Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы

Сборник материалов международной научной конференции
16–18 марта 2017 г.

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С. А. Авакьян

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400

К65

Ответственный редактор:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В настоящем сборнике объединены материалы участников международной научной конференции «Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы», проведенной 16–18 марта 2017 г. на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова по инициативе кафедры конституционного и муниципального права.

Сборник предназначается для преподавателей, аспирантов, студентов магистратуры и бакалавриата юридических и других гуманитарных факультетов и вузов, а также для депутатов, практических работников органов государственной власти и местного самоуправления, широкой читательской аудитории.

УДК 342.4

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

В марте 2017 г. состоялась традиционная, регулярно проводимая Международная научная конференция, организованная юридическим факультетом МГУ имени М. В. Ломоносова по инициативе кафедры конституционного и муниципального права. Ее тема – «Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы».

Не будем скрывать, организаторы конференции помнили, что 2017 г. знаменует важные даты в истории нашей страны, да и в целом мира. 100 лет назад произошли события, на многие десятилетия повлиявшие на государственный строй, политическую и социально-экономическую системы России. Однако последние два-три десятилетия в истории Российского государства были настолько разительны по своим событиям, формированию новых политических, экономических и иных реальностей, что впору говорить не только о длительных процессах, но и стремительном их завершении, с переходом к новым конституционному строю, государству, обществу, демократическим институтам, органам государственной власти и местного самоуправления, кардинальному изменению политико-конституционных основ статуса человека и гражданина.

Обо всем этом и хотелось порассуждать на нашей конференции. Организаторы удовлетворены тем, что на наши приглашения откликнулись более 160 ученых российских вузов, практиков, были у нас и гости из ряда стран.

16 и 17 марта заседания конференции состоялись на юридическом факультете МГУ, это были и пленарное заседание, и три секции по проблемам: конституционного строя и развития демократии; прав и свобод человека и гражданина; федерализма и местного самоуправления.

С приветственным словом к участникам конференции обратились Козлова Наталия Владимировна – заместитель декана юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор, и Авакьян Сурен Адибекович – заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, председатель Межрегиональной ассоциации конституционалистов России.

Участники конференции заслушали четыре вступительных доклада.

С. А. Авакьян в своем выступлении на тему «Основные тенденции современного развития конституционного права» обратил внимание на распространение наднационального конституционно-правового регулирования, развитие новых институтов конституционного права, а также переосмысление и активное развитие ряда существующих институтов, часть из которых получают закрепление на уровне основных законов отдельных зарубежных государств (см. доклад в данном сборнике, а также в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 4).

Михаил Александрович Федотов (председатель Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ) в своем выступлении «К вопросу о понятии “политическая деятельность” акцентировал внимание участников конференции на проблеме неадекватного регулирования вопросов кибербезопасности в РФ, в частности, установления запретов, не имеющих конкретных целей, а также определения пределов государственного суверенитета в киберпространстве.

М. А. Федотов раскрыл проблемы и динамику развития данного понятия. Размытость данного понятия на практике приводит к правовой неопределенности и в конечном счете к произволу, поэтому очень важно либо уточнить данное понятие, либо полностью отказаться от него. В настоящее время сфера, цель и формы политической деятельности рассматриваются очень широко, что позволяет квалифицировать практически любую деятельность в качестве политической.

Татьяна Андреевна Васильева (заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор) в своем выступлении на тему «Интернационализация конституционного права» отметила, что такая интернационализация особенно ярко проявляется на примере Европейского союза. Т. А. Васильева акцентировала внимание на том, что институты ЕС не только носят частный характер, но и предоставляют интересные возможности для сравнительных исследований в конституционном праве (доклад опубликован в качестве статьи в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 6).

Алексей Николаевич Диденко (председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления) в своем выступлении раскрыл отдельные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе с опорой на Европейскую хартию местного самоуправления. Докладчик отметил необходимость принятия нового регулирования, поскольку базовые концепции территории, инфраструктуры и прочие не получили должного закрепления в действующем законодательстве. При этом местное самоуправление как базовое матричное деление территории России нуждается в качественном и эффективном регулировании (доклад опубликован в качестве статьи в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 7).

Многие участники конференции и другие ученые представили свои тексты выступлений и статей, которые и предлагаются вниманию читателей в настоящем сборнике.

18 марта 2017 г. заседание конференции продолжилось в Малом зале Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. С участниками конференции встретились Павел Владимирович Крашенинников – председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и Алексей Николаевич Диденко – председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Руководители комитетов сделали вступительные сообщения и ответили на многочисленные вопросы ученых. Одним из важных результатов данной встречи явилась договоренность о том, что комитеты будут чаще обращаться к научному сообществу в связи с обсуждаемыми проблемами и законопроектами.

Авакьян С. А.

Авакьян Сурен Адибекович,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ

Основные тенденции современного развития конституционного права

Развитие конституционного права во всемирном масштабе, а также непосредственно в России характеризуется рядом ярких черт и особенностей. Можно сказать даже больше: появляются закономерности нового предназначения и соответственно нового качества конституционного права. Это выражается как в новых чертах традиционного конституционно-правового регулирования, так и в появлении новых направлений развития конституционного права. Не претендуя на всеохватывающий обзор всех новелл конституционного права, все же автор считает необходимым подумать о том, в каких главных направлениях оно развивается, чем знаменует свою роль в современном мире, как может быть полезно политическому, а порой также экономическому и социальному развитию, а в чем – не исключено и даже должно стать аксиомой – препятствует их субъективистскому использованию к узких, как правило, временных интересах тех, кто пробился к власти.

1. Важнейшей особенностью конституционного права стало то, что оно, сохраняя свою адресную связь с государством, все в большей мере становится правом общества. Причем нельзя говорить о том, что конституционное право, как и все право, естественно исходящее от государства, как бы «обволакивает» своими нормами общество, стискивает его в объятиях своих, т. е. государственных норм и превращает всю жизнь общества в сплошной придаток государства. Автор этих строк уже имел возможность высказываться о том, что происхождение норм права от государства обусловлено, во-первых, рационализмом организации регулирования, и, во-вторых, обеспечением обязательности норм. Но речь совсем не идет о том, что поведение участников отношений в обществе организуется по государственному ранжиру. Просто нормы, удачно прописанные, логично ложатся в поведение субъектов отношений, возникающих в обществе, становятся как бы отражением свободы действий субъектов права, и особенно личностей.

Конечно, право, обращенное к государству и его структурам, не ослабевает. Многие факторы обязательного поведения государственных органов и должностных лиц сохраняются, более того – детализируются. Но дело ведь еще и в том, что масштабы влияния общественных сил на государственные дела тоже радикально меняются. Избрание Президента, парламентариев происходит не просто путем выборов, но выборов с действенным участием политических сил, а это уже общество. Их деятельность также сопровождается активным влиянием как политических партий, так и других элементов гражданского общества. То есть, как видим, хотя это деятельность государства, его органов, однако уже нечто иное по сравнению с тем, что происходило в эпоху чистой государственной бюрократии. И задача конституционного права – обеспечить такое развитие государственности.

