлением только в указанный в законе суд. Так, административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается в суд по адресу медицинской организации, в которую помещен гражданин.

Административное исковое заявление о немедленном отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, немедленном удалении наблюдателя, иного лица из помещения для голосования подается в суд по месту нахождения комиссии (ч. 6 ст. 23 КАС РФ).

Правила определения подсудности по выбору административного истца предполагают выбор суда для рассмотрения и разрешения административного дела, что позволяет административному истцу обращаться в суд как по месту жительства, адресу административного ответчика, так и в другой суд, указанный в ст. 24 КАС РФ. Так, административное исковое заявление о признании информационных материалов экстремистскими может быть подано в суд по месту обнаружения, распространения данных материалов или по адресу организации, осуществляющей их производство (ст. 3.1 ст. 24 КАС РФ).

Основное назначение данного вида подсудности заключается в создании для административного истца дополнительных правовых гарантий на реализацию права на обращение за судебной защитой по отдельным категориям административных дел, указанным в законе. Судья не имеет права отказать административному истцу в выборе места реализации своего права на судебную защиту.

Подсудность нескольких связанных между собою административных дел представляет собой особую разновидность территориальной подсудности, когда подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела (ст. 26 КАС РФ).

Основанием для применения правил данного вида подсудности является наличие такой связи административных дел, которая позволяет объединить их для совместного рассмотрения. Возникновение такой связи может быть обусловлено предъявлением административного искового заявления к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 26, ст. 136 КАС РФ), а также предъявлением встречного требования для совместного рассмотрения с первоначальным (ч. 2 ст. 26 КАС РФ).

Исходя из административной или иной публично-правовой природы споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, не по всем делам административные ответчики могут предъявить встречный иск.

КАС РФ подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяет в гл. 2 наряду с общими правилами подсудности, что обусловлено отсутствием каких-либо специальных правил определения компетентного суда, обусловленных участием иностранных лиц в административном судопроизводстве (ст. 25 КАС РФ). В этом состоит отличие КАС от ГПК РФ и АПК РФ, в которых вопросы подсудности дел с участием иностранных лиц урегулированы в специальном разделе о них (раздел V ГПК РФ, раздел V АПК РФ).

Исходя из идеи суверенитета Российской Федерации, публично-правовой природы дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, они могут быть подсудны только судам РФ. Возможность отнесения дел, указанных в ст. 1 КАС РФ, к компетенции иностранных судов исключена. Ни один из ратифицированных РФ международных договоров в сфере административной юрисдикции не регулирует вопросы международной подсудности³⁹.

Сущность подсудности административных дел с участием иностранных лиц заключается в том, что она определяется по общим правилам, установленным КАС РФ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

29. Последствия нарушения правил подведомственности и подсудности административных дел

Решая вопрос о принятии административного искового заявления, судья проверяет соблюдение правил подведомственности и подсудности, установленных в гл. 2 КАС РФ.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если оно подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах.

Если нарушение правил подведомственности дел будет установлено уже в процессе производства по делу, тогда суд прекращает производство по делу (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).

Несоблюдение правил подведомственности также может быть и правопрепятствующим юридическим фактом для судебной защиты. Так, судья возвращает административное исковое заявление в случае, если административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров (п. 1 ч. 1 ст. 129 КАС РФ). Если данное обстоятельство будет установлено уже в процессе производства по административному делу, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).

При неподсудности административного дела данному суду административное исковое заявление возвращается (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ).

Нарушение правил о подсудности административного дела, обнаруженное после его возбуждения в суде, является основанием для передачи административного дела по подсудности (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ).

Правила передачи административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд содержатся в ст. 27 КАС РФ и служат средством обеспечения независимости судей и законности административного судопроизводства.

Прежде всего, ч. 1 ст. 27 КАС РФ устанавливает общее правило неизменности подсудности административного дела, но также прописывает три исключения из него, когда подсудность административного дела изменяется. Аналогичные нормы имеются в ГПК и АПК РФ. Однако, в отличие от них, Кодекс административного судопроизводства РФ не содержит такого основания для передачи дела по подсудности, как «обе стороны заявили ходатайство о рассмотрении дела по месту нахождения большинства доказательств». Данное обстоятельство обусловлено отсутствием правил договорной подсудности, а также отнесением основной нагрузки по рассмотрению административных дел в своем большинстве в суды более высокого уровня (ст. 20–21 КАС РФ).

Статья 27 КАС дополнена ч. 2.1 о том, что, если при рассмотрении административного дела в суде общей юрисдикции выявилось, что оно подлежит рассмотрению арбитражным судом, суд общей юрисдикции передает дело в арбитражный суд, к подсудности которого оно отнесено законом⁴⁰. Данная статья не предусматривает дополнительных требований к действиям участников административного судопроизводства, не возлагает на них каких-либо обязанностей.

Порядок передачи административного дела регламентируется ч. 2, 2.1, 3 ст. 27 КАС РФ и осуществляется двумя способами. Первый способ заключается в передаче административного дела самим судом, принявшим его к рассмотрению, например с нарушением правил подсудности, в другой суд того же уровня (п. 1, 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ). Вторым способом является передача административного дела из одного суда в суд того же уровня на основании мотивированного определения вышестоящего суда. Происходит это в случае, если после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде стали невозможными (п. 3 ч. 2 ст. 27 КАС РФ).

Как указано в ч. 2 ст. 27 КАС РФ, о передаче административного дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд либо об отказе в передаче административного дела в соответствующий суд выносится определение, которое может быть обжаловано. Передача административного дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд осуществляется по истечении срока обжалования этого определения, а в случае подачи частной жалобы, представления — после вынесения определения суда об оставлении жалобы, представления без удовлетворения.

Административное дело, направленное из одного суда общей юрисдикции или арбитражного суда в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

В КАС РФ, как и в ГПК РФ и АПК РФ, у вышестоящих судов нет права на изъятие административных дел для рассмотрения по первой инстанции из нижестоящих судов.

30. Правила формирования состава суда для рассмотрения административного дела

Правила формирования состава суда определяют, какой конкретно судья (судьи) будет рассматривать и принимать решение по данному административному делу или возникшему в ходе административного судопроизводства вопросу.

Правила формирования состава суда четко регламентированы КАС РФ. Такое закрепление является одной из гарантий независимости и беспристрастности судей. Они позволяют исключить, с одной стороны, вмешательство в эту процедуру лиц, заинтересованных в исходе дела, а с другой стороны, произвольное принятие административных дел к производству по усмотрению самих судей.

В отличие от АПК РФ, где состав суда может состоять не только из профессиональных судей, но и арбитражных заседателей, и от УПК РФ, предусматривающего возможность рассмотрения дела с участием присяжных заседателей, по КАС РФ в состав суда входят только судьи.

В ч. 1 ст. 28 КАС РФ закреплены два критерия, учитываемые при распределении дел между судьями:

1) нагрузка судей. При передаче дела судье должны учитываться характер дела, его сложность и объем, занятость судьи. Учет нагрузки направлен на обеспечение высокого качества судебных актов и, как следствие, принципа законности;

2) специализация судей. Специализация выражается в определении судей и их составов, занимающихся рассмотрением дел определенных категорий.

Так, внутри суда формируются судебные коллегии (например, по гражданским делам, по административным делам), в каждую из которых могут входить один или несколько судебных составов по таким же или еще более дробным категориям дел (например, судебный состав из трех судей, которые могут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов).

Учет специализации направлен на рациональное использование времени судьи и так же, как и нагрузка, влияет на качество судебных решений.

В настоящее время большинство судов перешло на автоматизированное распределение дел. Все поступившие в суд административные исковые заявления распределяются между судьями с использованием государственной информационной системы «Правосудие» (ГАС «Правосудие»). Не позднее следующего рабочего дня после поступления в суд документы передаются для рассмотрения судье. Более подробно процедура регистрации и распределения дел регламентирована соответствующими инструкциями по делопроизводству в судах⁴¹.

Наравне с ГАС «Правосудие» административные дела могут распределяться председателем суда или уполномоченным им (как правило, это заместитель председателя суда).

Одним из важных правил формирования состава суда является неизменность состава суда (ч. 2 ст. 28 КАС РФ): административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда. Эта норма выступает дополнительной гарантией конституционного права на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом. Неизменность состава суда обеспечивает непосредственное изучение судьями доказательств, личное восприятие ими всей информации, формирование внутреннего убеждения по административному делу.

31. Случаи, в которых допускается замена судьи

Хотя по общему правилу разбирательство административного дела должно происходить при неизменном составе судей, в то же время допускает возможность замены одного из судей в процессе рассмотрения дела.

Замена судьи возможна только в случаях, прямо предусмотренных ч. 3 ст. 28 КАС РФ:

1) заявленного и удовлетворенного самоотвода или отвода судьи;

2) длительного отсутствия судьи ввиду болезни, отпуска, учебы, служебной командировки;

3) прекращения или приостановления полномочий судьи;

4) перехода к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства.

Новым основанием для замены судьи является переход к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства. Его введение обусловлено новыми статьями: ст. 33,1 ГПК РФ и ст. 16.1 КАС РФ, которые регулируют последствия неправильного определения вида судопроизводства при обращении в суд. Если суд установит, что спор подлежит рассмотрению в ином судебном порядке, он вправе вынести определение о переходе к рассмотрению дела по правилам надлежащего вида судопроизводства.

Если, например, дело было принято к рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а в ходе подготовки к судебному разбирательству судья устанавливает, что спор нужно рассматривать в порядке административного судопроизводства, судья на основании ч. 3 ст. 33.1 ГПК РФ выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства. Это может являться основанием для замены судьи.

Предполагается, что замена судьи в таких случаях позволит рассмотреть дело с учетом специализации судей.

Замена судьи или нескольких судей, приступивших к рассмотрению административного дела, производится на основании определения председателя суда, его заместителя или председателя судебного состава, которое выносится в виде отдельного судебного акта без проведения судебного заседания⁴².

Установленный порядок замены судьи служит гарантией от произвольной передачи дела от одного судьи другому судье этого же суда либо от произвольной замены судей при коллегиальном рассмотрении дела.

Если замена произведена в отсутствие установленных процессуальным законом оснований, то сформированный состав суда должен быть признан незаконным, что влечет отмену принятого судебного акта.

Гарантией процессуальных прав лиц, участвующих в деле, в случае замены одного из судей в процессе рассмотрения дела выступает то, что в этом случае разбирательство должно быть произведено судом с самого начала (ч. 4 ст. 28 КАС РФ). Это положение вытекает из принципа непосредственности судебного разбирательства и является гарантией того, что внутреннее убеждение судьи складывается в результате личного и непосредственного исследования всех доказательств по административному делу.

Заменой судьи не является осуществление некоторых процессуальных действий одним судьей вместо другого судьи. К ним относятся:

— решение вопроса о принятии административного искового заявления к производству; отложение судебного разбирательства;

— рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску;

— совершение иных процессуальных действий в случаях, не терпящих отлагательства, одним судьей вместо другого судьи в порядке взаимозаменяемости.

К последним можно отнести процессуальные действия, связанные с оставлением искового заявления или заявления без движения (ст. 130 КАС РФ) либо его возвращением (ст. 129 КАС РФ), вынесение определения по результатам рассмотрения ходатайства об участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи (ст. 142 КАС РФ), о принятии или об отклонении замечаний на протокол (ч. 5 ст. 207 КАС РФ) и другие.

Перечисленные действия направлены на решение процессуальных вопросов и не связаны непосредственно с разрешением административного дела по существу. В определении о совершении соответствующего процессуального действия указывается, что судья действует в порядке взаимозаменяемости.

32. Единоличное или коллегиальное рассмотрение административного дела

Единоличное или коллегиальное рассмотрение административного дела зависит, в первую очередь, от того, в какой инстанции оно рассматривается.

В первой инстанции по общему правилу административные дела рассматриваются единолично.

Единолично также осуществляется судьей ряд процессуальных действий:

— решается вопрос о принятии административного искового заявления к производству (ч. 1 ст. 127 КАС РФ);

— рассматривается заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску (ч. 1 ст. 86 КАС РФ);

— осуществляется подготовка к судебному разбирательству (ст. 132 КАС РФ);

— проводится предварительное судебное заседание (ч. 2 ст. 138 КАС РФ);

— решаются процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов (ч. 3 ст. 352 КАС РФ);

— изучаются кассационные и надзорные жалобы, представления на наличие оснований для их передачи на рассмотрение в судебном заседании (ч. 1 ст. 323 КАС РФ, ч. 1 ст. 337 КАС РФ);

— рассматривается вопрос о принятии к производству суда заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (ч. 1 ст. 348 КАС РФ);

— решается вопрос о принятии жалобы (обращения) к производству Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ.

