И.Н. Соловьев, Н.А. Саттарова, А.А. Даннинг, О.М. Крылов

Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.1

ББК 65.261

П68

Авторы:

Соловьев И. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель Управляющего делами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса. Практическую работу сочетает с научной, являясь профессором Финансового университета при Правительстве Российской Федерации и главным научным сотрудником Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Автор более 400 научных работ в сфере уголовного, уголовно-процессуального, финансового и налогового законодательства. С 2014 г. является членом Научно-консультативного совета Следственного комитета Российской Федерации (гл. 5—9);

Саттарова Н. А., доктор юридических наук, профессор, автор более 160 публикаций, в числе которых: «Принуждение в финансовом праве» (М., 2006), «Налоговая адвокатура» (М., 2007), «Деньги как объект гражданских прав» (Казань, 2007), глава в «Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации» (М., 2008), «Бюджетное право» (в соавт.) (М., 2009), «Правовое регулирование межбюджетных отношений» (в соавт.) (Казань, 2010), «Финансово-правовая ответственность» (Казань, 2010), «Юридические факты в налоговом праве» (в соавт.) (М., 2012), «Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации» (в соавт.) (Уфа, 2015) и др. (введение; п. 1.1, 1.3 гл. 1; гл. 4);

Даннинг А. А., кандидат юридических наук, доцент, автор монографий «Правовой режим денежных фондов» (М., 2009) и «Правовой режим информации в финансовых отношениях» (Уфа, 2013). Принимала участие в написании учебника «Бюджетное право» (М., 2009), учебного пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений» (Казань, 2010), учебного пособия «Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации» (Уфа, 2015). Имеет более 60 публикаций по актуальным проблемам современного отечественного финансового права (п. 1.2 гл. 1; гл. 2; программа курса);

Крылов О. М., кандидат юридических наук, доцент, автор более 60 научных работ и учебно-методических пособий, в числе которых: «Реализация норм валютного законодательства Российской Федерации при исчислении и уплате налогов и сборов» (Уфа, 2009), «Правовые основы денежной системы Российской Федерации» (Уфа, 2010), «Правовое регулирование денежного обращения и валютных операций» (Уфа, 2013), «Финансовое право» (в соавт.) (М., 2014), «Финансовый механизм и право» (в соавт.) (М., 2014), «Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации» (М., 2014), «Правовые основы финансовой безопасности» (в соавт.) (Уфа, 2015) и др. (гл. 3).

Рецензенты:

Воронов А. М., доктор юридических наук, профессор, директор Центра правовых основ развития госуправления и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ;

Лагутин И. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

Пособие написано с учетом изменений в законодательстве Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017 г. В книге сделан акцент на теоретические и практические проблемы правового регулирования финансовой безопасности, рассмотрены общетеоретические вопросы понятия финансовой безопасности и правовых мер ее обеспечения, понятия финансовых рисков в системе финансовой безопасности, государственного финансового контроля. Авторы уделили особое внимание финансовой безопасности в системе денежного обращения и вопросам обеспечения финансовой безопасности государства уголовно- правовыми и правоохранительными средствами.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических факультетов вузов, специалистов в области финансового, административного и уголовного права, научных и практических работников.

УДК 336.1

ББК 65.261

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

В современных условиях развития России назрела острая необходимость обеспечения стабильности и устойчивости финансовой системы, всех ее элементов. Финансовая система рыночной экономики — основа функционирования бюджетов бюджетной системы страны, внебюджетных фондов, поэтому обеспечение ее безопасности — важнейшая задача современного государства.

Несбалансированность государственного бюджета, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, уклонение от уплаты налогов, нарушения в платежной системе рассматриваются как угрозы безопасности Российской Федерации и формируют недоверие к государственным институтам, обусловливают тенденции негативного развития финансовой системы государства. В связи с этим возрастает роль правовых механизмов обеспечения финансовой безопасности как важнейшего института экономической безопасности. Универсальным и необходимым способом правового обеспечения состояния безопасности государства и общества в сфере публичных финансов выступает защита финансовой системы в форме установления и применения правовых конструкций принудительного характера, где особая роль отводится юридической ответственности.

Вместе с тем обеспечение состояния защищенности от различных угроз и применение мер безопасности в сфере публичных финансов требуют формирования концепции правового регулирования финансовой безопасности, которая в настоящее время отсутствует. Кроме того, отсутствие комплексных разработок правовых конструкций обеспечения финансовой безопасности актуализирует проблемы обеспечения экономической безопасности и совершенствования действующего законодательства в указанной сфере.

В данной работе авторы исходят из устоявшихся в теории экономической безопасности подходов к определению финансовой безопасности, ее структурных элементов в сочетании с экономико-правовыми конструкциями обеспечения состояния защищенности финансовой системы. Впервые предложена система правовых основ обеспечения финансовой безопасности, правовая характеристика финансовых рисков, раскрыты особенности финансовой безопасности в системе денежного обращения, особое внимание уделено вопросам обеспечения финансовой безопасности государства уголовно-правовыми и правоохранительными средствами.

Понимая сложность проблем и правового регулирования обеспечения финансовой безопасности, авторы будут признательны за критические замечания, пожелания и предложения, которые можно направить по адресу: safeplace@mail.ru или 450005, Уфа, ул. Достоевского, 131, Институт права БашГУ, кафедра финансового и экологического права.

Глава 1.
Финансовая безопасность как правовая категория

1.1. Финансовая безопасность: понятие, сущность и правовая характеристика

1.1.1. Теоретические подходы к понятию «безопасность»

Понятие «безопасность» является ключевым в уяснении сущности финансовой безопасности. Оно характеризует в первую очередь защищенность и низкий уровень риска для человека, общества или любых других субъектов, объектов или их систем. Безопасность как состояние защищенности необходимо рассматривать во взаимосвязи с такими категориями, как «угроза» и «опасность», поскольку отсутствие последних и есть суть безопасности. Кроме того, исследование проблем в любой области знаний предполагает формирование основополагающих понятий и их структурно-функциональной связи.

Немецкий социолог У. Бек отмечал, что вопросы, связанные с обеспечением безопасности личности, начинают играть роль нормативного движущего принципа, так как возможность жить, не подвергая себя и свой социум (семью, друзей, город, государство) опасностям, высоко ценится каждым человеком¹. То есть безопасность приобретает форму внутренней ценности и реализует себя в индивидуальном и общественном сознании, следовательно, во всех областях жизнедеятельности человека, общества, государства. В этом аспекте безопасность есть устойчивое состояние жизнедеятельности индивида, общества и государства, при котором сохраняется их способность к саморазвитию и самореализации, это одно из тех понятий, которое создает суть современной социальной реальности². В связи с этим безопасность — философский, социально-культурный и политический феномен одновременно, а проблемы безопасности имеют междисциплинарный характер и должны рассматриваться системно в триаде «личность — общество — государство»³.

Угроза — возможная опасность⁴, угрожать — наводить опасность либо опасение⁵. В свою очередь, опасность — возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, поле, энергия, информация или их сочетание могут таким образом повлиять на сложную систему, что приведут к ухудшению или невозможности ее функционирования и развития⁶. Опасность — возможность, угроза чего-нибудь очень плохого, какого-нибудь несчастья⁷. Следовательно, угроза опасности — возможное нарушение нормального, необходимо важного состояния жизнеспособности кого-нибудь, целостности и ухудшение чего-нибудь. Безопасность — состояние защищенности, то есть состояние без опасности. Угроза безопасности — это наличие условий, обстоятельств, способных ухудшить, изменить в худшую сторону бытие, жизнедеятельность и нормальное состояние кого-нибудь или чего-нибудь.

В безопасном состоянии отсутствует угроза или ее влияние минимизировано, а ущерб настолько незначителен, что не меняет нормального хода событий, функционирования объекта безопасности. При этом безопасное состояние необходимо создать, приложив усилия к обеспечению его существования, что достигается действиями субъектов, имеющих интерес в этом. Безопасность следует рассматривать как результат деятельности по обеспечению состояния отсутствия угроз и опасностей⁸. Еще в XII в. Б. Спиноза связывал обеспечение безопасности с функционированием органов управления⁹, которые и являлись субъектами обеспечения безопасности.

Деятельность по обеспечению безопасности направлена на конкретный объект, т.е. чтобы обеспечить безопасность, нужно создать условия без опасности для объекта, представляющего определенную ценность. Данный объект нужно охранять от негативного воздействия, способного изменить его ценностные качества. Иными словами, объект безопасности и есть объект охраны. В научной литературе оба понятия часто отождествляются, ученые перечисляют одинаковые объекты, на которые направлены действия по обеспечению состояния их защищенности.

Объектом безопасности можно считать любую систему, состояние защищенности которой необходимо обеспечить: личность, общество и государство, природные и технические системы. Объекты безопасности подвергаются воздействию различных опасностей и угроз. При этом категорию «безопасность» следует рассматривать в генезисе развития от биологического к социально-экономическому содержанию¹⁰, что и предопределяет особенности объекта безопасности, объекта защиты от опасностей.

Действующий Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», который следует признать общим и основным нормативным правовым актом, регулирующим обеспечение национальной безопасности, не дает определения безопасности, а в научной литературе для его определения в качестве главного критерия используются такие характеристики, как «состояние»¹¹, «защищенность»¹².

Теоретико-правовые проблемы осмысления понятия «безопасность» как правовой категории определяются необходимостью обеспечения безопасности, обусловливающей возникновение специфических общественных отношений, их правового регулирования.

Действующее законодательство определяет содержание деятельности по обеспечению безопасности (ст. 3 Федерального закона «О безопасности»), которая включает:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Безопасность — это процесс, а не результат.

Б. Шнайер

В настоящее время безопасность любого государства обеспечивается по нескольким направлениям, что определяет существование таких ее видов, как экономическая, военная, информационная, экологическая, ядерная и др. Действительно, в современных международных, политических условиях состояние защищенности государства обеспечивается защищенностью различных сфер жизнедеятельности общества. Классифицировать виды и объекты безопасности следует исходя из потребностей человека, необходимости его жизнедеятельности, что, в свою очередь, обусловливает необходимость безопасности общества, государства.

Рассматривая виды безопасности, следует исходить из того, что состояние защищенности, отсутствие опасности — необходимое условие жизнедеятельности человека. Именно человек определяет факторы опасности и угроз, пределы защиты безопасности. При этом, дифференцируя состояние защищенности человека, следует определить важные условия его жизнедеятельности. Изначально состояние защищенности определяется личной безопасностью, которая обеспечивается иными видами безопасности: экологической, продовольственной, пожарной, транспортной, военной и др.

Итак, обеспечение безопасности как деятельность осуществляется субъектами и, как уже было указано, направлено на охрану конкретного объекта. В процессе обеспечения безопасности возникают особые общественные отношения, регулируемые правом.

1.1.2. Понятие финансовой безопасности

Понятие финансовой безопасности является важнейшим элементом более широкого понятия «экономическая безопасность».

Чего не хватает вашему поколению, так это финансового образования, необходимого для финансовой безопасности.

Р. Кийосаки

Экономическая безопасность — фундаментальная основа экономически эффективного государства. В самом общем виде экономически эффективное государство — это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции¹³. Под экономической безопасностью принято понимать такое состояние хозяйства и институтов власти, при котором обеспечивается подлинная защита национальных общенародных интересов от потенциальных угроз в целях преодоления кризиса, создание условий для устойчивого и социально направленного развития, поддержания политической стабильности и оборонной достаточности страны в случае реализации даже критических сценариев развития внутренней и международной ситуации в условиях сокращения главных цивилизационных ценностей, природных богатств и основных производственных ресурсов¹⁴.

При анализе структуры экономической безопасности специалисты сходятся на мнении, что основой экономической безопасности выступает финансовая безопасность. Как отмечает В. К. Сенчагов, «практически нет ни одного аспекта национальной безопасности страны, который бы непосредственно не зависел от уровня ее финансовой безопасности»¹⁵, поскольку «в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень»¹⁶. Кроме того, «с учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, мы вправе характеризовать последнюю как экономику, управляемую в основе своей финансовым образом, через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях»¹⁷.

Здесь следует заметить, что понятия «финансовые механизмы», «финансовые рычаги», «финансовые цели» объединены категорией «финансы». По своему материальному содержанию финансы представляют собой финансовые ресурсы страны и, как отмечал И. И. Янжул, «въ настоящее время подъ финансами, въ техническомъ значенiи слова, разумеется исключительно совокупность матерiальныхъ средствъ, необходимыхъ для удовлетворенiя потребностей государства»¹⁸. В «Финансово-кредитном энциклопедическом словаре» дается следующее определение понятия «финансовые ресурсы»: «…денежные средства, формируемые в результате экономической и финансовой деятельности, в процессе создания и распределения валового национального продукта»¹⁹. Следовательно, основой всего «финансового» в системе экономической безопасности являются денежные средства, аккумулируемые в специальных бюджетных, внебюджетных фондах, используемые в целях финансового обеспечения функций государства.

В экономической и юридической литературе в понятии «финансовая безопасность» отражаются различные аспекты защищенности финансов, финансовой системы, финансовых отношений.

Финансовая безопасность есть состояние защищенности от различных угроз всех звеньев финансовой системы страны.

Общим объектом финансовой безопасности следует считать финансовую систему.

Финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов. Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздействием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности. Все финансовые отношения в обществе структурированы в финансовую систему, представляющую собой совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств²⁰. В свою очередь, денежные средства, находясь в постоянном движении, создают денежные потоки, требующие четкой организации денежных расчетов. Денежные потоки связывают части финансовой системы в единое целое²¹. Важно указать, что финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют материальное содержание и представляют собой процесс движения финансовых ресурсов в денежной форме.

Непосредственным объектом финансовой безопасности являются денежные потоки, охватываемые понятиями «централизованные денежные фонды» и «децентрализованные денежные фонды».

Сущность финансовой безопасности Российской Федерации определяется состоянием экономики, при котором обеспечивается стабильность финансовой системы, гарантируется эффективное формирование и использование централизованных денежных фондов, необходимых для выполнения государственных задач и функций, минимизируются угрозы финансовым интересам государства.

К основным внутренним угрозам финансовой безопасности относят недостаточно эффективную систему государственного финансового контроля, отсутствие социальной ориентированности экономики, падение платежеспособности населения, низкую способность финансовой системы обеспечивать воспроизводство, неадекватную финансово-экономическую политику, направленную на превращение страны в сырьевой придаток для высокоразвитых стран. Среди основных причин возникновения внешних угроз финансовой безопасности России выделяют: беспрецедентное влияние внутренней и внешней политики государства на внешнеэкономические связи и отношения, утрату Россией части своих внешнеэкономических позиций в результате вытеснения ее иностранными конкурентами с мировых рынков, противодействие равноправному участию страны в международной торговле и др.

Понимая под угрозами определенные факторы, препятствующие защищенности финансовой системы, ее стабильности, а также состояние опасности для бюджетно-налоговой системы, банковской системы, денежного обращения, следует указать на необходимость осуществления особой деятельности в целях обеспечения безопасности. Состояние защищенности финансовой системы должно быть создано, обеспечено и постоянно поддерживаться. Если финансовая безопасность отдельного предприятия обеспечивается силами самого предприятия, его руководителем и сотрудниками, то в масштабе государства защищенность и стабильность финансовой системы обеспечивается органами государственной власти.

Обеспечение финансовой безопасности — это система специфических мер, отличных от общих мер управления финансами, направленных прежде всего на укрепление финансовой дисциплины, в основе которой лежит исполнение закрепленных в законодательстве прав и обязанностей участников финансовых правоотношений. При этом необходимо указать, что финансовая дисциплина должна поддерживаться эффективным законодательством, способным обеспечить противостояние угрозам и противодействовать финансовым правонарушениям. В системе обеспечения финансовой безопасности важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является выявление, пресечение финансовых правонарушений и, как конечный результат, неотвратимое наказание нарушителей финансового законодательства.

Целью обеспечения финансовой безопасности является стабильное экономическое и социальное развитие страны, достижение такого уровня защищенности финансовой системы, при котором обеспечивается и гарантируется финансовое благосостояние человека, общества и государства.

Механизм обеспечения финансовой безопасности — совокупность организационных и правовых мер по защите финансовых ресурсов, денежных средств государства и муниципальных образований, противодействию финансовым правонарушениям. Он включает:

— правотворческий процесс по обеспечению финансовой безопасности;

— правоохранительный процесс по обеспечению финансовой безопасности.

Правотворческий процесс, в свою очередь, реализуется посредством создания правовых норм, регулирующих вопросы предотвращения угроз финансовой безопасности, обеспечения состояния защищенности финансовой системы. Особенность правоотношений по обеспечению финансовой безопасности предопределяет порядок создания нормативных правовых актов, а также круг уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Механизм обеспечения финансовой безопасности реализуется путем использования норм различных отраслей права.

Важность вопросов правотворчества по обеспечению финансовой безопасности подтверждается тем, что правотворчество есть форма государственной деятельности и связано с непосредственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Правоохранительный процесс обеспечения финансовой безопасности непосредственно связан с правоохранительной деятельностью органов государственной власти, направленной на обеспечение финансовой дисциплины, реализацию законности в сфере публичных финансов.

Под финансово-правовым механизмом обеспечения финансовой безопасности следует понимать урегулированный нормами финансового права комплекс управленческих отношений по применению органами государственной власти финансово-правовых инструментов, средств для реализации мер безопасности, направленных на исключение и минимизацию угроз финансовой системе страны.

Провозглашая единство экономического пространства России, Основной закон определил сферы ведения Российской Федерации, к которым, согласно п. «ж» ст. 71, отнес установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Следовательно, обеспечение финансовой безопасности должно охватывать бюджетно-налоговую, банковско-валютную, денежно-кредитную и иные сферы, непосредственно оказывающие влияние на финансовую систему страны.

Структурные элементы финансовой безопасности определяются объектом защиты и позволяют выделять: безопасность бюджетной системы, безопасность налоговой системы, безопасность денежно-кредитной системы, безопасность банковско-валютной системы.

