Система стратегического планирования в Российской Федерации

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ  
Ю. В. Степаненко

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 338.984(075.8)

ББК 65.23я73

С40

Авторы:
Ашин Д. М. — § 1 главы I (совместно с Ю. В. Степаненко);
Бакурова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент — глава IV;
Деханов А. С. — § 2 главы III (совместно с С. М. Зубаревым);
Добкин А. Г. — § 2 главы I (совместно с А. В. Сладковой), § 3 главы I, § 1 главы II, § 1 главы III, заключение (совместно с Ю. В. Степаненко);
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор — § 2 главы III (совместно с А. С. Дехановым);
Логвин Р. Б. — глава VII (совместно с А. В. Сладковой и Л. В. Стандзонь);
Матюшенков Д. М. — § 2, 3 главы II (совместно с Ю. В. Степаненко), глава V;
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — глава VI;
Сладкова А. В., кандидат юридических наук — § 2 главы I (совместно с А. Г. Добкиным), глава VII (совместно с Л. В. Стандзонь и Р. Б. Логвиным), приложения 1, 2;
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — глава VII (совместно с А. В. Сладковой и Р. Б. Логвиным);
Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) — предисловие, § 1 гл. I (совместно с Д. М. Ашиным), § 2, 3 главы II (совместно с Д. М. Матюшенковым), заключение (совместно с А. Г. Добкиным), приложение 3.

Рецензенты:
Попова Н. Ф., доктор юридических наук, профессор;
Антонян Е. А., доктор юридических наук, профессор;
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации Ю. В. Степаненко.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Система стратегического планирования в Российской Федерации».

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и специалитета, а также может быть полезным преподавателям, практикующим юристам и всем интересующимся вопросами стратегического планирования.

УДК 338.984(075.8)

ББК 65.23я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Стратегическое планирование в России осуществляется со времен советской эпохи¹. Первым стратегическим планом был план ГОЭЛРО, предусматривавший меры по восстановлению и развитию народного хозяйства на базе электрификации всей страны (1920 г.). Это был первый единый государственный перспективный план развития народного хозяйства РСФСР.

Однако закон о стратегическом планировании в нашей стране принят впервые. Его с нетерпением ждали экономисты, финансисты, хозяйственники, политики, ученые, представители бизнеса, особенно крупного. И дело здесь даже не в определенной ностальгии по жесткой административно-командной системе хозяйствования с ее государственными плановыми заданиями и контрольными цифрами, советской плановой экономике с ее пятилетками, как правило, выполняемыми досрочно (хотя и этот компонент в настроениях присутствовал²). Очевидно, что в какой-то момент политическому руководству нашей страны стало понятным, что, действуя методом проб и ошибок, руководствуясь разрозненными планами, нерационально распределяя материальные, организационные, людские и иные ресурсы, особенно в условиях их дефицита, невозможно добиться устойчивого экономического роста, повышения благосостояния народа, достижения паритета со странами — технологическими лидерами, а также обеспечить национальную безопасность Российской Федерации.

Одним из важных инструментов для решения указанных и других приоритетных для России задач стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»³. В свою очередь, этот законодательный акт содержит в себе целый комплекс управленческих инструментов, направленных на координацию стратегического управления и мер бюджетной политики, повышение точности и качества целеполагания, определение и планомерное освоение приоритетных направлений социально-экономического развития страны и обеспечение ее безопасности. Закон служит средством устранения параллелизма и дублирования в политико-правовых планирующих документах разного уровня и направленности, матрицей стратегического планирования, методологическим навигатором в достижении амбициозных целей органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указанные и другие его функции положены в основу изложения материала настоящего учебного пособия.

Переход к трехуровневому стратегическому планированию, его многовекторность, полисубъектность, а также исключительно важное значение для государственного и муниципального управления вызвали необходимость освоения этого сегмента научного и практического знания будущими юристами и управленцами. Этим объясняется введение в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в учебные планы магистерской подготовки по направлениям подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление и 40.04.01 Юриспруденция (в рамках магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления»), а также в учебные планы специалитета учебной дисциплины «Система стратегического планирования в Российской Федерации».

Общая цель изучения этой учебной дисциплины для указанных направлений подготовки и специальности заключается в освоении обучающимися знаний о системе стратегического планирования в Российской Федерации, о ее законодательно установленных элементах, а также в получении практических умений и навыков, связанных с разграничением стратегических и иных планирующих документов, определением правового статуса, в том числе полномочий, субъектов стратегического планирования, порядком государственной регистрации документов стратегического планирования, общественным обсуждением их проектов, информационным обеспечением стратегического планирования и т. д.

Формируемые компетенции и планируемые результаты освоения учебной дисциплины предусматриваются соответствующими рабочими программами по направлениям подготовки и специальности. Поэтому ограничимся здесь указанием только на общезначимые знания, умения и навыки, которыми должен обладать обучающийся в результате изучения учебной дисциплины (модуля) «Система стратегического планирования в Российской Федерации». В частности, он обязан:

знать:

основные понятия, используемые в законодательных актах о стратегическом планировании;

элементы системы стратегического планирования;

принципы стратегического планирования;

задачи стратегического планирования;

участников стратегического планирования;

полномочия участников стратегического планирования;

виды документов стратегического планирования;

порядок государственной регистрации документов стратегического планирования;

порядок общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования;

основы информационного обеспечения стратегического планирования;

уметь:

определять соответствие показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, целям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

применять методы юридического анализа, сравнительного правоведения при разграничении документов стратегического планирования и иных планирующих документов, определении признаков документа стратегического планирования;

осуществлять отбор и формировать комплекс нормативных правовых актов, имеющих отношение к системе стратегического планирования;

использовать информационные технологии для решения различных исследовательских и административных задач;

систематизировать и обобщать информацию, готовить предложения по совершенствованию системы государственного и муниципального управления;

владеть:

способностью к анализу и планированию в области государственного и муниципального управления;

методами и специализированными средствами для аналитической работы и научных исследований;

навыками определения приоритетов развития организации, отрасли, сферы общественных отношений;

основными навыками формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования;

приемами поиска необходимого документа стратегического планирования с использованием информационных систем и технологий;

навыками обобщения и анализа результатов общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы стратегического управления и стратегического планирования, а также для всех интересующихся этой проблематикой.

Глава I.
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

§ 1. Понятие системы стратегического планирования

§ 2. Принципы стратегического планирования

§ 3. Задачи стратегического планирования

§ 1. Понятие системы стратегического планирования

История формирования системы стратегического планирования России начинается с советского периода, во время которого были заложены основы экономического и административно-планового развития страны. Благодаря накопленному опыту того времени, отечественные современники имеют в своем распоряжении значительный объем информации для обобщения, анализа, исследования и дальнейшего развития системы стратегического планирования.

Становление системы стратегического планирования в советский период началось с принятия в конце 1920 г. восьмым Всероссийским съездом Советов плана государственной электрификации России (ГОЭЛРО), который был разработан Государственной комиссией по электрификации России⁴.

План ГОЭЛРО считается первым советским документом стратегического планирования, основанным на программно-целевом методе. Он предусматривал строительство ряда крупных предприятий и 30 электростанций. Подготовка данного плана была инициирована В. И. Лениным и осуществлялась под его руководством и контролем. Вопреки общему мнению, сформировавшемуся на основании названия плана, этот документ предусматривал не только развитие энергетического комплекса страны, но и подъем экономики в целом. Об этом свидетельствуют названия глав плана.

1. Электрификация и план государственного хозяйства.

2. Электрификация и топливоснабжение.

3. Электрификация и водная энергия.

4. Электрификация и сельское хозяйство.

5. Электрификация и транспорт.

6. Электрификация и промышленность.

