Л.В. Стандзонь, А.Б. Агапов

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти

Учебное пособие для магистров

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

С76

Авторы:

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1–5; 5.1 (совместно с Агаповым А. Б.);

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 6; 5.1 (совместно со Стандзонь Л. В.).

Рецензенты:

Гречкина О. В., доктор юридических наук, профессор;

Жабин Н. А., кандидат юридических наук.

В соответствии с государственным образовательным стандартом в учебном пособии рассматриваются лицензирование и разрешения в структуре административного процесса, а также как метод и форма реализации исполнительной власти. Освещаются правовые основы лицензирования и разрешительной деятельности, основные положения лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти.

Учебное пособие подготовлено с учетом проводимой административной реформы в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2018 г.

Для магистров, преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов.

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

© Стандзонь Л. В., Агапов А. Б., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Принятые сокращения

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ

КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ

ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ

ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ

НК РФ — Налоговый кодекс РФ

УК РФ — Уголовный кодекс РФ

Предисловие

Административное право является публичной, базовой отраслью российской правовой системы и регулирует общественные отношения, связанные с реализацией исполнительной власти и осуществлением государственного управления в Российской Федерации. Оно регулирует разнообразные группы общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества: экономической, социально-культурной, административно-политической. Одним из таких направлений являются общественные отношения, связанные с лицензированием или выдачей разрешений, которую осуществляют разнообразные органы исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти является важнейшим институтом административного права и изучается на протяжении нескольких последних десятилетий.

Лицензионно-разрешительная деятельность — один из видов административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти, занимает значительный объем в механизме государственного регулирования и управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность имеет большое значение в деятельности различных органов исполнительной власти и в первую очередь — в деятельности федеральных служб как одна из основных функций в рамках осуществления контроля и надзора.

Именно с этих теоретических позиций и будет рассмотрена лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти изучается для:

1) получения системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомления студентов с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирования у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Осуществление лицензирования или выдача разрешений уполномоченными органами исполнительной власти имеет большое значение для обеспечения прав и законных интересов участников административно-правовых отношений, поэтому отдельное внимание уделяется применению мер административной ответственности за нарушения лицензионно-разрешительного законодательства.

Лицензионно-разрешительной системе отводится важная роль в развитии и легализации предпринимательской деятельности, а также в деятельности специально уполномоченных в этой сфере органов исполнительной власти.

Надлежащая административно-процедурная подготовка объективно требуется юристу практически любого профиля работы: государственному служащему, судье, прокурору, юрисконсульту, нотариусу, адвокату, эксперту. Всем им в процессе своей профессиональной деятельности неизбежно приходится взаимодействовать с органами исполнительной власти, иными государственными органами и их должностными лицами, использовать, а в установленном законом случаях и оценивать конкретные административно-правовые нормы и административно-правовые акты.

В рамках данного учебного пособия «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» магистры, обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности связан с лицензионно-разрешительной системой, познакомятся с комплексным исследованием основополагающих вопросов лицензионно-разрешительной деятельности в Российской Федерации.

Для этого предварительно следует овладеть знаниями общей и особенной частей административного права. В связи с этим студенты должны обладать следующими знаниями:

• мировоззренческими и методологическими основами юридического мышления;

• методами и средствами поиска, систематизации и обработки правовой информации;

• сущностью государства и права; основными закономерностями возникновения, развития и функционирования государства и права; механизмом государства, системой права механизма и средствами правового регулирования и реализации права; особенностями государственного и правового развития России; ролью государства и права в политической системе общества;

• особенностями конституционного строя Российской Федерации, правового положения граждан, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России;

• теоретическими и практическими основами государственного управления и административно-правового регулирования в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества.

Настоящее учебное пособие имеет своей целью ознакомить магистров вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также всех, кого по роду работы интересует лицензионно-разрешительная деятельность, с одним из важнейших институтов административного права.

Раздел I.
Сущность и основные институты лицензирования,разрешительной деятельности

Глава 1.
Предмет и задачи учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти»

1.1. Предмет, задачи, метод учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти». Его структура, назначение и содержание

Лицензионно-разрешительная деятельность представляет собой комплекс научных знаний о закономерностях развития и применения лицензирования или выдачи разрешений различными уполномоченными органами государственной власти (должностными лицами).

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой особый административный институт. Некоторые авторы ее выделяют в самостоятельную отрасль права. И конечно же, лицензирование является центральной темой для исследования в науке административного права и процесса.

Целями освоения дисциплины «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» являются:

1) получение системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомление магистров с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирование и развитие у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Объектом лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти являются правила осуществления лицензирования, то есть особые управленческие взаимосвязи, которые организуют ряд наиболее значимых социальных процессов или оказывают на них прямое и опосредованное воздействие.

Предмет курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» — совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся, прекращающихся в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, а также общественных отношений управленческого характера в процессе организации и осуществления лицензионно-разрешительной деятельности.

Метод курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти», как и метод административного права, является преимущественно императивным, властным, методом властеотношений. В методе реализуются дозволения, предписания, запреты. Дозволения встречаются не так часто. Можно сказать, что они предваряют начало административно-правовых отношений по лицензированию. Ведь принятие решения о начале предпринимательской деятельности — это не императив, а исключительно добровольный выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя. Также в качестве примера дозволения можно привести подачу жалобы. Большей частью метод представлен предписаниями. В качестве примера можно привести деятельность органов исполнительной власти по организации процедуры лицензирования. Запреты применяются только в случае нарушения лицензионного законодательства.

Содержание курса представляет собой последовательное изучение места лицензирования и разрешений в структуре административного процесса, административно-процедурной деятельности, изучения лицензирования как метода и формы реализации исполнительной власти; правовых основ лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти; основных положений лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти (порядка организации и осуществления лицензирования, выдачи разрешений); привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании.

1.2. Возникновение и история развития института лицензирования в России

История лицензирования начинается с давних времен. Некоторые ученые утверждают, что лицензирование не является отечественным изобретением и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия¹.

Лицензирование как особый разрешительный документ на осуществление экономической деятельности возник во Франции в XVIII в., но наиболее четкое отражение он нашел в период правления Наполеона. Объявленная Наполеоном континентальная блокада обязывала всех французских купцов и купцов зависимых от Франции стран прекратить торговлю с Англией и ее колониями. Однако купцы покупали в английских колониях товары, используемые Францией в военных целях, и получали в органах полиции разрешение на такую торговлю. Эти разрешения назывались лицензиями. Следовательно, можно сделать вывод, что лицензирование — не исключительный институт российского законодательства, он воспринял все то положительное, что было накоплено в зарубежном законодательстве.

История развития российского лицензионного законодательства имеет собственную периодизацию. В связи с этим обоснованно можно выделить следующие этапы.

I этап — период Российской империи со второй половины XVI в. до середины XIX в.

Данный период характеризуется становлением и зарождением основ лицензирования. Это время называется эпохой меркантилизма, когда появилась необходимость вмешательства государства в хозяйственную деятельность.