Единолично выносится судебный приказ (ст. 123.1КАС РФ).

В порядке упрощенного (письменного) производства административные дела по общему правилу также рассматриваются судьей единолично, если в соответствии с КАС РФ не предусмотрено коллегиальное рассмотрение административного дела (ч. 6 ст. 292 КАС РФ). При единоличном рассмотрении судья действует от имени суда.

Исключениями из правила о единоличном рассмотрении дел в суде первой инстанции являются шесть категорий дел, которые рассматриваются коллегиально (ч. 2 ст. 29 КАС РФ).

Так, например, рассматриваются коллегиально административные дела, если решение об этом принято председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи. Аналогичная процедура существует в п. 5 ч. 2 ст. 17 АПК РФ. Судья может подать такое заявление после принятия административного искового заявления к производству и должен привести мотивированные доводы. Лица, участвующие в деле, не вправе влиять на подачу судьей такого заявления.

Коллегиально по общему правилу рассматриваются административные дела в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Вместе с тем и в этих инстанциях есть исключения, в которых проявляется тенденция к избирательному отказу от коллегиальности при пересмотре судебных актов.

Так, единолично рассматриваются кассационные жалоба, представление на вступившие в законную силу судебные приказы, судебные акты по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, определения, которыми не оканчивается производство по административному делу, и вынесенные по результатам их обжалования судебные акты (ч. 2 ст. 327.1 КАС РФ)

Частные жалобы, представления прокурора на определения суда рассматриваются в апелляционном порядке судьями соответствующих судов единолично, за исключением случаев, когда обжалуемое определение вынесено коллегиальным составом суда (ч. 2.1 ст. 315 КАС РФ).

Согласно ч. 2 ст. 307 КАС РФ по общему правилу рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально. Вместе с тем, если в апелляции обжалуется решение суда, принятое в порядке упрощенного (письменного) производства, административное дело рассматривается судьей единолично. При этом с учетом характера и сложности обстоятельств административного дела оно может быть рассмотрено в суде апелляционной инстанции коллегиально, о чем председателем суда, его заместителем, председателем судебного состава выносится определение.

Вопросы, возникающие при коллегиальном рассмотрении административного дела, разрешаются судьями большинством голосов. При этом закрепляется право судьи на особое мнение (ст. 30 КАС РФ), которое может быть изложено в течение пяти дней со дня принятия решения. Особое мнение приобщается к материалам административного дела, но не оглашается в судебном заседании и не подлежит опубликованию. Лица, участвующие в деле, могут знакомиться с особым мнением по их желанию (ч. 10 ст. 45 КАС РФ).

33. Основания для отвода судьи в административном судопроизводстве

Нормы об отводе преследуют цель обеспечения беспристрастности судей. Исходя из п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод беспристрастность является важным элементом права на справедливое судебное разбирательство.

Европейский суд по правам человека выделяет субъективный и объективный критерии беспристрастности. Субъективный критерий отражает личные убеждения судьи по конкретному делу. Объективный критерий определяет, имелись ли достаточные гарантии, чтобы исключить какие-либо сомнения в беспристрастности судьи у лиц, участвующих в деле. Например, если судья является дальним родственником ответчика, у истца возникают обоснованные и объективно оправданные сомнения в беспристрастности такого судьи, и он не испытывает к нему должного доверия (объективный критерий), даже если сам судья считает себя способным беспристрастно рассматривать дело в отношении родственника, с которым не общается (субъективный критерий).

Перечень оснований для отвода судьи закреплен в ч. 1 ст. 31 КАС РФ. В них отражен объективный критерий беспристрастности. При наличии хотя бы одного из оснований судья подлежит отводу, даже если и он сам, и лица, участвующие в деле, считают судью способным сохранить беспристрастность.

Судья подлежит отводу, если он:

1) участвовал в предыдущем рассмотрении данного административного дела в качестве судьи и его повторное участие в рассмотрении административного дела является недопустимым (п. 1 ч. 1 ст. 35 КАС РФ).

Например, когда дело направлено на новое рассмотрение в ином составе судей (п. 2 ч. 1 ст. 329 КАС РФ, п. 2 ч. 1 ст. 342 КАС РФ). Кроме того, судья, рассмотревший дело в одной инстанции, не может участвовать в его рассмотрении в других инстанциях (ст. 32 КАС РФ);

2) участвовал в предыдущем рассмотрении данного административного дела в ином процессуальном качестве: как прокурор, секретарь судебного заседания, помощник судьи, представитель, эксперт, специалист, переводчик или свидетель.

В перечисленных случаях предполагается, что у судьи уже сформировалось по делу внутреннее убеждение или он изначально имел определенную позицию по делу, что вызывает объективные сомнения в его беспристрастности;

3) является членом семьи, родственником или родственником супруга кого-либо из лиц, участвующих в деле, либо их представителей.

Кроме отношений родства отвод влекут также отношения по опеке и попечительству;

4) лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе административного дела.

Прямая или косвенная заинтересованность в настоящее время является самым распространенным основанием для заявления отводов.

Под личной заинтересованностью судьи понимается возможность получения судьей при исполнении должностных обязанностей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для себя, членов семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами (абз. 4 ч. 2 ст. 3 Закона о статусе судей). В данном определении, по сути, содержатся понятия прямой заинтересованности (возможность получения судьей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для себя) и косвенной заинтересованности (возможность получения указанных выгод для членов семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами).

Помимо перечисленных оснований для отвода судей, в КАС РФ также установлены дополнительные основания по некоторым категориям дел:

— судья не может рассматривать административное дело о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, если он ранее принимал участие в рассмотрении дела, в связи с которым возникли основания для предъявления таких требований (ч. 3 ст. 31 КАС РФ);

— член Дисциплинарной коллегии не вправе рассматривать административное дело по поступившей в Дисциплинарную коллегию жалобе (обращению) в случаях, если он участвовал в рассмотрении данного административного дела в качестве члена квалификационной коллегии судей (ст. 233 КАС РФ).

Перечень оснований для отвода судьи является исчерпывающим. Вместе с тем судья также подлежит отводу, если имеются иные обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в его объективности и беспристрастности (ч. 2 ст. 31 КАС РФ), например дружеские либо неприязненные отношения с участниками процесса. В этом случае беспристрастность оценивается в каждом конкретном случае лицами, участвующими в деле, и самим судьей, которому заявлен отвод (ч. 1 ст. 35 КАС РФ).

34. Отвод другим участникам административного судопроизводства

Кроме судьи, отвод можно заявить прокурору, помощнику судьи, секретарю судебного заседания, эксперту, специалисту, переводчику.

Секретарь судебного заседания, помощник судьи, эксперт, специалист и переводчик относятся к группе лиц, содействующих осуществлению правосудия. Их процессуальное положение характеризуется отсутствием юридического интереса к делу, поэтому обязательным условием их участия в процессе является отсутствие у них личной прямой или косвенной заинтересованности в исходе дела. Прокурор также должен быть не заинтересован в исходе дела, если он вступает в процесс для дачи заключения по административному делу. Важным является закрепление права свидетеля заявлять отвод переводчику, участвующему в его допросе (п. 4 ч. 10 ст. 51 КАС РФ).

Перечень лиц, подлежащих отводу, дополнен помощником судьи. Помощник судьи оказывает содействие судье в подготовке и организации судебного процесса, а также в подготовке проектов судебных актов (ч. 1 ст. 52.1 КАС РФ).

В ряде случаев по поручению председательствующего в судебном заседании помощник судьи может выполнять функции секретаря: ведет протокол, обеспечивает контроль за фиксированием хода судебного заседания техническими средствами, проверяет явку лиц, совершает иные процессуальные действия (ч. 2 ст. 52.1 КАС РФ).

Учитывая тенденцию к сближению функций помощника и секретаря, ч. 3 ст. 33 КАС РФ дополнена положением, согласно которому участие секретаря судебного заседания в предыдущем рассмотрении данного административного дела в качестве помощника судьи или участие помощника судьи в предыдущем рассмотрении данного административного дела в качестве секретаря судебного заседания не является основанием для их отвода.

Основания для отвода вышеуказанных лиц сформулированы только в п. 2–4 ч. 1 ст. 31 и ч. 2 ст. 31 КАС РФ, поскольку другие основания применимы только к судьям.

Отвод, заявленный прокурору, помощнику судьи, секретарю судебного заседания, эксперту, специалисту или переводчику, разрешается составом суда, рассматривающим административное дело, в совещательной комнате.

35. Порядок разрешения отвода судье

Одной из гарантий беспристрастности судей является закрепленный нормами КАС РФ порядок разрешения отводов и самоотводов.

Отвод может быть заявлен лицами, участвующими в деле, или рассмотрен по инициативе суда.

Отвод или самоотвод должен быть мотивирован. Необходимо указать основание, по которому заявлен отвод (самоотвод), аргументированно изложить факты и обстоятельства, имеющие место в конкретном случае, и обосновать, почему они препятствуют отводимому принимать участие в рассмотрении административного дела. При этом предоставления доказательств отсутствия беспристрастности не требуется: зачастую у лиц, участвующих в деле, отсутствует возможность их получить.

Отвод может быть заявлен судье только после принятия им административного искового заявления к производству, то есть после вынесения соответствующего определения, и до начала рассмотрения административного дела по существу. В ходе рассмотрения административного дела заявление о самоотводе или об отводе допускается только в случае, если основание для них стало известно после начала рассмотрения административного дела по существу.

При разрешении отвода и самоотвода обязательным является заслушивание мнения не только отводимого, но и других лиц, участвующих в деле.

Если дело рассматривается единолично, отвод судье разрешается этим же судьей. При коллегиальном рассмотрении административного дела отвод, заявленный судье, разрешается этим же составом суда большинством голосов в отсутствие отводимого судьи. Отвод, заявленный нескольким судьям или всему составу суда, разрешается этим же судом в полном составе простым большинством голосов.

Все отводы и самоотводы разрешаются в совещательной комнате, что гарантирует отсутствие постороннего воздействия на суд при решении указанного вопроса. По результатам рассмотрения вопроса о самоотводе или об отводе выносится определение, которое должно быть мотивированным. Это означает, что в определении недостаточно сослаться на основание для отвода, установленное законом, а требуется указать, какие конкретно обстоятельства явились основанием для отвода (самоотвода) и почему они не позволяют судье сохранить беспристрастность в данном случае.

С целью недопустимости злоупотребления правом в случае отказа в удовлетворении заявления об отводе подача повторного заявления об отводе тем же лицом и по тем же основаниям не допускается (ч. 3 ст. 34 КАС РФ).

Последствием удовлетворения заявления о самоотводе или об отводе судьи является рассмотрение административного дела в том же суде иным судьей или иным составом судей.

Если новый состав суда сформировать невозможно, административное дело передается вышестоящим судом в другой суд того же уровня. При этом вышестоящий суд не вправе вдаваться в вопрос об обстоятельствах, послуживших основанием для отвода судей, и оценивать правомерность удовлетворения отвода (самоотвода) судом, из которого поступило данное административное дело.

36. Лица, участвующие в административном деле. Их права и обязанности

В содержание гл. 4 КАС РФ включены нормы о лицах. участвующих в деле (ст. 37–47), а также нормы, характеризующие иных участников административного судопроизводства (ст. 48–53). Таким образом, КАС РФ признает наличие двух категорий лиц, участвующих в административном судопроизводстве: лиц, участвующих в деле (основные участники процесса), имеющих прямое отношение к разрешаемому судом административному делу; и лиц, получивших в процессуальной теории и законодательстве наименование «иные участники судебного процесса» (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, секретарь судебного заседания, помощник судьи).

Исходя из буквального прочтения ст. 37 КАС лицами, участвующими в административном деле, являются: стороны; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу; взыскатель и должник по административным делам о вынесении судебного приказа.

Правом участвовать в административном судопроизводстве обладают физические и юридические лица, объединения, если им это право предоставлено законом⁴³.

В ст. 45 КАС РФ определены права и обязанности лиц, участвующих в деле:

1) знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;

2) заявлять отводы;

3) представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств;

4) задавать вопросы другим участникам судебного процесса;

5) заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования;

6) давать объяснения суду в устной и письменной форме;

7) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;

8) возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;

9) знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;

10) знакомиться с особым мнением судьи по административному делу;

11) обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов;

12) пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными настоящим Кодексом.

В частности, сторонам, помимо перечисленных, предоставляются права: выступать по административному делу самостоятельно или поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС РФ); окончить дело соглашением о примирении сторон (ст. 46 КАС РФ); признавать обстоятельства, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения, освобождать последнюю от необходимости дальнейшего доказывания этих фактов (ч. 1 ст. 65 КАС РФ) и др.

