Комментарий к Земельному кодексу.
Постатейный

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
С.А. Боголюбова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(094.4.072)

ББК 67.407

К63

Авторы:

Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – ИЗиСП), доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, профессор НИУ «Высшая школа экономики» – ст. 1, 2, 4, 5, 9–11, 12–14, 74–76, 94–103;

Бутовецкий А. И., заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы РФ по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук – ст. 3, 6, 11.1–11.10, 39.10 (совм. с Е. Л. Ковалевой), 39.18, 39.21–39.36, 67, 68–72.1, 77–82;

Ковалева Е. Л., руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук – ст. 7, 8, 20–399, 3910 (совм. с А. И. Бутовецким), 39.11–39.17, 39.19, 39.20, 83–85;

Минина Е. Л., заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук – ст. 15–19, 44–57, 65–66;

Устюкова В. В., заведующая отделом земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор – ст. 40–43, 59–64, 87–93.

Руководитель авторского коллектива — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом экологического законодательства ИЗиСП, профессор Государственного университета по землеустройству С. А. Боголюбов.

Настоящий научно-практический постатейный Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации составлен по состоянию законодательства на октябрь 2016 г., то есть учитывает изменения и дополнения Земельного кодекса, осуществленные в 2015—2016 гг.

Авторами Комментария являются высококвалифицированные сотрудники Государственной Думы Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН, принимавшие активное участие в составлении и рассмотрении поправок и новелл Земельного кодекса.

Рассмотрение земельно-правовых предписаний осуществляется с приведением норм иного законодательства, судебной и административной практики, их профессиональным разъяснением и толкованием.

Рассчитано на землеобладателей и иных лиц, интересующихся современным регулированием и реализацией прав на земельные участки.

УДК 349.41(094.4.072)

ББК 67.407

© Коллектив авторов, 2015

© Коллектив авторов, 2016, с изменениями

© ООО «Проспект», 2016

Глава I.
Общие положения

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 октября 2004 г. № 123-ФЗ.)

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ; от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ.)

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Принципами считаются основные начала, направления законодательства, которыми необходимо руководствоваться при подготовке и применении других нормативных правовых актов в сфере регулирования земельных отношений; хотя принципы порой носят общий характер, они определяют содержание последующих конкретных норм Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), дальнейшее развитие всего земельного законодательства, его реализацию, влияют на административную и судебную практику, особенно в случаях отсутствия правовых норм для разрешения спора.

Принципы, приведенные в комментируемой статье, исходят из положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ об использовании и охране земли и других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и ч. 2 той же статьи о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Регулирование использования и охраны земель как части природы основывается на ст. 4 и др. Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., согласно которым земля, почвы обозначаются прежде других природных ресурсов как объекты охраны окружающей среды (подробнее см.: Волков Г. А. Основные принципы земельного права: монография. М., 2001).

Упомянутые в настоящей статье основные принципы земельного законодательства дополняются в ст. 7, п. 2 ст. 15, п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 26, п. 1 ст. 27 и др. ЗК РФ, а также в федеральных законах о землеустройстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, об особо охраняемых природных территориях и учитываются при рассмотрении конкретных дел, в ряде случаев суды прямо на них ссылаются.

Согласно п. 2 постановления Конституционного Суда РФ (далее — КС РФ) по делу о проверке конституционности норм ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 22 апреля 2014 г. законодатель обязан соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю с тем, чтобы обеспечить охрану ее законом исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (РГ, 30 апреля 2014 г.).

Рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гр-н Н. и В. на нарушение их прав положениями п. 2 ст. 8, п. 2 и 5 ст. 27, ст. 94, п. 2 ст. 95, п. 2 и 3 ст. 96 ЗК РФ к рассмотрению, КС РФ установил, что оспариваемые заявителями развивающие принципы положения ЗК РФ сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы, перечисленные в жалобе. В развитие конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 2 и 6 п. 1 ст. 1).

По делу № А62-5348/2009 о признании незаконными решения об отказе в подготовке акта выбора земельного участка, действий по выдаче акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и приказа о предварительном согласовании места размещения автосалона суды пришли к выводу, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст. 1, 30, 31 ЗК РФ.

В судах рассматривались заявления ООО ПКП «Стройнаст» и иски индивидуальных предпринимателей Л., С. к администрации города Смоленска, департаменту имущественных и земельных отношений Смоленской области о признании незаконными: решения администрации г. Смоленска об отказе в подготовке акта выбора земельного участка для строительства автосервиса, действий администрации г. Смоленска по выдаче ООО акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и признал, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст. 1 ЗК РФ, а соответственно и ст. 30, 31 ЗК РФ, поскольку в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подробнее см.: Земельное право: учебник для вузов / под ред. С. А. Боголюбова (Ю. Г. Жариков, Е. Л. Минина, М. С. Пашова, В. В. Устюкова и др.). М., Проспект. 2016).

Статья 2. Земельное законодательство

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Земельное законодательство должно соответствовать Конституции РФ, в ст. 9, 36, 42, 58 и др. которой содержатся основы земельного права. Аналогично строятся конституции и уставы субъектов РФ.

Ряд конституционных норм опосредованно участвует в регулировании земельных отношений; значимыми для них предписаниями являются ст. 1, 2, 5, 7, 8, 15, 18, 19, 57 Конституции РФ.

Среди относящихся к земельному законодательству и также регулирующих земельные отношения законов находятся кодексы: Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.), Гражданский (1994, 2001 гг.), федеральные законы «Об охране окружающей среды» (2002 г.), «О плате за землю» (1991 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), «О мелиорации земель» (1996 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами» (1997 г.), «О землеустройстве» (2001 г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.), «О животном мире» (1995 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.).

В ЗК РФ неоднократно используются отсылки к актам другого федерального законодательства, регулирующим в соответствии с ним земельные отношения, например ст. 25, 27, 44, 46, 55, 56, 59.

В настоящее время Президент РФ в соответствии с п. 2 и 3 ст. 80 и п. «д» — «е» ст. 84 Конституции РФ больше сосредоточивается на координации законопроектной деятельности и внесении законопроектов в Государственную Думу.

Принятие Правительством РФ решений в сфере земельных и иных отношений, регулирование его исполнительно-распорядительной деятельности определяется в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ определяются в ст. 8, 13, 94, 96 и др. ЗК РФ.

Регулирование земельных отношений и ход реализации ч. 1 ст. 9 Конституции РФ субъектами РФ рассмотрены КС РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и, в частности, вопроса об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.

Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (о законодательных полномочиях публичных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований см. комментарии к ст. 9–11 настоящего Кодекса).

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

(Абзац в ред. Федерального закона от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ.)

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В комментируемой статье содержится понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства, включающего в себя отношения по использованию и охране земель. Данные отношения являются неразрывными, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства.

Хотя в ЗК РФ не приводятся определения охраны земель и их использования, взаимосвязь этих отношений находит свое отражение в ряде статей ЗК РФ. Так, например, согласно п. 1 ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить определенные мероприятия. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Важнейшим положением комментируемой статьи является определение земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Такое определение земли вытекает из ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов¹. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения².

Ввиду того, что земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, земельные отношения тесно связаны с нормами других отраслей права, регулирующими правоотношения по использованию иных объектов окружающей среды. В частности, специалистами отмечается, что в чистом виде земельных отношений практически не существует³. В связи с этим к земельным отношениям могут применяться нормы указанных отраслей права, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Так, например, согласно ч. 3 ст. 6 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»⁴ земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено ч. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ (далее — ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Нельзя не отметить взаимосвязь земельного законодательства и с отраслями права, регулирующими вопросы застройки земельных участков, а также правила использования определенных территорий. К примеру, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Как предусмотрено ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Отдельного внимания требует изучение вопроса о соотношении земельного и гражданского законодательства, который в теории и на практике зачастую является сложным и дискуссионным⁵.

В целом, исходя из предмета регулирования гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ), которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, можно сделать вывод о том, что осуществление прав на землю, а также совершение сделок с земельными участками относятся к сфере гражданского законодательства. Данное утверждение находит свое и в самих нормах ЗК РФ. Так, согласно п. 4 ст. 116 ЗК РФ при объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Аналогичным образом положения п. 1 ст. 23 ЗК РФ свидетельствуют о том, что ЗК РФ не относит к предметам своего регулирования вопросы установления сервитута, находящегося в сфере гражданского права, ограничиваясь только публичным сервитутом.

Однако имеются случаи применения к отдельным отношениям как положений гражданского права, так и норм земельного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 398 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами.

Вместе с тем следует учитывать, что согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статьей 13 Федерального закона от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»⁶ предусматривается, что нормы части второй ГК РФ, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

В этой связи в отдельных случаях ЗК РФ демонстрирует по сравнению с общими положениями ГК РФ иное регулирование отдельных вопросов, связанных с совершением сделок с земельными участками.

Например, согласно п. 1 ст. 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Вместе с тем ЗК РФ в п. 3 ст. 396 говорит о возможности арендатора по истечении срока действия договора аренды заключить новый договор, а не договор на новый срок, как это определяет ГК РФ. В этой же норме не указывается на наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора на новый срок, а указывается на возможность заключения договора аренды без проведения торгов при соблюдении определенных условий. При этом согласно п. 15 ст. 398 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

Подобная норма имеется и в других отраслях российского законодательства, однако задача российских правотворческих и правоприменительных органов и учреждений состоит в недопущении коллизий, несовпадений и противоречий, даже временных, между международными договорами и национальными нормативными правовыми актами.

Содержание настоящей статьи соответствует ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; в то же время КС неоднократно обращал внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции о ее высшей юридической силе и прямом действии. Общепризнанными принципами принято считать те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях после признания их Россией.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статута Международного Суда ООН. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.

Ратифицированные международные договоры России обладают согласно Конституции РФ приоритетом в отношении законов и подзаконных актов РФ и субъектов РФ, локальных актов, но не превалируют над положениями Основного закона страны — Конституции РФ; так же поступают в США и большинстве других зарубежных стран.

Ратификация международных договоров, ее порядок, правовые последствия, функции государственных органов и решение иных вопросов предусматриваются в ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. Ратификация осуществляется парламентом РФ в форме федерального закона, при этом могут быть при необходимости сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство (см. ст. 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757).

Статья 5. Участники земельных отношений

1. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

2. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Для целей настоящего Кодекса используются следующие понятия и определения:

собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;

(Абзац в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут);

правообладатели земельных участков — собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

(Абзац введен Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

Действие положений статьи (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.

Государственно-правовое соотношение и отношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предусматриваются в ст. 5, 12, 71–73, 76, 131–133 и др. Конституции РФ. Их имущественное положение и полномочия регулируются ст. 124–126 ГК РФ, где предусматриваются также понятия, имущественные права и обязанности граждан и юридических лиц в сфере гражданского оборота (подробнее см. комментарии к ст. 9–11 настоящего Кодекса).

Земельные права иностранцев предусматриваются в п. 3 ст. 15 ЗК РФ, ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. и в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., в законах об иммунитете государства, об иностранцах, о лицах без гражданства и др.

В ряде федеральных законов понятиям и определениям посвящаются отдельные — первые — статьи: ВК РФ от 3 июня 2006 г., ГрК РФ от 29 декабря 2004 г., федеральные законы об охране окружающей среды от 10 января 2002 г., о животном мире от 24 апреля 1995 г.и др.

В ФЗ об охране окружающей среды, например, используются понятия, имеющие отношение к терминам ЗК РФ:

компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда, природа — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В ЛК РФ понятия леса и лесного участка, тесно связанных с понятиями земельных отношений, земель, земельных участков и т. п., раскрываются в его ст. 5 и 7 (см. комментарий к ст. 101 ЗК РФ).

В ЗК РФ этому посвящен п. 3 настоящей статьи; подобный способ толкования понятий в тексте статей позволяет привязывать их к конкретным правоотношениям, предусмотренным в нормах федерального закона. В научной и популярной литературе можно встретить обобщающий термин для перечисленных в п. 3 комментируемой статьи понятий — землеобладатели, имеющий достаточно обыденный, но все-таки юридический характер.

Статья 6. Объекты земельных отношений

1. Объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.

3. Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Предлагаемое деление не случайно, поскольку согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство определяет землю одновременно как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природного ресурса, используемого как средство производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и в качестве недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.

Положение о том, что земля может выступать в качестве объекта земельных отношений последовательно реализовано как в самом ЗК РФ, так и в ряде федеральных законов. К таким отношениям относятся отношения, связанные делением земель на категории (ст. 7 ЗК РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»⁷), с охраной земель, в том числе в качестве компонента окружающей среды (ст. 12 ЗК РФ, ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁸), использованием земель без предоставления земельных участков и установления сервитута (ст. 3933 ЗК РФ), мониторингом земель (ст. 67 ЗК РФ), мелиорации земель (Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»⁹). Порча земель и невыполнение обязанности по рекультивации земель являются противоправными деяниями, за совершение которых предусматривается административная и уголовная ответственность (ст. 8.6, 8.7 КоАП РФ¹⁰, ст. 254 УК РФ¹¹).

При этом понятия «земля» и «земельный участок» не признаются тождественными, что нашло свое отражение и в судебной практике¹². В литературе отмечается, что земельный участок является непосредственным объектом земельных отношений¹³, а также универсальным объектом прав с точки зрения государственной регистрации¹⁴.

Определение земельного участка соответствует ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»¹⁵, подтверждающей возможность существования и государственного кадастрового учета объекта недвижимого имущества только при наличии у него уникальных характеристик. К уникальным характеристикам объекта недвижимости применительно к земельным участкам ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» относит кадастровый номер, дату внесения кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ и площадь земельного участка (п. 2, 3 и 6 ч. 1 ст. 7).

В то же время следует отметить, что Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», положения которого вступают в силу с 1 января 2017 г., не оперирует понятием «уникальные характеристики» применительно к объектам недвижимости, а только делит сведения государственного кадастра недвижимости на основные и дополнительные (ст. 8 данного закона). В частности, к основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков.

Определение части земельного участка ЗК РФ не дает. Вместе с тем вопрос о возможности части земельного участка быть объектом земельных отношений является дискуссионным¹⁶.

По ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» возможность осуществления государственного кадастрового учета части земельного участка без возникновения нового земельного участка предусматривается. В таком случае новый земельный участок как объект земельных отношений не образуется, в связи с чем можно говорить о существовании такой части земельного участка, как индивидуально определенной недвижимой вещи.

В частности, допускается учет части земельного участка, на котором расположены отдельные типы сооружений, в том числе линейные сооружения (ч. 10 ст. 25)¹⁷, в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории (ч. 12 ст. 25), в связи с установлением ограничения (обременения)¹⁸ (ч. 13 ст. 25). Для указанных целей в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» требуется подготовка межевого плана, в том числе определение координат характерных точек границ части земельного участка. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», который с 1 января 2017 г. будет регулировать соответствующие правоотношения, в свою очередь, также предусматривает, что сведения о части объекта недвижимости (в том числе земельного участка) относятся к числу основных сведений о таком объекте недвижимости.

Часть земельного участка может являться объектом земельных отношений, но далеко не во всех случаях. Так, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»¹⁹ указано, что судам следует иметь в виду, что ГК РФ не ограничивает право сторон заключить договор аренды, по которому в пользование арендатору предоставляется не вся вещь в целом, а только ее отдельная часть.

Если права на указанные недвижимые вещи (земельные участки, здания, сооружения, помещения) ранее были зарегистрированы за арендодателем, на государственную регистрацию договора аренды может быть представлен подписанный сторонами документ, содержащий графическое и (или) текстуальное описание той части недвижимой вещи, пользование которой будет осуществляться арендатором (в том числе с учетом данных, содержащихся в кадастровом паспорте соответствующей недвижимой вещи).

Там же отмечено, что судам также необходимо учитывать, что глава V ЗК РФ содержит специальные правила, устанавливающие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В связи с изложенным заключение договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, предусматривающего, что арендатору будет предоставлена в пользование только часть земельного участка, без предварительного проведения кадастрового учета названной части участка не допускается²⁰.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²¹ искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности — это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию тоже земельным участком. Данным законом также урегулирован порядок и условия создания на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков.

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.)

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

(Абзац введен Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ.)

3. В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8. п. 1 ст. 1 ЗК РФ)²².

Как отметил Конституционный Суд РФ, согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 9, ст. 36, ч. 3); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17, ч. 3). Пункт 2 ст. 7, ст. 8 ЗК РФ, ч. 2 и 3 ст. 37 ГрК РФ обеспечивают в развитие приведенных конституционных положений эффективное использование и охрану земли с учетом ее особого публичного предназначения (Определение от 25 февраля 2016 г. № 349-О).

В главах XIV–XVIII ЗК РФ устанавливается правовой режим каждой категории земель. Кроме того, особенности использования земель отдельных категорий раскрываются в отраслевом законодательстве, например, в ЛК РФ, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (СЗ РФ. 1995. № 12) и др.

Важно отметить, что понятие «целевое использование» не сводится только к категории земель, что подтверждается и судебной практикой (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2014).

Под зонированием, предусмотренным п. 2 комментируемой статьи, традиционно понимается градостроительное зонирование. Вместе с тем отсутствие четкого указания в ЗК РФ позволяет сделать вывод, что при определении правового режима использования земель возможно учитывать и иное зонирование. Так, в соответствии с законодательством РФ можно отметить существование целого ряда институтов выделения тех или иных зон по различным критериям и в разных целях — функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, особо экономические зоны, зоны территориального развития.

Учитывая, что именно в рамках градостроительного зонирования устанавливаются градостроительные регламенты, включающие в себя виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как правило, именно его имеют в виду при характеристике правового режима использования земельного участка.

Согласно п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Результатом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Содержание, порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки урегулированы ст. 30–32 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

На карте градостроительного зонирования определяются границы территориальных зон. В отношении каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент, в котором указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Этот пункт распространяется на случаи, если в отношении такой территории планируется комплексное освоение территории, развитие застроенной территории или комплексное развитие территории, предусмотренные ГрК РФ.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрК РФ). Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны по использованию своих участков и расположенных на них объектов, а также доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и их разрешенном использовании.

Как отмечено в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г., в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ и п. 1 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ вид разрешенного использования земельного участка устанавливается в отношении земельного участка и не может быть установлен в отношении конкретного лица.

ЗК РФ не раскрывает понятие «разрешенное использование земельного участка». В постановлении Президиума ВАС от 3 июня 2014 г. № 818/14 (СПС «КонсультантПлюс») указано, что вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.

Статьей 37 ГрК РФ определяются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно п. 21 ст. 37 ГрК РФ установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент²³.

В отдельных случаях виды разрешенного использования земельных участков определяются непосредственно федеральным законом (например, Закон № 66-ФЗ определяет правовой режим садовых, дачных и огородных земельных участков, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» — приусадебных и полевых земельных участков).

В связи с этим возникает вопрос о соотношении положений законов, устанавливающих правовой режим земельных участков, с правовым режимом таких земельных участков, который может быть определен в рамках градостроительного регламента. В целом градостроительный регламент не может ограничить разрешенное использование садовых, огородных и дачных земельных участков в части их использования в качестве средства производства в сельском хозяйстве, а также в качестве природного ресурса и природного объекта. В свою очередь, к «сфере влияния» градостроительного регламента на правовой режим таких земельных участков относятся вопросы их застройки, а именно виды и параметры разрешенного строительства²⁴.

Статьей 36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (ч. 4) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч. 6).

Так, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Использование указанных земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

Например, порядок использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей определяется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», земель лесного фонда — ЛК РФ, земель особо охраняемых природных территорий — ЗК РФ и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», сельскохозяйственных угодий — ЗК РФ и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельных участков в границах особых экономических зон — Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

В федеральных законах зачастую не решен вопрос, какой орган принимает решение об использовании земельного участка, об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования. Например, не урегулировано законом, кто принимает решение об использовании земельных участков из состава территорий общего пользования.

Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 г., утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г. (Солидарность. № 22, 11) отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Пунктом 2 комментируемой статьи также установлено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Данное положение должно применяться с учетом иных норм федерального законодательства.

Cогласно ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Предусмотренное п. 2 комментируемой статьи правило может применяться только в отношении основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и не распространяется в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, который созданы для выполнения определенных государственных функций или решения вопросов местного значения.

Разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства предоставляется по заявлению заинтересованного лица главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. При этом такое разрешение может быть выдано только в случае, если такой условно разрешенный вид использования предусмотрен градостроительным регламентом, установленным для данной территориальной зоны (ст. 39 ГрК РФ).

В силу п. 3 ч. 1 ст. 37 ГрК РФ вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.

Выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования законодательством не предусмотрен, поэтому для любого земельного участка вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным. Данная позиция подтверждается и ВАС РФ: постановление Президиума ВАС РФ от 29 мая 2012 г. № 12919/11 (Вестник ВАС РФ. 2012. № 9).

В возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка также ограничивается и в отношении лиц, осуществляющих использование земельного участка на основании договора. Как отмечено в постановлении Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 г. № 1756/13 по делу № А35-765/2012, положения законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства, предоставляющие арендатору право на самостоятельный выбор вида разрешенного использования земельного участка из указанных в градостроительном регламенте, могут быть реализованы только с учетом положений гражданского законодательства, предусматривающих необходимость соблюдения прав и обязанностей сторон договора аренды.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Иное толкование противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Аналогичный подход должен применяться и в отношении лиц, использующих земельный участок на основании договора безвозмездного пользования. Пунктом 17 ст. 398 ЗК РФ установлен запрет на внесение изменений в договор аренды земельного участка, заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с единственным участником, лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка. В случае заключения договора аренды земельного участка без проведения торгов изменение вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, в соответствии с которым земельный участок должен предоставляться путем проведения аукциона, не допускается²⁵ (подробнее см. комментарий к ст. 398 ЗК РФ).

Особый, упрощенный порядок выбора и изменения вида разрешенного использования земельного участка установлен законодателем в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что направлено на создание условий для вовлечения таких участков в оборот, повышения их привлекательности для граждан²⁶.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 (в ред. приказа Минэкономразвития России от 30 сентября 2015 г. № 709) (Российская газета. № 217. 24.09.2014, официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.10.2015). Указанный классификатор устанавливает наименования, описание и коды видов разрешенного использования земельных участков. В соответствии с указанным классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления приказу в силу (т. е. по истечении 90 дней после его официального опубликования).

Согласно примечанию содержание видов разрешенного использования допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное. Размещение указанных объектов на земельных участков возможно независимо от их разрешенного использования.