В свою очередь возникновение и интенсификация общественных структур служит нескольким разным, хотя и взаимосвязанным целям. Названное выше воздействие на государственную систему – одна из них. Но не скажем, что ключевая. Более важно то, что закономерностью нашего времена становится более расширяющаяся самостоятельная жизнь общества. Ее цели: духовная и социальная миссии, воспитание, нравственность, а особенно – обеспечение мира и согласия в обществе, контакты между сословиями, предупреждение враждебности, ненависти. Скажем прямо – государство и его структуры не в состоянии это делать. Получатся либо новая инквизиция, либо обновленные службы госбезопасности. Государству прощу и лучше, если этим будут заниматься гражданское общество, его организации, а государство с ними всемерно сотрудничает. Поэтому и рождаются такие общественные объединения, как политические партии, общественные движения, общественные организации – молодежные, детские, возрастные, женские, благотворительные и т. д., объединения работодателей.

Более того, появляются союзы с участием общественных структур, бизнессообщества, государственных и муниципальных органов, задача которых – совместная реализация экономико-хозяйственных и социальных проектов (часто говорят – «государственно-частное партнерство», но лучше звучит «государственно-общественно-частное партнерство»). Кто в праве становится основой таких направлений? Конечно, прежде всего конституционное право, хотя и с подключением многих отраслевых норм. Не случайно первичным шагом стало включение норм о социальном сотрудничестве в трудовой кодекс, далее появление регулирования путем принятия социальных кодексов – и хотя этот процесс сегодня затормозился, он все же имеет перспективу.

Обратим также внимание на то, что существующее конституционное право пополняется рядом новых конституционно-правовых институтов. Например, это российская общественная инициатива; публичные слушания. Возрождаются и приобретают новое звучание некоторые незаслуженно отодвинутые на задний план институты: в частности, в десятках субъектов Российской Федерации появились законы и положения о народных (гражданских) правотворческих инициативах, акты о наказах избирателей. Мощной волной стало принимаемое и обновляемое на уровнях Российской Федерации и субъектов РФ законодательство об общественном контроле. Правда, пока не ощущается реальной действенности всех общественных институтов. Причина проста – чиновничья бюрократия сразу почувствовала угрозу для себя в этом направлении общественных инициатив и их конституционно-правовой основы, поэтому пытается подчинить себе их реальное использование и регулирование – т. е. происходит возможное, порой даже обычное для нашей страны «омертвление» права, его превращение в ряды отправленных на запасные пути нормативных актов – «холостых порожняков».

2. Рождается еще одно предназначение конституционного права. Наш коллега В. И. Крусс ввел в оборот термин «конституционализация»¹. Это направление становится очень важным, хотя рождается трудно. Причина, думается, простая: если речь идет о налогах, о финансах, о ЖКХ, о транспорте и т. д., это непременно привыкли связывать как с соответствующими отраслями права, так и с частным правом в целом. Между тем в данных сферах просматривается верхний слой, состоящий как в необходимости государственных организации и контроля (надзора), так и в защите прав и свобод личности.

Для того, чтобы увидеть несомненную роль конституционного права в этих сферах, в том числе и на уровне основного закона, достаточно посмотреть Конституцию Швейцарии.

Не опускаясь до технологических аспектов в соответствующих отраслях, обратим внимание лишь на то, что ключевые моменты, связанные особенно с методами деятельности, формами собственности и общими правилами поведения участников, вполне заслуживают первичного (начального) закрепления в нормах конституционного права. Конституционализация – это не вторжение конституционного права в частное право, это всего лишь предтеча регулирования, состоящая в возведении на уровень основного закона ряда ключевых постулатов, сначала попавших в частное право.

По нашему мнению, отсюда не возникает оснований для того, чтобы именовать конституционное право публично-частным правом, также характеризовать частное право, и прежде всего гражданское право частно-публичным правом. Дело ведь в ином: с самого начала ряд постулатов общения людей, частно-индивидуальной жизни, защиты, не меняя подобной своей общей, ключевой сути, все-таки нуждаются в конституционном, т. е. высшем оформлении. Ведь правила жизни состоят не только в обозначении порядка властвования, управления, но и порядка бытовых занятий, защиты личности. Таким образом, это не просто межличностные отношения, это общий строй таких отношений. Вот в чем корни конституционализации. Увы, историческая реальность такова, что сначала многие правила попали в разряд обыкновений частно-хозяйственного общения, привлечения к уголовным мерам наказания, общего, порой деспотического, вершения государственных дел. Но медленно и верно вырабатывались гуманистические правила применительно ко всем названным сферам; а вопрос о том, где им место, разрешался более или менее естественно – сначала в отраслевом праве, со временем, конечно, в нормах высшего уровня, т. е. конституционных.

Итак, никакой экспансии конституционного права в отраслевые нормы нет! Налицо исторический процесс одного из известных вариантов диалектики отражения закономерностей – от частного к общему. Есть немало ярких примеров, которые можно привести в подтверждение. Возьмем лишь один, поскольку он очень впечатляет – гендерное равноправие: движение от восточного «женщина как собственность мужчины, как роженица, как часть быта, жилища, приготовительница пищи», от древне- и среднеевропейского «кирхе, киндер, кюхе – церковь, дети, кухня» – к положению женщины как равноправной ячейки общества с предоставлением ей прав получать образование наряду с мужчинами, избирать, быть избранной, стать частью управления не только по вынужденному наследству (королева, императрица – когда нет наследников мужского пола), но занятием поста министра, премьера, быть во главе крупнейшего бизнеса, стать судьей, прокурором и т. д. – разве все это можно было сделать только отраслевыми кодексами, разве это не материя конституции!

3. Очень знаменательной тенденцией стало создание блока норм конституционного права, обращенных к закреплению, обеспечению и защите ряда новых прав и свобод человека и гражданина, а также усилению прежде действующих. Выделим прежде всего такие аспекты:

– формулирование категории «персональные данные», переход от ее первичного закрепления в Трудовом кодексе к появлению Федерального закона от 27 июля 2006 г. (посл. ред. от 22 февраля 2017 г.) «О персональных данных», расширяющемуся включению соответствующих предписаний во многие отраслевые законы, уточняющие полномочия тех или иных государственных органов в части обработки персональных данных, сам порядок подобной обработки;

– создание целого блока законов и иных нормативных актов сначала о средствах массовой информации, далее возвышение регулирования до более важного уровня – об организации информирования о публичных делах, затем введение обязанности включения органов публичной власти в процесс информирования населения, с созданием своих сайтов и размещением на них информации о себе, актах и делах. Напомним главные вехи на этом пути: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» (посл. ред. от 15 июля 2016 г.); Федеральный закон от 27 июня 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2017 г.); Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (посл. ред. от 23 июня 2016 г.); Федеральный закон 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (посл. ред. от 9 марта 2016 г.). Мы даже не заметили, что произошла радикальная перестройка ценностей с появлением крупнейшего блока публичного (прежде всего конституционно-правового) регулирования;

– совершенно новое формулирование прав граждан как: а) потребителей информации; б) как субъектов, которые могут захотеть получать информации, касающуюся их лично; в) как «жертв» других лиц и особенно государственных органов, собирающих информацию о гражданах, в том числе и для возможного ее использования в целях давления и обработки людей.

Однако считать эту часть конституционного права уже сложившейся никак нельзя. Выделим по крайней мере такие сферы, ждущие внимания конституционного права.

Во-первых, каким-то образом, в том числе и конституционно-правовыми путями, надо ограничивать «усердие» структур власти, собирающих информацию о гражданах, в том числе для ее возможного использования в целях формирования антидемократических режимов.

Во-вторых, глубочайшую озабоченность вызывает то, что сегодняшние блага цивилизации – интернет и мобильная (телефонная) связь – в сильной степени становятся средствами обработки граждан, ключевыми путями формирования общественного сознания, построенного на отрицании национальных ценностей, патриотизма и этических правил поведения. Безответственность, клевета и хамский жаргон становятся признаками интернет-общения.