КАС устанавливает и новые дополнительные возможности для участвующих в деле лиц, обусловленные включением электронных технологий в административное судопроизводство. Использование сети Интернет позволяет лицам, участвующим в деле, отслеживать дела в режиме онлайн; быстро реагировать на процессуальные действия; получать копии судебных актов и др. (ч. 2, 4 ст. 45 КАС РФ)⁴⁴.

Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, предусмотренные КАС РФ, а также обязанности, возложенные на них судом в ходе административного судопроизводства.

Так, в ч. 5 ст. 45 КАС РФ установлена обязанность лиц, участвующих в деле, в предусмотренных законом случаях вести дела в суде с обязательным участием представителей, которые отвечают требованиям ст. 55 КАС РФ (обязательным является наличие статуса адвоката или высшего юридического образования, либо ученой степени по юридической специальности). Обязательное участие представителя по административным делам законодатель предусмотрел для граждан, участвующих в деле и не имеющих высшего юридического образования, при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в случае их подсудности верховным судам республики и приравненным к ним судам и в Верховном Суде РФ. Даже если участие представителя в деле обязательно, гражданин вправе лично подать в суд административное исковое заявление, давать объяснения по делу, знакомиться с материалами дела; иное решение вопроса нарушало бы право на судебную защиту⁴⁵.

Лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ч. 6 ст. 45 КАС РФ). Согласно п. 7 ст. 45 КАС РФ проявлениями недобросовестности и злоупотреблений являются: недобросовестное заявление неосновательного административного иска; противодействие (в том числе систематическое) участвующих в деле лиц правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела; злоупотребление процессуальными правами в иных формах.

За неисполнение процессуальных обязанностей лица, участвующие в деле, подвергаются мерам процессуального принуждения. К ним относятся: ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный штраф (ст. 116 КАС РФ).

37. Стороны в административном судопроизводстве

Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик⁴⁶.

Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в качества административного истца принадлежит: гражданам, достигшим возраста 18 лет и не признанным недееспособными; несовершеннолетним гражданам в возрасте от 14 до 18 лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно (ст. 5 КАС РФ). В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан. При этом права, свободы и законные интересы граждан, не достигших возраста 18 лет, граждан, ограниченных в дееспособности, которые не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители — родители, усыновители, опекуны или попечители. Права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица⁴⁷.

Как уже отмечалось, административные дела делятся на две группы: о защите прав и связанные с осуществлением судебного контроля (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ). Проанализировав нормы КАС РФ, можно прийти к выводу о том, что в делах первой группы за защитой в суд обращается гражданин или организация, в делах второй группы — чаще всего орган государственной власти или иной орган (организация), наделенный властными полномочиями. Это связано со спецификой самого КАС РФ, который нацелен на обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти и нормативно-правовых актов. На определенном этапе осуществления административного процесса в него включается суд, с тем чтобы, например, рассмотреть дело об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в случае, когда решение уже вынесено и в последующем оно оспаривается в судебном порядке.

Участие в качестве административных истцов органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, в том числе медицинских организаций, предусмотрено по административным делам, в которых решается вопрос о применении мер государственного, в том числе административного, принуждения в определенном судебном порядке по таким, как:

— о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;

— о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации;

— о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

— о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке и др.

Часть 3 ст. 38 КАС РФ, безусловно, относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). В КАС РФ отсутствуют какие-либо ограничения или дополнительные требования для иностранных лиц, от которых зависело бы их право обращения в суд по административным делам.

Административное исковое заявление может быть подписано и подано в суд административным истцом, не имеющим высшего юридического образования. Однако если КАС РФ предусмотрено участие в деле юридически осведомленного лица (адвоката, лица, с высшим юридическим образованием или имеющим кандидатскую степень по юриспруденции), в частности по административным делам об оспаривании нормативного правового акта, дальнейшее ведение административного дела в суде должно осуществляется через представителя, имеющего такое образование⁴⁸.

Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных настоящим Кодексом, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (ч. 4, 5 ст. 38 КАС РФ).

Например, прокурор в соответствии со ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может обратиться с административным исковым заявлением об обязании администрации поселения организовать в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, проведение работ по ремонту дороги местного значения. Административным ответчиком по таким требованиям является орган местного самоуправление. Однако нередко в качестве административного ответчика ошибочно прокурор указывает или суд по собственной инициативе привлекает к участию в деле коммерческую организацию, которая должна будет выполнять конкретные работы. Ее участие в деле в качестве ответчика исключает возможность рассмотрения дела по нормам КАС РФ. В судебный процесс по рассмотрению административно-правового спора об обязании администрации поселения организовать в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжение соответствующая коммерческая организация привлекается в качестве заинтересованного лица (ст. 47 КАС РФ)⁴⁹.

В деле о признании информации, размещенной на одном из сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, информацией, распространение которой на территории Российской Федерации запрещено, в качестве административного ответчика привлекается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи⁵⁰.

38. Права и обязанности сторон в административном судопроизводстве

Стороны в делах административного судопроизводства обладают общими для всех лиц, участвующих в деле, процессуальными правами, указанными в ч. 1 ст. 45 КАС РФ, такими как: знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии; заявлять отводы; представлять доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим участникам судебного процесса; заявлять ходатайства, знакомиться с протоколом судебного заседания; давать объяснения суду в устной и письменной форме; некоторые другие процессуальные права. В качестве общих процессуальных обязанностей сторон надлежит, прежде всего, выделить их обязанность добросовестно пользоваться своими процессуальными обязанностями, а также сообщать суду об изменении своего наименования, о перемене своего адреса и некоторые другие процессуальные обязанности (ч. 5–7 ст. 45, ч. 2 ст. 54, ч. 9 ст. 208 и др. КАС РФ).

Административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично (ч. 2 ст. 46 КАС РФ). Причины, побуждающие административного истца отказаться от административного иска, могут быть различны, от добровольного удовлетворения административным ответчиком предъявленного иска до убеждения в собственной неправоте или нецелесообразности своих требований к административному ответчику. Отказ от административного иска влечет прекращение производства по делу.

Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично. Признание иска административным ответчиком — одностороннее распорядительное действие, не требующее для своего совершения согласия или разрешения административного истца, хотя его мнение в любом случае подлежит выяснению.

В отношении правового регулирования порядка распоряжения диспозитивными распорядительными правами сторон КАС подробно регламентирует пределы их совершения (ст. 46 КАС РФ).

Возможность изменения основания и предмета административного иска ограничена разбирательством дела в суде первой инстанции; отказа от административного иска — рассмотрением административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Иное решение вопроса значительно затрудняет пересмотр решений суда в кассационной и надзорной инстанциях, полномочия которых ограничены.

Право административного ответчика признать административный иск полностью или частично не ограничено какой-либо инстанцией (ч. 3 ст. 46).

Сторонам в административном судопроизводстве предоставлена возможность заключать соглашения о примирении (ч. 6 ст. 46 КАС РФ). Однако данное право стороны могут реализовать с учетом установленных в КАС РФ ограничений. Суд не утверждает соглашение о примирении, если его условия противоречат закону, нарушают права, свободы и законные интересы других лиц и др. В ч. 12 ст. 213 КАС РФ также указывается, что соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено.

С позиции законности важно, что суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, не утверждает соглашение сторон о примирении, если эти действия противоречат закону или нарушают права других лиц (ч. 5, 6 ст. 46 КАС РФ).

39. Процессуальное соучастие в административном судопроизводстве

КАС РФ предусматривает две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Это может быть либо процессуальное соучастие, либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Положения, регулирующие процессуальное соучастие (ст. 41 КАС РФ), практически полностью совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ (ст. 40). Отличие состоит только в том, что ч. 7 ст. 41 КАС позволяет не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех истцов (ответчиков).

В ч. 2 ст. 41 КАС РФ установлены основания процессуального соучастия, которое допускается, если:

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

Вопросы обеспечения судебной защиты прав участников публичных правоотношений в административном судопроизводстве обусловили необходимость специального по сравнению с ГПК РФ правового регулирования круга лиц, участвующих в административном деле.

Так, ст. 43 КАС предусматривает возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. К примеру, при оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, государственного и муниципального служащего в качестве второго административного ответчика обязательно должен привлекаться орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ч. 2 ст. 221 КАС РФ).

По степени обязательности участия соучастников в судебном процессе для правильного рассмотрения и разрешения административного-правового спора, исходя из его материально-правовой природы, надлежит различать обязательное и факультативное соучастие. Обязательное (необходимое) — соучастие, необходимость которого вызвана тем, что характер спорного материального публичного правоотношения не позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса без привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения. Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:

— если имеется прямое указание закона;

— если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика (к примеру, если нормативный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы)⁵¹.

Факультативное — соучастие, при котором характер спорного материального публичного правоотношения позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса независимо от привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения. Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов.

Закон устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС РФ). В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно. Соучастники могут поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков).

40. Особенности участия группы лиц с коллективным административным исковым заявлением

Возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением закреплена в ст. 42 КАС РФ. В ГПК РФ подобная форма представления интересов других лиц не предусмотрена, однако она закреплена в АПК РФ (гл. 28.2 «Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц»).

Обращаться в суд с коллективным административным исковым заявлением могут только граждане. Для такого обращения необходимо одновременное соблюдение четырех условий:

1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.

В ч. 2 ст. 42 КАС РФ содержится правило о минимально необходимом количестве присоединившихся к коллективному административному иску лиц. Так, суд будет рассматривать коллективное обращение граждан, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее 20 лиц. Они могут либо подписать исковое заявление, либо представить отдельные заявления о присоединении к требованию;

2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;

3) наличие общего административного ответчика (соответчиков);

4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

При обращении в суд с коллективным административным исковым заявлением должны соблюдаться общие требования к форме и содержанию административного искового заявления, документам, прилагаемым к административному исковому заявлению (ст. 125, 126 КАС РФ), а также требование об указании лица или нескольких лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц (ч. 2, 3 ст. 42 КАС РФ).

В случае несоблюдения таких требований и названного выше условия коллективное административное исковое заявление может быть оставлено без движения (ст. 130 КАС РФ), возвращено (ст. 129 КАС РФ). В определении об оставлении коллективного административного искового заявления без движения в связи с несоблюдением условия о присоединении двадцати лиц к требованию должно быть разъяснено, что лица, подавшие данное заявление, имеют право на индивидуальное обращение в суд с административным исковым заявлением в случае, если в установленный судьей срок к коллективному административному иску не присоединится достаточное число лиц.

Основания для обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, предусмотренные п. 1–4 ч. 1 ст. 42 КАС РФ, устанавливаются после принятия заявления к производству. Отсутствие этих оснований влечет оставление коллективного административного искового заявления без рассмотрения (ч. 4 ст. 42 КАС РФ).

По смыслу ч. 3 ст. 42 КАС РФ лицо, ведущее административное дело в интересах группы лиц, действует в судебном процессе без доверенности, пользуется всеми правами и несет процессуальные обязанности административного истца, в том числе пользуется правом отказаться от административного иска, заключить соглашение о примирении (ст. 45, 46, 295, 318, ч. 1 ст. 332, ч. 1 ст. 346, ч. 3 ст. 353 КАС РФ). При этом, если такое лицо не является членом группы, оно должно отвечать требованиям ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Лица, являющиеся членами группы лиц, в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов которых подано коллективное административное исковое заявление, вправе знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки, снимать с них копии (ч. 4 ст. 2 КАС РФ, ч. 3 ст. 225.16 АПК РФ).

Поскольку нормы КАС РФ не предполагают непосредственного участия указанных лиц в судебных заседаниях по административному делу, эти лица не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний.

Согласно ч. 5 ст. 42 КАС РФ в случае обращения в суд лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, аналогичное требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает этому лицу присоединиться к указанному коллективному заявлению. Изложенное правило подлежит применению и в тех случаях, когда коллективное административное исковое заявление принято к производству позднее, чем данное административное исковое заявление.

Предложение о присоединении к коллективному административному исковому заявлению может содержаться в определении о принятии административного искового заявления к производству суда, ином определении. Согласие на присоединение к коллективному административному исковому заявлению должно быть выражено в письменном заявлении.

Если лицо, обратившееся в суд с административным иском, присоединилось к заявленному группой лиц требованию, суд соединяет предъявленные требования в одно производство. Если указанное лицо отказалось присоединиться к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.

После принятия соответствующего решения приостановленное производство подлежит возобновлению. Суд рассматривает и разрешает заявленное в рамках этого производства требование, учитывая обстоятельства, установленные в решении, принятом по коллективному административному исковому заявлению (ч. 1 ст. 70, ч. 2 ст. 190, ст. 192 КАС РФ). Несогласие суда с обстоятельствами, установленными в решении суда по коллективному административному иску, должно быть мотивировано.