Так, в качестве примера можно привести гл. 25 Соборного уложения 1649 г.², в которой имелся указ о кормчестве, или о неразрешенной торговле вином и табаком. Предусматривалась уголовная ответственность и за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от феодально-крепостнических принципов хозяйствования, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811–1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, лицензий или «льготных писем» (Freibriefe). Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи «льготных писем», явившихся прототипом лицензий. Таким образом, предпосылкой введения лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России был политический, но не экономический фактор, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей³.

II этап — период Российской империи с середины XIX в. по 1917 г.

Он характеризуется становлением и развитием лицензирования в России. В царской России до этого времени понятия лицензирования введено не было. Государство не использовало подобный метод в отношении предпринимателей. Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70–80-е гг. XIX в., после отмены крепостного права, требовали соответствующего правового регулирования. Поэтому появились новые способы регулирования экономических отношений, и одним из методов, применяемых государством, стала система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.⁴

В качестве примера производственной деятельности можно привести винокуренную промышленность, которая в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении⁵. Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства. В соответствии с Уставом об акцизных сборах винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. То есть соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения.

Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

В качестве примера торговой деятельности хотелось бы привести розничную продажу алкогольной продукции. В те времена устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Так, в соответствии с ними для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом. При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведениях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению»⁶). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (например, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»⁷).

За нарушение требований указанных правил устанавливалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 руб.⁸, что являлось большой денежной суммой на тот момент.

Следующим важным направлением явилось учреждение специальных органов. В качестве примера можно привести создание в 1899 г. Департамента окладных сборов, который явился аналогом современного лицензирующего органа, взимающего «патентные сборы» за осуществление торговых операций. После оплаты данного сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла учитывать и контролировать ряд сфер экономики.

В качестве еще одного направления можно выделить появление аналога государственной пошлины. Положением о государственном промысловом налоге от 8 июня 1898 г. предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога⁹. После уплаты основного промыслового налога торговым предприятиям выдавалось промысловое свидетельство. Если торговое или промышленное предприятие действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

Сборы, поступающие от продажи таких свидетельств, были значительны, что обеспечивало постоянный доход государственного бюджета. В структуре Министерства финансов был специально создан Департамент торговли и мануфактур, который обеспечивал и контролировал исполнение законодательства о лицензионных сборах с торговли и промышленности. В губерниях это находилось в компетенции податных инспекторов Казенной палаты. Податные инспекторы Казенной палаты наблюдали также за законностью осуществления торговой и промышленной деятельности на подведомственной территории. К выполнению контрольной функции были привлечены и городские управы (полицейские учреждения), городские думы и волостные правления (исполнительные органы в уезде), которые назначали специальных чиновников для участия в проверках торговых и промышленных предприятий.

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и Горным департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Предусматривалось, что дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам¹⁰.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — начала XX в. (например, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г.) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения Правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанавливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения Правительства, на частных землях без дозволения владельца и Правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось «открытие книжного магазина или лавки, или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения Правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 — «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений».

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г.¹¹ Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права. Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310–363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку» (ст. 318)¹². Приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не требовалось.

Дела по таким нарушениям производились в административном порядке: при обнаружении проверяющими должностными лицами факта правонарушения составлялся протокол, который направлялся в Казенную палату для дальнейшего разбирательства дела. Решение Казенной палаты могло быть обжаловано в Правительствующий Сенат. Следует отметить, что детальная регламентация порядка осуществления контроля свидетельствует о защите не только публичных интересов, но и частных интересов предпринимателей.

В целом сложившаяся перед Революцией опека государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процесс индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы¹³, включая лицензирование.

III этап — период военного коммунизма 1918–1921 гг.

Революция 1917 г. привела к антирыночной политике. В этот период вопросы лицензирования не были приоритетными для вновь созданного государства и развития лицензирования не происходило.

IV этап — период НЭПа 1922–1929 гг.

В данном периоде применение разрешительного метода регулирования вновь приобрело широкое распространение.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.)¹⁴ широко использовал ограничительные нормы в виде разрешений и лицензий. Так, закреплялся разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды, согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г., могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. Горное положение СССР¹⁵ предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас это называется лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)¹⁶. Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность. В соответствии с п. 4 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз»¹⁷ право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. (п. 19).

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции), автомобилей и мотоциклов¹⁸.

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно, выпускаемые в почтовых посылках, выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта, при сбыте их на сторону за плату приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке.

Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона¹⁹.

Итак, наиболее часто под лицензией в тот период понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени. Окончание периода НЭПа в конце 1920-х гг. представляло собой фактический отказ от товарно-рыночных отношений и переход к административным методам управления экономикой.

IV этап — советский период 1930–1989 гг., включающий два подэтапа: довоенный и послевоенный

Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (лицензирование непредпринимательской деятельности). Государственные предприятия в лицензировании не нуждались.

В послевоенный советский период применение методов лицензирования было весьма ограничено. В сфере внешнеторговой деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли СССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли государства.

Вторым видом лицензирования, предусмотренным правовой системой того периода, являлась выдача разрешений на использование изобретений, предоставляемых на основании лицензионного договора. Данный договор относится к области права интеллектуальной собственности и не имеет ничего общего с лицензированием как формой государственного контроля.

Таким образом, применение института лицензирования в советский период было весьма ограничено.

Институт лицензирования в Российской Федерации начинает активно развиваться в 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

V этап — современный период (1990 г. — по настоящее время), включающий три подэтапа:

1990–1998 гг. — период формирования правовых основ предпринимательства и лицензирования, регулирования лицензионных правоотношений подзаконными нормативно-правовыми актами.

Понятие «лицензирование отдельных видов деятельности» появилось в постперестроечный период истории Российского государства. Оно возникло в законодательной практике 2 декабря 1990 г. в отношении банковской сферы, когда вступили в действие вновь принятые законы РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».

25 декабря 1990 г. появилось более общее понятие о лицензировании предпринимательской деятельности, когда согласно п. 4 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» начала действовать норма, предусматривающая такое лицензирование. Эта норма устанавливала, что отдельные виды предпринимательской деятельности в Российской Федерации могут осуществляться лишь на основании лицензии (специального разрешения компетентных органов). Предполагалось, что перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определяться Правительством Российской Федерации. В результате 24 декабря 1994 г. было принято постановление Правительства России № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющее в качестве цели проведение единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Вышеуказанным постановлением утверждался Порядок ведения лицензируемой деятельности (устанавливающий единые требования), а также Перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, и Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

Вместе с тем оно содержало некоторые ограничения.

Во-первых, до утверждения положений о лицензировании указанных в постановлении видов деятельности лицензирование осуществлялось в соответствии с действующими нормативными актами.

Во-вторых, действие данного постановления не распространялось на те виды деятельности, особый порядок лицензирования которых устанавливался законодательными актами Российской Федерации и нормативными актами Президента Российской Федерации.

В нем определены виды деятельности, на которые необходимо было получение лицензии: хранение нефти и продуктов ее переработки, перевозка грузов автомобильным транспортом, деятельность лизинговых компаний, образовательная деятельность в области высшего инженерно-педагогического и дополнительного образования, платные юридические услуги, международная туристская деятельность и проч.