В-третьих, публичность жизни личности, сегодня затрагивающая сотни тысяч, заставляет искать наряду с гражданско-правовыми путями защиты чести и достоинства также и публично-правовые. Особенно важно то, что нельзя превращать депутата, политика в человека, сермяжно через суд получающего в лучшем случае обязательство СМИ опубликовать опровержение неправдивой информации. Нужно ввести систему конституционно-правовой ответственности вплоть до закрытия СМИ за афиширование заведомо ложной информации. Понятно, что речь идет не об «охоте», о «преследовании»; но каждый должен знать, что клевета не может стать безнаказанным средством публичного поведения.

4. Нельзя не обратить внимание еще на одну особенность современного развития конституционного права – рождение и распространение наднационального конституционно-правового регулирования. Собственно, это процесс уже имеет свою историю: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Пакты о правах человека 1966 г., Европейская конвенция о гражданстве и многие другие документы создали многие черты надгосударственного портрета (образа) конституционного права. По стандартам наднационального конституционного права развивается Европейский союз – в части единого гражданства, статуса личности, избирательного права, обязательного централизованного регулирования многих общественных отношений, единой валюты и т. д. Хотя не получилось принятия единой конституции, но ее проект создан и уже оказывает свое влияние на умы европейцев.

Создание наднационального права идет двумя основными путями. Первый – образование объединений государств с тягой к более тесному единству. В этом случае возникают целые блоки общего их права, строящегося посредством соединения внутренних норм конституционного права и правил функционирования институтов, становящихся общими для таких стран. Иллюстрацией такого рода наднационального конституционного права являются и названный Европейский Союз, и Союз России и Беларуси. Евразийское сообщество от экономического сближения вполне может пойти на создание надгосударственных конституционных институтов. Второй путь – разработка и принятие международных документов, обобщающих опыт внутригосударственного институтов конституционного права и дополняющих их международным обобщением того, что в последующем должно войти и в национальные конституционно-правовые системы. Наглядные примеры – упомянутые международные пакты от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» и «Об экономических, социальных и культурных правах». Оба Пакта о правах человека 1966 г. были подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы 18 сентября 1973 г. Таким образом, акт ратификации объединяет международно-правовое и внутригосударственное предназначение документов и создает симбиоз внутреннего и наднационального конституционного права.

Обратим внимание и на то, что некоторые международные организации, занимающиеся в особенности вопросами реализации прав и свобод граждан, идут по пути обобщения практики отдельных конституционных институтов в различных странах и выработки на этой основе своеобразных «стандартов» конституционных отношений, и они при должных последующих действиях конкретных государств, особенно принятии нормативных актов, могут превратиться в конституционные правоотношения. Не всегда такие документы бесспорны, но все же в них содержатся заслуживающие внимания рекомендации.

Для примера – «Европейская комиссия за демократию через право», более известная как Венецианская комиссия – консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам. Комиссия подготовила многие рекомендательные документы, например, «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» (2002 г.), «Свод этических норм по лучшей практике при проведении выборов» (2003 г.), «Основные положения, регламентирующие проведение референдума» (2006 г.), «Положение о правовом регулировании деятельности политических партий» (2010 г.) и др. Кроме того, по заслушанным докладам Комиссия обобщала практику различных страны в части участия женщин в выборах, гарантий прав меньшинств, противодействия использованию административного ресурса на выборах и т. д. При внимательном отношении государств подобные документы и обзоры, появившиеся как наднациональные обобщения, могут учитываться при совершенствовании национального конституционного права.

5. В характеристике современных тенденций развития российского конституционного права нельзя оставить без внимания примечательную его особенность – не только сильное расширение предмета регулирования, но и сопровождение этого установлением собственных конституционно-правовых средств обеспечения действия норм, в том числе и введение конституционно-правовой ответственности. Процесс этот не совсем нов, поскольку о необходимости признания такого вида правовой ответственности заговорили еще в 70-е годы прошлого века. Но понадобилось время для формирования теории такой ответственности и закрепления соответствующих санкций. Хотя и сегодня есть те, кто отрицает конституционно-правовую ответственность как явление – по тому основанию, что данное понятие не используется в Конституции РФ. И все же оно утвердилось, причем не только в науке. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отразил данное понятие и его конструктивную роль в развитии и упрочении конституционных отношений.

На сегодня можно констатировать возникновение крупного блока в науке конституционного права, а также серии норм, закрепляющих элементы позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности².

6. Завершая обзор, приходится обратить внимание на одну фундаментальную деталь, весьма немаловажную для России: конституционное право – это нормы. Их можно идеально сформулировать, что само себе тоже неплохо. Но ясно то, что конституционное правоисполнение опирается на то, что можно назвать конституционной психологией. А в ее основе глубинные процессы в человеке и его сознании. Восточный мудрец сказал: «Сколько ни говори халва, во рту слаще не будет». Можно перефразировать эти слова примерно так: «Сколько ни принимай конституционно-правовых актов, результата не будет, если нет веры в торжество закона».

Но если мы говорим о необходимости конституционной психологии, вынужденно приходится констатировать, что возможна и антиконституционная психология. Ее суть состоит не с дискуссии о правильности норм – это нормально и можно терпеть. Речь о другом: о господстве пренебрежения к закону, свободном переходе к его нарушению, о применении насилия, если и властвующие, и подвластные находят, что только такой путь принесет результат, который им нужен. Еще хуже, когда такой вариант поведения, более того, такая психология отношения к власти и ее конституционным основам находят идеологическое обоснование в так называемых «высших целях свободы, справедливости, укрепления власти» и т. д.

Применительно к тому, как поступает власть, наглядные примеры дает собственная конституционная (по сути – антиконституционная) и политическая история.

– 29 марта 1993 г. Съезду народных депутатов РФ предстояло провести голосование по вопросу об отрешении от должности Президента РФ Б. Н. Ельцина. Как пишет в своих мемуарах А. В. Коржаков, на то время руководитель службы безопасности Президента, заранее был подготовлен план, согласно которому в случае принятия решения об отрешении офицеру охраны предстояло зачитать по громкой связи указ Президента, по сути, о непризнании такого решения и о выдворении народных депутатов из зала заседания и из Кремля (где оно проходило), в случае сопротивления – с отключением света, воды, тепла, канализации; были также подготовлены канистры с химическим веществом раздражающего действия, применение которого заставило бы депутатов мгновенно покинуть помещение. Коржаков пишет и о том, что «каждый офицер, принимавший участие в операции, знал заранее, с какого места и какого депутата он возьмет под руки и вынесет из зала. На улице их поджидали бы комфортабельные автобусы» (правда, автор не уточняет, куда повезли бы депутатов; в одной латиноамериканской стране всех несогласных свозили на городской стадион, оцепленный войсками и, по сути, превращенный в огромный концлагерь). И как не отметить слова из мемуаров: «Президенту “процедура окуривания„ после возможной процедуры импичмента показалась вдвойне привлекательной: способ гарантировал стопроцентную надежность, ведь противогазов у парламентариев не было». И еще: «Борис Николаевич утвердил план без колебаний». Как известно, процедура голосования состоялась, но за отрешение было подано недостаточное количество голосов. И все осталось бы тайной, но помощника оттеснили от должности, и он предал информацию огласке³. Таким образом, психология пренебрежения к Конституции и антиконституционного поведения, выработанная за долгие годы работы в партийных аппаратах, была выше для тогдашнего Президента, чем необходимость подчиниться Основному закону.

