Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти

Учебно-методическое пособие для магистров

Ответственный редактор
кандидат юридических наук
А. В. Сладкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А31

Авторы:

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — раздел I, тема 6;

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор — раздел I, тема 7 (совм. с Мартыновым А. В.), тема 8;

Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент — раздел I, тема 2 (§ 4);

Мартынов А. В., доктор юридических наук, доцент — раздел I, тема 7 (совм. с Зубаревым С. М.);

Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — раздел V (совм. со Степаненко Ю. В.);

Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — раздел I, тема 1 (совм. со Стандзонь Л. В.);

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, руководитель авторского коллектива — раздел I, тема 2 (§ 1–3), разделы II–IV;

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук — раздел I, тема 1 (совм. с Поповым Л. Л.);

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — раздел I, тема 5;

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — раздел V (совм. с Поляковым М. М.);

Студеникина М. С., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — раздел I, тема 3 (совм. с Шилюк Т. О.);

Шилюк Т. О., кандидат юридических наук — раздел I, тема 3 (совм. со Студеникиной М. С.).

Рецензенты:

Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Кобзарь-Фролова М. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Российского государственного университета правосудия.

Ответственный редактор:

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой дисциплины «Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Авторы рассматривают понятие и сущность административно-процедурной деятельности, процедуру рассмотрения заявлений и предложений граждан, регистрационные, лицензионные, разрешительные, контрольные процедуры, административные процедуры, связанные с техническим регулированием, и др. В пособии дается план семинарских занятий по темам, контрольные вопросы, задачи, глоссарий и т. п.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2017 г.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Раздел I.
Курс лекций

Глава 1.
Понятие административного процесса и его виды

§ 1. Понятие и особенности административного процесса.

§ 2. Административное дело: понятие, виды и место в административном процессе.

§ 3. Структура административного процесса.

§ 1. Понятие и особенности административного процесса

Общественные отношения, представляющие собой поведение, действия и поступки людей, во всем своем многообразии составляют нашу жизнь. Вместе с тем для того чтобы она не превратилась в хаос, смутное время или в диктатуру, т. е. массу негативных случайностей, объективно необходимо управление, государственное управление, исполнительная власть. Названная категория имеет философское, политологическое, социальное, правовое и даже кибернетическое содержание, сущность которого — организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние. Решающее значение здесь имеют цель и результат такого воздействия.

Однако для эффективного управления надо не только уметь поставить цель, но и знать как ее достигать, т. е. каким способом воздействовать на объект управления, чтобы предварительно составленный план был выполнен. И это нередко бывает значительно труднее, чем поставить ту или иную цель. Например, ставится цель победить бедность, а достижение этой цели требует огромных усилий и напряжения всех сил государства и общества и значительного временного периода. И здесь становится необходимым алгоритм управления, т. е. порядок, процесс достижения поставленной цели, желаемого результат. Как писал один из древних греков важна не только истина, но часто еще важнее и интереснее путь к ней, процесс ее поиска. Отсюда вытекает вывод о том, что вопрос о цели управления, что надо делать для получения результата становится бессмысленным, если нет ответа на вопрос как надо достигать поставленную цель, в каком порядке, какова логика и последовательность совершаемых действий, каково содержание этой процессуальной деятельности.

Итак, для эффективного управления необходимы:

1. постановка ясной, четкой, понятной цели;

2. выработка программы, порядка, процесса достижения поставленной цели, т. е. логически обусловленной последовательности совершаемых действий для получения требуемого результата;

3. наличие известной подчиненности объекта управляющему устройству, например, инстинкту, команде компьютера, приказу наделенного необходимыми властными полномочиями органа, группы людей или отдельного человека.

Совместный труд людей объективно нуждается в управляющем воздействии специального слоя лиц, для которых управление становится основной сферой деятельности. Здесь можно вспомнить крылатую фразу Карла Маркса: «отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере». Социальное управление и один из его видов государственное управление, является важнейшим условием жизни человеческого общества и возникает из самой природы общественного процесса труда. При этом данный вид управления отличается тем, что в нем главенствующую роль играют люди и управленческие связи реализуются через отношения людей (их поведение, действия, поступки).

Совместная деятельность людей предполагает ее организацию, которая представляет собой, во-первых, объединение людей для совместной деятельности (образование трудовых коллективов, органов управления) и, во-вторых, определенный процессуальный порядок их деятельности. Отсюда можно сделать вывод, что сущностью государственного управления является организующая деятельность или как писал В. И. Ленин: сущностное назначение управления, это два слова — «практически организовывать». Практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Содержание этой управленческой деятельности складывается: а) из образования тех или иных органов управления; б) выработки программы действий; в) обеспечения ее необходимыми ресурсами; г) распределения общих задач между участниками совместного труда и объединения их действий и усилий; д) регулирования их повседневной деятельности (общих правил поведения для всех участников; е) наблюдения (контроля и надзора) за соответствием деятельности поставленным целям; ж) применения мер убеждения и принуждения к участникам управленческих отношений.

В процессе управления достигается подчинение всех участников совместной деятельности общей цели, на достижение которой эта деятельность направлена. В этом и состоит смысл «упорядочивающего воздействия» осуществляемого в процессе государственного управления.

Между тем, в начале 90-х годов прошлого века в результате радикальных преобразований и изменения политического строя как в стране, так и в обществе в целом возник хаос, была утрачена управляемость в государстве, в экономике возник «дикий» рынок, у многих людей потерян жизненный смысл и наступила сумятица в головах.

Тем не менее в последние годы стала очевидной и объективно необходимой в обществе сильная государственная власть, функцию которой в значительной мере выполняет государственное управление. В управлении нуждаются все: и государство, и общество в целом, и маленькое сельское поселение. И только публичное (государственное и муниципальное) управление может связать воедино три звена, составляющие государство и общество — федеральное, региональное и местное в единую цепь, в единое и сильное демократическое государство.

В 1993 году после принятия Конституции РФ на основе теории разделения властей вместо понятия государственного управление, имевшего организационно-правовой смысл, введено понятие исполнительной власти, отражающее ее политико-правовое содержание как ветви государственной власти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление».

Между тем надо совершенно четко понимать, что государственное управление никуда не могло исчезнуть, без него нет ни демократии, ни свободы, ни рыночных отношений. Ведь содержанием деятельности органов исполнительной власти и является государственное управление.

Теперь возникает вопрос, почему в пособии по административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти речь начинается с управления, публичного (государственного и муниципального) управления. Ответ весьма прост, потому что государственное управление является фундаментальной основой административного права, которое называют правом управления, управленческим правом. Административный процесс в свою очередь является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права. Таким образом административно-процессуальные нормы закрепляют динамику управленческой деятельности, ее содержательные и даже временные стадии, циклы, периоды, а закрепление процессуальными нормами статики этой деятельности, конечно, не ослабляет организующего, позитивного характера материальных административно-правовых норм.

Отсюда можно сделать вывод, что административный процесс включает в себя две части или стороны: 1) административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями; 2) административный процесс — это совокупность административно-процессуальных норм составляющих правовой институт или как пишут ученые-административисты, например, В. Д. Сорокин, И. В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти, и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, а также по применению мер административного принуждения).

Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности.

В этой связи можно выделить ряд групп материальных административно-правовых отношений, возникающих в различных сферах государственного управления, для реализации которых необходимы административно-процессуальные действия: во-первых, административные правоотношения, связанные с реализацией гражданами и организациями их прав, законных интересов и обязанностей; во-вторых, административные правоотношения, возникающие в процессе правоприменительной (процедурной) деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с реализацией предоставленных им государственно-властных полномочий, в частности, на основе ведомственных актов управления для внутриорганизационной деятельности и административных регламентов для внешней деятельности с целью выполнения государственных функции и оказания государственных услуг; в-третьих, административные правоотношения, возникающие в результате конфликтных ситуаций граждан и организаций с органами публичной власти, связанные со спором о праве, рассмотрением дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, применением мер административного принуждения, административным и судебным обжалованием решений и действий названных органов и их должностных лиц¹.

Как видим, административно-процессуальная деятельность становится необходимой для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в связи с правомерным поведением, а также в результате их неправомерных действий, вызывающих конфликтную ситуацию.

Отсюда можно сделать очень важный вывод. Без «процессуализации» государственного управления исполнительной власти, без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное управление, в том числе, хотя бы ограничить принятие органами публичного управления ошибочных решений, а также гарантировать невластным субъектам (гражданам и негосударственным организациям) реализацию своих прав и законных интересов. Отсутствие должной процедуры применения правовых норм властными субъектами ведет фактически либо к их парализации, либо к произволу чиновников. До тех пор пока в стране не будут приняты меры по правовой процессуализации материального права, которое должны признавать, соблюдать и защищать органы государственного и муниципального управления и их должностные лица, реального прогресса в защите прав и законных интересов граждан и организаций, которые им предоставляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, не будет. Даже конституционное регулирование прав граждан в нашей стране не ограждает их в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьезным образом актуализирует вопросы реформирования административно-процессуальной деятельности в России².

Подобное состояние административного процесса в нашей стране в какой-то мере объяснимо. Дело в том, что административный процесс в дореволюционный, советский и постперестроечный периоды отсутствовал, не было и правового процессуального механизма реализации важнейших норм, которые издавали органы государственного управления. Действительно, кто мог и зачем ограничить юридическими рамками абсолютную власть российского монарха, которому принадлежала законодательная, исполнительная, судебная и даже духовная власть в империи. В советский период рабочие, матросы, крестьяне и партийная номенклатура через «узкую щель права» не могли увидеть окружающую действительность и управляли страной на основе свободного усмотрения. Поэтому, понятие административного процесса было явлением малоизвестным, а по существу, и не нужным.

В то же время на протяжении веков юридическая мысль упорно трудилась над формированием научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории на базе существовавших тогда гражданского и уголовного процессов. При этом выделялась главная отличительная особенность, этих видов процесса — их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве — гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций — уголовный процесс.