Апелляционная, кассационная жалоба, частная жалоба на судебный акт, принятый по административному делу, рассмотренному по правилам ст. 42 КАС РФ, подается лицом, которому было поручено ведение соответствующего дела в интересах группы лиц; лицом, которое не привлечено к участию в административном деле и вопрос о правах и обязанностях которого был разрешен судом (ч. 3 ст. 42, ч. 2 ст. 295, ч. 1 ст. 318 КАС РФ).

41. Правопреемство по административным делам

Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому.

Процессуальное правопреемство граждан и организаций в административном судопроизводстве поставлено в зависимость от материального правопреемства в спорном публичном правоотношении. К примеру, в случае смерти гражданина, больного заразной формой туберкулеза, прекращается публичная обязанность пройти госпитализацию в медицинскую противотуберкулезную организацию. Привлечение наследников такого гражданина в ранее возбужденное административное дело не имеет смысла. Напротив, при смерти гражданина, оспорившего результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, его правовой интерес переходит наследникам: став собственниками недвижимости, они так же заинтересованы в установлении соответствия кадастровой стоимости рыночной, как и их правопредшественник.

Похожая ситуация возникает и применительно к юридическим лицам. Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК РФ). Следовательно, никакого процессуального правопреемства здесь быть не может. Если же юридическое лицо было реорганизовано, то все его права и обязанности перешли к правопреемнику, а потому он должен занять место своего правопредшественника в судебном деле.

По смыслу положений ч. 3, 4 ст. 44 КАС РФ основания для процессуального правопреемства ограничиваются лишь смертью физического лица и реорганизацией юридического лица. Однако случаи сингулярного материального правопреемства в административно-правовом споре также нельзя исключать. К примеру, постановление судебного пристава-исполнителя может быть оспорено в суде в порядке, установленном гл. 22 КАС РФ. Если после возбуждения административного дела об оспаривании такого постановления взыскатель уступит свое право требования к должнику иному лицу, то неприменение института процессуального правопреемства создаст препятствие для защиты интересов приобретателя требования: именно он формально-юридически займет место взыскателя в исполнительном производстве, но в ранее возбужденном административном деле останется прежний взыскатель. Получится парадоксальная ситуация: лицо, которое утратило интерес к результату судебного разбирательства, сохранит свой процессуальный статус административного истца, а лицо, которое, наоборот, заинтересовано в оспаривании решения судебного пристава-исполнителя, вступить в дело будет не вправе⁵².

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК РФ. В то же время акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование). Для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Своеобразие возможного правопреемства по административным делам заключается в особом механизме замены упраздненных органов публичной власти; в таких случаях «суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца» (ст. 44 КАС РФ).

Таким образом, эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК РФ) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем.

Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило (ч. 1 ст. 44 КАС РФ), согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. Так, в случае упразднения органа, увольнения должностного лица, государственного или муниципального служащего, чьи решение, действие (бездействие) оспариваются, правопреемником будет являться орган, организация либо лицо, в компетенцию которых на момент рассмотрения административного дела входит принятие соответствующего решения, совершение соответствующего действия.

Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил.

При применении ч. 1, 2 ст. 44 КАС РФ следует иметь в виду, что рассмотрение дела осуществляется не только судом первой и апелляционной инстанций, но и судами кассационной, надзорной инстанций при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; поэтому процессуальное правопреемство может осуществляться и на данных стадиях административного судопроизводства (ст. 308, 326, 340, 351 КАС РФ).

На стадии исполнения судебного акта по административному делу также возможна замена должника и (или) взыскателя его правопреемником (ст. 52 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», ст. 363 КАС РФ).

42. Замена ненадлежащего административного ответчика

Ненадлежащий административный ответчик — это лицо, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика и при этом не являющееся носителем спорной публичной материально-правовой обязанности либо субъектом, в отношении которого должен быть разрешен вопрос о применении административных ограничений либо об ограничении правосубъектности.

Как правило, в административном судопроизводстве вопрос о надлежащем ответчике больших затруднений не вызывает, поскольку здесь в большинстве случаев оспариваются решения, постановления, действия (бездействие) органов и должностных лиц, уже совершивших соответствующие действия, вынесших соответствующие решения, постановления. Именно к ним как лицам, которые, по мнению заявителя, нарушили их права, и предъявляются соответствующие требования. Они и являются надлежащими ответчиками и должны отвечать по административному иску.

В КАС РФ предусмотрены некоторые особенности замены ненадлежащего административного ответчика. По общему правилу суд может заменить ненадлежащего административного ответчика надлежащим лишь с согласия административного истца. Если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика (аналогичное правило есть в АПК). Однако особенностью КАС является норма о том, что суд вправе совершить это процессуальное действие без согласия административного истца. В данной ситуации ненадлежащий административный ответчик не выбывает из процесса и административный истец не лишается возможности приводить свои доводы в обоснование того факта, что такой ответчик является надлежащим. Однако в итоге обязанность восстановить нарушенное право решением суда может быть возложена на второго административного ответчика, на вступление которого в процесс административный истец не давал согласия⁵³.

43. Заинтересованные лица в административном деле

В качестве лиц, участвующих в деле, в административном судопроизводстве участвуют те лица, законные интересы которых могут быть затронуты результатами административного судопроизводства (ст. 47 КАС РФ). Если они известны сторонам административного производства, их необходимо известить о начале производства.

Заинтересованные лица вступают в начавшийся между первоначальными сторонами процесс на основании определения суда по ходатайству сторон, инициативе суда, или собственной инициативе (ст. 47 КАС РФ) или привлекаются к такому процессу.

Будучи заинтересованными в защите своих субъективных публичных прав, эти лица действуют в административном судопроизводстве не для участника, на стороне которого привлекаются (административного истца или административного ответчика), а рядом с ним, помогая ему.

Например, в случае оспаривания постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя другая сторона исполнительного производства (взыскатель или должник) подлежит привлечению к участию в деле в качестве заинтересованного лица. При оспаривании одним из взыскателей постановления судебного пристава-исполнителя, касающегося очередности распределения денежных средств в рамках сводного исполнительного производства, суд привлекает к участию в деле в качестве заинтересованных лиц остальных взыскателей, права и законные интересы которых затрагиваются оспариваемым постановлением⁵⁴.

Полномочия заинтересованных лиц дают им право на совершение всех касающихся административного судопроизводства действий, кроме тех, в отношении которых законом установлено иное (ст. 45, ч. 3 ст. 47 КАС РФ).

44. Участие прокурора в административном судопроизводстве

Общие положения об участии прокурора в административном деле закреплены в ст. 39 КАС РФ, которая предусматривает обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в процесс и дачу им заключения по административным делам, указанным в Кодексе и других федеральных законах (ч. 1 ст. 2, ч. 1, 7 ст. 39 КАС РФ).

Прокурор в административном судопроизводстве относится к тем лицам, участвующим в деле, которым предоставлено право от своего имени обращаться в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц, публичных интересов (ст. 37, 39, 40).

Возможность обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением напрямую должна быть закреплена в федеральном законе.

Прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Так, прокурор может обратиться в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании информации, размещенной на одном из сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, информацией, распространение которой на территории Российской Федерации запрещено⁵⁵.

Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Прокурор, обращающийся в суд с административным исковым заявлением, имеет права и несет те же обязанности, что и другие лица. Административное исковое заявление прокурора и прилагаемые к нему документы должны соответствовать специальным требованиям, предъявляемым к ним ч. 6, 7 ст. 125, п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ. В частности, к административному исковому заявлению прокурора прилагаются уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

В случае несоответствия административного искового заявления прокурора по форме и содержанию требованиям, указанным в ст. 125 КАС РФ, судья оставляет его без движения (ст. 130 КАС РФ).

Так, например, Судебная коллегия Тверского областного суда согласилась с определением судьи об оставлении без движения административного искового заявления межрайоного прокурора, в котором он просил признать отказ главы администрации муниципального образования в удовлетворении представления и протеста заместителя межрайонного прокурора незаконными в полном объеме; признать распоряжение администрации муниципального образования незаконным; обязать главу администрации муниципального образования, заместителя главы администрации по вопросам жизнеобеспечения признать жилое помещение многоквартирного дома аварийным; администрацию муниципального образования незамедлительно устранить выявленные нарушения гражданского, жилищного и бюджетного законодательства. Судья первой инстанции оставил без движения административное исковое заявление межрайоного прокурора в связи с тем, что в нем не были указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином, в интересах которого обратился прокурор; не указаны, какие конкретно нарушения гражданского, жилищного и бюджетного законодательства следует устранить административным ответчикам⁵⁶.

Как указано в ст. 39 КАС, прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска.

По смыслу ч. 6 ст. 39 КАС, в случаях, когда при отказе прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, данный гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, заявляет о том, что он поддерживает административный иск, суду следует рассмотреть принятый к производству административный иск по существу.

Аналогичные изложенным выше правила применяются в случаях отказа от административного иска, предъявленного в соответствии с законом в интересах публично-правового образования либо иного лица (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).

При последующем отказе в удовлетворении такого административного иска судебные расходы подлежат взысканию с лица, в интересах которого подан административный иск (ст. 111, 112, ч. 2 ст. 114 КАС РФ).

В случае отказа самих лиц от административного иска, предъявленного прокурором в их интересах, суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

В отношении прокурора, вступающего в процесс для дачи заключения, в КАС содержится правило, суть которого состоит в ограничении права прокурора вступать в уже начатый процесс для дачи заключения по делу только случаями, предусмотренными самим Кодексом и другими федеральными законами. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.

От прокурора не надо требовать диплом о высшем юридическом образовании⁵⁷.

45. Участие в административном судопроизводстве органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, либо привлекаемых для дачи заключения по административному делу

Согласно ст. 40 КАС в состав лиц, обладающих правом на обращение в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, включены Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные лица, что существенно расширяет возможности защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

Их появление в административном судопроизводстве обусловлено конституционными нормами о построении в Российской Федерации правового и социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью (ст. 2, 7 Конституции РФ).

Проводя правовую регламентацию процессуальной активности в административном судопроизводстве государственных органов, должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия, действующих от своего имени в защиту прав и интересов других лиц, неопределенного круга лиц, публичных интересов, КАС определяет основания и формы их участия, процессуальное положение, способы взаимодействия с лицами, в интересах которых ими поданы соответствующие заявления (ст. 40).

В ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного искового заявления, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если оно не будет поддержано лицом, в пользу которого подано (ч. 7 ст. 40 КАС РФ).

Право вступать в процесс для дачи заключения для органов, указанных в ст. 40, предусмотрено в КАС со дня начала деятельности кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции (п. 4 ст. 37).

По смыслу ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40 КАС РФ в случаях, когда при отказе прокурора, органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, данный гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, заявляет о том, что он поддерживает административный иск, суду следует рассмотреть принятый к производству административный иск по существу.

Аналогичные изложенным выше правила применяются в случаях отказа от административного иска, предъявленного в соответствии с законом в интересах публично-правового образования либо иного лица (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).

При последующем отказе в удовлетворении такого административного иска судебные расходы подлежат взысканию с лица, в интересах которого подан административный иск (ст. 111, 112, ч. 2 ст. 114 КАС РФ).

46. Участие лиц, содействующих осуществлению правосудия судопроизводстве

В гл. 4 КАС содержатся положения об иных участниках административного судопроизводства, которые наряду с лицами, участвующими в деле, участвуют в судебном процессе. Статья 48 КАС включает их перечень и называет в качестве таковых эксперта, специалиста, свидетеля, переводчика, секретаря судебного заседания.

Специфика процессуального положения каждого субъекта, входящего в группу «иных участников», прописана в отдельных статьях о них (ст. 49–53 КАС РФ) и состоит в ограниченности объема их процессуальных прав и обязанностей, которые предоставляются этой группе лиц законом в объеме, необходимом для выполнения стоящей перед ними задачи. Например, для свидетелей, экспертов, специалистов — содействие суду в осуществлении правосудия, для переводчика плюс к этому — оказание помощи лицу, участвующему в деле, в реализации его процессуальных прав и обязанностей путем перевода с языка суда на родной язык или на любой другой избранный им язык, который обеспечивает ему общение в процессе (ч. 2 ст. 12 КАС РФ).

Включение норм об иных участниках судебного процесса в гл. 4 КАС не исключает норм об этих участниках процесса в других разделах и главах КАС РФ. Например, в главах об отводах, о доказательствах, о судебном разбирательстве, в которых предусмотрен порядок их участия в разбирательстве дела, и др.