Бюджетная безопасность и налоговая безопасность — основные элементы финансовой безопасности, поскольку способность государства осуществлять свои важнейшие функции по обеспечению обороноспособности, социальной защиты населения, образования и здравоохранения напрямую зависит от уровня защищенности бюджетно-налоговой сферы. Необходимость обеспечения безопасности бюджетной системы определяется значимостью бюджета, уровнем поступающих денежных средств в бюджеты бюджетной системы страны и, соответственно, эффективностью бюджетной политики.

Системная связь безопасности бюджетной системы с налоговой безопасностью определяется тем, что налоговые поступления являются главным источником доходов всех уровней бюджетной системы. Налоги и сборы как основной источник бюджетных доходов определяют качественные и количественные параметры постоянного бюджетного финансирования. Одним из показателей высокого уровня экономической безопасности является устойчивость налоговой сферы.

Безопасность денежно-кредитной системы обусловливает состояние защищенности денежной системы, наличных и безналичных расчетов в тесной взаимосвязи с безопасностью банковско-валютной сферы.

Деятельность органов государственной (муниципальной) власти по обеспечению финансовой безопасности осуществляется по всем направлениям движения денежных потоков, будь то счета в коммерческих банках, мониторинг, контроль финансовых операций, расходование бюджетных средств и др.

1.2. Правовые основы обеспечения финансовой безопасности

Под правовыми основами обеспечения финансовой безопасности следует понимать комплекс нормативных правовых актов, регулирующих обеспечение экономической безопасности.

За безопасность необходимо платить, а за ее отсутствие — расплачиваться.

У. Черчилль

Одним из первых нормативных законодательных актов, посвященных безопасности государства, был принятый 05.03.1992 Закон РФ «О безопасности», который закрепил существование и основы функционирования системы безопасности. В нем впервые в условиях трансформации российской государственности было закреплено определение безопасности как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Однако Закон РФ «О безопасности» определял только общие подходы к обеспечению национальной безопасности, без детализации применительно к отдельным ее видам.

Дальнейшее совершенствование нормативной базы, касающейся безопасности, в определенной мере было реализовано в Конституции РФ. Так, ч. 5 ст. 13 запрещает «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства». В части 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 речь идет об условиях допустимости ограничения прав и свобод человека, среди которых называются безопасность государства и граждан. Пункт «м» ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства. Статья 72 (п. «б» и «д») закрепляет за совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности. Часть 2 ст. 74 предусматривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг в России, если это необходимо для обеспечения безопасности. При вступлении в должность Президент РФ приносит присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства (ч. 1 ст. 82). Пунктом «д» ч. 1 ст. 114 обеспечение государственной безопасности отнесено к ведению Правительства РФ.

Система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз во всех сферах жизнедеятельности нашла отражение и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (утратил силу). Именно экономической безопасности, а также угрозам национальной безопасности России экономического характера в Концепции уделено большое внимание.

Экономическая безопасность справедливо рассматривается как неотъемлемая часть государственной национальной безопасности. Впервые определение понятия «экономическая безопасность» было дано в Федеральном законе от 13.07.1995 № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», который к настоящему моменту также утратил силу.

Важность правового регулирования экономической безопасности государства по отношению к иным видам национальной безопасности была подчеркнута введением Указом Президента РФ от 29.04.1996 Государственной стратегии экономической безопасности. Во исполнение этого указа было принято постановление Правительства РФ от 27.12.1996 № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608». В указанных документах определены цель и объекты Государственной стратегии экономической безопасности, дана характеристика угроз экономической безопасности России, сформулированы критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности, описаны механизмы и меры экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности. Постановлением № 1569 выдвинута задача разработки количественных и качественных критериев экономической безопасности, мониторинга и прогнозирования факторов, способствующих возникновению угроз экономической безопасности, проведения исследований для определения тенденций и возможностей развития угроз и поиска оптимальных путей их преодоления.

В ранее действовавшем Указе Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в числе стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу были названы низкие устойчивость и защищенность национальной финансовой системы, так как финансовая безопасность — основное условие осуществления государством самостоятельной финансово-экономической политики в соответствии со своими национальными интересами. В настоявшее время действует Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», где незащищенность и уязвимость национальной финансовой системы продолжают рассматриваться в числе главных угроз национальной безопасности государства.

Большинство нормативных и программных актов, определяющих основные направления реализации финансовой политики в сфере финансовой деятельности, также включают нормы, содержащие указания на области возникновения различных рисков и угроз, способы управления ими. Таковы, например, Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) и др.

Правовое регулирование безопасности в финансовой сфере (то есть финансовой безопасности) осуществляется посредством создания системы правовых категорий государственной финансовой политики и системы организационных и правовых мер, направленных на противодействие противоправным посягательствам (правонарушениям) в данной сфере. В частности, к числу правонарушений в финансовой сфере можно отнести: административные правонарушения, ответственность за совершение которых закреплена в гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» Кодекса РФ об административных правонарушениях и в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; налоговые правонарушения, ответственность за совершение которых установлена в гл. 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» и в гл. 18 «Виды нарушения банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение» Налогового кодекса РФ; правонарушения в бюджетной сфере, ответственность за совершение которых установлена в ч. IV «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» Бюджетного кодекса РФ; преступления, ответственность за совершение которых установлена в Уголовном кодексе РФ (ст. 159, 160, 170–174.1, 176, 177, 181, 183, 185–187, 191–199.2, 285.1, 285.2, 287, 325, 327.1).

Учитывая, что стратегической целью государственной финансовой политики является эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны, документами, регламентирующими процедуры проведения финансовой политики и задающими ориентиры ее развития, являются: распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года», распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов, Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов; Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов и др.

В особую группу нормативных правовых актов следует выделить документы, направленные на предотвращение потенциальных угроз и рисков финансовой безопасности.

Так, например, в целях оценки бюджетных рисков 19.10.2011 Министерством финансов РФ был издан приказ № 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента». Общие требования к системам управления рисками и капиталом кредитной организации установлены Законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Определяющие подходы банков по минимизации рисков отражены в указании Банка России от 15.04.2015 № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы» (вместе с «Требованиями к организации процедур управления отдельными видами рисков»). Налоговые риски, выявленные по результатам контрольной работы, отражены в письме Федеральной налоговой службы РФ от 28.08.2015 № АС-4-2/14800@ «О размещении на интернет-сайте нового способа ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском» и др.

В качестве правовых оснований усиления мер финансовой безопасности можно отметить предписания и представления органов финансового, банковского, бюджетного и налогового надзора и контроля (Центрального банка РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ и др.). Так, например, Центральный банк РФ устанавливает числовые значения и методику расчета обязательных нормативов банков в инструкции «Об обязательных нормативах банков», в то время как сама возможность установления таких нормативов предусмотрена ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Только те средства по обеспечению безопасности хороши, надежны и долговечны, которые зависят от вас самих и от вашей собственной энергии.

Н. Макиавелли

Правила обеспечения финансовой безопасности и соответствующие санкции закреплены во многих законах, на первый взгляд не имеющих отношения к финансовой безопасности, например в федеральных законах «О противодействии коррупции», «О противодействии терроризму», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Правовое обеспечение безопасности финансовой системы также связано с регулированием деятельности органов власти. В качестве основных документов, регламентирующих их деятельность, можно назвать Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Новые вызовы и угрозы финансовой безопасности на современном этапе подвигают к разработке конкретных рекомендаций и императивных правил формирования институтов межведомственного взаимодействия органов власти в новых условиях. При этом важным условием эффективного функционирования контрольных органов является продуманный порядок взаимодействия и координации. Так, Указом Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» Правительству РФ, федеральным и региональным органам исполнительной власти предписано принять необходимые меры по преодолению разобщенности государственных органов в предупреждении, своевременном выявлении и пресечении правонарушений в сфере экономики.

В связи с этим актуальным является совершенствование правовых основ и методик проведения финансового контроля в Российской Федерации, в частности в области правонарушений, связанных с хищением денежных средств и их последующей легализацией. Правовую основу реализации этого направления составили указы Президента РФ от 23.07.1997 № 773 «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам», от 12.05.1997 № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», от 11.12.1997 № 1278 «О мерах по оздоровлению государственных финансов», от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также приказ Министерства финансов РФ от 12.07.2010 № 70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации» и др.

Важно отметить, что лишь комплексный межотраслевой подход к нормативно-правовому регулированию общественных отношений, обеспечивающих финансовую безопасность, позволит создать условия для стабильности (устойчивости) и защищенности национальной финансовой системы от внутренних и внешних угроз, для развития экономики и достижения жизненно важных целей личности, общества и государства.

1.3. Меры финансовой безопасности

Термин «меры безопасности» используется в доктрине с середины прошлого века и обозначает особую группу мер принуждения. Меры безопасности — это вид принудительного воздействия, предусмотренного действующим законодательством в целях предупреждения общественно опасных деяний.

Финансовая безопасность государства обеспечивается посредством ряда мер, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов финансового права при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, с другой стороны, направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различных угроз, в том числе криминального характера.

По общему правилу меры финансовой безопасности — это ограничения, применяемые уполномоченными органами власти к нарушителям финансовой дисциплины, используемые для обеспечения защищенности финансовой системы и нейтрализации источников опасности. Однако необходимо отметить, что меры финансовой безопасности могут применяться также в целях предупреждения возможных нарушений финансовой дисциплины.

Виды мер финансовой безопасности. Меры финансовой безопасности можно разделить на виды по различным основаниям.

По объекту защиты меры финансовой безопасности подразделяются на меры бюджетной безопасности, меры налоговой безопасности, меры безопасности денежно-кредитной системы и т. д. В рамках указанных мер безопасности выделяются отдельные разновидности (подвиды) мер финансовой безопасности: в рамках бюджетной безопасности — меры безопасности бюджетной системы, меры безопасности распределения бюджетных средств; в рамках безопасности денежно-кредитной системы — меры безопасности денежной системы, меры безопасности расчетов и платежной системы и др. Меры финансовой безопасности направлены исключительно на защиту финансовых интересов участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Меры безопасности должны быть эффективными, но ненавязчивыми.

В. В. Путин

По содержанию меры финансовой безопасности делятся на статичные и динамичные. К статичным относятся правоустанавливающие меры финансовой безопасности, закрепляющие определенные статичные категории, в рамках которых регулируются общественные отношения. Например, в соответствии со ст. 241 Бюджетного кодекса РФ на финансовые органы, получающие от органов Федерального казначейства сведения о платежах в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и об их плательщиках, являющиеся информацией ограниченного доступа, распространяются требования о защите и об использовании информации, установленные федеральными законами; на основании ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

К динамичным относятся меры, регламентирующие организационно-процедурные правила поведения в системе регулируемых финансовых правоотношений. Динамичные меры финансовой безопасности связаны с конкретными действиями в рамках определенных правил поведения. Так, ст. 23 Налогового кодекса РФ устанавливает правила поведения налогоплательщиков: встать на учет в налоговых органах; вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах; в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), а также уплату (удержание) налогов и др.

По степени конкретизации меры финансовой безопасности подразделяются на общие и специальные. Общие меры направлены на защиту объектов финансовой безопасности от любых угроз. Специальные меры финансовой безопасности регламентируются в законодательстве как меры, направленные на минимизацию определенных угроз. Примером закрепления общих и специальных мер безопасности является ст. 4 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в соответствии с которой к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, относятся:

— организация и осуществление внутреннего контроля;

— обязательный контроль;

— запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за исключением информирования клиентов о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, о приостановлении операции, об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операций, об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), о необходимости предоставления документов по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Меры финансовой безопасности могут быть классифицированы в зависимости от содержания подотраслей финансового права, регулирующих и охраняющих (в том числе обеспечивающих безопасность) соответствующие сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Данная классификация позволяет выделить и систематизировать те нормы, которые обеспечивают безопасность в целях эффективного противодействия финансовым угрозам.

Наряду с рассмотренными основаниями классификации в юридической литературе предлагается выделять стимулирующие и ограничительные меры безопасности.

Цели и объективная необходимость использования стимулирующих мер безопасности заключаются в том, что у общества и государства существует насущная потребность в социально полезном и активном поведении субъектов права. В данном случае стимулированием будет являться условная гарантия государства, которая заключается в том, что соблюдение мер безопасности минимизирует риск субъекта подвергнуться негативным воздействиям потенциальной угрозы.

Ограничительные меры безопасности обеспечиваются принудительной силой государства; связаны с неблагоприятными условиями; сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы и прав личности; выражают отрицательную правовую мотивацию; направлены на защиту общественных отношений; предполагают снижение негативной активности; выражаются в форме запретов на тот или иной вариант поведения²².

Любое воздействие со стороны органов государственной (муниципальной) власти осуществляется через правовые нормы. Поэтому в системе мер финансовой безопасности следует выделять правовые средства обеспечения финансовой безопасности, которые по сути являются мерами безопасности.

Правовые средства, используемые государством в механизме обеспечения финансовой безопасности, опосредованы многообразием экономических и финансовых отношений, призваны обеспечить эффективность исследуемой сферы деятельности государства и способствовать соблюдению финансовой дисциплины государством и хозяйствующими субъектами. Следовательно, правовыми средствами системы мер финансовой безопасности необходимо считать правовые акты, которые используются уполномоченными органами государственной (муниципальной) власти для ее обеспечения. К числу таких правовых средств следует относить правовые акты, регулирующие особую сферу финансовых, денежно-расчетных отношений, уязвимых и подверженных внутренним и внешним угрозам.

При применении мер финансовой безопасности необходимо обратить внимание на соотношение и взаимосвязь института правового принуждения, поскольку состояние защищенности жизненно важных интересов обеспечивается государственным принуждением (являющимся всегда правовым), непосредственным применением органами государственной власти следующих его форм:

1) предупреждение (превенция) как форма государственного принуждения, направленная на поддержание нормального общественного порядка;

2) пресечение как форма государственного принуждения, направленная на прекращение возникшего или длящегося противоправного действия;

3) правовосстановление (меры защиты субъективных прав и обязанностей) как форма государственного принуждения. Восстановительные меры правового принуждения характеризуются обычно как меры, направленные на возмещение ущерба или восстановление прежнего, существовавшего до нарушения, правового положения вещей;

4) юридическая ответственность как форма государственного принуждения. Как показывает практика, это самая эффективная мера государственного принуждения, применяемая в сфере обеспечения безопасности.

Цели и функции юридической ответственности за нарушение законодательства, регулирующего механизм обеспечения безопасности, характеризуются разной отраслевой принадлежностью. В обеспечении законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования бюджетных, денежных средств государства, муниципальных образований важнейшее место занимает правовое принуждение, которое охватывает (должно охватывать) практически все отношения в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство позволяет выделить меры финансово-правового принуждения в системе мер финансовой безопасности.

Под финансово-правовым принуждением следует понимать воздействие уполномоченными на то органами государства, должностными лицами на поведение субъектов финансовых правоотношений путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (диспозициях) финансово-правовых норм и связанных с наступлением для них отрицательных последствий имущественного, организационного характера, в целях борьбы с правонарушениями и иными нежелательными последствиями, а также охраны и дальнейшего развития общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства²³.

Сфера обеспечения безопасности является также сферой применения процессуального принуждения, которое предусмотрено законодательством и применяется уполномоченными органами государственной власти в строгом соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком в отношении обязанных лиц с целью создания условий для решения возложенных на них задач, обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания дисциплины. Меры процессуального принуждения в сфере обеспечения безопасности и меры ответственности, применяемые к нарушителям законодательства, следует различать: в основании ответственности лежит факт совершения правонарушения, применение мер процессуального принуждения не всегда связывается с противоправным поведением обязанного лица.

Таким образом, обеспечение финансовой безопасности предполагает применение как принудительных, так и непринудительных мер защиты. Отличительной особенностью указанных мер является то, что они используются для пресечения, минимизации опасности финансовой системе.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под безопасностью?

2. В чем сущность финансовой безопасности?

3. Какие существуют меры финансовой безопасности?

4. Что является объектом финансовой безопасности?

5. Что входит в систему правовых основ обеспечения финансовой безопасности?

6. Что следует понимать под обеспечением финансовой безопасности?

Глава 2.
Финансовые риски в системе финансовой безопасности современной России

2.1. Эволюция понятия о риске

Возможность исследования правовых рисков в системе финансовой безопасности государства обусловлена наличием того потенциала, которым сегодня обладает наука финансового права.

Концепция и теория правовых рисков достаточно разработаны в юридической науке, однако проблема правовых рисков в финансовом праве незаслуженно не получила должного внимания в доктрине, несмотря на то, что категория финансово-правовых рисков отличается относительной самостоятельностью, сложностью и новизной.

Обладающая особым предметом познания наука финансового права не может претендовать на разработку общей теории рисков. Однако фундаментальные основы этой теории, предложенные другими науками, не могут быть исключены в процессе оценки возможности формирования системных доктринальных представлений о финансово-правовых рисках.

Признавая неразрывность связи науки финансового права с политическими явлениями и процессами, следует отметить, что наиболее высокие риски дестабилизации состояния российской экономики, а значит и финансовой безопасности, в последнее время были обусловлены геополитической напряженностью положения страны. Ужесточение санкций в отношении отдельных субъектов экономических отношений и целых отраслей российской экономики, финансовой инфраструктуры негативно повлияли на динамику ВВП.

Правовое понятие риска сформировалось в юридической науке давно. Так, например, для обозначения попытки принятия решений в сложной ситуации римские юристы использовали термин percilum. Чаще всего он употреблялся в имущественных, финансовых и наследственных отношениях (риск невозврата кредита, риск гибели или порчи имущества, риск наследственного бремени). Средневековые юристы для обозначения вероятности подвергнуться опасности при совершении юридически значимых действий или заключении сделок использовали термин risicum, который стал активно использоваться в финансовом праве (система ломбардских банков) и в морском торговом праве (Ганзейский союз)²⁴, — под риском мореходы подразумевали потенциальную опасность, грозящую судам в результате воздействия стихии или нападения пиратов.