И только с начала 60-х годов прошлого века у отечественных ученых-юристов стал проявляться интерес к процессу административному. В 1964 году Н. Г. Салищевой была издана первая монография «Административный процесс в СССР», в которой автор сконструировала юрисдикционно-узкое понятие административного процесса на базе гражданского и уголовного процессов, поскольку ни теоретической, ни законодательной основы для иного понимания нового вида процесса в то время не существовало. Затем в 1968 году В. Д. Сорокин защитил докторскую диссертацию на юрфаке ЛГУ, а в 1972 году опубликовал на ее базе монографию «Административно-процессуальное право», в которой в отличие от Н. Г. Салищевой отстаивал управленческое широкое понимание административного процесса и первый поставил вопрос о необходимости существования самостоятельной отрасли в системе права нашей страны в виде административно-процессуального права.

Такое понимание административного процесса в теории, включая постоянную дискуссию о широкой и узкой концепции административного процесса и в учебной литературе продолжалось многие годы. Наконец, в 2015 году в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ появилось законодательно оформленное административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством, посредством которых осуществляется судебная власть. На основании Федерального закона от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» названная статья Конституции РФ получила завершающую реализацию.

Таким образом, административный процесс теперь включает в себя три вида: 1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс; 3) административное судопроизводство.

Вместе с тем, постольку административное судопроизводство отнесено к ведению судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права, до создания независимой полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации включающей как широкое (управленческое), так и узкое (юрисдикционное) его понимание.

Каковы же особенности современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса.

Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.

Во-вторых, это государственно-властная деятельность выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности, т. е. здесь отмечается единство властной природы всех видов процесса.

В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения.

В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для «обслуживания» потребностей государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна.

В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий.

Количество стадий, их содержание, последовательность для каждого вида процесса различны.

В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности — получение юридического результата, реализация материальных норм российского права.

В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм. Тем самым образуется неразрывная связь между материальными и процессуальными нормами административного права. А «спусковым крючком» для соединения этих норм права выступает юридический факт, с наступлением которого возникает реальная потребность в реализации соответствующей материальной нормы, что и может произойти лишь с помощью процессуальных норм.

В-восьмых, административно-процессуальная деятельность, объединяя и управленческий (процедурный) и юрисдикционный (правоохранительный) процессы обеспечивает реализацию прежде всего положительной направленности государственного управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности, достигая позитивного результата. Негативный аспект этой деятельности, связанный с конфликтными ситуациями, и, прежде всего, с административными правонарушениями не является доминирующим, хотя и занимает довольно большой объем работы. Именно позитивный характер государственного управления и обеспечивающая его реализацию административно-процессуальная деятельность не позволяют нашему обществу превратиться в полицейское государство.

Административно-процессуальная деятельность и административный процесс в целом, будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов базируются на общеправовых принципах государственного управления, закрепленных в Конституции РФ, собственно процессуальных принципах, которые характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, а также на принципах, характерных исключительно для административного процесса, его процедур и производств.

В юридической литературе приводится немало систем таких принципов. Однако мы отдаем предпочтение принципам административного процесса, сформулированным профессором Ю. М. Козловым. Прежде всего он выделяет принцип законности являющийся основой всех иных принципов: 1) компетентности; 2) приоритета признания, соблюдения и защиты прав личности и охраны интересов государства; 3) процессуального равенства; 4) достижения материальной истины; 5) самостоятельности в принимаемых решениях; 6) доступности; 7) гласности; 8) экономичности; 9) оперативности и быстроты принятия решений; 10) национального языка; 11) ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса³.

Для того чтобы названные принципы выполняли свое фундаментальное назначение и в целом административно-процессуальная деятельность достигала законного, целесообразного и справедливого результата нужны политические, экономические, социальные, организационные и правовые гарантии. Вместе с тем особое значение имеют также определенные процессуальные гарантий прав граждан и организаций, должностных лиц и иных участников административного процесса. При этом особо выделяются гарантии для лиц, не располагающих властными полномочиями.

Основной гарантией в административном процессе является закон и иные нормативные правовые акты, а также судебная защита как это предусмотрено Конституцией РФ и новым Кодексом об административном судопроизводстве (КАС РФ). Особое место в системе гарантий занимает президентский контроль, так как в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Свои контрольные полномочия Президент РФ осуществляет непосредственно и через подведомственные ему органы и должностных лиц — Администрацию Президента РФ и полномочных представителей в федеральных округах. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека. Особым статусом обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченные по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, действующие на федеральном и региональном уровне. Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса и правильного разрешения рассматриваемых конкретных управленческих и юрисдикционных дел является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил. Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль органов исполнительной власти.

Важные гарантии обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в процессе контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц занимают институты гражданского общества, такие как Общественная палата РФ, региональные общественные палаты, Общероссийский народный фронт, общественные советы при государственных органах, политические партии и многие другие общественные формирования.

§ 2. Административное дело: понятие, виды и место в административном процессе

Административное дело представляет собой сочетание двух слов «административное» означает, что речь идет о государственном управлении, о деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а слово «дело», происходящее от глагола делать, говорит о том, что в управленческой сфере происходят какие-либо действия (бездействие) или события, позитивного либо негативного характера, требующие своего разрешения. Административное дело непосредственно связано с государственным управлением, материальными и процессуальными правовыми нормами.

Административное дело — это юридическая процессуальная категория, это отправная точка процедурного или юрисдикционного процесса, это начало административно-процессуальной деятельности, итогом которой должен стать юридический результат. Для того чтобы открыть, начать, возбудить административное дело необходим юридический факт, предусмотренный материальными нормами административного и других отраслей права, например, конституционного, гражданского, финансового. Таким юридическим фактом может быть, например, приказ (поручение) начальника (руководителя), обращение гражданина в орган исполнительной власти, совершение административного или дисциплинарного правонарушения. Вслед за юридическим фактом на основе материальных административно-правовых норм и норм иных отраслей права возникает административное правоотношение, одной из сторон которого выступает гражданин или представитель организации, а другой обязательно орган исполнительной власти или его должностное лицо. В таком административном властеотношений, например, руководитель-подчиненный или нарушитель-сотрудник полиции, юридическое равенство сторон, разумеется отсутствует. Вот здесь и возникает необходимость в административном процессе, в административном деле, в рамках которого стороны равны перед законом и государственным органом (должностным лицом) рассматривающим конкретное индивидуальное дело.

Именно административное дело, как совокупность административно-процессуальных действий и регулирующих их административно-процессуальных норм, обеспечивает равную защиту прав, законных интересов и обязанностей сторон, достижение законного и справедливого юридического результата. В тоже время вынесение решения по делу является односторонне властным правовым актом государственного органа или его должностного лица, а его исполнение обеспечивается всей мощью исполнительной власти, включая Федеральную службу судебных приставов.

Таким образом, административное дело занимает важную роль в государственном управлении, в реализации исполнительной власти и полномочий ее должностных лиц. Административное дело обеспечивает достижение законного и справедливого результата во всех управленческих делах, защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а в итоге, занимая центральное место в административном процессе, эффективно обеспечивает законность и правопорядок в нашей стране.

Содержание и правовая форма административного дела самым существенным образом зависят от вида единого по существу административного процесса — управленческого процедурного положительного по своему характеру или юрисдикционного правоохранительного, в границах которого разрешаются дела негативной направленности.

В сфере государственного управления, реализации исполнительной власти, естественно, доминирует позитивная деятельность, направленная на обеспечение достойного уровня жизни граждан, их безопасности, удовлетворение законных интересов организаций, защищенности общества и в целом государства. И здесь возникает множество управленческих процедур, направленных на удовлетворение жизненно важных потребностей граждан, создание условий для их комфортной жизни в собственной стране. Все эти управленческие процедуры позитивной направленности получают свое юридическое оформление и реализацию в виде индивидуально-конкретных административных дел, в рамках которых достигается желаемый или требуемый юридический результат.

Все административные дела характеризуются набором последовательно развивающихся логически обусловленных стадий, содержание и количество которых зависит от специфики конкретных управленческих процедур. Стадии административного дела отличаются не столько их количеством, сколько содержанием каждой из них, т. е. набором процессуальных действий в зависимости от конкретной процедуры и, конечно, названия той или иной стадии. Тем не менее существует и типовой перечень стадий административных дел управленческой процедурной позитивной направленности: 1) открытие, заведение или возбуждение административного дела; 2) регистрация дела; 3) принятие и проверка подлинности, достоверности и правильности составления предъявленных документов и дееспособности представляющего их лица; 4) рассмотрение дела и принятие по нему решения; 5) контроль за исполнением принятого решения.

Тем не менее одинаковых или похожих административных дел практически не бывает, ведь они не случайно называются индивидуальными делами, касающимися конкретных граждан и организаций, конкретных управленческих процедур. Например, административное дело по оказанию государственных услуг существенно отличается и по содержанию, и по стадиям от административного дела по выдаче лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности или регистрационных, патентных дел.

Еще более серьезными отличиями от административных процедурных дел позитивной направленности характеризуются административные дела, связанные с юрисдикционным, правоохранительным видом административного процесса. Каковы же эти отличия или особенности.

Во-первых, административные дела в этой сфере возникают только при наличии конфликтной ситуации. Это спор о праве, обжалование или прокурорское опротестование принятого по административному делу решения, совершение административного или дисциплинарного правонарушения, применение мер административного принуждения.

Во-вторых, в границах административного дела должна осуществляться правовая оценка поведения сторон, участвующих в деле, т. е. это чисто юридическая работа в виде правовой квалификации происходящих событий.

В-третьих, вынесение компетентным должностным лицом односторонне властного юрисдикционного акта, нередко завершающего административное дело.

В-четвертых, административное юрисдикционное дело получает в отличие от процедурного дела наиболее тщательное, детальное законодательное регулирование на основе общих административно-процессуальных норм, например, КоАП РФ, причем одинаковых для всех компетентных органов и должностных лиц, разрешающих данное дело. Немало административных дел возникает из административных правоотношений в сфере предпринимательской деятельности, налоговых и таможенных правонарушений, а также при возникновении споров граждан и организаций с государством и государственными органами, или осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Названные административные дела разрешаются судами на основе законодательных процессуальных норм предусмотренных АПК РФ и КАС РФ.

В-пятых, юрисдикционное административное дело в своем развитии сопровождается применением мер административного принуждения. Прежде всего это меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 27 КоАП РФ) и административные наказания (глава 31 КоАП РФ), которыми обычно заканчивается производство по делу.

В-шестых, административное материальное и процессуальное законодательство в ходе административного дела обеспечивают особую защиту прав и законных интересов граждан, в рамках юрисдикционного производства, как заведомо более слабой стороны по сравнению с органами публичной власти и их должностными лицами.