К числу иных участников процесса, оказывающих содействие осуществлению правосудия, КАС относит секретаря судебного заседания (ст. 48). Секретарь судебного заседания не только процессуальная фигура. Он входит в аппарат суда. Действуя в процессе, он выполняет и свои служебные обязанности. Секретарь судебного заседания выделяется из других участников процесса тем, что он вправе и обязан подписывать протокол судебного заседания и иные протоколы наряду с судьей, что свидетельствует о его высокой ответственности за содержание этих протоколов.

В ст. 53 КАС включены указания на то, что секретарь осуществляет направление судебных вызовов и извещений; проверяет явку в суд лиц, которые должны участвовать в судебных заседаниях, выясняет причины их неявки и докладывает об этом председательствующему в судебном заседании; обеспечивает контроль за фиксированием хода судебного заседания техническими средствами; ведет протокол судебного заседания; оформляет материалы административного дела; выполняет иные поручения председательствующего в судебном заседании. В действующих ГПК и АПК такой нормы нет.

Упоминание о секретаре судебного заседания содержатся в нескольких статьях КАС РФ. Так, о нем говорится в ст. 33 КАС (гл. 3 «Состав суда. Отводы»), в ст. 142, 146 КАС (гл. 14 «Судебное разбирательство») и в ст. 206 КАС (гл. 20 «Протоколы») и др. Но в названных нормах предусмотрены не столько процессуальные права и обязанности секретаря судебного заседания, сколько совершаемые им действия. Так, согласно ст. 146 КАС секретарь судебного заседания докладывает суду, кто из вызванных по административному делу лиц явился, извещены ли надлежащим образом лица, не явившиеся в судебное заседание, и какие имеются сведения о причинах их неявки. В гл. 20 «Протоколы» указано, например, на то, что секретарь судебного заседания составляет протокол и обеспечивает контроль за использованием в ходе судебного заседания или при совершении отдельного процессуального действия стенографирования, средств аудио- и (или) видеопротоколирования, систем видео-конференц-связи и (или) иных технических средств.

В КАС вводится норма, закрепляющая процессуальные полномочия помощника судьи (ст. 52.1). Помощник судьи является работником аппарата суда, обеспечивающим условия для его надлежащего функционирования.

В соответствии с приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 6 декабря 2010 г. № 272 помощник судьи является федеральным государственным служащим и замещает в аппарате суда ведущую должность федеральной государственной гражданской службы РФ категории «помощники (советники)». Должности «помощник председателя судьи соответствуют классные чины юстиции «советник юстиции 1 класса» («советник юстиции 2 класса»)⁵⁸.

Соответственно требования, предъявляемые к помощнику судьи, достаточно высоки. Лица, претендующие на должность помощника судьи, должны иметь высшее юридическое образование и в том числе соответствовать требованиям, предусмотренным установленным федеральными законами и нормативными правовыми актами о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации.

Помощник судьи оказывает помощь судье в подготовке и организации судебного процесса и не вправе выполнять функции по осуществлению правосудия. Так, помощник судьи не вправе совершать действия, влекущие за собой возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников административного судопроизводства.

Непосредственное руководство помощником судьи осуществляется судьей, и именно он определяет конкретный перечень обязанностей своего помощника.

В обязанности помощника судьи входит оказание помощи судье в подготовке и организации судебного процесса; в подготовке проектов судебных постановлений; ведении протокола судебного заседания по поручению председательствующего; обеспечении контроля за фиксированием хода судебного заседания техническими средствами; проверке явки в суд лиц, которые должны участвовать в судебном заседании; совершении иных процессуальных действий в случаях и порядке, которые предусмотрены КАС РФ.

Помимо ст. 52.1 КАС РФ институт помощника судьи нашел отражение в ст. 28, 31, 33, 34, 35, 48, 142, 146 и др. КАС РФ.

47. Особенности судебного представительства в административном судопроизводстве

Институт судебного представительства определяется в науке по-разному. Несмотря на многообразие, все термины сводятся к трем основным направлениям: процессуальное действие, процессуальное отношение, институт процессуального права. КАС РФ не дает определения судебному представительству и не выделяет признаков последнего, указывая, однако, на то, что граждане, обладающие административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей. Привлечение в процесс представителя должно иметь своей целью обеспечение надлежащей защиты интересов заинтересованных лиц, которые могут и сами принимать участие в деле наряду со своим представителем. Однако КАС РФ может быть предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе. Участие судебного представителя способствует более полному выяснению всех обстоятельств по делу, проявлению инициативы и активности участников процесса.

О законном представителе можно говорить только применительно к физическим лицам, в силу каких-либо причин не имеющих возможности защищать свои интересы в суде. Основанием этого вида представительства являются: 1) факт происхождения детей от соответствующих родителей, удостоверенный в установленном законом порядке (гл. 10 СК РФ); 2) факт усыновления детей (гл. 19 СК РФ); 3) административный акт о назначении опеки или попечительства (гл. 20 СК РФ).

Законные представители, как и все судебные представители, должны быть совершеннолетними и дееспособными. Законными представителями в суде выступают родители, усыновители, опекуны, попечители. Данные лица имеют полномочия представителей в силу закона. Перечень законных представителей не является исчерпывающим. Законными представителями могут быть и иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом.

Законные представители совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым, с ограничениями, предусмотренными законом. Однако в случае, если предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители обязаны поручить ведение административного дела в суде лицу, избранному ими в качестве представителя.

Дела организаций ведут в суде их органы либо представители. Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. В учредительных документах предусматривается орган юридического лица, уполномоченный защищать его интересы в суде. Полномочия органов, ведущих дела организаций, подтверждаются документами, удостоверяющими служебное положение их представителей, а при необходимости — учредительными документами.

Определенными особенностями обладает представительство от имени государства (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), специально уполномоченных органов и должностных лиц.

По требованиям, предъявленным к Правительству Российской Федерации, а также при обращении Правительства Российской Федерации в суд с административным исковым заявлением представление интересов Правительства Российской Федерации в судах осуществляют лица, определяемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Нельзя не согласиться с тем, что современное административное процессуальное законодательство и практика отдают предпочтение, приоритет субъекту, реализующему профессиональное представительство. Именно этот вид представительства должен упрочить свои позиции в российском правовом государстве.

По смыслу нормы ч. 1 ст. 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование.

Закон обязывает адвокатов и иных представителей представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката и полномочия вышеназванных лиц, а также документы о высшем юридическом образовании.

Положение ст. 55 КАС РФ ограничивает возможность судей, следователей, прокуроров участвовать в судебном процессе в качестве представителей. Это обусловливается родом и характером деятельности вышеназванных лиц и, как следствие, невозможностью выступать в каком-то ином качестве. Однако единственным исключением является участие в суде по административным делам вышеназванных лиц как представителей соответствующих органов или законных представителей.

Полномочия судебных представителей должны удостоверяться в соответствии с требованиями, изложенными в законе. Доверенность — специальный документ, дающий право одному лицу (представителю) на совершение всех процессуальных действий, на ведение любых гражданских дел или на ведение конкретного дела, на совершение конкретного процессуального действия от имени и в интересах другого лица (представляемого). Доверенность выдается на срок, не превышающий три года. Если срок действия доверенности в ней не указан, то она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения. Доверенность, в которой не указана дата ее совершения, ничтожна (ст. 186 ГК РФ).

Доверенности могут быть удостоверены не только в нотариальном порядке: они могут быть удостоверены иными органами и учреждениями. Такой способ подтверждения полномочий представителя приравнивается к нотариальному.

Доверенность представителю от имени организации выдается за подписью ее руководителя или иного уполномоченного на это ее учредительными документами лица, скрепленной печатью этой организации. Общее правило исходит из того, что полномочия руководителей, органов, действующих в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законом, иными правовыми актами или учредительными документами, либо представителей организаций, действующих от имени организаций в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами, подтверждаются представляемыми ими суду документами, удостоверяющими их статус и факт наделения их полномочиями. Например, руководитель организации как орган юридического лица действует от имени организации без доверенности, представляя ее во всех учреждениях и организациях. Полномочия руководителя на ведение дела в суде подтверждаются документами, удостоверяющими его статус — служебное положение (служебное удостоверение, протокол общего собрания, приказ и др.).

Законные представители предъявляют суду документы, удостоверяющие их полномочия.

Основанием для участия в деле адвоката-представителя является ордер, выданный адвокатским образованием (адвокатским бюро, консультацией, т.д.), удостоверенным подписью заведующего и печатью, а также в случаях, предусмотренных законом, его полномочия подтверждаются доверенностью.

Объем полномочий судебного представителя зависит от объема полномочий доверителя и от того, какими полномочиями доверитель наделил поверенного. В науке процессуального права различаются общие и специальные полномочия.

Общие полномочия вправе совершать любой представитель, выступая от имени доверителя. Это знакомство с материалами дела, снятие копий с материалов дела, заявление отводов, представление доказательств, участие в исследовании доказательств и иные, связанные с возможностью участия в судебном процессе.

Специальные полномочия представитель вправе совершать только при указании на них в доверенности. Согласно перечню полномочий, изложенных в ст. 56 КАС РФ, они связаны с распоряжением материальным правом доверителя и требуют специального усмотрения в доверенности. Причем должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица.

48. Судебное доказывание в административном судопроизводстве

Глава 6 КАС РФ закрепляет общие положения процесса доказывания и пользования доказательств в ходе судебного разбирательства по административным делам.

Понятие судебного доказывания является довольно устоявшимся в науке гражданского процесса, хотя на этот счет и имеются различные мнения. В качестве традиционного можно привести определение, данное Е. В. Васьковским, согласно которому доказывание представляет собой установление истинности утверждений сторон перед компетентным судом в предписанной законом форме⁵⁹. Учитывая, что административный судебный процесс выделился в самостоятельную отрасль процессуального права из гражданского процесса, приведенное определение можно считать актуальным и для административного процесса, заменив в нем сторон на лиц, участвующих в деле.

Целями судебного доказывания можно считать установление истины по делу относительно фактов основания требований и возражений лиц, участвующих в деле; убеждение в истинности указанных утверждений других участников процесса, а также в первую очередь формирование судом мнения по существу спора и вынесение по делу окончательного решения.

Доказывание в административном судебном процессе возлагается на лиц, участвующих в деле, имеющих право заявлять в суде самостоятельные требования и приносить возражения на заявленные требования других лиц. В соответствии со ст. 37 КАС РФ к ним относятся стороны, заинтересованные лица, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Нормы КАС РФ не предусматривают полномочий суда по самостоятельному сбору доказательств. Суд вправе способствовать заинтересованным лицам в сборе доказательств, если эти лица не имеют возможности самостоятельно получить необходимое им доказательство.

Функция суда в процессе доказывания сводится к тому, чтобы в процессе рассмотрения и разрешения дела достичь верного знания о фактических обстоятельствах спорного правоотношения и правильно применить относящиеся к нему нормы материального права (ч. 3 ст. 62 КАС РФ).

При этом суд не вправе проявлять свою инициативу в сборе доказательств или осуществлять сбор доказательств по гражданскому делу самостоятельно. Суд вправе только определять круг вопросов, подлежащий выяснению, а также распределять обязанности по доказыванию по каждому из обстоятельств, подлежащему выяснению.

Суд также может расширить предмет доказывания по своему усмотрению в любой момент рассмотрения дела, исходя из объема уже собранных доказательств и имеющихся между ними противоречий. Право суда уменьшить объем предмета доказывания законом не предусмотрено.

Предмет доказывания позволяет ограничить предмет судебного исследования и соответственно критерии относимости и допустимости доказательств, с помощью которых оно осуществляется.

Доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 1 ст. 59 КАС РФ).

Значение доказательств определяется свойственными им различными функциями. Так, они выступают как средства организации действий по доказыванию. Кроме того, доказательства как сведения о фактах используются для достижения объективных сведений об обстоятельствах дела, поскольку воспроизводят факты реальной действительности. Доказательства после их оценки судом удостоверяют устанавливаемый факт и приводятся в решении в обоснование выводов суда.

Сведения о фактах поступают в суд в виде определенных носителей информации — средств доказывания (источников доказательств), которые являются процессуальной формой доказательств и становятся предметом исследования суда. Сведения о фактах могут быть получены в форме средств доказывания, предусмотренных ст. 59 КАС РФ: объяснения лиц, участвующих в деле, и показания свидетелей, полученные в том числе путем использования систем видео-конференц-связи, а также письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, заключения экспертов⁶⁰.

49. Требования относимости и допустимости доказательств

Доказательства должны соответствовать критериям относимости и допустимости.

Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (ст. 60 КАС РФ). С одной стороны, относимость — это мера, определяющая вовлечение в процесс по конкретному делу только нужных и достаточных доказательств⁶¹. С другой — это свойство доказательства, состоящее в объективной связи между содержанием судебного доказательства (сведениями, содержащимися в средстве доказывания) и искомым фактом.