Таким образом, уже в самом начале развития правового знания о риске человечество научилось определять величину риска с применением методов теории вероятностей.

Как самостоятельный межотраслевой институт риск сформировался в XVI — XVII вв. в рамках классического итальянского и германского права.

На право называться источником происхождения термина risk претендуют сразу несколько древних слов из разных европейских языков:

— итальянское слово risicare, означающее «посметь, отважиться»;

— греческое слово ridsikon, ridsa — скала, утес (в буквальном понимании — «объезжать скалу, утес»);

— французское слово risque — рискованный, сомнительный;

— латинское слово rescum, обозначающее «непредсказуемость, опасность» или «то, что разрушает».

Смысловую нагрузку данных слов можно разделить на две составляющие: начало действия процесса и неполная уверенность в успешном результате.

В русском языке слово «риск» было заимствовано из французского в конце XVIII в. В комедии Д. И. Фонвизина «Бригадир» (1769) встречаются фразы «риску нет», «на что же вы рискуете?».

Авторы Оксфордского словаря английского языка отмечают, что слово «риск» как предрасположенность к вознаграждению или готовность к неудаче на ниве коммерции появилось в Италии, затем оно мигрировало во Францию и в 1661 г. утвердилось в литературе Англии. Впоследствии этот термин начал использоваться во всех европейских языках.

Эволюция научных знаний о риске шла поэтапно. В XVIII в. начинают формироваться основные принципы теории риска в предпринимательской деятельности. Затем термин risk начал употребляться при проведении страховых операций (20-е гг. ХIХ в.) и лишь в ХХ столетии прочно укрепился в научной литературе и правовой жизни.

Анализ доктринальных толкований термина «риск» позволяет сформулировать общее определение, которое охватывает все приведенные выше концепции определения риска: риск — это осознанная деятельность субъекта, связанная с необходимостью выбора конкретного поведения для преодоления неопределенности ситуации, связанной с угрозой наступления неблагоприятных последствий и причинения вреда.

Данное определение позволяет выделить общие признаки риска:

1) неопределенность развития ситуации;

2) прогнозирование (вероятность наступления) неблагоприятных последствий;

3) осознанность поведения субъекта;

4) расчет субъекта на благоприятный исход.

Предельно допустимой границей риска принято считать равенство позитивного и негативного отклонения. Другими словами, отклонения позволяют перейти риску из одного качества в другое: обоснованный риск как правомерное поведение и необоснованный риск как правонарушение.

Одним из первых классификацию рисков предложил Дж. М. Кейнс. Он подошел к этому вопросу со стороны субъекта, осуществляющего инвестиционную деятельность, выделив три основных вида рисков: предпринимательский риск, риск заимодавца, риск изменения ценности денежной единицы.

Подавляющее большинство зарубежных авторов выделяют следующие риски: операционный риск (operational risk); рыночный риск (market risk); кредитный риск (credit risk). Спецификой западноевропейской классификации рисков является то, что в этих странах существует устойчивая банковская система, развитый валютный рынок и рынок ценных бумаг²⁵.

К перечисленным базовым рискам добавляют еще несколько вариантов²⁶: деловой риск (business risk); риск ликвидности (liquidity risk); юридический риск (legal risk); риск, связанный с регулирующими органами (regulatory risk). Данная классификация наиболее полно охватывает множество рисков и, соответственно, позволяет грамотно подойти к проблеме выявления рискообразующих факторов в сфере публичных финансов.

2.2. Финансово-правовые риски: общая характеристика

Проблема финансово-правовых рисков и их оценки проявилась в принятии в 20-х гг. прошлого столетия ряда законодательных актов, закрепляющих наличие в России риска, связанного с финансовой деятельностью. Однако административно-командная экономическая система, обусловившая снижение реальной предприимчивости, свойственной рыночным отношениям, резко ограничила научные изыскания в данной области. Финансовый риск стал рассматриваться в качестве буржуазного термина, а его существование было признано несовместимым с плановой экономикой.

Сегодня категория финансово-правовых рисков охватывает специфические аспекты явлений и процессов, имеющих место во всех сферах финансово-правового регулирования общественных отношений: бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, банковской, валютной, страховой и др.

Финансовая безопасность государства обеспечивается посредством ряда мер, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, а с другой стороны, направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различного рода угроз, в том числе финансово-правовых рисков.

Исходя из постулатов общей теории рисков можно сделать вывод, что финансово-правовые риски возникают тогда, когда возможно не единственное, в том числе неблагоприятное, развитие общественных отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования. Другими словами, риск раскрывается через неопределенность результата, случай.

В общем виде финансово-правовые риски представляют собой вероятность наступления неблагоприятных финансово-правовых последствий, обуславливающих необходимость применения мер обеспечения финансовой безопасности.

Всесторонний анализ международных, национальных и ведомственных нормативных актов показал, что под риском понимается производная из трех факторов: угроза, уязвимость и ущерб.

Под угрозой финансовой безопасности государства следует понимать факторы, воздействующие на его финансовую систему в целом и (или) на ее отдельные элементы, дестабилизирующие ее, наносящие значительный ущерб важнейшим интересам личности, общества и государства в финансовой сфере.

Угрозы наступления финансового риска условно можно разделить на следующие категории:

— внешние;

— внутренние.

Внутренние угрозы наступления финансового риска порождаются в основном малоэффективной финансовой политикой государства, нестабильностью финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения финансово-правовых сфер, системой государственного финансового контроля, криминализацией фондового рынка, просчетами органов власти и управления, ошибками, злоупотреблениями и иными отклонениями в управлении финансовой системой государства, оттоком капитала, ростом экономической преступности в стране и др.

Кроме того, внутренние угрозы финансовой безопасности государства возникают в сфере хозяйственной деятельности и могут порождаться деятельностью самого субъекта финансовых отношений. Это связано с неквалифицированным финансовым менеджментом, неэффективной структурой активов и капитала, приверженностью рисковым финансовым операциям, недооценкой партнеров.

Источниками внутренних угроз финансовой безопасности государства могут быть:

1) национальная экономика;

2) правовая и административная система государства;

3) бюджетная система;

4) налоговая система;

5) банковская система;

6) валютная система;

7) денежно-кредитная система;

8) страхование.

Внешние угрозы наступления финансового риска напрямую не связаны с деятельностью субъекта финансовых отношений, они обусловлены действием международных договоров, например в области налогообложения, деятельностью офшорных зон и предлагаемыми ими условиями. Фактор риска возникает при смене отдельных стадий экономического цикла, изменении конъюнктуры финансового рынка и в ряде других аналогичных случаев, на которые субъект хозяйствования в процессе своей деятельности повлиять не может.

Внешние угрозы риска возникают в результате:

— неэффективности мировых финансовых институтов, неспособности регулировать неблагоприятные мировые финансовые процессы;

— конкурентной борьбы между странами за выгодное место в мировой экономической системе с использованием финансовых инструментов давления;

— экономических кризисов;

— изменения правил ведения внешнеэкономической деятельности, правил валютного обращения и др.;

— нарастания неустойчивости мировой экономики.

Основными источниками внешних угроз финансовой безопасности государства могут быть:

1) мировой финансовый рынок;

2) мировой рынок капитала;

3) мировое хозяйство.

Некоторые авторы²⁷ считают, что источниками особой опасности для финансовой системы следует признавать также единоличных и коллективных субъектов:

1) представителей власти;

2) иностранных должностных лиц;

3) должностных лиц публичных международных организаций;

4) лиц, имеющих судимость за преступления, объектом которых выступали финансовые отношения, за коррупционные преступления, а также создаваемые указанными лицами организации;

5) лиц, имеющих судимость за незаконный оборот наркотических средств или психотропных веществ, оружия, взрывчатых веществ и взрывных устройств, за преступления террористической или экстремистской направленности;

6) членов (участников) организованных групп, преступных сообществ, незаконных вооруженных формирований, транснациональных преступных синдикатов и т. д.;

7) организованные преступные группы, преступные сообщества, незаконные вооруженные формирования, а также транснациональные преступные синдикаты, специализирующиеся либо на экономических преступлениях, либо не имеющие конкретной специализации;

8) тоталитарные секты, иные религиозные фанатические группы²⁸, объединения граждан, имеющие сепаратистские, террористические или экстремистские цели, и др.

Для наступления риска должны присутствовать как угроза, так и уязвимость.

Термин уязвимость подразумевает под собой недостатки системы контроля либо упущения в определенных характеристиках и особенностях различных правоотношений, в том числе на конкретных хозяйствующих субъектах, в секторах экономики, финансовых продуктах, товарах, работах, услугах, нормативных актах и т. д.

Под ущербом следует понимать влияние или вред, которые могут быть причинены рисками финансовой безопасности государства. Ущерб как последствие финансово-правового риска отражается на населении, конкретных группах людей, деловой среде либо на национальных и международных интересах, а также на репутации и привлекательности финансового сектора государства.

Управление рисками в правовом механизме обеспечения финансовой безопасности государства состоит из нескольких этапов: 1) мониторинг различной информации в целях выявления рисков (угроз); 2) анализ выявленных рисков (угроз) и возможной степени ущерба; 3) принятие решения по выявленным рискам (угрозам); 4) реализация принятого решения; 5) мониторинг последствий реализации действий в целях анализа эффективности принятого решения и предупреждения возникновения новых рисков. В зависимости от этапа и вида рисков, будут применяться и различные методы управления рисками: ликвидация (исключение) риска, минимизация риска, передача риска, сохранение риска²⁹.

Все финансово-правовые риски можно классифицировать по нескольким основаниям.

По сфере осуществления финансовой деятельности: банковские, бюджетные, налоговые, денежно-кредитные, страховые и др.

Вся жизнь — управление рисками, а не исключение рисков.

У. Ристон

По субъекту: финансово-правовые риски государства — риски снижения и потерь доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и иных фондов денежных средств; финансово-правовые риски хозяйствующих субъектов — риски дополнительных материальных или иных издержек, возникающие в сфере взаимоотношений с фондами денежных средств государства и связанные исполнением обязанностей по формированию их доходов и расходованием³⁰.

По условию возникновения: выявленный риск — риск, информация о наступлении которого стала известна; потенциальный риск — риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют.

По степени вероятности: невероятный, маловероятный, средний, вероятный, ожидаемый.

По последствиям: незначительный, значительный, катастрофический.

По источнику возникновения: политический, экономический, правовой и др.

Рассмотрим некоторые наиболее неблагоприятные риски финансовой безопасности государства.

2.2.1. Банковские риски

Общие требования к системам управления рисками и капиталом кредитной организации установлены Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», согласно которому кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана создать системы управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, соответствующие характеру и масштабу осуществляемых операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, с учетом установленных Банком России требований к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, банковской группы. Дополняет данные требования указание Банка России от 15.04.2015 № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы», положения которого охватывают факторы кредитного, рыночного и операционного рисков, полностью не учитываемые в рамках порядка определения требований к капиталу, установленного положением Банка России от 03.11.2009 № 346-П «О порядке расчета размера операционного риска», положением Банка России от 03.12.2015 № 511-П «О порядке расчета кредитными организациями величины рыночного риска», инструкцией Банка России от 03.12.2012 № 139-И «Об обязательных нормативах банков».

Инструменты банковского регулирования и надзора, обеспечивающие стабильность банковской системы, должны быть нацелены на установление правил минимизации соответствующих рисков, проверку качества управления ими и применение мер воздействия в случае обнаружения нарушений.

Основы минимизации банковских рисков заложены в документах Базельского комитета по банковскому надзору³¹, которые носят рекомендательный характер. Инструменты банковского регулирования и надзора, а также качество управления различными рисками заложены в нормативных актах Банка России, среди которых можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с минимизацией, управлением банковскими рисками. К такого рода документам можно отнести положение Банка России от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах», регулирующее отношения, связанные с организацией внутреннего контроля в банке, в том числе посредством создания и функционирования службы внутреннего контроля, основными целями которой является выявление, измерение, наблюдение, минимизация различных рисков, возникающих в деятельности банка.

Издание некоторых рекомендательных документов связано с принятием соответствующих нормативных актов. В частности, речь идет о рекомендациях Банка России в связи с принятием Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Например, письмо Банка России от 03.05.2011 № 67-Т «О системном риске расчетной системы».

Готовность к риску — душа коммерции…

У. Баджот

Под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) несения кредитной организацией потерь и (или) ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий.

Причины возникновения банковского риска могут быть связаны как с внутренними факторами (например, сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т. д.), так и (или) с внешними факторами (например, изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т. д.).

Европейский опыт³² делит банковские риски на следующие виды:

1) кредитный риск;

2) рыночный риск;

3) риск ликвидности;

4) операционный риск.

Российская практика³³ включает в данную классификацию страновый риск и правовой риск.

Более развернутую классификацию рисков, по нашему мнению, поможет дать разделение указанных видов рисков на внешние и внутренние.

Внутренние риски можно разделить на следующие группы:

1) финансовые риски;

2) функциональные риски;

3) деловые риски (риски событий).

К первой группе (финансовые риски) относят:

1) кредитный риск — риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неисполнения, несвоевременного либо неполного исполнения должником финансовых обязательств перед кредитной организацией в соответствии с условиями договора;

2) рыночный риск — риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля и производных финансовых инструментов кредитной организации, а также курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов.

Рыночный риск включает в себя:

— фондовый риск — риск убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночных цен на фондовые ценности (ценные бумаги, в том числе закрепляющие права на участие в управлении) торгового портфеля и производные финансовые инструменты под влиянием факторов, связанных как с эмитентом фондовых ценностей и производных финансовых инструментов, так и с общими колебаниями рыночных цен на финансовые инструменты;

— валютный риск — риск убытков вследствие неблагоприятного изменения курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов по открытым кредитной организацией позициям в иностранных валютах и (или) драгоценных металлах;

— процентный риск — риск возникновения финансовых потерь (убытков) вследствие неблагоприятного изменения процентных ставок по активам, пассивам и внебалансовым инструментам кредитной организации;

3) риск ликвидности — риск убытков вследствие неспособности кредитной организации обеспечить исполнение своих обязательств в полном объеме. Он возникает в результате несбалансированности финансовых активов и финансовых обязательств кредитной организации (в том числе вследствие несвоевременного исполнения финансовых обязательств одним или несколькими контрагентами кредитной организации) и (или) непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения кредитной организацией своих финансовых обязательств;

4) процентный риск банковского портфеля — риск ухудшения финансового положения кредитной организации вследствие снижения размера капитала, уровня доходов, стоимости активов в результате изменения процентных ставок на рынке.

Ко второй группе (функциональные риски) следует отнести:

1) стратегический риск — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате ошибок (недостатков), допущенных при принятии решений, определяющих стратегию деятельности и развитие кредитной организации (стратегическое управление), выражающихся в неучете или недостаточном учете возможных опасностей, которые могут угрожать деятельности кредитной организации, неправильном или недостаточно обоснованном определении перспективных направлений деятельности, в которых кредитная организация может достичь преимущества перед конкурентами, отсутствии или обеспечении в неполном объеме необходимых ресурсов (финансовых, материально-технических, людских) и организационных мер (управленческих решений), которые должны обеспечить достижение стратегических целей деятельности кредитной организации;

2) общий риск-аппетит на основе внутренних процедур оценки достаточности капитала — риск кредитной организации, который она готова принять исходя из задачи получения желательного для нее внешнего рейтинга и (или) поддержания на определенном уровне финансовых показателей (например, показателей, характеризующих прибыльность капитала);

3) операционный риск — риск возникновения убытков в результате несоответствия характеру и масштабам деятельности кредитной организации и (или) требованиям действующего законодательства внутренних порядков и процедур проведения банковских операций и других сделок, их нарушения служащими кредитной организации и (или) иными лицами (вследствие некомпетентности, непреднамеренных или умышленных действий или бездействия), несоразмерности (недостаточности) функциональных возможностей (характеристик) применяемых кредитной организацией информационных, технологических и других систем и (или) их отказов (нарушений функционирования), а также в результате воздействия внешних событий;

4) риск концентрации — риск, возникающий в связи с подверженностью кредитной организации крупным рискам, реализация которых может привести к значительным убыткам, способным создать угрозу для платежеспособности кредитной организации и ее способности продолжать свою деятельность;

5) риски нарушения информационной безопасности³⁴ — риск, связанный с угрозой информационной безопасности (стандарты и рекомендации Банка России в области обеспечения информационной безопасности организаций банковской системы).

К третьей группе (деловые риски (риски событий)) относят:

1) риск потери управляемости (риск управления) и организационной структуры — риск принятия руководством филиалов, неподконтрольных руководству и собственникам кредитной организации, решений или невыполнения филиалами решений, принятых руководством и собственниками кредитной организации;

2) риск потери деловой репутации кредитной организации (репутационный риск) — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате уменьшения числа клиентов (контрагентов) вследствие формирования в обществе негативного представления о финансовой устойчивости кредитной организации, качестве оказываемых ею услуг или характере деятельности в целом;

3) риск легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

К внешним рискам можно отнести риски политические, экономические, географические, законодательные, социальные, конкурентные, страховые, то есть предопределяемые внешними по отношению к банку макроэкономическими и нормативно-правовыми условиями деятельности, а именно:

— не отвечающие интересам банка текущая емкость и доходность отечественных и международных финансовых рынков, на которых банк проводит операции и сделки;

— негативные общие и структурные (отраслевые и региональные) тенденции экономического развития;

— неблагоприятные изменения государственной экономической политики;

— неблагоприятные изменения отечественных и зарубежных нормативно-правовых условий банковской деятельности.

1. Страновой риск (включая риск неперевода средств) — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате неисполнения иностранными контрагентами (юридическими, физическими лицами) обязательств из-за экономических, политических, социальных изменений, а также вследствие того, что валюта денежного обязательства может быть недоступна контрагенту из-за особенностей национального законодательства (независимо от финансового положения самого контрагента).