План синхронизировал действия по электрификации страны с программой развития отдельных регионов и производительных сил. К 1932 г. план был выполнен и даже перевыполнен. Выработка электроэнергии в 1932 г. по сравнению с 1913 г. (пик развития в дореволюционной России) увеличилась не в 4,5 раза, как планировалось, а почти в 7 раз: с 2 до 13,5 млрд кВт·ч. План ГОЭЛРО был перевыполнен по добыче угля, нефти, торфа, железной и марганцевой руды, производству чугуна и стали⁵. Реализация плана ГОЭЛРО оказала существенное влияние на подъем советской экономики и укрепление энергетического потенциала России. Наряду с экономическими успехами, выражавшимися в развитии тяжелой промышленности, систем выработки энергии и энергопотребления, импортозамещения и становления энергетического стандарта, имели место и административные результаты. К ним можно отнести развитие методологии государственного планирования, формирование понятийного аппарата в этой области, укрепление кадрового потенциала отраслей экономики и др.

Государственная комиссия по электрификации России, упраздненная в 1921 г., явилась прообразом Государственной плановой комиссии при Совете Министров СССР, функционировавшей под различными названиями до 1991 г., но имевшей единое на протяжении советского периода сокращенное наименование — Госплан СССР. Последнее наименование ― Государственный плановый комитет Совета министров СССР. Необходимо подчеркнуть, что сам Госплан СССР никогда не поддерживал инициативы о принятии закона о планировании, поскольку опасался утратить монополию в этом важнейшем секторе административно-командной системы хозяйствования, в которой законы по существу подменялись командами⁶. Важно также отметить, что до и особенно после принятия Федерального закона № 172-ФЗ в административно-правовой науке получило большое распространение предложение о создании федерального органа исполнительной власти, аналогичного Госплану СССР⁷.

Ключевыми планирующими документами советского времени, основой которых стал план ГОЭЛРО, были пятилетние планы развития народного хозяйства СССР или «пятилетки».

Цели и задачи первой пятилетки (1928–1932 гг.) разрабатывались в продолжение плана ГОЭЛРО и были направлены преимущественно на укрепление обороноспособности страны. Кроме того, ставилась цель достижения форсированных темпов развития индустриального потенциала страны и роста количественного состава рабочего класса⁸.

Всего советская история знает 13 пятилетних планов. Все они были направлены на реализацию определенных целей и задач, которые ставились на съездах ВКП(б) и КПСС. Опыт реализации советских пятилеток представляет большую ценность для развития современной системы стратегического планирования.

Нормативное правовое регулирование стратегического планирования в России началось с принятия в 1995 г. Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах экономического развития Российской Федерации» (утратил силу)⁹. Закон имел рамочный характер и состоял всего из шести статей общего, декларативного характера. В них раскрывались основные понятия, определялась система государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

В 2009 г. Президентом Российской Федерации издается Указ № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»¹⁰. До 2014 г. данный указ являлся основным нормативным правовым актом в сфере стратегического планирования. В отличие от Федерального закона № 115-ФЗ он существенно расширял предмет регулирования, предусматривал основные принципы, цели, задачи, систему и механизмы стратегического планирования. Необходимо отметить появление двух важных понятий, раскрывающихся в этом указе. Прежде всего, это понятие стратегического планирования, под которым в анализируемом правовом акте понималось определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Также следует отметить понятие системы стратегического планирования, в которую включались федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации Российской Федерации, осуществляющие разработку организационно-правовых, институциональных, политических, социальных, экономических, военных и других мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития Российской Федерации.

В 2014 г. был принят ключевой законодательный акт для современной системы стратегического планирования России — Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской федерации». Под стратегическим планированием в нем понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Система стратегического планирования по новому закону представляет собой механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что формирование современной системы стратегического планирования прошло три этапа.

Первый этап: 1995–2008 гг.

Это период зарождения современной системы стратегического планирования, начало которого было положено принятием 20 июля 1995 г. Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах экономического развития Российской Федерации». Этот этап характеризуется определением общих подходов к стратегическому планированию в условиях перехода от плановой экономики к свободным рыночным отношениям.

Второй этап: 2009–2013 гг.

На этом этапе в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» система стратегического планирования приобретает свои принципы, цели, задачи, методологическую основу, а также круг участников, хотя и достаточно ограниченный.

Третий этап: 2014 г. — настоящее время.

Принятый в 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской федерации» не только развивает положения соответствующего указа Президента, но и ставит перед публичной властью новые задачи и ориентиры. В качестве безусловных приоритетов стратегического планирования определяются социально-экономическое развитие Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности, существенно расширяется круг участников стратегического планирования.

Переосмысление векторов развития прослеживается через анализ изменений ключевых понятий: «стратегическое планирование» и «система стратегического планирования». Указ Президента РФ № 536 ориентирует, прежде всего, на национальную безопасность и представляет систему стратегического планирования только в качестве совокупности определенных субъектов. Федеральный закон № 172-ФЗ выдвигает на первый план социально-экономическое развитие страны. При этом система стратегического планирования представляется в нем не просто как совокупность субъектов, а как механизм согласованного взаимодействия участников стратегического планирования. Отсюда возникает необходимость рассматривать систему стратегического планирования как в узком, так и в широком смысле.

Система стратегического планирования в узком смысле представляет собой совокупность субъектов (непосредственных участников) стратегического планирования, закрепленных в законе в определенной вертикальной иерархии и горизонтальном соотношении. Уязвимость такого подхода обусловливается тем, что система стратегического планирования здесь представляется несколько статичной, так как без указания на взаимодействие составляющих ее элементов совокупность есть ни что иное, как просто арифметическая сумма, итог.

Система стратегического планирования в широком смысле ― это механизм согласованного взаимодействия участников стратегического планирования. Здесь динамика налицо.

Функционирование системы стратегического планирования обеспечивается взаимодействием ее элементов, составляющих главу третью Федерального закона № 172-ФЗ. Законодатель относит к ним:

1) принципы стратегического планирования;

2) задачи стратегического планирования;

3) участников стратегического планирования;

4) полномочия участников стратегического планирования;

5) документы стратегического планирования;

6) государственную регистрацию документов стратегического планирования;

7) общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования;

8) информационное обеспечение стратегического планирования.

Так как система стратегического планирования представляется законодателем как механизм взаимодействия участников стратегического планирования, взаимосвязь элементов этой системы выглядит следующим образом.

Принципы и задачи составляют методологическую основу стратегического планирования, на их основе осуществляются разработка и принятие документов стратегического планирования.

Участники стратегического планирования являются субъектами с законодательно определенным объемом полномочий, взаимодействие которых декларируется дефиницией системы стратегического планирования.

Документы стратегического планирования выступают основным предметом деятельности участников стратегического планирования.

Государственная регистрация документов стратегического планирования, общественное обсуждение их проектов и информационное обеспечение стратегического планирования выступают как необходимые инструменты организации взаимодействия и объединения всех участников стратегического планирования, которые также дополняют систему контроля и мониторинга реализации документов стратегического планирования.

Таким образом, система стратегического планирования по Федеральному закону № 172-ФЗ наиболее полно отображает современные тенденции и перспективы развития личности, общества и государства и обеспечивает соблюдение и баланс интересов всех участников стратегического планирования и реализации соответствующих планов и программ.

Контрольные вопросы

1. В чем заключалась сущность плана ГОЭЛРО?

2. Какие функции осуществлял Госплан СССР?

3. Назовите основные этапы становления и развития системы стратегического планирования и особенности каждого из них.

4. Какие концептуальные подходы к пониманию системы стратегического планирования можно выделить в настоящее время?

5. Из каких элементов состоит современная система стратегического планирования?

Тестовые задания

1. Первым документом стратегического планирования в России принято считать…

а) первый пятилетний план;

б) план ГОЭЛРО;

в) доклад В. И. Ленину о развитии промышленности;

г) Концепцию национальной безопасности Российской Федерации

2. Госплан СССР был упразднен…

а) в 1936 г.;

б) в 1945 г.;

в) в 1977 г.;

г) в 1991 г.;

д) в 1995 г.