– Другой пример связан с печальными событиями сентября-октября 1993 г. Ранее, как будто чувствуя, что может быть с ними, народные депутаты внесли в Конституцию положение о том, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для приостановления и прекращения деятельности иных высших органов власти страны; далее депутаты подумали, что этой формулировки может быть недостаточно и добавили, что в противном случае полномочия Президента прекращаются незамедлительно. И как будто предчувствовали (или ожидали, зная психологию главы страны): это не помешало Президенту Указом от 21 сентября 1993 г. все-таки досрочно прекратить деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а затем насильственным путем выдворить их из здания, где они работали⁴.

К сожалению, никаких конституционно-правовых выводов из этих исторических фактов не было сделано. Более того, чествование первого Президента РФ, открытие ему мемориальных комплексов и памятников позволяет сделать противоположный вывод – антиконституционное поведение как исторический вариант политического поведения не отрицается на будущее. Если посмотреть на практику других стран, даже более цивилизованных, там нечто подобное также происходило.

Отсюда остается сделать вывод о том, что перспективы подчинения конституционного права политическому усмотрению не исключены. Но мозг сверлит следующее: перед историей все же придется отвечать. И еще: порождается страх, народ становится массой, которой можно пренебречь. Таким образом, конституционалисты способным создать удачные нормы. Но какой реальностью они станут – задачи общества и власти.

Чиркин Вениамин Евгеньевич,
главный научный сотрудник
Института государства и права РАН,
главный научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ,
доктор юридических наук, профессор

Новый вектор развития современного конституционного права

В жизни человека, как и любого живого существа, его различных общностей всегда изначально находились вопросы жизнеобеспечения, собственное существование в возможно лучших условиях, продление существования данного биологического вида и собственного рода. На определенной стадии развития для определенных сообществ людей вопросы жизнеобеспечения приобрели осознанный коллективный характер и стали вопросами социально-экономических отношений, включая доступ к благам жизни всего народа, его различных социальных слоев, профессиональных группировок и отдельно взятого человека. Базовые социально-экономические интересы людей. Их социальных и профессиональных слоев, особенно после возникновения политической власти и государства, обычно приобретали вовне политический характер требований к власти об улучшении социально-экономических условий жизни (когда-то к монархам, теперь в основном к государству) и часто реализовывались в требованиях по-разному понимаемой демократии (греч. власть народа).

Теперь слово «демократия» присутствует во многих основных законах государств мира, правда, обычно в ограниченной формулировке: «демократическое государство»). Понятия «демократическое общество» в конституциях нет. В некоторых новых конституциях встречается неясная по терминологии и содержанию формулировка «гражданское общество» (ст. 4 Конституции Болгарии 1991 г., ст. 43 Конституции Ирака 2005 г., ст. 8 Конституции Бутана 2008 г., преамбулы Конституций Литвы 1992 г. и Афганистана 2004 г.), В Конституции Непала 2007 г. говорится об «открытом обществе (ст. 34). Во всех названых конституциях создание такого общества формулируется как цель развития, содержание этих понятий не обозначено.

Изучение конституций государств различных континентов показывает, что в большинстве конституций нет многих ключевых положений, относящихся к обществу (кроме частной собственности, позже ее иных форма, свободы экономической деятельности и экономической конкуренции, о партиях, оппозиции и ее правах и др.). Почти никогда нет особых глав об общественном строе (исключения – Конституции Чили 1980 г., Боливии в ред. 2009 г., хотя в них, особенно в первой, говорится несколько о другом).

Вместе с тем, наряду с традиционными положениями о формах и органах государства (этому отводится преобладающая часть текста), о правах человека и некоторыми общегуманными положениями о свободе, мире, общем благе, все чаще в новые конституции входят нормы социально-экономического характера о решающей роли труда (Италия), об общественном строе (Боливия), основных принципах социально-экономической политики (Испания), программировании экономического и социального развития (Бразилия), общественной функции частной собственности (Германия), обязанностях государства перед человеком (Мьянма, Непал, Бутан и др.).

В наше время в связи с требованиями населения и социализацией конституционного права вместо политических вопросов и вопросов о формах и органах государства (а таковы преобладают во всех конституциях) наряду с проблемами социально-экономических прав человека выдвигаются вопросы экономического и социального порядка. Вектор конституционного регулирования со второй половины ХХ в. несколько изменяется. В частности, общегуманный принцип справедливости все чаще приобретает конституционную формулировку социальной справедливости. Однако новые институты экономического и социального характера в конституциях названы редко, еще меньше занимаются такими сдвигами в науке. В науке конституционного права социально-экономическое направление в конституционном регулировании почти не изучается, плохо представлено в учебниках. В науке нет единого понятия общественного строя и его основ, теперь этими понятиями в научной и учебной литературе избегают пользоваться. Между тем, научная разработка нового вектора развития конституционного права имеет особое значение для устойчивого развития общества.

В науке конституционного права вопросы политической демократии исследовались достаточно, о социальной и экономической демократии в работах конституционалистов почти не говорится, хотя в общем понятии демократического общества тенденции конституционного развития все чаще выдвигают теперь на первый план не политическую, а социально-экономическую составляющую демократии. Эта составляющая особенно тесно связана с вопросами жизнеобеспечения социальных сообществ, групп и индивидов.

Такая демократия распространяется (не распространяется, распространяется по-разному) на социально-экономические отношения в обществе, ее некоторые основы закреплены или, на наш взгляд, должны быть закреплены в конституциях (элементы социальной демократии при определенных условиях присутствуют и в политических, и в экономических отношениях). По своему существу это социально-экономическая (а не просто экономическая) демократия. В интересах краткости мы называем ее социальной, в частности, вопросами социальной демократии.

Регулирование в конституциях некоторых элементов социально-экономических отношений в обществе (кроме собственности, что было раньше) началось во время и после первой мировой войны. Тогда конституции впервые стали выходить за традиционные пределы прав человека и организации государства, за пределы вопросов политической демократии и обратились к социально-экономическим отношениям (Конституции Мексики 1917 г., Германии 1919 г., Ирландии 1937 г.). В них содержались лишь отдельные нормы социально-экономического характера, хотя уже в Веймарской конституции Германии 1919 г. впервые прозвучал тезис о необходимости выполнения частной собственностью также общественной функции. Статья 153 устанавливала: «Собственность обязывает. Пользование ею должно быть в то же время служением общему благу».

Но вопреки оценкам западной литературы, Веймарская конституция не была первой социальной конституцией. В ней были только отдельные элементы (кроме положения о собственности также об обязательном образовании и рабочих советах как совещательных органах при собственнике или администрации предприятия).

Коренной перелом в регулировании социально-экономических отношений, социальной демократии был связан с принятием советских, а затем других конституций социалистических стран. Они выделили основные устои общества и включили их регулирование в конституции, посвящая этому особые главы. Эту принципиальную новизну отмечают некоторые зарубежные ученые. Французский конституционалист П. Жерар считает, что советский опыт (с соответствующими изменениями это может быть отнесено в целом к конституциям тоталитарного социализма) «мог бы привести к созданию новой конституционной модели, опирающейся на принципы, фундаментально отличные от западных принципов конституционного права»⁵.