В-седьмых, в ходе производства по делу об административном или дисциплинарном правонарушении закон, (в частности, КоАП РФ), обязывает должностных лиц, рассматривающих дело, выявлять причины и условия совершения правонарушений и принимать меры их предупреждения.

И последнее, административное дело в управленческом процессе начинается и заканчивается в границах управленческих процедур, в то время как административное юрисдикционное дело осуществляется в форме производства.

Данное положение о соотношении управленческих процедур и юрисдикционных производств не является произвольным, поскольку основывается на ряде заслуживающих внимания соображениях.

Вместе с тем необходимо заметить, что единство взглядов ученых-административистов на соотношение процедур и производств в административном процессе отсутствует. Одни авторы высказывают мнение о том, что административный процесс реализуется через процедуры, а те в свою очередь проявляются в тех или иных производствах. Другие авторы занимают противоположную позицию: административный процесс осуществляется через производства, а те превращаются в конкретные процедуры. Третья группа авторов использует эти термины, исходя из направленности и содержания своих трудов, не выстраивая эти слова в какую-либо логическую цепочку.

Каковы же соображения, на которых основано высказанное выше исходное положение.

Государственное управление, деятельность органов исполнительной власти осуществляется в рамках той или иной процедуры, любое управленческое дело реализуется через ту или иную процедуру. Почему «процедуру». Латинское «procedo» — иду вперед, порядок выполнения, ряд последовательных действий необходимых для выполнения чего-либо, отдельный процесс⁴.

Итак, как можно заметить, управленческий процедурный процесс — это деятельность позитивная, в любом управленческом деле решается проблема (вопрос) положительной направленности, достигается удовлетворение жизненной потребности гражданина, законный интерес организации. Таково содержание индивидуально-конкретных дел, где не требуется юридическая оценка (проверка) поведения сторон, а реализуются права граждан, законные интересы организаций. И как результат, принимается положительное для гражданина, организации решение (получение паспорта, регистрация автомобиля, выдается лицензия (разрешение) на тот или иной вид деятельности). Как видим, позитивная направленность термина «процедура» вполне очевидна.

Другая «картина» открывается, когда используется термин юрисдикционное «производство». Оно всегда связано с конфликтной ситуацией: спор о праве, совершение административного или дисциплинарного нарушения, обжалование и др., которая разрешается на основе процессуального закона, например, КоАП РФ. Назначение юрисдикционного производства — защита прав, свобод и законных интересов участников производства. Не случайно, в первом КоАП (1985 г.) и ныне действующем Кодексе об административных правонарушениях была использована терминология «старшего брата» — уголовного процесса (УПК РФ) — производство дознания, производство предварительного расследования.

И еще одно соображение методического характера полезное для студентов, которым необходимо ясное, четкое, доступное изложение: управленческий процесс реализуется через процедуры, юрисдикционный — через производства. Не правда ли, все четко и ясно.

Продолжая характеристику юрисдикционного административного дела, следу заметить, что и его стадии имеют свои характерные особенности. Они связаны с тем, что, во-первых, административное дело возбуждается при наличии конфликтной ситуации и, во-вторых, содержание административных дел и их стадии регулируются процессуальным законодательством — КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ, не ведомственными актами органов исполнительной власти, а только законами.

Для примера назовем стадии самых масштабных по количеству административных дел, связанных с административными правонарушениями (их ежегодно совершается десятки миллионов). И первая стадия — это возбуждение административного дела, вторая — административное расследование, которое необходимо для всех административных правонарушений, даже если оно рассматривается в виде «усеченного» административного процесса по самым простым делам (например, безбилетный проезд), когда одно должностное лицо выявляет правонарушение, его рассматривает, выносит постановление и его исполняет, третья стадия — рассмотрение дела и принятие решения по нему, четвертая стадия — пересмотр вынесенного постановления и пятая стадия — исполнение принятого решения.

К сказанному следует добавить следующее. Административное дело является не только юридической категорией, важным элементом административного процесса, комплексом процессуальных действий и правовых норм их регулирующих, но оно также представляет собой совокупность процессуальных, нередко весьма многочисленных документов — постановлений, решений, определений, протоколов, например, об административном правонарушений, административном задержании, об изъятии вещественных доказательств. В административном деле находятся материалы свидетельствующие о наличии события административного правонарушения и его юридического состава, сообщения граждан, организаций, средств массовой информаций, и данные работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото, киносъемки и видеозаписи. В деле присутствуют ходатайства, отводы, показания (объяснения) участников производства (лица, привлекаемого к ответственности, потерпевшего, защитника, свидетеля, понятых, специалиста, эксперта, переводчика, и других лиц), вещественные доказательства, материалы проб и образцов. В деле могут находиться и другие документы и материалы, необходимые для законного и справедливого решения.

Таким образом административное дело является не только юридическим, но и организационно-техническим и даже технологическим комплексом, который можно назвать такими терминами как досье, портфолио, кейс.

§ 3. Структура административного процесса

Структуру административного процесса предопределяет ст. 10 Конституции РФ, установившая на основе теории разделения властей, что государственная власть в России представляет собой триединство законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Каждая из них для своей реализации требует определенной деятельности, регулируемой соответствующими материальными и процессуальными нормами права. Каждая из них нуждается для получения того или иного результата в процессуальном законодательстве. Так, законодательная власть при помощи одноименного процесса принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные законы. Судебная власть реализуется на основе конституционного, гражданского, арбитражного, уголовного и административного процессов, выражающих властную природу правосудия, в частности, через Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» с его процессуальной частью и многочисленные федеральные процессуальные кодексы. Исполнительная власть, как содержание государственного управления осуществляется с помощью многочисленных процедур и производств, составляющих в совокупности административный процесс. Таким образом мы видим, что каждый вид процесса имеет и обслуживает «свою» ветвь власти и административный процесс как бы его ни рассматривать — широко или узко, в управленческом или в юрисдикционном виде, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти⁵.

Между тем, в советские годы существовало мнение, что деятельность органов государственного управления по разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера вообще не нуждается в процессуальных правилах и, следовательно, в организационной упорядоченности. И только в 50–60 годы прошлого века ведущие ученые-административисты (С. С. Студеникин, Г. И. Петров, В. М. Манохин, А. Е. Лунев и др.) начали высказываться о существовании более широкого, чем юрисдикционный, административного процесса, позднее названного управленческим.

К сожалению, государственное управление (исполнительная власть), в отличие от законодательной и судебной власти, будучи самой мощной, многоотраслевой (экономика, социально-культурная деятельность, административно-политическая сфера), и масштабной по количеству государственных задач и функции, государственных органов и должностных лиц их осуществляющих, все еще не получила должного законодательного административно-процессуального обеспечения.

Вместе с тем все более очевидной становится необходимость процессуального оформления государственного управления, деятельности органов исполнительной власти без чего не может быть ни упорядоченности, ни эффективности их функционирования. Приходится искать замену пока не существующим процессуальным законам (кодексам) в этой сфере. Их заменяют отраслевые федеральные законы, например, об антимонопольной деятельности и защите конкуренции, о животном мире, об охране воздуха и в целом об охране природной среды, об оружии, о земле, градостроительстве, безопасности движения транспорта, в которых содержатся материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческие процессы и юрисдикционные производства.

Однако, в деятельности органов исполнительной власти преобладают ведомственные правовые акты, ведомственные процессуальные акты управления. Все их можно разделить на две группы: во-первых, это должностные регламенты государственных служащих, правила внутреннего распорядка и многие другие внутриорганизационные правовые акты, устанавливающие те или иные управленческие процедуры, во-вторых, это правовые акты регулирующие внешнюю управленческую деятельность, ради которой собственно и создаются органы государственного управления, исполнительной власти. К ним относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, правила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и иными органами исполнительной власти. Огромную роль во внешней управленческой процедурной деятельности занимают административные регламенты по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям. Таких административных регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровне издано великое множество. Конечно, это ведомственное процессуальное нормотворчество ни коим образом не заменяет полноценное кодифицированное процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо специфика государственного управления, органов исполнительной власти такова, что здесь принимать и исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а нередко и немедленно.

Итак, процедурный, правоприменительный управленческий административный процесс обеспечивает положительную деятельность органов исполнительной власти связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Поскольку речь идет о позитивной управленческой деятельности, то соответствующие должностные лица открывают (заводят) индивидуально-конкретное административное дело и принимают необходимые документы, проверяют их подлинность, достоверность, правильность составления и дееспособность обратившегося лица. Затем в установленные процедурой сроки рассматривают поступившие документы и принимают односторонне властное решение.

Количество управленческих процедур перечислить невозможно, назовем лишь основные из них: процедура по принятию нормативных актов государственного управления; процедура по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращения организаций; лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры; процедуры по выдаче актов гражданского состояния; процедура по предоставлению государственных услуг; аттестационные и акредитационные процедуры; патентная процедура; процедуры связанные с осуществлением контроля и надзора и другие.

Отсюда вытекает определенный вывод: в управленческом административном процессе отсутствует конфликтная ситуация, и как следствие, нет необходимости в правовой оценке поведения сторон, поскольку суть дела — позитивное его решение и удовлетворение жизненной потребности гражданина, законного интереса организации.

Теперь обратимся к административно-юрисдикционному правоохранительному процессу, назначение которого обеспечить соблюдение, защиту, правоохрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их должностных лиц. Потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Таких конфликтных ситуаций, предусмотренных материальными административно-правовыми нормами значительно меньше чем в позитивном управленческом процессе. Их все можно перечислить так как они предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а также арбитражно-процессуальным кодексом — АПК РФ. Здесь конфликтными ситуациями и соответствующими юридическими фактами являются следующие: а) спор о праве, б) обжалование и прокурорское опротестование, в) совершение административных и дисциплинарных правонарушений, г) применение мер административного принуждения. Каждому из названных конфликтных ситуаций соответствуют и административно-юрисдикционные производства. Наибольшей процессуальной разработкой отличается производство по делам об административных правонарушениях, поскольку в нем в максимальной степени были использованы нормы уголовного и гражданского процесса чему и посвящены два раздела Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Итак, отражая задачи и функции государственного управления полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц, административный процесс, как мы увидели, имеют свою структуру, образуемую совокупностью управленческих процедур и юрисдикционных производств. Получается своеобразная пирамида: вершину ее занимает государственное управление, исполнительная власть, из нее вытекает административный процесс в двух его видах — управленческий процедурный и юрисдикционный правоохранительный, затем ниже во взаимоотношениях с участниками процесса возникают управленческие процедуры и юрисдикционные производства, и наконец, в рамках административно-процессуальной деятельности возникают, можно сказать на «земле», многие миллионы индивидуально-конкретных административных дел, через которые граждане, организаций и в целом государство получают необходимый юридический результат.