2. Правовой риск — риск понесения убытков в результате различного применения норм законодательства судебными органами либо в результате невозможности исполнения контрактов вследствие нарушения законодательства или нормативных актов.

3. Комплаенс-риск (включая риск коррупционных действий и коммерческого подкупа) — риск юридических или регулятивных санкций, финансовых убытков, урона репутации, которые могут быть обращены на банк в результате несоблюдения им законодательства, регулирования, кодекса поведения и стандартов хорошей практики.

В соответствии с Положением об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах контроль за функционированием системы управления банковскими рисками и оценка банковских рисков осуществляются кредитной организацией на постоянной основе в порядке, установленном внутренними документами. В частности, в кредитной организации должны быть утверждены внутренние документы по управлению основными рисками, присущими деятельности банка (кредитным, рыночным, процентным, рискам потери ликвидности, операционным и иным рискам, существенным для деятельности банка), в том числе по операциям филиалов банка. Данные требования отражены в указании Банка России от 30.04.2008 № 2005-У «Об оценке экономического положения банков», указании Банка России № 2005-У, Федеральном законе «О банках и банковской деятельности».

Информация о принимаемых кредитной организацией рисках, процедурах их оценки, управления рисками и капиталом должна раскрываться в публикуемой ею отчетности. Кроме того, в кредитной организации должно быть специальное структурное подразделение (сотрудник), ответственное (ответственный) за управление банковскими рисками (далее — служба управления рисками). Служба управления рисками должна быть независима от подразделений банка, осуществляющих операции (сделки), несущие риски потерь. Руководитель службы управления рисками должен соответствовать установленным Банком России квалификационным требованиям и установленным ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» требованиям к деловой репутации. Деятельность службы управления рисками должна охватывать все основные риски, присущие деятельности кредитной организации.

Проверку деятельности службы управления рисками должна проводить служба внутреннего аудита кредитной организации. При этом должна проверяться эффективность методологии оценки банковских рисков и процедур управления ими, установленных внутренними документами кредитной организации (методиками, программами, правилами, порядками и процедурами совершения банковских операций и сделок, управления банковскими рисками), полнота применения указанных документов.

Таким образом, можно выделить следующие уровни управления рисками:

1) высший (регламентирующий) уровень (совет директоров банка) утверждает: порядок организации контроля и управления рисками, систему лимитов, методики определения величины рисков, санкционирует в случае необходимости проведение отдельных операций вне рамок установленных лимитов;

2) исполнительный уровень (система коллегиальных органов) — правление банка, кредитный комитет, иные коллегиальные органы банка: принимает оперативные решения по управлению ресурсами и рисками, по методам защиты от возникающих банковских рисков; осуществляет ежедневный текущий контроль за всеми операциями банка и банковскими рисками на основе сводной информации о договорах и сделках банка и его филиалов;

3) контролирующий и сводный уровень — служба управления рисками, кредитно-ресурсное управление (казначейство), служба внутреннего контроля: готовит ежедневную сводную информацию о показателях банковских рисков для правления и кредитного комитета (коллегиальных органов банка), методические материалы по управлению рисками для дальнейшего утверждения на правлении и совете директоров банка, возглавляет методическую работу структурных подразделений, связанную с управлением рисками банка, осуществляет мониторинг текущего состояния банка на основе информации, представленной структурными подразделениями (филиалами) банка, готовит предложения по корректировке его планов и лимитов, контролирует проведение и оформление банковских операций, соблюдение лимитов структурными подразделениями, филиалами и отдельными должностными лицами банка;

4) уровень учета проводимых операций — управление бухгалтерского учета: осуществляет контроль за операциями и рисками банка в процессе выполнения платежей или оформления сделок;

5) оперативный уровень — филиалы и структурные подразделения банка, непосредственно осуществляющие операции: отвечают за оперативный контроль текущего уровня рисков проводимых операций.

2.2.2. Бюджетные риски

В настоящее время можно наблюдать повышение интереса к исследованию рисков в бюджетно-правовой сфере, что обусловлено происходящими процессами реформирования бюджетной системы, стратегического планирования, совершенствования межбюджетных отношений, повышением эффективности бюджетных расходов и др. Исследование и прикладные задачи, связанные с проблематикой бюджетного риска, находятся на стадии формирования, несмотря на то, что существует большое количество работ как зарубежных, так и российских авторов, посвященных изучению вопросов оценки и управления бюджетными рисками.

В опубликованном Министерством финансов РФ документе «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» отражен ряд макроэкономических и бюджетных рисков, среди которых выделены риски ослабления национальной валюты, невыполнения программы заимствований Российской Федерации, недополучения планируемых объемов поступлений от приватизации имущества, инфляционные риски, которые могут потребовать дальнейшего роста процентных ставок и сокращения банковского кредита, что негативно повлияет на экономическую активность. Также выделены риски будущих затрат, связанные с предоставляемыми Правительством РФ государственными гарантиями и гарантиями по страхованию вкладов, риски невозврата бюджетных кредитов. Еще одна категория рисков обусловлена увеличением объемов и ухудшением условий обслуживания и погашения долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при одновременном сокращении отдельных доходов консолидированных бюджетов субъектов и необходимости реализации приоритетных расходных обязательств.

В правовой литературе под бюджетным риском понимается вероятность неисполнения запланированного бюджета. Так, Т. М. Ковалева определяет бюджетный риск как «риск недополучения средств в бюджет любого уровня, а следовательно, риск недофинансирования»³⁵. В работе Н. В. Бакши, В. В. Гамукина, А. П. Свинцовой бюджетный риск определен как «факт несовпадения плана и исполнения бюджета». Авторы отмечают, что «сфера бюджетных финансовых отношений не получила достаточного методического и организационно-правового обеспечения в области реальной оценки и учета бюджетного риска»³⁶.

Таким образом, в отечественной финансовой науке сформированы следующие подходы к определению сущности бюджетного риска:

1) бюджетный риск как факт несовпадения плана и исполнения бюджета;

2) бюджетный риск как риск недополучения средств в бюджет (риск недофинансирования);

3) бюджетный риск как риск неисполнения запланированного бюджета.

Выработка бюджета есть искусство равномерного распределения разочарований.

М. Станс

Бюджетный кодекс РФ не содержит законодательного определения понятия «бюджетный риск». Попытка нормативного закрепления данного термина была сделана в приказе Министерства финансов РФ «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента», где под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде.

Исходя из указанного определения можно выделить ряд особенностей, присущих бюджетному риску:

1) бюджетный риск возникает в сфере финансовых отношений между государством и субъектами Российской Федерации и связан с формированием доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

2) бюджетный риск связан с аккумулированием финансовых ресурсов, их распределением и использованием;

3) бюджетный риск носит вероятностный характер. Если в условиях исполнения бюджета прогнозируемые и фактические показатели идентичны, то бюджетный риск не наступает, в противном случае происходит рисковое событие;

4) бюджетный риск характеризуется наличием альтернативных вариантов в принятии решения на стадии бюджетного планирования;

5) уровень бюджетного риска не является постоянным и претерпевает существенные изменения во времени под воздействием большого числа рискообразующих факторов.

Бюджетные риски многообразны, и основными из них можно назвать: риск потери доходов, риски дополнительных расходов, риски финансирования и риски, возникающие на этапе бюджетного планирования. Однако в целях осуществления эффективного управления они требуют классификации по основным признакам.

Каждый бюджетный риск подлежит оценке по критерию «вероятность», характеризующему ожидание наступления события, негативно влияющего на выполнение внутренних бюджетных процедур.

По вероятности наступления бюджетные риски подразделяются на невероятные (от 0 до 20%), маловероятные (от 20 до 40%), средние (от 40 до 60%), вероятные (от 60 до 80%), ожидаемые (от 80 до 100%).

Вероятность наступления риска бюджета рассматривается как отклонение фактических поступлений от запланированных³⁷: чем ближе показатель к 100%, тем менее рисковым будет считаться бюджет.

Для измерения бюджетного риска предлагается использовать следующие показатели:

1) стандартное отклонение показателя исполнения бюджета (σ):

где xi — показатель собираемости i-го доходного источника бюджета / показатель финансирования i-го вида расходов бюджета;

— средний показатель собираемости доходов / финансирования расходов бюджета (коэффициент исполнения бюджета по всем доходам / расходам);

pi — доля i-го доходного источника финансирования i-го вида расходов;

2) коэффициент вариации (CV), являющийся относительной мерой риска, приходящейся на единицу исполнения бюджета. CV определяется по формуле:

Чем больше σ и CV, тем выше риск бюджета. На размер CV не оказывают влияния абсолютные значения изучаемого показателя. CV может изменяться от 0 до 100%. Чем ближе CV к нулю, тем типичнее считается средняя величина для изучаемой совокупности.

По последствиям наступления бюджетные риски оцениваются по размеру наносимого ущерба, по размеру налагаемых санкций за допущенное нарушение бюджетного законодательства, по снижению результативности (экономности) использования бюджетных средств. Следовательно, различают бюджетные риски с низким уровнем последствий (показатель расчета 0–30), со средним уровнем последствий (показатель расчета 30–60), с высоким уровнем последствий (показатель расчета 60–100).

К наиболее распространенным относят следующие бюджетные риски:

1) риск неэффективности бюджетных расходов (например, риски неисполнения расходных обязательств и разбалансированности бюджетов субъектов);

2) риски низкого качества управления доходами (например, риск неопределенности и вероятности изменения бюджетных показателей под влиянием перемены внешних параметров);

3) риск неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета.

К риску неэффективности бюджетных расходов могут привести следующие факторы:

— неполное и (или) несвоевременное принятие и исполнение бюджетных обязательств;

— низкое качество среднесрочного финансового планирования;

— низкая степень реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов.

К риску низкого качества управления доходами приводят:

— низкое качество планирования налоговых доходов федерального бюджета и таможенных пошлин;

— низкое качество планирования прочих доходов федерального бюджета;

— недопоступление доходов федерального бюджета.

К риску неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета могут привести следующие факторы:

— низкое качество кассового прогнозирования по межбюджетным трансфертам, иным субсидиям и инвестициям;

— низкое качество кассового прогнозирования по прочим расходам.

Выделяют и другие факторы, влияющие на возникновение бюджетных рисков: демографические — оказывают существенное влияние, так как динамика поступлений по налогу на доходы физических лиц зависит от численности трудоспособного населения в муниципальном образовании; уровень средней заработной платы на одного занятого в экономике. Данные факторы могут привести к бюджетному риску неопределенности и вероятности изменения бюджетных показателей под влиянием перемены внешних параметров.

Таким образом, под бюджетным риском следует понимать возможность наступления неблагоприятных правовых последствий в процессе планирования и исполнения бюджета под воздействием рискообразующих обстоятельств, возникающих под влиянием внешних и внутренних факторов в условиях бюджетной системы.

2.2.3. Налоговые риски

Основным сегментом финансовой безопасности является налоговая безопасность, которая определяется положением защищенности государства и организации как налогоплательщика от финансовых и иных потерь налогового характера.

Под налоговой безопасностью следует понимать совокупность финансовых, организационных и правовых мер, обеспечивающих стратегическую безопасность системы налогообложения в России.

Источником, создающим угрозу налоговой безопасности, являются налоговые риски. По мнению некоторых ученых, основную роль в процессе создания этих рисков играет государство, и уровень налоговых рисков зависит от стабильности фискального законодательства, которое является важнейшей составляющей общих институциональных условий в экономике³⁸.

В современных общественных отношениях возрастает роль оценки налоговых рисков и управления ими по мере усиления налогового администрирования в условиях глобализации экономики. В свою очередь, при осуществлении процедур по выявлению, оценке и управлению налоговыми рисками необходимо представлять, что включают в себя налоговые риски, а также понимать их экономическое содержание.

Налоговые риски — одна из наиболее актуальных проблем в современной налоговой системе, поскольку они могут привести не только к финансовым потерям и негативным последствиям для бизнеса, но и для государства в целом.

В литературе предлагаются различные подходы к определению понятия «налоговый риск»³⁹:

— вероятность потерь, связанных с неблагоприятными изменениями налогового законодательства или с ошибками, допущенными при исчислении налоговых платежей⁴⁰;

— опасность возникновения непредвиденного отчуждения денежных средств налогоплательщика из-за действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления⁴¹;

— возможное наступление неблагоприятных материальных (прежде всего финансовых) и иных последствий для налогоплательщика или государства в результате действий (бездействия) участников налоговых правоотношений⁴²;

— вероятность (угроза) доначисления налогов (сборов), пеней и штрафов в ходе налоговой проверки из-за возникших разногласий между налогоплательщиками и налоговиками в трактовке налогового законодательства, которая может обернуться для хозяйствующего субъекта действительным возрастанием налогового бремени⁴³.

Основными причинами возникновения негативных последствий для участников правоотношений в процессе их деятельности являются⁴⁴:

1) несимметричность налогового и гражданского законодательства (в некоторых случаях и иных отраслей права);

Безопасность и собственность могут существовать лишь в таком государстве, где налоговая шкала не меняется каждый год.

Наполеон

2) изменения, внесенные в зарубежное или отечественное законодательство, в том числе в порядке корректировки экономической и налоговой политики страны;

3) несовершенство норм российского законодательства о налогах и сборах, включая внутренние противоречия между нормами различных глав Налогового кодекса РФ;

4) ошибки в экономическом управлении и планировании;

5) действия (в том числе неправомерные) других субъектов налоговых правоотношений или уполномоченных органов власти и управления;

6) некомпетентность собственных работников.

Причины могут быть и более конкретными, например:

— неуплата налогов или несвоевременная их уплата либо недоплата;

— неподача налоговых деклараций или несвоевременная их подача;

— отсутствие систем внутреннего контроля за документооборотом или их неэффективность;

— отсутствие подтверждающей документации или ее некорректное оформление;

— прямое нарушение законодательства о налогах и сборах;

— сделки, направленные на уменьшение налоговой нагрузки, применение схем ухода от налогов;

— сделки, в отношении которых есть неопределенность в трактовке положений законодательства о налогах и сборах;

— сделки с контрагентами, которые могут быть признаны недобросовестными.

Таким образом, налоговые риски:

— связаны с неопределенностью экономической и правовой информации;

— имеют неблагоприятные последствия в виде финансовых и иных потерь;

— возникают в процессе начисления и уплаты налогов при наличии вероятности проведения проверки налоговыми органами;

— возникают в результате действий (бездействия) участников налоговых правоотношений;

— распространяются на всех участников налоговых правоотношений.

По субъекту налоговых отношений налоговые риски могут быть двух видов:

1) риски государства как публичного образования:

— риск снижения (невыполнения плана) налоговых поступлений в бюджетную систему страны, в том числе вследствие применения налогоплательщиками «легальных» схем минимизации налоговых платежей;

— риск системного сужения налоговой базы вследствие сокращения объемов отечественного и иностранного бизнеса и инвестиций;

— риск ухода налогоплательщиков «в тень»;

— риск снижения конкурентоспособности национальной налоговой системы;

2) риски налогоплательщиков:

— риск проведения налогового контроля;

— риск ареста активов;

— риск банкротства;

— риск увеличения налогового бремени;

— риск приостановления деятельности компании;

— риск снижения или потери ликвидности;

— риск доначисления санкций и штрафов;

— риск доначисления недоимки и пеней;

— риск уголовного преследования руководства компании.

По источнику возникновения⁴⁵:

1) риски, вызванные действиями (бездействием) экономического субъекта⁴⁶:

— риск налогового контроля;

— риск доначисления недоимки и пеней;

— риск санкций и штрафов;

— риск увеличения налогового бремени;

— риск снижения или потери ликвидности;

— риск потери кредита;

— риск административного преследования и дисквалификации руководителя;

— риск ареста активов;

— риск приостановления деятельности компании;

— риск банкротства и риск уголовного преследования;

2) риски, вызванные действиями (бездействием) государственных органов и (или) органов местного самоуправления:

— риск неопределенности и нечеткости формулировок норм законодательства, установленных определений терминов и понятий;

— риск неэффективности законопроектов, отдельных положений действующего законодательства;

— риск, возникающий в результате противоречия в толковании налогового законодательства налоговыми органами и судами.

В зависимости от причин возникновения⁴⁷:

1) риски, связанные с процессом начисления налогов;

2) риски, связанные с процессом уплаты налогов и подачи налоговых деклараций.

При этом каждая группа риска содержит подриски: риск проведения проверки контролирующими органами; риск выявления хозяйственных операций, в отношении которых имелись предпосылки возникновения налоговых рисков; риск признания хозяйственных операций, отраженных с нарушением требований налогового законодательства.

Отдельно можно отметить основные риски организации и деятельности налоговых органов в сфере обеспечения собственной безопасности, утвержденные приказом Федеральной налоговой службы России от 09.11.2011 № ММВ-7-4/738@ «Об утверждении Концепции обеспечения собственной безопасности Федеральной налоговой службы». Целью этих органов является создание благоприятных условий для выполнения функций, возложенных на Федеральную налоговую службу, так как налоговая безопасность обеспечивается совокупностью налоговых органов.

Основная задача в работе налоговых органов была выделена Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию от 25.04.2005. Она заключается в том, что приоритетом деятельности налоговых органов должна стать проверка исполнения налогового законодательства, а не выполнение каких бы то ни было планов по сбору налогов. Отсюда логично следует необходимость четкого выделения субъектов, представляющих повышенную и особую опасность для финансовой и налоговой безопасности.

Так, к числу внешних угроз безопасности налоговых органов относятся:

1) возможные устремления с преступными намерениями к объектам, структурам и работникам Федеральной налоговой службы России и ее территориальных органов террористических организаций, незаконных вооруженных формирований и отдельных лиц в целях создания благоприятных условий для проведения терактов, захватов заложников и других насильственных действий в отношении работников налоговых органов и членов их семей;

2) противоправная деятельность юридических и физических лиц, причиняющая ущерб интересам Российской Федерации, препятствующая надлежащему исполнению функций, возложенных на Федеральную налоговую службу и ее территориальные органы;

3) попытки проникновения в налоговые органы криминальных элементов с целью осуществления противоправной деятельности;

4) посягательства на жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество работников налоговых органов и членов их семей;

5) техническое проникновение криминальных структур и отдельных лиц в базы данных персональных компьютеров, локальных сетей, средств связи, оргтехники и к сведениям на бумажных носителях с целью получения конфиденциальной информации, в том числе содержащей государственную и налоговую тайну, для использования ее в противоправных целях.