На деле, в условиях тоталитарного социалистического строя действительно сложилась конституционная модель нового типа, что всегда верно отмечалось в российской науке. Но это был не тот социализм, о котором мечтали лучшие умы человечества. Была создана модель тоталитарно-социалистической конституции с извращенным социальным содержанием, когда человек подавлялся тоталитарно организованным обществом и тоталитарным государством. Были ликвидированы естественные отношения собственности и творческой экономической деятельности, установлено неравноправие социальных слоев (рабочий класс был объявлен привилегированным), конституционно закреплено неравноправие общественных объединений (одна партия – коммунистическая навсегда объявлялась руководящей), допускалась одна идеология – марксистско-ленинская. Такие или подобные положения была закреплены в конституциях как основы, устои общественного строя.

Подход социалистических конституций к необходимости конституционного закрепления некоторых устоев общества, социально-экономических отношений (хотя, как говорилось, это было сделано на основе тоталитарного строя) оказал свое влияние на многие зарубежных конституции после второй мировой войны, но тоталитарные стороны такого подхода были отвергнуты. Теперь регулирование вопросов общественного строя, социально-экономических отношений, социальной демократии все шире включается в новые конституции, в них содержатся новые подходы и новые положения. Обычно они содержатся в преамбулах и первых главах, но бывает и иначе (например, Конституция Германии 1993 г. начинается с главы «Основные права», а конституции монархических стран (Камбоджи 1993 г., Таиланда 2007 г. и др.) обычно начинаются с вводных глав и главы о положении монарха, социально-экономические положения в них находятся на втором плане.

Конституция России содержит важнейшие положения о социальной демократии в преамбуле и гл. 1 «Основы конституционного строя». Принципиальное положение преамбулы – тезис о гражданском мире и согласии. Это означает, прежде всего, что спорные вопросы между социальными слоями, общественными объединениями, представляющими интересы разных группировок, должны решаться мирными способами путем обсуждений и нахождении общих приемлемых решений. Конечно.в обществе всегда есть доминирующий экономически, политически и идеологически социальный слой, но социальная демократия в отношениях различных слоев, общественных объединений призвана исключать господствующее положение какого-либо слоя. общественного объединения, путем согласия и компромиссов не допускать насильственного противоборства, которое причиняет ущерб всем слоям, может вести к анархии и распаду общества.

В преамбуле и гл. 1 Конституции России содержатся и иные принципиальные положения социальной демократии: о равноправии и самоопределении народов (преамбула, ч. 3 ст. 5), что имеет особое значение для многонациональной России, о демократическом, социальном и светском государстве (ст. 1, 7, 14), множественности, равноправии и равной защите форм собственности (ч. 2 ст. 8), свободе экономической деятельности и свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8) политическом и идеологическом многообразии (ст. 13). Названы и иные элементы социальной демократии.

Теперь некоторые принципиальные вопросы общественного строя содержатся во многих новых конституциях, хотя в разном, иногда антагонистичном содержании. В них сказано о социальном государстве (в Италии 1947 г. – о республике, основанной на труде, в Индии 1949 г. – о таком «социальном порядке, при котором социальная, экономическая и политическая справедливость определяет сущность всех учреждений»). В преамбуле Конституции Китая 1982 г. говорится о диктатуре пролетариата, а в преамбуле Конституции африканского Туниса 2014 г. – о партиципаторной системе с правом самоорганизации, о социальном коллективистском обществе сказано в Конституции Марокко 2011 г. Появились специальные главы о тех или иных элементах общественного строя (например, в Конституции Испании 1978 г. глава об основополагающих принципах социально-экономической политики, в Конституции Чили 1980 г. есть глава 1 с названием «Основы общественного строя», правда, об элементах общественного строя в ней почти ничего нет).

Элементы общественного строя наиболее детально обозначены в Конституции АРЕ (Египет) 2014 г., где имеется глава 2 «Основные составляющие общества». В ней три раздела: социальная, экономическая и культурная составляющие (политической составляющей общества нет, видимо, предполагается, что она исчерпана краткой главой 1 «Государство»). Такой подход египетской Конституции в определенной мере связан с остаточным влиянием прошлого – провозглашенной социалистической ориентации и Конституции 1971 г. (в дальнейшем эта Конституция была дважды принята в новой редакции, и все социалистические положения удалены). Подход Конституции АРЕ интересен, но нельзя сказать, что в Конституции АРЕ четко выражен профиль всех трех составляющих общества. Социальные положения есть во всех главах, некоторые экономические данные есть в других главах. Культурная составляющая также в какой-то мере представлена в первой главе. Поэтому вопрос о структуре главы, характеризующей основные элементы общества, нуждаются в дальнейшей разработке конституционалистов.

Новые явления к конституционном праве стран мира, изменения в содержания конституций, новые тенденции очевидны. Однако изучение новых конституций стран мира свидетельствует, что ни в одной из них не говорится даже о большинстве составляющих устои современного общества, индикаторах социальной демократию. В науке такие индикаторы тоже не определены, но суммируя положения многих конституций, где названы те или иные элементы современного общественного строя и социальной демократии, в дополнение к существующим положениям, обозначенным выше, и обобщая отдельные рассредоточенные положения в единых и более общих формулировках, в современные конституции можно было бы включить, в частности, следующие генеральные положения: социально ориентированная регулируемая рыночная экономика, состязательность (борьба) и сотрудничество различных социальных групп и политических сил в обществе, признание доминирующей роли определенной социальной группировки в обществе и установление мер по ограничению ее влияния, социальное партнерство, социальная справедливость, социальная ответственность, взаимное уважение, сотрудничество и взаимопомощь различных группировок и народов. По отношению к индивиду можно было бы закрепить принцип достоинства и обеспечения прожиточного минимума гражданину (положения о МРОТ, пенсиях и др. есть во многих конституциях). Можно сделать и иные предложения. Все они требуют тщательного обсуждения специалистов.

Масловская Татьяна Станиславовна,
доцент Белорусского государственного университета,
кандидат юридических наук
(Республика Беларусь, г. Минск)

Перспективы и тенденции развития конституционного права

Конституционное право как самостоятельная отрасль национального права занимает ведущее место в системе права любого государства. Этот постулат является незыблемым и встречается как в отечественной, так и зарубежной юридической литературе (С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, Г. А. Василевич, В. Е. Чиркин и др.⁶).

Вместе с тем, отраслевая самостоятельность конституционного права в некоторых случаях ставится под сомнение. Признавая конституционное право самостоятельной отраслью права, отметим появление новых подходов к этому вопросу. В частности, экс-Председатель Конституционного Суда Литовской Республики Э. Курис полагает, что «конституционное право, обладающее способностью вмещать в себя нормы различных отраслей, само не является отраслью права, так как в правовой системе конституционное право выделяется не по предмету правового регулирования, а по силе своих положений. Таким образом, конституционное право не может исходить из таких источников, которые бы по юридической своей силе уступали бы конституции»⁷.

Прежде чем говорить о перспективах развития конституционного права, следует присмотреться к его состоянию в современном мире, чтобы понять, какие метаморфозы оно переживает.

Конституционное право является живой материей⁸, чувствительной к изменениям, происходящим в обществе и государстве, отражающей такие изменения. Однако роль конституционного права более значительна: оно должно не только отражать постфактум эти изменения, оно должно их прогнозировать и предлагать на будущее юридические конструкции, подлежащие применению в определенных условиях.

Размышляя о перспективах развития конституционного права, следует обратить внимание на несколько моментов, характеризующих в том числе тенденции его развития.

1. Первенство конституционного права в правовой системе отдельного государства уже не выступает абсолютным императивом в некоторых странах. Во многом это связано с усиливающимися интеграционными процессами, формированием наднационального права (в первую очередь, в рамках Европейского Союза). В связи с этим усиливается взаимодействие национальных и наднациональных правовых систем, что приводит в ряде случаев к их несогласованности и принятию решений судебными органами в пользу наднационального права и, таким образом, к установлению его приоритета.