3. В советской истории нашей страны было ___ пятилетних планов

а) семь;

б) десять;

в) тринадцать;

г) пятнадцать;

д) двадцать

4. Первый федеральный закон о стратегическом планировании в России был принят…

а) в 1993 г.;

б) в 1995 г.;

в) в 1996 г.;

г) в 2002 г.;

д) в 2014 г.

5. Современная система стратегического планирования установлена…

а) приказом Минэкономразвития России;

б) постановлением Правительства РФ;

в) указом Президента РФ;

г) федеральным законом;

д) постановлением Совета Федерации.

Дополнительная литература

1. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017.

2. Гончаров В. В. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов: современные проблемы и пути их разрешения // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 11–15.

3. Ильиных Ю. М. Стратегическое планирование и эффективность управления экономическими системами // Современные наукоемкие технологии, 2005. № 1. С. 33–35.

4. Канцер Ю. А. Ресурсоснабжение жилищно-коммунального хозяйства России: вопросы теории и практики: монография / отв. ред. В. А. Вайпан. М.: Юстицинформ, 2017.

5. Кулаев А. П., Казак А. А. Стратегическое планирование в Российской Федерации: плюсы, вопросы и проблемы // Вестник НГУЭУ. 2016. № 3. С. 70–82.

6. Пахомова А. Н. Некоторые вопросы по изменению численного состава рабочего класса в годы первой пятилетки (на примере Центрально-Черноземного региона) // История государства и права. 2009. № 2.

7. Попков С. Ю. Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации: монография / С. Ю. Попков, А. Л. Сафонов, В. М. Смирнов. М.: Дашков и К, 2018. 172 с.

8. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем [и др.]; ред. С. А. Старостин; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 336 с.

9. Тихомиров Ю. А. Бизнес и государственные стратегии // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 9. С. 56–64.

10. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. 488 с.

§ 2. Принципы стратегического планирования

Говоря о принципах стратегического планирования, нельзя не затронуть вопрос о значении слова «принцип». Опираясь на общефилософское понятие принципа как первоначала, основополагающей и руководящей идеи¹¹, под принципами в общей теории права понимают «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» и «выражают главное, основное в праве, тенденции его развития — то, на что право должно быть ориентировано, устремлено»¹².

Следовательно, основываясь на сущности стратегического планирования, можно дать определение понятию «принципы стратегического планирования», под которыми понимается исходные, определяющие идеи, положения, установки деятельности участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Принципы стратегического планирования являются частью системы стратегического планирования, они указаны в статье 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 указанной статьи, организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах: 1) единства и целостности; 2) разграничения полномочий; 3) преемственности и непрерывности; 4) сбалансированности системы стратегического планирования; 5) результативности и эффективности стратегического планирования; 6) ответственности участников стратегического планирования; 7) прозрачности (открытости) стратегического планирования; 8) реалистичности; 9) ресурсной обеспеченности; 10) измеряемости целей; 11) соответствия показателей целям; 12) программно-целевом принципе.

Представляется целесообразным кратко рассмотреть каждый из двенадцати законодательно закрепленных принципов стратегического планирования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования. Данный принцип является ключевым для создания системы стратегического планирования, поскольку именно от единства регулирования основополагающих аспектов стратегического планирования зависит то, насколько будут согласованы принимаемые документы стратегического планирования и действия по их реализации.

В литературе подчеркивается, что «стратегическое планирование должно рассматриваться всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления как универсальный инструмент, обеспечивающий системное и взаимосвязанное стратегическое целеполагание, постановку и реализацию крупных государственных экономических задач с использованием механизма государственно-частного партнерства, и комплексный учет всего многообразия факторов внутреннего и внешнего характера»¹³.

Следует отметить, что на сегодняшний день, к сожалению, методологические и организационные основы стратегического планирования зачастую отличаются неполнотой и противоречивостью как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Правовые акты, регламентирующие данные вопросы, как правило, принимаются применительно к каждому отдельно взятому документу стратегического планирования. Например, приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2016 г. № 423 утверждены Методические рекомендации по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. При этом многие документы стратегического планирования в настоящее время не обеспечены подобным методическим сопровождением, что создает дополнительные трудности при их разработке, а также затрудняет их интеграцию в общую систему документов стратегического планирования.

Рядом экспертов в целях преодоления сложившейся ситуации предлагается установление методологических и организационных основ стратегического планирования в едином документе, распространяющем свое действие на все уровни стратегического планирования¹⁴.

Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач. Содержание данного принципа раскрывает вопрос разграничения полномочий между разными уровнями власти, что соответствует конституционным принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления. Категория федерализма является одной из фундаментальных в науке административного права. Кроме того, не существует единой точки зрения относительно ее содержания. Представляется, что именно данный принцип нуждается в детальном анализе. В настоящее время вокруг термина «федерализм» существует плюрализм научных теорий и концепций, что подчеркивает длительную и небезуспешную историю теоретического осмысления данного принципа государственного строительства.

В современном научном мире нет единого мнения относительно корней происхождения термина «федерализм». Известные исследователи федерализма, в числе которых Д. Элазар, Р. Дэйвис, а также У. Райкер, полагают, что термин «федерализм» (англ. federalism) произошел от латинского слова foedus (соглашение), которое совпадало по смыслу с древнееврейским словом brit', являющимся фундаментальным библейским понятием. У. Райкер подчеркивает, что латинское слово foedus обозначает особое соглашение, подразумевающее доверие, так как родственным foedus является слово fides, означающее собственно «доверие, веру в честность кого-либо»¹⁵. В свою очередь, о федеративном договоре он пишет, что тот представляет собой договор, основанный на взаимном доверии сторон. Российский исследователь федерализма С. О. Алехнович в своей монографии «Федерализм: концепт и практика российского проекта» пишет, что понятие «федерализм» также происходит от латинского слова foedus, но трактуется как «пакт или договор»¹⁶. Похожую точку зрения излагает Е. А. Кремянская в своей работе «Теория и практика федерализма: сравнительно-правовое исследование», где отмечает, что понятие «федерализм» происходит от латинского слова foedus, которое означает «союз, объединение». Однако она указывает, что «существуют иные толкования термина «федерализм». Так, некоторые авторы полагают, что этот термин происходит от слова 'federare', означающего «объединять, укреплять союзом». Один из исследователей федерализма, а также политической регионалистики Р. Ф. Туровский считает, что корни понятия «федерализм» уходят к латинскому слову foederatio, однако означающему «союз, объединение», которое в исходном значении может предполагать объединение самых разных социально-политических групп¹⁷.

Многие концепции федерализма принадлежат американским исследователям и основываются на опыте развития федерации в США, как эталоне для компаративного исследования процессов территориально-государственного строительства. В связи с этим Р. Ф. Туровский в своей работе «Центр и регионы: проблемы политических отношений» пишет, что основными концепциями федерализма в современной научной литературе являются:

дуалистическая концепция федерализма, разработанная и представленная в 1930-х гг. Э. Коруином. Концепция отстаивает идею двух уровней власти, обладающих автономией и суверенитетом, при реализации принципа невмешательства в компетенцию друг друга. Федерализм при этом представляется формой территориальной демократии, так как регионы выступают субъектами демократических отношений;

теория кооперативного федерализма, делающая акцент на сотрудничестве и взаимодействии уровней власти, а также перераспределении ресурсов между штатами и организации системы государственной поддержки их развития. Впервые этот термин употребил в 1938 г. Дж. Кларк, однако об изменении модели американского федерализма заговорили еще в начале XX в. после принятия шестнадцатой поправки к Конституции США. Принципиальное отличие от дуалистического федерализма заключается в логическом появлении иерархии между уровнями власти, где общенациональный уровень выглядит сильнее в результате оказания помощи отсталым регионам, а также в усилении взаимодействия между центром и регионами;

конкурентный или новый федерализм, идея которого, по мнению Р. Ф. Туровского, ассоциируется с президентом Р. Рейганом и 1980-ми гг. Смысл этой концепции заключается в возвращении федеральным центром доли полномочий субъектам федерации для создания ситуации конкурентной борьбы, преференции от которой положительно влияют на развитие всей федерации¹⁸.