Таким образом структурная пирамида административного процесса может быть построена следующим образом.

Глава 2.
Понятие и сущность административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти

§ 1. Сущность и виды административно-процедурного процесса.

§ 2. Административные процедуры как правовая форма административного процесса.

§ 3. Стадии административно-процедурного процесса.

§ 4. Административные регламенты процедурной деятельности органов исполнительной власти.

§ 1. Сущность и виды административно-процедурного процесса

В зависимости от того, насколько точно соблюдаются права, свободы человека и гражданина, охраняются эти права и, самое главное, как они реализуются государственной властью, предопределяется ход и развитие общества и государства.

Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Отдельно выделяется, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Эти основополагающие положения, закрепленные действующей Конституцией РФ, являются важнейшей базой для развития российской правовой системы России в целом и имеют принципиальное значение для административного процессуального права, в частности.

Безусловно, только признания государством прав и свобод недостаточно. Необходимо создавать условия реализации этих конституционных ценностей, определять понятный для всех участников общественных отношений содержание и порядок действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Государственно-управленческая деятельность осуществляется путем реализации исполнительной власти в правовой форме административного процесса. Между тем, в среде ученых-административистов не сложилось единого подхода к понятию «административный процесс». Дискуссия идет в основном вокруг двух концепций: управленческий, процедурный, позитивный — широкое понимание или юрисдикционный, правоохранительный (негативный) — узкое понимание. Мы, авторы учебника, придерживаемся позиции проф. Ю. М. Козлова: административный процесс охватывает и широкое, и узкое его понимание.

В этой связи, следует отметить, что главным признаком, который разграничивает административно-процедурный процесс и административно-юрисдикционное производство является наличие спора (конфликта) в данных отношениях. Так, обязательным признаком административно-процедурного процесса является его бесспорный характер. И, наоборот, административно-юрисдикционному производству присущ спор, правонарушение (конфликт).

Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела⁶.

Анализируя сущность административного процедурного процесса, следует указать на то, что ему присущи существенные признаки.

Во-первых, предметом административно-процедурной управленческой деятельности являются дела позитивного бесспорного характера⁷. Они связаны с удовлетворением жизненных потребностей граждан и законных интересов организаций.

Во-вторых, в ходе осуществления административно-процедурной деятельности отсутствует применение принудительных мер.

В-третьих, административно-процедурная деятельность направлена на реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц и в большинстве своем возникает по инициативе этих лиц.

В-четвертых, данная процедура осуществляется в сфере государственного управления, в том числе в связи с реализацией исполнительной власти.

В-пятых, обязательным признаком административно-процедурного процесса является то, что он осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами.

В-шестых, процедурный процесс регламентирован и формализован, т. е. имеет стадийный характер.

В-седьмых, управленческие административные процедуры осуществляются на основе административно-процессуальных норм.

И, наконец, в-восьмых, как правило, при осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоотношения не производится, она просто не нужна.

Административно-процедурная деятельность очень разнообразна. Это и регистрация транспортных средств, и порядок принятия таких правовых актов управления, как приказы, положения министерств, уполномоченных служб и агентств, других органов государственной власти, это и порядок выдачи лицензий, и регистрационный учет граждан, процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, и другие.

Некоторые авторы по-разному классифицируют административно-процедурную деятельность, используя иногда различные термины для одного и того же по содержанию вида. Например, это правотворческое производство, нормотворческое производство или производство по разработке и принятию правовых актов управления. Как можно заметить, в данных примерах термин «производство» не отражает смысл и содержание приведенных образцов, он явно не на месте. Между тем производство характеризует порядок разрешения конфликтных юрисдикционных ситуаций, например, таких как производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, а в названных примерах речь идет об управленческих процедурах.

Наиболее распространенная классификация административно-процедурного процесса приведена Ю. М. Козловым⁸, и она по сей день является актуальной, включая в себя следующие виды:

I. Правотворческие (нормотворческие) процедуры, то есть процедуры по разработке и принятию правовых актов управления;

II. Лицензионно-разрешительные процедуры;

III. Регистрационные процедуры.

В данном учебно-методическом пособии в самостоятельные главы выделяются следующие виды административных процедур:

1) нормотворческие;

2) регистрационные;

3) лицензионные;

4) разрешительные;

5) технико-правовые регулятивные процедуры, технические регламенты, стандартизация, сертификация, аккредитация;

6) контрольные и надзорные процедуры.

I. Управленческая нормотворческая процедура

Реализация органами государственной власти своих функций вызывает необходимость в подробной регламентации деятельности, конкретизации положений норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, других нормативных правовых актов.

Процедура по принятию правовых актов управления — важнейший вид административно-процедурной деятельности, осуществляемой в интересах обеспечения эффективной работы органов исполнительной власти по реализации их компетенции⁹.

Следовательно, правотворчество в сфере государственного управления можно определить как порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов управления уполномоченными на то субъектами.

Принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных отношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такого, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя и на отношения между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт¹⁰.

По субъекту, принимающему нормативный правовой акт управления, можно классифицировать нормотворческую деятельность следующим образом:

а) нормотворческая деятельность Президента Российской Федерации;

б) нормотворческая деятельность Правительства Российской Федерации;

в) нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти;

г) нормотворческая деятельность высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

д) нормотворческая внутриорганизационная деятельность руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.

II. Лицензионно-разрешительные процедуры

Для осуществления определенных действий в сфере государственного управления законодательством установлена разрешительная система. Ее суть заключается в том, что физические и юридические лица в интересах обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, жизни и здоровья граждан, должны получить официальную государственную санкцию (разрешение) на осуществление определенных видов деятельности. Одновременно устанавливается государственный контроль за их осуществлением.

III. Регистрационные процедуры

Государственная регистрация — акт официального признания законности тех или иных действий.

Участниками отношений, возникающих по поводу государственной регистрации, могут быть, с одной стороны, уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, Центральный Банк РФ, с другой — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения различных организационно-правовых форм, предприятия, учреждения и иные организации.

Среди федеральных органов исполнительной власти, регистрационная функция, в первую очередь, присуща федеральным службам, которые осуществляют контроль и надзор в порученной сфере, во-вторых, федеральным министерствам и федеральным агентствам. Данный вывод можно сделать на основе положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Вместе с тем, регистрационные процедуры весьма разнообразны по своему содержанию, приведем некоторые их разновидности:

1) регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации;

2) государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

3) государственная регистрация общественных объединений;

4) государственная регистрация некоммерческих организаций;

5) государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

6) государственная регистрация объектов недвижимости и сделок с ними;

7) государственная регистрация (миграционный учет) иностранных граждан и лиц без гражданства;

8) государственная регистрация автотранспорта, других видов самоходной техники, воздушных и водных судов;

9) государственная геномная и дактилоскопическая регистрация;

10) государственная регистрация актов гражданского состояния (государственная регистрация рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти)¹¹;

11) государственная регистрация товарного знака;

12) государственная регистрация уставов муниципальных образований;

13) государственная регистрация выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг;

14) государственная регистрация выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» без государственной регистрации;

15) государственная регистрация лекарственных препаратов¹².

§ 2. Административные процедуры как правовая форма административного процесса

Согласно общепринятому пониманию, процедура (от лат. procedo — продвигаюсь) представляет собой официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь¹³. В словарях имеется и такое определение: «процедура — это официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел»¹⁴.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации использование слова «процедура» достаточно распространено. Например, в статье 32.4 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается приостановление и прекращение процедуры реадмиссии, статьей 19 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» регламентируется процедура эмиссии ценных бумаг, статья 26 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» описывает ускоренную процедуру экспертизы лекарственных средств, раздел VI. «Таможенные процедуры» Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Таким образом, данное понятие достаточно часто используется в действующем законодательстве Российской Федерации и в правовых актах управления.

Как же понять, является процедура административной или нет? Конечно, надо исходить из предмета административного права и административного процесса и регулируемых этими нормами общественных отношений. Административная процедура будет иметь место тогда, когда мы сталкивается с реализацией компетентными органами или должностными лицами задач и функций в сфере государственного управления, то есть юридическим результатом.

На основе анализа сущности административно-процедурного процесса можно сделать вывод о том, что административные процедуры устанавливают порядок действий, необходимый для осуществления государством своих функций. О каких же функциях идет речь: о функциях, перечисленных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а именно: функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и т. д.

Вместе с тем законодательный акт «Об административных процедурах», проект которого был внесен в 2001 году в Государственную Думу до сих пор отсутствует, но работа над ним продолжается и проект закона готовится к первому чтению.

В действующем законодательстве РФ нет определения «административная процедура». Только лишь в подзаконном нормативном правовом акте Правительства дается определение понятию административных процедур как логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат¹⁵.

Правительство Российской Федерации определяет роль и значение административных процедур в целях исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в частности, в п. 1.20 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452: «Федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры (курсив мой. — А.С.), обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан».

Говоря о внешних проявлениях реализации исполнительной власти, а именно об исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, нельзя забыть об административных процедурах взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, урегулированных постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Данный Типовой регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов (курсив мой — А.С.), в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

В юридической научной литературе вопрос о сущности административных процедур до сих пор является дискуссионным и не имеет единого подхода. Так, проф. Ю. Н. Старилов констатирует, что административные процедуры рассматриваются в следующих многочисленных аспектах или темах административного права¹⁶: формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты), административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина.

Помимо этого, административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или публичных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) в нескольких аспектах: 1) как некий определенный порядок; 2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) как нормативный регулятор или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений публичных органов по применению отдельных административно-правовых мер¹⁷.

Анализируя вышеуказанные точки зрения и подходы к понятию «административная процедура», следует признать обоснованность позиции проф. Ю. М. Козлова, согласно которой под административными процедурами следует понимать установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения повседневных управленческих действий позитивного характера¹⁸.