Также данное постановление закрепило за отдельными органами исполнительной власти полномочия по лицензированию конкретного вида деятельности. В качестве примера к федеральным органам исполнительной власти, каковым являлся комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням, было отнесено лицензирование скупки у населения ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней и лома таких изделий.

Отдельно в постановлении прописаны сферы деятельности, на которые лицензии выдавали органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: организация спортивного и любительского лова и добычи ценных видов рыб, водных животных и растений, риелторская деятельность, организация и содержание тотализаторов и игорных заведений и т. д. Первоначально предполагалось, что оно будет действовать непродолжительный промежуток времени, поскольку в первом квартале 1995 г. планировалось представить проект Закона о лицензировании. Но постановление Правительства РФ № 1418 действовало до вступления в силу Федерального закона, принятого в 1998 г., и даже после, но уже в части, не противоречащей названному Закону.

Законодательство в данный период в сфере лицензионной деятельности охватывало разнообразный по характеру и содержанию перечень нормативных правовых актов. Порядок лицензирования определялся подзаконными нормативными правовыми актами. По общему правилу, положения о лицензировании отдельных видов деятельности утверждались Правительством. Следовательно, отсутствовало единство правового пространства в области лицензионно-разрешительной деятельности.

С 1998 по 2001 г.

Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности является принятый 15 сентября 1998 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 26 ноября 1998 г.). В нем определялись цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии.

Федеральный закон достаточно конкретно формулировал определения и субъектный состав. Впервые в законный оборот были введены такие термины, как «лицензирующий орган», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензия», «лицензирование» и др. В состав лицензирующих органов входили федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В отличие от предыдущего документа, лицензирующих органов стало больше и они не ограничивались исполнительной ветвью государственной власти.

Так же как и постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» оставлял за федеральными органами государственной власти право передачи отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако такая передача должна была предусматриваться не соответствующим положением о лицензировании, а федеральным законом.

Интересную позицию законодатель занимал в отношении определения «лицензионные требования и условия» — это «совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности». На сегодняшний день в этом определении произошли серьезные изменения.

В отличие от предыдущего документа, вышеупомянутый закон конкретизировал сферы деятельности. Его действие не распространялось на: внешнеторговую и таможенную деятельность, деятельность по охране окружающей среды, связанную с использованием природных ресурсов и отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности.

Впервые Закон определял, что вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дополнительная процедура регистрации заменялась процедурой уведомления.

Отдельная статья посвящалась осуществлению надзора, проводимого наряду с лицензирующим органом также государственными надзорными и контрольными органами. Примечательно, что законодатель предусматривал осуществление надзора только за соблюдением лицензионных требований и условий лицензиата. На соискателя лицензии данные требования не распространялись.

По сравнению с предыдущим документом значительно увеличивался перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии: от восьмидесяти семи до более двухсот.

Этот закон внес ясность в концепцию правового регулирования предпринимательской деятельности посредством лицензирования, поставил лицензирование предприятий и предпринимателей на законодательную основу, определил административную процедуру лицензирования.

Данный период характеризуется проведением первой унификации лицензионного законодательства, закреплением закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, дальнейшим совершенствованием норм законодательства о лицензировании. Вместе с тем, несмотря на всю его прогрессивность, вышеуказанный закон просуществовал недолго, ибо содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности — более 200 видов. В этой связи в 2001 г. назрела необходимость в сокращении их количества и пересмотре ряда других положений в области лицензирования.

С 2001 по 2011 г.

8 августа 2001 г. был принят новый федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существенно изменилась сфера применения закона о лицензировании.

Во-первых, в отличие от предыдущего федерального закона, значительно увеличился перечень видов деятельности, на которые действие закона не распространялось.

Во-вторых, органы местного самоуправления перестали быть субъектом регулируемых законом лицензионных отношений.

Некоторые коррективы коснулись понятийного аппарата. Например, в состав лицензирующих органов вошли исключительно исполнительная ветвь государственной власти федерального и уровня субъектов Российской Федерации.

Лицензионные требования и условия законодатель раскрыл по-иному — как «совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности».

Так же как и предыдущие нормативные правовые акты, закон предусмотрел возможность соглашением передачи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления своих полномочий.

Федеральным законом продлился общий срок действия лицензии: с трех до пяти лет. Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.

Изменения коснулись и общих сроков принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии: лицензирующий орган принимал решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.

Согласно требованиям исследуемого закона контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся исключительно лицензирующим органом. Вместе с тем соискатель лицензии остался вне поля проведения контрольных мероприятий. И только в 2005 г. федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» существенно поменялся порядок проведения лицензионного контроля. Во-первых, более конкретно определялся предмет проверки; во-вторых, видоизменился субъектный состав.

Так, согласно внесенным изменениям лицензионный контроль проводился лицензирующим органом в целях:

• проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах (в отношении соискателя лицензии — при принятии решения о предоставлении лицензии);

• возможности выполнения им лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии — при принятии решения о предоставлении лицензии);

• проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности (в отношении лицензиата — после получения им соответствующей лицензии).

Если в первых двух случаях лицензионный контроль осуществлялся в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии, то в последнем случае лицензионный контроль осуществлялся в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии.

Данный этап — самый продолжительный и реформаторский в истории института лицензирования в системе российского законодательства. Происходящие в течение десяти лет политические, экономические и правовые изменения не могли не отразиться на содержании и сущности процесса лицензирования. В течение всего этого периода неоднократно пересматривались как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Изменялась сфера применения закона, перечень лицензируемых видов деятельности и лицензирующих органов, сроки рассмотрения лицензионных материалов и принятия соответствующих решений, порядок приостановления и аннулирования ранее выданных лицензий, а также ряд других не менее важных вопросов. В этой связи хотелось бы остановиться на процедурах приостановления и аннулирования действий лицензий.

В отличие от ранее действующего законодательства, в федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» пересматриваются основания и порядок приостановления и аннулирования действия лицензии.

Основания приостановления действия лицензии существенно сократились. Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗдействие лицензии приостанавливалось только в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. В этих случаях лицензирующий орган в соответствующих предписаниях определял срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не должен был превышать шести месяцев. И только в случае неустранения выявленных нарушений в указанный срок лицензирующий орган обращался в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Как и прежде, лицензия аннулировалась соответствующим решением суда. Вместе с тем закон в своей первоначальной редакции оставлял право аннулирования лицензии за лицензирующим органом, но только в случаях неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

В 2005 г. порядок приостановления и аннулирования действия лицензии существенно ужесточился. Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»²⁰, который вступил в силу 8 августа 2005 г., был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности:

• во-первых, КоАП РФ был дополнен новым видом административного наказания — административным приостановлением деятельности, назначать которое был уполномочен исключительно суд;

• во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства. Указанное в полной мере относилось и к приостановлению действия лицензии.

Во многом реализуя нормы федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, был принят федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Соответствующими изменениями в федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» законодатель пересмотрел порядок приостановления и аннулирования лицензии, который значительно усложнялся.