Необходимо отметить, что во всех концепциях складывается определенный баланс сил между уровнями власти. Дуалистический федерализм, как видится, в большей степени обладает элементами конфедерации, где отношения между центром и штатами характеризуются с точки зрения концепции баланса угроз. В итоге развитие новых концепций федерализма способствовало появлению баланса в рамках действительно интегрированного государства.

Другие исследователи также проводят деление федерализма по характеру размежевания предметов ведения федерации на дуалистический и кооперативный. Н. М. Добрынин в своей работе «Федерализм: историко-методологические аспекты» пишет, что дуалистический федерализм, являясь наиболее распространенной моделью федерализма, «предусматривает строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации». Что касается кооперативных связей, то они, по его мнению, возможны не только между субъектами федерации, но и между федеральным центром и субъектами. Кооперация между ними достигается на основе создания договоров в пределах компетенций органов государственной власти.

Переходя к пониманию федерализма в условиях российской действительности, прежде всего стоит обратиться к статье 5 Конституции Российской Федерации, нормы которой играют важнейшую роль в понимании основ конституционного строя России и ее федеративного устройства. В части 1 статьи 5 дана структурная характеристика и перечислены все возможные территориальные образования, также впервые использовано понятие «субъект Российской Федерации» применительно ко всем составным частям России. Указанная конституционная норма представляет собой практическое воплощение принципа федерализма «единство во множестве». Единство различных субъектов РФ заключается не только в том, что все их можно объединить в одну категорию, но и в том, что все субъекты РФ равны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также все субъекты РФ наделены определенными конституционно-правовыми атрибутами: своей территорией, конституцией (уставом), органами государственной власти, законодательством, представительством в верхней палате парламента.

Часть 3 статьи 5 Конституции РФ гласит: федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Единство системы государственной власти проявляется в существовании единой системы органов, общая компетенция которых включает все полномочия, необходимые для выполнения функций государства.

Разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ проходит в соответствии с положениями, изложенными в статьях 71–73 Конституции РФ, а также в соответствии с федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Помимо этого, разграничение полномочий в системе исполнительной власти осуществляется через соглашения, заключенные между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части своих полномочий (части 2, 3 ст. 78). Положения статей 71–73 раскрывают, по каким направлениям могут создаваться и функционировать федеральные органы исполнительной власти, а по каким требуется их совместное функционирование с органами исполнительной власти.

Вместе с тем в контексте стратегического планирования целесообразно было бы разграничить полномочия различных органов не только по этим основаниям, но и по функциональному принципу, основываясь на той роли, которую тот или иной орган играет в механизме стратегического планирования, четко разграничив, например, полномочия органов, осуществляющих реализацию стратегического планирования, от органов, обеспечивающих контроль за этой реализацией. В действующей редакции Федерального закона № 172-ФЗ такое разделение не прослеживается, что может создавать определенные риски, связанные, например, с объективностью результатов контроля за реализацией процессов стратегического планирования.

В пункте 4 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ закреплен принцип преемственности и непрерывности, который означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования. Данный принцип наряду с принципом единства и целостности является ключевым для формирования системы стратегического планирования. Вместе с тем представляется, что, учитывая наличие определенной несогласованности документов стратегического планирования, принятых до вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ, и документов, принимаемых после его вступления в силу, целесообразно более детальное урегулирование вопросов соотносимости и преемственности показателей различных документов стратегического планирования в действующем законодательстве.

Согласно пункту 5 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. Данный принцип тесно связан с ранее рассмотренным принципом преемственности. От его практической реализации в значительной степени зависят иерархичность и логичность построения системы документов стратегического планирования.

В научной литературе отмечается, что «определен перечень документов стратегического планирования, обязательных к разработке на каждом уровне. Так, в обязательном порядке разрабатываются стратегии социально-экономического развития макрорегиона и субъектов Федерации … «стратегии социально-экономического развития муниципальных образований могут разрабатываться, утверждаться и реализовываться по решению органов местного самоуправления»¹⁹. Таким образом, «добровольность разработки стратегии делает необязательным определение стратегических целей, приоритетов и задач муниципальной политики, в том числе в области обеспечения экологической безопасности. Отсутствие стратегических целей и целевых индикаторов делает невозможной оценку эффективности деятельности органов власти муниципального уровня по критерию состояния окружающей среды и экологической безопасности на соответствующей территории»²⁰.

Однако, как и в случае с принципом преемственности, представляется целесообразным его более детальное раскрытие в специальных нормах Федерального закона № 172-ФЗ и подзаконных актах, поскольку требование по обеспечению согласованности и сбалансированности без конкретных механизмов их достижения, с учетом количества различных документов стратегического планирования представляется труднореализуемым.

В соответствии с пунктом 6 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип результативности и эффективности стратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования. Данный принцип корреспондирует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленному в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Само по себе требование по обеспечению результативности и эффективности деятельности является общим для всех государственных и муниципальных органов, однако в контексте стратегического планирования оно приобретает особое значение.

Упоминание законодателем при раскрытии данного принципа только документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, представляется не в полной мере обоснованным, поскольку требования, касающиеся эффективности, должны распространяться и на процесс подготовки самих программ и планов, исходя из необходимости наиболее эффективного и результативного достижения целей и задач, определенных в документах стратегического планирования, подготовленных в рамках предшествующих этапов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данный принцип также является основополагающим для формирования системы стратегического планирования в Российской Федерации. Вместе с тем необходимо отметить, что, как и в случае с принципами единства и целостности, и преемственности и непрерывности, он нуждается в раскрытии в специальных нормах Федерального закона № 172-ФЗ и отраслевого законодательства. В настоящее время в административном, уголовном и трудовом законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность за несвоевременную и некачественную подготовку документов, их ненадлежащую реализацию, а также совершение других правонарушений в данной сфере. В таких условиях данный принцип носит скорее декларативный характер и распространяется только на то, что условно относят к «политической ответственности», что представляется недостаточным.

В соответствии с пунктом 8 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования означает, что документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию. Данный принцип является общим для многих видов государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем его определение в рамках Федерального закона № 172-ФЗ представляется слишком узким. Так, например, он не охватывает вопросы участия представителей институтов гражданского общества, общественных организаций в реализации государственно-управленческой деятельности в сфере стратегического планирования. В то же время в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р, одним из принципов открытости федеральных органов исполнительной власти является принцип вовлеченности гражданского общества, который включает в себя обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога. Представляется, что сфера реализации данного принципа может быть расширена за счет этого элемента открытости.

В соответствии с пунктом 9 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков. Данный принцип тесно связан с рассмотренным ранее принципом сбалансированности системы стратегического планирования и принципом ресурсной обеспеченности, в соответствии с которым при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования. Эти принципы носят общеметодологический характер для процессов планирования и являются залогом реальной «исполнимости» документов стратегического планирования.

Согласно пункту 11 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования. Данный принцип, так же как и изложенные ранее, носит методологический характер, но служит не только целям обеспечения реализации документов стратегического планирования, но и целям мониторинга и контроля за полученными результатами. Его дополняет принцип соответствия показателей целям, закрепленный пунктом 12 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ, в соответствии с которым показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 13 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования. Данный принцип тесно связан с программно-целевым методом формирования бюджета, в рамках которого бюджетное финансирование выделяется на достижение конкретных результатов управленческой деятельности, определенных в соответствующих государственных программах.

В целом, анализируя принципы стратегического планирования, следует согласиться с позицией ученых, которые отмечают необходимость коротко и емко формулировать принципы²¹, чего явно не хватает в формулировках принципов стратегического планирования.