К внутренним угрозам безопасности относится возможность следующих противоправных проявлений со стороны сотрудников налоговых органов:

1) соучастие на идейной основе либо из корыстных побуждений или иной заинтересованности в преступной деятельности террористических организаций и незаконных вооруженных формирований, содействие отдельным преступным лицам в проведении терактов, захватов заложников и других насильственных действий;

2) ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, способствующее юридическим и физическим лицам в противоправной деятельности, причиняющей ущерб государству;

3) оказание содействия криминальным элементам в поступлении на государственную гражданскую службу;

4) коррупционные проявления;

5) незаконное получение и разглашение сведений, составляющих государственную или налоговую тайну, хищение или утрата документов, содержащих государственную или налоговую тайну.

Круг лиц, на которых распространяются меры финансовой безопасности, также обозначен в федеральных законах «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.

Таким образом, четко прослеживаются существенные отличия содержательной наполняемости факторов возникновения налоговых рисков у государства (в лице уполномоченных органов управления в налоговой сфере) и налогоплательщиков. Соответственно, имеют место и различия в проявлении налоговых рисков.

Гармонизация интересов государства и налогоплательщиков, обеспечиваемая путем совершенствования национального законодательства, выступает важным фактором минимизации налоговых рисков всех участников налоговых правоотношений.

2.2.4. Денежно-кредитные риски

Согласно «Основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и период 2018 и 2019 годов» сегодня государство нацелено на обеспечение ценовой и финансовой стабильности как важного условия для устойчивого экономического роста и социального благополучия.

Ваши дела процветают, если у вас достаточно денег, чтобы получить кредит в банке.

Неизвестный автор

С позиций финансовой безопасности именно денежно-кредитная сфера России является сегодня одним из наиболее слабых ее звеньев. К числу актуальных и труднопреодолимых угроз, известных мировому экономическому сообществу, следует отнести высокий уровень коррупции в денежно-кредитной системе, незаконное обналичивание денежных средств, изготовление и выпуск в обращение денежного суррогата, проблемы офшорного бизнеса.

Угрозы финансовой безопасности государства в денежно-кредитной сфере условно можно разделить на две группы:

1) угрозы денежного обращения, такие как рост неплатежей, ухудшение структуры платежных средств, ограничение денежной массы в обращении, ценовые дисбалансы, увеличение доли «нерегистрируемого оборота» и др.;

2) угрозы безопасности кредитной сферы, которые выражены в росте внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, кризисе обслуживания внешнего долга, манипулировании государственной задолженностью иностранными кредиторами для воздействия на принятие экономических и политических решений, отвлечения инвестиционных ресурсов на обслуживание внутреннего государственного долга и др.

Основными рисками денежно-кредитной политики являются валютный и инфляционный риски. Зачастую эти риски взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Валютный риск — риск убытков вследствие неблагоприятного изменения курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов по открытым кредитной организацией позициям в иностранных валютах и (или) драгоценных металлах.

Эти риски возникают вследствие изменения стоимости валютных ресурсов на зарубежных рынках и изменений курса национальной валюты внутри страны. Возникновение валютных рисков приводит к росту стоимости заимствований для российских заемщиков.

Инфляционный риск — вероятность того, что покупательная способность инвестиций будет разрушена инфляцией.

Появление инфляционных рисков свидетельствует как о несбалансированности монетарной политики государства, так и о неэффективном контроле со стороны правительства за динамикой цен на основные группы товаров и услуг. Инфляционные риски приводят к разбалансированию платежного оборота, возникает неопределенность в ценовых пропорциях, что проявляется в снижении налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

Наличие рисков в денежно-кредитной сфере может привести к самым неблагоприятным последствиям. В частности, к вымыванию наличных денежных средств из легального наличного оборота, нарушению интересов законного бизнеса, наращиванию финансовых основ организованных преступных сообществ, процветанию черного рынка, дестабилизации финансового рынка и финансовой системы в результате подрыва ее функциональности и целостности, возникновению помех нормальному развитию экономики и общества.

Денежно-кредитная политика имеет широкий спектр действия в различных сегментах российской экономики. Механизм развития рисков в этой сфере влечет глобальные макроэкономические последствия для финансовой безопасности страны.

2.2.5. Риски финансовой безопасности государства в области страховой деятельности

Страхование как правовая категория есть отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.

Страхование — хитроумная азартная игра, в которой игроку позволяется тешить себя надеждой, будто он может обыграть банкомета.

А. Бирс

Страхование как неотъемлемая функция государства позволяет не только минимизировать экономические потери, но в ряде случаев сохранить его государственность, экономический суверенитет. Наконец, страхование предоставляет гарантии восстановления нарушенных имущественных интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и иных явлений, влияет на укрепление и стабильность финансов государства. Страхование не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций.

Страхование — одно из самостоятельных звеньев финансовой системы, ему присущи все основные ее функции:

1) рисковый характер;

2) денежные перераспределительные отношения между участниками страхования в связи с последствиями страховых случаев;

3) возвратность страховых взносов страхователям — признак, который приближает финансовую категорию страхования к кредитной.

Количество рисков и непредвиденных случайных обстоятельств, приводящих к различного рода ущербам, весьма велико. Именно оно обеспечивает формирование страхового фонда в разных организационно-правовых формах, служащих для реализации разных целей. Основные организационные формы страховых фондов следующие:

— государственные (фонды социального страхования, обязательного медицинского страхования, пенсионные фонды и др.);

— фонды самострахования;

— фонды страховых компаний (страховые фонды страховщиков).

Публично-правовая сторона страхового права, являющаяся отражением отношения государства к страхованию, проявляется:

— в законодательно очерченной области обязательного страхования в целях защиты таких имущественных интересов, которые с наибольшей полнотой и всесторонностью могут быть обеспечены исключительно государственно-властным регулированием;

— в осуществлении государственного надзора за деятельностью участников страхового рынка, выступающих в качестве страховщиков;

— в установлении условий и порядка лицензирования страховой деятельности.

Свою деятельность страховщики осуществляют на основе специального страхового законодательства. Это Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и гл. 48 «Страхование» Гражданского кодекса РФ. Помимо этого существуют нормативные акты, которые регулируют деятельность страховщиков, связанную с формированием страховых резервов и размещением ими временно свободных денежных средств, другие законодательные и нормативные документы.

Основными угрозами страхованию в России, которые необходимо рассматривать в аспекте финансовой безопасности, являются:

— использование не в полной мере механизма страхования, в частности неразвитость обязательного страхования, без чего не может активно развиваться рынок добровольного страхования;

— относительно слабое развитие страховых операций (зависящее от общего состояния экономики, совершенствования законодательства в части упорядочивания обязательных видов страхования, развития долгосрочного страхования жизни, пенсионного и взаимного страхования, налогообложения), сдерживающее увеличение собственных средств и накопление страховых резервов у страховых компаний;

— отсутствие системы вовлечения в инвестиционный процесс денежных средств населения посредством заключения договоров долгосрочного страхования жизни и пенсий;

— отсутствие надежных инструментов долгосрочного размещения страховых резервов;

— ограничение конкуренции в некоторых секторах рынка и на территориях, в частности путем создания аффилированных и уполномоченных страховых организаций;

— отсутствие системы мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере страхового рынка;

— низкий уровень капитализации страховых организаций (ограниченная финансовая емкость рынка), неразвитость национального перестраховочного рынка, приводящие к невозможности страховать крупные риски без участия иностранных перестраховочных компаний и необоснованному оттоку значительных сумм страховой премии за границу;

— пособничество страховых компаний гражданам и организациям в сокрытии доходов от налогообложения и легализации денежных средств, нажитых преступным путем («серые схемы»), основывающееся на имеющихся недостатках законодательства, осуществление выплат по фиктивным страховым случаям;

— информационная закрытость страхового рынка, создающая проблемы для потенциальных страхователей в выборе устойчивых страховых организаций;

— несовершенство правового и организационного обеспечения государственного страхового надзора.

Источники угроз безопасности в сфере страхования могут быть внутренними (низкий уровень профессионализма, отсутствие страховой культуры, низкая финансовая устойчивость страховщиков) и внешними (инфляция, отсутствие государственной поддержки, низкий уровень законодательного обеспечения страховой деятельности, общеполитическая нестабильность).

Угрозы безопасности в сфере страхования затрудняют формирование полноценного целевого страхового фонда, предназначенного для возмещения возможного ущерба, вызванного крупными страховыми случаями, создают риски финансовой безопасности в сфере страхования. В результате становятся малоэффективными такие важные функции страхования, как повышение стабильности, ограничение экономических рисков, стимулирование предпринимательской инициативы, повышение кредитоспособности.

К рискам финансовой безопасности государства в сфере страхования следует отнести:

1) сокращение темпов прироста страховых взносов;

2) сложность получения страховых выплат и действующего порядка расчета;

3) убыточность страховых компаний;

4) сокращение видов страхования;

5) уход страховых компаний с рынка без выполнения обязательств;

6) увеличение судебных разбирательств и ужесточение по отношению к страховщикам судебной практики;

7) высокую нагрузку на бюджет государства в части оплаты некоторых видов страхования и др.

Кроме того, одна из наиболее серьезных проблем — создание благоприятных условий для развития многочисленных форм преступности, что является деструктивным фактором, препятствующим становлению рынка страхования, и свидетельствует о криминализации страхового рынка, которая представляет угрозу финансовой безопасности государства, мешает выполнению страхованием таких важных функций, как повышение стабильности, ограничение экономических рисков, стимулирование предпринимательской инициативы, повышение кредитоспособности и др. При этом важно подчеркнуть, что здесь речь идет о финансово-правовых рисках, возникающих в одной из сфер финансовой деятельности государства — страховании, а не о страховых рисках, на случай наступления которых заключается договор страхования.

Ключевыми мерами повышения эффективности контроля за участниками страхового рынка президент Всероссийского рынка страховщиков назвал меры в области лицензирования и допуска на рынок, текущего и пруденциального надзора, банкротства и отзыва лицензий, регулирования страховых посредников, защиты прав потребителей, повышения финансовой грамотности населения.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Что такое риск?

2. Что понимается под финансово-правовым риском?

3. Назовите основные угрозы финансовой безопасности государства.

4. Перечислите основания классификации финансово-правовых рисков.

5. Дайте характеристику банковских рисков.

6. Дайте характеристику бюджетных рисков.

7. Дайте характеристику налоговых рисков.

8. Дайте характеристику денежно-кредитных рисков.

9. Дайте характеристику рисков финансовой безопасности государства в сфере страховой деятельности.

Глава 3.
Финансовая безопасность в системе денежного обращения

3.1. Денежное обращение как объект финансовой безопасности государства

Содержанием правовой категории «денежное обращение» является переход между субъектами различных субъективных прав и юридических обязанностей в отношении денег, который может сопровождаться непосредственной передачей денег, либо происходить без такой передачи с установленными законодательством Российской Федерации случаями ограничений субъективных прав, за исключением тех, в которых используемые способы ограничения субъективных прав на деньги препятствуют повторению денежных оборотов.

Денежное обращение можно условно подразделить на наличное и безналичное, существенные различия между которыми заключаются в следующем: во-первых, объектом наличного денежного обращения являются субъективные права и обязанности на наличные деньги, объектом безналичного денежного обращения — субъективные права и обязанности на безналичные денежные средства; во-вторых, безналичное денежное обращение возникает не только с момента передачи субъективных прав и юридических обязанностей на безналичные денежные средства от Банка России иным субъектам (что характерно для наличного денежного обращения по отношению к наличным деньгам), но и от кредитных организаций иным субъектам и, соответственно, прекращается аналогичным образом⁴⁸.

Государство организует денежное обращение, результатом которого является денежная система — исторически сложившаяся и закрепленная форма организации денежного обращения в государстве. В ст. 2 Закона РФ от 25.09.1992 № 3537-1 «О денежной системе Российской Федерации», ныне утратившем силу, устанавливалось, что элементами денежной системы являются официальная денежная единица, порядок эмиссии наличных денег, организация и регулирование денежного обращения.

Организация денежных потоков, с помощью которых обеспечиваются создание и использование денежных ресурсов общества, осуществляется в процессе финансовой деятельности государства, которая по своему содержанию является организацией денежного обращения в сфере публичных финансов. Эта деятельность направлена на совершение организационных и иных действий органов государства, как правило в правовой форме, в процессе распределения ВВП и части национального дохода общества путем образования, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для функционирования органов государства всех трех ветвей власти, осуществления мероприятий по внутренней безопасности и обороне страны, для выполнения национальных программ социально-экономического и культурного развития и удовлетворения иных потребностей общества⁴⁹.

Поскольку общим объектом финансовой безопасности является финансовая система как совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств, а денежные потоки связывают части финансовой системы в единое целое, денежное обращение представляет собой объект финансовой безопасности государства лишь в процессе осуществления им финансовой деятельности, направленной на обеспечение устойчивого развития его финансовой системы.

Организация денежного обращения может и не являться финансовой деятельностью, поскольку упорядоченные денежные отношения обеспечивают как создание и использование денежных ресурсов общества, так и опосредование эквивалентно-возмездных общественных отношений. Это особенно отчетливо проявляется на примере эмиссии наличных денежных средств как элемента организации денежного обращения. Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в Российской Федерации эмиссия наличных денег предстает в качестве совокупности следующих операций: прогнозирование, организация производства, в том числе размещение заказа на изготовление банкнот и монеты Банка России у организации, изготавливающей банкноты и монету Банка России, перевозка банкнот и монеты Банка России, хранение банкнот и монеты Банка России, создание резервных фондов банкнот и монеты Банка России, их выпуск в обращение.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе эмиссии наличных денег, возникают в результате совершения операций, не являющихся операциями финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и не регулируются нормами финансового права, а регулируются преимущественно нормами административного и гражданского права. Например, операция по выпуску в обращение бумажных банкнот и металлической монеты может быть осуществлена после их перевода из резервных фондов в оборотные кассы расчетно-кассовых центров Банка России по приему и выдаче наличных денег. Посредством оборотных касс кредитным организациям выдаются наличные деньги с последующим списанием соответствующих денежных сумм с их счетов либо принимаются от кредитных организаций наличные деньги с последующим зачислением на их счета.

С правовой позиции выпуск наличных денег в обращение путем передачи бумажных банкнот и металлической монеты Банка России кредитным организациям, по сути, представляет собой замену безналичного денежного обязательства на наличные деньги. Такая операция не направлена на совершение действий по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований. Следовательно, не осуществляется и финансово-правовое регулирование возникающих общественных отношений. По своей правовой природе эти общественные отношения являются гражданскими отношениями. Поэтому в случае, когда организация денежного обращения не является финансовой деятельностью государства, денежное обращение не является непосредственным объектом финансовой безопасности государства.

Структурные элементы финансовой безопасности в сфере денежного обращения определяются объектом защиты и позволяют выделить:

1) безопасность обращения наличных денег в сфере публичных финансов;

2) безопасность безналичного денежного обращения в сфере публичных финансов;

3) безопасность обращения иностранной валюты и иных денежных суррогатов в сфере публичных финансов;

4) безопасность обращения электронных денежных средств в сфере публичных финансов.

Разнообразие объектов финансовой безопасности основывается на различиях объектов денежного обращения.

Так, деньги в денежном обращении как правовая категория представляют собой установленные законом знаки в форме банкнот и монеты Банка России, а также субъективные права и юридические обязанности на них, выполняющие на основе правовых норм функцию соизмерения стоимостей, функцию накопления и функцию платежа.

Денежные суррогаты в денежном обращении представляют собой объекты субъективных прав и юридических обязанностей, являющиеся материальными благами либо субъективными правами и юридическими обязанностями на материальные блага, которые обладают способностью выполнять все или некоторые экономические функции денег, имеющие или не имеющие нормативное правовое закрепление и необходимые для осуществления денежного обращения (функция соизмерения стоимостей, функция накопления, функция платежа). Например, денежными суррогатами являются ценные бумаги, иностранная валюта и т. д.

Три вещи могут свести человека с ума: любовь, тщеславие и изучение проблем денежного обращения.

У. Лиф

Денежный суррогат, способный выполнять все экономические функции денег, необходимые для осуществления денежного обращения (функция соизмерения стоимостей, функция накопления, функция платежа), либо часть этих экономических функций (при этом выполняемые им функции не имеют нормативного правового закрепления), является нелегитимным денежным суррогатом. Денежный суррогат, способный выполнять все или часть экономических функций денег, имеющих нормативное правовое закрепление и необходимых для осуществления денежного обращения (функция соизмерения стоимостей, функция накопления, функция платежа), является легитимным денежным суррогатом.

Электронные денежные средства — денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа.

Под угрозой финансовой безопасности государства в сфере денежного обращения следует понимать факторы, дестабилизирующие финансовую систему в процессе организации денежного обращения в сфере публичных финансов.

Угроз финансовой безопасности государства в сфере денежного обращения много, и они разнообразны. В качестве примеров выделим основные угрозы финансовой безопасности через ее структурные элементы.

Угрозой безопасности обращения наличных денег в сфере публичных финансов является специфичный механизм наличного денежного обращения. Он характеризуется следующими особенностями:

— исключительность видов операции наличного денежного оборота в сфере публичных финансов;

— единственность объекта наличного денежного оборота в сфере публичных финансов, которым является валюта Российской Федерации;

— специальный правовой статус коллективных и индивидуальных участников (кроме кредитных организаций) наличного денежного оборота в сфере публичных финансов;

— ограниченность участия публично-правовых образований в наличном денежном обороте по кругу органов и компетенции в сфере публичных финансов⁵⁰.