Согласно измененным требованиям лицензирующий орган приостанавливал действие лицензии только в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. Именно в этом заключалась сложность всей процедуры как приостановления, так и аннулирования лицензии. Чтобы приостановить действие лицензии, необходимо было:

• выявить нарушение лицензионных требований и условий, за которое соответствующей статьей КоАП РФ предусматривалось административное наказание в виде административного приостановления деятельности;

• надлежащим образом оформить материалы административного производства: составить протокол об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ, протокол о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд;

• по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении суд должен был принять решение о приостановлении деятельности на срок до девяноста суток. Следует отметить, что законодатель на этот счет предусмотрел несколько вариантов принятия решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении.

Во-первых, в случае нарушения процессуальных требований (по данным правоприменительной практики, это случалось чаще всего), отсутствия события или состава правонарушения, а также по другим указанным в КоАП РФ основаниям судья принимал решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых (что также происходило довольно часто), по результатам рассмотрения дела судья, ограничиваясь административным наказанием в виде административного штрафа, принимал иное решение по делу. Это исключало возможность проведения дальнейших мероприятий как по приостановлению действия лицензии, так и по ее аннулированию.

Только после прохождения всей этой сложной и бюрократической процедуры на основании судебного решения лицензирующий орган принимал соответствующее решение.

Такое приостановление лицензии сводилось лишь к формальной стороне вопроса — к утверждению соответствующего организационно-технического документа (приказа) — и только. Получалось, что лицензирующий орган лишь констатировал факт приостановления, а законодатель тем самым вводил дополнительное бюрократическое обременение, фактически не подкрепленное государственно-властным характером принимаемого решения.

Еще интереснее становится тот факт, что само такое формальное приостановление действия лицензии также предусматривало особую и излишнюю, на наш взгляд, процедуру.

Во-первых, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливал действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа.

Во-вторых, лицензирующий орган уведомлял об этом лицензиата в письменной форме.

В-третьих, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий направлял копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Что касается процедуры аннулирования, то она, помимо вышеназванных этапов, предусматривала еще больше препятствий.

Во-первых, лицензирующий орган мог обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии только в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранял нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Во-вторых, процедура рассмотрения такого заявления сама по себе представляла собой сложный и многоэтапный процесс.

В-третьих, законодатель предусматривал не менее бюрократичную процедуру оформления необходимых документов лицензирующим органом:

• в течение суток готовился приказ об аннулировании лицензии, который принимался исключительно на основании решения суда;

• об этом уведомлялся лицензиат;

• в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направлялась копия документа, подтверждающая принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Правоприменительная практика показала, что реализация механизма аннулирования лицензии таким образом — достаточно сложный и длительный процесс. В итоге не всегда достигалась поставленная законодателем цель.

В 2003 г. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» было объявлено о начале комплексных преобразований сферы государственного управления.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789-р, важное место отводила оптимизации процедур лицензирования и сокращению количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. Оптимизация в течение данного периода осуществлялась по следующим направлениям:

• подробная регламентация порядка исполнения полномочий по выдаче лицензий;

• перевод услуг по предоставлению лицензий в электронный вид;

• попытки внедрения упрощенного режима лицензирования;

• наибольшие усилия были направлены на сокращение количества видов лицензируемой деятельности.

Одной из задач первостепенной важности было сокращение лицензируемых видов деятельности за счет принятия технических регламентов.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, должно было прекратиться лицензирование следующих видов деятельности: разработка, производство, ремонт и испытание авиатехники (в том числе двойного назначения); эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; производство маркшейдерских работ; геодезическая деятельность, за исключением осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; картографическая деятельность, за исключением осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; производство медицинской техники; техническое обслуживание медицинской техники; деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений.

Однако на практике эти планы так и не были реализованы: в одних случаях технические регламенты приняты не были, в других принятие регламента не повлекло отмены режима лицензирования.

Показательным примером стала ситуация, сложившаяся с лицензированием в сфере обеспечения пожарной безопасности. В период действия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» вступил в силу Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. По логике закона, после вступления в силу данного нормативно-технического акта должно было прекратиться лицензирование производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Однако, как следовало из разъяснений МЧС России, лицензирование данной деятельности сохранилось.

Всего с 2004 по 2011 г. было прекращено лицензирование 38 видов деятельности. Однако в ряде случаев оказывалось, что отмена лицензирования не приводила к достижению цели государственного дерегулирования, так как вместо лицензирования вводились иные разрешительные режимы, что не всегда соответствовало целям административной реформы.

С 2011 г. по настоящее время.

В связи с тем, что закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» перестал отвечать современным реалиям лицензирования, был принят новый федеральный закон — от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями и дополнениями)²¹. В нем определены: лицензируемые виды деятельности, принципы, система и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования. По сравнению с ранее действующим новации Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 99-ФЗ) могут быть оценены двояко.

C одной стороны, в новом федеральном законе количество лицензируемых видов деятельности снижено до 50. Такое существенное снижение объясняется прежде всего объединением лицензируемых видов деятельности в укрупненные группы по сферам экономической деятельности. Действительно прекращено лицензирование только в отношении следующих семи видов деятельности:

1) экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

2) коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

3) изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан;

4) транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;

5) деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса;

6) деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений;

7) деятельность по обеспечению авиационной безопасности.

Важной новеллой закона является сокращение перечня видов деятельности, в отношении которых лицензирование осуществляется в соответствии с отраслевыми федеральными законами. Число видов деятельности, лицензируемых в особом порядке, сократилось почти вдвое. Однако часть таких видов деятельности исчезла из Закона № 99-ФЗ по причине юридико-технического характера. В ранее действовавшем законе в перечень изъятий из общего порядка лицензирования было включено лицензирование, не являющееся публично-властным разрешительным режимом, адресованным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Так, в указанный перечень были включены лицензирование нотариусов, выдача гражданам лицензий на ношение и хранение оружия, выдача лицензий на охоту и даже предоставление лицензий на использование результатов интеллектуальной деятельности. Сейчас соответствующие сферы лицензирования из закона исключены. Однако в отношении такого рода разрешительных режимов в правовом поле ничего содержательно не изменилось. Действительно унифицировано лицензирование только трех видов деятельности: деятельность в области связи, частная охранная и детективная (сыскная) деятельность. Однако указанные виды деятельности подлежат лицензированию с учетом особенностей, установленных иными федеральными законами.

Бесспорным плюсом нового закона является неограниченность срока выдаваемых лицензий. Ранее лицензии выдавались на пять лет. Бессрочность действия лицензии существенно облегчает ведение бизнеса. Прогрессивными нормами закона являются положения о возможности подачи документов в электронном виде, об организации взаимодействия при лицензировании посредством обмена электронными документами, о возможности ведения лицензионного дела в электронном виде, об обязанности ведения реестра лицензий в электронном виде. Закон № 99-ФЗ содержит более детальные требования к составу лицензионного дела. Подробнее урегулированы вопросы, связанные с переоформлением лицензии. Значительно четче регламентированы вопросы осуществления лицензионного контроля.

Позитивной оценки заслуживает новый принцип лицензирования — недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и порядке, которые установлены законодательством о налогах и сборах.

Также положительно можно оценить введение бесплатного предоставления сведений из реестров лицензий.

Вместе с тем ряд положений Закона № 99-ФЗ вызывает дискуссию в научных кругах и негативную оценку.