Таким образом, важным для стратегического планирования является обеспечение согласованности государственных программ различного уровня, а также их соответствия документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках предшествующих этапов, что в результате должно обеспечить формирование единого цикла разработки и реализации документов стратегического планирования с момента постановки конкретных управленческих целей и задач до их детализации и последующей реализации в рамках конкретной государственной программы.

Контрольные вопросы

1. Назовите принципы стратегического планирования.

2. В чем вы видите смысл принципа преемственности и непрерывности?

3. В чем заключается сущность принципа измеряемости целей?

4. Какой принцип является общим для многих видов государственно-управленческой деятельности?

5. Какие документы не подлежат официальному опубликованию?

Тестовые задания

1. Какой из перечисленных принципов относится к принципам стратегического планирования?

а) принцип равенства всех перед законом и судом;

б) принцип ресурсной обеспеченности;

в) принцип презумпции невиновности;

г) принцип федерализма.

2. О каком принципе говорится в данном тексте: «…означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности РФ, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования»:

а) принципе законности;

б) принципе плановости;

в) программно-целевом принципе;

г) принципе демократизма.

3. В наименовании какого принципа допущена ошибка?

а) принцип единства и целостности;

б) принцип изменяемости целей;

в) принцип результативности и эффективности стратегического планирования;

г) принцип реалистичности.

3. О каком принципе говорится в данном тексте: «…означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации»:

а) о принципе результативности и эффективности стратегического планирования;

б) о принципе прозрачности (открытости) стратегического планирования;

в) о принципе сбалансированности системы стратегического планирования;

г) о принципе соответствия показателей целям.

4. Какой принцип предполагает согласованность принимаемых документов стратегического планирования и действий по их реализации?

а) принцип разграничения полномочий;

б) принцип единства и целостности;

в) принцип ответственности участников стратегического планирования;

г) принцип федеративного устройства.

Задача

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, неоднократно грубо нарушал сроки внесения на рассмотрение проекта указа Президента РФ об утверждении Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, установленные соответствующим поручением Президента РФ.

Кто и к какому виду ответственности может быть привлечен в данном случае?

Дополнительная литература

1. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017.

2. Алехнович С. О. Федерализм: концепт и практика российского проекта. М., 2012.

3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: ОМЕГА-Л, 2005. 584 с.

4. Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на гранях двух веков). Саратов: Изд-во СГАП, 2001. 123 с.

5. Куракин А. В., Карпухин Д. В., Попова Н. Ф. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами // Административное и муниципальное право. 2018. № 11. С. 19–35.

6. Мишулина С. И. Место экологической безопасности в российской системе стратегического целеполагания // Экологическое право. 2017. № 1. С. 39–43.

7. Попков С. Ю. Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации: монография / С. Ю. Попков, А. Л. Сафонов, В. М. Смирнов. М.: Дашков и К, 2018. 172 с.

8. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем [и др.]; ред. С. А. Старостин; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 336 с.

9. Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016.

10. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2006.

11. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. М.: Политиздат, 1981. 445 с.

12. Черепанова М. В. Оценка эффективности правового регулирования стратегического планирования в Российской Федерации // URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=35388405.

§ 3. Задачи стратегического планирования

Наряду с принципами стратегического планирования Федеральный закон № 172-ФЗ определяет задачи стратегического планирования. В первоначальной редакции законопроекта, внесенного на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принятого в первом чтении²², данные задачи именовались как «задачи системы государственного стратегического планирования». Однако в дальнейшем без внесения существенных изменений в содержание самих задач они были распространены на все стратегическое планирование. Вместе с тем по своему содержанию большая часть задач стратегического планирования, закрепленных в действующей редакции Федерального закона № 172-ФЗ, по-прежнему может быть отнесена скорее к задачам системы стратегического планирования, чем к задачам стратегического планирования в целом.

Кроме того, в условиях действующего правового регулирования возникает правовая неопределенность, связанная с недостаточной согласованностью данных задач с законодательной дефиницией стратегического планирования. Ведь в соответствии с пунктом 1 статьи 3 анализируемого закона под стратегическим планированием понимается «деятельность…, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Представляется, что задачи, о которых говорится в определении понятия стратегического планирования, носят более общий характер, и в дальнейшем конкретизируются в различных документах стратегического планирования. В свою очередь, задачи, рассматриваемые в настоящем параграфе, по-прежнему в значительной степени остаются задачами системы стратегического планирования.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона № 172-ФЗ основными задачами стратегического планирования являются:

1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики.

Необходимо отметить, что выделение данной задачи в качестве первой задачи стратегического планирования вовсе не случайно. Это обусловлено, с одной стороны, невозможностью реализации мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, без достаточного финансирования, а с другой стороны — необходимостью обеспечения эффективного и целенаправленного использования бюджетных средств. Практически это обеспечивается за счет включения в состав документов стратегического планирования ряда документов, разрабатываемых в ходе бюджетного процесса (например, Бюджетного прогноза на долгосрочный период, государственных программ Российской Федерации), и, соответственно, согласования их по показателям и целям c другими документами стратегического планирования;

2) определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Решение данной задачи предполагает предварительное исследование, в том числе научное, всех факторов, которые необходимо учитывать при постановке целей и задач в рамках стратегического планирования и их последующей реализации. Именно по результатам данного исследования формируются обоснованные предложения по конкретным целям и задачам, закрепляемым впоследствии в документах стратегического планирования;

3) определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Рассматриваемая задача решается в рамках отдельного этапа стратегического планирования — целеполагания. В процессе целеполагания соответствующими уполномоченными публичными органами принимаются правовые акты, содержащие конкретный перечень взаимосвязанных приоритетов, целей и задач развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

4) выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов.

В рамках решения данной задачи участниками стратегического планирования определяются наиболее оптимальные способы достижения ранее установленных ориентиров. Важным является указание на необходимость обеспечения наибольшей эффективности использования требуемых ресурсов, что коррелируется с принципом результативности и эффективности стратегического планирования, закрепленным в пункте 6 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ;

5) формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Задача по формированию и проведению комплекса мероприятий по достижению стратегических целей и задач связана с реализацией документов стратегического планирования, и предшествующим ей определением окончательного перечня мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и задач. На практике она реализуется в форме принятия планирующих актов (например, «дорожных карт»), определяющих конкретный перечень мероприятий, описывающих их содержание, устанавливающих сроки реализации и ответственных исполнителей;

6) определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Данная задача непосредственно связана с ранее рассмотренной задачей по координации стратегического управления и мер бюджетной политики, поскольку значительный объем ресурсов для достижения стратегических целей и задач обеспечивается именно за счет средств бюджетов разных уровней. Вместе с тем бюджет не является единственным источником ресурсов для достижения стратегических целей и задач. В качестве таковых могут рассматриваться различные варианты привлечения частного капитала, например с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Решение этой задачи связано с соблюдением принципа ресурсной обеспеченности стратегического планирования, закрепленного в пункте 10 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ;

7) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения.

Рассматриваемая задача является одной из основополагающих для всей системы стратегического планирования, поскольку призвана обеспечить взаимосвязь по показателям и конкретным мероприятиям всей совокупности документов стратегического планирования. К сожалению, в действующем законодательстве порядок практического решения данной задачи урегулирован недостаточно, в связи с чем нередко возникают противоречия между показателями различных отраслевых документов стратегического планирования, и, соответственно, деятельностью государственных органов, реализующих данные документы.

8) организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

От эффективности организации мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в значительной степени зависит успешность достижения целей, решения задач и выполнения мероприятий, определенных в этих документах, в связи с чем решению данной задачи должно уделяться особое внимание. Необходимо отметить, что создание и обеспечение эффективного функционирования механизмов мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования невозможно без учета достижений науки административного права в части разработки различных подходов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Важно также отметить, что решение данной задачи тесно связано с принципом ответственности участников стратегического планирования, закрепленным в пункте 7 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ;

9) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования.