Полагаем, что для определения сущности административных процедур как административно-процедурной деятельности мы должны исходить из позитивной направленности этой деятельности на удовлетворение жизненных прав и свобод граждан, законных интересов организаций.

Таким образом, административные процедуры — это установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти.

§ 3. Стадии административно-процедурного процесса

Для достижения позитивного юридического результата необходимо предпринимать ряд логически обусловленных последовательных действий, призванных обеспечить его достижение. В теории административного процесса их называют стадиями. Согласно словарю Ожегова, «стадия — это период, ступень в развитии чего-нибудь»¹⁹.

В учебной литературе по гражданскому процессу говорится, что деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских дел развивается в определенной последовательности, по стадиям. Стадией гражданского процесса называется совокупность процессуальных действий, направленных к одной близлежащей цели: принятие заявлений, подготовка дела к судебному разбирательству, судебное разбирательство и т. д.²⁰

Административно-процедурный процесс в отличие от административно-юрисдикционного производства и гражданско-процессуального производства, имеет свои особенности, в том числе, в стадиях процедуры разрешения административного дела.

Помимо этого, следует вспомнить о разных видах административных процедур, в частности: правотворческая (нормотворческая), лицензионно-разрешительная и регистрационная. Обобщив различные виды процедур, можно выделить общие для всех их разновидностей стадии, характеризующиеся промежуточным результатом.

С целью понимания конкретных стадий приведем пример. Для государственной регистрации юридического лица необходимо предпринять ряд действий. Они подробно регламентированы Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Это представление в различных формах комплекта документов: непосредственно, через представителей, путем направления по почте или иным способом. При получении документов регистрирующий орган не осуществляет правовой экспертизы этих документов. Формируется лишь комплект документов, необходимых для проверки подлинности и правильности их составления и принятия соответствующего решения. Лишь имея на руках расписку о принятии всех документов, либо иной документ, который удостоверяет получение уполномоченным органом (должностным лицом) необходимых документов, можно говорить о завершении первой стадии административной процедуры регистрации. Если провести аналогию с гражданским процессом, то там эта стадия называется «возбуждение дела». Соответственно, после получения документов уполномоченным лицом осуществляется рассмотрение представленных документов (это вторая стадия). На этой стадии проводится проверка не только формы, но и содержания документов, насколько это возможно. Принятие решения отличает третью стадию. Завершающей стадией данной регистрационной процедуры является внесение в Единый государственный реестр юридических лиц (в случае положительного результата) и выдача документов, удостоверяющих соответствующее решение. По-другому можно сказать, что последняя стадия выражается в исполнении самой управленческой функции и получения юридического результата.

Таким образом, можно сказать, что административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти, как правило, состоит из следующих стадий:

1) возбуждение (заведение) административного дела (регистрация входящей документации);

2) рассмотрение административного дела (анализ ситуации и документов;

3) принятие решения;

4) исполнение принятого решения.

Первая стадия — это возбуждение индивидуального административного дела.

Название данной стадии носит достаточно условный характер, поскольку, в данном случае не обязательно присутствует отдельный процессуальный документ, который четко указывал на начало возбуждения административно-процедурной деятельности. В связи с тем, что для административных процедур позитивного характера присуще именно оперативное и организационное начало с целью реализации прав и свобод граждан, то на данной стадии достаточно наличия и регистрации подтверждающих документов и сам факт обращения. Как правило, все административные регламенты выполнения государственных функций содержат образцы заявлений, которые необходимо представить с комплектом документов для того, чтобы «запустить» процесс. Инициатору выдается расписка об их получении или делается соответствующая отметка на втором экземпляре сопроводительного письма (заявления).

Вторая стадия заключается в рассмотрении административного дела.

Именно на данной стадии осуществляется проверка правильности составления поступивших материалов, их подлинность, достоверность, анализ ситуации и документов.

Для третьей стадии характерно принятие решения, которое обязательно выражается в письменной форме. Приведенный ранее пример с государственной регистрацией юридического лица наглядно показывает, что результатом третьей стадии является принятие решения.

Четвертая стадия выражается в исполнении принятого решения. Стадия исполнения весьма трудная и кропотливая деятельность уполномоченных органов, должностных лиц. Но именно от этой стадии зависит дальнейшие действия всех участников административно-процедурного процесса. Скажем, в случае государственной регистрации юридических лиц стадия исполнения будет выражаться во внесении только созданного юридического лица в Единый государственный реестр юридических лиц. Именно с момента внесения в ЕГРЮЛ данное лицо считается зарегистрированным в установленной порядке.

Вместе с тем, не все виды административно-процедурного процесса одинаковы, в частности, имеются определенные особенности в нормотворческой процедуре.

Процедура по принятию самого правового акта управления состоит из нескольких последовательных стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников, закрепленных административно-процессуальными нормами. Основными стадиями являются:

— подготовка проекта нормативного правового акта управления;

— рассмотрение проекта, его согласование;

— принятие нормативного правового акта;

— государственная регистрация нормативного правового акта (если она в соответствии с законодательством обязательна);

— опубликование нормативного правового акта²¹.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: для административно-процедурного процесса характерна динамика, что предопределено сущностью данного вида административного процесса. Одновременно с этим именно в рамках административных процедур посредством совершения конкретных действий претворяются в жизнь нормы не только административного права, но и других отраслей российского права.

§ 4. Административные регламенты процедурной деятельности органов исполнительной власти

Административный регламент является одним из основных способов правового закрепления административных процедур. Административные регламенты обеспечивают практически все виды административных процедур.

Административный регламент вошел в правовую систему России в связи с проведением очередного этапа административной реформы.

Проведение административной реформы было обусловлено наличием серьезных проблем, порождающих низкую эффективность исполнения государственных функций, в том числе включение в компетенцию исполнительных органов избыточных и дублирующих государственных функций, неопределенность показателей результативности исполнения государственных функций, неоправданно высокая доля дискреционных полномочий, чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур.

Эти проблемы во многом были порождены слабым развитием в законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения функций органов исполнительной власти, и, соответственно, бессистемностью, неупорядоченностью нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

Административная реформа в России проводилась в несколько этапов и по различным направления совершенствования системы государственного управления.

Важным направлением административной реформы стало административно-правовое регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать «на откуп» ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры:

— принятия административных актов;

— заключения административных соглашений;

— осуществление контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

— совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);

— совершения организационных действий;

— выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий²².

Административная процедура стала инструментом структуризации процесса принятия и исполнения управленческих решений. Наряду с понятием «административная процедура» в законодательстве и юридической литературе стало применяться понятие «административный регламент».

Впервые понятие «регламент» на законодательном уровне стало использоваться с момента принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статья 47 которого упоминала о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент.

Однако единого законодательного определения термин «административный регламент» до настоящего времени не получил.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» получил лишь новое развитие и наиболее детальную законодательную регламентацию один из видов административных регламентов — административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги.

Терминологически именно данный вид официально определен как «административный регламент».

Однако в науке административного права сформировалась, так называемая, «триада» видов административных регламентов органов исполнительной власти — регламенты внутренней организации органа исполнительной власти, регламенты взаимодействия органов исполнительной власти, и, непосредственно, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Все административные регламенты, за исключением регламента Правительства РФ, должны быть разработаны на основе типовых регламентов каждого вида и предъявляемых к ним требований, которые утверждены Правительством Российской Федерации.

Структура и содержание названных видов административных регламентов определены, соответственно, в:

— постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

— постановлении Правительства Российской Федерации от 28 июня 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федерального органа исполнительной власти»;

— постановление Правительства Российской от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Система административных регламентов является многоуровневой. Она представлена актами федерального, регионального и муниципального уровня.

Все эти регламенты устанавливают внутренние процедуры организации и деятельности, обеспечивают исполнение норм законодательства и иных правовых актов. Их основной функцией является детальное и системное подзаконное регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц путем закрепления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению.

В доктрине российского административного права общепризнано, что административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов.

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение.

Особенностью административного регламент является то, что он представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Административный регламент не может порождать новые права и обязанности, не может вводить какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Он содержит нормы, определяющие лишь условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Такой вид правового акта управления носит исключительно процедурный характер.

Регламентом должно быть исчерпывающим образом установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, как предоставляется государственная услуга.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Административные регламенты вторичны по отношению к актам, устанавливающим полномочия органов исполнительной власти. Содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Представляется, что административный регламент можно считать комплексным документом, который, с одной стороны, является нормативным правовым актом, с другой стороны — документом, включающим в себя содержание ряда положений из нормативных актов боле высокой юридической силы, с третьей стороны — документом, содержащим справочную информацию.

Регламенты существуют не только у органов исполнительной власти. Многие органы государственной власти, и законодательной, и судебной, руководствуются в своей деятельности положениями регламента об этом органе, регулирующие вопросы его внутренней организации и деятельности.

Рассмотрим каждый из названных видов административных регламентов более подробно.

Административный регламент внутренней организации органа исполнительной власти является нормативным актом, определяющим порядок внутренней организации такого органа.

Как мы уже сказали, такие регламенты создаются на основании Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства от 28 июня 2005 г. № 452.

Структура и содержание Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и самих регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти формируются под влиянием Регламента Правительства.

Регламент Правительства РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Он регулирует такие вопросы, как планирование и организация работы Правительства РФ, исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, внесение в Правительство и рассмотрение проектов актов, создание и функционирование правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов и другие.

Регламент Правительства РФ является комплексным нормативно-правовым актом, определяющим как внутренние, так и внешнеуправленческих процедуры деятельности данного органа. По нашему мнению, он наиболее полно и детально из всех регламентов внутренней организации органов исполнительной власти раскрывают особенности и порядок реализации функций и полномочий Правительства РФ.

Административные регламенты органов исполнительной власти, их еще называют статусными регламентами, включают в себя основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса — государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности, а также взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении, и иными государственными органами.

Официальное наименование регламентов данного вида — регламент внутренней организации органа исполнительной власти. Такие регламенты должны иметь все самостоятельные органы исполнительной власти.