В качестве примера можно привести цели лицензирования, зафиксированные в ст. 2 закона, которые сформулированы настолько широко, что под них можно подвести практически любую деятельность. Согласно закону «лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде, обороне и безопасности государства, возможность причинения которого связана с осуществлением отдельных видов деятельности». Определение лицензии (п. 2 ст. 3) и определение момента принятия решения о представлении лицензии (ч. 3 ст. 14) связывают возможность осуществлять лицензируемую деятельность с моментом выдачи лицензии, а не с моментом внесения соответствующей записи в реестр лицензий. Таким образом, в законе установлен приоритет бумажных документов, а не электронных записей. Вместе с тем в рамках создания электронного правительства юридически значимым действием лицензирующего органа должно быть не подписание приказа о выдаче лицензии или сама выдача лицензии, а внесение записи в реестр лицензий.

Укрупнение лицензируемых видов деятельности в действующем законе было сделано, видимо, из-за стремления сократить количество соответствующих видов деятельности, хотя бы даже и искусственными методами. Из-за этого законодателю пришлось пойти на допущение детализации такой деятельности на уровне подзаконных актов. По сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» произошло существенное изменение регулирования в части детализации работ (услуг), выполняемых (оказываемых) в составе общего лицензируемого вида деятельности. Согласно ч. 2 ст. 17 данного закона перечень работ и услуг в составе общего лицензируемого вида деятельности, для осуществления которых требовалось специальное указание в лицензии, мог закрепляться положениями о лицензировании только в отношении восьми видов. В иных случаях лицензия выдавалась в целом на соответствующий вид лицензируемой деятельности, что автоматически позволяло лицензиату осуществлять весь комплекс работ (услуг) в рамках такой деятельности. Новым же законом допускается разбивка общего лицензируемого вида деятельности на отдельные работы (услуги) по всем лицензируемым видам деятельности. Например, Положением о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений предусмотрено 11 подвидов лицензируемой деятельности.

В данном случае лицензиат получает лицензию на конкретный подвид деятельности или их комплекс. Такая детализация оправданна в отдельных случаях, когда в рамках одного вида деятельности объединены разнородные виды работ, к которым предъявляются кардинально различные требования. Однако такой подход не имеет смысла и способен создать лишние издержки для предпринимателей в случае дробления лицензируемого вида деятельности на работы, к которым предъявляются одинаковые требования.

Также в Законе № 99-ФЗ был увеличен срок выдачи лицензии. Если ранее решение о предоставлении лицензии должно было быть принято в течение 45 календарных дней, то теперь такое решение принимается в течение 45 рабочих дней, что на практике равняется примерно 63 календарным дням.

После принятия нового Закона о лицензировании серьезных изменений в анализируемой сфере уже не было. Но в качестве довольно важных поправок можно отметить изменения, предусмотренные Федеральным законом от 19 октября 2011 г. № 283-ФЗ и Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ. Первый из них предусмотрел важную для бизнеса норму о том, что лицензии, которые были предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу нового Закона о лицензировании, действуют бессрочно. Бесспорно, данная норма может быть оценена только положительно в силу того, что она значительно снизила издержки бизнеса по переоформлению лицензий.

Второй закон заложил основу мониторинга лицензирования отдельных видов деятельности с использованием специализированной федеральной государственной информационной системы.

1.3. Роль административной науки в развитии и совершенствовании теории и практики лицензирования

Лицензирование является относительно недавним явлением в отечественной науке.

Роль административного права и процесса в исследовании теории и практики лицензирования неоценима.

В целом проблемами административного процесса, административно-процедурного производства занимаются такие ученые, как Попов Л. Л., Агапов А. Б., Старилов Ю. Н., Зубарев С. М., Мигачев Ю. И., Старостин С. А., Степаненко Ю. В., Студеникина М. С. и др.

К числу специальных исследований можно отнести работу М. А. Агаповой «Институт лицензирования в административном праве» (М., 2006), К. И. Костылевой «Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности» (М., 2005). Как форма деятельности органов исполнительной власти лицензирование рассматривается, например, в работах Т. В. Куликовой «Лицензирование как форма реализации исполнительной власти» (Ростов н/Д., 2007), Ю. С. Юрьевой «Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти» (Саратов, 2008) и проч.

1.4. Лицензирование как институт административного и предпринимательског оправа. Общее, различия, проблемы и перспективы их соотношения в российской правовой системе

По-прежнему дискуссионным является вопрос о юридической природе лицензирования. Общественные отношения в области лицензирования отражают публичные интересы государства и интересы отдельных лиц и складываются из взаимодействия между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу осуществления лицензируемых видов деятельности.

Данные отношения, с одной стороны, являются частноправовыми. Они основаны на диспозитивности и отсутствии властеотношений. Лицензирование, по общему правилу, осуществляется по инициативе частных лиц — юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Такое положение дел характерно для отраслей частного права — гражданского, предпринимательского.

С другой стороны, указанные отношения складываются по поводу получения (переоформления, аннулирования, приостановления действия) лицензии между органами государственной власти и участниками гражданского оборота. Здесь присутствует элемент власти и подчинения в регулировании данных правоотношений. Власть и подчинение вытекают из полномочий лицензионного органа самостоятельно, в установленном законом порядке, принимать решения в области лицензирования. А это характерно для отраслей публичного права, а именно — для административного права.

Следовательно, лицензирование может рассматриваться как комплекс урегулированных правом общественных отношений, одни из которых являются частными, гражданско-правовыми (отношения между участниками оборота осуществления лицензируемого вида деятельности), а другие обладают публичным — административно-правовым характером (осуществление административных процедур лицензирования уполномоченными органами исполнительной власти).

Возникает вопрос: образуют ли нормы, регулирующие рассматриваемые отношения правовой институт?²² Нормы о лицензировании объединены общим назначением, целями, поэтому, несмотря на разный отраслевой характер, можно сделать вывод, что они образуют правовой институт.

Какое место занимает лицензирование в системе права?

С точки зрения относимости лицензирования к публичному институту получила распространение точка зрения об административно-правовом характере норм, регулирующем вопросы лицензирования отдельных видов деятельности.

В частности, В. В. Кудашкин полагает, что предметом института лицензирования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами лицензируемой деятельности, опосредующие управляющее воздействие управомоченных органов управления на хозяйствующих субъектов, исходя из публичных интересов государства и личности. Это, по мнению В. В. Кудашкина, позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права.

С точки зрения С. А. Тарасова, также имеются все основания полагать, что лицензирование является одним из институтов административного права, основанные на следующих соображениях. Обязательным субъектом правоотношений лицензирования являются органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством решать вопросы лицензирования. В роли другого субъекта выступают предприниматели, деятельность которых в силу тех или иных обстоятельств вызывает повышенный интерес со стороны государства и им контролируется. Таким образом, нормы, регулирующие лицензирование, охватывают однородные, тесно связанные отношения в рамках одной отрасли, т. е. составляют самостоятельный правовой институт. При этом это институт административного права.

Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Данный вид деятельности в Российской Федерации урегулирован действующим законодательством. Правовые основы лицензирования включают в себя комплекс нормативно-правовых актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Также следует отметить наличие общего и специального законодательства Российской Федерации в сфере лицензирования.

Лицензирование в административном праве рассматривается с публичных начал, а в предпринимательском праве — с частноправовых. Например, предпринимательское право определяет право каждого на занятие предпринимательской деятельностью и возможность получения лицензии, а административное право регулирует вопросы порядка выдачи лицензии, привлечения к административной ответственности.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой административно-процессуальную деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензионное производство в административном праве обладает следующими специфическими чертами:

1) В лицензионном производстве присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти, происходит сочетание публичных и частных интересов.

2) В основном лицензионное производство возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности.

3) Лицензионное производство отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионном производстве выступает соискатель лицензии или лицензиат, а с другой стороны — лицензирующие органы.

4) Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

5) В лицензионном производстве правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается. Она может являться условием удовлетворения соответствующих ходатайств и заявлений одной из сторон лицензионного отношения по выдаче лицензии.

6) Лицензионное производство в преобладающем большинстве случаев является административно-процедурным (например, выдача, переоформление лицензии), а в случае осуществления лицензионного контроля — административно-юрисдикционным. Таким образом, возможно сочетание в рамках лицензионного производства обоих подвидов административного процесса.

7) Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела применяются только в процессе осуществления лицензионного контроля.

8) Споры в отношениях по лицензионному производству разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

9) Имеет особую организацию деятельности, урегулированную законодательством Российской Федерации. Преобладающая часть видов деятельности лицензируется по правилам, установленным Законом№ 99-ФЗ. Также применяются процессуальные положения, установленные Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред.) «Об использовании атомной энергии»; Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ (в ред.) «Об организованных торгах» и других, ввиду того что Закон № 99-ФЗ не распространяется на отношения по лицензированию некоторых видов деятельности.

Уточняющие процессуальные правила содержатся в постановлениях Правительства РФ по отдельным видам деятельности: от 6 июля 2012 г. № 686 (в ред.) «Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств»; от 26 декабря 2011 г. № 1130 (в ред.) «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» и проч.

1.5. Дальнейшие пути совершенствования института лицензирования в административном праве. Дискуссионность, научная обоснованность

В целом следует отметить, что данная область общественных процессуальных отношений на протяжении последнего десятилетия подвергалась значительным изменениям, направленным на совершенствование процесса лицензирования в Российской Федерации. В связи с этим можно выделить следующие тенденции в развитии законодательства о лицензировании:

• сокращение лицензируемых видов деятельности (например, в области строительства, туристской, туроператорской деятельности и проч. получение лицензий не требуется, как раньше), что привело к сокращению масштабов лицензирования в Российской Федерации и переходу на применение других методов государственного регулирования;

• сокращение и унификация законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.

• сокращение денежных издержек юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при лицензировании (этому способствует, например, введение бессрочности действия большинства лицензий; введение принципа недопустимости взимания платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины);

• совершенствование механизмов получения, переоформления лицензии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (например, введение электронной формы осуществления процедур лицензирования; переоформление лицензии без дополнительного предоставления документов, только на основании заявления и проч.);

• усовершенствование процедур лицензирования со стороны органов исполнительной власти, уполномоченных их применять (например, порядка проведения лицензионного контроля).

Основные понятия и термины

Лицензирование, разрешение, лицензионное производство.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Какое можно сформулировать понятие предмета учебного курса «Основы лицензионно-разрешительной системы» и его задач?

2. Является ли лицензирование институтом административного права?

3. Какие особенности отличают историю лицензирования в России?

4. Каковы общие черты лицензирования как института административного права и предпринимательского права?

5. Какие существуют различия в лицензировании как институте административного и предпринимательского права?

6. Каковы перспективы выделения лицензионного права как самостоятельной отрасли права?

7. Какие можно выделить тенденции развития законодательства Российской Федерации в области лицензионно-разрешительной деятельности?

8. Какие можно выделить пути совершенствования лицензирования как института административного права?

ЗАДАНИЯ

1. Ознакомьтесь с учебной и научной литературой по теме главы 1.

2. Напишите эссе на тему «Роль административной науки в развитии и совершенствовании лицензирования».

3. Подготовьтесь к дискуссии на тему «Проблемы и перспективы лицензионно-разрешительной деятельности как института административного и предпринимательского права».

4. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите общие черты и различия лицензионно-разрешительной деятельности с позиции административного права и предпринимательского права.

5. Решите тесты

1. Соискатель лицензии — это:

А) юридическое лицо, обратившееся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

Б) индивидуальный предприниматель, обратившийся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

В) юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

Г) любое лицо, обратившееся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии.

ОТВЕТ:__________________

2. К принципам осуществления лицензирования относятся (выберите правильные варианты ответа):

А) презумпция невиновности;

Б) открытость и доступность информации о лицензировании;

В) законность;

Г) быстрота и оперативность;

Д) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за лицензирование;

Е) профессионализм и компетентность.

ОТВЕТ:________________________________

3. Лицензируемый вид деятельности — это:

А) любой вид деятельности;

Б) любой вид деятельности в Российской Федерации и за ее пределами;

В) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии;

Г) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права, требуется получение лицензии.

ОТВЕТ:_______________________

6. Решите казус:

ОАО «Кристалл» осуществляло добычу, розлив и оптово-розничную продажу природной минеральной воды. В 2014 г. в прокуратуру г. Пятигорска поступило сообщение о том, что указанное предприятие осуществляет свою деятельность без лицензии. При выезде на место выяснилось, что лицензии у предприятия нет. Из пояснений руководителя следовало, что ОАО не может получить лицензию. Не знает, куда обратиться и как ее получить. А раз оно зарегистрировано как ОАО, то осуществляет данный вид деятельности законно.

Вопросы и задания к казусу

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какие нарушения есть в данном случае?

3. Какую лицензию должно получить ОАО, в каком органе исполнительной власти?

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017.

6. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

7. Ионова Ж. А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Гос-во и право. 1997. № 1.

8. Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6.

9. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

10. Гущин А. В. Лицензирование как институт административного права //Административное право и процесс. 2006. №1.

11. Багандов А. Б. Лицензирование как правовая и управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. № 10.

Глава 2.
Лицензирование и разрешения в структуре административного процесса

2.1. Лицензионно-разрешительная система — вид административного процесса

В теории административного права преобладают два подхода к понятию административного процесса. Административный процесс представляется в широком и узком смысле.

В широком смысле административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями.

В узком смысле административный процесс отождествляется с юрисдикционным процессом, т. е. управленческой процедурой по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Лицензионно-разрешительная деятельность является одной из разновидностей административного процесса.

К признакам лицензионно-разрешительной деятельности как разновидности административного процесса относятся следующие:

• Административно-процессуальные нормы лицензионно-разрешительной деятельности содержатся во множестве нормативно-правовых актов различной юридической силы. Например, в Законе № 99-ФЗ, постановлении Правительства РФ от 6 июля 2012 г. № 686 (в ред.) «Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств»; постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. № 1130 (в ред.) «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» и проч.

• Основой для административного процесса является индивидуальное административное дело, которое возникает в сфере организации и функционирования исполнительной власти в области лицензирования.