Данная задача носит преимущественно организационный характер и тесно связана с ранее рассмотренными задачами, призванными обеспечить ресурсную базу стратегического планирования;

10) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Вовлечение граждан и, в особенности, хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования и достижения поставленных в его рамках целей и задач призвано обеспечить, с одной стороны, учет их интересов при разработке документов стратегического планирования. С другой стороны, оно должно стимулировать их к участию в реализации поставленных стратегических целей и задач. В настоящее время это обеспечивается главным образом за счет проведения общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования, рассмотрения отчетов о ходе или результатах реализации отдельных документов стратегического планирования на заседаниях общественных советов при органах исполнительной власти, а также путем привлечения экспертов профильных объединений юридических лиц к подготовке документов стратегического планирования.

Контрольные вопросы

1. Каково соотношение между задачами стратегического планирования, содержащимися в определении понятия стратегического планирования, и задачами, закрепленными в статье 8 Федерального закона № 172-ФЗ?

2. С помощью каких механизмов обеспечивается координация мер стратегического управления и мер бюджетного планирования?

3. Каково, на ваш взгляд, соотношение функции контроля и функции мониторинга реализации документов стратегического планирования?

4. Какие правовые механизмы могут быть использованы для реализации задачи по координации действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения?

Тестовые задания

1. Какие из указанных документов одновременно являются документами бюджетного планирования и документами стратегического планирования?

а) Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

б) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;

в) Стратегический прогноз Российской Федерации;

г) Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период.

2. Что из перечисленного не является задачей стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ?

а) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;

б) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования;

в) определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработка взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования;

г) выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов.

3. Какие виды обеспечения не предусматриваются Федеральным законом № 172-ФЗ?

а) кадровое;

б) научно-техническое;

в) ресурсное;

г) процессуальное.

Задача

Вы являетесь государственным гражданским служащим федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки документов стратегического планирования. Вам поручено рассмотреть обращение гражданина, который в целях реализации задачи по созданию условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования, предлагает провести общественное обсуждение государственной программы вооружений.

Какой ответ на это обращение вы дадите? На какие правовые нормы при этом сошлетесь?

Дополнительная литература

1. Административное право [Текст]: учебник / А. Б. Агапов, Э. П. Андрюхина [и др.]; ред.: Л. Л. Попов, М. С. Студеникина; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2020. 736 с.

2. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017.

3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: ОМЕГА-Л, 2005. 584 с.

4. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации [Текст]: монография / Л. Л. Попов, Ф. Б. Рысаев. М.: Тип. «Агентство Пресс», 2018. 138 с.

5. Бубнов Г., Паутова А. В., Золотарев В. И. Стратегическое планирование как важнейшая функция управления // Транспортное дело России. 2011. № 4. С. 24–26.

6. Ильиных Ю. М. Стратегическое планирование и эффективность управления экономическими системами // Современные наукоемкие технологии, 2005. № 1. С. 33–35.

7. Кулаев А. П., Казак А. А. Стратегическое планирование в Российской Федерации: плюсы, вопросы и проблемы // Вестник НГУЭУ. 2016. № 3. С. 70–82.

8. Курбатов И. А. Государственное планирование как средство достижения целей социального государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 2. С. 11–15.

9. Магданов П. В. Современный подход к стратегическому планированию // Искусство управления. 2011. С. 11–26.

10. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем [и др.]; ред. С. А. Старостин; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 336 с.

11. Смирнова О. О. Задачи модернизации экономики и система планирования экономического развития Российской Федерации // МИР. 2011. Окт. — дек. С. 20–25.

12. Стратегическое планирование и управление развитием территории / А. Г. Воронин. М., 2007. 140 с. (Программа сотрудничества ЕС и России).

13. Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016.

Глава II.
УЧАСТНИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ

§ 1. Участники стратегического планирования на федеральном уровне

§ 2. Участники стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации

§ 3. Участники стратегического планирования на уровне муниципального образования

§ 1. Участники стратегического планирования на федеральном уровне

Круг участников стратегического планирования федерального уровня и их полномочия определяются соответственно статьями 9 и 10 Федерального закона № 172-ФЗ. В соответствии со статьей 9 участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются:

1) Президент Российской Федерации;

2) Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума);

3) Правительство Российской Федерации;

4) Совет Безопасности Российской Федерации;

5) Счетная палата Российской Федерации;

6) Центральный банк Российской Федерации;

7) федеральные органы исполнительной власти;

8) иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Президент Российской Федерации:

1) осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования;

2) определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

3) определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению;

4) определяет цели и задачи стратегического управления в Российской Федерации;

5) утверждает (одобряет) документы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и по другим вопросам, находящимся в ведении Президента Российской Федерации, определяет порядок их разработки и корректировки;

6) определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Президента Российской Федерации;

7) принимает иные решения в сфере стратегического планирования.

Полномочия Президента Российской Федерации по руководству государственной политикой в сфере стратегического планирования вытекают из его конституционно-правовых полномочий по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. В рамках данных полномочий Президент определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению. Как правило, формой реализации данных полномочий является издание правовых актов, содержащих указанные цели и определяющих основные направления деятельности. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»²³ утверждена Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Данной Стратегией определена цель научно-технологического развития Российской Федерации — обеспечение независимости и конкурентоспособности страны за счет создания эффективной системы наращивания и наиболее полного использования интеллектуального потенциала нации, а также основные направления и меры реализации государственной политики в области научно-технологического развития.

Широкие полномочия Президента в области подготовки, утверждения, определения порядка подготовки и осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам обеспечения национальной безопасности обусловлены его статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и вытекающими из этого статуса полномочиями по осуществлению руководства деятельностью отдельными федеральными органами исполнительной власти в сфере обороны и безопасности. Во исполнение данных полномочий Президентом утвержден ряд документов стратегического планирования в данной сфере, к числу которых относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации²⁴, Военная доктрина Российской Федерации²⁵, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации²⁶ и другие.

К «другим вопросам, находящимся в ведении Президента Российской Федерации», по которым Президент утверждает (одобряет) документы стратегического планирования, в первую очередь относятся вопросы реализации внешней политики. Например, именно Президентом утверждается Концепция внешней политики Российской Федерации, последняя редакция которой была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640²⁷.

Наряду с указанными полномочиями Президент Российской Федерации наделен полномочиями по принятию иных решений в сфере стратегического планирования. К данным полномочиям может быть отнесено подзаконное регулирование отдельных отношений в сфере стратегического планирования, не урегулированных действующим законодательством, создание различных консультативных органов по вопросам стратегического планирования, а также принятие других решений в системе стратегического планирования, необходимых для обеспечения согласованного функционирования ее элементов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование в сфере стратегического планирования, реализует полномочия в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»²⁸ и проводит обсуждение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

По сравнению с полномочиями Президента РФ полномочия Федерального Собрания в сфере стратегического планирования менее детализированы и недостаточно проработаны. Помимо законодательного регулирования в сфере стратегического планирования и отсылки к положениям Федерального закона «О парламентском контроле», в котором отсутствуют специальные нормы, регулирующие порядок осуществления парламентского контроля за деятельностью в сфере стратегического планирования, Федеральное Собрание в соответствии с положениями Федерального закона № 172-ФЗ участвует в стратегическом планировании лишь в форме обсуждения стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. В настоящее время порядок реализации данного полномочия детально не урегулирован, однако палаты Федерального Собрания в отдельных случаях по своей инициативе принимают участие в обсуждении некоторых документов стратегического планирования на этапе их подготовки. Так, в постановлении Совета Федерации от 27 июня 2018 года № 237-СФ «О мерах Правительства Российской Федерации по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года»²⁹, Правительству даны рекомендации по содержательному наполнению Основных направлений деятельности Правительства и Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 г.