2. Очевидным выступает на современном этапе расширение роли судов, в первую очередь наблюдается усиление органов конституционного правосудия, которое стало отчетливо проявляться с конца XX в. Сегодня суды всего мира играют все более важную роль в определении отношений между различными органами государства, между государственными, негосударственными субъектами и отдельными гражданами, а также между национальным и наднациональным уровнями управления. Национальные суды обычно толкуют и обеспечивают соблюдение конституционных положений, гарантирующих разделение властей, государственно-территориальное устройство, гражданские и политические права и свободы. В настоящее время многие национальные суды также играют определенную роль в обеспечении демократии⁹, защите социальных прав граждан. При этом многие национальные суды также ведут активный диалог с региональными и международными судами.

3. В некоторых зарубежных странах начинает проявляться тенденция «исчезновения» конституционного права, поглощения его другими отраслями права. Повышение роли и развитие политологии в современный период отмечается в отдельных государствах (в частности, во Франции), в англосаксонских странах (например, в Великобритании) наблюдается расширение влияния административного права, что по сути приводит к поглощению им конституционного права (даже учебники называются «Конституционное и административное право»). С другой стороны, в Европейском Союзе национальное конституционное право в определенной мере поглощается наднациональным правом.

4. Следующая тенденция – это глобализация. В конце 90-х гг. XX в. – нач. XXI вв. в научной юридической литературе стали появляться труды, посвященные глобализации, выдвигаться тезисы о возможном формировании глобального конституционного права¹⁰. «Всемирное конституционное право», «Всемирная конституция» – эти термины, на наш взгляд, не более, чем миф. До тех пор, пока существуют государства, формирование глобального конституционного права кажется невозможным. Ведь появление «Всемирного основного закона» может быть воспринято как угроза государству, его суверенитету, а соответственно и примату национальных конституционных норм. С другой стороны, можно вести речь о глобализации каких-либо принципов права, например, о глобализации принципа верховенства права, который независимо от того, прямо ли он закреплен в конституции, или применяется в силу обычая, демонстрирует расширение своего распространения, в частности, в конце XX в.

Одним из направлений развития конституционного права выступает конституционализация¹¹ всех областей жизни, всех отраслей права. Эта тенденция отчетливо проявилась в странах Западной Европы в 70–90 гг. XX в., о чем свидетельствуют, в частности, решения органов конституционного контроля во Франции, ФРГ, в настоящее время – в странах СНГ – также при помощи органов конституционного правосудия. Современные направления развития государства и общества свидетельствуют о существенном расширении конституционализации общественной жизни на современном этапе, связанного с удовлетворением новых потребностей общества, вызванных общественной эволюцией. Представляется, что данная тенденция сохранится в ближайшем будущем, позволит усилить межотраслевые связи.

5. Конституционное право расширяет свои границы. Изменения в конституционном праве происходят и в связи с расширением объектов конституционного регулирования, что отчетливо проявляется при проведении анализа конституций, принятых за последние пятнадцать лет. Вопросы экономического характера («конституционная экономика»), экологического характера (прежде всего, конституционный ответ на экологические проблемы), связанные с развитием научно-технического прогресса, новые права и свободы граждан (в частности, в области биомедицины), конституционная реакция на проблемы безопасности, борьбы с терроризмом и коррупцией включаются в объекты конституционного регулирования. Вместе с тем, остро стоит вопрос о границах, пределах конституционного регулирования¹².

6. Наблюдается модернизация конституционного права, связанная, прежде всего, с расширением использования информационных технологий. Все большее распространение получают термины «электронная демократия», «электронное правосудие». Развитие научно-технического прогресса предоставляет новые возможности для развития демократии участия – партиципаторной демократии. Участие граждан с помощью информационных технологий в разработке законов, их обсуждении, реализации законодательной инициативы, а впоследствии, возможно, прямого принятия законов и пр. позволяет говорить о более открытой процедуре их участия в решении вопросов государственной и общественной жизни. Однако появление новых партиципаторных процедур благодаря информационным технологиям не разрешает проблемы партиципации. Они дают больше возможностей гражданам, но не гарантируют, что гражданин будет иметь желание ими воспользоваться. Следует также учитывать, что уровни демократического, экономического и технологического развития очень различны в разных регионах мира, и успех внедрения электронных форм участия граждан будет также зависеть от возможностей и желания государства открыть каждому гражданину государственные системы новым партиципаторным альтернативам, предоставленным информационными технологиями. Вместе с тем, использование электронных форм участия граждан в осуществлении власти не должно противоречить фундаментальному принципу равенства, т. е. необходимо сохранять возможность для граждан использовать наряду с электронными технологиями и традиционные формы. Полагаем, данное направление будет развиваться в дальнейшем.

7. Каково будущее конституционного права?

Современное состояние конституционного права свидетельствует о его прогрессе, об углублении, в некоторой степени обновлении его элементов, о чем свидетельствует появление новых принципов (например, эффективное управление), углубление уже существующих (в частности, принципов партиципаторной демократиии, равенства мужчин и женщин, свободы СМИ, включая электронные), появление новых прав человека (например, в области биомедицины). В целях укрепления доверия граждан к власти одним из направлений дальнейшего развития, возможно, станет деонтология, актуальность приобретут вопросы усиления ответственности государственных органов и высших должностных лиц.

Возможны пессимистичные сценарии в отношении будущего конституционного права – это его поглощение другими отраслями права, но будем оптимистами – будущее, полагаем, за абсолютной (тотальной) конституционализацией всех сфер жизнедеятельности общества. Эпоха конституционного романтизма, характерная для стран СНГ в нач. 90-х годов XX века, завершилась, наступило время конституционного прагматизма.

Невинский Валерий Валентинович,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ

Предмет российского конституционного (государственного) права в ценностном измерении соотношения интересов личности, общества и государства советского и постсоветского периодов

Постановка вопроса. В год столетия двух российских революций, последняя из которых стала отправной точкой семидесятилетней истории советского социалистического государства в России, закономерен ретроспективный взгляд на многие ключевые вопросы конституционно-правового развития России советского и постсоветского периодов. При этом важно, чтобы такой взгляд был максимально выдержан, с одной стороны, без тотального разрыва исторической нити отечественной государственно-правовой мысли, что однажды уже наблюдалось в ХХ в. по отношению к досоветской государственно-правовой доктрине, а с другой стороны, без некритичной апологетики узкоклассового и изоляционистского подходов к восприятию теоретических государственно-правовых конструкций, положенных в основу практики жизни отдельного человека, устройства советского и постсоветского общества и государства. Через толщу специфических черт развития конституционного (государственного) права указанных периодов можно обнаружить и элементы некой преемственности отдельных ключевых теоретических конституционно-правовых положений.

Подобный ретроспективный взгляд можно бросить на один из ключевых вопросов – вопрос о сущности и содержании предмета отрасли конституционного (государственного) права России, в том числе рассмотрения его под углом зрения ценностного измерения соотношения регулируемого нормами этой отрасли права положения человека, общества и государства. В нем достаточно ярко отражена конституционная идеология каждого очередного этапа российской истории последнего столетия.