Классификатор не в полной мере соответствует терминологии, используемой ЗК РФ и другими федеральными законами при определении цели использования земельного участка. Так, например, классификатором предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка как «сельскохозяйственное использование». Вместе с тем, нормами ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется для сельскохозяйственного производства, а не для сельскохозяйственного использования (подп. 9 п. 1 ст. 393, подп. 8 ст. 395, подп. 17 и 31 п. 2 ст. 396, п. 2 ст. 3913). Сельскохозяйственное производство является одним из основных видов использования земельных участков сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 78 ЗК РФ). Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» также использует понятия «сельскохозяйственное производство».

Кроме того, представляются спорными описания отдельных видов разрешенного использования, содержащие перечисление видов деятельности и объектов капитального строительства, осуществление и размещение которых допускается в соответствии с данным видом разрешенного использования. Такой подход не в полной мере учитывает, что указанные вопросы могут по-иному регулироваться градостроительным регламентом, в том числе в части запрета строительства таких объектов, установления иных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Таким образом, описание видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренное классификатором, не имеет безусловного характера и должно определяться с учетом иных факторов (градостроительный регламент, ограничение хозяйственной деятельности в связи с нахождением земельного участка в границах зон с особыми условиями использования территории).

В соответствии с ч. 11 ст. 34 Закона № 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Данное положение распространяется и на случаи образования земельных участков из земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует классификатору, поскольку согласно п. 3 ст. 112 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами²⁷.

До 1 января 2020 г. орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (ч. 12 ст. 34 Закона № 171-ФЗ). До указанной даты внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется по усмотрению органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления устанавливают виды разрешенного использования в соответствии с правилами землепользования и застройки, если они были приняты до вступления в силу приказа № 540. Однако, если виды разрешенного использования устанавливаются или изменяются в правилах землепользования и застройки после вступления в силу классификатора (24.12.2014), они уже должны соответствовать классификатору (письмо Минэкономразвития России от 31 июля 2015 г. № ОГ-Д23-10238 (СПС «КонсультантПлюс»).

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 1 месяца со дня поступления такого заявления обязан принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ).

Исходя из указанной нормы, можно сделать вывод, что в данном случае имеет место не выбор вида разрешенного использования земельного участка в том значении, в котором это предусматривается ЗК РФ и ГрК РФ, а установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков. Таким образом, действия уполномоченных органов, предусмотренные ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ, не являются изменением вида разрешенного использования (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») или выбором вида разрешенного использования правообладателем земельного участка (п. 2 ст. 7 ЗК РФ и ч. 4 ст. 37 ГрК РФ), а являются процедурой технического приведения описания вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с видами разрешенного использования и их описанием, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования. Установление соответствия между видами разрешенного использования земельного участка в соответствии с ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных процедур.

Понятие «коренные малочисленные народы РФ» содержится в ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208) и определяется как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 (СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1493).

Вопросы образования территорий традиционного природопользования, их правового режима, охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования урегулированы Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972). Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р (СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2493).

Существующее нормативно-правовое регулирование порядка определения разрешенного использования земельных участков имеет ряд недостатков: как показывает анализ законодательства, для целей определения правового режима земельных участков предусматриваются такие процедуры, как отнесение земель или земельных участков к определенной категории или их перевод из одной категории в другую, а также определение, установление или изменение вида разрешенного использования. Порядок и основания для перевода земельных участков из одной категории в другую и изменения разрешенного использования земельного участка различны. Кроме того, принятие указанных решений находится зачастую в компетенции различных органов публичной власти.

В соответствии с ч. 4 ст. 9 ГрК РФ при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровня не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального, регионального, местного значения, а также о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением таких объектов²⁸.

В отсутствии правил землепользования и застройки отсутствует возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставления земельных участков для строительства (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»)²⁹.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276; 2005. № 30. Ст. 3122; 2006. № 17. Ст. 1782; № 23. Ст. 2380; № 50. Ст. 5279; № 52. Ст. 5498; 2008. № 20. Ст. 2251; 2009. № 19. Ст. 2283; 2011. № 13. Ст. 1688; № 29. Ст. 4300; 2013. № 23. Ст. 2866) (далее — Закон № 172-ФЗ) при несоответствии испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации является основанием для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

Развитие институтов территориального планирования и градостроительного зонирования свидетельствует о том, что деление земель по целевому назначению на категории зачастую поставлено в зависимость от наличия утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также их содержания.

В последнее время широкое распространение получила идея об исключении института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования, что нашло свое выражение в целом ряде поручений Президента РФ и Правительства РФ³⁰. Во исполнение указанных поручений Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (принят в первом чтении 9 декабря 2014 г.).

Идея отмены деления земель на категории и переход к территориальному зонированию профессиональным сообществом воспринимается неоднозначно и зачастую подвергается критике, прежде всего с позиции необходимости особой защиты земель сельскохозяйственного назначения. Указанный законопроект принят Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 г.

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

(Абзац в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

1) земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

(Абзац введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ; в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.)

(Абзац девятый утратил силу. Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 21-ФЗ.)

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

2. Категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ.)

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Законодатель выделил категорию земель сельскохозяйственного назначения, установив, что перевод в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением находящихся в федеральной собственности) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это связано с тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп. 10 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и принимая во внимание такой основной принцип земельного законодательства, как учет значения земли как основы жизни и деятельности человека³¹.

Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственно власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка.

Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона № 172-ФЗ).

Согласно п. 2 ст. 2 Закона № 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

Содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 ноября 2011 г. № 882 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 12).

Описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности РФ земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 (РГ. 2010. 16 июля).

Cодержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а также исчерпывающий перечень прилагаемых документов непосредственно установлены п. 3 и 4 ст. 2 Закона № 172-ФЗ.

Таким образом, органы государственной власти не уполномочены устанавливать требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов при переводе земельных участков из одной категории в другую, в том числе из категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку содержание ходатайства и прилагаемых к нему документов может быть установлено только для целей перевода земель, а не земельных участков, из одной категории в другую. Позицию о необходимости руководствоваться ч. 3 и 4 в случае подачи ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую отметил и Верховный Суд РФ в своем определении от 11 ноября 2009 г. № 8-Г09-30.

Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 доводы о тождественности понятий «земля» и «земельный участок» применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую признаны несостоятельными.

Статья 4 Закона № 172-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Ограничения перевода земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим Законом № 172-ФЗ (ст. 7, 9–12). Кроме того, такие ограничения также предусмотрены иными федеральными законами (например, п. 1 ст. 99 ЗК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»).

Согласно ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения.

В таком основании для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, как несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, необходимо отметить, что исходя из ч. 12 ст. 9 ГрК РФ само по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, т. е. не приводит к изменению категорий земель.

Только установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ст. 8 Закона № 172-ФЗ, п. 1 комментируемой статьи, ст. 84 ЗК РФ). Об установлении и изменении границ населенных пунктов подробнее см. комментарий к ст. 84 ЗК РФ.

Из общего правила перевода земельных участков из одной категории в другую в соответствии с Законом № 172-ФЗ можно выделить следующие исключения.

Так, в соответствии с ч. 14 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 1 (ч. I), ст. 52) по заявлению органа, принявшего решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, на основании которого было принято такое решение, в государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) в отношении земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и проектом планировки территории для размещения линейных объектов федерального значения, регионального или местного значения, независимо от принадлежности таких земельных участков к определенной категории земель вносятся сведения о принадлежности таких земельных участков к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, за исключением случаев, если такие земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.

Упрощенный порядок перевода земельных участков из одной категории в другую предусмотрен и в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно указанному федеральному закону в случае, если выбранные гражданином вид или виды разрешенного использования земельного участка не соответствуют целевому назначению категории земель, к которой относится земельный участок, а также в случае, если в ГКН отсутствуют сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель, орган регистрации прав одновременно с внесением сведений о таких виде или видах разрешенного использования земельного участка вносит сведения или изменения в сведения ГКН о принадлежности такого земельного участка к определенной категории земель. При этом принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в зависимости от выбранных вида или видов разрешенного использования земельного участка, а принятие решения о переводе земельного участка из одной категории в другую категорию земель или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется (ч. 11 ст. 8, ч. 14. ст. 10).

Согласно п. 3 ст. 5 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. При этом переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

В соответствии с правовой позицией, отраженной в постановлении Президиума ВАС РФ от 28 октября 2010 г. № 5743/10, вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документом³². Важно при этом отметить, что Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости, вступающим в силу с 1 января 2017 г., устанавливается достоверность сведений, содержащихся в единого государственного реестра недвижимости, частью которого является кадастр недвижимости (ст. 1, 7 указанного Федерального закона).

Статьей 14 Закона 172-ФЗ установлены правила отнесение земель или земельных участков к определенной категории (на основании документов государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов, при отсутствии указания на категорию в таких документах — на основании решений органов местного самоуправления городского округа или муниципального района в зависимости от цели использования, для которой предоставлялся земельный участок). Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Частью 21 ст. 34 Закона № 171-ФЗ также предусмотрено, что в случае если земельный участок образуется на основании схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории из земель или земельного участка, в отношении которых не установлен вид разрешенного использования, либо из земельного участка, который не отнесен к определенной категории земель, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории являются решениями об установлении вида разрешенного использования земельного участка или земельных участков и (или) об отнесении земельного участка или земельных участков к определенной категории земель. При этом принятие отдельного решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.

Органом, управляющим и распоряжающимся земельными участками, находящимися в собственности РФ является на федеральном уровне прежде всего Правительство РФ в соответствии со ст. 14 и др. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005).

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ; от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ.)

3¹) осуществление государственного земельного надзора;

(Подпункт введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ.)

4) установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков), для государственных и муниципальных нужд;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

5) резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Иные полномочия РФ, предусмотренные в подп. 7 п. 1 комментируемой статьи, отнесенные к ведению РФ согласно ст. 71 Конституции РФ, включают:

а) регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);

б) федеральную государственную собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

г) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

д) определение статуса и защиту государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

е) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как метода охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги защиты земельных природных ресурсов и их владельцев);

ж) метеорологическую служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ находятся:

а) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе, в области земельных отношений);

б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

в) разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

г) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего использования и охраны земель);

д) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Эти положения Конституции РФ развиваются в ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 годы.

Многие, предусмотренные в настоящей статье полномочия РФ реализуются в последующих нормах ЗК РФ.

От имени РФ выступает Президент РФ, призванный обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определять в соответствии со ст. 80 Конституции РФ основные направления политики государства (см. Земельное законодательство: сб. актов и иных документов и материалов / сост. С. А. Боголюбов, О. А. Золотова. М., Проспект, 2013).

Значительную часть полномочий РФ от ее имени в сфере земельных отношений в соответствии со ст. 114 Конституции РФ реализует Правительство РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (п. «в», «г», «е»).

Статья 9.[1]. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

(Статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ.)

Подобное перераспределение полномочий и его порядок применяются и в других сферах природоресурсных и экологических общественных отношений, что знаменует очередной этап федеративной и муниципальной реформ, гибкость и быстроту решения назревших проблем в соответствии с возможностями, предоставленными в ст. 71–73, 76–79 Конституции РФ (см. Земельное законодательство: сб. документов // сост. С. А. Боголюбов, О. А. Золотова. М.: Проспект, 2016).

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

2. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Основополагающие положения о статусе субъектов Российской Федерации содержатся в положениях Конституции РФ: ч. 3 и 4 ст. 5, ст. 66, 73.

Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений весьма обширны и предусматриваются в ст. 7, 8, 10, 13, 20, 22–24, 28, 31, 33, 34, 46, 49, 57, 65–67, 71, 87–92, и только, например, в сфере регулирования особо охраняемых территорий; в ст. 94, 95, 97, 99 и др. настоящего Кодекса, во многих нормах федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов, также регулирующих земельные отношения в соответствии с ЗК РФ. Тем самым реализуется ч. 3 ст. 36 Конституции РФ о том, что на основе федерального закона определяются лишь условия и порядок пользования землей.

Субъекты РФ определяют структуру и функции своих уполномоченных государственных органов, в том числе в сфере земельных отношений, на основании ст. 17 и др. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005).

Имущественное положение и полномочия субъектов РФ в сфере гражданского оборота в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ регулируются в ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права», 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», 126 «Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» ГК (см. также п. 1 ст. 2, ст. 212, п. 2 ст. 214 и др. ГК РФ).

Государственный характер и широта полномочий органов субъектов РФ порождает их активную правотворческую деятельность, порождающую порой оспаривание ее результатов.

Определением Верховного Суда РФ об оставлении без изменения решения Смоленского областного суда решен вопрос о правотворческих полномочиях органов публичной власти в области земельных отношений. Администрация г. Смоленска сослалась на то, что регулирование процедуры выбора земельных участков, утверждение форм документов относятся к компетенции органа местного самоуправления, указывала, что они утверждены постановлением администрации г. Смоленска.

Согласно п. 6 ст. 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный ст. 29 ЗК РФ, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Суд обоснованно исходил из того, что, поскольку федеральным законодательством не определена форма акта о выборе земельного участка, такое решение в отношении земельных участков, государственная собственность на которые в административном центре субъекта РФ — г. Смоленске не разграничена, принимает уполномоченный орган исполнительной власти области — департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области. В силу положений ст. 2, 10, 29 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права и реализовать предоставленные полномочия.

При таких обстоятельствах правомерным является вывод суда о том, что оспариваемое постановление, касающееся только земельных участков в г. Смоленске, издано администрацией Смоленской области в пределах полномочий. Не могут быть приняты во внимание ссылки администрации г. Смоленска на то, что оспариваемое постановление нарушает полномочия органов местного самоуправления на осуществление процедуры выбора земельных участков.

Судом правильно обращено внимание на то, что постановление администрации области не распространяет свое действие и не устанавливает порядок распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и права органов местного самоуправления на обеспечение выбора земельного участка не нарушает. Согласно п. 4 ст. 2 ЗК РФ органы местного самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в пределах своих полномочий. В этой связи суд сделал правильный вывод о том, что постановление администрации г. Смоленска не может применяться в отношении земельных участков в г. Смоленске.

Статья 10.[1]. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

(Статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ.)

В ч. 12 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения; предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Имущественное положение и полномочия местного самоуправления в сфере гражданского оборота в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ регулируются в ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права», 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», 215 «Право муниципальной собственности» ГК РФ (см. также п. 1 ст. 2, ст. 212, п. 2 ст. 214 и др. ГК РФ).

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области земельных отношений на основании ст. 34 и др. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 этого ФЗ, согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822).

Вопросы местного значения, относящиеся к земельным отношениям, предусматриваются в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 16 главы 3 «Вопросы местного значения» ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В. И. Васильева. М., 2005).

С учетом федерального законодательства и законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления порой наделяются полномочиями, имеющими отношение к земле- и природопользованию.

На примере использования и охраны земель водного фонда можно наглядно видеть, какими разнообразными являются функции органов местного самоуправления, предусмотренные в водном законодательстве РФ. В частности, органы местного самоуправления:

• устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований;

• принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;

• согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;

• устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;

• получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

Этот перечень функций муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть продолжен применительно к землям лесного фонда, землям поселений, землям других категорий и к иным природным ресурсам.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, проводимой при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они могут:

• делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной единицей;

• принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

• организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

• информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с законодательством является необходимым.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и (или) общественной экологической экспертизы (см.: Боголюбов С. А. Земельное право России: учебник для вузов. М., Норма, 2009).

Разносторонняя и растущая компетенция муниципальных образований в сфере земельных отношений приводит к множественности их правовых актов, нередко подвергаемых оспариванию.

Так, по иску ЗАО «Санаторий “Красноярское Загорье”» к администрации Озероучумского сельсовета, ООО «Озеро Учум» о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО в аренду земельного участка суды установили, что спорный земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых территорий с нахождением на нем водного объекта соленого озера и непосредственно не связан с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования.

По другому делу Коллегия судей, рассмотрев заявление ОАО «Радар» по делу с участием муниципального унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости администрации г. Ростова-на-Дону, департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МУ «Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону», МУП «Центр кадастра и геодезии г. Ростова-на-Дону» и др., отклонила доводы заявителя о том, что при вынесении оспариваемого постановления администрация распорядилась земельным участком и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, как необоснованные, поскольку на момент вынесения указанного постановления разграничение государственной собственности на земельные участки по уровням собственности осуществлено не было.

В области земельных отношений органы местного самоуправления обладают полномочиями по осуществлению земельного контроля (ст. 72 ЗК РФ), по содействию государственному земельному надзору, по организации мероприятий в области охраны и рационального использования земель.

Коллегия судей рассмотрела заявление Комитета по земельным ресурсам г. Саратова по делу по заявлению ООО «Отема» к комитету по управлению имуществом Саратовской области, комитету по земельным ресурсам г. Саратова, администрации г. Саратова о признании незаконным бездействия комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействия Комитета по управлению имуществом Саратовской области, выразившегося в необеспечении выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Решением арбитражного суда Саратовской области суд признал незаконными бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействие комитета по управлению имуществом Саратовской области. Суд обязал комитет по земельным ресурсам администрации г. Саратова и комитет по управлению имуществом Саратовской области обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и провести процедуры согласования, согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Суд установил, что ответчики не обеспечили проведение процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ, поэтому признал незаконным бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и комитета по управлению имуществом Саратовской области.

Разграничение земельных полномочий субъектов РФ с земельными полномочиями органов местного самоуправления нередко становится предметом судебных споров.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила: постановлением администрации Тверской области утверждено Положение о комитете по управлению имуществом Тверской области. Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Положения в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Подобные функции осуществляются Федеральной регистрационной службой на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315, и его управлением в Тверской области.

В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области в числе функций комитета предусматривает осуществление в установленном порядке государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Однако в соответствии с ч. 2 п. 10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов; согласование действий по распоряжению соответствующими земельными участками с органами государственной власти РФ или субъектов РФ законодательством не предусмотрено.

В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Решением Тверского областного суда заявление прокурора удовлетворено частично. В кассационной жалобе комитет по управлению имуществом Тверской области просит указанное решение суда отменить исходя из ст. 10 и 11 ЗК РФ. Пунктом оспариваемого Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области предусмотрено, что комитет осуществляет предварительное согласование органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Суд применил федеральное законодательство, которым определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ; распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, где оно осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абзац 3 п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).

Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать повсеместно органам местного самоуправления действия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.

Глава I.[1].
Образование земельных участков

(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)(Глава введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

Статья 11.[1]. Понятие земельного участка

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 11.[2]. Образование земельных участков

1. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

1¹. Земельные участки образуются при создании искусственных земельных участков в порядке, установленном Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с настоящей главой.

(Пункт введен Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ.)

2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также — образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 статьи 114 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ; действует до 1 января 2017 г.)

2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также — образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»), за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 статьи 114 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ; от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

3. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 311-ФЗ.)

4. Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в следующих случаях:

1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;

2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке;

3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

(Пункт в ред. Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

5. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

6. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.

7. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.

8. Споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке.

Комментируемой статьей урегулированы общие правила образования земельных участков. При этом само понятие «образование земельных участков» не раскрывается. В целом можно согласиться с тем, что образование земельного участка представляет собой создание нового объекта недвижимого имущества³³.

Однако, поскольку земельный участок, в отличие от других объектов недвижимости, не является рукотворным объектом (за исключением искусственных земельных участков), нужно сказать, что в данном случае речь не идет о создании земельного участка как природного объекта, природного ресурса или основы для осуществления хозяйственной деятельности. Под образованием земельного участка в данном случае понимается установление (изменение) местоположения его границ, в результате чего такой земельный участок становится объектом государственного кадастрового учета и объектом прав на землю.

Такой смысл понятия «образование земельного участка» находит свое отражение в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», предусматривающей, что в результате образования земельный участок приобретает свои основные характеристики.

К способам образования земельных участков относятся раздел, объединение, перераспределение земельных участков, выдел из земельных участков, а также образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которое имеет свои особенности (см. комментарий к ст. 11.3 ЗК РФ). Таким образом, можно сделать вывод, что образование земельного участка имеет место во всех тех случаях, когда требуется установить новые границы земельного участка или земельных участков³⁴.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к работам, необходимым для создания искусственного земельного участка, относятся: подготовка документации по разметке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовка проектной документации для создания искусственного земельного участка (далее — проектная документация); проведение работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).

Согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» снятие с государственного кадастрового учета и государственная регистрация прекращения прав на исходные объекты недвижимости осуществляются одновременно с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на все объекты недвижимости, образованные из таких объектов недвижимости. Основания для такого учета и регистрации установлены ч. 8, 10 и 11 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Исходные земельные участки прекращают свое существование с даты государственной регистрации и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки. При этом в соответствии с ч. 3 и ч. 31 ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» орган государственного кадастрового учета снимает исходные земельные участки с государственного кадастрового учета. Из этого правила имеются исключения.

В частности, согласно ч. 3 ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» исходный земельный участок должен быть снят с государственного кадастрового учета в случае, если право собственности на все образованные объекты недвижимости возникает в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним³⁵.

В соответствии с п. 1 ст. 222 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»³⁶ основанием для государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:

1) решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также решение о безвозмездной передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности и подлежащего образованию, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ;

2) соглашение о разделе, об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;

3) иной документ, на основании которого в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.

Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Согласно подп. 3 п. 3 ст. 222 ФЗ от «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такое согласие является одним из документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. Однако образование земельных участков может осуществляться и без такого согласия на основании решения суда (п. 6 комментируемой статьи), что, как отметил Конституционный Суд РФ в определении от 22 апреля 2014 г. № 979-О³⁷, может иметь место в тех случаях, когда без судебного решения об образовании новых земельных участков нельзя обеспечить необходимый баланс интересов участников гражданского оборота, в том числе баланс частных и публичных интересов. Кроме того, такое согласие не требуется при образовании земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд, поскольку в данном случае речь идет о принудительном прекращении прав на такие земельные участки, а также при образовании земельных участков, предоставленных государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям, поскольку они подведомственны (в том числе в части вопросов имущественного характера) соответствующим органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Правило, предусмотренное п. 5 комментируемой статьи, соответствует общим положениям ст. 252 ГК РФ, закрепляющим, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками или по соглашению между ними. Особенности образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, предусматриваются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»³⁸.

Законодатель указывает, что споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке, что в целом соответствует ст. 64 ЗК РФ, предусматривающей, что все земельные споры подлежат разрешению именно в суде. Однако при этом в ЗК РФ не конкретизируется, какие именно споры можно отнести к категории споров об образовании земельных участков.

В частности, в п. 2 постановления Пленума ВАС и Пленума ВС от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» отмечено, что к числу споров, рассматриваемых по искам о правах на недвижимое имущество, относятся споры об установлении границ земельных участков. Решения суда по таким спорам являются основанием для изменения сведений о земельных участках в государственном кадастре недвижимости (п. 68 указанного постановления).