Также в качестве общей угрозы безопасности обращения наличных денег отметим рост объема денежной наличности, находящейся во внебанковском обороте, что предопределяет периодические попытки Министерства финансов РФ проявлять инициативу по вопросу введения законодательных ограничений на осуществление наличных денежных расчетов.

В качестве основных угроз финансовой безопасности безналичного денежного обращения в сфере публичных финансов отметим, например, отсутствие должного финансово-правового регулирования эмиссии безналичных денежных средств⁵¹. Существующий механизм функционирования банковского мультипликатора не имеет прямого нормативного правового регулирования, а осуществляется опосредованно, через отдельные инструменты (нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России, установление ориентиров роста денежной массы) денежной политики государства.

Отсутствует должное финансово-правовое регулирование расчетных отношений и при осуществлении безналичных расчетов кредитными организациями в процессе финансовой деятельности государства, которые в большинстве случаев обладают властными полномочиями по отношению к клиентам по договору банковского счета⁵².

Угрозой финансовой безопасности безналичного денежного обращения в сфере публичных финансов является неэффективная система контроля за исполнением расходных обязательств социального характера, что определяет необходимость развития системы многофункциональных платежных карт⁵³.

Банк России учитывает угрозу финансовой безопасности безналичного денежного обращения в сфере публичных финансов и предпринимает конкретные шаги, направленные на ее нивелирование в будущем. Например, им в Стратегии развития национальной платежной системы (одобрена Советом директоров Банка России 15.03.2013, протокол № 4) определены основные направления развития Национальной платежной системы Российской Федерации:

а) совершенствование регулирования и правоприменения Национальной платежной системы;

б) развитие платежных услуг;

в) развитие платежных систем и платежной инфраструктуры;

г) повышение консультативной и координирующей роли Банка России в Национальной платежной системе;

д) развитие национальной и международной интеграции.

Наконец, в качестве основных угроз финансовой безопасности обращения денежных суррогатов, а также электронных денежных средств в сфере публичных финансов укажем отсутствие должной нормативной правовой базы для регулирования современных криптовалют (например, биткоин)⁵⁴, неоправданные запреты на осуществление фискальных платежей в иностранной валюте⁵⁵ и др.

Таким образом, денежное обращение является непосредственным объектом финансовой безопасности государства в процессе осуществления им финансовой деятельности, направленной на обеспечение устойчивого развития его финансовой системы, но не является непосредственным объектом финансовой безопасности государства в случае, когда организация денежного обращения не является его финансовой деятельностью.

Угрозой финансовой безопасности государства в сфере денежного обращения выступают факторы, дестабилизирующие финансовую систему в процессе организации денежного обращения в сфере публичных финансов. Структурные элементы финансовой безопасности в сфере денежного обращения определяются объектом защиты и подразделяются на безопасность обращения наличных денег в сфере публичных финансов, безопасность безналичного денежного обращения в сфере публичных финансов, безопасность обращения иностранной валюты и иных денежных суррогатов в сфере публичных финансов, безопасность обращения электронных денежных средств в сфере публичных финансов.

3.2. Основные характеристики состояния финансовой безопасности в сфере денежного обращения

Основные характеристики состояния финансовой безопасности в сфере денежного обращения представляют собой количественные и качественные показатели, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие сферы денежного обращения требованиям финансовой безопасности.

Основные характеристики состояния финансовой безопасности денежного обращения должны иметь прямую взаимосвязь с угрозами этому состоянию.

Показатели, посредством соблюдения которых обеспечивается финансовая безопасность в сфере денежного обращения (некоторые из них имеют нормативную правовую основу), условно можно разделить на несколько групп. Первая группа показателей характеризует непосредственно инфляционные процессы.

Индекс потребительских цен. Эта характеристика показывает изменение стоимости набора товаров и услуг, потребляемых средним домохозяйством, и позволяет оценить масштаб воздействия роста цен на благосостояние населения. В настоящий момент индекс потребительских цен рассчитывается в соответствии с постановлением Госкомстата РФ от 25.03.2002 № 23. На основании указанного документа индекс потребительских цен характеризует изменение во времени общего уровня цен на товары и услуги, приобретаемые населением для непроизводственного потребления. Он измеряет отношение стоимости фиксированного набора товаров и услуг в ценах текущего периода к его стоимости в ценах предыдущего (базисного) периода. Результат выражается в процентах (домножается на 100%).

В указанном качестве индекс потребительских цен — один из важнейших показателей, характеризующих инфляционные процессы в стране. Он используется в целях осуществления государственной финансовой и денежно-кредитной политики, анализа и прогноза ценовых процессов в экономике, пересмотра минимальных социальных гарантий населению, решения отдельных правовых споров⁵⁶.

Чем выше показатель индекса потребительских цен, тем выше угроза разрастания инфляционных процессов, тем больше нарушаются требования финансовой безопасности в сфере денежного обращения.

Базовая инфляция. Указанную характеристику также называют базовым индексом потребительских цен. Этот показатель рассчитывается на основе постановления Госкомстата РФ от 17.01.2003 № 6.

Базовый индекс потребительских цен, являясь одним из составляющих индекса потребительских цен, исключает краткосрочные неравномерные изменения цен под влиянием отдельных факторов, которые носят административный, событийный, а также сезонный характер, и может быть использован для проведения определенных расчетов в аналитических целях⁵⁷.

Можно смотреть на деньги сверху вниз, но нельзя упускать их из виду.

А. Прево

Например, годовой прирост общего уровня потребительских цен достиг в октябре 2014 г. максимального за последние три года значения и составил 8,3%, базовая инфляция ускорилась с 5,6% в декабре 2013 г. до 8,4% в октябре 2014 г. Если до реализации рисковых событий Банк России прогнозировал снижение инфляции до целевого уровня 5%, то теперь ожидается, что по итогам 2014 г. инфляция превысит 8%. Это свидетельствует о возникновении угрозы финансовой безопасности денежного обращения.

Как и индекс потребительских цен, показатель базовой инфляции отражает уровень инфляции за определенный период времени и, следовательно, характеризует наличие или отсутствие угрозы состоянию финансовой безопасности денежного обращения. Чем выше показатель базовой инфляции, тем выше угроза финансовой безопасности денежного обращения.

Помимо индекса потребительских цен и базовой инфляции состояние финансовой безопасности денежного обращения характеризуют и иные показатели непосредственных инфляционных процессов в этой сфере, которые носят производный от указанных характеристик характер: индекс цен непродовольственных товаров без учета бензина, базовая инфляция без учета продовольственных товаров, индекс цен производителей промышленной продукции, разрыв выпуска и т. д. Например, разрыв выпуска — это процентное отклонение ВВП от потенциального выпуска; характеризует соотношение спроса и предложения, является агрегированным индикатором влияния факторов спроса на инфляцию. В случае превышения фактическим выпуском потенциального (положительный разрыв выпуска) при прочих равных условиях ожидается формирование тенденции к ускорению темпов роста цен. Наличие отрицательного разрыва выпуска указывает на ожидаемое замедление темпов роста цен.

Вторая группа показателей характеризует состояние банковского сектора и его услуг, основываясь на его ликвидности. В нее входят автономные факторы формирования ликвидности банковского сектора. Это факторы изменения статей баланса Центрального банка РФ, оказывающие влияние на ликвидность банковского сектора, но не являющиеся результатом его операций по управлению ликвидностью.

В актах Центрального банка РФ ликвидность банковского сектора рассматривается, как правило, как средства кредитных организаций, поддерживаемые на корреспондентских счетах Банка России в целях осуществления платежных операций и выполнения резервных требований.

К автономным факторам относятся изменение объема наличных денег в обращении и остатков на счетах в Банке России, операции Банка России на внутреннем валютном рынке (кроме операций, направленных на регулирование ликвидности банковского сектора), а также изменение объема обязательных резервов, депонированных кредитными организациями на счетах для хранения обязательных резервов в Банке России.

Автономные факторы формирования ликвидности банковского сектора характеризуют состояние его развития на определенной территории, а также стабильность осуществления платежных операций, что напрямую отражается на состоянии финансовой безопасности денежного обращения. Состояние ликвидности банковского сектора на низком уровне создает угрозу финансовой безопасности в сфере денежного обращения.

Третья группа показателей — это количественные ориентиры, являющиеся инструментами денежной политики государства и характеризующие усиление или ослабление инфляционных процессов.

Денежная масса (денежный агрегат М 2) представляет собой сумму наличных денег в обращении и безналичных средств нефинансовых и финансовых (кроме кредитных) организаций и физических лиц, являющихся резидентами Российской Федерации, на счетах до востребования и срочных счетах, открытых в банковской системе в валюте Российской Федерации. Денежный агрегат М 2 является ориентиром роста денежной массы и, соответственно, характеристикой состояния безопасности денежного обращения⁵⁸. Он служит индикатором, который с определенным краткосрочным временным лагом оказывает влияние на инфляцию. Следует учесть, что отклонение фактического увеличения объема денежной массы от прогнозных количественных ориентиров в краткосрочном периоде не влечет за собой немедленной автоматической корректировки денежной политики и не создает угрозы финансовой безопасности денежного обращения.

Широкая денежная масса (денежный агрегат М 2X) включает все компоненты денежного агрегата М 2 и депозиты в иностранной валюте резидентов Российской Федерации (организаций и физических лиц), размещенные в банковской системе Российской Федерации. Как и денежный агрегат М 2, денежный агрегат М 2Х является ориентиром роста денежной массы. Его отклонение в долгосрочном периоде создает угрозу финансовой безопасности денежного обращения и требует корректировки денежной политики.

Наконец, четвертую группу составляют отдельные сравнительные с иностранными государствами показатели, характеризующие проявление отдельных угроз финансовой безопасности в сфере денежного обращения. Например, индекс номинального эффективного курса рубля и индекс реального эффективного курса рубля.

Индекс номинального эффективного курса рубля отражает динамику курса рубля к валютам стран — основных торговых партнеров России. Рассчитывается как средневзвешенное изменение номинальных курсов рубля к валютам стран — основных торговых партнеров России. В качестве весов используются доли внешнеторгового оборота России с каждой из этих стран в совокупном внешнеторговом обороте России со странами — основными торговыми партнерами.

Индекс реального эффективного курса рубля рассчитывается как средневзвешенное изменение реальных курсов рубля к валютам стран — основных торговых партнеров России. При этом реальный курс рубля к иностранной валюте рассчитывается с учетом номинального курса рубля к данной валюте и соотношения уровня цен в России и соответствующей стране. При расчете реального эффективного курса в качестве весов используются доли внешнеторгового оборота России с каждой из этих стран в совокупном внешнеторговом обороте России со странами — основными торговыми партнерами. Индекс реального эффективного курса рубля отражает изменение конкурентоспособности российских товаров относительно товаров стран — основных торговых партнеров.

Таким образом, основные характеристики состояния финансовой безопасности в сфере денежного обращения представляют собой количественные и качественные показатели, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие сферы денежного обращения требованиям финансовой безопасности.

Основные показатели, посредством соблюдения которых обеспечивается финансовая безопасность в сфере денежного обращения, условно можно разделить на несколько групп: характеризующие непосредственно инфляционные процессы, характеризующие ликвидность банковского сектора и его услуг, количественные ориентиры, являющиеся инструментами денежной политики государства и характеризующие усиление или ослабление инфляционных процессов, а также отдельные сравнительные характеристики с иностранными государствами. Разумеется, перечень рассмотренных характеристик безопасности в сфере денежного обращения не является исчерпывающим.

3.3. Денежная политика как основа финансовой безопасности денежного обращения

Состояние финансовой безопасности в сфере денежного обращения напрямую зависит от проводимой государством денежной политики. Как многие другие категории, категория «денежная политика государства» широко используется в законодательстве Российской Федерации без раскрытия его содержания (например, ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.01.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и др.).

В экономической литературе денежная политика определяется, как правило, в качестве совокупности мер в области денежного обращения, направленных на обеспечение экономического роста и занятости, на выравнивание платежного баланса⁵⁹. Предметом денежной политики выступают ключевые экономические величины: предложение денег, процентная ставка, валютный курс, объем ликвидных ресурсов и пр. Следовательно, денежная политика государства является направлением государственной политики регулирования экономики.

В юридической литературе денежная политика государства рассматривается в качестве совокупности мероприятий, направленных на достижение экономических целей: обеспечения нормального функционирования денежного оборота, устойчивости национальной денежной единицы, стабильности ее покупательной способности, а также обеспечения развития финансовой системы государства⁶⁰.

Основная цель денежной политики Банка России — защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. Эта цель закреплена в ст. 34.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Кроме того, в рамках режима таргетирования инфляции приоритетной целью денежной политики является обеспечение ценовой стабильности, то есть поддержание стабильно низких темпов роста цен. Денежная политика, направленная на контроль уровня инфляции, будет способствовать достижению более общих экономических целей, таких как обеспечение условий для устойчивого и сбалансированного экономического роста и поддержание финансовой стабильности.Таким образом, целью денежной политики является обеспечение достижения определенного экономического результата (например, устойчивого экономического роста, ценовой стабильности, финансовой стабильности и т. д.). Так, целью современной денежной политики, установленной в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и период 2018 и 2019 годов, утвержденных Банком России, является снижение инфляции до 4% в 2017 г.

Коль скоро богатство — это власть, всякая власть, тем или иным способом, прибирает к рукам богатство.

Э. Берк

С позиций денежной политики государства как основы финансовой безопасности его денежного обращения ее целью является достижение экономического результата, позволяющего обеспечить устойчивое и прогрессивное развитие его финансовой и денежной системы.

Следует учесть, что цели денежной политики государства как основы его финансовой безопасности в сфере денежного обращения могут противоречить целям денежной политики как механизма достижения программируемого экономического результата. Например, результатом денежной политики государства может быть кратковременный отказ от поддержания стабильно низких темпов роста цен, что предполагает реальное сокращение накопленных доходов населения, обесценение накапливаемой части национального дохода, но при этом стимулирует экономическое развитие.

Так, в ст. 119 Договора о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 указано, что денежная политика включает в себя единую денежную единицу — евро, а также определение и проведение единой денежной политики и единой политики валютных курсов, главная цель которых — поддержание стабильности цен и, без ущерба для этой цели, оказание поддержки общей экономической политике в Союзе в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией.

Таким образом, цели денежной политики не всегда направлены на достижение экономического результата, позволяющего обеспечить устойчивое и прогрессивное развитие финансовой и денежной системы государства.

Предметом денежной политики являются денежные отношения — общественные отношения, в которых деньги выступают в качестве объекта интереса его участников. В качестве объекта этих отношений выступают и заменители денег — денежные суррогаты. Это особенно хорошо заметно при анализе инструментов, методов и основных направлений денежной политики Российской Федерации (ст. 35, 45 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Наконец, по содержанию денежная политика представляет собой деятельность уполномоченных органов государства — Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Ее осуществляет и Центральный банк Российской Федерации как публично-правовой субъект, не являющийся органом государственной власти, но обладающий государственно-властными полномочиями и наделенный исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения⁶¹.

Так, Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику (ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В свою очередь, Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики⁶².

Следует отметить, что деятельность указанных субъектов по своему характеру преимущественно правоприменительная (например, осуществление валютных интервенций, установление ориентиров роста денежной массы и т. д.). Полагаем, что рассматриваемая деятельность в установленных законом случаях может быть и правотворческой. Например, правотворческая деятельность как содержание кредитной политики проявляется в принятии Центральным банком Российской Федерации таких нормативных правовых актов, как: «Положение об обязательных резервах кредитных организаций» (утв. Банком России 01.12.2015 № 507-П), «Положение о порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами» (утв. Банком России 12.11.2007 № 312-П). Заметим также, что денежная политика может иметь и внеправовую форму.

Таким образом, денежная политика — деятельность уполномоченных государственных органов и Банка России в сфере денежных отношений с целью обеспечения достижения установленных нормативными правовыми актами экономических результатов, имеющая преимущественно правоприменительную форму.

Уместно будет отметить, что в отличие от денежной политики организация денежного обращения как функция государства имеет более широкую цель (обеспечить в целом совместную деятельность людей любого типа (как экономическую, так и иную), осуществляемую посредством упорядочения денежных отношений) и, как следствие, расширенный субъектный состав и используемые правовые формы⁶³.

3.4. Инфляция как основная угроза финансовой безопасности денежного обращения государства и правовые средства (методы) денежной политики ее регулирования

Угроза финансовой безопасности денежного обращения государства — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба процессу организации денежного обращения, обеспечивающего устойчивое и прогрессивное развитие его денежной системы.

Одной из основных угроз безопасности денежного обращения государства является инфляция. Не случайно главная цель денежно-кредитной политики в 2017–2019 гг. — снижение инфляции в среднесрочном периоде до 4% и ее поддержание вблизи данного уровня.

Последствия инфляционных процессов в экономике государства крайне негативны по своему содержанию: повышение общего уровня цен (а не только товарных), дефицит товаров, перевод резидентами средств из национальной валюты в иностранную, накопление долговых обязательств, привязка цен к устойчивой денежной единице и др. Все указанные и иные последствия свидетельствуют о кризисе денежного обращения и угрозе его финансовой безопасности.

Термин «инфляция» в 1864 г. ввел в оборот американский экономист А. Делмар. Содержание категории «инфляция» по-разному определяется в современной экономической науке. Под инфляцией понимается повышение общего уровня цен в экономике, падение ценности или покупательной способности денег, устойчивый непрерывный рост цен и т. д.⁶⁴ Выделим два основных критерия, свидетельствующих о наличии инфляционных процессов в экономике государства:

1) общее повышение товарных цен;

2) понижение цены национальной денежной единицы по отношению к ведущим иностранным валютам.

Общее повышение товарных цен свидетельствует об инфляции лишь в том случае, когда эти процессы обусловлены ростом денежной массы при отсутствии соответствующего увеличения товарного предложения.

Понижение официального обменного курса по отношению к иностранной валюте применимо для оценки инфляции в условиях рыночной экономики при соответствующем режиме плавающего или свободно плавающего валютного курса.