Административные регламенты внутренней организации принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

Структурно статусные регламенты должны включать в себя около 15 разделов, отражающих:

— общие положения;

— порядок планирования и организации работы;

— порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти;

— порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

— порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов;

— порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство;

— законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания;

— порядок взаимодействия с органами власти;

— порядок работы с обращениями, в том числе с обращениями граждан;

— порядок предоставления органами исполнительной власти информации о своей деятельности.

Большинство регламентов федеральных органов исполнительной власти соответствуют данной структуре.

Однако некоторые федеральные органы исполнительной власти так и не приняли статутные регламенты. Например, отсутствует регламент внутренней организации МИД России, Минпромторг России, ФСО России и другие.

К недостаткам административных регламентов органов исполнительной власти можно отнести отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку, а также срокам их осуществления и отсутствие регламентации структурных подразделений органа.

Следующим видом регламента является регламент межведомственного взаимодействия.

При взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, в том числе находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти возникает необходимость тщательного урегулирования процедур такого взаимодействия, поскольку недостаточная скоординированность либо избыточность дискреционных полномочий органов исполнительной власти может привести к неравномерному распределению полномочий и ответственности между этими органами, доминированию одного органа над другим, что, в конечном итоге, приведет к нарушению прав и законных интересов граждан.

Системообразующим актом для регулирования такого взаимодействия стал Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Прежде всего, он направлен на упорядочение взаимоотношений в системе федеральных органов исполнительной власти — министерств, служба, агентств применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству.

Следует отметить, что данный регламент значительно устарел с момента его принятия и требует внесения значительный изменений в целях приведения его в соответствие с действующим законодательством. Так, например, на сегодняшний день в нем государственный комитет предусматривается как один из федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. В п. 1.4.1 данного акта закреплено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Такое положение противоречит действующей редакции указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определяющей, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства.

Однако в целом Типовой регламент межведомственного взаимодействия достаточно детально регламентирует процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и устанавливает структуру принимаемых в соответствии с ним регламентов. Кроме того, он устанавливает и общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий. Даже в большей степени, чем его положения отражают общие вопросы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, чем вопросы взаимодействия органов.

Так, он устанавливает порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти и другие положения.

Регламенты взаимодействия подразделяют на:

— регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

— регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;

— регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;

— регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Отметим, что Типовой регламент взаимодействия устанавливает запрет при осуществлении взаимодействия на ограничение полномочий, находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, деятельность которых координируется этим министерством.

К сожалению, на сегодняшний момент принято лишь незначительное количество регламентов взаимодействия по сравнению с тем объемом вопросов, которые требуют совместной деятельности органов исполнительной власти различного уровня. В ряде случаев такие регламенты подменяются либо положениями внутренних регламентов, либо ведомственными нормативными актами иного характера.

Как мы уже упоминали, наибольшее нормативное регулирование получили административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Иногда и они подменяют собой регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

Принятие данных актов в последнее время стало одним из основных направлений государственной политики в области государственного управления.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административными регламентами также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги.

На практике подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует не исполнение функций исполнительных органов, а реализацию их отдельных полномочий.

Среди основных функций органов исполнительной власти выделяют функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, выдаче органами государственной власти разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, функции по управлению государственным имуществом. Все эти функции с тои или иной степенью детализации находят свое отражение в административных регламентах осуществления государственных функций.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Кроме того, на уровне федерального закона закреплены требования, предъявляемые к административному регламенту предоставления государственных услуг²³.

Административный регламент государственной функции включает в себя следующие основные элементы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функции;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.

К структуре административного регламента государственной услуги предъявляются еще более детальные требования. В него должен также включаться стандарт предоставления государственной услуги.

Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме.

Пункт 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 закрепляет понятие административной процедуры, под которой предлагается понимать логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции. Данный термин применяется и к административным процедурам, в рамках предоставления государственных услуг.

В связи с данным определением в одних административных регламентах процедура стала пониматься как стадия юридического процесса (предоставления документов, их рассмотрения, принятия решения), а в других — как порядок оказания государственной услуги или неисполнения государственной функции в целом.

В отличие от регламента исполнения государственных функций, административный регламент предоставления государственных услуг содержит некоторые требования, вытекающие из особенностей их предоставления. Так, в регламенте государственных услуг должен определяться стандарт предоставления государственной услуги, включающий в себя:

а) наименование государственной услуги;

б) наименование федерального органа исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

в) описание результата предоставления государственной услуги;

г) срок предоставления государственной услуги;

д) перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

е) исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления;

ж) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов;

ж1) указание на запрет требовать от заявителя:

представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами;

з) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги;

и) исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги;

к) перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги;

л) порядок, размер и основания взимания государственной пошлины;

м) порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг;

н) максимальный срок ожидания в очереди;

о) срок и порядок регистрации запроса заявителя;

п) требования к помещениям, в которых предоставляются государственная услуга;

р) показатели доступности и качества государственной услуги;

с) иные требования.

Такая детализация административных процедур в регламенте позволяет четко контролировать осуществление административных действий при предоставлении государственной услуги, имеющей конечный результат и привлекать к ответственности должностных лиц за нарушение порядка их исполнения.

Административные регламенты отличаются особым порядком утверждения.

Административные регламенты исполнительных органов государственной власти утверждаются приказом руководителя ведомства соответствующих ведомств, по согласованию с федеральным уполномоченным органом; административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ утверждаются указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Административные регламенты взаимодействия должны утверждаться совместными актами органов исполнительной власти, даже если одни из них находятся в ведении других.

Административные регламенты государственных функций (государственных услуг), разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

Указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ должны утверждаться административные регламенты государственных функций, исполняемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.

В целом, можно сказать что принятие административных регламентов стало важным и очень значимым шагом на пути совершенствования системы государственного регулирования.

Глава 3.
Регистрационные процедуры

§ 1. Содержание, принципы, стадии регистрационных процедур.

§ 2. Особенности осуществления отдельных видов регистрационных процедур.

§ 1. Содержание, принципы, стадии регистрационных процедур

В сложной структуре позитивного управленческого процесса важное место занимают регистрационные процедуры. Чтобы оценить их значимость в административно-правовом регулировании, необходимо остановиться на содержательной характеристике самой регистрационной процедуры, включающей в себя такие элементы, как цели регистрационных процедур, их правовая регламентация, принципы и стадии реализации.

Ответы на эти вопросы затруднены по крайней мере двумя обстоятельствами: 1) отсутствием на федеральном уровне нормативного акта, определяющего основные начала и общие правила осуществления административных процедур; 2) различными подходами к определению понятия государственной регистрации в доктрине административного права.

В юридической литературе разнообразие мнений по поводу сущности государственной регистрации достаточно велико.

Известна точка зрения, согласно которой государственная регистрация является одной из разновидностей разрешительной системы²⁴. С таким утверждением вряд ли можно полностью согласиться. Конечно, нельзя отказать наличия в регистрационных процедурах некоторых элементов разрешительной системы. Но все-таки государственная регистрация в своей основе имеет не разрешительный, а уведомительный характер. И такой вывод следует независимо от того, идет ли речь о добровольной или обязательной регистрации. Поэтому более верной нам представляется позиция Д. Н. Бахраха, который, несмотря на некоторую схожесть государственной регистрации с разрешительной системой, рассматривает их как «два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия»²⁵. Характеристику государственной регистрации как одного из методов государственного управления отмечает и А. И. Каплунов²⁶.

Известно определение государственной регистрации и как одного из видов деятельности по оказанию государственных услуг. Подобная характеристика особенно распространена в ситуации, когда речь идет о регистрации субъектов предпринимательства. Логика рассуждений о признании государственной регистрации в качестве государственной услуги такова: регистрирующий орган одновременно с вынесением решения о государственной регистрации обязан внести сведения о субъектах предпринимательства в соответствующие реестры, сведения из которых могут быть востребованы любым заинтересованным лицом. Выполняя обязанность предоставить запрашиваемые сведения в виде соответствующих выписок из реестра или их копий в установленный законом срок, регистрирующий орган оказывает тем самым государственную услугу²⁷.

Определенную нормативную основу такая трактовка получила в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»²⁸, в которой под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, осуществляемая по запросам заявителей в пределах установленных нормативными актами полномочий данных органов. Однако, необходимо заметить, что сама законодательная формулировка государственной услуги представляется неудачной из-за возможности слишком широкой ее трактовки. Кроме того, императивное требование государственной регистрации для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушение которого к тому же влечет применение мер административной ответственности (см. ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ), вряд ли подходит под определение государственной услуги. Следует также заметить, что выполнение регистрационным органом информационных обязанностей перед лицами, запрашивающими интересующие их сведения из соответствующих реестров, выходит за рамки самих регистрационных отношений. Последние, возникая в момент обращения заявителя о государственной регистрации, прекращаются в момент принятия публичным органом решения о государственной регистрации или решения об отказе в государственной регистрации.

Совокупность норм, регламентирующих деятельность по государственной регистрации, образуют самостоятельный правовой институт государственной регистрации. Причем этот институт, по нашему мнению, должен быть охарактеризован не как межотраслевой, комплексный, а как сугубо административно-правовой, содержащий нормы только административно-правовой принадлежности.

Что позволяет сделать такой вывод? Во-первых, целевое назначение норм этого института состоит в обеспечении налаживания организационных, управленческих отношений между государством и гражданами (и их объединениями), между государством и бизнесом, между государством и хозяйствующими субъектами. Во-вторых, обязательным субъектом регистрационных отношений являются органы исполнительной власти²⁹, что характерно именно для административно-правовых отношений. В-третьих, нельзя не вспомнить указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который государственную регистрацию определил в качестве одной из процессуальных форм реализации контроля и надзора как управленческой функции. В-четвертых, осуществление государственной регистрации регулируется нормами административно-процессуального права.

В качестве возражения относительно чисто административно-правового характера института государственной регистрации иногда приводится такой аргумент, как присутствие норм о государственной регистрации в Гражданском кодексе Российской Федерации. Однако, само наличие таких норм в ГК РФ не меняет отраслевую природу этих норм. Здесь можно говорить о своеобразном «десантировании» норм административного права в гражданское законодательство, обусловленное системообразующей ролью самого административного права как одной из базовых отраслей российской правовой системы.