Относимость определяется по каждому конкретному делу и отражается в судебном решении, в котором суд обязан указать доказательства, положенные в обоснование решения, отвергнутые им, и изложить, почему одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Допустимость — это качественное свойство доказательства, зависящее от процессуальной формы. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (ч. 1 ст. 61 КАС РФ).

Принято выделять допустимость общего и специального характера. Так, допустимость общего характера заключается в том, что по всем делам вне зависимости от их категории должны соблюдаться требования о получении информации только из предусмотренных законом средств доказывания с соблюдением порядка собирания, представления и исследования доказательств. Специальный характер допустимости находит отражение в правилах, предписывающих или запрещающих использовать определенные доказательства⁶². Правила допустимости по конкретному факту регламентируются нормами материального права.

Свойство допустимости определяется тем, что доказательство получено, исследовано и оценено надлежащим субъектом; поступило из надлежащего источника фактических данных; в отношении данного доказательства произведены надлежащие процессуальные действия по его получению, исследованию и оценке, а также соблюден надлежащий порядок производства процессуальных действий по получению, исследованию и оценке доказательств⁶³.

50. Распределение обязанности по доказыванию в административном судебном процессе

Сбор и представление в суд доказательств по административному делу осуществляются лицами, участвующими в деле. Они обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен законом (ч. 1 ст. 62 КАС РФ).

В соответствии со ст. 37 КАС РФ к ним относятся стороны, заинтересованные лица, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

В частности, в соответствии с положениями ст. 40 КАС РФ в данную категорию входят:

— государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, которые вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов;

— органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц;

— общественное объединение, которое может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В случае ведения дела стороной через представителя обязанность по доказыванию исполняется представителем.

Содержание обязанности по доказыванию заключается в том, что если сторона не может доказать факт, на который она ссылается в обоснование своих требований, то он может считаться несуществующим, если в данном случае не действует презумпция. При этом под презумпцией обычно понимается основанное на предположении признание факта юридически достоверным, пока не будет доказано обратное. Доказательственная презумпция заключается в том, что лицо, участвующее в деле, ссылаясь на презюмируемый факт, не должно его доказывать, а иные лица вправе его опровергать. Презумпции в российском праве являются опровержимыми и имеют силу только в случае их прямого указания в нормах материального права. Значение презумпций состоит в изменении обязанностей в доказывании, предоставлении процессуальных льгот для защиты социально значимых прав и интересов.

Частью 2 ст. 62 КАС установлено специальное правило доказывания по делам об обжаловании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. На указанные органы, организации и должностных лиц, чьи акты и действия обжалуются, возлагается обязанность доказывать законность оспариваемых актов, решений и действий. Данное положение содержит доказательственную презумпцию, предполагающую, что при неисполнении обязанности по доказыванию возложенных обстоятельств оспариваемый акт, решение или действие могут быть признаны судом незаконными. Закон прямо уточняет о том, что оспаривающая сторона не обязана доказывать незаконность оспариваемого акта, решения или действия.

Обязанность подтверждения соответствующими органами, организациями и лицами фактов, на которые они ссылаются как на основания своих возражений, является раскрытием содержания предыдущей нормы, поскольку в возражении излагаются обстоятельства, обосновывающие законность актов, действий и решений.

Однако на оспаривающую сторону также возложены обязанности по доказыванию.

Административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, обязаны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие), а также подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения. Кроме того, они должны подтвердить иные факты, на которые ссылаются как на основания своих требований.

Обязанность заявителя указывать, каким нормативным правовым актам противоречат данные акты, решения, действия (бездействие), больше относится к содержанию заявления. Отсутствие такого указания делает само заявление бессодержательным и не раскрывающим предмет спора. Остальные обязанности направлены на подтверждение обоснованности заявленных требований.

На процесс доказывания влияют обстоятельства, не подлежащие доказыванию (ст. 64 КАС РФ).

Во-первых, обстоятельства, признанные судом общеизвестными, не нуждаются в доказывании (ч. 1 ст. 64 КАС РФ). Общеизвестность фактов, признаётся судом в рамках процесса по конкретному делу в силу того, что сведения не ставятся никем под сомнение ввиду их широкой распространенности и значения события или объекта сведений. Для признания фактов общеизвестными они должны быть известны широкому кругу лиц, в том числе участникам процесса и, в частности, составу суда, рассматривающему дело. По степени распространения сведений различают всемирно известные факты, факты, известные на территории Российской Федерации, локально известные факты (например, названия улиц, расположение объектов, их формы, объемы и назначение; факты, имевшие место в районе, городе, области и т. д.).

Не подлежат доказыванию преюдициальные факты, которые устанавливаются вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом и не подлежащие повторному доказыванию (ч. 2, 3 ст. 64 КАС РФ). Их значение заключается в том, что истинность преюдициального решения не подвергается сомнению ввиду соблюдения процедуры получения сведений и вынесения решения. Данные факты, как правило, не оспариваются и не устанавливаются вновь.

51. Особенности собирания, предоставления и исследования доказательств в административном судебном процессе

Доказательства поступают в суд от лиц, участвующих в деле, которые несут бремя собирания и представления доказательств.

Из основных способов собирания доказательств принято выделять следующие:

1) представление средств доказывания в суд лицами, участвующими в деле, и их представителями (ст. 45 КАС РФ);

2) истребование доказательств (ст. 63 КАС РФ);

3) допрос свидетелей (ст. 161 КАС РФ);

4) проведение экспертизы (ст. 77 КАС РФ);

5) направление судебных поручений по собиранию доказательств в другие суды (ст. 66 КАС РФ).

В ст. 63 КАС РФ установлены требования, предъявляемые к истребованию доказательств судом. В отличие от аналогичных норм ГПК РФ и АПК РФ нормы КАС наделяют суд правом истребования доказательств как по ходатайству лиц, участвующих в деле, так и по своей инициативе.

Ходатайство об истребовании доказательств в соответствии с требованиями ст. 135 КАС РФ заинтересованными участниками процесса также, как правило, заявляется при подготовке административного дела к судебному разбирательству.

Об истребовании доказательств суд выносит определение с указанием обоснования принятого решения, срока и порядка представления этого доказательства. При этом доказательства могут быть истребованы судом у любых лиц: как у юридических лиц, так и у граждан, в том числе у лиц, участвующих в деле.

Определение об истребовании доказательства суд направляет лицам, участвующим в деле, а также владельцу источника доказательства. К запросу может прилагаться копия определения суда об истребовании доказательства. Запрос может быть выдан на руки стороне для получения доказательства. В этом случае в запросе должна быть сделана ссылка о том, кому должны быть выданы требуемые материалы. При самостоятельном затребовании доказательств судом адресат самостоятельно принимает меры по направлению соответствующих предметов (в случае возможности их транспортировки), документов, аудио- и видеозаписей в суд.

В определении суд должен установить срок и порядок его исполнения.

Определения суда о рассмотрении ходатайств об истребовании доказательств не подлежат обжалованию, но не исключают повторного заявления ходатайства с тем же требованием.

Истребуемое доказательство может быть направлено владельцем источника доказательств непосредственно в суд в соответствии с установленным в определении порядком или по запросу суда выдано на руки лицу, уполномоченному судом на получение доказательств и указанному в запросе.

Закон налагает на адресата требования суда об истребовании доказательств обязанность об извещении о причинах непредоставления доказательств в пятидневный срок. Таким образом, неизвещение арбитражного суда о причинах непредоставления доказательств может быть расценено как отсутствие уважительных причин и явиться основанием для применения к лицу процессуальных санкций.

Обязательность исполнения требования арбитражного суда о предоставлении доказательств подтверждается возможностью наложения штрафных санкций на лиц, проигнорировавших запрос суда или не исполнивших его в срок без уважительных причин. Данная санкция не является мерой административной ответственности при всей схожести содержания данной нормы с административным законодательством. Данная мера является именно санкцией за неисполнение решения суда и должна способствовать устранению препятствий в осуществлении правосудия. Количество случаев наложения штрафов за неоднократное неисполнение запросов суда не ограничено.

В п. 6 ст. 63 КАС РФ отражено положение об обязательности предусмотренных законом требований арбитражного суда.

Наложение штрафа не заменяет обязанность соответствующего лица предоставить истребуемое доказательство суду. Данный факт просто порождает дополнительную обязанность лица, помимо ранее неисполненной.

При этом суд обязан направить копии полученных доказательств лицам, участвующим в деле, если у них эти документы отсутствуют.

Исследование доказательств должно соответствовать принципам полного, объективного и непосредственного исследования доказательств. Должны быть исследованы и оценены все доказательства, достаточные для того, чтобы сделать единственный вывод о фактах основания иска и возражений против него. При принятии решения судом должны быть учтены доказательства, представленные в пользу истца и против него. Доводы всех лиц, участвующих в деле, подлежат рассмотрению. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Доказательственная сила и значение доказательств не могут быть предрешены заранее никакими формальными факторами, а доказательства должны оцениваться судом только по их доказательственным признакам⁶⁴.

Все собранные и исследованные в судебном заседании доказательства подлежат оценке, без которой невозможно принятие судом обоснованного решения по существу спора.

Из смысла ст. 84 КАС РФ можно выделить следующие принципы оценки доказательств судом. Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств (ч. 1 ст. 84 КАС РФ). Внутреннее убеждение судей отражается в обосновании решения, которое приводится в мотивировочной части судебного решения.

52. Особенности объяснения лиц, участвующих в деле

Объяснения лиц, участвующих в деле, — это сведения, сообщенные в судебном заседании участниками процесса, заинтересованными в исходе дела и не несущими ответственности за дачу заведомо ложных показаний и за уклонение от дачи показаний. В соответствии со ст. 37 КАС РФ к ним относятся стороны, заинтересованные лица, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределённого круга лиц.

По правовому статусу значение объяснений всех указанных участников процесса идентично.

Доказательствами по делу объяснения лиц, участвующих в деле, являются только сообщения ими суду сведений об обстоятельствах дела.

Содержащиеся в объяснении заявления, ходатайства, доводы, правовая и бытовая оценка обстоятельств значения доказательств по делу не имеют.

Объяснения сторон и третьих лиц могут быть даны суду как устно, так и в письменной форме.

Суд может обязать лицо, участвующее в деле, представить объяснение в письменной форме. Письменные объяснения оглашаются в судебном заседании и предъявляются для ознакомления участникам процесса.

При этом их исследование в суде подразумевает устную форму: пояснение содержания представителем стороны или другого лица, участвующего в деле, в том числе по вопросам, заданным другими участниками процесса.

Закон не запрещает указанной категории участников отказаться от дачи объяснений об обстоятельствах дела.

Законом не предусмотрено предупреждение лиц, участвующих в деле, об уголовной ответственности за дачу заведомо ложных показаний по ст. 307 УК РФ и за отказ от дачи показаний по ст. 308 УК РФ. То есть процессуальных гарантий достоверности этот источник доказательств не имеет.

Данный вид доказательств является первоначальным. В связи с этим, кроме сведений о фактах предмета доказывания, в них может содержаться указание на другие источники доказательств. Доказательственное значение могут иметь содержащиеся в объяснении признания фактов.

Признание стороной доказательств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения, освобождает последнюю от обязанности дальнейшего доказывания этих обстоятельств. В ст. 65 КАС подробно регламентирован порядок освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.

В ч. 1 ст. 65 КАС РФ допускается, что соглашение сторон о признании фактов может быть достигнуто как в судебном заседании, так и вне его. Таким образом, можно утверждать, что данное соглашение обладает признаками материального правоотношения, которое влечёт процессуальные последствия в виде освобождения от дальнейшего доказывания данных фактов.

Закон допускает заключение соответствующего соглашения о признании фактов в письменной форме. На наш взгляд, письменная форма соглашения не должна исключать подтверждения данного решения в протоколе судебного заседания.

Несмотря на то, что закон предусматривает право заключать соответствующие соглашения на стороны, указанные правила совершенно справедливо применяются на практике в отношении всех участников процесса, заявляющих самостоятельные требования и имеющих процессуальные полномочия по представлению доказательств.

Данное соглашение должно иметь двойную процессуальную фиксацию. Во-первых, это процессуальное волеизъявление в письменном виде. Во-вторых, это отражение в протоколе судебного заседания соответствующего взаимного решения сторон с обязательным удостоверением его в протоколе сторонами.

Признание имеет доказательственное значение, поскольку в административном процессе оно может освободить противостоящую сторону от обязанности доказывания в процессе в части признанных фактов.

В случае заявления стороной признания фактов в протоколе судебного заседания или в письменном признании должны быть точно оговорены, какие сведения, сообщённые другой стороной, и в какой части признаются.