Согласно п. 2.9 Обзора судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениям, за 2010–2013 гг., утвержденного Президиумом ВС РФ 2 июля 2014 г., ВС РФ в качестве самостоятельной категории споров выделяет споры об определении границ земельных участков. При этом ВС РФ отмечается, что при рассмотрении споров о границах участков следует учитывать наличие у истца субъективного права на земельный участок (права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка); наличие препятствий к осуществлению правомочий пользования и владения участком (в чем заключается нарушение или угроза нарушения права); факт противоправного создания именно ответчиком препятствий к осуществлению истцом правомочий по пользованию и (или) распоряжению земельным участком и другие обстоятельства. Как следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2015 г. № 19-КГ15-37 к земельным спорам, разрешаемым в судебном порядке, относятся споры смежных землепользователей о границах земельного участка.

Статья 11.[3]. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

2) проектная документация лесных участков;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 206-ФЗ.)

3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11¹⁰ настоящего Кодекса.

2. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

3. Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:

1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;

2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;

3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;

4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;

5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

(Подпункт в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ.)

4. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях их предоставления гражданам в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом.

(Пункт введен Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ; действует до 1 января 2035 г.)

(Статья в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Из структуры главы I1 ЗК РФ видно, что законодатель посчитал необходимым выделить вопросы образования земельных участков, находящихся в публичной собственности, в отдельную статью, тем самым определив, что процесс образования таких земельных участков характеризуется некоторыми особенностями по сравнению с общими нормами об образовании земельных участков.

Эти особенности заключаются в определенном перечне документов, в соответствии с которыми могут быть образованы такие земельные участки. К ним относятся проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ, проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, а также схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом образование земельных участков в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.

Таким образом, в приоритетном порядке образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании проекта межевания территории. Такой подход позволяет наиболее рационально организовать процесс образования земельных участков, в том числе для целей дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам, поскольку он в полной мере отвечает принципам устойчивого развития территорий и осуществлению строительства на основании документации по планировке территории, на которых основано законодательство о градостроительной деятельности (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Согласно ст. 43 ГрК РФ текстовая часть проекта межевания территории включает в себя: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ. На чертежах межевания территории отображаются: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно ч. 5 ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно ст. 46 ГрК РФ подготовка и утверждение документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляется с учетом результатов публичных слушаний. В связи с этим население может выражать собственное мнение относительно утверждаемой документации по планировке территории в части проектируемых границ будущих земельных участков, формирующихся для дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам. Это в полной мере соответствует юридической природе такого института, как публичные слушания³⁹. Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ).

Таким образом, образование земельных участков на основании проекта межевания территории позволяет учитывать все особенности развития соответствующей территории, в том числе планируемые и существующие территории общего пользования, земельные участки, предназначенные для размещения объектов инфраструктуры, а также установленные ограничения в использовании объектов недвижимости.

Законодатель посчитал целесообразным сохранить и возможность образования земельных участков на основании схемы расположения земельного участка, поскольку, во-первых, применительно далеко не ко всем территориям в настоящее время разработаны и утверждены проекты межевания, позволяющие образовать земельные участки в соответствии с такими проектами, а во-вторых, в связи с тем, что подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны (ч. 1 ст. 43 ГрК РФ), что обуславливает невозможность и нецелесообразность подготовки и утверждения проекта межевания для образования отдельных земельных участков (например, на территориях с низкой плотностью застройки и низким спросом на земельные участки) или запрещена (например, образование земельных участков для выпаса скота, ведения личного подсобного хозяйства за пределами границ населенного пункта, огородничества).

Разработка и утверждение проекта межевания территории является неотъемлемым этапом развития застроенных территорий (ст. 463 ГрК), комплексного освоения территории (ст. 464 ГрК РФ), освоения земельных участков, предоставленных юридическим лицам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства (п. 5 ст. 398, п. 4 и 5 ст. 3910 ЗК РФ), установления границ земельных участков, занятых многоквартирными домами (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»⁴⁰), строительства и реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ).

В части образования земельных участков, занятых многоквартирными домами, обратим внимание на вывод ВС РФ, сделанный в определении от 8 февраля 2016 г. № 303-КГ15-18725, указывающий на то, что по мнению ВС РФ отсутствие проведенных мероприятий по публичным слушаниям, а также утвержденных проектов межевания застроенной территории и проекта планировки территории, не могут лишить собственников помещений в многоквартирном доме их законного права на формирование земельного участка под их жилым домом, в связи с чем в судебном порядке на орган публичной власти была возложена обязанность по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

При этом необходимо учитывать, что положения подп. 3 п. 3 комментируемой статьи устанавливают необходимость образования на основании проекта межевания не только земельных участков, занятых многоквартирными домами, но и любых земельных участков, расположенных в границах элемента планировочной структуры, застроенного такими домами. Как предусмотрено п. 35 ст. 1 ГрК РФ, элемент планировочной структуры — это часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Применительно к образованию земельных участков для линейных объектов федерального, регионального или местного значения следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» положения комментируемой статьи были изменены путем исключения необходимости утверждения проекта межевания территории для целей эксплуатации существующего линейного объекта федерального, регионального или местного значения, поскольку ранее подп. 5 п. 3 комментируемой статьи предусматривал необходимость утверждения проекта межевания для размещения, то есть в том числе и для эксплуатации (подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ) линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Необходимость выделения в качестве самостоятельного вида документов, на основании которых осуществляется образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков объясняется правилами проектирования лесных участков, закрепленными в ст. 701 ЛК РФ. В проектной документации лесных участков указываются площадь проектируемого лесного участка, описание его местоположения и границ, целевое назначение и вид разрешенного использования лесов, а также иные количественные и качественные характеристики лесных участков. Такая документация утверждается органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющих полномочия по предоставлению лесных участков.

Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» комментируемая статья была дополнена п. 4, предусматривающим возможность образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с особыми правилами, предусмотренными данным законом. В частности, его положениями предусматривается возможность образования земельных участков на основании схемы размещения земельного участка на публичной кадастровой карте или кадастровом плане территории. Концептуальной особенностью данной схемы является то, что она является непосредственным основанием для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет при отсутствии межевого плана земельного участка (ч. 5 ст. 6 данного закона).

Исходя из положений данной статьи местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.

Статья 11.[4]. Раздел земельного участка

1. При разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование, за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 настоящей статьи, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 214-ФЗ.)

2. При разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки.

3. При разделе земельного участка, находящегося в общей собственности, участники общей собственности сохраняют право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими участниками.

4. Раздел земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, осуществляется лицом, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

6. При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, могут быть образованы один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах.

(Пункт введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 214-ФЗ.)

7. В целях раздела земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39² настоящего Кодекса, в течение одного месяца со дня поступления от заинтересованного лица заявления об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории обязаны принять решение об утверждении этой схемы или решение об отказе в ее утверждении с указанием оснований для отказа. К заявлению об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории прилагаются:

1) подготовленная заявителем схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которые предлагается образовать и (или) изменить;

2) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

(Подпункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

2) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости.

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

В результате раздела земельного участка образуются новые земельные участки, а исходный земельный участок прекращает свое существование. Образование земельных участков путем раздела исходного земельного участка может иметь место только в тех случаях, когда земельный участок является делимым.

В соответствии с п. 2 ст. 3920 ЗК РФ неделимым является земельный участок, раздел которого невозможно осуществить без нарушений требований к образуемым или измененным земельным участкам, предусмотренным ст. 11.9 ЗК РФ. В связи с этим можно сделать вывод о том, что все иные земельные участки, раздел которых можно осуществить без нарушений предусмотренных ЗК РФ требований, являются делимыми.

Однако необходимо учитывать, что земельный участок при решении вопроса о его делимости или неделимости нужно рассматривать не только с точки зрения его понимания как объекта земельных отношений, но и с учетом того, что земельный участок является объектом гражданских прав⁴¹.

Согласно п. 1 ст. 133 ГК РФ вещь, раздел которой в натуре невозможен без разрушения, повреждения вещи или изменения ее назначения и которая выступает в обороте как единый объект вещных прав, является неделимой вещью и в том случае, если она имеет составные части. Ярким примером невозможности раздела земельного участка ввиду необходимости сохранения его назначения является п. 2 ст. 258 ГК РФ, п. 1 ст. 9 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»⁴², которыми предусматривается, что земельный участок и средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе одного из его членов из хозяйства разделу не подлежат. В литературе отмечается, что эти запреты обусловлены необходимостью сохранения фермерского хозяйства как производственной структуры⁴³.

Таким образом, вопрос о разделе земельного участка не во всех случаях может решаться только путем оценки возможности соблюдения технических требований к образуемым земельным участкам, предусмотренным ст. 11.9 ЗК РФ, поскольку законодательством могут предусматриваться и иные правила, связанные с существованием особенностей оборота определенных земельных участков как объектов гражданских прав.

Согласно п. 4 и п. 5 комментируемой статьи раздел земельных участков, предоставленных некоммерческим организациям, созданным гражданами для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также земельных участков, предоставленных лицам, с которыми в порядке, предусмотренном ГрК РФ, заключен договор о комплексном освоении территории (ст. 464 ГрК РФ), осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (ст. 43 ГрК РФ), что объясняется особенностями образования и предоставления земельных участков для указанных целей (см. комментарий к ст. 11.3, 39.8, 39.10 ЗК РФ).

В случае раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусматривается возможность сохранения земельного участка, раздел которого осуществлен в измененных границах. В таком случае наряду со сведениями об образуемом или образуемых земельных участках в межевой план также включаются сведения о земельных участках, сохраняющихся в измененных границах⁴⁴.

При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и выделенного на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, законодатель предоставил правообладателю такого земельного участка право самостоятельно подготовить схему расположения образуемых в результате такого раздела земельных участков на кадастровом плане территории. Это представляется вполне логичным, поскольку в соответствии со ст. 11.8 ЗК РФ у правообладателя возникают права на все образуемые в результате раздела земельные участки.

Комментируемая статья не содержит указания на то, что образуемые земельные участки должны быть смежными, т. е. иметь хотя бы одну общую границу (по аналогии, например, с объединением земельных участков (см. комментарий к ст. 11.6 ЗК РФ)). Это объясняется тем, что в настоящее время приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» допускается возможность проведения кадастровых работ и оформления межевого плана в отношении:

• земельных участков, границы которых представляют собой совокупность контуров, отделенных друг от друга иными земельными участками или землями (многоконтурный земельный участок);

• земельных участков, государственный кадастровый учет которых был осуществлен в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и которым при осуществлении такого учета было присвоено наименование «единое землепользование» (единое землепользование);

• частей многоконтурных земельных участков, границы которых представляют собой совокупность контуров, не имеющих между собой общих характерных точек (многоконтурная часть).

Статья 11.[5]. Выдел земельного участка

1. Выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

2. При выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности.

3. Особенности выдела земельного участка в счет земельных долей устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с п. 2 ст. 252 ГК РФ участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества.

Положения комментируемой статьи направлены на реализацию общих правил, предусмотренных ГК РФ, и устанавливают порядок выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. ЗК РФ не указывает документ (решение, соглашение, договор), на основании которого участники долевой собственности (за исключением участников долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения) во внесудебном порядке могут осуществить выдел земельного участка в счет принадлежащей им доли земельного участка.

Вместе с тем согласно п. 3 ст. 252 ГК РФ при недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Из этого следует, что выдел земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, может осуществляться на основании соглашения между участниками общей долевой собственности.

Результатом выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, является образование земельного участка, право общей долевой собственности у собственника доли земельного участка прекращается, а также земельного участка, право общей долевой собственности сохраняется за другими участниками общей долевой собственности.

Существенными особенностями образования земельных участков путем выдела отличается процедура образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, урегулированная ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с п. 3 ст. 13 указанного Федерального закона земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки.

Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется.

Если такое решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, собственник земельной доли или земельных долей для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей заключает договор с кадастровым инженером, который подготавливает проект межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей (п. 4 ст. 13).

Согласно п. 5 ст. 13 указанного Федерального закона размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту земельную долю или эти земельные доли. При этом площадь выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю или земельные доли, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого земельного участка и земельного участка, из которого он образуется.

Размер и местоположение границ земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, должны быть согласованы кадастровым инженером в порядке, установленном ст. 131 Федерального закона. Данной статьей предусматривается порядок подготовки и согласования проекта межевания, в котором определяется местоположение и размеры земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Требования к проекту межевания утверждены приказом Министерства экономического развития РФ от 3 августа 2011 г. № 388⁴⁵.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 2014 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2–6 статьи 13 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко»⁴⁶, вышеуказанные законоположения имеют целью более полную реализацию в земельных отношениях конституционно значимых начал гражданского законодательства, в том числе его дозволительной направленности и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 ГК РФ), и тем самым обеспечение баланса частных и коллективных интересов участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

Следует учитывать, что в законодательстве существуют случаи, напрямую запрещающие выдел доли из земельного участка, находящегося в долевой собственности. Так, в соответствии со ст. 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, является общим имуществом данного многоквартирного дома и принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в данном доме. При этом согласно п. 1 ч. 4 ст. 37 ЖК РФ собственник помещения в многоквартирном доме не вправе осуществлять выдел доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, в том числе и выдел доли в праве общей собственности на земельный участок.

Статья 11.[6]. Объединение земельных участков

1. При объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

2. При объединении земельных участков у собственника возникает право собственности на образуемый земельный участок.

3. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки.

4. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством.

5. Не допускается объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования, за исключением случаев, если все указанные земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования одному лицу.

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

6. Допускается объединение земельного участка, обремененного залогом, с земельным участком, не обремененным залогом. При этом право залога распространяется на весь образуемый земельный участок, если иное не предусмотрено соглашением сторон.

Действие положений статьи (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.

Комментируемая статья закрепляет общие положения об объединении земельных участков, которое заключается в образовании нового земельного участка путем слияния нескольких смежных земельных участков⁴⁷, т. е. ситуации, обратной разделу или выделу земельных участков⁴⁸. В результате объединения земельных участков их существование прекращается.

Земельный кодекс РФ предусматривает возможность объединения как земельных участков, принадлежащих разным лицам на праве собственности, так и земельных участков, принадлежащих нескольким лицами на праве общей собственности. В результате такого объединения у лиц, чьи земельные участки были объединены, возникает право общей собственности на образованный земельный участок.

Согласно п. 4 ст. 244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. Общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.

Таким образом, комментируемые нормы ЗК РФ являются тем самым случаем, предусмотренным законом, когда допускается возникновение права общей собственности на имущество (на земельный участок, образуемый в результате объединения смежных земельных участков).

Правило, установленное в п. 5 комментируемой статьи, запрещает объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования. В целом это объясняется общим направлением развития земельного законодательства, заключающимся в стремлении законодателя завершить процесс переоформления права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Как отмечено в Концепции развития гражданского законодательства РФ⁴⁹, подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»⁵⁰, право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания. Однако такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав следует разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в п. 2 ст. 399 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 г. в соответствии с правилами, установленными главой V1 ЗК РФ. В противном случае для указанных юридических лиц наступает ответственность, предусмотренная ст. 7.34 КоАП РФ.

Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, также подлежат переоформлению в собственность граждан по правилам, предусмотренным п. 91 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ст. 252 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Учитывая ограниченный перечень специальных случаев, при которых допускается предоставление на праве безвозмездного пользования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 3910 ЗК РФ), законодатель посчитал необходимым ввести запрет на объединение таких земельных участков.

В судебной практике также встречаются случаи, при которых арендатору земельного участка было отказано арендодателем в объединении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и такой отказ был признан судом обоснованным. Так, постановлением Президиума ВАС РФ от 8 октября 2013 г. № 3463/13⁵¹ в удовлетворении требований арендатора об объединении земельных участков, находящихся в государственной собственности было отказано, так как обращение с таким требованием, по мнению суда, было направлено на обход состоявшихся торгов, поскольку образуемый участок не был предметом аукциона и на него не распространяется условие об определении арендной платы в сложившемся на торгах размере.

Статья 11.[7]. Перераспределение земельных участков

1. При перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

(Абзац введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2. При перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков.

3. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V⁴ настоящего Кодекса.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

4. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.

Термин «перераспределение земельных участков» долгое время использовался в законодательстве применительно к совершенно иным, нежели образование земельных участков, отношениям.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»⁵² земельные участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий включались в фонды перераспределения земель. Создание фонда перераспределения земель предусматривается ЗК РФ и в настоящее время (см. комментарий к ст. 80).

Следует согласиться с мнением некоторых авторов о том, что используемый в комментируемой статье термин не имеет ничего общего с фондом перераспределения земель⁵³. При перераспределении земельных участков осуществляется изменение месторасположения границы смежных земельных участков, что приводит к изменению их характеристик. Основанием такого изменения являются возмездные или безвозмездные сделки⁵⁴. Однако в юридической литературе до сих пор имеются различные суждения о юридической природе перераспределения земельных участков⁵⁵.

Перераспределение является прежде всего способом образования земельных участков, при которых несколько смежных земельных участков прекращают свое существование и образуется несколько других смежных земельных участков, что не позволяет однозначно утверждать, что перераспределение является сделкой, вид которой прямо предусмотрен в ГК РФ⁵⁶. Такая позиция также подтверждается существованием возможности перераспределения земельного участка и земель (см. комментарий к ст. 3927–3929), которые нельзя однозначно определить в качестве индивидуально определенной вещи и в качестве предмета сделки с недвижимым имуществом. Как следует из п. 2 комментируемой статьи, права на вновь образованные земельные участки возникают у собственников земельных участков, которые перераспределены на основании соглашения, заключаемого между ними.

Исходя из ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» под смежными земельными участками понимаются земельные участки, которые имеют хотя бы одну общую границу. Из этого следует, что перераспределение возможно в случае, если сведения о местоположении границы земельных участков, которые предполагается перераспределить, предварительно внесены в государственный кадастр недвижимости.

Согласно ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в случае образования двух и более земельных участков в результате перераспределения земельных участков государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно в отношении всех образуемых земельных участков.

Учитывая появление в ЗК главы V4, посвященной перераспределению земель и земельных участков, находящихся в публичной собственности, можно в целом институт перераспределения отнести к числу институтов, находящихся в стадии развития, поскольку первоначально «опробовав» перераспределение на общих положениях ЗК РФ, законодатель в дальнейшем решился на следующий шаг, придав данному способу образования земельных участков более широкий характер (см. комментарий к ст. ст. 3927–3929).

Статья 11.[8]. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

1. Возникновение и сохранение права собственности на образуемые или измененные земельные участки осуществляются в соответствии со статьями 11⁴–11⁷ настоящего Кодекса.

2. У лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного пользования на образуемые земельные участки.

(Абзац в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

3. В случаях, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, принятие решений о предоставлении образуемых и измененных земельных участков не требуется.

4. В случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, осуществляющее такое использование лицо имеет право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Сервитуты, установленные в отношении земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, сохраняются в отношении образуемых земельных участков в прежних границах.

6. Не указанные в пунктах 2, 4 и 5 настоящей статьи обременения (ограничения) прав, за исключением обременений (ограничений) прав, возникших на основании договоров, сохраняются в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков в прежних границах. В случае, если такие обременения (ограничения) прав на земельные участки установлены на основании договоров, применяются установленные пунктом 4 настоящей статьи правила о заключении договоров, об изменении договоров.

Действие положений статьи (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.

Положения данной статьи основаны на принципе перехода ранее имеющихся прав на исходный земельный участок на земельные участки, которые образованы в результате раздела, объединения, перераспределения. При этом владельцы земельных участков (лица, которым земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения), а также пользователи (лица, использующие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования) приобретают права на образованные земельные участки в силу прямого указания закона.

При этом принятие решений о предоставлении земельных участков не требуется. Иная процедура предусматривается для целей приобретения образуемых земельных участков арендаторами исходных земельных участков и лицами, которые использовали исходные земельные участки по договору безвозмездного пользования.

Поскольку у этих лиц имеется право на заключение соответствующих договоров в отношении образуемых земельных участков, такие договоры должны быть заключены по правилам, предусмотренным для предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов (см. комментарий к ст. 3914 ЗК РФ).

По общему правилу, предусмотренному ст. 275 ГК РФ, сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Законодателем демонстрируется схожий подход и в случае преобразования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, заключающийся в распространении сервитута на все образованные земельные участки. Это объясняется неразрывной связью сервитута с определенным объектом⁵⁷ и таким признаком сервитута, как право следования⁵⁸.

Данные положения не противоречат общим нормам ГК РФ, поскольку прекращение существования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, законодатель не относит к числу оснований для прекращения сервитута (ст. 276 ГК РФ).

Пункт 6 комментируемой статьи упоминает о сохранении применительно к образуемым земельным участкам и иных ограничений (обременений), которые прямо не поименованы в данной статье. В частности, исходя из п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. № 10 «О некоторых вопросах применения законодательства о залоге»⁵⁹ к числу таких обременений следует отнести ипотеку. Согласно п. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

Исходя из понятия ограничений (обременений), приведенного в ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», перечень таких ограничений не является исчерпывающим.

Статья 11.[9]. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

1. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

2. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

3. Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.

4. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

5. Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

6. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

7. Не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Процесс образования земельных участков не может быть произвольным. В связи с этим ЗК РФ устанавливает ряд требований, которым должны соответствовать образуемые и изменяемые земельные участки.

Одним из главных требований, предъявляемых к земельным участкам, является соблюдение установленных предельных (максимальных и минимальных) размеров, которые устанавливаются градостроительным регламентом. Так, в определении от 31 мая 2016 г. № 16-КГ16-18 Верховным Судом РФ было указано на невозможность выдела доли земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, на котором расположен жилой дом, по причине того, что образуемые при таком выделе земельные участки не соответствуют предельным минимальным размерам земельных участков, установленных градостроительным регламентом.

Предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется⁶⁰, а также градостроительные регламенты для которых не устанавливаются⁶¹, должны определяться в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами⁶². Согласно п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ⁶³ в соответствии с требованиями земельного законодательства.

В отдельных случаях предельные размеры образуемых земельных участков устанавливаются напрямую федеральным законом. Так, в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» гражданину на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, площадь которого не превышает одного гектара.

Согласно п. 28 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается в случае, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.

Границы муниципальных образований и границы населенных пунктов отражаются в генеральных планах поселений, городских округов, схемах территориального планирования муниципальных районов (п. 1 ч. 6 ст. 19, п. 2 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования, об установлении или изменении границ населенного пункта. При поступлении в орган государственного кадастрового учета сведений о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов такие сведения отражаются на публичных кадастровых картах, которые предназначены для использования неограниченным кругом лиц⁶⁴.