Административно-правовой характеристике правового института государственной регистрации не противоречит и то обстоятельство, что сам акт государственной регистрации, являясь итогом административных отношений, одновременно выступает в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего правоотношения иной правовой природы как в публичной, так и в частно-правовой сферах. В этом отношении интересно высказывание В. Ф. Яковлева относительно того, что в некоторых институтах (в качестве примера был приведен конкретно акт публичной регистрации) публичное и частное право неразрывны, образуют единую конструкцию, поскольку без публичного акта не может возникнуть частное право³⁰.

Государственная регистрация имеет правоустанавливающее значение. Она связана с получением субъектом конкретного правового статуса, без которого в дальнейшем невозможно совершение им юридически значимых действий. Так, например, только с момента государственной регистрации возникает правоспособность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, политических партий, некоммерческих организаций.

Регистрация представляет собой акт официального признания законности совершаемых действий, влекущих юридические последствия. Поэтому акт государственной регистрации является бесспорным доказательством существования зарегистрированного права гражданина или организации.

Необходимо отметить также учетную (статистическую) составляющую многих видов государственной регистрации. В качестве примеров можно назвать регистрацию индивидуальных предпринимателей, регистрацию граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания, регистрацию в службах занятости лиц, не имеющих работы, регистрацию транспортных средств. В этих случаях регистрация представляет собой источник получения статистических сведений для их дальнейшего использования при выборе наиболее эффективных мер государственного регулирования в конкретных областях и сферах общественных отношений.

На основе анализа действующих нормативных актов, составляющих правовой институт государственной регистрации, можно сделать вывод о том, что государственная регистрация преследует цель закрепить правовой статус физического или юридического лица, подтвердить факты существования определенных объектов и их принадлежность, а также обеспечить возможность осуществления последующего государственного контроля за законностью деятельности зарегистрированных лиц и легитимного использования ими зарегистрированных прав и объектов³¹. Сама регистрация представляет собой совокупность последовательно совершаемых регистрирующим органом действий (стадий), направленных на достижение целей такой регистрации. Процессуальной формой осуществления этой деятельности являются регистрационные процедуры.

Важным аспектом рассматриваемой темы является характеристика принципов реализации регистрационных процедур. Анализ действующего законодательства и практики работы регистрационных органов позволяет выделить две группы таких принципов: 1) основополагающие (общие), присущие любому виду процессуальной деятельности, и 2) специальные, присущие только конкретному виду процессуальных процедур.

В числе основополагающих (общих) принципов в первую очередь необходимо назвать принцип законности, закрепленный ст. 15 Конституции Российской Федерации, и вытекающий из ст. 2 Конституции Российской Федерации принцип защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении процедурной деятельности, реализуемый с учетом корреляции публичных и частных интересов.

Среди специальных принципов следует особо отметить такие принципы, как: 1) необходимость достижения оптимального объема (с позиций количества и качества) нормативной регламентации регистрационных процедур; 2) запрет злоупотребления правом со стороны регистрационных органов; 3) беспристрастность, обоснованность и справедливость рассмотрения регистрационного дела; 4) оперативность и экономичность регистрационной процедуры.

Кратко остановимся на том, в чем конкретно должна проявляться реализация этих принципов в нормотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с государственной регистрацией. 1. Принцип необходимости достижения оптимального объема нормативной регламентации регистрационных процедур. Этот принцип может быть раскрыт с позиций общего принципа оценки регуляторного воздействия, который только недавно начал внедряться в российскую нормотворческую практику. Применительно к регистрационным процедурам важно избегать как избыточности регистрационного регулирования, так и недорегулирования пробельности регистрационных отношений. И первая, и вторая ситуации могут повлечь нежелательные отрицательные последствия и быть причиной коррупционного поведения обеих сторон регистрационного отношения. Нужно исходить из общего посыла о том, что только достаточная и разумная процессуализация деятельности государственного аппарата (в нашем случае — регистрационных органов) позволит уменьшить просторы административного усмотрения и сделать работу регистрационной системы открытой и понятной обществу и необременительной для него³².

2. Запрет злоупотреблением правом со стороны регистрирующего органа. Этот принцип означает, что названные органы должны: а)действовать исключительно в пределах предоставленных им законодательных полномочий и в соответствии с теми целями и задачами, ради которых введена конкретная регистрационная процедура; б) не допускать обременения заинтересованных в государственной регистрации лиц обязанностями, не предусмотренными законодательством³³.

3. Беспристрастность, обоснованность и справедливость решений регистрационных органов. Реализация этого принципа означает исключение из практики регистрирующих органов неравного подхода к оценке одних и тех же обстоятельств дела в одинаковых ситуациях с одновременным неукоснительным выполнением обязанности всесторонне исследовать все имеющие значение для законного разрешения дела обстоятельства. Здесь нужно акцентировать внимание на том, что регистрирующий орган при подаче заявителем документов на государственную регистрацию должен исходить из презумпции их достоверности и достаточности.

4. Оперативность и экономичность. Этот принцип предполагает реализацию регистрирующим органом своих полномочий в достаточно короткие сроки и с разумным расходованием финансовых средств.

С точки зрения своей внутренней структуры регистрационные процедуры обладают признаками цикличности, что позволяет выделить несколько ее стадий.

Вопрос о количестве, наименованиях и сущности стадий регистрационной процедуры решается в юридической литературе по-разному. А. И. Каплунов, например, считает, что таких стадий четыре: возбуждение регистрационного производства (в нашей терминологии — процедуры); рассмотрение регистрационного дела; принятие решения по регистрационному делу; исполнение вынесенного по делу решения³⁴.

П. И. Кононов тоже выделяет четыре стадии, но дает им другие наименования и использует другие критерии выделения. В результате к стадиям регистрационной процедуры им отнесены: 1) возбуждение регистрационного дела; 2) предварительная проверка представленных для регистрации документов; 3) принятие решения и его юридическое оформление; 4) обжалование (опротестование) принятого по регистрационному делу решения³⁵.

По нашему мнению, в регистрационных процедурах можно выделить всего две стадии: а) возбуждение регистрационного дела и рассмотрение дела; б) рассмотрение дела и принятие решения с его юридическим оформлением. Что касается стадии исполнения, то невключение ее в число стадий регистрационной процедуры обусловливается тем обстоятельством, что сами решения о государственной регистрации или об отказе в таковой объективно не требуют принудительного исполнения³⁶.

Отказ в признании самостоятельной стадией регистрационной процедуры стадии обжалования решений регистрационных органов ни в коем случае не означает того, что эти решения вообще не подлежат обжалованию. Безусловно, такая возможность законодательством презюмируется. Но рассмотрение таких жалоб, с нашей точки зрения, идет уже не в рамках регистрационной процедуры, а в рамках производства, именуемого административно-юрисдикционным. При обжаловании регистрационное дело из бесспорного превращается в юридический конфликт. Разрешать его могут уполномоченные органы исполнительной власти, не относящиеся к кругу регистрационных органов, а также суды. Сам порядок рассмотрения жалоб регламентируется специальным законодательством о жалобах или законодательством об административном судопроизводстве.

§ 2. Особенности осуществления отдельных видов регистрационных процедур

В настоящее время, как уже отмечалось, отсутствует общий федеральный нормативный акт, определяющий основные начала и общие правила осуществления регистрационных процедур. Действующие нормативные акты предусматривают дифференцированное регулирование государственной регистрации в зависимости от различий в объектах самой регистрации и конкретных целей ее реализации. Пользуясь объектным критерием, можно выделить три крупные разновидности регистрационных процедур:

— государственная регистрация субъектов;

— государственная регистрация объектов и прав на них;

— государственная регистрация нормативных актов, событий и документов.

В настоящем параграфе дана характеристика наиболее распространенных видов регистрационных процедур из предложенной нами классификации.

Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. Правовую базу данного вида регистрационной процедуры в первую очередь составляет ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает обязательность регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, целью которой является обеспечение необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации своих прав и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством, а также реализации органами исполнительной власти своих полномочий в конкретных областях жизни общества. Непосредственно в законе определены такие понятия, как «место пребывания» и «место жительства».

Местом пребывания является место, где гражданин проживает временно. Им может стать гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница или другое подобное учреждение.

Место жительства — жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (например, служебное жилое помещение, общежитие, дома системы социального обслуживания) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. «Правилами» зафиксировано, что российские граждане, прибывшие на срок свыше 90 дней для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом постоянного жительства, обязаны до истечения указанного срока обратиться с заявлением о регистрации по месту пребывания к лицам, ответственным за прием и передачу в органы регистрационного учета необходимых документов для регистрации.

Органами регистрационного учета в городах, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, являются территориальные органы Федеральной миграционной службы.

Лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации, в соответствии с «Правилами» от 17 июля 1993 г. № 713 (в редакции постановления Правительства РФ от 15 августа 2014 г. № 809) могут быть:

— должностные лица органов государственной власти, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

— собственники, самостоятельно осуществляющие управление своими жилыми помещениями, или уполномоченные лица товарищества собственников жилья либо управляющей жилым фондом организации;

— уполномоченные лица органов управления жилищными и жилищно-строительными кооперативами;

— уполномоченные должностные лица многофункциональных центров оказания государственных (муниципальных) услуг.

При обращении граждан с заявлением о регистрации по месту пребывания одновременно с заявлением должны быть представлены:

— документ, удостоверяющий личность (паспорт гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина СССР, свидетельство о рождении для лиц, не достигших 14-летнего возраста, а также паспорт, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, — для лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации);

— документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма жилого помещения, свидетельство о государственной регистрации права на жилое помещение или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение).

Лица, ответственные за прием и передачу в органы регистрационного учета документов в трехдневный срок со дня обращения граждан обязаны передать полученные документы в органы регистрационного учета.

В свою очередь, органы регистрационного учета не позднее трех рабочих дней со дня получения ими от лица, ответственного за прием и передачу необходимых для регистрации документов, регистрирует граждан по месту их пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания.

Регистрация несовершеннолетних детей по месту пребывания их родителей не требует согласия вышеназванных лиц.

Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без снятия их с регистрационного учета по месту жительства.

Суть регистрации граждан по месту жительства заключается в следующем: гражданин, изменивший место своего жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к лицам, ответственным за прием и передачу в органы регистрационного учета необходимых документов, и представить им эти документы. Перечень документов, необходимых для регистрации по месту жительства, тот же, что и для регистрации по месту пребывания.