Признанный и удостоверенный в процессуальной форме факт приравнивается к доказанному и не проверяется при отсутствии обстоятельств, указанных в ч. 5 ст. 65 КАС РФ.

Признание стороной обстоятельств, на которые ссылается другая сторона, является доказательством как объяснение стороны и подлежит оценке наряду с другими доказательствами. Учитывая, что признание может повлиять на позицию суда при вынесении решения, закон предусматривает для суда возможность не принять его, что отражается в определении. Таким образом, признание стороной фактов подлежит специальной предварительной оценке судом по признаку допустимости до вынесения судебного решения.

Суд не принимает признания при наличии оснований полагать, что оно сделано под влиянием следующих факторов:

1) с целью сокрытия действительных обстоятельств дела;

2) под влиянием обмана;

3) под влиянием насилия;

4) под влиянием угрозы;

5) под влиянием добросовестного заблуждения.

Данные факторы устанавливаются судом из других доказательств, имеющихся в деле, а также путём выяснения соответствующих сведений у стороны, признавшей факт.

В случае отказа в принятии признания факта соответствующие обстоятельства подлежат доказыванию без учёта признания, то есть с помощью других доказательств.

53. Свидетельские показания

Свидетелем является лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения административного дела, и которое вызвано в суд для дачи показаний (ч. 1 ст. 51 КАС РФ). Они не должны иметь юридического интереса в исходе дела.

Не подлежат допросу в качестве свидетелей следующие категории лиц:

1) представители и защитники по уголовному делу, по делу об административном правонарушении, представители по гражданскому делу, по административному делу, посредники, оказывающие содействие сторонам в урегулировании споров, в том числе медиаторы, — об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением своих обязанностей;

2) судьи, присяжные или арбитражные заседатели — о вопросах, возникавших в совещательной комнате в связи с обсуждением обстоятельств административного дела при вынесении решения суда или приговора;

3) священнослужители религиозных организаций, прошедших государственную регистрацию, — об обстоятельствах, которые стали им известны из исповеди;

4) другие лица, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 51 КАС РФ).

От дачи свидетельских показаний вправе отказаться следующие категории лиц:

1) гражданин против самого себя;

2) супруг против супруга, дети, в том числе усыновленные, против родителей, усыновителей и родители, усыновители против детей, в том числе усыновленных;

3) полнородные и неполнородные (имеющие общих отца и (или) мать) братья, сестры друг против друга, дедушка, бабушка против внуков и внуки против дедушки, бабушки;

4) опекун или попечитель против лиц, над которыми установлены опека или попечительство;

5) член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих полномочий;

6) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации — в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих обязанностей;

7) Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации — в отношении сведений, ставших им известными в связи с выполнением своих обязанностей.

Федеральные законы предусматривают свидетельский иммунитет в силу профессионального долга: адвокатская тайна, тайна усыновления, нотариальная тайна, следственная тайна, лоцманская тайна, государственная тайна, военная тайна, дипломатическая тайна и т. д.

В силу прямого указания в законе показания свидетеля являются недопустимыми доказательствами, если он не может указать источник своей осведомлённости. Свидетель должен сообщить суду об источнике своей осведомлённости: был ли он очевидцем или получил сведения в виде прочтения документов (обязательны обстоятельства ознакомления и точное указание документа). Эта норма препятствует оперированию в качестве доказательств анонимными сведениями, домыслами и слухами, которые не могут быть проверены судом путём получения сведений из первичного источника.

Если сведения получены свидетелем от других лиц, то следует выяснять обстоятельства их получения и данные соответствующего лица. Если источник осведомлённости свидетелем не сообщается или указан неопределённо, сообщённые им сведения не могут быть приняты судом как доказательство.

В ч. 3 ст. 69 КАС РФ предусмотрена безусловная обязанность суда получить и исследовать свидетельские показания от лица, сообщившего допрошенному в суде свидетелю сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения административного дела.

Данное требование введено для возможности проверки доказательств и как гарантия от возможных злоупотреблений.

Свидетель может быть вовлечён в процесс по ходатайству лиц, участвующих в деле или по инициативе суда.

Требования к ходатайству о вызове свидетеля подчинены общим правилам: указываются источник (свидетель), сведения, которыми он располагает, его место жительства, а также иные известные ему сведения, необходимые для вызова свидетеля в суд (например, место фактического пребывания или место работы). На практике место жительства иногда заменяется сведениями о месте работы свидетеля, если, например, свидетелем он стал в связи с выполнением служебных обязанностей (сотрудники правоохранительных органов, должностные лица органов государственного и муниципального контроля и надзора и т.д.).

Право суда вызывать по своей инициативе в качестве свидетеля лицо, которое участвовало в составлении документа, исследуемого судом как письменное доказательство, либо в создании или изменении предмета, исследуемого судом как вещественное доказательство, носит исключительно целевой характер. Данная норма отражает одну из форм исследования и проверки письменных доказательств. В какой-то мере показания такого свидетеля имеют сходство с консультацией специалиста с той разницей, что он предупреждается об уголовной ответственности за уклонение от дачи показаний и за дачу заведомо ложных показаний по ст. 307 и ст. 308 УК РФ.

54. Особенности исследования судом письменных доказательств

Письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для административного дела, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, по каналу видео-конференц-связи (при наличии технической возможности для такой передачи документов и материалов) либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа. К письменным доказательствам относятся также судебные акты, протоколы судебных заседаний, протоколы совершения отдельных процессуальных действий и приложения к ним (схемы, карты, планы, чертежи) (ст. 70 КАС РФ).

Письменное доказательство характеризуется тем, что оно является объектом материального мира, на который нанесены знаки, выражающие мысли, которые содержат информацию, имеющую значение для рассмотрения и разрешения дела, и должны быть доступны для прочтения человеком. Письменные доказательства, как правило, возникают до начала процесса и вне связи с ним, кроме протоколов судебных заседаний по рассматриваемому делу.

Существует два способа получения письменных доказательств: представление и истребование. Письменные доказательства представляются в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии (ч. 2 ст. 70 КАС РФ). Суд не вправе отказать в принятии копии, но при необходимости может истребовать подлинник по ходатайству заинтересованного лица.

Подлинники документов представляются в суд в случае, если в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда, если невозможно разрешить административное дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию.

Документы, представляемые в суд и подтверждающие совершение юридически значимых действий, должны соответствовать требованиям, установленным для данного вида документов.

Часть 4 ст. 70 КАС РФ содержит специальное правило допустимости для документов, подтверждающих совершение юридически значимых действий. Если указанные документы не соответствуют установленным для них требованиям, данные письменные доказательства должны быть признаны недопустимыми и не могут быть положены в основу решения суда. Данные требования относятся, как правило, к протоколам, постановлениям, доверенностям и иным документам, в отношении которых законом и иными нормативными актами установлены правила их составления и оформления.

Требование об обязательности представления в суд документов на иностранном языке с приложением перевода означает, что непереведённый документ может быть не принят судом. Заверение перевода надлежащим образом означает обязательность наличия в документах, подтверждающих перевод, сведений о переводчике, о времени осуществления перевода, подписи переводчика в подтверждение достоверности перевода и сведения о предупреждении переводчика об уголовной ответственности за заведомо ложный перевод.

К иностранным документам, представляемым в качестве доказательства, предъявляются специальные требования. Это, в первую очередь, его легализация в установленном порядке.

Легализация — это специальная процедура, в ходе которой осуществляется подтверждение правомерности документов в международном отношении, компетентности выдавшего документ учреждения, установление и засвидетельствование подлинности подписи на документе, а также соответствия документа законам государства пребывания консула.

Легализация иностранного документа выполняется должностными лицами консульских учреждений в установленном порядке. В ходе легализации подтверждается подлинность и правомерность документа, о чём компетентным должностным лицом делается запись, заверяемая печатью консульского учреждения.

Без легализации доказательством могут быть признаны только официальные документы иностранного происхождения и только в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Это относится к официальным документам государств — участников Гаагской конвенции от 5 октября 1961 г., для которых предусмотрен единый упрощённый порядок заверения подлинности.

Способами исследования письменных доказательств являются их оглашение в судебном заседании (прочтение документа вслух) и предъявление документа лицам, участвующим в деле, их представителям, экспертам и специалистам. После этого лица, участвующие в деле, могут дать объяснения по содержанию этого документа, которые фиксируются в протоколе судебного заседания.

Оценка письменных доказательств включает в себя анализ формирования, сохранения, представления и исследования данного письменного доказательства. При оценке официальных документов проверяются: полномочия выдавшего его лица; соблюдение установленной законом и иными нормативными актами процедуры составления и выдачи данного документа; правильность оформления. При оценке письменного доказательства, являющегося копией, выясняются следующие вопросы: искажение документа (техническое или подделка); механизм снятия копии; гарантии достоверности и тождества (реквизиты заверения копии). Оценка письменных доказательств производится судом наравне и в совокупности с другими собранными по данному делу доказательствами и отражается в судебном решении.

55. Вещественные доказательства

Вещественными доказательствами являются предметы, которые по своим внешнему виду, свойствам, месту нахождения или иным признакам могут служить средством установления обстоятельств, имеющих значение для административного дела (ст. 72 КАС РФ).

Доказательством является не сам предмет, а информация, получаемая в ходе его исследования.

Вещественное доказательство обладает свойством отражения имевших место событий и явлений.

Внешний вид вещественного доказательства может нести следы, то есть материальное отражение внешнего воздействия в виде износа, повреждений, отпечатков, изменений любого вида.

Свойства могут свидетельствовать о пригодности (непригодности) предмета по его функциональным качествам, о тождественности, о внутренних и внешних изменениях предмета.

Информацию может отражать как наличие, так и отсутствие внешних и внутренних изменений предмета.

Место нахождения может отражать перемещение, владение, условия хранения и использования вещественного доказательства.

К представлению и истребованию вещественных доказательств предъявляются общие требования, содержащиеся в ст. 63 и ст. 135 КАС РФ.

Объект материального мира считается вещественным доказательством с момента вынесения судом определения о признании его вещественным доказательством.

Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 65 АПК РФ лицам, участвующим в деле, вменяется в обязанность раскрыть доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания, то вещественные доказательства тоже должны по общему правилу представляться до начала судебного заседания.

Вещественные доказательства, как правило, хранятся в суде (ч. 1 ст. 73 КАС РФ). Эти предметы осматриваются, упаковываются и опечатываются для обеспечения их сохранения в неизменном состоянии.

Вещественные доказательства, которые не могут быть доставлены в суд, хранятся по месту их нахождения или в ином определенном судом месте. Они должны быть осмотрены судом, подробно описаны, а при необходимости опечатаны. В ходе осмотра могут быть сделаны фотоснимки вещественных доказательств, видеозаписи осмотра вещественных доказательств. Суд и хранитель вещественных доказательств принимают меры по их сохранению в неизменном состоянии.

Судом в обязательном порядке ведётся учёт хранения вещественных доказательств: хранящихся как в суде, так и вне его помещений. В соответствующих журналах перечисляются все вещественные доказательства, номера дел, к которым они относятся, сведения о месте хранения и ответственных лицах.

По общему правилу расходы по хранению доказательства несёт сторона, представившая его или заявившая ходатайство о его истребовании. Эти расходы являются судебными издержками и распределяются по правилам, предусмотренным гл. 10 КАС РФ.

Осмотр включает в себя непосредственное отображение объектов и процессов на поверхности предмета в виде описания, снятие информации путем изменения свойств и качеств (отпечатки, исследование, химическая и иная обработка и т. д.), при необходимости — фотографирование, измерение, составление схем и чертежей, фиксирующих выявленные признаки информации.

Результаты исследования и осмотра на месте письменных и вещественных доказательств заносятся в протокол, к которому прилагаются составленные и проверенные при осмотре планы, схемы, чертежи, расчеты, копии документов, носители с записями аудио- и видеопротоколирования, сделанными при осмотре, фотоснимки письменных и вещественных доказательств, а также заключение эксперта и пояснения специалиста в письменной форме (ч. 4 ст. 74 КАС РФ).

Исследование и осмотр вещественных доказательств, подвергающихся быстрой порче, проводятся по месту их нахождения незамедлительно (ч. 4 ст. 74 КАС РФ).

Оценке подлежат не сами вещественные доказательства, а сведения, полученные в результате их исследования. При этом учитываются соблюдение процедуры их представления (истребования); соблюдение процедуры исследования доказательства; наличие следов (сведений), выявленных при исследовании вещественных доказательств; наличие (отсутствие) связи между искомыми и доказательственными фактами и сведениями, установленными в ходе исследования вещественных доказательств; вывод об относимости и допустимости доказательств, следующий из результатов исследования доказательства; вывод о фактах, вытекающий из содержания полученных в ходе исследования вещественного доказательства сведений.