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Правительство Российской Федерации:

1) определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы;

2) обеспечивает в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации согласование разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации документов стратегического планирования, в частности стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации;

3) определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

4) определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, а также порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов стратегического планирования;

5) обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации;

6) обеспечивает методическое обеспечение стратегического планирования;

7) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации для разработки документов стратегического планирования;

8) определяет порядок ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования, в том числе порядок регистрации документов стратегического планирования в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования;

9) осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования Российской Федерации, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки;

10) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере стратегического планирования, установленные Федеральным законом № 172-ФЗ, являются наиболее обширными по сравнению с полномочиями остальных участников стратегического планирования. Это обусловлено его конституционно-правовой ролью как высшего исполнительного органа государственной власти.

В соответствии с данными полномочиями на Правительство Российской Федерации возложено формирование нормативных и методических основ стратегического планирования по вопросам, находящимся в его ведении. На сегодняшний день Правительством уже утвержден ряд актов, устанавливающих нормативные и методические требования к подготовке отдельных документов стратегического планирования. Например, постановлением Правительства РФ от 29 октября 2015 г. № 1162 утверждены Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации³⁰.

Помимо этого, в соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Правительство определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении. Вместе с тем указанным законом четко не определена правовая форма реализации данных полномочий. Ряд целей, задач и показателей деятельности ФОИВ содержится в отдельных документах стратегического планирования, а также в правовых актах Президента и Правительства, однако подготовка акта Правительства, в котором на системной основе закреплялись бы указанные цели и задачи, на сегодняшний день законодательством не предусмотрена.

Наряду с рассмотренными полномочиями Правительство РФ реализует полномочия по координации деятельности участников стратегического планирования по подготовке актов стратегического планирования. К данным полномочиям относятся полномочие по обеспечению согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, принимаемых на федеральном уровне, полномочие по определению последовательности разработки и взаимоувязки документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также полномочие по установлению порядка формирования системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования. Вместе с тем, как и в случае с ранее рассмотренным полномочием, пока Правительством РФ не приняты нормативные правовые акты, которые определяли бы порядок реализации данных полномочий.

Важными для формирования и функционирования системы стратегического планирования являются также полномочия Правительства РФ по установлению правовых основ ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования. В целях реализации указанных полномочий Правительством РФ 25 июня 2015 г. принято постановление № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования»³¹.

К числу полномочий Правительства РФ также относится осуществление контроля за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки. К сожалению, на сегодняшний день, с учетом того что ряд правовых актов, содержащих указанные требования, пока еще не принят, реализация данного полномочия в значительной степени затруднена.

Как и перечень полномочий Президента РФ, перечень законодательно закрепленных полномочий Правительства РФ в сфере стратегического планирования не является закрытым. Вместе с тем, в отличие от схожего полномочия Президента РФ, «иные полномочия» в сфере стратегического планирования Правительство РФ может реализовывать только в случаях, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Совет Безопасности Российской Федерации:

1) осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»³², Положением о Совете Безопасности Российской Федерации³³;

2) осуществляет иные функции в сфере стратегического планирования в соответствии с решениями Президента Российской Федерации.

Полномочия Совета Безопасности в сфере стратегического планирования, несмотря на их краткое изложение в Федеральном законе № 172-ФЗ, достаточно обширны. Фактически именно этот орган осуществляет подготовку большинства документов стратегического планирования в сфере национальной безопасности, а также по другим вопросам, относящимся к ведению Президента Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Совете Безопасности одной из его задач является подготовка предложений Президенту Российской Федерации об утверждении и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны. В этой связи статьей 4 указанного Положения к функциям Совета Безопасности отнесены: осуществление стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности, в том числе: оценка эффективности работы по реализации документов стратегического планирования, корректировка документов стратегического планирования и стратегических национальных приоритетов, координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования.

К настоящему времени Советом Безопасности подготовлен ряд документов стратегического планирования, утвержденных Президентом РФ. В их число входят Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации и другие.

В соответствии с пунктом 5 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Счетная палата Российской Федерации:

1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»³⁴;

2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» к задачам Счетной палаты, в числе прочих, отнесены:

аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации.

В целях решения данных задач Счетная палата осуществляет функции по мониторингу и анализу формирования и использования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации при разработке и реализации документов стратегического планирования, экспертизе документов стратегического планирования, по подготовке рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям.

В соответствии с пунктом 6 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ Центральный банк Российской Федерации:

1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³⁵;

2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не содержит прямых указаний на полномочия Банка России в сфере стратегического планирования. Вместе с тем указанным законом предусмотрена разработка Банком России во взаимодействии с Правительством РФ ряда актов, имеющих существенное значение для определения стратегических целей государственной политики в финансовой сфере. К числу данных актов, например, могут быть отнесены Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 гг. (одобрено Советом директоров Банка России 26 октября 2018 г.)³⁶ и Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 гг.³⁷

Помимо этого, Банк России совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти принимает участие в подготовке и реализации иных документов стратегического планирования в финансовой сфере, например Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 гг³⁸.

В соответствии с пунктом 7 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ федеральные органы исполнительной власти:

1) разрабатывают документы стратегического планирования на федеральном уровне, осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления;

2) разрабатывают планы деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждают отчеты об их реализации;

3) осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне;

4) осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ и иными нормативными правовыми актами в сфере стратегического планирования.

Федеральные органы исполнительной власти являются основными разработчиками документов стратегического планирования федерального уровня в сферах своей компетенции. Так, например, Минэкономразвития России выступало разработчиком Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года³⁹ и Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года⁴⁰; Минфин России (совместно с Банком России) — Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 годы; Минэнерго России — Энергетической стратегии России на период до 2030 года⁴¹.

Помимо деятельности по разработке документов стратегического планирования, ФОИВ осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в сферах своего ведения. При этом необходимо отметить, что порядок осуществления полномочия по координации стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления Федеральным законом № 172-ФЗ регламентирован не в полной мере. Вместе с тем, как правило, данное полномочие реализуется путем разработки и утверждения вместе с документом стратегического планирования соответствующего плана мероприятий («дорожной карты») по реализации положений данного документа. Так, например, распоряжением Правительства РФ от 2 июня 2016 г. №1083-р одновременно со Стратегией развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года утвержден план мероприятий («дорожная карта») по реализации указанной Стратегии.

Для координации деятельности по реализации положений отдельных документов стратегического планирования могут создаваться специальные координационные органы. Так, например, постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2018 г. № 92 образована Межведомственная координационная комиссия по реализации Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 годы и утверждено положение о ней⁴².

Другим, не менее существенным, полномочием ФОИВ в сфере стратегического планирования является полномочие по разработке и утверждению планов их деятельности, а также утверждению отчетов об их реализации, которое регламентировано постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации»⁴³.

Наряду с рассмотренными полномочиями ФОИВ осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне. Порядок реализации данных полномочий определяется отдельными актами для каждого документа стратегического планирования.

К иным полномочиям ФОИВ в данной сфере относятся различные полномочия, закрепленные законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами.

Особое место среди ФОИВ, являющихся участниками стратегического планирования, занимает Минэкономразвития России. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»⁴⁴ Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки документов стратегического планирования и осуществляющим мониторинг и контроль за их реализацией в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 172 ФЗ, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Так, например, именно Минэкономразвития России обобщает и направляет в Правительство РФ информацию о ходе реализации планов деятельности ФОИВ.

В соответствии с пунктом 8 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ к участникам стратегического планирования также относятся иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Участников стратегического планирования, о которых идет речь в данном пункте, можно разделить на две группы.