• Для лицензионно-разрешительной деятельности характерно наличие множества субъектов, которые применяют административно-процессуальные нормы. Это разнообразные органы исполнительной власти — как федеральные, так и субъектов Российской Федерации.

• Лицензирование и выдача разрешений осуществляются на основании сочетания различных принципов.

Для лицензионного производства характерно сочетание как общих, так и специальных принципов. К общим принципам можно отнести такие как: законность, гласность, федерализм, ответственность и др.

К специальным принципам, закрепленным в Законе № 99-ФЗ, относятся:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Административный процесс подразделяется на два больших вида в зависимости от категории и содержания административного дела: процедурный и юрисдикционный. Для первого характерны дела бесспорного характера, для второго — дела спорного характера.

Лицензионное производство в преобладающем большинстве случаев является административно-процедурным (например, выдача, переоформление лицензии), а в случае осуществления лицензионного контроля — административно-юрисдикционным. Таким образом, возможно сочетание в рамках лицензионного производства обоих подвидов административного процесса.

2.2. Лицензионно-разрешительная система — разновидность административно-процедурного производства

Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела²³.

Анализируя сущность лицензионно-разрешительной системы как разновидности административного процедурного процесса, следует указать, что ей присущи следующие особенности.

• Объектом лицензионно-разрешительной системы как разновидности административно-процедурной деятельности являются дела бесспорного позитивного характера²⁴. Они связаны с удовлетворением предпринимательских способностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

• Управленческие лицензионно-разрешительные процедуры осуществляются на основе специальных административно-процессуальных норм.

• При реализации административно-процедурной деятельности в сфере лицензирования отсутствует применение принудительных мер.

• Инициатором данного вида деятельности являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Без их желания заниматься предпринимательской деятельностью и получить в связи с этим лицензию она не наступает.

• Лицензионно-разрешительная процедура как разновидность административного процедурного процесса возникает в сфере государственного управления в связи с реализацией исполнительной власти.

• Выдача лицензий и разрешений осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами.

• Лицензионно-разрешительный процедурный процесс регламентирован и формализован, т. е. имеет стадийный характер.

• При осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоотношения не дается.

Исходя из этого можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, лицензионно-разрешительная деятельность является разновидностью административно-процедурного производства.

Во-вторых, она обладает всеми признаками и особенностями, присущими административно-процедурной деятельности.

В-третьих, она является одной из наиболее значимых разновидностей административно-процедурной деятельности, так как заниматься определенными видами предпринимательской деятельности без получения лицензии нельзя. Это незаконно.

В-четвертых, лицензионно-разрешительная деятельность имеет свои отличительные особенности, позволяющие выделить ее в отдельный подвид административно-процедурной деятельности.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующее определение лицензионно-разрешительного производства: это подвид административно-процедурного процесса, который представляет собой деятельность уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц по разрешению и рассмотрению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера, связанных с выдачей юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям лицензий и разрешений.

2.3. Понятие, признаки, содержание,виды лицензий, разрешений.Отличия разрешительной системы от лицензирования.Соотношение лицензии и разрешения

В Российской Федерации некоторые виды деятельности могут осуществляться только на основании лицензии (разрешения).

Лицензия в переводе с латинского переводится как «вольность, свобода делать что угодно». Разрешение по толкованию С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведова определяется как «право на совершение чего-нибудь», а также «документ, удостоверяющий это право».

Действующее законодательство не дает точного определения понятия «разрешение». Имеется только законодательное определение лицензии.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Вместе с тем указанное определение не совсем корректно и не позволяет в полной мере использовать термин «лицензия» для обозначения документа. В прежнем законе о лицензировании термин «лицензия» для обозначения документа не использовался вообще. В Законе № 99-ФЗнет единства в терминологии по данному вопросу. Используется то термин «лицензия», то «документ». Например, в ст. 15 Закона говорится о включении в лицензию (а не в документ) определенных сведений. В ст. 16 закреплена необходимость включения в лицензионное дело копии подписанной и зарегистрированной лицензии.

Следовательно, понятие «лицензия» определяется как специальное разрешение. С одной стороны, это однопорядковые понятия, а с другой — имеют различия.

Разрешение — более широкое понятие, чем лицензия, включающее сертификацию, аккредитацию, аттестацию и т. д. Разрешение с одной стороны является юридическим основанием для начала и осуществления предпринимательской деятельности или иного действия, а с другой стороны подтверждает соответствие предъявляемым законодательством требованиям к тому или иному виду выполнения работ, оказания услуг.

Вместе с тем можно привести примеры, когда законодательство Российской Федерации для осуществления определенного вида деятельности требует как лицензии, так и разрешения, предъявляя к участникам гражданского оборота оправданно повышенные требования. Так, например, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ требует разрешения на реализацию архитектурного проекта, а также лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов.

Более распространена точка зрения о том, что понятия «лицензия» и «разрешение» совпадают. В Законе № 99-ФЗ понятие «лицензия» раскрывается через понятие «разрешение». Следовательно, разрешение — это легальное определение лицензии.

Однако в законодательстве используются различные наименования либо лицензия, либо разрешение.

Научное определение лицензирования как публичного правового института отличает большое разнообразие различных точек зрения²⁵. Ряд авторов определяют лицензирование как процесс выдачи специального разрешения (лицензии)²⁶. Лицензирование рассматривают и как процедуру по оформлению официального разрешения (лицензии) на ведение отдельных видов предпринимательской деятельности²⁷. Лицензирование представляют организационно-правовым механизмом государственного регулирования, включающего в себя субъекты, объекты и процедуры²⁸. По мнению Ж. А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства²⁹. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но частично. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

У проф. Ю. А. Тихомирова лицензирование выступает как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов³⁰.

Законодательное определение лицензирования представлено в Законе № 99-ФЗ: это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Также лицензирование можно назвать государственной услугой. Данная точка зрения находит свое подтверждение в трудах ученых и законодательстве РФ. Несмотря на то, что в Законе № 99-ФЗ об этом ничего не говорится, данное положение вытекает из системного анализа Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»³¹. Согласно ст. 2 вышеуказанного закона государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, — это деятельность по реализации функций соответственного органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. На сегодняшний день многофункциональные центры предоставляют более 300 государственных услуг. Из них к сфере лицензирования относятся: выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензирование фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, медицинской деятельности муниципальных и негосударственных учреждений, деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов и проч.³²

Лицензирование — это административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, как правило, в рамках управленческого процедурного позитивного вида административного процесса.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие специ-фические особенности лицензирования как публичного института:

1) В лицензировании присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти, происходит разумное сочетание публичных и частных интересов.

2) Целями лицензионных процедур являются предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В связи с этим перечень лицензируемых видов деятельности определяется исходя из их значимости и важности для граждан, юридических лиц и государства.

3) В основном лицензирование возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности.

4) Лицензионная процедура отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионной процедуре выступает соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии, или лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию, а с другой стороны, лицензирующие органы³³.

5) Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

6) В лицензионной процедуре правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается, а осуществляется проверка соблюдения требований к лицензиатам соответствующих ходатайств и заявлений по выдаче лицензии³⁴.