По действующей классификации Международного валютного фонда в рамках режима плавающего валютного курса центральный банк не устанавливает ориентиров, в том числе операционных, для уровня или изменения курса, позволяя рыночным факторам влиять на курсообразование. При этом центральный банк оставляет за собой право нерегулярного воздействия на внутренний валютный рынок для сглаживания волатильности курса национальной валюты или предотвращения его чрезмерных изменений. Именно такая ситуация сложилась в Российской Федерации.

Деньги портят человека, а инфляция портит деньги.

Б. Крутиер

Режим свободно плавающего валютного курса содержит еще больше ограничений. Согласно классификации Международного валютного фонда он может быть определен как действующий режим плавающего валютного курса, в котором центральным банком валютные интервенции осуществляются в исключительных случаях суммарно не более трех раз в течение полугода при длительности каждого периода интервенирования не более трех дней. При этом информация, подтверждающая соблюдение данных требований, должна быть доступна для Международного валютного фонда, иначе режим классифицируется как режим плавающего валютного курса⁶⁵.

Как видно, в Российской Федерации показатель для измерения инфляционных процессов в экономике в виде понижения цены национальной валюты денежной единицы по отношению к ведущим иностранным валютам вполне применим.

Основными способами регулирования инфляции являются политика доходов, политика дорогих денег, политика налогового стимулирования производства и политика скорости обращения денег. Эти способы применяются при проведении разнообразных видов антиинфляционной политики: денежной, валютной, кредитной, бюджетной, ценовой, структурной, антимонопольной и внешнеторговой. Акцентируем внимание на правовых методах денежной (и валютной как ее составляющей) политики как основного вида антиинфляционной политики.

Денежная политика государства направлена на регулирование денежной массы и совершенствование ее структуры, а ее разновидность — валютная политика — направлена на поддержание отвечающего интересам национальной экономики валютного курса.

Основным способом осуществления денежной политики является рефинансирование кредитных организаций. В 2017–2019 гг. ожидается увеличение потребности кредитных организаций в рефинансировании в Банке России. В этих условиях Банк России продолжит реализацию мер, направленных на увеличение возможностей кредитных организаций по рефинансированию. В частности, Банк России продолжит использовать специализированные инструменты рефинансирования, предоставляя кредитным организациям заемные средства на длительный срок по ставкам ниже ключевой. Как и прежде, чтобы избежать необоснованного смягчения денежно-кредитных условий, объем предоставления средств в рамках данных механизмов будет ограничен, а круг кредитов, принимаемых в обеспечение, строго определен.

Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, выполняя функцию по организации системы их рефинансирования. При этом под рефинансированием в соответствии со ст. 40 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» понимается кредитование Банком России кредитных организаций, формы, порядок и условия которого устанавливаются Банком России. Рефинансирование позволяет кредитным организациям решить временно возникшую у них проблему с оборотными средствами и, в конечном счете, влияет на регулирование денежной массы в государстве.

В настоящий момент на уровне федеральных законов минимально регламентируются вопросы осуществления рефинансирования, при этом Банку России предоставляются фактически неограниченные нормотворческие полномочия в данной сфере. Назовем основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления рефинансирования: приказ Банка России от 14.02.2008 № ОД-101 «О предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами», положение «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами», положение «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных золотом», утвержденные Банком России 30.11.2010 № 362-П, положение «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг», утвержденное Банком России 04.08.2003 № 236-П, указание Банка России от 23.04.2014 № 3239-У «О предоставлении Банком России кредитов без обеспечения кредитным организациям».

Сложившаяся ситуация свидетельствует о том, что государство, обеспечивая независимость Банка России от других органов государственной власти в деле осуществления своей основной функции, чрезмерно минимизировало регулирование вопросов рефинансирования на законодательном уровне⁶⁶. Основные начала системы рефинансирования как правового метода противодействия угрозе безопасности денежного обращения должны быть урегулированы на уровне федеральных законов, что гарантирует наличие эффективного правового механизма, исключающего ситуации, когда, по свидетельству специалистов, кредитные организации, испытывая большие потребности в оборотных денежных средствах, в течение нескольких лет после кризиса 1998 г. отказывались от получения кредитов Банка России.

Инструменты рефинансирования кредитных организаций продолжают расширяться. Так, Банк России продолжит проведение операций рефинансирования на длительные сроки под залог нерыночных активов, поручительств, золота.

Среди операций рефинансирования на длительные сроки наибольший объем средств будет по-прежнему предоставляться на ежемесячных кредитных аукционах на срок 3 месяца по плавающей процентной ставке, привязанной к ключевой ставке Банка России. При необходимости Банк России будет также проводить аналогичные кредитные аукционы с предоставлением средств на срок 18 месяцев. В качестве вспомогательного инструмента Банк России будет использовать кредиты по фиксированным процентным ставкам под залог нерыночных активов, поручительств, золота на сроки от 2 до 549 дней. Во взаимодействии с банковским сообществом Банк России продолжит совершенствовать процедуры проведения операций на длительные сроки.

В случае резкого роста напряженности на денежном рынке и появления угроз для стабильности его функционирования Банк России не исключает возможности использования кредитов без обеспечения. Он будет применять данный инструмент, если возможности кредитных организаций по рефинансированию через стандартные инструменты окажутся исчерпанными.

С 17 февраля 2014 г. Банк России дополнил систему инструментов денежно-кредитной политики операциями «тонкой настройки» по абсорбированию ликвидности кредитных организаций. Эти операции проводятся в форме депозитных аукционов на сроки от 1 до 6 дней. Максимальная ставка по указанным операциям установлена на уровне ключевой ставки Банка России. Указанные операции предназначены для поглощения избыточной ликвидности в отдельные дни, когда предложение ликвидности, сформированное под воздействием автономных факторов, существенно превышает спрос на нее со стороны банковского сектора. Целью применения указанных инструментов является предотвращение чрезмерной волатильности ставок денежного рынка при значительных колебаниях уровня ликвидности.

В противоположной ситуации Банк России проводит операции «тонкой настройки» по предоставлению ликвидности.

В настоящий момент отсутствует специальное нормативное правовое регулирование операций по абсорбированию ликвидности. Учитывая, что это разновидность депозитных аукционов, такие операции совершаются на основании положения Банка России от 09.08.2013 № 404-П «О проведении Банком России депозитных операций с кредитными организациями» и приказа Банка России от 15.01.2014 № ОД-18 «Об организации проведения Банком России депозитных операций с кредитными организациями».

Видами депозитных операций являются депозитные аукционы и депозитные операции по фиксированным процентным ставкам. Банк России проводит процентные депозитные аукционы (конкурсы заявок кредитных организаций на участие в депозитном аукционе Банка России исходя из указанных в них процентных ставок) либо объемные депозитные аукционы (конкурсы заявок кредитных организаций на участие в депозитном аукционе Банка России исходя из указанных в них сумм депозита).

Процентные депозитные аукционы могут проводиться по «американскому» способу (конкурентные заявки кредитных организаций удовлетворяются по процентным ставкам, указанным в заявках) либо по «голландскому» способу (конкурентные заявки кредитных организаций удовлетворяются по ставке отсечения, установленной Банком России по итогам депозитного аукциона). При проведении Банком России процентного депозитного аукциона любым из указанных способов неконкурентные заявки удовлетворяются по средневзвешенной ставке.

При проведении Банком России объемного депозитного аукциона заявки кредитных организаций удовлетворяются по процентным ставкам, установленным Банком России и указанным в заявках. При исчерпании установленного Банком России максимального объема денежных средств, привлекаемых на объемном депозитном аукционе, заявки кредитных организаций удовлетворяются частично (пропорционально доле суммы депозита, указанной в заявке, в общей сумме депозитов заявок, принятых на аукцион).

В соответствии с решением Совета директоров Банка России начиная с 24 марта 2017 г. фиксированные процентные ставки по депозитным операциям Банка России на стандартных условиях «овернайт», «том-некст», «спот-некст», «до востребования» устанавливаются в размере 8,75% годовых.

Наряду с операциями рефинансирования и абсорбирования ликвидности важным элементом операционной процедуры для регулирования инфляции останутся обязательные резервные требования.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» обязательные резервные требования являются одним из основных инструментов денежно-кредитной политики Банка России.

Руководствуясь ст. 25 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», кредитная организация обязана выполнять обязательные резервные требования в порядке, установленном Банком России.

Главная причина проведения политики минимальных резервов заключается в том, что между объемами резервов и банковскими операциями имеется определенная взаимосвязь, которую может использовать Банк России, чтобы влиять на деятельность кредитных организаций⁶⁷. Минимальные резервы устанавливаются в целях поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении. Политика минимальных резервов впервые была применена в 30-х гг. ХХ в. в США, а после Второй мировой войны ее включили в свой арсенал денежно-кредитных инструментов центральные банки большинства развитых стран.

Размер обязательных резервных требований (норматив обязательных резервов, коэффициент усреднения обязательных резервов) и порядок выполнения кредитными организациями обязательных резервных требований, включая порядок депонирования обязательных резервов в Банке России, устанавливаются его Советом директоров. Нормативы обязательных резервов определяют размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации. Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированными для банков и небанковских кредитных организаций.

Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на 5 пунктов.

Банк России имеет право установить порядок депонирования кредитными организациями обязательных резервов на счетах для хранения обязательных резервов, открытых в Банке России, и (или) путем поддержания на корреспондентском счете, открытом в Банке России, усредненной величины обязательных резервов, рассчитываемой исходя из размера коэффициента усреднения обязательных резервов.

При нарушении обязательных резервных требований Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных на счета для хранения обязательных резервов денежных средств (недовзнос в обязательные резервы) и при невыполнении обязанности по усреднению обязательных резервов — сумму денежных средств, рассчитываемую исходя из величины невыполнения усреднения обязательных резервов, определяемой как разница между предоставленной кредитной организации и фактически поддержанной кредитной организацией усредненными величинами обязательных резервов, в размере и порядке, установленных Банком России. Банк России также имеет право взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф за нарушение обязательных резервных требований в размере, установленном Банком России. Указанный штраф не может превышать сумму, исчисленную исходя из двойной ставки рефинансирования Банка России, действовавшей на момент принятия судом соответствующего решения.

Банк России планирует продолжить постепенно повышать коэффициент усреднения обязательных резервов.

Что касается валютной политики, отметим, что ее основным методом регулирования инфляции являются валютные интервенции. Под валютными интервенциями Банка России понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Валютные интервенции, или «девизная политика» — разновидность государственного воздействия на валютные курсы в целях защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты с использованием косвенных, неадминистративных методов регулирования⁶⁸. Следует отметить, что валютные интервенции, как и многие другие элементы денежной политики Российской Федерации, лишь упоминаются в Конституции РФ и в федеральном законодательстве (п. 2, 15 ст. 4, ст. 7, 29, 53 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). При этом порядок их осуществления не устанавливается, то есть остается вне пределов законодательного регулирования.

Банк России в качестве тренда современной валютной политики декларировал существенное уменьшение роли валютных интервенций. Тем не менее в целях стабилизации ситуации на валютном рынке в конце 2014 г. он провел масштабные валютные интервенции. Это произошло вследствие того, что текущий курс рубля существенно отклонился от фундаментально обоснованных значений, то есть уровней, которые определяются действием макроэкономических факторов, прежде всего влияющих на состояние платежного баланса: цен на экспортируемые товары, дифференциала процентных ставок, экономической активности и других параметров. Такая динамика создала предпосылки к возникновению рисков для финансовой стабильности и формированию устойчивых девальвационных и инфляционных ожиданий. Учитывая это, Банк России и в дальнейшем будет совершать валютные интервенции без ограничений по объему и предварительного объявления.

Банк России принял решение с 14 декабря 2015 г. установить: минимальные процентные ставки на аукционах РЕПО в иностранной валюте на все сроки равными ставкам LIBOR в соответствующих валютах и на сопоставимые сроки — увеличенными на 3,00 процентного пункта (до 30 марта — на 0,5 процентного пункта); минимальные процентные ставки на аукционах по предоставлению кредитов в иностранной валюте, обеспеченных залогом прав требования по кредитам в иностранной валюте, на все сроки равными ставкам LIBOR в соответствующих валютах и на сопоставимые сроки — увеличенными на 3,25 процентного пункта.

В качестве угрозы для финансовой стабильности Банк России рассматривает такую динамику обменного курса, которая может привести к формированию устойчивых девальвационных ожиданий, повышенному спросу на наличную иностранную валюту, росту долларизации депозитов и существенному ухудшению показателей финансовой устойчивости кредитных организаций и предприятий.

Нынешний режим валютного курса соответствует режиму плавающего валютного курса. Как и в случае с валютными интервенциями, эти новеллы остаются вне пределов законодательного регулирования. В настоящий момент единственным нормативным правовым актом, регулирующим режим официальных курсов валют, является положение «Об установлении и опубликовании Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю». Оно содержит лишь общие положения о порядке установления официальных курсов валют.

Так, Банк России устанавливает официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю ежедневно (по рабочим дням) или ежемесячно без обязательства Банка России покупать или продавать указанные валюты по установленному курсу. Официальный курс доллара США по отношению к рублю рассчитывается и устанавливается Банком России на основе котировок межбанковского внутреннего валютного рынка по операциям «доллар США — рубль» в соответствии с методикой определения официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю, утвержденной распоряжением Банка России. Официальные курсы других иностранных валют по отношению к рублю рассчитываются и устанавливаются Банком России на основе официального курса доллара США по отношению к рублю и котировок данных валют к доллару США на международных валютных рынках, на межбанковском внутреннем валютном рынке, а также официальных курсов доллара США к указанным валютам, устанавливаемых центральными (национальными) банками соответствующих государств. Официальными курсами национальных валют стран — участниц Экономического и валютного союза по отношению к рублю являются курсы, рассчитанные на основе официального курса евро по отношению к рублю, устанавливаемого Банком России, с использованием соответствующих коэффициентов пересчета данных валют в евро, зафиксированных решениями Совета Европейского союза от 31.12.1998 № 2866/98/ЕС и от 19.06.2000 № 1478/2000/ЕС.

Валютная политика Банка России направлена на совершение операций с иностранной валютой преимущественно на возвратной основе. Это означает, что операции по предоставлению банковскому сектору средств в иностранной валюте будут проводиться в первую очередь в форме сделок РЕПО в долларах США и евро. Данные операции окажут косвенное стабилизирующее воздействие на внутренний валютный рынок, при этом за счет своего возвратного характера они имеют ряд преимуществ по сравнению с продажами или покупками иностранной валюты. Например, использование операций на возвратной основе делает более затруднительным применение спекулятивных стратегий на внутреннем валютном рынке и не вызывает оттока рублевой ликвидности.

Таким образом, инфляция как явление, характеризующееся повышением общего уровня цен в экономике, падением ценности или покупательной способности денег, устойчивым непрерывным ростом цен и т. д., представляет собой одну из основных угроз финансовой безопасности денежного обращения.

Современная денежная политика государства обладает арсеналом правовых средств и методов регулирования инфляционных процессов, используемых с целью достижения состояния защищенности денежного обращения, основными из которых являются рефинансирование кредитных организаций, абсорбирование ликвидности кредитных организаций, обязательные резервные требования к кредитным организациям, валютные интервенции и валютный курс.

Правовые средства и методы регулирования инфляционных процессов, используемые с целью достижения состояния защищенности денежного обращения, в большинстве случаев лишь упоминаются в нормативных правовых актах и не имеют должного законодательного регулирования либо существуют лишь в виде нормативного правового акта Банка России, что влечет правовое регулирование этих средств и методов исключительно в соответствии с усмотрением Банка России.

3.5. Методы обеспечения финансовой безопасности денежного обращения государства

Под методами обеспечения финансовой безопасности в сфере денежного обращения понимаются приемы и способы целенаправленного государственного воздействия на денежные отношения с целью достижения такого состояния защищенности государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет в процессе организации денежного обращения обеспечить устойчивое и прогрессивное развитие его денежной системы.

Основными общепризнанными методами осуществления функций государства (его подфункций) являются методы принуждения и убеждения⁶⁹. В основе метода принуждения лежит угроза применения (или применение) к субъекту различных мер, за счет чего обеспечивается его должное поведение. Принуждение как метод управления, воздействия на поведение людей или организаций применяется во всех случаях, где используется государственная власть.

С позиций финансовой безопасности денежного обращения причиной применения государственного принуждения является наличие внутренней или внешней угрозы, которые препятствуют в процессе организации денежного обращения обеспечению устойчивого и прогрессивного развития денежной системы государства, что влечет или может повлечь нарушение конституционных прав, свобод, достойного качества и уровня жизни граждан, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации, обороны и безопасности государства.

Деньги — это чеканная свобода.

Ф. М. Достоевский

В качестве метода обеспечения финансовой безопасности денежного обращения принуждение характеризуется следующими особенностями. Во-первых, оно используется в государственной правореализующей деятельности, осуществляемой в форме правоприменения, которая может быть как оперативно-исполнительной, так и правоохранительной.

Например, принуждением в правоохранительной форме правоприменительной деятельности в соответствии со ст. 186 Уголовного кодекса РФ является применение мер уголовной ответственности за изготовление, хранение, перевозку или сбыт поддельных денег. Соответственно, принуждением в оперативно-исполнительной форме правоприменительной деятельности на основе ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является установление запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года.

Во-вторых, принуждение часто реализуется через Центральный банк РФ, что объясняется целями и функциями, которыми он наделен.

Например, в соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Центральный банк РФ может применить принуждение в случаях неисполнения в установленный срок кредитной организацией предписаний Банка России. Аналогичная ситуация возникает в случае угрозы бесперебойности функционирования платежной системы, при нарушении условий привлечения во вклады денежных средств физических лиц, а также в других случаях.

Принуждение через иные государственные органы осуществляется в зависимости от компетенции, которой они наделены.