К первой группе относятся государственные организации, являющиеся уполномоченными органами управления в отдельных отраслях, например ГК «Росатом», ГК «Роскосмос» и некоторые другие. В рамках реализации государственно-управленческих полномочий в отдельных отраслях, данные организации осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования, схожие с полномочиями ФОИВ, в том числе разрабатывают и издают правовые акты, определяющие стратегические цели и задачи дальнейшего развития. Так, например, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»⁴⁵, ГК Роскосмос разрабатывает проекты государственных программ Российской Федерации, президентских программ, Федеральной космической программы России, межгосударственных и федеральных целевых программ, программ Союзного государства и программ международного сотрудничества в области космической деятельности, а также в пределах своей компетенции принимает участие в разработке проектов других программ. Помимо этого, как и ФОИВ, данные организации осуществляют разработку внутренних планирующих документов, имеющих стратегическое значение. Например, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»⁴⁶ корпорация для достижения целей, установленных законодательством, разрабатывает программу деятельности Корпорации на долгосрочный период, предусматривая в ней выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа, а также мероприятий, обеспечивающих реализацию государственных программ.

Определенную сложность представляет тот факт, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность такого рода организаций, не в должной мере приведены в соответствие с положениями Федерального закона № 172-ФЗ, не содержат норм, корреспондирующих с предписаниями указанного закона, регулирующими порядок подготовки соответствующих документов стратегического планирования, а также порядок осуществления мониторинга и контроля за их реализацией. Представляется, что учитывая особую роль в механизме государственного управления организаций, являющихся уполномоченными органами управления в отдельных отраслях, они должны быть включены в число «постоянных» участников стратегического планирования. Одновременно законодательство об их правовом статусе и деятельности должно быть приведено в соответствие с требованиями Федерального закона № 172-ФЗ, предъявляемыми к документам стратегического планирования, а также к порядку их разработки и реализации.

Ко второй группе участников стратегического планирования, о которых идет речь, можно отнести различные общественные и научные организации, в том числе представляющие интересы субъектов экономической деятельности (малого, среднего и крупного бизнеса). На федеральном уровне к их числу могут быть отнесены всероссийские объединения — Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, Федерация независимых профсоюзов России, различные научные и образовательные организации. Не являясь непосредственными разработчиками документов стратегического планирования, они оказывают консультативную, научную, методическую поддержку участникам стратегического планирования. Их эксперты и представители нередко принимают участие в разработке проектов документов стратегического планирования.

Соответствующие положения, предусматривающие возможность участия представителей данных субъектов в разработке документов стратегического планирования, содержатся в ряде подзаконных актов, регулирующих порядок подготовки документов стратегического планирования федерального уровня. Например, в соответствии с пунктом 6 Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 октября 2015 г. № 1162, к разработке проектов отраслевых документов при необходимости привлекаются объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации.

В ходе обсуждения дальнейшего развития механизмов стратегического планирования в Российской Федерации рядом специалистов высказываются предложения о создании федерального органа в сфере стратегического планирования с наделением его полномочиями по координации деятельности участников стратегического планирования. В качестве аргументов в пользу необходимости создания такого органа приводятся повышение взаимосвязанности показателей документов стратегического планирования, расширение возможностей для координации деятельности всех участников стратегического планирования по достижению стратегических целей и решению задач, а также усиление контроля за реализацией документов стратегического планирования.

Контрольные вопросы

1. Какие вам известны документы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности, утвержденные или одобренные Президентом РФ?

2. Назовите формы парламентского контроля, в рамках которых может осуществляться контроль за реализацией документов стратегического планирования.

3. С помощью каких правовых механизмов может осуществляться полномочие Правительства РФ по осуществлению контроля за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования?

4. Каковы функции Совета Безопасности РФ в сфере стратегического планирования?

5. Охарактеризуйте полномочия Банка России в сфере стратегического планирования.

6. Какова роль Министерства экономического развития РФ в совершенствовании системы и механизмов стратегического планирования?

7. Какие органы и организации могут быть отнесены к «иным участникам» стратегического планирования?

Тестовые задания

1. Какой из указанных государственных органов не является постоянным участником стратегического планирования на федеральном уровне?

а) Государственная Дума;

б) Общественная палата;

в) Счетная палата;

г) Генеральная прокуратура.

2. Какое из перечисленных министерств является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки документов стратегического планирования?

а) Минфин России;

б) Минюст России;

в) Минцифры России;

г) Минэкономразвития России.

3. Какой из перечисленных органов наделен в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ полномочием по выработке и реализации государственной политики в сфере стратегического планирования?

а) Президент РФ;

б) Правительство РФ;

в) федеральные министерства;

г) Совет Безопасности РФ.

Задача

Федеральным агентством, подведомственным одному из федеральных министерств, был разработан проект отраслевой стратегии в своей сфере ведения. При согласовании стратегии с федеральным министерством, министерство отказало в согласовании проекта стратегии, сославшись на то, что именно оно наделено полномочиями по выработке государственной политики в данной сфере, и разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты, в том числе по вопросам стратегического планирования в данной сфере, имеет право только оно.

Оцените доводы министерства. Кто прав в данной ситуации?

Дополнительная литература

1. Административное право [Текст]: учебник / А. Б. Агапов, Э. П. Андрюхина [и др.] ; ред.: Л. Л. Попов, М. С. Студеникина; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2020. 736 с.

2. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017.

3. Брюнин В. В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. № 9.

4. Гончаров В. В. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов: современные проблемы и пути их разрешения // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 11–15.

5. Кожевина О. В., Балашова С. П., Сиротенко М. В. Организационно-экономические основы стратегического планирования. М.: Русайнс, 2018.

6. Молчанов Н. А., Егоров Н. А., Матевосова Е. К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2 (51). С. 28–34.

7. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем [и др.]; ред. С. А. Старостин; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 336 с.

8. Стратегическое планирование как основа в достижении основных приоритетов национальной безопасности и устойчивого развития государства // Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки [Текст]: Сб. докладов: Секция гражданского права. Секция предпринимательского права. Секция банковского права. Секция гражданского процесса. Секция спортивного права. Секция интеллектуальных прав / ред. В. Н. Синюков [и др.]; Московская юридическая неделя. Международная научно-практическая конференция. М.: Проспект, 2016. С. 350–359.

9. Степаненко Ю. В. Перспективы административно-правового регулирования научной деятельности в свете разрабатываемой Стратегии научно-технологического развития России на долгосрочный период // Административное право и процесс. 2016. № 9. С. 5–12.

10. Филатова И. В. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации как приоритетное направление развития национальной экономики // Миграционное право, 2016. № 3. С. 37–39.

§ 2. Участники стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации

Круг участников стратегического планирования на уровне субъекта РФ и их полномочия определяются соответственно статьями 9 и 10 Федерального закона № 172-ФЗ. Статьей 9 устанавливается, что к числу участников стратегического планирования относятся:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

2) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

3) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

4) исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

5) контрольно-счетный орган субъекта РФ;

6) иные органы и организации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в рамках стратегического планирования решает следующие задачи:

вырабатывает политику стратегического планирования региона;

осуществляет нормативное правовое регулирование в сфере стратегического планирования;

осуществляет методическое обеспечение процесса стратегического планирования;

определяет цели, задачи, показатели стратегического планирования;

координирует работу органов исполнительной власти субъекта РФ; обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования субъекта РФ;

осуществляет контрольно-надзорные и иные мероприятия.

Реализация политики стратегического планирования региона заключается в разработке программы, посвященной стратегическому планированию на уровне субъекта РФ, содержащей вопросы социально-экономического развития соответствующей территории и утверждаемой законом субъекта РФ. Впоследствии на ее основе разрабатываются иные документы стратегического планирования, о которых пойдет речь далее.

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ принимается отдельный закон о стратегическом планировании. К примеру, в Республике Татарстан 16 марта 2015 г. принят закон № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан». Положениями таких законов устанавливаются круг и полномочия участников стратегического планирования, виды документов стратегического планирования субъекта РФ, порядок их разработки и принятия.

Необходимо выделить отдельный блок компетенций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, связанных с реализацией функции по контролю за принятием документов стратегического планирования, а также их соответствием нормативным и методическим требованиям, установленным для документов стратегического планирования.

Следуя логике, предложенной статьей 9 Федерального закона № 172-ФЗ, следующим участником стратегического планирования на уровне субъекта РФ является высшее должностное лицо субъекта