Основные черты развития доктринального обоснования предмета отечественного конституционного (государственного) права с точки зрения понимания соотношения положения и роли человека, общества и государства. Уже на начальном этапе формирования советской государственно-правовой науки на основе учения марксизма-ленинизма о человеке, обществе, государстве и праве некоторые его черты стали достаточно определенно проявляться, но с «советской социалистической» начинкой. В частности, на 1 Всесоюзном совещании по вопросам науки государства и права (1938 г.) известный советский юрист А. Я. Вышинский говорил о ведущей роли советского государственного права, правда, которое он рассматривал в широком и узком значениях. В широком значении он видел государственное право как совокупность норм всех отраслей советского права (это мнение не было поддержано, да сам А. Я. Вышинский позднее отказался от него). В узком значении государственное право есть одна из отраслей (ведущая отрасль) советского права, нормы которой регулируют общественный и государственный строй, систему общественных и государственных учреждений, принципы их взаимоотношений, объем их обязанностей и прав, методы их деятельности, различного рода публично-правовые институты, определяющие права и обязанности граждан как в их отношении к обществу и государству, так и в отношениях друг к другу¹³. При всей исторической неоднозначности отношения к А. Я. Вышинскому как к теоретику и практику советского права эпохи «сталинизма», нельзя не увидеть в содержании предмета государственного права не только общественные отношения, затрагивающие государство, государственную власть, но общественные отношения, формировавшиеся в сфере устройства общества, реализации прав и свобод граждан (человека). Говоря современным юридическим языком, в качестве предмета советского государственного права признавались общественные отношения, составляющие основы общественного и государственного строя, положения человека и гражданина (личности) в обществе и государстве.

Хотя очевидно и то, что изначально человек с его правами и свободами не оказывался в центре внимания советской науки государственного права. В частности, авторитетный государствовед И. П. Трайнин (1939 г.), выделяя условно в качестве самостоятельных 8 групп «базовых» общественных отношений, составляющих содержание предмета советского государственного права, отводил основным правам граждан Союза ССР лишь седьмое место (вместе с «руководящей партией большевиков» – коммунистической партией)¹⁴.

Приоритет в предмете советского государственного права государственно-властных отношений нашел отражение и в первом учебнике по Теории государства и права, авторами которого являлись С. А. Голунский и М.С. Строгович (1940 г.). В нем отмечалось, что «советское государственное право состоит из правовых норм, выражающих и закрепляющих общественное и государственное устройство СССР, союзных и автономных республик, организацию, функции и принципы деятельности советского государства и его органов»¹⁵. Конечно, устройство общества здесь просматривается. Но общественные отношения, составляющие самостоятельную группу содержания предмета советского государственного права, обойдены молчанием.

В 40-х – начале 70-х гг. ХХ в. доминирует представление о предмете государственного права как об определенном круге общественных отношений, возникающих и развивающихся (прекращающихся) в области основ общественного и государственного строя советского государства; национально-территориального устройства государства; организации и деятельности государственных органов. На содержание предмета советского государственного права существенно влияли процесс огосударствления единственной и «руководящей» политической партии – Коммунистической партии Советского Союза, различных общественных объединений (профсоюзов, молодежных, женских и других организаций); признание монолитности общества и государства, обеспечиваемой единством партийно-государственной идеологии и господством государственной собственности как материальной основы такой монолитности; культивирование подчинения интересов человека интересам общества и государства с провозглашением прав и обязанностей граждан (личности) производными исключительно от государства.

Формировавшиеся идеология и практика государственного строительства обусловили специфическую интеграцию основ общественного устройства и правового положения граждан в организацию и функционирование государства – СССР, в том числе РСФСР. В этой связи определенный интерес вызывает точка зрения известного юриста советского периода С.С. Кравчука. В содержании предмета советского государственного права он выделял четыре группы общественных отношений: 1) отношения, в которых сторонами выступают советский народ в лице советского государства и государственные органы или государственные образования; 2) отношения, возникающие в процессе закрепления государственно-территориального устройства Союза ССР и союзных республик (включая РСФСР); 3) отношения, возникающие в области закрепления системы, принципов организации, компетенции и порядка деятельности государственных органов; 4) отношения, возникающие в процессе взаимодействия государственных органов, общественных организаций и отдельных граждан с избирательными комиссиями, избирателей и избираемых ими депутатов Советов. В этой классификации нет места общественным отношениям, возникающим в связи с установлением основ устройства общественных институтов вне жесткой опеки государства и основ правового положения граждан на паритетных началах с государством. Правовой статус граждан, в частности, тесно вплетается в систему осуществления государственной власти. В подтверждение этому С. С. Кравчук отмечает, что закрепляющие основы правового положения граждан в государстве государственно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие основы участия граждан в осуществлении государственной власти. Приоритет государства и его органов перед правами и свободами граждан выражается в «эпохальном» значении полновластия народа через систему представительных органов – Советов и других государственных органов, которые от имени советского государства предоставляют гражданам основные права и свободы, одновременно обязуясь «обеспечить их реальность»¹⁶.

Схожую позицию занимал советский государствовед А. И. Лепешкин. По его мнению, советское государственное право регулирует лишь общественные отношения, возникающие в процессе деятельности не всех органов государства, а только тех, которые устанавливают важнейшие принципы государственного устройства, участвуют в образовании органов государства, закреплении принципов их системы, структуры, полномочий и «организационно-правовых форм организаторской деятельности по выполнению функций государственной власти»¹⁷. Что касается сути отношений государственных органов с гражданами, то государственно-правовые отношения в этой области «возникают в процессе не вообще всяких взаимоотношений органов государства с советскими гражданами, а лишь в связи с их участием в осуществлении определенных функций государственной власти (участие в выборах в Советы в работе постоянных комиссий Совета и т. п.)»¹⁸.

Однако и в тот период обращалось внимание на то, что предмет государственного права составляют не только общественные отношения, «определяющие основные черты… политической организации общества», то есть устройства государства, но и основные черты его «социально-экономической системы». При этом одни общественные «отношения охватываются исключительно нормами государственного права», а другие «закрепляются им лишь в своих основных, наиболее существенных чертах» (В. Ф. Коток)¹⁹. Тем самым указывалось не только на профиль регулируемых нормами государственного права общественных отношений (возникающих в области устройства общества и государства), но и на уровень конкретизации общественных отношений, составляющих предмет государственного права (регулирование конкретных, узко направленных общественных отношений и общественных отношений с высоким уровнем обобщения в качестве базовых, исходных положений в различных сферах устройства общества и государства). Оба подхода к пониманию сути предмета советского государственного права стали приобретать все больше своих сторонников с 70-х годов, особенно после принятия Конституции СССР 1977 г., которая включала первый раздел «Основы общественного строя и политики» об основах политической и экономической систем СССР.

В позднесоветский период структура и содержание предмета советского государственного права модернизировались, ориентируясь главным образом на структуру и содержание Конституции СССР 1977 г. (и соответственно, Конституции РСФСР 1978 г.). Это видно, в частности, на примере структурирования содержания предмета государственного права профессором В.С. Основиным. Он выделял общественные отношения, возникавшие в процессе закрепления: 1) основ общественного строя и политики СССР; 2) основ правового положения граждан; 3) национально-государственного и административно-территориального устройства Советского государства; 4) системы органов государства, основных принципов их организации и деятельности²⁰. Подобное структурирование содержания предмета советского государственного право было результатом происходивших изменений в теории и практике отечественного конституционного (государственного) права. Во-первых, личность, ее права и обязанности занимают приоритетное место в соотношении с государством, что, в известной мере, формально было обусловлено признанием концепции прав человека, провозглашенной Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г., подписанному главами 33 государств Европы, включая СССР, а также США и Канады²¹. Во-вторых, признанием условной организационно-функциональной обособленности общества от государства, что стимулировалось внутренней политикой на развитие общественной инициативы, а также упомянутым и иными признаваемыми Советским Союзом (в том числе Россией) международными правовыми актами в области прав человека. Наметившаяся тенденция на раскрытие содержание предмета конституционного (государственного) права через систему общественных отношений, возникающих в области установления основ положения личности в обществе и государстве, устройства общества (основ общественного строя) и устройства государства (основ государственного строя), нашла дальнейшее развитие с начала 90-х гг. ХХ в. в условиях обновления теории и практики российского конституционализма, стержнем которых стала Конституция Российской Федерации 1993 г.