Таким образом, опираясь на сведения государственного кадастра недвижимости о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов орган государственного кадастрового учета проверяет соответствие образуемого или измененного земельного участка требованиям ЗК РФ в части недопустимости пересечения таких границ с границами земельного участка.

Следуя принципу единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), законодатель установил запрет на образование земельных участков в случае, если это приводит к невозможности использования расположенных на таких земельных участков объектов недвижимости. Так, например, невозможно осуществить раздел земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, поскольку в соответствии со ст. 36 ЖК РФ такой земельный участок является общей долевой собственностью собственников помещений в таком многоквартирном доме.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или изменяемому земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута (для случая осуществления государственного кадастрового учета). В этой связи необходимость обеспечения доступа к земельному участку также является одним из необходимых условий, соблюдение которых обязательно при образовании земельного участка.

Раздел, перераспределение или выдел земельных участков также не может быть осуществлен, если образуемые в результате этого земельные участки нельзя будет использовать в соответствии с их разрешенным использованием ввиду наличия установленных обременений (ограничений).

Так, широко распространенным случаем на практике является нахождение земельного участка в охранной или санитарно-защитной зоне, в том числе когда в такой зоне находится не весь земельный участок, а его часть.

Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон»⁶⁵ в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт запрещается размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, проводить любые мероприятия, связанные с большим скоплением людей, не занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).

Таким образом, если в вышеупомянутой охранной зоне находится часть земельного участка, предназначенного для строительства, например, гаража, то при образовании такой части в виде самостоятельного земельного участка размещение гаража на этой части земельного участка будет противоречить правовому режиму, установленному для этой охранной зоны. В связи с этим образование земельного участка подобным образом не допускается.

Понятия вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы в ЗК РФ не раскрываются, в связи чем на практике участникам земельных отношений и органам кадастрового учета зачастую достаточно сложно установить, характеризуется ли образуемый земельный участок такими признаками. Однако эти понятия имеют исторические корни. В частности, термины «чересполосица» и «вклинивание» ранее использовались в законодательстве советского периода⁶⁶.

Образование земельных участков должно осуществляться с учетом территориальных зон, установленных при градостроительном зонировании, а также границ лесничеств и лесопарков. Пересечение границ земельного участка и границ территориальной зоны является основанием для приостановления государственного кадастрового учета земельного участка (п. 6 ч. 2 ст. 26 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).

Недопустимость пересечения границ земельных участков с границами лесничеств и лесопарков объясняется тем, что последние в соответствии со ст. 23 ЛК РФ являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Согласно п. 21 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае если границы образуемого земельного участка пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением случая, если выявлена воспроизведенная в Едином государственном реестре недвижимости ошибка в определении местоположения границ таких территориальных зон, лесничеств, лесопарков в документе, на основании которого внесены сведения в Единый государственный реестр недвижимости, или случая образования земельного участка для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также для размещения водохранилищ, иных искусственных водных объектов и иных случаев, установленных федеральным законом.

Образование земельных участков для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов являются объективными исключениями из общих правил. Такие исключения сформулированы законодателем исходя из того, что участки недр являются самостоятельным объектом недвижимости (ст. 130 ГК РФ) и образование земельного участка в данном случае осуществляется только в целях обеспечения доступа к участку недр, а также специфики линейных объектов, которые могут иметь длительную протяженность с сопутствующим пересечением не только территориальных зон, но и границ муниципальных образований, границ субъектов РФ (например, автомобильные дороги федерального значения, магистральные газопроводы и т. д.) и объектов, режим использования которых определяется исходя из особенностей, предусмотренных водным законодательством.

Статья 11.[10]. Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории

1. Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее – схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера.

2. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

3. Подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39² настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящей статьей.

4. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

5. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов.

6. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования, может быть обеспечена указанным юридическим лицом. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного гражданину или юридическому лицу на праве аренды или безвозмездного пользования, может быть обеспечена указанными гражданином или юридическим лицом.

7. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для последующего изъятия для государственных или муниципальных нужд может быть обеспечена лицом, в пользу которого изымается земельный участок.

8. В случае образования земельных участков путем перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подготовка схем расположения земельных участков обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких земельных участков.

9. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в форме электронного документа.

В случае, если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, подготовка данной схемы может осуществляться по выбору указанного гражданина в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе.

10. Подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа может осуществляться с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с использованием иных технологических и программных средств.

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

10. Подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа может осуществляться с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее – орган регистрации прав), в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с использованием иных технологических и программных средств.

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

11. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, обеспечивает возможность подготовки схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта указанного федерального органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» любым заинтересованным лицом за плату. Размер такой платы и порядок ее взимания устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

(Абзац в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

11. Орган регистрации прав обеспечивает возможность подготовки схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта указанного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» любым заинтересованным лицом за плату. Размер такой платы и порядок ее взимания устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

(Абзац в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

Подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа органами государственной власти или органами местного самоуправления с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» осуществляется без взимания платы.

(Абзац в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

Подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа органами государственной власти или органами местного самоуправления с использованием официального сайта органа регистрации прав, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» осуществляется без взимания платы.

(Абзац в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

Подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа органами государственной власти или органами местного самоуправления с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» осуществляется без взимания платы.

12. Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

13. Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ.)

14. В решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, указываются:

1) площадь земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка;

2) адрес земельного участка или при отсутствии адреса земельного участка иное описание местоположения земельного участка;

3) кадастровый номер земельного участка или кадастровые номера земельных участков, из которых в соответствии со схемой расположения земельного участка предусмотрено образование земельного участка, в случае его образования из земельного участка, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости;

(Подпункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

3) кадастровый номер земельного участка или кадастровые номера земельных участков, из которых в соответствии со схемой расположения земельного участка предусмотрено образование земельного участка, в случае его образования из земельного участка, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

4) территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка;

5) категория земель, к которой относится образуемый земельный участок.

15. Срок действия решения об утверждении схемы расположения земельного участка составляет два года.

16. Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11⁹ настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

17. В случае, если границы земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, пересекаются с границами земельного участка или земельных участков, образуемых в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным после дня утверждения схемы расположения земельного участка и до истечения срока действия решения о ее утверждении, образование земельного участка осуществляется в соответствии с утвержденной схемой его расположения.

18. В решении об утверждении схемы расположения земельного участка указывается на право гражданина или юридического лица, обратившихся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта Российской Федерации или права муниципальной собственности на образуемый земельный участок.

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

18. В решении об утверждении схемы расположения земельного участка указывается на право гражданина или юридического лица, обратившихся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственном кадастровом учете образуемого земельного участка и о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта Российской Федерации или права муниципальной собственности на образуемый земельный участок.

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

19. Не допускается требовать от заявителя согласования схемы расположения земельного участка, а также предоставления документов, не предусмотренных настоящим Кодексом.

20. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение, предусматривающее утверждение схемы расположения земельного участка, обязаны направлять в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия указанного решения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, указанное решение с приложением схемы расположения земельного участка, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия. Сведения, содержащиеся в указанных решении и схеме, подлежат отображению на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц.

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

20. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение, предусматривающее утверждение схемы расположения земельного участка, обязаны направлять в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия указанного решения в орган регистрации прав указанное решение с приложением схемы расположения земельного участка, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия. Сведения, содержащиеся в указанных решении и схеме, подлежат отображению на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц.

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

21. Подготовка единым институтом развития в жилищной сфере схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» осуществляется без взимания платы.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ, действующей с 1 сентября 2016 г. по 1 января 2017 г.)

21. Подготовка единым институтом развития в жилищной сфере схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» осуществляется без взимания платы.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ; от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

(Статья введена Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

В комментируемой статье законодатель посчитал необходимым отдельно урегулировать вопросы, связанные с содержанием и подготовкой схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Представляется, что именно этот документ в условиях отсутствия в большинстве случаев утвержденных проектов межевания территории должен стать наиболее распространенным среди документов, используемых для образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Как следует из п. 1 комментируемой статьи, подготовка схемы должна осуществляться путем изображения границ образуемого земельного участка на кадастровом плане территории, форма которого утверждена приказом Министерства экономического развития РФ от 28 декабря 2012 г. № 831 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, об объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории»⁶⁷. Таким образом, такая схема представляет собой графический образ земельного участка, который предстоит образовать.

Лица, осуществляющие подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, ограничены объективными обстоятельствами, указывающими на необходимость учета документов, устанавливающих различные ограничения использования соответствующей территории, а также прочих фактов и особенностей, установленных применительно к землям или земельному участку, из которых предполагается осуществить образование нового земельного участка. Данные ограничения необходимы с учетом того, что в случаях, предусмотренных п. 4 и п. 5 комментируемой статьи, подготовка схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории может осуществляться лицом, заинтересованным в предоставлении земельного участка.

В п. 16 комментируемой приведен закрытый перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Однако субъекты РФ до 1 января 2020 г. наделяются правом принимать решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, предусмотренным законами данных субъектов РФ, которые должны быть приняты не позднее 1 января 2016 г. (п. 29 и п. 32 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁶⁸).

Существенным отличием нового порядка подготовки и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории от ранее действовавшего является единая форма этого документа, которая устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти⁶⁹. При этом для удобства участников земельных отношений предусматривается возможность подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории как в бумажной форме, так и в форме электронного документа.

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, ее форма при подготовке на бумажном носителе, а также ее форма при подготовке в виде электронного документа установлены приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 ноября 2014 г. № 762.

В решении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории указываются сведения, необходимые для внесения соответствующих записей в Реестр объектов недвижимости, ведение которого осуществляется в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденным приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 г. № 42⁷⁰, при постановке земельного участка на государственный кадастровый учет. Так, в частности, решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является основанием для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об адресе земельного участка, виде его разрешенного использования и категории земель, к которой относится данный земельный участок. При этом принятие решений об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется (ч. 21 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Следует отметить, что в настоящее время на сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии⁷¹ доступна услуга по подготовке схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Такая услуга предоставляется за плату, размер которой установлен приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 6.

Глава II.
Охрана земель

Статья 12. Цели охраны земель

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

(Статья в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ.)

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В ходе охраны земель осуществляется реализация одного из основных принципов земельного законодательства, т. е. двуединого назначения земли: как важнейшего компонента природы, всей окружающей природной среды; как средства производства в сельском и лесном хозяйстве; пространства для развития промышленности и иной хозяйственной деятельности.

Цели охраны земель достигаются реализацией системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредного воздействия, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к земельным угодьям как к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. Описания целей, задач, направлений охраны земель носят преимущественно теоретико-методический характер, но, будучи сформулированы достаточно кратко, категорично, отраженные в нормативных правовых актах, они становятся обладающими обязательственной силой.

Важны экологические составляющие и природоохранные цели охраны земель. В ст. 43, 47–49, 51 ФЗ об охране окружающей среды установлен ряд экологических требований, предъявляемых к собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, т. е. к землеобладателям, в зависимости от целей земле- природопользования.

Правовое регулирование целей и содержания охраны земель служит основанием для принятия обоснованных судебных решений. Так, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура в защиту государственных и общественных интересов государственного учреждения «Фонд охраны природы г. Волгограда» обратилась с иском к ЗАО «Завод ЖБИ-2» о взыскании вреда, причиненного в результате нарушения земельного законодательства. Произведен отбор проб почвы на объекте ЗАО «Завод ЖБИ-2», о чем составлен акт отбора проб почвы. Инспекцией лабораторного контроля г. Волгограда составлен протокол качественного химического анализа почвы, согласно которому содержание гумуса в почве на спланированной территории ниже на 2,41% и в почве котлована на 4,08% по сравнению с ненарушенной, рядом находящейся почвой. Органом по охране окружающей среды г. Волгограда ЗАО «Завод ЖБИ-2» признано виновным в частичном разрушении плодородного слоя почвы в результате выемки грунта на глубину 1,5 м общей площадью 4500 кв. м, подвергнуто штрафу. Иск удовлетворен.

Как видно из материалов другого дела, проверкой на территории Енотаевской АЗС установлены несанкционированные свалки отходов. В основании иска указано, что на АЗС установлены несанкционированные свалки отходов: металлоотходы, масло отработанное, мусор строительный, фильтры промасленные, аккумуляторы б/у, лампы, ветошь промасленная, песок замазученный, бытовые отходы; в доказательство указанного факта истцом предоставлен акт-предписание.

Выявление загрязненных земель и определение степени их загрязнения осуществляется в соответствии со специальными нормативными и методическими документами с составлением актов о загрязнении земель. Ущерб от загрязнения при произведенных выбросах и сбросах загрязняющих веществ определяется в соответствии с целями охраны земель на основе данных обследования земель и лабораторных анализов по сравнению с данными предыдущих обследований и анализов, при захламлении земель несанкционированными свалками отходов — на основе данных об объеме отходов и степени их опасности.

Статья 13. Содержание охраны земель

1. Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

2. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

3. Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

5. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

7. В случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

8. Лица, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возмещают правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки в соответствии со статьей 57 настоящего Кодекса.

9. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.»

(Статья в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ.)

Понятие «содержания охраны земель» раскрывается через апробированные в законодательстве и правоприменении основные способы и направления охраны земель, которые не являются исчерпывающими и могут пополняться иными найденными средствами охраны земель и почв.

В ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399).

Охрана земель, безопасность земель и обеспечение безопасности на землях регулируются в ряде федеральных законов: «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769), «О радиационной безопасности» от 9 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141), «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 3589), «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588), «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649), «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. (в части химической безопасности — СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140).

В ст. 7 ФЗ от 27 декабря 2002 г. предусматривается, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие (относительно земель): безопасность излучений, взрывобезопасность, биологическую, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.

Сохранение почв и их плодородия предусматривается не только в ЗК РФ, но и в ФЗ «Об охране окружающей среды» (см.: С. А. Боголюбов, Н. И. Хлуденева. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды». М.: Юстицинформ, 2009).

Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154), разработанные в соответствии с ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», устанавливают порядок этого учета, т. е. создание упорядоченной системы сбора и обобщения информации, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земель, проводимых в целях формирования полных и достоверных сведений о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Правовые основы деятельности в области защиты земель от эрозии и другого негативного воздействия, для обеспечения мелиорации земель, эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются в ФЗ «О мелиорации земель» (см.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. кол. С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1998).

Встречаются судебные споры о рекультивации нарушенных земель, восстановлении плодородия почв. Минприроды Республики Дагестан обратилось в суд с иском к ООО «Дагестангазпром» о взыскании ущерба, причиненного землям и иным компонентам окружающей среды в результате прокладки линии газопровода высокого давления и ремонтных работ на линии газопровода, проходящих по территориям совхоза «Шуринский», Кумухской сельской администрации и госскотопрогона. Ответчиком при проведении работ по прокладке газопровода нарушены требования закона: не приняты меры по рекультивации земель, снятию, сохранению, рациональному использованию природного слоя почвы, что повлекло причинение ущерба.

ФАС Северо-Кавказского округа считает, что при выполнении работ по строительству, реконструкции сооружений и иных объектов должны приниматься меры по охране земель, природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель, благоустройству территории; реконструкция сооружений должна осуществляться по утвержденным проектам в строгом соответствии с действующими природоохранительными нормами и правилами. Судом установлено и ответчиком не отрицается, что прокладка газопровода осуществлялась без какого-либо проекта, рекультивация земель, восстановление плодородного слоя не производились. Минприроды Республики Дагестан исковые требования заявлены в интересах землепользователей: совхоза «Шуринский», Кумухской сельской администрации, особо охраняемой природной территории (скотопрогона).

Постановлением Правительства РФ установлено, что расходы на рекультивацию почв, нарушенных юридическими лицами, относятся на них в соответствии с утвержденным проектом рекультивации. При рассмотрении дела надо выяснить, изготавливался ли такой проект соответствующим земельным органом. Кроме того, Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Минприроды, Минсельхозом, Российской академией сельскохозяйственных наук, установлено, что при определении ущерба используются данные показателей почв, выполненные предприятиями, организациями и лицами, получившими в установленном порядке лицензии на проведение исследований по выявлению деградации почв; поэтому при рассмотрении дела следует установить, обладали ли лица, давшие заключение о деградации почв, необходимыми лицензиями, использованы ли при даче заключений нормативные документы, указанные в методике.

Получают распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ по охране и рациональному использованию земель, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных и исполнительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов. Программы охватывают периоды от года до 5–10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель.

Экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе.

Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, — ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В соответствии с ним приняты постановления Главного санитарного врача РФ о введении в действие санитарных правил «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП 2.1.7.1038-01».

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.

Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ федеральные законы от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В субъектах РФ приняты и применяются нормативные правовые акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, об охотничьих и о рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и объектах регионального и местного значения.

Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

Земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. На таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

(Статья в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ.)

Предупреждение и ликвидация радиоактивного загрязнения земель регулируется в ФЗ от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения» (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141), в котором предусматриваются: принципы обеспечения радиационной безопасности; мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности; государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

В регулировании предупреждения и ликвидации радиоактивного и химического загрязнения земель участвуют ФЗ от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» (СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947), от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208), ФЗ от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Принимались постановления Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов», от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (САПП. 1994. № 10. Ст. 779) и от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» (СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676).

Субъекты РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (с участием органов местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных экологических программ. На Счетную палату РФ возложен контроль за поступлением и использованием соответствующих средств целевого бюджетного фонда.

В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате чернобыльской катастрофы в 1986 г., аварии на производственном объединении «Маяк» в Челябинской области в 1957 г. (см.: Белокрылова Е. А. Комментарий к Федеральному закону «Об уничтожении химического оружия». 2008).

Минздрав России 7 февраля 1999 г. утвердил Методические указания «Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730-99», где устанавливается безвредная для человека, предельно допустимая концентрация химического вещества в почве.

В нормировании уровней радиационного и химического воздействия участвуют и другие постановления Главного государственного санитарного врача РФ.

Глава III.
Собственность на землю

Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

2. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

3. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Нормами комментируемой главы регламентированы основные положения о собственности на землю в Российской Федерации: определено понятие такой собственности, ее виды, круг субъектов собственности на землю.

Объектом права собственности на землю является земельный участок, понятие которого закреплено в п. 3 ст. 6 ЗК РФ: это недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Содержание права собственности, которое распространяется на любые объекты гражданских прав, в том числе земельные участки, установлено гражданским законодательством. Согласно ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Владение земельным участком представляет собой обладание им как своим, например, для юридического лица это возможность числить его на своем балансе.

Пользование землей — это возможность извлекать ее полезные свойства: размещать на ней постройки и сооружения, выращивать сельскохозяйственную продукцию и т. д. (см. комментарий к ст. 40 ЗК РФ).

Правомочие распоряжения состоит в возможности для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать, передавать в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций и т. д.), передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать его в залог и т. д. (см. также: Проблемы применения нового Земельного кодекса России: сб. докладов научно-практ. конференции ИЗиСП и Минимущества РФ. М.: Наука и кооперативное образование, 2002).

В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. При этом владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

По земельному законодательству земля должна использоваться прежде всего в соответствии с ее целевым назначением, определяемым принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием. Собственник земельного участка должен осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий, выполнять иные обязанности, предусмотренные ЗК РФ и иными федеральными законами.

Законом предусмотрено также ограничение в отдельных случаях правомочий собственника по распоряжению земельным участком. Так, ст. 37 ЗК РФ предусматривает особые требования к процедуре заключения договоров купли-продажи земельных участков.

Право собственности на землю защищается законом. Собственник вправе истребовать свой земельный участок из чужого незаконного владения в соответствии со ст. 301 и 303 ГК РФ, а также требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК РФ).

Основания и порядок возникновения права собственности на земельные участки определены в соответствующих статьях гл. V–V.6 ЗК РФ, а основания и порядок прекращения права собственности на земельные участки, так же как предусмотренные ограничения права собственности, — в главе VII ЗК РФ.

Земля в России может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Соответственно, субъектами права собственности на земельные участки являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 — что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК РФ).

Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст. 9 Конституции РФ, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено.

Общая собственность по гражданскому праву представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц и является, таким образом, разновидностью частной собственности. Согласно ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Так, совместная собственность на имущество, в том числе и земельные участки, бывает у супругов; общая долевая собственность на земельный участок — у сособственников жилого дома, который расположен на этом участке.

В соответствии со ст. 213 ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может им принадлежать. ЗК РФ в ст. 27 установил перечень земель, изъятых из оборота, которые не могут находиться в частной собственности, и земель, ограниченных в обороте, которые не подлежат передаче в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральным законом.

В некоторых статьях данного Кодекса установлен запрет на приватизацию отдельных видов земельных участков (такой запрет означает недопустимость передачи их из государственной или муниципальной собственности в частную, но если земельные участки уже находятся в частной собственности, например, право собственности возникло до введения соответствующей нормы, то они могут в ней оставаться) — это, например, земельные участки общего пользования на землях населенных пунктов (п. 12 ст. 85), земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков (п. 6 ст. 95).

Возможность иметь имущество (в том числе земельные участки) на праве собственности входит в содержание правоспособности гражданина, признаваемой в равной мере за всеми гражданами.

В п. 3 комментируемой статьи названы случаи, когда иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать земельными участками на праве собственности. Перечень приграничных территорий, на которых указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, утвержден Указом Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26⁷².

Кроме того, ФЗ «Об обороте сельскохозяйственного назначения» установил запрет на приобретение в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Указанные лица могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Но поскольку действие этого ФЗ не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, быть собственниками таких земельных участков иностранцы имеют право.

Согласно п. 2 ст. 213 ГК РФ количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные ограничения установлены ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (см. комментарий к главе ХIV).

Статья 16. Государственная собственность на землю

1. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.)

Государственная собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.

Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. 9–10 ЗК РФ, и в качестве собственника земельных участков — в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, РФ и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик.

С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между РФ и ее субъектами.

Впервые федеральные земли были выделены Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», однако процедура проведения разграничения государственной собственности на землю была установлена только Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

В соответствии с ним основанием государственной регистрации права собственности являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Был утвержден целый ряд таких перечней, однако практика показала, что предусмотренная процедура их подготовки и согласования настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю грозит затянуться на долгие годы.

В связи с этим Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» был отменен, а ФЗ о введении в действие ЗК РФ дополнен нормами, регламентирующими основания такого разграничения.

Установлено, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности на земельные участки, но в дальнейшем регистрация указанного права будет осуществляться непосредственно при наличии указанных в законе оснований.

Соответственно ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнен новой ст. 301, в соответствии с которой государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.

В таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404 утвержден перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности данных субъектов.

Согласно п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Однако распоряжение земельными участками, указанными в ст. 31 этого ФЗ, т. е. такими, которые отнесены к федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них (если федеральным законом не предусмотрено иное).