После вступления в законную силу решения суда вещественные доказательства возвращаются лицам, от которых они получены, или передаются соответствующим организациям, имеющим право на их хранение, использование, эксплуатацию или реализацию.

До вынесения решения по делу вещественные доказательства могут быть возвращены им после исследования и осмотра судом по ходатайствам лиц, их представивших, если такие доказательства не подлежат передаче иным лицам, если суд придет к выводу, что это возможно сделать без ущерба для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 1 ст. 75 КАС РФ).

Распоряжение вещественными доказательствами в любом случае оформляется определением суда, в котором отражается как само решение о распоряжении, так и его обоснование.

56. Особенности аудио- и видеозаписей как вида доказательства в административном судебном процессе

Аудиозапись можно определить как информацию в виде звуков и различного рода звукосочетания или иных явлений, воспринимаемых человеком с помощью органов слуха, которая зафиксирована на материальном носителе и может быть воспроизведена посредством технических средств (фотодокументов).

Видеозапись — это визуальная информация (явления, воспринимаемые человеком с помощью органов зрения, изображение), а также фонограмма, зафиксированные на одном или разных, но взаимосвязанных между собой носителях. Данную информацию можно извлечь с помощью соответствующих технических средств. По отношению к видеозаписи нередко применяют понятие аудиовизуального документа.

Порядок представления и истребования аудио- и видеозаписей совпадает с правилами, относящимися к письменным и вещественным доказательствам. Стороны представляют аудио- и видеозаписи или ходатайствуют перед судом об их истребовании. В ходатайстве указываются сведения о доказательстве, его местонахождении, подтверждаемых или опровергаемых им обстоятельствах, доводы о необходимости истребования данного средства доказывания.

Лицо или организация, предоставляющие аудио- и (или) видеозаписи на электронном или ином носителе либо заявляющие ходатайство об их истребовании, обязаны указать, когда, кем и в каких условиях осуществлялись (ч. 1 ст. 76 ГПК РФ).

Если видео- и аудиозапись произведены в процессуальном порядке, то они будут выступать как самостоятельное средство доказывания в виде приложения к соответствующему протоколу. Исследоваться и оцениваться они должны вместе с ним. Если же они представлены сторонами или получены от иных лиц, то должны быть осмотрены и исследованы судом по аналогии с вещественными доказательствами, так как в этом случае необходима полная оценка достоверности содержащейся информации с учетом остальных полученных доказательств, чего не требуется в случае процессуально осуществленной видеозаписи.

Носители аудио- и видеозаписей подлежат хранению в суде. Как правило, они хранятся при соответствующем деле или в камере хранения вещественных доказательств. Суд обязан принять необходимые меры для сохранения аудио- и видеозаписей в неизменном состоянии. Это подразумевает их упаковку, опечатывание и хранение в условиях, исключающих доступ к ним лиц, участвующих в деле, их представителей и посторонних лиц до момента исследования источников доказательств в судебном заседании.

В исключительных случаях после вступления решения суда в законную силу аудио- и видеозаписи могут быть возвращены лицу или организации, у которых они получены. По ходатайству лица, участвующего в деле, ему могут быть выданы изготовленные за его счет копии записей. По вопросу возврата носителей суд выносит определение, которое может быть обжаловано.

Извлечение, фиксация, сохранение и передача информации, содержащейся в вещественных доказательствах, достигаются, как правило, путем осмотра носителя и воспроизведения записей с помощью технических средств.

Воспроизведение аудио- и видеозаписей осуществляется в зале судебного заседания или ином специально оборудованном для этой цели помещении с указанием в протоколе судебного заседания основных характеристик оборудования и носителей информации, а также времени воспроизведения. После этого суд заслушивает объяснения лиц, участвующих в деле. При необходимости воспроизведение аудио- и видеозаписей может быть повторено полностью или в какой-либо части (ст. 167 КАС РФ).

Для содействия в осмотре видео- и аудионосителей может приглашаться специалист или эксперт, который дает пояснения относительно содержания записи, ее качества, методов и условий осуществления, а также относительно того, является запись первоначальной или производной. Если запись не позволяет получить достаточные сведения, для ее расшифровки могут назначаться видео- или аудиофоноскопические экспертизы, в ходе которых путем применения специальных средств и методов эксперты восстанавливают или письменно фиксируют содержание записи. Кроме того, при осмотре носителей в протоколе следует отражать сведения, сообщенные участниками осмотра, об узнавании ими лиц и голосов, зафиксированных в записи.

Воспроизведение и исследование аудио- или видеозаписи, содержащей сведения личного характера, в открытом судебном заседании возможно лишь с согласия лиц, которых эти сведения касаются (ч. 1 ст. 167, 165 КАС РФ); иначе их воспроизведение и исследование осуществляется в закрытом судебном заседании.

Оценке подлежат как сведения, полученные в результате воспроизведения и исследования аудио- и видеозаписей, так и сами их носители с точки зрения их процессуального происхождения и нанесения на них записи. При этом оценке подлежат: соблюдение процедуры представления (истребования) аудио- и видеозаписей; соблюдение процедуры исследования доказательства; содержание записи, полнота и соответствие ее фиксации в протоколе судебного заседания; этапы производства записи, ее эксплуатации и наличие в ней изменений первоначальной записи до поступления в суд; наличие или отсутствие фактов подделки записи; наличие (отсутствие) связи между искомыми и доказательственными фактами и сведениями, установленными в ходе воспроизведения и исследования аудио- и видеозаписей; вывод об относимости и допустимости доказательств, следующий из результатов воспроизведения записей и их исследования; вывод о фактах, вытекающий из содержания полученных в ходе воспроизведения и исследования записи сведений.

57. Особенности заключения эксперта как вида доказательства

Большим потенциалом и значительной степенью убедительности, как правило, обладает заключение эксперта. Согласно ч. 1 ст. 77 КАС РФ суд назначает экспертизу при возникновении в ходе рассмотрения административного дела вопросов, требующих специальных знаний.

Под специальными знаниями подразумевают сферу профессиональных знаний лица, выступающего в роли эксперта. Эти знания не относятся к общеизвестным, не носят повседневный, бытовой характер, а требуют узкой направленности познаний и опыта эксперта. Также эти знания не должны являться правовыми, так как в отечественном процессуальном праве действует презумпция: «судьи знают право»⁶⁵.

Судебным доказательством является не экспертиза, а именно заключение экспертизы. Судебная экспертиза в любом судебном процессе — это специальное исследование, проводимое по назначению суда (судьи) при наличии соответствующих оснований (специального — необходимость исследования фактических данных путем применения специальных знаний и процессуального — соблюдение процессуальной формы) для получения судебного доказательства по делу в форме заключения эксперта⁶⁶.

Заключением эксперта признается письменное сообщение о ходе и результатах проведенного исследования и его выводах по поставленным перед ним вопросам⁶⁷. По форме оно должно соответствовать требованиям процессуального закона.

Комплексная экспертиза согласно ст. 82 ГПК РФ — это экспертиза, назначаемая судом в случае, если при установлении соответствующих обстоятельств по административному делу возникает необходимость в проведении экспертизы с использованием специальных познаний в различных областях знаний или с использованием познаний в различных научных направлениях в пределах одной области знаний. Комплексная экспертиза поручается нескольким экспертам.

По результатам исследований эксперты формулируют общий вывод об обстоятельствах и излагают его в заключении, которое подписывается всеми экспертами. Эксперты, которые не участвовали в формулировании общего вывода или не согласны с ним, подписывают только свою исследовательскую часть заключения.

Комиссионная экспертиза — это экспертиза, назначаемая судом для установления обстоятельств дела не менее чем двумя экспертами, обладающими специальными познаниями в одной и той же области знания (ч. 1 ст. 80 КАС РФ). Эксперты совещаются между собой, придя к общему выводу, формулируют его и подписывают заключение. Эксперт, не согласный с другим экспертом или другими экспертами, вправе дать отдельное заключение по всем или отдельным вопросам, вызвавшим разногласия.

Как правило, комиссионные экспертизы проводятся по сложным объектам, требующим многосторонних или объемных исследований. На практике это особенно характерно для медицинских, психиатрических и технических экспертиз.

В зависимости от качества проведенной экспертизы и ее полноты различают дополнительную и повторную экспертизы.

Если заключение эксперта (комиссии экспертов) будет признано судом неполным или неясным, суд может назначить дополнительную экспертизу, поручив ее проведение тому же или другому эксперту (той же или другой комиссии экспертов).

Дополнительная экспертиза в соответствии с ч. 1 ст. 83 КАС РФ назначается судом в случаях недостаточной ясности или неполноты первичного заключения и может быть поручена тому же или другому эксперту (той же или другой комиссии экспертов).

Повторная экспертиза в соответствии с ч. 2 ст. 83 ГПК РФ назначается судом в связи с возникшими сомнениями в обоснованности заключения эксперта (комиссии экспертов) или наличием противоречий в выводах эксперта (комиссии экспертов).

Процессуальный порядок назначения и производства экспертизы является процессуальной гарантией достоверности и юридической силы получаемого средства доказывания — заключения эксперта и регламентирован ст. 77–79 ГПК РФ.

Суд назначает экспертизу при наличии необходимости и оснований по ходатайству лица, участвующего в деле, или по своей инициативе. Экспертиза может быть назначена по инициативе суда, если она предусмотрена законом или ее проведение необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если требуется проведение дополнительной или повторной экспертизы, либо если проведение экспертизы необходимо в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами (ч. 2 ст. 77 КАС РФ).

Лица, участвующие в деле, вправе предложить суду вопросы, подлежащие разрешению при проведении экспертизы. Окончательный круг вопросов, по которым требуется заключение эксперта, и их содержание определяются судом (ч. 3 ст. 78 КАС РФ).

Проведение экспертизы может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам.

В случае уклонения стороны от участия в экспертизе, непредставления экспертам необходимых документов и материалов для исследования и в иных случаях, если по обстоятельствам административного дела без участия этой стороны экспертизу провести невозможно, суд в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также какое значение для данной стороны имеет экспертиза, вправе признать факт, для выяснения которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым (ч. 5 ст. 77 КАС РФ). Данное правило не распространяется на случаи медицинской экспертизы в отношении живого лица, поскольку это противоречит положению ст. 21 Конституции РФ.

Согласно ч. 2 ст. 79 КАС РФ экспертиза проводится в судебном заседании или вне судебного заседания, если того требует характер исследований либо невозможно или затруднительно доставить документы или материалы для исследования в судебном заседании. Лица, участвующие в деле, могут присутствовать при проведении экспертизы, за исключением случаев, когда их присутствие может помешать исследованию либо эксперты совещаются или составляют заключение.

Эксперт как субъект процессуального правоотношения обладает правами и несет процессуальные обязанности, к нему предъявляются специальные требования. Он должен обладать соответствующими специальными познаниями, т. е. быть компетентным, и не должен быть прямо или косвенно заинтересован в исходе дела. Если эксперт состоит в родственных или служебных отношениях с представителями сторон или иными участниками процесса, то он подлежит отводу. Если проведение экспертизы поручается специализированному экспертному учреждению, то эксперт назначается руководителем этого учреждения из числа сотрудников. Проведение экспертизы специализированным учреждением дает гарантии компетентности специалиста и не требует дополнительной проверки состоятельности его знаний.

За дачу заведомо ложного заключения эксперт несет уголовную ответственность по ст. 307 УК РФ.

На основании проведенных исследований и с учетом их результатов эксперт (комиссия экспертов) дает заключение в письменной форме. В ч. 1 ст. 82 КАС РФ впервые в отечественном процессуальном законодательстве предусмотрена возможность дачи экспертом заключения в устной форме, но только в единственном случае: если экспертиза проведена непосредственно в судебном заседании. В таком случае заключение должно соответствовать всем предъявляемым к его содержанию требованиям, но только фиксироваться они должны в протоколе судебного заседания.

Следует заметить, что практика устной формы заключения эксперта особого распространения не находит ввиду специфики оформления протокола судебного заседания, для составления которого, как правило, требуется присутствие эксперта во избежание ошибок в описательной и исследовательской частях. Фактически такой протокол аналогичен письменному заключению эксперта, только его составление требует совместных усилий суда и эксперта, что усложняет процесс и чаще всего является нецелесообразным.

Намного более распространённым является пояснение экспертом сделанного им заключения в судебном заседании для установления спорных вопросов или в случае сомнений лиц, участвующих в деле в обоснованности выводов или в методах проведённого исследования.

Если при проведении экспертизы эксперт (комиссия экспертов) установит обстоятельства, по поводу которых ему