7) Лицензирование является государственной услугой, предоставляемой МФЦ.

8) Лицензионные процедуры в преобладающем большинстве случаев являются административно-процедурными (например, выдача, переоформление лицензии), а при осуществлении лицензионного контроля могут быть административно-юрисдикционными. Как видим, в рамках лицензионной деятельности возможно сочетание обоих видов административного процесса.

9) Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля.

10) Споры в отношениях по лицензированию отдельных видов деятельности разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

Лицензирование имеет особую организацию деятельности, урегулированную законодательством Российской Федерации.

Лицензионное производство многообразно и охватывает особые лицензируемые виды деятельности, т. е. имеет следующие разновидности:

• разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники;

• разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия;

• деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

• производство лекарственных средств;

• деятельность по перевозке различными видами транспорта;

• деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;

• частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность;

• оказание услуг связи;

• фармацевтическая деятельность;

• предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами;

• образовательная деятельность;

• страховая деятельность;

• космическая деятельность;

• деятельность кредитных организаций и проч.

Следует отметить, что согласно проведенной реформе в данной области произошло укрупнение лицензируемых видов деятельности и сокращение их количества.

Согласно системе мониторинга лицензирования — ИС «Лицензирование», проводимого Министерством экономического развития РФ, наибольшее количество лицензий на протяжении последних лет выдается на следующие виды деятельности: медицинская деятельность организаций государственной системы здравоохранения; розничная продажа алкоголя; образовательная деятельность; эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; медицинская деятельность медицинских организаций; перевозки пассажиров автомобильным транспортом; услуги связи и проч.³⁵

Помимо лицензирования имеются и другие формы осуществления разрешительной системы.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти проявляется также в выдаче разрешений, не являющихся лицензиями. Правовое регулирование данного вида деятельности составляют множество нормативно-правовых актов разной юридической силы. Приведем примеры:

• Одним из направлений является выдача разрешений МВД в сфере оборота оружия в соответствии с федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (в ред.) «Об оружии»³⁶:

1) Выдача юридическому лицу — перевозчику разрешения на перевозку оружия и патронов в соответствии с приказом МВД России от 1 июня 2012 г. № 553 (в ред.) «Об утверждении административного регламента МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу — перевозчику разрешения на перевозку оружия и патронов»³⁷;

2) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения) в соответствии с приказом МВД России от 2 мая 2012 г. № 398 «Об утверждении административного регламента МВД по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину РФ разрешений на хранение огнестрельного гладкоствольного, длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения)»³⁸;

3) Выдача юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов в соответствии с приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 408 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов»³⁹;

4) Выдача юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на транспортирование оружия и (или) патронов в соответствии с приказом МВД России от 14 мая 2012 г. № 509 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на транспортирование оружия и (или) патронов»⁴⁰;

5) Выдача юридическому лицу с особыми уставными задачами разрешения на хранение и ношение служебного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 19 июня 2012 г. № 609 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу с особыми уставными задачами разрешения на хранение и ношение служебного оружия и патронов к нему»⁴¹;

6) Выдача юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и использование спортивного огнестрельного короткоствольного оружия с нарезным стволом и патронов к нему на стрелковом объекте в соответствии с приказом МВД России от 21 мая 2012 г. № 529 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и использование спортивного огнестрельного короткоствольного оружия с нарезным стволом и патронов к нему на стрелковом объекте»⁴²;

7) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение наградного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 24 мая 2012 г. № 536 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение наградного оружия и патронов к нему»⁴³;

8) Выдача отдельным категориям военнослужащих и сотрудников государственных военизированных организаций, находящихся на пенсии, а также должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия, разрешения на хранение и ношение огнестрельного короткоствольного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 25 мая 2012 г. № 538 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче отдельным категориям военнослужащих и сотрудников государственных военизированных организаций, находящихся на пенсии, а также должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия, разрешения на хранение и ношение огнестрельного короткоствольного оружия и патронов к нему»⁴⁴;

9) Выдача юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия на стрелковом объекте в соответствии с приказом МВД России от 25 июня 2012 г. № 627 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия на стрелковом объекте»⁴⁵;

10) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, спортивного огнестрельного длинноствольного гладкоствольного оружия, охотничьего пневматического оружия или огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 апреля 2012 г. № 373 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, спортивного огнестрельного длинноствольного гладкоствольного оружия, охотничьего пневматического оружия или огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему»⁴⁶;

11) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение спортивного огнестрельного длинноствольного оружия, охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, используемого для занятий спортом, спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 апреля 2012 г. № 374 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение спортивного огнестрельного длинноствольного оружия, охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, используемого для занятий спортом, спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему»⁴⁷;

12) Выдача юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 июня 2012 г. № 639 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов к нему»⁴⁸;

13) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на ввоз в Российскую Федерацию или вывоз из Российской Федерации гражданского или наградного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 28 апреля 2012 г. № 378 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на ввоз в Российскую Федерацию или вывоз из Российской Федерации гражданского или наградного оружия и патронов к нему»⁴⁹;

14) Выдача юридическому лицу, занимающемуся торговлей оружием и патронами, разрешения на хранение оружия и патронов в соответствии с приказом МВД России от 29 сентября 2011 г. № 1038 (в ред.) «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу, занимающемуся торговлей оружием и патронами, разрешения на хранение оружия и патронов»⁵⁰.

Также в целях обеспечения реализации установленного Конституцией РФ права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В настоящее время для организации публичного мероприятия необходимо проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления путем подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и согласования целей, срока, участников, маршрутов и места его проведения. Согласование является своеобразным разрешением на проведение массовой акции, а его отсутствие влечет признание такого мероприятия незаконным.

Разрешение на добычу охотничьих ресурсов выдается физическим и юридическим лицам, у которых возникло желание, а затем и право на добычу охотничьих ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов выдается при осуществлении: промышленного рыболовства; прибрежного рыболовства; рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях; рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства); организации любительского и спортивного рыболовства; в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

2.4. Роль административной науки в развитии и совершенствовании лицензирования

Административная наука как одна из базовых, публичных отраслей права вырабатывает и теоретически систематизирует объективные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и положения о лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти, а также о ее правотворческой и правоприменительной практике.

К числу основных задач науки административного права в области лицензионно-разрешительной деятельности следует отнести исследования:

1) понятия, признаков, содержания лицензирования и разрешительной деятельности;

2) обоснованности и целесообразности существования видов лицензируемой деятельности и выдачи разрешений, внедрения иных инновационных способов разрешений;

3) анализа административного статуса субъектов лицензионно-разрешительной деятельности;

4) правового статуса лицензирующих органов исполнительной власти (должностных лиц), методов и форм реализации ими исполнительной власти в указанной сфере деятельности; совершенствования форм взаимодействия с субъектами лицензионно-разрешительной деятельности;

5) совершенствования управленческой процедуры лицензирования и выдачи разрешений;

6) совершенствования механизмов привлечения нарушителей к административной ответственности в лицензионно-разрешительной сфере;

7) изучения особенностей, правоприменительной