Данным пунктом установлен и порядок распоряжения такими земельными участками. По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений только в том случае, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что оно осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти самих этих субъектов РФ, однако их законами может быть установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

В соответствии с Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» (ст. 4), органы исполнительной власти г. Москвы осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности г. Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.

Этим законом установлено также, что в случаях, когда федеральными законами не устанавливается обязательность передачи земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в частную собственность, предоставления их на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам исключительно в аренду. При этом земельные участки, не подлежащие отчуждению из государственной собственности, в аренду для строительства гражданам и юридическим лицам не предоставляются.

Исключения из изложенных выше правил разграничения государственной собственности на землю могут быть предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (если иное не предусмотрено ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

В 2014 г. ЗК РФ был существенно дополнен несколькими главами, посвященными регламентации отношений, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю: уточнен, упорядочен и детализирован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установления сервитута на таких участках, восполнены существовавшие до последнего времени пробелы в законодательстве, связанные с определением порядка обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности, перераспределения земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ; введен порядок использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута (см. комментарий к главам V1–V6).

Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

1. В федеральной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.

Первые три абзаца п. 1 комментируемой статьи практически совпадают с первыми пунктами двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Иначе говоря, перечисленные в них основания возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю идентичны; кроме них для возникновения собственности субъектов РФ возможно еще такое основание, как передача земельных участков из собственности федеральной (для муниципальной — соответственно, передача из федеральной собственности или собственности субъектов РФ).

Эти основания следующие:

1) специальное указание в федеральном законе на принадлежность тех или иных земель. Например, Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий;

2) возникновение права собственности при разграничении государственной собственности на землю — на основании принятых до 1 июня 2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю;

3) приобретение РФ, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 ЗК РФ), конфискованные в порядке ст. 50 и реквизированные (ст. 51).

К федеральной собственности согласно ст. 31 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» относятся земельные участки:

• занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

• предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

• находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;

• предоставленные в аренду Государственной компании «Российские автомобильные дороги» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Соответствующие нормы содержат ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и другие федеральные законы. Так, в соответствии с п. 6 ст. 95 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земли государственных заповедников и национальных парков. Согласно п. 4 ст. 87 ЗК РФ федеральной собственностью являются также земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, обеспечивающими статус и защиту государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению РФ в соответствии со ст. 71 Конституции.

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ Земельный кодекс РФ дополнен главой V.5, которой регламентирован порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ: установлены случаи и основания такой передачи, перечень видов земельных участков, которые не подлежат подобной передаче, порядок передачи, основания и порядок прекращения прав третьих лиц на безвозмездно передаваемый из федеральной собственности земельный участок (см. комментарий к ст. 3930–3932).

Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

1. В собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;

которые безвозмездно переданы субъектам Российской Федерации из федеральной собственности.

(Абзац введен Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ.)

Положения пункта (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ) применяются к отношениям, связанным с безвозмездной передачей военного недвижимого имущества в собственность субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность и возникшим после дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.

3. В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, субъекта Российской Федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга, субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополя, если законами указанных субъектов Российской Федерации не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

(Пункт введен Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ; в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ.)

Равноправными субъектами РФ в соответствии с Конституцией РФ являются республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), автономная область и автономные округа.

Об основаниях возникновения у субъектов РФ права собственности на земельные участки см. комментарий к ст. 17.

Выделение собственности на землю субъектов РФ в процессе разграничения государственной собственности имеет особое значение. Как уже отмечалось, в Советском государстве собственность союзных республик на землю не признавалась. После создания независимого Российского государства в Федеративном договоре 1993 г., наоборот, признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус федеральных природных ресурсов. Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю и состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности РФ, расположены на территориях субъектов РФ.

В настоящее время ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к собственности субъектов РФ отнесены:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

• земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Исключение установлено для двух субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. К собственности этих субъектов отнесены не только указанные выше земельные участки, но и те участки земель, которые в соответствии с рассматриваемым Законом относятся к муниципальной собственности (см. комментарий к ст. 19), если они расположены в границах соответственно Москвы или Санкт-Петербурга. Кроме того, в собственность указанных субъектов РФ переходят находящиеся на территориях этих субъектов земельные участки, от которых отказались собственники.

Кроме того, в собственность указанных субъектов РФ, а также субъекта Российской Федерации — города федерального значения Севастополя переходят находящиеся на территориях этих субъектов земельные участки, от которых отказались собственники.

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» п. 1 комментируемой статьи дополнен указанием на земельные участки, которые безвозмездно переданы субъектам РФ из федеральной собственности.

Названным ФЗ устанавливалось, что безвозмездной передаче в собственность Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность подлежат земельные участки, находящиеся: 1) в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков); 2) в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.

Последними дополнениями ЗК РФ определены новые основания передачи земельных участков из федеральной собственности.

В соответствии со ст. 3930 (п. 1) земельные участки, за исключением перечисленных в п. 2 этой статьи, подлежат безвозмездной передаче: в собственность субъектов РФ, если они в соответствии с утвержденными документами территориального планирования субъектов РФ, проектами планировки и межевания территории предназначены для размещения объектов регионального значения; в собственность субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, — если такие земельные участки расположены на территориях указанных субъектов РФ.

В ЗК РФ регламентированы случаи, при которых субъект РФ может безвозмездно передать земельные участки в собственность муниципального образования; в свою очередь, в собственность таких субъектов РФ, как Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, земельные участки для предоставления их многодетным семьям, могут безвозмездно передаваться как другими субъектами РФ, так и муниципальными образованиями (см. комментарий к ст. 19).

Статья 19. Муниципальная собственность на землю

1. В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

(Абзац введен Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ.)

Положения пункта (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ) применяются к отношениям, связанным с безвозмездной передачей военного недвижимого имущества в собственность субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность и возникшим после дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

1¹. Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

(Пункт введен Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.

3. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

4. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.

5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39⁵ настоящего Кодекса.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39⁵ настоящего Кодекса.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39⁵ настоящего Кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

(Пункт введен Федеральным законом от 14 июня 2011 г. № 138-ФЗ.)

Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).

Местное самоуправление в РФ создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Об основаниях возникновения муниципальной собственности на землю см. комментарий к ст. 17.

ФЗ об организации местного самоуправления среди муниципальных образований выделяет городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа (или внутригородские территории города федерального значения).

В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; при этом сельские поселения представляют собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), а городское поселение — это соответственно город или поселок.

Муниципальный район составляют несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление, а городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с ФЗ о введении в действие ЗК РФ в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

В муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. В частности, как отмечалось в комментарии к ст. 18, в городах Москве и Санкт-Петербурге все находящиеся в пределах границ этих субъектов РФ земли — кроме земельных участков, составляющих федеральную собственность — отнесены к собственности данных субъектов РФ. Однако своими законами они могут передать отдельные земельные участки в собственность муниципальных образований, находящихся на их территории.

Что касается земельных участков, от которых отказались их собственники, то исключением из правила, установленного п. 11 комментируемой статьи, являются также города Москва и Санкт-Петербург, где согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ такие участки поступают в собственность данных субъектов РФ, если только законами этих субъектов не будет установлено иное.

Комментируемая статья устанавливает, что земельные участки могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность: из федеральной собственности, из собственности субъектов РФ, из собственности других муниципальных образований.

Безвозмездная передача из федеральной собственности предусмотрена, например, упоминавшимся выше ФЗ от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ в отношении земельных участков на территории военных городков, а также земельных участков, используемых для нужд Вооруженных сил РФ, на которых расположены жилые помещения (см. комментарии к ст. 18).

Кроме того, случаи и основания безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, предусмотрены ст. 3930 ЗК РФ, введенной ФЗ от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ. Земельные участки, кроме указанных в п. 2 этой статьи, подлежат безвозмездной передаче по заявлению предусмотренных п. 1 ст. 3931 лиц:

• в собственность поселений, городских округов, утвердивших генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, правила землепользования и застройки, если такие земельные участки расположены на территориях соответствующих поселений, городских округов;

• в собственность муниципальных районов, утвердивших схемы территориального планирования муниципальных районов, если такие земельные участки расположены на межселенных территориях соответствующих муниципальных районов.

Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ, в муниципальную собственность, согласно комментируемой статье, может осуществляться в двух случаях: 1) для обеспечения развития муниципальных образований; 2) для предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей (при установлении законом субъекта РФ соответствующих случая и порядка предоставления земельных участков в собственность бесплатно), и иным отдельным категориям граждан или созданным ими некоммерческим организациям, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.

В первом случае муниципальному образованию может быть передан земельный участок и за пределами такого образования, что не означает изменения его границ, поскольку административно-территориальное деление не обязательно совпадает с границами и расположением земельных участков, находящихся в собственности как Российской Федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.

Для второй из названных целей земельные участки могут передаваться и из одного муниципального образования в другое.

Что же касается передачи земельных участков, наоборот, из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, то эти случаи ограничены, во-первых, только тремя субъектами — городами федерального значения Москвой, Санкт-Петербургом, Севастополем, а во-вторых, кроме целей предоставления многодетным семьям, передача участков для предоставления иным гражданам и некоммерческим организациям граждан ограничивается теми основаниями такого предоставления, которые предусмотрены федеральными законами (но не законами субъектов РФ).

Глава IV.
Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками

(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 171-ФЗ) из комментируемой главы были исключены статьи о праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненном наследуемом владении земельными участками. Это связано с исключением дублирования норм комментируемой главы с иными положениями ЗК РФ и ГК РФ. Вопросы предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования урегулированы новой главой V1 ЗК РФ. Предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения со дня введения в действие ЗК РФ не осуществляется. Содержание указанных прав раскрыты в ст. 264, 266–269 ГК РФ. Кроме того, Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено сохранение ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения земельным участком; обязанность лиц, для которых ЗК РФ не предусмотрено предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельные участки в собственность, а в ряде случаев — в безвозмездное пользование или на условиях сервитута, условия, сроки такого переоформления; а также случаи бесплатного переоформления ранее возникших у граждан указанных прав на земельный участок на право собственности (ст. 3).

Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 22. Аренда земельных участков

1. Иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

2. Земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

3–3². Пункты утратили силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.

4. Размер арендной платы определяется договором аренды.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон – арендаторов земельных участков, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 22 июля 2005 г. № 117-ФЗ; от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5¹. Передача арендатором, являющимся лицом, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного ему для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования (за исключением передачи арендных прав в залог или обращения взыскания на переданные в залог арендные права в порядке, установленном Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), допускается только в случае передачи указанным лицом прав и обязанностей по указанным договору об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или договору об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования. Передача арендатором, являющимся некоммерческой организацией, созданной субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного данной некоммерческой организации для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования (за исключением передачи арендных прав в залог или обращения взыскания на переданные в залог арендные права в порядке, установленном Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), не допускается.

(Пункт введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ.)

6. Арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон – арендаторов земельных участков, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные настоящим Кодексом.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 22 июля 2005 г. № 117-ФЗ; от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

7–8. Пункты утратили силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.

9. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пунктах 5 и 6 настоящей статьи, без согласия арендодателя при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другим федеральным законом, досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ; от 12 декабря 2011 г. № 427-ФЗ; от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

9¹. Передача арендатором, являющимся юридическим лицом, заключившим договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса или договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного ему для освоения территории в целях строительства жилья экономического класса или для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса (за исключением передачи арендных прав в залог), допускается только в случае передачи таким лицом прав и обязанностей по договору об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса или договору о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.

(Пункт введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ.)

9². Передача арендатором, являющимся юридическим лицом, заключившим договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса (за исключением передачи арендных прав в залог), допускается только в случае передачи таким лицом прав и обязанностей по договору о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.

(Пункт введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ.)

10. В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.

11. Изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

12. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с арендой земельных участков.

Общие положения о содержании, заключении, об исполнении договоров аренды установлены § 1 главы 34 ч. 2 ГК РФ. Так, предмет договора аренды установлен ст. 606 ГК РФ, согласно которой по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

В соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Согласно п. 2 ст. 26 ЗК РФ договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее чем 1 год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Аналогичное правило применяется и в отношении договоров аренды, заключенных на неопределенный срок (подробнее см. комментарий к ст. 26 ЗК РФ).

Согласно п. 2 ст. 607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.

Пунктами 2, 11 комментируемой статьи установлено, что в аренду могут быть предоставлены земельные участки, за исключением изъятых из оборота, что корреспондируется с п. 2 ст. 27 ЗК РФ⁷³. Основания отнесения земельных участков к изъятым из оборота установлены п. 4 ст. 27 ЗК РФ.

К числу особенностей (по сравнению с ГК РФ) договоров аренды земельных участков можно отнести следующее⁷⁴.

Согласно п. 1 ст. 614 ГК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах. Вместе с тем размер арендной платы определяется договором аренды земельного участка и является существенным условием договора аренды земельного участка (п. 4, 12 комментируемой статьи).

Земельный кодекс РФ не содержит каких-либо особенностей в части периодичности изменения размера арендной платы, поэтому в данном случае применению подлежит ГК РФ, согласно которому, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще 1 раза в год (п. 3 ст. 614).

Пунктом 2 ст. 615 ГК РФ предусмотрено право арендатора с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами. В отличие от указанного общего правила п. 5 и 6 комментируемой статьи предусмотрено право арендатора земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон — арендаторов земельных участков, передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Согласно п. 9 комментируемой статьи правило об отсутствии необходимости согласования передачи прав и обязанностей по договору аренды без согласования с собственником применяется при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет и если иное не установлено федеральными законами.

Однако п. 9 комментируемой статьи не содержит требования о получении арендатором предварительного согласия собственника земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности на передачу прав и обязанностей по договору аренды, заключенному на срок менее 5 лет. В результате, исходя из системного толкования п. 5, 6, 9 комментируемой статьи в судебной практике, следует, что при передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, заключенному менее 5 лет, не требуется получение согласия собственника земельного участка, а предусмотрен уведомительный порядок реализации распорядительных прав арендатора (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 1 апреля 2010 г. по делу № А55-15012/2009). Данный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой уведомление о передаче арендатором земельного участка своих прав и обязанностей по договору третьему лицу должно быть направлено собственнику земельного участка в разумный срок после совершения соответствующей сделки с третьим лицом в письменной или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления адресатом (п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»).

Кроме того, в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка необходимо отметить, что согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в силу закона возможна передача только совокупности предусмотренных договором прав и обязанностей арендатора земельного участка, но не права аренды, освобожденного от обязанностей, определенных договором.

Поскольку право аренды земельного участка возникает в результате заключения соответствующего договора, оно не может быть отчуждено вне этого договора, независимо от того, является ли такое отчуждение добровольным или принудительным, требует оно согласия или уведомления арендодателя (постановление от 28 февраля 2012 г. № 14850/11 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 6).

В развитие этого положения следует отметить позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, учитывая, что в данном случае арендодатель ограничен в силу регламентированности всех его действий. Учитывая, что переходят не только все права, но и все обязанности арендатора, арендодатель, в частности, не лишен возможности требовать расторжения договора аренды или уплаты обязательных платежей и санкций в связи нарушениями, допущенными прежним арендатором, вне зависимости от того, урегулирован ли данный вопрос в соглашение о замене стороны в обязательстве или нет. Указанный подход в полной мере соответствует требованиям ст. 384 ГК РФ.

Однако арендодатель не имеет возможности удостоверится ни в надлежащих деловых качествах нового арендатора, ни в его платежеспособности. Равным образом арендодатель лишен возможности повлиять на права и обязанности участников соглашения о замене стороны обязательства. В п. 9 комментируемой статьи предусмотрены дополнительные гарантии новому арендатору земельного участка. Так, не допускается изменение условий договора аренды земельного участка без его согласия, а также ограничение установленных договором аренды земельного участка прав арендатора. В соответствии с п. 1 ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Аналогичный принцип провозглашен в ст. 124 ГК РФ, согласно которому публичное образование выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами. Следовательно, гарантии, предусмотренные п. 9 комментируемой статьи, в равной мере распространяются и на арендодателя и могут быть использованы для защиты его прав и законных интересов. Кроме того, если при этом судами будет установлено, что перевод прав и обязанностей на нового арендатора имеет в качестве основной цели избежать договорной ответственности или иных неблагоприятных последствий, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора аренды предыдущим арендатором, а равно с целью предоставления необоснованных преимуществ новому арендатору, такие действия следует квалифицировать как злоупотребление правом (ст. 10 ГК РФ) и применительно к п. 1 ст. 322 ГК РФ считать нового и старого арендаторов солидарными должниками арендодателя (постановление от 1 октября 2013 г. № 3914/13 // Вестник ВАС РФ. 2014. № 2).

Федеральными законами от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ и от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ комментируемая статья была дополнена п. 51, 91 и 92, предусматривающими, что арендатор земельного участка — лицо, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома, договор об освоении или о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, вправе передавать права и обязанности по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка только в случае передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории. При этом указанными законами предусмотрена необходимость согласования передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории с органом государственной власти или органом местного самоуправления, с которым заключен соответствующий договор. Исключение предусмотрено только в случае передачи указанными лицами арендных прав в залог. В этом случае применяются общие правила, предусмотренные п. 5 и 9 комментируемой статьи.

Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» внесены существенные изменения в статью 448 ГК РФ. Согласно ч. 7 указанной статьи (в новой редакции) если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено в соответствии с законом. В связи с указанной новеллой на практике нередко возникают вопросы о возможности передачи прав и обязанностей по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, заключенному по итогам аукциона в соответствии с ЗК РФ. Представляется, что при решении этого вопроса следует руководствоваться положениями п. 2 ст. 607 ГК РФ и п. 3 ст. 3 ЗК РФ, из которых следует возможность особого регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними земельным законодательством. В соответствии с законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Учитывая, что п. 5 и 9 комментируемой статьи прямо предусматривают возможность арендатора передавать свои права и обязанности по договору аренды, представляется, что требования п. 7 ст. 447 ГК РФ не подлежат применению в рассматриваемых случаях. При этом, представляется, что предусмотренная п. 9 комментируемой статьи возможность иного регулирования вопроса относится к необходимости получения согласия арендодателя. Так, например, п. 11 ст. 62 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» установлено, что передача арендных прав на земельный участок в залог в пределах срока договора аренды земельного участка осуществляется только с согласия собственника земельного участка.

Особенности договоров аренды, заключаемых в отношении находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены ст. 397 и 398 ЗК РФ. В связи с введением Законом № 171-ФЗ указанных статьей из комментируемой статьи был исключен целый ряд норм, устанавливающий особенности таких договоров аренды (п. 31, 32 ст. 22 ЗК РФ).

Законом № 171-ФЗ был исключен п. 3 комментируемой статьи, предусматривающий преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Так, это право вообще исключено в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а вопрос о заключении договоров аренды таких земельных участков на новый срок урегулирован иным образом (см. комментарий к ст. 396 и 398 ЗК РФ). В отношении же земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, применению подлежат положения ст. 621 ГК РФ, согласно п. 1 которой, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков.

При этом следует отметить, что в силу положений ст. 209, 264, 421 и 621 ГК РФ намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означает, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок. Преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок может быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 июля 2005 г. № 3440/05, от 5 июля 2012 г. № 17540/11⁷⁵).

Следует также отметить, что в силу п. 2 ст. 621 ГК РФ если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о досрочном расторжении договора аренды земельного участка. Так, порядок и основания расторжения договора аренды земельного участка урегулированы ст. 450, 619, 620 ГК РФ и ст. 46 ЗК РФ.

При этом специальное правило, регулирующее расторжение долгосрочных договоров аренды земельных участков, заключенных на срок более 5 лет, предусмотрено п. 9 комментируемой статьи. Согласно указанной статье, если иное не предусмотрено ЗК РФ, другим федеральным законом, досрочное расторжение указанного договора аренды земельного участка по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

Учитывая вышеизложенное, согласно позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора (постановление от 24 марта 2005 г. № 11).

В качестве исключения из данного правила можно указать положения п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2005 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которым заключенный до 1 января 2011 г. для целей строительства, реконструкции объекта недвижимого имущества договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, может быть расторгнут досрочно в одностороннем порядке соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае существенного нарушения условий договора аренды такого земельного участка и (или) существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.

Следует также отметить, что из комментируемой статьи Законом № 171-ФЗ исключены п. 7 и 8, предусматривающие возможность передачи земельного участка в аренду для проведения изыскательских работ и преимущественное право арендатора на покупку земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, поскольку все отношения, связанные с предоставлением находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков урегулированы новой главой V1 ЗК РФ.

В завершение хотелось бы отметить, что п. 1 комментируемой статьей в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрен «национальный режим» при приобретении ими земельных участков в аренду. Исключение из этого правила предусмотрено Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно ст. 11 которого не допускается заключение договоров купли-продажи, дарения, аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав собственности, владения и (или) пользования, в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с указанным федеральным законом, и образованных из них земельных участков, в том числе и при совершении последующих сделок, если стороной такого договора является иностранное государство, международная организация, иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранное юридическое лицо или юридическое лицо, в уставном (складочном) капитале которого имеется доля иностранного государства, международной организации, иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства. Договор, заключенный с нарушением установленного ограничения, является ничтожным.

Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

1. Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

3. Могут устанавливаться публичные сервитуты для:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 411-ФЗ.)

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

(Подпункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

3) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 431-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

4) проведения дренажных работ на земельном участке;

5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ.)

6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ.)

7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ.)

8) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 29 декабря 2006 г. № 260-ФЗ; от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ.)

9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10) подпункт утратил силу. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 411-ФЗ.

4. Сервитут может быть срочным или постоянным.

4¹. Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель.

(Пункт введен Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ.)

5. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.

6. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

7. Абзац первый утратил силу. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

8. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

9. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

9. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

10. Порядок, условия и случаи установления сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог для прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации, а также для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, размещения и эксплуатации рекламных конструкций устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

(Пункт введен Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 193-ФЗ.)

Комментируемая статья регулирует содержание, порядок установления права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).

При этом в ЗК РФ предусматривается два вида сервитута: частный сервитут, который устанавливается в соответствии с гражданским законодательством и направлен на удовлетворение нужд конкретного собственника недвижимого имущества (например, для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) линейных объектов), и публичный сервитут, который устанавливается в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (т. е. для обеспечения общественных потребностей и в интересах неопределенного круга лиц, а не в частных интересах), без изъятия земельного участка.

Законом № 171-ФЗ словосочетание «частный сервитут» в ЗК РФ был заменен понятием «сервитут» в целях приведения ЗК РФ в соответствии с ГК РФ, который использует только такое понятие и не предусматривает возможности установления публичного сервитута.

Концепцией развития гражданского законодательства, разработанной на основании Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», предусмотрена необходимость сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из Земельного кодекса Российской Федерации норм о публичном сервитуте) и в интересах соседей (соседское право).