Заявление установленной формы о регистрации по месту жительства в виде электронного документа, а также копии необходимых документов в электронном виде могут быть представлены через государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Органы регистрационного учета регистрируют граждан по месту жительства в трехдневный срок со дня поступления к ним документов и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Кроме общих правил регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, «Правила» закрепляют особенности порядка регистрации отдельных категорий граждан по месту пребывания и по месту жительства. К ним относятся, например: военнослужащие; граждане, связанные по условиям и характеру работы с постоянным передвижением; лица плавающего состава морских и речных флотов, работники геологических, поисковых экспедиций, передвижных механизированных колонн; граждане, относящиеся к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущему кочевой образ жизни; вынужденные переселенцы; граждане, проживающие на территории монастырей, храмов и других культовых зданий (статьи 23–29 «Правил»).

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 предусмотрены основания и порядок снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства.

Снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства проводится органами регистрационного учета в случае:

— изменения места жительства — на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства или заявления о снятии его с регистрационного учета по месту жительства. При регистрации по новому месту жительства, если гражданин не снялся с регистрационного учета по прежнему месту жительства, орган регистрационного учета в трехдневный срок обязан направить соответствующее уведомление в орган регистрационного учета по прежнему месту жительства гражданина для снятия его с регистрационного учета;

— призыва на военную службу — на основании сообщения военного комиссариата;

— осуждения к лишению свободы или принудительным работам — на основании вступившего в законную силу решению суда;

— смерти или объявления решением суда умершим — на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законом порядке;

— выселения из занимаемого жилого помещения или признания утратившим право пользования жилым помещением — на основании вступившего в законную силу решения суда;

— обнаружения несоответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации — на основании вступившего в законную силу решения суда;

— выявления факта фиктивной регистрации гражданина по месту жительства в жилом помещении, в котором этот гражданин зарегистрирован, — на основании решения органа регистрационного учета в порядке, установленном миграционной службой.

Органы регистрационного учета на основании полученных документов в трехдневный срок снимают граждан с регистрационного учета по месту жительства. В паспортах граждан, снятых с регистрационного учета по месту жительства, производятся отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства.

Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания производится:

— по его выбытии — администрацией учреждения, в котором он пребывал (например, гостиницы, санатория, дома отдыха, пансионата, кемпинга, туристской базы, медицинской организации, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ);

— в случае выявления факта фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации в жилом помещении — на основании решения органа регистрационного учета.

Миграционный учет (регистрация) иностранных граждан и лиц без гражданства. Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства является одной из главных форм государственного регулирования миграционных процессов. Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» устанавливает положения о порядке учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию России, передвижением по ее территории при выборе и изменении места пребывания или места жительства либо выездом из Российской Федерации. Миграционный учет направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции.

В соответствии с названным Законом миграционный учет включает в себя:

— регистрацию по месту жительства;

— учет по месту пребывания;

— ведение государственной информационной системы миграционного учета.

Постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания.

Временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат учету по месту пребывания.

Миграционный учет (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) имеет уведомительный характер. Разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен, например: 1) в пограничной зоне; 2) в закрытых административно-территориальных образованиях; 3) в закрытых военных городках; 4) на территориях, в организациях или объектах, для въезда на которые иностранным гражданам в соответствии с федеральным законом требуется специальное разрешение; 5) на территории, где указом Президента РФ введено чрезвычайное или военное положение; 6) в зонах экологического бедствия, проведения контртеррористической операции; 7) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения массовых заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; 8) в период мобилизации и в военное время.

Чтобы получить регистрацию по месту жительства, иностранный гражданин должен подать заявление в орган миграционного учета в месте нахождения жилого помещения, которое данный иностранный гражданин указал в качестве своего места жительства.

Органами миграционного учета, осуществляющими регистрацию по месту жительства иностранных граждан и лиц без гражданства, являются органы миграционной службы, находящиеся в ведение МВД РФ.

При подаче заявления в орган миграционного учета должны быть представлены следующие документы:

— документ, удостоверяющий личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве (для лиц постоянно или временно проживающих в Российской Федерации);

— вид на жительство или разрешение на временное проживание;

— документы, подтверждающие право пользования жилым помещением.

При подаче иностранным гражданином заявления о государственной регистрации по месту жительства и предъявлении необходимых документов орган миграционного учета в тот же день проставляет соответствующую отметку в виде на жительство или в разрешении на временное проживание и не позднее следующего рабочего дня фиксирует сведения о месте жительства данного иностранного гражданина в своих учетных документах и в государственной информационной системе миграционного учета.

В случае если иностранный гражданин, законно находясь на территории Российской Федерации, меняет место своего пребывания, то он обязан встать на учет в новом месте своего пребывания. Для постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства такая обязанность наступает по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания, а для временно проживающих или временно пребывающих в Российскую Федерацию — по истечении трех рабочих дней.

Если иностранный гражданин или и лицо без гражданства находятся в гостинице или иной организации, оказывающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристической базе, больнице либо в ином учреждении здравоохранения или социального обслуживания, а также в учреждении, исполняющем уголовное или административное наказание, то обязанность уведомить орган миграционного учета о прибытии иностранного гражданина возлагается на администрацию названного учреждения. Такое уведомление должно быть направлено в течение одних суток с момента прибытия иностранного гражданина в место пребывания.

Основанием для учета по месту пребывания выступает временное фактическое нахождение иностранного гражданина в месте, не являющемся его местом жительства, либо отсутствие у указанного иностранного гражданина места жительства. Основные правила порядка постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания определены статьями 20–22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Учет по месту пребывания содержит фиксацию сведений о нахождении иностранного гражданина в месте пребывания в учетных документах органа, осуществляющего учет по месту его пребывания, и в государственной информационной системе миграционного учета.

На учет по месту пребывания должны встать: а) постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин — по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания, за исключением установленных законом случаев (например, когда иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность в условиях работы вахтовым методом); б) временно проживающий или временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин — по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания, за исключением случаев, установленных законом (например, когда указанный иностранный гражданин находится в специальном учреждении для социальной реабилитации лиц без определенного места жительства).

Федеральным законом также установлен перечень лиц из числа иностранных граждан, которые не подлежат регистрации по месту пребывания. К ним, например, относятся главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашению федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также следующие с указанными лицами члены их семей; иностранные граждане — моряки, являющиеся членами экипажей военных кораблей, прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом.

Постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания осуществляется при получении органом миграционного учета уведомлений об их прибытии в место пребывания.

Для прохождения процедуры регистрации иностранный гражданин должен представить документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве и миграционную карту. Принимающая сторона направляет соответствующее уведомление о прибытии иностранного гражданина в орган миграционного учета, а иностранный гражданин получает отрывную часть бланка уведомления.

Более детально процедура регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и их учета по месту пребывания урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Указанное постановление определяет перечень сведений, которые должны содержаться в представляемых иностранным гражданином документах, наименование документов, необходимых для прохождения процедуры регистрации при подаче документов через многофункциональные центры государственных и муниципальных услуг, основания и порядок снятия иностранного гражданина с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания.

Государственная регистрация общественных объединений. Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан на создание общественных объединений по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Создаваемые общественные объединения могут функционировать без их государственной регистрации (кроме политических партий), но в таком случае они не приобретают прав юридического лица. В результате прохождения государственной регистрации общественное объединение приобретает полную праводееспособность.

Правила прохождения государственной регистрации общественными объединениями установлены федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом порядка государственной регистрации общественных объединений, предусмотренным федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — закон об общественных объединениях). Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией отдельных видов общественных объединений (например, профессиональных союзов, благотворительных организаций) могут регулироваться специальными законами³⁷.

Общественное объединение, в соответствии с законом об общественных объединениях, это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Общественные объединения равны перед законом. Создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, запрещены. Организационно-правовыми формами общественных объединений являются общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.

В настоящее время органом государственной регистрации общественных объединений является Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.

Для государственной регистрации общественное объединение должно подать следующие документы:

— заявление, подписанное уполномоченным лицом данного общественного объединения;

— устав общественного объединения;

— выписку из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания;

— сведения об учредителях;

— документ об уплате государственной пошлины;

— сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Если в уставы общественных объединений вносятся изменения или дополнения, то они подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самих общественных объединений. Внесенные изменения приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Орган государственной регистрации общественного объединения в течение тридцати дней с даты подачи заявления обязан принять решение о государственной регистрации общественного объединения либо отказать в государственной регистрации и выдать заявителю письменный мотивированный отказ.

Если органом принято решение о государственной регистрации общественного объединения, то это решение со всеми необходимыми документами направляется в орган, осуществляющий функцию по ведению Единого государственного реестра юридических лиц (это органы Федеральной налоговой службы).

Органы ФНС РФ в срок не более пяти дней с момента получения решения о государственной регистрации обязаны внести общественное объединение в Единый государственный реестр юридических лиц и сообщить об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации.

Не позднее трех дней с момента получения информации о внесении общественного объединения в Единый государственный реестр юридических лиц орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения (Министерство юстиции РФ или его территориальный орган), выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.

В Федеральном законе «Об общественных объединениях» (ст. 23) дается исчерпывающий перечень оснований, по которым общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации. Эти основания следующие:

— если устав и иные представленные для государственной регистрации документы общественного объединения противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;

— если необходимые для государственной регистрации документы представлены не полностью, либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган;

— если выступившее в качестве учредителя общественного объединения лицо не может быть его учредителем;

— если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории;

— если установлено, что в представленных учредительных документах общественного объединения содержится недостоверная информация;

— если наименование общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Не допускается отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания.

Отказ в регистрации общественного объединения не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

Отдельного внимания среди общественных объединений заслуживают политические партии. Государственной регистрации с разной долей обязательности могут подлежать все виды общественных объединений. Но в отличие от общественных объединений неполитического характера для политических партий она является обязательной. Положение об этом закреплено в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Статья 15 этого закона устанавливает, что политическая партия и ее региональные объединения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, только с момента государственной регистрации. Органом государственной регистрации политических партий, как и других общественных объединений, является Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы.

В Федеральном законе «О политических партиях» дается также перечень документов, представление которых необходимо для прохождения процедуры государственной регистрации. Одной из важных особенностей при этом является обязательность представления политической партией своей программы, заверенной уполномоченными лицами партии. Тем не менее, программа политической партии представляется исключительно