Приведем примеры принуждения для целей обеспечения финансовой безопасности денежного обращения, используемого органами государства. Например, принуждение применяется в случаях нарушения порядка работы с денежной наличностью (осуществляется налоговыми органами), нарушения валютного законодательства Российской Федерации (осуществляется органами валютного контроля), легализации (отмывания) денежных средств (осуществляется органами внутренних дел) и в других случаях.

В-третьих, принуждение реализуется в виде различных мер: юридической ответственности, пресечения, предупреждения, а также правовосстановительных мер.

Принуждение в виде мер юридической ответственности применяется, например, в случае сокрытия денежных средств либо имущества организации, за счет которых должно производиться взыскание налогов, в случае нарушения порядка ведения кассовых операций, нарушения срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора. Меры юридической ответственности применяются в основном государственными органами, а Банк России применяет в основном иные меры (предупреждения, пресечения, восстановления).

Меры пресечения направлены на прекращение противоправного деяния субъектов денежного обращения, а равно на предотвращение их вредных последствий. Так, принуждение в виде предписания Центрального банка РФ об устранении выявленных нарушений применяется в случае нарушения действующего законодательства Российской Федерации, в том числе регулирующего денежное обращение. При несоответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов принуждение применяется в виде такой меры пресечения, как запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц.

Принуждение в виде мер предупреждения применяется как для предотвращения возможных правонарушений при денежном обращении, так и для обеспечения организации денежного обращения. Например, в соответствии со ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России устанавливает норматив ликвидности кредитной организации (ликвидность кредитной организации — ее способность обеспечить своевременное и полное выполнение своих денежных и иных обязательств), имея целью обеспечить устойчивость кредитных организаций. К мерам предупреждения для предотвращения правонарушений в сфере денежного обращения следует отнести отказ кредитной организации в регистрации в качестве оператора платежной системы в случае несоответствия разработанных правил платежной системы требованиям действующего законодательства.

Правовосстановительные меры направлены на восстановление нарушенных прав субъектов денежного обращения и возмещение причиненного им ущерба. К правовосстановительным мерам следует отнести в соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» требование Банка России к кредитной организации об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменении структуры ее активов.

В-четвертых, принуждение сопровождается причинением субъекту различных ограничений:

1) возложение дополнительной обязанности, например обязанности по выполнению принудительных работ, по уплате административного штрафа, по осуществлению мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации и других дополнительных обязанностей;

2) лишение права, например запрет банку на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций на срок до одного года;

3) воспрепятствование в реализации права, например отказ кредитной организации в регистрации в качестве оператора платежной системы в случае несоответствия разработанных правил платежной системы требованиям действующего законодательства.

Убеждение является методом, который представляет собой совокупность средств, приемов и способов воздействия на сознание человека с целью формирования у него мнения об осознанном и добровольном соблюдении и исполнении правовых предписаний⁷⁰. Метод убеждения реализуется путем применения обучения, пропаганды, агитации, разъяснения, публичных слушаний, диспутов и др⁷¹.

В качестве метода обеспечения финансовой безопасности денежного обращения убеждению присущи следующие особенности. Во-первых, убеждение используется и в правотворческой деятельности, и в государственной правореализующей деятельности, осуществляемой в форме правоприменения, которая может быть как оперативно-исполнительной, так и правоохранительной.

Например, при правотворческой деятельности по денежному обращению в сфере государственных финансов существенную роль играют заключения на проект федерального закона о федеральном бюджете. Так, в соответствии со ст. 200 Бюджетного кодекса РФ профильные комитеты заслушивают доклады соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также аудиторов Счетной палаты РФ по соответствующим направлениям, на основании которых готовят свое заключение, а впоследствии готовится проект постановления Государственной Думы о принятии или об отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Убеждение в правоприменительной охранительной деятельности используется, например, следователями Следственного комитета РФ путем применения воспитательных мер в качестве профилактики совершения преступления, предусмотренного, например, ст. 199.2 Уголовного кодекса РФ.

Примером убеждения в правоприменительной оперативно-исполнительной деятельности является предложение Банка России учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Во-вторых, убеждение проявляется в применении различных мер как правового, так и неправового характера.

Неправовые меры разнообразны и доминируют над правовыми. К неправовым мерам относятся воспитательные, пропагандистские, обучающие и др⁷².

Мероприятия по правовому воспитанию граждан, направленные на повышение общей правовой культуры, формирование правильных поведенческих устоев, являются важной составляющей метода убеждения. Из неправовых мер убеждения они являются наиболее распространенными.

Так, применение воспитательных мер может осуществляться должностными лицами контрольных органов (например, налоговых, таможенных и др.) в качестве профилактики по противодействию совершению административных правонарушений, предусмотренных, например, ст. 15.7 и 15.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, правоохранительными органами по противодействию совершения преступления, предусмотренного ст. 186 Уголовного кодекса РФ, и в других случаях.

Правовые меры, применяемые для убеждения в организации безопасности денежного обращения, не столь распространены и в большинстве случаев являются разъяснительными мерами: публичные слушания, прогнозирование, планирование, разъяснения и др. Например, Центральный банк РФ разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет их Государственной Думе, которая принимает по ним решение.

В-третьих, убеждение как метод организации финансовой безопасности денежного обращения используется всеми его участниками путем применения правовых и неправовых мер в соответствии с их компетенцией, установленной нормативными правовыми актами. Применение убеждения вне зависимости от установленной компетенции всех его участников направлено на исполнение единой воли государства.

Таким образом, принуждение как метод обеспечения финансовой безопасности денежного обращения в Российской Федерации характеризуется тем, что оно используется в государственной правореализующей деятельности, осуществляемой в форме правоприменения через Центральный банк РФ и государственные органы, наделенные соответствующими полномочиями в сфере денежного обращения, реализуется в виде разнообразных правовых мер (юридической ответственности, пресечения, предупреждения, а также правовосстановительных мер) и сопровождается причинением субъекту различных ограничений в виде возложения дополнительной обязанности, лишения права и воспрепятствования в реализации права.

Убеждение как метод обеспечения финансовой безопасности денежного обращения в Российской Федерации характеризуется тем, что оно используется как в правореализующей, так и в правотворческой деятельности и проявляется в применении различных мер правового и неправового характера.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. При каких обстоятельствах денежное обращение является непосредственным объектом финансовой безопасности государства?

2. Что является угрозой финансовой безопасности государства в сфере денежного обращения?

3. Перечислите структурные элементы финансовой безопасности в сфере денежного обращения.

4. Каковы основные характеристики состояния финансовой безопасности в сфере денежного обращения?

5. Каким образом определяются основные характеристики состояния финансовой безопасности денежного обращения?

6. Что является целью, предметом и объектом денежной политики государства?

7. Охарактеризуйте содержание денежной политики государства как основы финансовой безопасности денежного обращения.

8. Какие показатели характеризуют инфляционные процессы в государстве?

9. Каковы основные правовые способы и средства денежной политики, регулирующие инфляционные процессы?

10. Каковы основные правовые способы и средства валютной политики, регулирующие инфляционные процессы?

11. Каковы особенности принуждения как метода обеспечения финансовой безопасности денежного обращения?

12. Каковы особенности убеждения как метода обеспечения финансовой безопасности денежного обращения?

Глава 4.
Государственный финансовый контроль в системе обеспечения финансовой безопасности

4.1. Государственный финансовый контроль в системе обеспечения финансовой безопасности: понятие, принципы, виды, содержание

Имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные исследования по изучению различных аспектов финансовой безопасности убеждают нас в том, что важную роль в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства играет государственный контроль. Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в качестве одного из направлений деятельности по укреплению экономической безопасности закрепил создание комплексной системы контроля над рисками и проведение активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики.

Следует признать, что российская экономика несет значительные потери из-за низкого уровня финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. Реальной угрозой ее экономической безопасности является нецелевое и неэффективное использование государственных денежных ресурсов, уклонение от уплаты налогов, легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и другие правонарушения в финансовой сфере. Значимость указанных вопросов для обеспечения финансовой безопасности были затронуты в Послании Президента РФ Федеральному Собранию, в котором отмечено: «Как прямой удар по национальной безопасности надо рассматривать нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ и работать по таким фактам так же серьезно и строго, как по пресечению финансирования терроризма»⁷³.

Финансовая дисциплина — необходимое условие финансовой стабильности государства и предприятий. Она предполагает не только финансовую ответственность за полное и своевременное выполнение финансовых обязательств перед государством (бюджетом), банками, вышестоящими уровнями управления и контрагентами (поставщиками, подрядчиками, биржами, фондами, прочими держателями акций и других ценных бумаг), а также перед занятым в данной структуре персоналом, но и обеспечение ее эффективной работы.

Финансовая дисциплина — это выполнение субъектами финансовых отношений обязанностей, предписанных финансовым законодательством, а также в соответствующих законодательству актах ненормативного характера, в целях упорядочения и совершенствования процессов образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Характерные черты финансовой дисциплины:

а) представляет собой соблюдение установленного финансовым законодательством порядка;

б) соблюдение ее — и право, и обязанность, распространяется на всех участников финансовых правоотношений, обладающих финансовой правосубъектностью;

в) обеспечивается мерами финансово-правового принуждения.

Экономический контроль неотделим от контроля над всей жизнью людей, ибо, контролируя средства, нельзя не контролировать и цели.

Ф. А. фон Хайек

Без соблюдения финансовой дисциплины невозможно укрепить законность в сфере осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Проверка четкого исполнения установленных финансовых предписаний и правил является основой финансового контроля, поскольку соблюдение экономическими субъектами действующего законодательства, эффективное распоряжение финансовыми ресурсами необходимо контролировать. Следовательно, государственный финансовый контроль играет важную роль не только в соблюдении финансовой дисциплины, но и в обеспечении финансовой безопасности.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что организация государственного финансового контроля — обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом⁷⁴. Основными принципами финансового контроля, изложенными в Лимской декларации, являются законность, независимость, объективность, ответственность, гласность, системность.

Принцип законности означает неуклонное и точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, и их должностными лицами.

Принцип независимости предполагает независимость органов государственного финансового контроля в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, от политических и иных общественных объединений. Воздействие и влияние на органы государственного финансового контроля с целью изменения результатов контрольно-ревизионной деятельности не допускается и наказывается в соответствии с законом⁷⁵.

Принцип объективности означает, что государственный финансовый контроль осуществляется квалифицированными специалистами с использованием фактических документальных данных в установленном законодательством порядке путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации.

В соответствии с принципом ответственности к правонарушителям финансового законодательства применяются меры правовой ответственности. Правовые нормы о финансовых нарушениях должны содержать санкции, предусматривающие меры воздействия на правонарушителя. Освобождение от правовой ответственности лица, совершившего финансовое правонарушение, допускается по основаниям, предусмотренным законом, и в порядке, установленном законом. Не допускается сокрытие финансовых правонарушений. Лица, осуществляющие государственный финансовый контроль, несут ответственность за совершенные ими в области финансового контроля противоправные действия в соответствии с законодательством.

Принцип гласности предполагает открытость и доступность для общества и средств массовой информации сведений о результатах контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках государственного финансового контроля, при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

Принцип системности означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках государственного финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, нормативно установленную периодичность его осуществления⁷⁶.

В Лимской декларации особо подчеркивается, что достижение контрольных целей необходимо для стабильности и дальнейшего развития государств с учетом постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Финансовый контроль как элемент управления финансами и денежными ресурсами является регламентированной деятельностью специально созданных органов, осуществляющих контроль за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всеми экономическими субъектами.

Сущность контроля, в том числе финансового, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основная цель данной функции — предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов⁷⁷.

Международный опыт показывает, что основная цель финансового контроля — такое управление общественными финансовыми средствами, которое обеспечивает прозрачность их использования и ответственность исполнительной власти перед обществом. Контроль при этом является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы управления, задача которой — выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии в целях принятия корректирующих мер, а в отдельных случаях — привлечения виновных к ответственности, получения компенсации за причиненный государству ущерб или проведения мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем⁷⁸.

Таким образом, финансовый контроль — особая деятельность уполномоченных субъектов контрольных правоотношений по проверке законности финансовых операций, имеющая важное значение для безопасного функционирования процесса формирования и использования денежных средств бюджетов.

Следует указать, что действующее законодательство не дает определения понятия «государственный финансовый контроль», несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ содержит раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», посвященный видам, объектам государственного (муниципального) финансового контроля, методам его осуществления, полномочиям органов государственной власти, осуществляющим государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации ориентирован на осуществление мероприятий, направленных на обеспечение полноты поступления средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, бюджеты государственных внебюджетных фондов, законности и правильности их расходования, сохранность и повышение эффективности использования государственной собственности, предотвращение финансовых нарушений в государственном и негосударственном секторах экономики и обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. Таким образом, государственный финансовый контроль охватывает широкий круг контрольных отношений, возникающих в сфере аккумулирования денежных фондов в государственной (муниципальной) казне и в бюджетах государственных внебюджетных фондов, их распределения и эффективного использования.

Государственный финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты мобилизации государственных ресурсов, законности доходов и расходов всех звеньев государственной финансовой системы, соблюдения правил учета и отчетности, выполнения обязательств перед бюджетом и государственными внебюджетными фондами, поддержания правопорядка в сфере финансов в целом. Следовательно, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой способ поддержания режима законности и правопорядка в финансовой сфере.

Совершенствование системы управления государственным финансовым контролем в Российской Федерации предполагает изменение функционирования как финансовой системы, так и системы использования государственных средств, обеспечения прозрачности финансовых потоков государства, оперативной и адресной доставки государственных средств. Система управления финансовым контролем государства должна охватывать и охватывает управление не только государственными средствами, но и средствами юридических и физических лиц; к тому же существует налоговое, таможенное, валютное, банковское законодательство, регламентирующее отношения указанных лиц с государством.

Практическая реализация функций, исполняемых субъектом контроля, действенность контроля зависят от множества факторов организационного, законодательного и методического характера, среди которых одно из важнейших мест занимает проблема полномочий органов контроля, включающих право осуществления контрольных функций, проверку соответствующих документов и материальных ценностей, формы проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности, отношения специалистов контролирующего субъекта с должностными лицами проверяющего субъекта, меры административного воздействия, возможность практической реализации материалов проверки и др. От того, насколько имеющиеся права контролирующего субъекта действенны, зависит в решающей степени эффективность контрольных мероприятий. Важнейшим обстоятельством при этом считается возможность контролирующего субъекта принимать и реализовывать решения, обязательные для выполнения администрацией проверяемого субъекта⁷⁹. Возможность реализации адекватных решений оказывает активное воздействие на уменьшение количества нарушений.

Методы финансового контроля. Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы, средства его осуществления. Используются следующие методы финансового контроля: ревизии, проверки (документации, состояния учета, отчетности и др.), анализ и рассмотрение проектов финансовых планов, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности и др. Основной метод финансового контроля — ревизия, под которой понимают наиболее глубокое, полное и всестороннее обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, эффективности и целесообразности.

Все методы финансового контроля носят принудительный характер, поскольку осуществляются независимо от воли подконтрольного субъекта. Уполномоченные органы финансового контроля проводят контрольные мероприятия в односторонне-властном порядке. При этом основанием применения указанных мер принуждения не всегда являются правонарушения. Порядок осуществления финансового контроля методами наблюдения, анализа, обследования, проверки, ревизии можно отнести к особым мерам финансово-процессуального принуждения предупредительного характера.

Существующая классификация финансового контроля свидетельствует о том, что государство в лице субъектов, осуществляющих контроль в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, охватывает все сферы публичных финансов.

Классификация финансового контроля по субъектам, его осуществляющим, предусматривает деление финансового контроля на государственный, который, в свою очередь, подразделяется на общегосударственный и ведомственный, внутрихозяйственный, муниципальный и аудиторский. По времени осуществления финансовый контроль принято подразделять на предварительный, текущий и последующий. По содержанию он делится на бюджетный, налоговый, валютный, а также банковский и страховой надзор. По форме проведения различают обязательный и инициативный контроль.

Повышение роли государственного финансового контроля на современном этапе обусловлено следующими факторами:

— необходимостью динамичного развития страны на базе совершенствования бюджетно-налогового и социально-экономического федерализма;

— необходимостью контроля за рациональным и эффективным использованием государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, в том числе государственной и муниципальной собственности, законностью ее приватизации;

— децентрализацией управления формированием органов государственного финансового контроля нового качества на всех уровнях властной иерархии, определением и законодательным закреплением их места и роли в системе единого государственного финансового контроля;

— необходимостью совершенствования действующего финансового законодательства.

Государственный финансовый контроль в современном государстве выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важнейшим средством обеспечения финансовой безопасности. При этом финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и в системе финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходим для защиты интересов государства.

4.2. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля

Действующим законодательством определен круг субъектов, осуществляющих функции государственного финансового контроля: Контрольное управление Президента РФ, Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Министерство экономического развития РФ, система органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ, Прокуратура РФ, иные органы контроля за поступлением, расходованием и использованием средств и имущества государства. Кроме того, государственный финансовый контроль в ряде случаев осуществляют и коммерческие банки.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Российской Федерации и администрации муниципальных образований, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, он гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов, их должностных лиц, а также организации. Главное в президентском контроле — своевременно и полностью вскрыть причины нарушений, обеспечить их оперативное устранение и организовать контрольную работу таким образом, чтобы исключить в дальнейшем возможность повторения отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений, правонарушений). Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» основными задачами Управления являются:

— контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

— контроль за реализацией общенациональных проектов;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ;

— контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, бюджетных посланий⁸⁰ Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;

— информирование Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Создание Счетной палаты РФ предусмотрено Конституцией РФ, в ст. 101 которой указано, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Состав и порядок ее деятельности определяются Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата РФ — постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», и подотчетный Федеральному Собранию.

Ни одно человеческое существо не является настолько совершенным, чтобы не нуждаться в контроле со стороны.

М. Фрай

Задачи Счетной палаты РФ:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, выработка предложений по их устранению, по совершенствованию