До настоящего времени соответствующий законопроект (№ 47538-6) не принят, и правовое регулирование отношений, связанных с установлением публичного сервитута, осуществляется комментируемой статьей, а особенности установления такого сервитута — отдельными федеральными законами (например, Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

В качестве общих свойств публичных и частных сервитутов можно отметить, что они могут быть срочными и постоянными (п. 4), их осуществление должно быть наименее обременительным для земельных участков, в отношении которых они установлены (п. 5), подлежат государственной регистрации (п. 9). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. В качестве существенных отличий можно указать круг лиц, в интересах которых устанавливается сервитут, основания и случаи установления.

Как уже отмечалось, публичный сервитут характеризуется отсутствием конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого устанавливается сервитут⁷⁶. Возможность установления такого сервитута базируется на принципе сочетания при использовании и охране земель интересов всего общества и законных интересов граждан и юридических лиц, которым принадлежат земельные участки (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Это нашло свое отражение в п. 2 комментируемой статьи, согласно которому основанием установления публичного сервитута является нормативный правовой акт Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления. При этом установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Использование понятия «общественные слушания» приводит к неоднозначному пониманию и применению норм на практике, поскольку законодательно не установлено соотношение общественных и публичных слушаний и не урегулированы вопросы, связанные с установлением процедур проведения общественных слушаний.

Анализ законодательства Российской Федерации приводит к выводу, что не следует отождествлять понятия «общественные слушания» и «публичные слушания». Так, согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 131-ФЗ) для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Как предусмотрено п. 2 ст. 28 Закона 131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

Пунктом 3 ст. 28 Закона 131-ФЗ установлены проекты документов, которые должны выноситься на публичные слушания.

Пунктом 1 ст. 2 Закона 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, которые перечислены в Конституции РФ и ст. 14, 15, 16 Закона 131-ФЗ, не включающие установление публичных сервитутов, в связи с чем данные вопросы не относятся к вопросам местного значения муниципальных образований.

Кроме того, установление публичного сервитута может осуществляться не только на основании решений органов местного самоуправления, но и законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта РФ (в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства).

Проведение публичных слушаний федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ законом не предусматривается, за исключением случаев, прямо установленных законом (например, ст. 2613 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 10 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»).

В отношении общественных слушаний следует отметить, что помимо целей, предусмотренных п. 2 комментируемой статьи, они могут проводиться также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации (например, ст. 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 15 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»). В ряде федеральных законов предусмотрено проведение общественных обсуждений (п. 1 ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»). Учитывая вышеизложенное, представляется, что к отношениям, связанным с определением правового смысла понятия общественных слушаний, проводимых для установления публичного сервитута в соответствии с п. 2 комментируемой статьи, могут быть применены нормы, регулирующие проведение аналогичных процедур в области охраны окружающей среды, в связи с чем в данном случае под общественными слушаниями может подразумеваться общественное обсуждение вопроса установления публичного сервитута.

При этом с учетом положений п. 2 ст. 3 ЗК РФ порядок проведения общественных слушаний для целей установления публичного сервитута может быть урегулирован органами местного самоуправления при участии и содействии заинтересованных лиц в зависимости от целей установления сервитута.

В соответствии с подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В связи с этим порядок проведения общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута может быть урегулирован нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, ст. 15 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в г. Москве», ст. 18 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»).

Пунктом 3 комментируемой статьи установлен перечень случаев, когда допускается установление публичного сервитута. В зависимости от цели установления публичного сервитута эти случаи можно разделить на две категории: 1) в целях предоставления права прохода (проезда) через земельный участок (п. 1, 6, 10); в целях обеспечения осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (п. 2–5, 7–9).

В литературе также выделяют третью категорию — сервитуты, представляющие право размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес⁷⁷, относя к ним случаи, предусмотренные подп. 2 и 3 п. 3 комментируемой статьи. Такой подход представляется спорным, поскольку подп. 2 п. 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления публичного сервитута только для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры и не предполагает строительство или реконструкцию новых объектов⁷⁸.

Пункт 3 комментируемой статьи установил исчерпывающий перечень основания для установления публичного сервитута. Вместе с тем, формулировка подпункта 9 указанного пункта, предусматривающая возможность установления публичного сервитута для «временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ» на практике приводит к расширительному толкованию и отнесению к другим работам, в том числе и работы по прокладке (строительству) линейных объектов.

Представляется, что установление публичного сервитута не может осуществляться для целей строительства объектов недвижимости, поскольку в соответствии со ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Таким образом, ГК РФ предусматривается возможность осуществления застройки земельного участка зданиями, сооружениями или реконструкции (перестройки) таких объектов только самим собственником либо другим лицом с разрешения собственника.

Однако из положений п. 2 ст. 23 ЗК РФ следует, что принятие органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об установлении публичного сервитута не зависит от согласия собственника земельного участка, обременяемого сервитутом.

Также необходимо отметить позицию Верховного Суда РФ, высказанную в Определении от 11 сентября 2013 г. № 73-АПГ13-2, согласно которой положениями п. 3 ст. 23 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута, а использованная в подп. 9 п. 3 ст. 23 ЗК РФ формулировка «и других работ» указывает на то, что такие работы должны относиться к изыскательским или исследовательским работам.

Учитывая, что публичный сервитут так или иначе ограничивает права собственника земельного участка в его использовании, п. 7 установлены способы защиты интересов правообладателя земельного участка (при этом Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ было исключено право собственника требовать изъятия земельного участка в случаях если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования такого земельного участка, что обусловлено отсутствием правового регулирования такого изъятия). Так, собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату в случаях если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка. Вместе с тем, как отмечено в письме Министерства экономического развития РФ от 3 ноября 2009 г. № Д23-3607, порядок определения такой платы в настоящий момент не установлен. Временные Методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденные Росземкадастром 17 марта 2004 г., не были зарегистрированы Минюстом России и опубликованы в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», и решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2014 г. № АКПИ14-1093 были признаны недействующими. Соразмерность платы за пользование земельным участком (в случае ее установления) представляет собой ее соответствие тем неудобствам и ограничениям, которые испытывает собственник земельного участка в связи с использованием его участка обладателем сервитута. При этом размер такой платы может быть определен на основании материалов оценки в соответствии с правилами Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Как отметил Верховный Суд Российской Федерации, законодательство определяет плату за сервитут как плату за пользование земельным участком (а не как убытки от снижения стоимости земельного участка в связи с возникновением ограничений), а также устанавливает принцип соразмерности такой платы. В то же время, учитывая временный (срочный) характер сервитута, определение платы в виде убытков от снижения стоимости земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, ведет к возникновению неосновательного обогащения на стороне истца при необходимости продления сервитута на последующее время.

Плата за сервитут должна быть соразмерна материальной выгоде, которую мог получить собственник земельного участка, если бы земельный участок не был обременен сервитутом (например, возможной выгоде от предоставления части участка, используемого для проезда и прохода, в аренду третьим лицам). На размер платы за сервитут влияют также характер и интенсивность использования земельного участка лицом, в интересах которого установлен сервитут (определение от 11 июня 2015 г. по делу № 301-ЭС14-9021). Аналогичная позиция содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 28 февраля 2012 г. № 11248/11, при этом также отмечено, что в состав платы за право проезда и прохода в зависимости от обстоятельств спора допустимо также включать расходы собственника обремененного участка на создание условий для реализации истцом своего права ограниченного пользования чужим имуществом, в том числе затраты на обеспечение охранно-пропускного режима, поддержание дорожного покрытия в надлежащем техническом состоянии и т. д.

В отношении частных сервитутов, необходимо отметить, что их содержание, порядок установления и прекращения урегулированы ст. 274–276 ГК РФ. При этом ГК РФ не дает исчерпывающий перечень оснований для установления такого сервитута, предусматривая их общий признак — для нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Как отмечено в Концепции совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, имеющееся нормативное регулирование сервитутов в тексте ГК РФ недостаточно, главным образом вследствие отсутствия определения содержания сервитутов, хотя их содержание как вещных прав должно исчерпывающим образом определяться законом. Содержание каждого сервитута должно быть хотя бы укрупненно раскрыто в ГК РФ. В ГК РФ должен быть закреплен перечень возможных сервитутов, состоящий: а) из сервитутов перемещения или доступа на чужой участок для прохода, проезда, прогона скота, перевозки груза и т. п.; б) коммунальных сервитутов; в) строительных сервитутов — для строительства с использованием чужого здания или чужого земельного участка; г) сервитутов для пользования участком недр; д) сервитутов мелиорации.

В отличие от публичного сервитута сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, а в случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Как отмечено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, установление частного интереса обусловлено необходимостью внесения правовой определенности в отношения собственников соседних земельных участков в тех случаях, когда потребности одного из них, связанные с использованием принадлежащего ему имущества, не могут быть удовлетворены иным образом. Сервитут может быть установлен судом в исключительных случаях, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости. Сервитут должен быть наименее обременительным для ответчика, поэтому при определении содержания этого права и условий его осуществления суд обязан исходить из разумного баланса интересов сторон спора, с тем чтобы это ограниченное вещное право, обеспечивая только необходимые нужды истца, не создавало существенных неудобств для собственника обслуживающего земельного участка (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 11248/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. № 6).

Следует также отметить, что Конституционным Судом РФ отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гонтарева Л. Л. на нарушение его конституционных прав абзацем 2 п. 1 и п. 2 ст. 274, п. 2 ст. 275 ГК РФ, п. 5 ст. 23 ЗК РФ. Оспариваемые заявителем нормы, определяющие назначение сервитута как права ограниченного пользования чужим земельным участком, закрепляют также гарантии для собственника земельного участка, обремененного сервитутом, предусматривая, что такое обременение не лишает его прав владения, пользования и распоряжения земельным участком, само же осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для этого участка. Подобное правовое регулирование направлено на поддержание баланса между интересами собственника земельного участка и нуждами других лиц, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, и не предполагает установления сервитута таким образом, чтобы собственник земельного участка был фактически лишен права его владения, пользования и распоряжения. С учетом изложенного, оспариваемые нормы не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя (определение от 22 марта 2012 г. № 510-О-О, см. также определение от 23 декабря 2014 г. № 2760-О, от 2 июля 2013 г. № 1046-О).

Законом 171-ФЗ ЗК РФ был дополнен новой главой V2, регулирующей особенности заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Как уже было отмечено, сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 27), с 1 января 2017 г. — в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Методические рекомендации о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки утверждены приказом Министерства юстиции РФ от 26 июля 2004 г. № 132.

Статья 24. Безвозмездное пользование земельными участками

(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

1. В безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки:

1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены статьей 39¹⁰ настоящего Кодекса, в том числе в виде служебного надела;

2) находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

1¹. Договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2. Служебные наделы предоставляются в безвозмездное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, организаций, осуществляющих деятельность в сфере охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками.

(Абзац в ред. Федеральных законов от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ; от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ; от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются в соответствии с правилами пункта 1 статьи 41 и абзацев второго – четвертого, седьмого – девятого статьи 42 настоящего Кодекса.

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

2. Земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющиеся служебными наделами, предоставляются в безвозмездное пользование в соответствии с настоящей статьей.

Категории работников организаций транспорта, лесной промышленности, категории работников лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, и других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Служебные наделы предоставляются указанным работникам на время установления трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.

Права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются в соответствии с правилами пункта 1 статьи 41 и абзацев второго – четвертого, седьмого – девятого статьи 42 настоящего Кодекса.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 206-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

Комментируемая статья содержит общие положения о возможности предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.

Необходимо отметить, что Законом № 171-ФЗ предусмотрена замена права безвозмездного срочного пользования на право безвозмездного пользования. Это связано с общей тенденцией гармонизации земельного и гражданского законодательства и направлено на исключение споров о правовом регулировании данного права.

Так, безвозмездное пользование урегулировано главой 36 ч. 2 ГК РФ. Предмет договора безвозмездного пользования определен ст. 689 ГК РФ, согласно которой по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Законом 171-ФЗ комментируемая статья была дополнена пунктом, согласно которому договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ. Необходимость такого уточнения связана с тем, что целый ряд особенностей заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности (порядок заключения, стороны, сроки и др.), предусмотрены главой V1 ЗК РФ.

Важно также отметить, что в соответствии с ч. 18 ст. 34 Закона № 171-ФЗ земельные участки, предоставленные до 1 марта 2015 г. в безвозмездное срочное пользование, считаются предоставленными в безвозмездное пользование. При этом замена ранее выданных документов или внесение изменений в такие документы, записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащие слова «безвозмездное срочное пользование», не требуется.

В качестве новеллы следует обратить внимание, что Законом № 171-ФЗ основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, перенесены в ст. 3910 ЗК РФ. При этом перечень таких оснований претерпел существенные изменения (подробнее см. комментарий к ст. 3910 ЗК РФ).

Комментируемой статьей предусмотрено, что земельные участки (независимо от формы собственности) могут предоставляться в безвозмездное пользование в виде служебного надела. Хотя п. 2 комментируемой статьи регулирует вопросы предоставления служебных наделов без указания формы собственности на земельные участки, исходя из содержания данного пункта, а также принимая во внимание основные принципы гражданского законодательства (прежде всего свободу договора), представляется, что положения указанной нормы подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

С 1 января 2017 г. п. 2 комментируемой статьи излагается в новой редакции⁷⁹. Так, уточняется, что в качестве служебных наделов могут предоставляться являющиеся таковыми земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий. Следует отметить, что возможность предоставления земельных участков из земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий ранее также была предусмотрена ст. 102 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ), п. 5 ст. 11, п. 4 ст. 16 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

При этом предоставление земельных участков в качестве служебных наделов осуществляется в безвозмездное пользование в соответствии с комментируемой статьей.

В целом изменения, вступающие в силу с 1 января 2017 г., направлены в основном на уточнение сфер деятельности организаций, работники которых имеют право на получение служебных наделов, и фактически не меняют существующее правовое регулирование.

Согласно п. 2 комментируемой статьи категории работников организаций отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Долгое время указанные вопросы на федеральном уровне были урегулированы только постановлением Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 г. № 369 «О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, и охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота» (Свод законов РСФСР. 1988. Т. 4. С. 112). С 1 марта 2015 г. данное постановление утратило силу⁸⁰.

Следует отметить, что согласно комментируемой статье служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Согласно ст. 47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев. Право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности. Кроме того, право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи: 1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы; 2) работника, принятого на обучение, на весь срок получения образования; 3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей. Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.

Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование.

Работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.

Глава V.
Возникновение прав на землю

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» из комментируемой главы был исключен целый ряд статей (28–34, 36, 38–39), направленных на регулирование порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это обусловлено тем, что ЗК РФ с 1 марта 2015 г. дополнен новой главой V1, полностью посвященной указанным вопросам. При этом необходимость введения их нового правового регулирования была связана со значительным числом пробелов и коллизий в данной сфере.

Так, наличие в ЗК РФ разных процедур предоставления земельных участков в зависимости от цели их предоставления — для строительства и для целей, не связанных со строительством, не учитывало того факта, что зачастую разрешенное использование земельного участка допускает строительство на нем, а также предусматривает и возможность использования такого земельного участка без его застройки. Такая правовая неопределенность нередко приводила к формированию разной практики применения ст. 34 ЗК РФ⁸¹. Указание в ст. 34 ЗК РФ о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, только гражданам также приводило к отсутствию однозначной практики применения ст. 34 ЗК РФ в отношении юридических лиц.

Правоприменительная практика выявила также ряд существенных проблем при реализации процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства. Например, из содержания п. 3, 4, 6 ст. 30 ЗК РФ можно было сделать вывод, что при наличии сформированного земельного участка его предоставление должно было осуществляться только без предварительного согласования места размещения объекта (т. е. на торгах или без проведения торгов при условии предварительной публикации и отсутствия заявлений иных лиц), даже в случае его предоставления для строительства объектов государственного или муниципального значения⁸².

Запрет в п. 11 ст. 30 ЗК РФ предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта при размещении таких объектов в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки, в свете отсутствия в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. понятия «градостроительная документация о застройке», приводил к тому, что основной принцип разграничения случаев предоставления земельных участков на торгах и без проведения торгов характеризовался правовой неопределенностью⁸³. Кроме того, сложившаяся судебная практика свидетельствовала, что выполнение процедуры предварительного согласования места размещения объекта не всегда обеспечивало дальнейшее предоставление земельного участка без проведения торгов даже для крупных инфраструктурных проектов, имеющих важное социальное и экономическое значение, поскольку, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, в случае если на земельный участок, в отношении которого осуществлялась процедура выбора с предварительным согласованием места размещения объекта, претендует нескольких лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ⁸⁴.

В связи с этим ЗК РФ Законом № 171-ФЗ был дополнен отдельной главой, содержащей во многом принципиально новые подходы к регулированию порядка предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков с учетом недостатков ранее действовавшего законодательства в данной сфере, выявленных пробелов и коллизий и сложившейся судебной практикой (подробнее см. комментарий к главе V1 ЗК РФ).

В комментируемой главе сохранены в основном статьи, регулирующие общие положения о возникновении, переходе прав на земельные участки независимо от формы собственности на них.

Статья 25. Основания возникновения прав на землю

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

2. Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах.

3. Не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 года в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков.

Часть 1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму к гражданскому законодательству и иным федеральным законам в части установления ими оснований возникновения прав на земельные участки. При этом в статье указано только на права, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, в которых говорится о праве собственности на земельные участки (частной и публичной), аренды, праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), праве безвозмездного пользования. Не учитывается, что Законом № 171-ФЗ из главы IV ЗК РФ (но не из гражданского законодательства и ЗК РФ!) были исключены право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения земельным участком в целях исключения внутреннего дублирования норм в ЗК РФ.

Указанные виды прав также возникают по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, в связи с чем ч. 1 комментируемой статьи подлежит в этой части расширительному толкованию.

Основания возникновения гражданских прав и обязанностей определены ст. 8 ГК РФ, согласно которой гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. При этом применительно к возникновению прав на земельные участки можно отнести следующие основания, из числа предусмотренных ст. 8 ГК РФ:

1) из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему;

2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;

3) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;

4) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом;

5) вследствие иных действий граждан и юридических лиц;

6) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Кроме того, ст. 8 ГК РФ Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627) дополнена таким новым основанием возникновения прав, как решения собраний в случаях, предусмотренных законом. В настоящее время решение общего собрания не является самостоятельным основанием возникновения прав на земельные участки, но в ряде случаев их наличие будет условием возникновения таких прав, например, решение общего собрания членов некоммерческой организации, созданной гражданами, о распределении земельных участков между членами такой организации, решение общего собрания членов некоммерческой организации, созданной гражданами, о приобретении земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного такой организации для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства, и др.

В отношении возможности приобретения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в порядке приобретательной давности в соответствии со ст. 234 ГК РФ, необходимо отметить, что, как предусмотрено в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», при разрешении споров в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует учитывать, что они приобретаются в собственность в порядке, установленном земельным законодательством.

При этом земельным законодательством Российской Федерации не предусматривается возможности приобретения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в порядке приобретательной давности.

В числе федеральных законов, содержащих основания возникновения прав на земельные участки можно отметить Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617), предусматривающий до принятия Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 356-ФЗ передачу в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации земельных участков, находящихся в федеральной собственности, на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, принимаемого на основании соответствующего⁸⁵. Включаемые в состав имущественного комплекса унитарного предприятия земельные участки приватизируются по правилам, установленным Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251). Часть 5 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15) связывает возникновение права собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, с моментом формирования такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

Следует отметить, что основания возникновения прав на земельные участки раскрыты не только в гражданском законодательстве, но и содержатся в самом ЗК РФ. Так, например, помимо указания на конкретные решения уполномоченных органов о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, договоров, заключаемых в отношении таких земельных участков, ЗК РФ предусматривает такие специфичные основания возникновения прав на земельные участки — возникновение публичного сервитута на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, возникновения права на земельный участок, образуемый в результате перераспределения земель и (или) земельных участков.

Следует также отметить, что разные права на земельные участки могут возникать далеко не по всем из предусмотренных гражданским законодательством основаниям. Так, например, в отличие от ранее действовавшего законодательства право безвозмездного пользования земельным участком может возникнуть только на основании договора (ранее также на основании решения уполномоченного органа). Возможность предоставления права пожизненного наследуемого владения земельным участком ЗК РФ не предусмотрена, поэтому данное право может возникнуть только в результате наследования такого права в соответствии со ст. 1181 части третьей ГК РФ (СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552) или ранее возникшее право может быть установлено решением суда.

Согласно п. 1 комментируемой статьи права на земельные участки, подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с 1 января 2017 г. — в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Это положение соответствует ст. 81 ГК РФ, согласно ч. 1 которой в случаях, предусмотренных законом, права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества (права на имущество) подлежат государственной регистрации. Согласно ч. 6 ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст. 130, 131, 132, 1331 и 164 ГК РФ. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения. Указанная норма фактически воспроизводит п. 1 ст. 4 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

О государственной регистрации прав на земельные участки подробнее см. комментарий к ст. 26 ЗК РФ.

Согласно п. 2 комментируемой статьи государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах.

Статьей 164 ГК РФ в прежней редакции предусматривалось, что сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, предусмотренных ст. 131 ГК РФ и Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Вместе с тем Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ были внесены изменения, исключившее однозначное требование о государственной регистрации таких сделок. Так, в настоящее время указанная статья предусматривает, что, в случае если законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают после ее регистрации.

В настоящее время, исходя из ст. 609 ГК РФ, государственной регистрации подлежит договор аренды земельного участка, заключенный на срок более одного года⁸⁶.

Согласно п. 2 ст. 164 ГК РФ сделка, предусматривающая изменение условий зарегистрированной сделки, подлежит государственной регистрации.

Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что не подлежат возврату земельные участки, возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков. Согласно определению Конституционного Суда РФ от 15 июля 2004 г. № 282-О, решение вопроса о возврате бывшим собственникам и их потомкам имущества, национализированного в условиях революционного изменения государственного строя является выражением политической воли государства. Сами по себе данные положения не исключают возможность применения общих норм действующего законодательства, касающихся защиты права собственности, наследования, возмещения причиненного вреда и т. д. в случае обращения гражданина за защитой своих прав в судебном порядке на основе норм гражданского права, что не позволяет рассматривать их как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы.

Статья 26. Документы о правах на земельные участки

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

(Пункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

2. Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

Действие положений статьи (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что документы, удостоверяющие права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, определяются в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с 1 января 2017 г. — в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости») (по вопросу прав на земельные участки см. комментарий к ст. 25 ЗК РФ). Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке (п. 1 ст. 2 Закона № 122-ФЗ, ч. 5 ст. 1 Закона № 218-ФЗ).

Ранее cт. 14 Закона № 122-ФЗ предусматривалось, что проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется по выбору правообладателя свидетельством о государственной регистрации прав или выпиской из Единого государственного реестра прав. При этом свидетельство о государственной регистрации прав оформляется только в форме документа на бумажном носителе. В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4293) свидетельство о государственной регистрации прав исключено, а проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется выпиской из Единого государственного реестра прав (Единого государственного реестра недвижимости) (п. 1 ст. 14 Закона № 122-ФЗ, ч. 1 ст. 28 Закона № 218-ФЗ).

Из общего правила, установленного п. 1 комментируемой статьи, есть ряд исключений. Так, согласно п. 9 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним выданные после введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения».

Аналогичное положение следует из ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно п. 1 которой права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу указанного Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Согласно п. 2 указанной статьи государственная регистрация возникшего до введения в действие указанного Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего Федерального закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной сделки с объектом недвижимого имущества. Указанные положения воспроизведены и в ч. 1, 3 ст. 69 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».

Второе исключение из общего правила — случаи, когда права на земельный участок возникают не с момента их государственной регистрации, а в силу закона (например, право на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом). Согласно ст. 23 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество. Согласно ч. 2 ст. 69 Федерального закона № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» права на объекты недвижимости, возникающие в силу закона (вследствие обстоятельств, указанных в законе, не со дня государственной регистрации прав), признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости. Государственная регистрация таких прав в Едином государственном реестре недвижимости осуществляется по заявлениям правообладателей, решению государственного регистратора прав при поступлении от органов государственной власти и нотариусов сведений, подтверждающих факт возникновения таких прав, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Третье исключение предусмотрено в п. 2 комментируемой статьи, согласно которому договоры аренды, субаренды, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Следует отметить, что для разрешения вопроса, подлежит договор государственной регистрации или нет, значимым является момент подписания договора, а не дата подачи документов на государственную регистрацию, следовательно, договор аренды земельного участка с учетом даты его подписания, со сроком его действия более года, представленный на государственную регистрацию до истечения срока его действия, подлежит государственной регистрации вне зависимости от того, составляет ли срок его действия на момент государственной регистрации менее одного года⁸⁷.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что договор аренды земельного участка, заключенный или возобновленный на неопределенный срок, не нуждается в государственной регистрации, поскольку исходя из комментируемой нормы следует, что государственной регистрации подлежит договор аренды земельного участка, заключенный только на срок не менее одного года⁸⁸.

Также на практике возникает вопрос о необходимости государственной регистрации договора аренды, заключенного на срок менее одного года, но в результате продления которого данный срок увеличился. В связи с этим необходимо отметить, что фактически по окончании первоначального срока действия договора между сторонами начинает действовать новый договор аренды, условия которого могут быть идентичны условиям окончившегося договора. В таком случае при продлении договор аренды не подлежит государственной регистрации, так как срок продления (срок аренды по новому договору) будет менее одного года (информационное письмо ВАС РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”» // Вестник ВАС РФ. № 4. 2001).

В отношении договора безвозмездного пользования необходимо отметить, что ГК РФ не устанавливают необходимости государственной регистрации такого договора.

Важно отметить, что согласно ранее действовавшей редакции ст. 165 ГК РФ предусматривалось, что несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третей Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2327) указанное положение из ГК РФ было исключено. Так, в настоящее время ст. 165 ГК РФ предусмотрено, что если сделка, требующая государственной регистрации, совершена в надлежащей форме, но одна из сторон уклоняется от ее регистрации, суд по требованию другой стороны вправе вынести решение о регистрации сделки. В этом случае сделка регистрируется в соответствии с решением суда. Срок исковой давности по указанным требованиям составляет 1 год.

С принятием указанного Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ претерпела изменения и ст. 168 ГК РФ, согласно которой ранее предусматривалось, что сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушений. Согласно действующей редакции данной статьи сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Ничтожной сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, признается только если при этом она посягает на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, а также в случаях, предусмотренных иными законами.

Следует также отметить, что согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского Кодекса Российской Федерации о договоре аренды» (в ред. постановления Пленума ВАС от 25 января 2013 г. № 13) // Вестник ВАС РФ. 2012. № 1; 2013. № 4; 2014. № 3) в случае если стороны достигли соглашения в требуемой форме по всем существенным условиям договора аренды, который подлежит государственной регистрации, но не был зарегистрирован, то при рассмотрении споров между ними судам надлежит исходить из следующего.

Если судами будет установлено, что собственник передал имущество в пользование, а другое лицо приняло его без каких-либо замечаний, соглашение о размере платы за пользование имуществом и по иным условиям пользования было достигнуто сторонами и исполнялось ими, то в таком случае следует иметь в виду, что оно связало их обязательством, которое не может быть произвольно изменено одной из сторон (ст. 310 ГК РФ), и оснований для применения судом положений ст. 1102, 1105 этого Кодекса не имеется. В силу ст. 309 ГК РФ пользование имуществом должно осуществляться и оплачиваться в соответствии с принятыми на себя стороной такого соглашения обязательствами.

В то же время в силу ст. 308 ГК РФ права, предоставленные лицу, пользующемуся имуществом по договору аренды, не прошедшему государственную регистрацию, не могут быть противопоставлены им третьим лицам. В частности, к отношениям пользователя и третьего лица, приобретшего на основании договора переданную в пользование недвижимую вещь, не применяется п. 1 ст. 617 ГК РФ.

За самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

1. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

2. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

3. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами.

4. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса);

2) зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ; от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ; от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ; от 30 декабря 2015 г. № 460-ФЗ.)

3) зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

4) объектами организаций федеральной службы безопасности;

5) объектами организаций органов государственной охраны;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ.)

6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

8) подпункт утратил силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ;

9) воинскими и гражданскими захоронениями;

10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

2) из состава земель лесного фонда;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ.)

3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ.)

4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ.)

5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

6) не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований;

7) предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также – размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

8) подпункт утратил силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ;

9) занятые объектами космической инфраструктуры;

10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;

13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

(Подпункт введен Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ.)

14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

(Подпункт введен Федеральным законом от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ.)

6. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется настоящим Кодексом и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

(Пункт в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

7. Пункт 6 настоящей статьи не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные, дачные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.

(Пункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ.)

8. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

(Пункт введен Федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ; в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ.)

Комментируемой статьей регулируется такое свойство земельных участков, как их оборотоспособность. При этом ч. 1 комментируемой статьи определено, что оборотоспособность земельных участков определяется гражданским и земельным законодательством.

Согласно п. 2 комментируемой статьи земельный участки могут быть изъяты из обороты или ограничены в обороте. Данная норма корреспондировалась с ранее действовавшими положениями ст. 129 ГК РФ. Вместе с тем Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3434) из ГК РФ было исключено понятие «изъятие из оборота». Так, согласно ст. 129 ГК РФ в редакции указанного Федерального закона объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте. Законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению.

Следует отметить, что был сохранен в прежней редакции п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Также указанным Федеральным законом № 142-ФЗ предусматривается, что правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу данного Федерального закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ признаются ограниченными в обороте, сохраняется.

Учитывая вышеизложенное, представляется, что при определении возможности оборота земельных участков как объектов гражданских прав приоритет будут иметь положения комментируемой статьи. При этом следует отметить, что содержание ограничений оборота земельных участков является разным в зависимости от того, являются ли они изъятыми или ограниченными в обороте. Так, изъятые из оборота земельные участки не только не могут предоставляться в частную собственность, но и не могут также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Ограниченные в обороте земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким случаем, в частности, является ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», согласно которой земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав данного дома объекты недвижимого имущества, сформированный до введения в действие Жилищного кодекса РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме (письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 июля 2010 г. № Д23-2704).

Пункты 4 и 5 комментируемой статьи устанавливают признаки, наличие которых свидетельствует об отнесении земельного участка к изъятым или ограниченным в обороте.

Изъяты из оборота могут быть только земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности определенными объектами, при этом следует отметить, что слово «объекты» используется в широком смысле, в том числе как определенные территории, а не только как объекты недвижимости.

Так, к числу изъятых из оборота относятся земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ). Цели, порядок создания и правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков раскрываются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2005. № 1. Ст. 25; 2008. № 30. Ст. 3616; 2013. № 52. Ст. 6971).

При этом необходимо отметить следующие исключения из общего правила отнесения таких земельных участков к изъятым из оборота. Пунктом 6 ст. 95 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного воздействия на земли национальных парков и не нарушает режима использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством РФ для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Земельные участки, необходимые для осуществления указанной деятельности, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду. Возможность предоставления в аренду относится и к земельным участкам, предназначенным для осуществления рекреационной деятельности и расположенным в соответствующей функциональной зоне в границах национальных парков (ст. 17).

Статьями 11 и 16 указанного Федерального закона предусмотрено, что федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками и национальными парками, вправе предоставлять на участках частичного хозяйственного использования своим работникам в безвозмездное пользование служебные наделы в порядке, установленном ЗК РФ.

Иные основания отнесения земельных участков к изъятым из оборота можно охарактеризовать как направленные на обеспечение обороны страны и безопасности государства⁸⁹. Такой подход в полной мере соответствует закрепленному в ст. 55 Конституции РФ принципу, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пунктом 5 комментируемой статьи определены основания отнесения земельных участков к ограниченным в обороте. При этом необходимо отметить, что ограничены в обороте могут быть только земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

При определении ограничения в обороте земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий следует учитывать, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» к особо охраняемым природным территориям (за исключением государственных природных заповедников и национальных парков) относятся природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ из указанного перечня были исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты.

При этом предусмотрено, что законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Устанавливая основания для ограничения земельных участков в обороте, законодатель говорит об их нахождении в пределах особо охраняемых природных территориях, а не земель особо охраняемых природных территориях. Это свидетельствует о том, что нахождение в границах особо охраняемой природной территории земельного участка является основанием для его ограничения в обороте независимо от категории земель, к которой относится такой земельный участок.

Совсем иной подход можно отметить в подп. 2 п. 5 комментируемой статьи, согласно которой ограниченным в обороте является земельный участок из состава земель лесного фонда, т. е. здесь важно отнесение земельного участка к определенной категории земель. При этом целесообразным представляется отметить, что согласно позиции Федерального агентства лесного хозяйства в связи с ограничением в обороте земельных участков из состава земель лесного фонда объекты лесной инфраструктуры, созданные арендаторами лесных участков, после того как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, — рекультивации (ст. 13 ЛК РФ) (письмо от 20 ноября 2012 г. № НК-10-47/13381).

При решении вопроса об ограничении земельного участка в обороте на основании подп. 3 п. 5 комментируемой статьи следует руководствоваться понятием водного объекта, раскрываемым в Водном кодексе РФ (СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381), согласно п. 1 ст. 4 которого водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. При этом выделяют поверхностные (моря, реки, ручьи, каналы, водоемы, болота, родники, гейзеры и др.) и подземные водные объекты.

Учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения, а также принимая во внимание, что правовое регулирование вопросов определения границ, форм собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах, земельный участок является ограниченным в обороте при нахождении на нем поверхностных водных объектов.

Иные основания ограничения в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренные подп. 4–14 п. 5 комментируемой статьи, увязаны с необходимостью сохранения историко-культурного наследия народов Российской Федерации, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты здоровья населения⁹⁰.

Необходимо отметить, что Законом № 171-ФЗ был скорректирован подп. 7 п. 5 комментируемой статьи в части оснований ограничения земельных участков в обороте. Так, недостаточно четкая и допускающая произвольное толкование формулировка «предоставленные для нужд транспорта» была заменена указанием на конкретное назначение земельных участков — для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения. При этом был определен и исчерпывающий перечень объектов транспортной инфраструктуры, предназначенные для размещения которых земельные участки ограничиваются в обороте.

Также Законом № 171-ФЗ было исключено такое основание ограничения земельных участков в обороте, как предоставление для нужд связи (подп. 8 п. 5). Это было связано, с одной стороны, с недостаточной четкостью такого основания, а с другой — с тем, что многие организации связи являются частными компаниями и ограничение в обороте земельных участков, предоставленных им в соответствии с законодательством и занятыми принадлежащими им объектами связи, представлялось не вполне обоснованным и не обеспечивающим баланс публичных и частных интересов.

Следует отметить, что на практике неоднократно поднимался вопрос о конституционности того или иного основания ограничения земельного участка в обороте (чаще всего основания, предусмотренного подп. 14 п. 5 комментируемой статьи). Согласно позиции Конституционного Суда РФ ст. 36 Конституции РФ, гарантируя каждому право иметь землю в частной собственности, одновременно закрепляет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, и вместе с тем не устанавливает условия реализации данного права, они определяются законодателем в рамках его компетенции. Исходя из данных конституционных предписаний и требования ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению. При этом право на приватизацию государственного и муниципального имущества не относится к числу конституционных; оно регламентируется федеральным законодателем исходя из интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства⁹¹. Таким образом, оспариваемые нормы (основания ограничения в обороте) сама по себе не может рассматривать как нарушающая конституционные права⁹².

Следует также отметить, что при установлении факта ограничения земельного участка в обороте необходимо учитывать, находится ли земельный участок в государственной или муниципальной собственности, а также в зависимости от основания ограничения в обороте — разрешенное использование земельного участка и (или) нахождение его в пределах определенных территорий, зон, которые должны быть установлены в соответствии с отраслевым законодательством Российской Федерации. Например, отнесение природных объектов и территорий к особо охраняемым природным территориям осуществляется согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» принятием нормативного правового акта органов государственной власти. Границы зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому простое указание в кадастровых паспортах сведений о нахождении спорных земельных участков в границы той или иной территории, зоны само по себе не свидетельствует об установлении такой зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Помимо оснований ограничения земельных участков в обороте также установлен запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, определенной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8).

Запрет на приватизацию земельных участков, на которых находятся пруды и обводненные карьеры, представляет собой частный случай ограничения в обороте по основанию, предусмотренному подп. 3 п. 5 комментируемой статьи. Согласно ст. 6 Водного кодекса РФ полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 километров, составляет 5 метров.

Понятие территорий общего пользования раскрывается в п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому территории общего пользования — это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Аналогичное правило закреплено и в п. 12 ст. 85 ЗК РФ, согласно которому земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно п. 6 комментируемой статьи оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; 2003. № 28. Ст. 2882; 2004. № 41. Ст. 3993; № 52. Ст. 5276; 2005. № 30. Ст. 3098; 2008. № 20. Ст. 2251; № 49. Ст. 5748; 2009. № 19. Ст. 2283; 2011. № 1. Ст. 32, 47; 2012. № 26. Ст. 3446; № 27. Ст. 3587; 2013. № 23. Ст. 2866; № 49. Ст. 6328; № 52. Ст. 7011). Так, п. 3 ст. 1 указанного Федерального закона определены принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения: 1) сохранение целевого использования земельных участков; 2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица; 3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов; 4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности; 5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Также предусмотрено, что приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. При этом необходимо обратить внимание на уточнение Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4287) перечня земельных участков, на которые не распространяется действие Закона № 101-ФЗ. Так, в этот перечень не вошли земельные участки, предоставленные для индивидуального жилищного строительства, поскольку в принципе предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не допускается, а также земельные участки, предназначенные для ведения животноводства. Земельные участки, предоставленные для ведения садоводства, заменены садовыми земельными участками, поскольку деятельность по ведению садоводства не ограничивается Законом № 66-ФЗ, а также является видом деятельности по сельскохозяйственному производству⁹³. Соответственно, оборот земельных участков, предоставленных для такого вида деятельности, также должен регулироваться Законом № 101-ФЗ.

Статьей 1741 ГК РФ сделка, совершенная с нарушением запрета или ограничения распоряжения имуществом, вытекающих из закона, ничтожна в той части, в какой она предусматривает распоряжение таким имуществом.

Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 29. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 30. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 30.[1]. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 30.[2]. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 31. Выбор земельных участков для строительства

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 33. Нормы предоставления земельных участков

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 34. Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, сооружение

(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

1. При переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

В случае перехода права собственности на здание, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.

3. Собственник здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

4. Отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев:

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

1) отчуждение части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2) отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

3) отчуждение сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута.

(Подпункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Отчуждение участником долевой собственности доли в праве собственности на здание, сооружение или отчуждение собственником принадлежащих ему части здания, сооружения или помещения в них проводится вместе с отчуждением доли указанных лиц в праве собственности на земельный участок, на котором расположены здание, сооружение.

(Абзац в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица – собственники зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, и в соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктом 3 статьи 15, пунктом 1 статьи 22 настоящего Кодекса. Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

1. Пункт 1 комментируемой статьи корреспондируется с положениями ст. 271 и 552 ГК РФ.

Согласно постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» (Вестник ВАС РФ. 2005. № 5) в силу указанных норм покупатель здания, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, сооружение.

Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, сооружения (п. 1 ст. 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ.

При этом, если новый правообладатель недвижимости не приобрел соответствующий земельный участок ни в собственность, ни в аренду, установленные законодательством правила внесения платы за пользование землей исключают возможность лица по собственному усмотрению определять, что именно он будет уплачивать (земельный налог, арендную плату), и самостоятельно выбирать управомоченное на получение этой платы лицо и ее размер. В подобных случаях правовым основанием для взыскания с фактических пользователей земельных участков неосновательно сбереженных ими денежных средств являются ст. 1102 ГК РФ и ст. 35, 36 (с 1 марта 2015 г. — ст. 3920), 65 ЗК РФ⁹⁴.

Покупатель здания, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, сооружением и необходимым для их использования на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.

Такой подход получил дальнейшее развитие в судебной практике. Так, из смысла комментируемых положений следует, что продавец недвижимого имущества, расположенного на арендованном земельном участке, выбывает из правоотношений на земельный участок с момента государственной регистрации перехода права собственности на такую недвижимость. Поэтому с момента государственной регистрации права собственности на объект недвижимости договор аренды продолжает регулировать отношения по пользованию земельным участком уже с новым собственником недвижимости. Переход к другому лицу прав по договору аренды влечет переход встречных обязательств, которые имелись у прежнего собственника⁹⁵.

Конституционность п. 1 комментируемой статьи, в том числе и его положений, устанавливающих порядок пользования земельным участком в случае перехода права собственности на здание, сооружение к нескольким собственникам, неоднократно пытались оспорить. В связи с этим важно отметить позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой указанные положения направлены на определение юридической судьбы земельного участка под объектом недвижимого имущества при его продаже в случаях, когда продавец не являлся его собственником, развивают принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, направлены на защиту прав собственника здания, сооружения, а также связаны с требованием стабильности и преемственности ранее сложившихся отношений и не регулируют отношения, связанные с приобретением земельного участка в собственность, а потому сами по себе не могут расцениваться как нарушающие конституционные права. При этом возможность выбора в конкретной ситуации одного из предусмотренных способов определения порядка пользования земельным участком с учетом заслуживающих внимание обстоятельств конкретного дела позволяет учесть многообразие жизненных ситуаций, с тем чтобы обеспечить справедливую защиту прав и баланс интересов всех участников общей собственности⁹⁶.

Одной из проблем реализации комментируемой статьи на практике является вопрос о площади земельного участка, право пользования которым переходит к новому собственнику здания, сооружения, поскольку в ЗК РФ достаточно расплывчато установлено, что переходит «право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования». При этом п. 2 комментируемой статьи, устанавливающий правила определения предельных размеров площади такой части земельного участка в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК РФ с 1 марта 2015 г. признан утратившим силу. Это связано с тем, что предельные размеры земельных участков должны определяться в соответствии с градостроительным регламентом, принимаемым в составе правил землепользования и застройки.

На практике также зачастую возникает вопрос о невозможности оформления прав на земельный участок под объектом недвижимости в силу сохранения прав прежних собственников такой недвижимости на земельный участок. В связи с этим необходимо отметить, что из п. 1 ст. 3920 (ранее ст. 36) ЗК РФ следует, что собственники зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение их в аренду у публичного собственника, а не у обладателя права постоянного (бессрочного) пользования ими.

При наличии у собственника объекта недвижимости исключительного права на приобретение соответствующего земельного участка в собственность или в аренду, прекращение права постоянного (бессрочного) пользования не требуется (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 3 апреля 2012 г. № 12955/11 // СПС «КонсультантПлюс»).

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает преимущественное право собственника здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, на покупку или аренду земельного участка. Порядок реализации преимущественного права покупки регулируется ст. 250 ГК РФ.

По смыслу п. 3 ст. 250 ГК РФ при продаже доли в праве общей собственности с нарушением преимущественного права покупки других участников долевой собственности любой участник долевой собственности имеет право в течение 3 месяцев со дня, когда ему стало известно или должно было стать известно о совершении сделки, требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Исковые требования, предъявленные с пропуском указанного срока, удовлетворению не подлежат. В случае нарушения права преимущественной покупки сособственника недвижимого имущества судебный акт, которым удовлетворен иск о переводе прав и обязанностей покупателя, является основанием для внесения соответствующих записей в ЕГРП.

Следует иметь в виду, что истец в этом случае не имеет права на удовлетворение иска о признании сделки недействительной, поскольку гражданским законодательством предусмотрены иные последствия нарушения требований п. 3 ст. 250 ГК РФ⁹⁷.

Положения комментируемого пункта о преимущественном праве не распространяется на случаи продажи земельного участка с публичных торгов, а также случаи продажи доли в праве общей собственности на земельный участок собственником части расположенного на таком земельном участке здания или сооружения либо собственником помещения в указанных здании или сооружении, поскольку в данном случае отчуждение участником долевой собственности доли в праве собственности на здание, сооружение или отчуждение собственником принадлежащих ему части здания, сооружения или помещения в них проводится вместе с отчуждением доли указанных лиц в праве собственности на земельный участок, на котором расположены здание, сооружение (п. 4 комментируемой статьи).

Кроме того, указанное положение не применяется в случае, если здание, сооружение расположено на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, поскольку в данном случае собственник таких зданий, сооружений в силу ст. 3920 ЗК РФ имеет исключительное право приобрести такой участок на соответствующем виде права.

Пункт 4 комментируемой статьи направлен на реализацию принципа земельного законодательства — единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов, а также устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда допускается отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке, без одновременного отчуждения земельного участка.

Складывающаяся ранее судебная практика рассматривала сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, сооружения без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, как нарушение установленного законом запрета, что в силу ст. 168 ГК РФ влекло за собой ничтожность заключенной сделки⁹⁸.

Вместе с тем Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ были внесены изменения в ст. 168 в части отнесения сделок, совершенных с нарушением закона, к оспоримым (подробнее см. комментарий к ст. 26 ЗК РФ).

Положение п. 5 комментируемой статьи, регулирующей особенности приобретения прав на земельный участок иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами — собственниками зданий, сооружений, признаны постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 6) не противоречащими Конституции РФ.

Так, согласно ст. 62 (ч. 3) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, т. е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам.

Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками — постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ), — не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ст. 9 (ч. 2) и 35 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 62 (ч. 3).

Осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции РФ, а с другой — в ст. 9 (ч. 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ст. 36 (ч. 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4, ч. 1 и 3, Конституции РФ).

Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю.

Статья 36. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 37. Особенности купли-продажи земельных участков

1. Объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.

2. Являются недействительными следующие условия договора купли-продажи земельного участка:

устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;

ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;

ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

Указанные требования применяются также к договору мены.

3. Покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков.

4. Требования, установленные пунктом 3 настоящей статьи, применяются также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.

Отношения, связанные с куплей-продажей земельных участков, регулируются параграфом 7 главы 30 ГК РФ «Продажа недвижимости». Комментируемой статьей устанавливаются только особенности такой купли-продажи. Кроме того, особенности купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены главой V1 ЗК РФ.

В качестве особенностей купли-продажи земельных участков можно отметить конкретизацию требования ст. 554 ГК РФ об определении недвижимого имущества. Так, объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с 1 января 2017 г. кадастровый учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁹⁹).

Пунктом 1 ст. 551 ГК РФ предусмотрено, что переход к покупателю права собственности на недвижимое имущество по договору продажи недвижимости подлежит государственной регистрации.

Согласно постановлению ПРФ от 29 апреля 2010 г. 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (Вестник ВАС РФ. 2010. № 6) отсутствие государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество к покупателю не является основанием для признания недействительным договора продажи недвижимости, заключенного между этим покупателем и продавцом.

После передачи владения недвижимым имуществом покупателю, но до государственной регистрации права собственности покупатель является законным владельцем этого имущества и имеет право на защиту своего владения на основании ст. 305 ГК РФ. В то же время покупатель не вправе распоряжаться полученным им во владение имуществом, поскольку право собственности на это имущество до момента государственной регистрации сохраняется за продавцом.

Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает последствия предоставления продавцом заведомо ложной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами.

Как отмечено судами, из смысла данной нормы следует, что для возникновения у покупателя права требовать расторжения договора купли-продажи земельного участка необходимо одновременно наличие следующих обстоятельств:

• информация об ограничениях и обременениях земельного участка должна быть заведомо ложной, т. е. содержащей сведения об обстоятельствах, не имеющих места в реальности, а также точно известная предоставившему ее лицу;

• знание данной информации может повлиять на приобретение земельного участка¹⁰⁰.

Важно также отметить, что Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1412) ГК РФ был дополнен ст. 4312, согласно которой сторона, которая при заключении договора либо до или после его заключения дала другой стороне недостоверные заверения об обстоятельствах, имеющих значение для заключения договора, его исполнения или прекращения (в том числе относящихся к предмету договора, полномочиям на его заключение, соответствию договора применимому к нему праву, наличию необходимых лицензий и разрешений, своему финансовому состоянию либо относящихся к третьему лицу), обязана возместить другой стороне по ее требованию убытки, причиненные недостоверностью таких заверений, или уплатить предусмотренную договором неустойку.

Признание договора незаключенным или недействительным само по себе не препятствует наступлению последствий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта.

Предусмотренная настоящей статьей ответственность наступает, если сторона, предоставившая недостоверные заверения, исходила из того, что другая сторона будет полагаться на них, или имела разумные основания исходить из такого предположения.

Установленные п. 2 и 3 комментируемой статьи правила о недействительности включаемых в договор купли-продажи земельных участков условий и последствий предоставления заведомо ложной информации применяются также к договору мены. Следует отметить, что с 1 марта 2015 г. ЗК РФ дополнен возможностью заключения договора мены земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, особенности которого регулируются главой V2 ЗК РФ.

Статья 38. Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 38.[1]. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 38.[2]. Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 39. Сохранение права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Глава V.[1].
Предоставление земельных участков, находящихся… в государственной или муниципальной собственности

(Глава введена Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Глава «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» была введена в ЗК РФ Законом № 171-ФЗ и вступила в силу с 1 марта 2015 г. При этом порядок предоставления земельных участков претерпел существенные изменения. В качестве наиболее значимых новелл можно выделить следующие. Во-первых, законодатель отказался от существующего двойственного подхода к регулированию процедур предоставления земельных участков в зависимости от цели такого предоставления (для строительства и для целей, не связанных со строительством)¹⁰¹. Во-вторых, предусмотрен переход к основному способу предоставления земельных участков — по результатам аукционов по продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или аукционов на право заключения договоров аренды таких земельных участков. Исключения из данного правила предусмотрены непосредственно в ЗК РФ¹⁰². В-третьих, четко определено, на каком праве предоставляется земельный участок без проведения торгов (аренда, собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование), а также в каких случаях предоставление в собственность осуществляется на основании договора купли-продажи земельного участка, а в каких — бесплатно на основании решения уполномоченного органа. Таким образом, можно констатировать, что ЗК РФ стал действительно кодифицирующим актом в данной сфере. В-четвертых, комментируемой главой детально урегулированы процедурные вопросы проведения аукционов по продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, аукционов на право заключения договоров аренды таких земельных участков, а также предоставления земельных участков без проведения торгов. Такой подход представляется оправданным, поскольку именно недостаточное правовое регулирование указанных вопросов приводило к неоднозначному пониманию и применению норм на практике, а соответственно и к злоупотреблениям как со стороны органов власти, так и со стороны граждан и юридических лиц. В-пятых, положения комментируемой главы предусматривают возможность заинтересованных лиц обращаться с заявление о проведении аукционов или предоставлении без торгов земельных участков, в том числе подлежащих образованию, и обязанность уполномоченных органов отреагировать на такое заявление. При этом установлен исчерпывающих перечень оснований для отказа, т. е. положения комментируемой статьи направлены на создание условий для вовлечения земельных участков в оборот. Таким образом, положения комментируемой главой направлены на устранение многочисленных проблем в области предоставления земельных участков, выявленных в ходе правоприменительной практики, а также на обеспечение максимальной прозрачности, понятности и объективности соответствующих процедур.

Статья 39.[1]. Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;

3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;

4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

2. Продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39³ настоящего Кодекса, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39¹⁸ настоящего Кодекса.

3. Положения настоящей главы применяются к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации.

(Пункт в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 206-ФЗ.)

Согласно положениям комментируемой статьи предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления, договора купли-продажи, аренды или безвозмездного пользования таких земельных участков.

Анализ положений комментируемой статьи свидетельствует, что законодатель исходил из узкого понимания предоставления земельных участков как действий уполномоченных органов по передаче земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) или безвозмездное пользование¹⁰³.

При этом такое предоставление является лишь одним из способов возникновения прав граждан и юридических лиц на земельные участки. Так, такие права могут перейти в порядке наследования, правопреемства юридических лиц, путем внесения земельных участков или прав на них в уставный (складочный) капитал, в результате обмена земельных участков, их перераспределения и т. д. (подробнее см. комментарий к ст. 25 ЗК РФ).

Законодатель выбрал именно такой подход при формировании комментируемой главы, учитывая, что предоставление в том смысле, как оно заложено в данной статье, является наиболее распространенным способом приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также принимая во внимание во многом тождественный характер процедур предоставления земельных участков на указанных правах.

Первоначально п. 3 комментируемой статьи предусматривалось, что положения рассматриваемой главы не применяются к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда. Однако, позже законодатель изменил подход к решению этого вопроса, предусмотрев, что положения комментируемой главы применяются к отношениям, связанным с арендой вышеуказанных земельных участков, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации (далее — ЛК РФ)¹⁰⁴. Так ЛК РФ, цели, для которых лесной участок может быть предоставлен в аренду, порядок предоставления участков в аренду, особенности содержания договора аренды, срок договора аренды, порядок определения арендной платы, (ст. 25, 71–74 ЛК РФ).

Указанное исключение распространяется в части применения норм рассматриваемой главы только на случаи предоставления в аренду и только земельных участков в составе земель лесного фонда.

Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, предусмотренном настоящей главой. Вместе с тем в ст. 9, ч. 4 ст. 71 ЛК РФ предусмотрена возможность иного регулирования указанных отношений лесным законодательством.

Частью 1 ст. 6 ЛК РФ предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 23 ЛК РФ земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях: обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены городские леса; особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Учитывая вышеизложенное, к отношениям, связанным с арендой лесных участков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов или землях особо охраняемых природных территорий, положения комментируемой статьи подлежат применению в полном объеме, что не исключает необходимости учета ограничений, установленных лесным законодательством.

Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает запрет на продажу на торгах земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений (за исключением случаев проведения торгов по продаже земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами своей деятельности).

Указанные в п. 2 комментируемой статьи земельные участки могут предоставляться исключительно на праве аренды¹⁰⁵. Это положение комментируемой статьи направлено на реализацию озвученного Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. положения, согласно которому одновременно с разблокировкой процессов предоставления земельных участков под застройку «…должна возрасти ответственность застройщика: получил решение, но не начал вовремя строить — верни землю» (подробнее см. комментарий к ст. 398 ЗК РФ).

Статья 39.[2]. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9–11 настоящего Кодекса (далее – уполномоченный орган).

Комментируемая статья определяет органы, уполномоченные на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.

Ключевым фактором при установлении наличия соответствующих публично-правовых образований, имеющих полномочия по предоставлению земельных участков, является форма собственности на земельные участки.

Так, согласно п. 2 ст. 9 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). В соответствии с п. 2 ст. 11 ЗК РФ субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности¹⁰⁶.

Статьей 125 ГК РФ установлено, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерацией осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере земельных отношений, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432). Кроме того, в части предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для размещения автомобильных дорог федерального значения уполномоченным органом является Росавтодор (ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), полномочием по управлению и распоряжению земельными участками в границах особо экономических зон наделен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (п. 8 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах»).

В соответствии с п. 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰⁷ (далее — Закон № 184-ФЗ) структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Необходимо также иметь в виду, что отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень субъектов РФ или муниципальных образований. Например, согласно ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.

Пункт 3 ст. 125 ГК РФ предусматривает, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В качестве примера можно привести акционерное общество — единый институт развития в жилищной сфере, который в соответствии со ст. 34 Закона № 137-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ) вправе осуществлять распоряжение земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом.

Следует также отметить, что полномочия органов по предоставлению земельных участков не сводятся только к принятию решения о предоставлении земельного участка или заключению договора, но и вбирают в себя весь комплекс действий, связанных с передачей прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам и исполнением соответствующих решений или договоров (например, утверждение схемы расположения земельного участка, определение условий аукциона и т. д.).

Необходимо также иметь в виду, что земли, а также многие земельные участки, в отношении которых отсутствуют основания их отнесения к той или иной форме публичной собственности, находятся в государственной неразграниченной собственности. Законом 171-ФЗ также были внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 137-ФЗ) в части определения органов, уполномоченных на распоряжение такими земельными участками. При этом полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, были переданы с уровня муниципального района на уровень поселения при наличии утвержденных правил землепользования и застройки. Такая мера была направлена, с одной стороны, на стимулирование органов местного самоуправления поселений к разработке документов градостроительного зонирования, с другой стороны, на объединение на одном уровне власти полномочий в области градостроительной деятельности и в области распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Однако дальнейшее изменение законодательства Российской Федерации в части вопросов местного значения, бюджетного законодательства¹⁰⁸, а также реальное отсутствие ресурсов для реализации соответствующих полномочий во многих сельских поселений, привело к тому, что полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, переданы Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁰⁹ с 1 января 2017 года от органов местного самоуправления сельских поселений органам местного самоуправления муниципального района¹¹⁰.

В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона № 137-ФЗ (в ред. Закона № 334-ФЗ) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

• органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

• органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

• органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

• органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;

• федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;

• федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п. 12 ст. 34 Закона № 137-ФЗ;

• органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Следует отметить, что с 1 января 2017 г. вступает в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», п. 23 ч. 5 ст. 8 которого предусмотрено, что в кадастр недвижимости в качестве дополнительных сведений вносятся сведения о том, что земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а также сведения об органе, уполномоченном в соответствии с Законом № 137-ФЗ на распоряжение таким земельным участком.

Статья 39.[3]. Случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов

1. Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

2. Без проведения торгов осуществляется продажа:

1) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заключен договор о комплексном освоении территории (за исключением земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного юридическому лицу, заключившему договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, в аренду для комплексного освоения территории в целях строительства такого жилья);

(Подпункт в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ.)

11) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного по договору аренды или договору безвозмездного пользования в целях комплексного освоения территории, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

(Подпункт введен Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ.)

2) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства (за исключением земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования), членам этой некоммерческой организации или, если это предусмотрено решением общего собрания членов этой некоммерческой организации, этой некоммерческой организации;

3) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства (за исключением земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования), членам этой некоммерческой организации;

4) земельных участков, образованных в результате раздела земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства и относящегося к имуществу общего пользования, этой некоммерческой организации;

5) земельных участков, образованных в результате раздела земельного участка, предоставленного юридическому лицу для ведения дачного хозяйства и относящегося к имуществу общего пользования, указанному юридическому лицу;

6) земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39²⁰ настоящего Кодекса;

7) земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, указанным юридическим лицам, за исключением лиц, указанных в пункте 2 статьи 39⁹ настоящего Кодекса;

8) земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

9) земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды с этим гражданином или этим юридическим лицом либо передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка этому гражданину или этому юридическому лицу при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае, если этим гражданином или этим юридическим лицом заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока указанного договора аренды земельного участка;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 336-ФЗ.)

10) земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39¹⁸ настоящего Кодекса;

11) земельных участков гражданам в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

(Подпункт введен Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ.)

3. Если единственная заявка на участие в аукционе по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, подана лицом, которое соответствует указанным в извещении о проведении аукциона требованиям к участникам аукциона и заявка на участие в аукционе которого соответствует указанным в извещении о проведении аукциона условиям аукциона, либо если только один заявитель признан единственным участником аукциона или в аукционе принял участие только один его участник, продажа такого земельного участка осуществляется указанному лицу.

Комментируемой статьей установлены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов. Речь в данной статье идет только о случаях возмездной передачи в собственность земельных участков на основании договоров купли-продажи, случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность урегулированы ст. 395 ЗК РФ.

Так, по общему правилу продажа земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона. Порядок организации и проведения аукциона урегулирован ст. 3911 и 3912 ЗК РФ.

Следует отметить, что ранее действовавшая ст. 30 ЗК РФ также предусматривала, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) (п. 2 ст. 30 ЗК РФ). Вместе с тем земельным законодательством предусматривался ряд исключений из этого правила, которые нашли отражение и в комментируемой статье.

Необходимо отметить, что в отличие от ранее действующего порядка, правило о продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на аукционе распространяется и на земельные участки, вид разрешенного использования которых не предусматривает возможности строительства (ст. 34 ЗК РФ предусматривала возможность продажи земельных участков для целей, не связанных со строительством без проведения торгов).

Второй существенный момент — комментируемой статьей установлен четкий перечень случаев, когда продажа земельных участков осуществляется без проведения торгов. При этом можно выделить следующие группы таких случаев.

1. Продажа гражданину или юридическому лицу (его членам) земельных участков, образованных из ранее предоставленного такому гражданину или юридическому лицу земельного участка (подп. 1–5 п. 2 комментируемой статьи).

Наличие указанных случаев обусловлено тем, что уже имеется правообладатель исходного земельного участка, права которого зачастую возникают в результате заключение договора аренды по результатам аукциона.

Так, прежде всего без торгов осуществляется продажа земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с Градостроительным кодексом РФ заключен договор о комплексном освоении территории (п. 1).

Следует отметить, что институт комплексного освоения земельного участка не является совершенно новым для российского законодательства. Так, согласно ст. 302 ЗК РФ (действовавшей до вступления в силу Закона № 171-ФЗ) земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, мог быть предоставлен в аренду для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Вместе с тем данный институт претерпел существенные изменения.

Во-первых, законодатель разделил ранее существовавший договор аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства на два взаимосвязанных договора. Это договор аренды земельного участка, порядок заключения которого регулируется ЗК РФ, и договор о комплексном освоении территории. При этом содержание договора о комплексном освоении территории, права и обязанности сторон, порядок расторжения данного договора урегулированы Градостроительным кодексом РФ (ст. 464). Такое разделение следует признать обоснованным, поскольку включение всех условий, связанных непосредственно с комплексным освоением территории (разработка документации по планировке территории, строительство, благоустройство), с одной стороны, не соответствует предмету договора аренды земельного участка, с другой — непонятны последствия образовании из исходного земельного участка, в отношении которого заключен договор аренды для комплексного освоения, иных земельных участков, поскольку, по сути, меняется предмет договора аренды и требуется заключение нового договора.

Во-вторых, учитывая, что в целом идея комплексного освоения территории показала свою эффективность, поскольку позволяет осваивать значительные по площади земельные участки, Законом № 171-ФЗ предусмотрено распространение института комплексного освоения территории на случаи любого строительства, а не только жилищного.

В-третьих, исключена возможность расторжения договора комплексного освоения территории по соглашению сторон — только по решению суда, а также уточнены условия такого договора, введена необходимость разработки графиков освоения территории с детальной регламентацией каждого мероприятия, что направлено на более эффективное освоение земельных участков.

Необходимо отметить, что не все земельные участки, образованные из земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном освоении территории, подлежат продаже лицу, с которым заключен соответствующий договор. Так, если договором о комплексном освоении территории обязанность по созданию объектов инфраструктуры возложена на органы государственной власти или органы местного самоуправления, то предназначенные для размещения таких объектов земельные участки, а также земельные участки, относящиеся к территориям общего пользования, не могут быть предметом купли-продажи (подробнее см. комментарий к ст. 3916 ЗК РФ).

Из общего предусмотренного подп. 1 п. 2 комментируемой статьи правила о предоставлении образованных земельных участков в собственность лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории, есть ряд исключений. Первое относится к земельным участкам, образованным из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства. В этом случае образованные земельные участки, непосредственно предназначенные для индивидуального жилищного строительства, предоставляются гражданам — членам этой некоммерческой организации или, если это предусмотрено решением общего собрания членов этой некоммерческой организации, этой же некоммерческой организации, а участки, относящиеся к имуществу общего пользования, — некоммерческой организации как юридическому лицу (подп. 2, 4).

Второе исключение касается земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного юридическому лицу, заключившему договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса. Такие земельные участки вообще не подлежат продаже, а могут быть только предметом договора аренды. Это связано со спецификой договоров о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса (подробнее см. комментарий к ст. 396 ЗК РФ). В дальнейшем такие земельные участки могут быть реализованы собственникам построенных на них объектов недвижимости по основанию, предусмотренному подп. 6 п. 2 комментируемой статьи.

Кроме того, учитывая, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» в целях комплексного освоения территории может заключаться не только договор аренды, но и договор безвозмездного пользования земельным участком указанная особенность была учтена в подп. 11 п. 2 комментируемой статьи¹¹¹.

Подпунктами 3 и 5 урегулированы вопросы предоставления земельных участков, образованных из земельных участков, предоставленных некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства. В этом случае образованные земельные участки, непосредственно предназначенные для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, предоставляются гражданам — членам некоммерческой организации. Это связано с тем, что в данном случае исходный земельный участок предоставляется некоммерческой организации для удовлетворения потребностей конкретных граждан, более того, для ведения садоводства и огородничества площадь земельного участка рассчитывается исходя из численности объединения (ст. 3910 ЗК РФ). Земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации граждан для ведения дачного хозяйства, и относящийся к имуществу общего пользования, предоставляется некоммерческой организации как юридическому лицу. Важно обратить внимание, что земельные участки, образованные из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации граждан для ведения садоводства или огородничества, и относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются некоммерческой организации бесплатно (ст. 395 ЗК РФ)¹¹².

2. Следующий случай продажи земельного участка без торгов вытекает из предусмотренного подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов и предусматривает продажу земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них (подп. 6 п. 2 комментируемой статьей). Следует отметить, что продажа земельных участков по данному основанию возможна только в случае, если все здания, сооружения или помещения в них находятся в частной собственности, и все собственники (участники долевой собственности) таких зданий, сооружений, помещений в них обращаются с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность (ст. 3920 ЗК РФ).

В данную группу оснований можно также включить случай, предусмотренный п. 20 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, согласно которому граждане и юридические лица, право собственности которых на многолетние насаждения зарегистрировано в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» до дня вступления в силу Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», приобретают земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых находятся указанные многолетние насаждения, без торгов в собственность или в аренду по выбору указанных граждан и юридических лиц в соответствии с правилами, установленными главой V1 Земельного кодекса Российской Федерации.

3. Третья группа оснований для предоставления земельных участков по договорам купли-продажи без проведения торгов — это продажа земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, указанным юридическим лицам, за исключением лиц, указанных в п. 2 ст. 399 настоящего Кодекса (подп. 7 п. 2 комментируемой статьи). Фактически речь идет о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, обязанность которого вытекает из п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ. В комментируемом подпункте речь идет только об юридических лицах, поскольку в отношении граждан предусмотрена процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности в соответствии с п. 91 ст. 3 Закона № 137-ФЗ.

Анализируя данную группу оснований необходимо отметить, что п. 32 ст. 3 Закона № 137-ФЗ предусмотрена возможность приобретения арендатором в собственность земельного участка, который предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения или земель населенного пункта и предназначен для ведения сельскохозяйственного производства и на котором отсутствуют здания или сооружения, также в случае, если право аренды этого арендатора возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения таким земельным участком на право аренды.

К числу случаев переоформления прав на земельные участки можно отнести и подп. 11 п. 2 комментируемой статьи, которым предусматривается заключение гражданином договора купли-продажи земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹¹³. Указанным федеральным законом предусматривается заключение договора купли-продажи земельного участка, ранее предоставленного гражданину Российской Федерации в безвозмездное пользование, в случае если площадь такого земельного участка превышает площадь, рассчитанную исходя из одного гектара на каждого гражданина, с которым заключен договор безвозмездного пользования земельным участком и право безвозмездного пользования которого не прекращено. При отсутствии такого превышения земельный участок предоставляется гражданину в собственность бесплатно (ст. 10 Закона № 119-ФЗ).

4. Следующая группа случаев продажи земельных участков без проведения торгов вытекает из Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹¹⁴. Сюда относятся случаи предоставления земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Законом № 101-ФЗ (подп. 8 п. 2). Так, согласно п. 51 ст. 10 Закона № 101-ФЗ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и выделенный в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, передается использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов в случае, если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство обратились в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение 6 месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок.

Подпункт 9 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность приобретения без торгов земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу. При этом для приобретения земельного участка по данному основанию требуется соблюдение целого ряда условий. Так, возможность приобрести