В частности, в работах Е. И. Козловой, как и многих других исследователей постсоветского периода, ключевое место в содержании предмета российского конституционного права отводится: во-первых, общественным отношениям, возникающим в области регулирования основ устройства общества (основ экономического, социального и культурного устройства); во-вторых, общественным отношениям, возникающим в области определения основ взаимоотношения человека с обществом и государством, основных прав, свобод и гарантий их реализации, основных обязанностей и ответственности человека и гражданина; в-третьих, общественным отношениям, возникающим в области установления взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, основ организации государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Особый акцент делается на то, что посредством регулируемых нормами конституционного права общественных отношений «обеспечивается организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы…»²².

В связи с приведенной точкой зрения Е .И. Козловой необходимо обратить внимание на взгляды, в значительной мере солидаризирующиеся с ней в части ранжирования групп общественных отношений соответственно ценностным преференциям и в некоторой степени отличающиеся от этой позиции. Так, авторитетный исследователь отечественного конституционного (государственного) права советского и постсоветского периодов С. А. Авакьян относит к его предмету общественные отношения, возникающие в процессе установления и развития «основ существования и жизнедеятельности общества»; основополагающих, «главных сущностных признаков» государства, включая его «территориальную организацию»; «исходных начал» статуса личности в обществе и государстве, включая основные права, свободы и обязанности человека и гражданина; «основ осуществления власти народа в Российской Федерации, то есть публичной власти в трех ее формах – государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления», а также «комплексного», всеобъемлющего воздействия на определенные объекты конституционного права²³.

Ряд исследователей постсоветского периода не признает в качестве неотъемлемой части предмета российского конституционного права систему общественных отношений, возникающих в сфере устройства общества, отдельных его институтов и процессов (М. В. Баглай, А. Е. Козлов, В. Г. Стрекозов и др.). В частности, известный государствовед, судья (председатель) Конституционного Суда РФ в отставке М. В. Баглай, выделяя в качестве предмета российского конституционного права две группы общественных отношений – в области охраны прав и свобод человека и гражданина (отношения между человеком и государством) и в области устройства государства и государственной власти (властеотношения), одновременно отрицает возможность условного обособления в качестве предмета конституционного права общественных отношений, возникающих в процессе учреждения и функционирования отдельных институтов общества, закрепления основ устройства общества, взаимоотношения с ним человека. По его мнению, регулирование основ устройства общества, общественного строя является данью традиции советского тоталитаризма, когда признавалось руководство обществом со стороны государства²⁴. Не вдаваясь глубоко в полемику, следует заметить, что одним из стратегических ориентиров гуманизации и демократизации конституционного строя России начала 90-х годов ХХ в., в том числе отраженном в идеях провозглашенных конституционных прав и свобод личности, было признание определенной автономии гражданского общества (деятельности общественных объединений, культовых объединений, средств массовой информации, гражданских инициатив, товаропроизводителей и пр.). Формально-юридически и научно это выражалось в применении категорий «гражданское общество» и «государство», «общественный строй» и «государственный строй». В известной мере, такой подход базировался либо на новом прочтении ранее признанных Россией международных правовых актов, либо на восприятии новых международных правовых актов, устанавливающих определенные стандарты гуманистического и демократического общества и государства. Отказ от регламентации нормами конституционного права (и иных отраслей права) общественных отношений, составляющих основы устройства «гражданского общества» (общества), синхронно может вести и к непризнанию концепции правового государства (как парного гражданскому обществу явления); сужению сферы диспозитивных отношений в личной, экономической, социальной и культурной жизни человека и его семьи; возврату к идеологии государственного права, которое в отечественной правовой культуре отводило во взаимоотношениях государства и человека первенствующее место государству-«патерналисту», производящему, распределяющему, контролирующему и распоряжающемуся всеми ресурсами народа, страны. Сам смысл конституционного права будет сведен к его узкому пониманию как совокупности норм Конституции России, конституционных законов и возможно иных источников конституционного характера.

В фундаментальном исследовании известного конституционалиста О. Е. Кутафина «Предмет конституционного права» (2001 г.) отмечается, что с существующими взглядами на предмет конституционного права «полностью согласиться нельзя»²⁵. Как бы продолжая линию некоторых государствоведов 50–70-х гг., он разделяет все общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, на две группы: первая – общественные отношения, которые регулируются нормами конституционного права непосредственно и в полном объеме («обязательный атрибут» предмета регулирования); вторая – общественные отношения, которые имеют характер «основополагающих», предопределяющих «содержание остальных отношений» в отдельных сферах жизни общества («необязательный атрибут» предмета регулирования, становящийся таковым лишь «тогда, когда в этом заинтересовано государство»)²⁶. К «обязательному атрибуту» предмета конституционного права, например, относятся общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов. Они «образуют фундамент отрасли государственной власти, являются базовыми, основополагающими для этой сложной системы». К «необязательному атрибуту» предмета конституционного права отнесены, например, «отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, систему государственной власти и т. д.»²⁷. Можно, конечно же, дискутировать по вопросу об оригинальности подхода исследователя. Но в чем эта точка зрения звучит убедительно, так это в том, что, во-первых, предмет конституционного права составляют общественные отношения, которые «непосредственно и полностью» подвергаются регулированию нормами конституционного права, и общественные отношения, которые регулируются как универсальные, основополагающие для жизнедеятельности отдельного человека, общества и государства общественные отношения либо как основополагающие общественные отношения для отдельных сегментов положения личности в обществе и государстве, устройства общества и государства; во-вторых, круг общественных отношений, составляющих предмет конституционного (государственного) права, является достаточно подвижным в зависимости от конкретно-исторической ситуации в России (как и в других государствах), может иметь различную ценностную структуру содержания и формально-юридическую оболочку встраивания в российскую правовую систему в ряду предмета регулирования иных отраслей права. Рефреном звучит мысль О. Е. Кутафина о том, что в предмет конституционного права современной России входят общественные отношения, определяющие основы конституционного строя России, основы правового положения человека и гражданина, основные принципы системы органов государственной власти, а также органов местного самоуправления²⁸. Это позволяет увидеть не только важность общественных отношений, регулируемых нормами конституционного права, как критерия условного обособления настоящей отрасли права от иных отраслей российского права, но и ведущую, системообразующую роль конституционного права в системе российского права.

В современных конституционно-правовых исследованиях структура и содержание предмета российского конституционного права преимущественно сориентированы на структуру и содержание Конституции Российской Федерации, принятой посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Структура и содержание действующей конституции, в свою очередь, обусловлены в значительной мере острым социально-экономическим и политико-идеологическим кризисом конца 80-х – начала 90-х гг., приверженностью ведущих социально-политических сил России этого периода определенным общественным ценностям, уровнем развития науки и практики конституционного (государственного) права в развитых странах.

Соответственно сложилось несколько условно обособляемых групп общественных отношений, регулируемых исключительно или преимущественно нормами конституционного права при соблюдении определенного ранжирования их.

Первая группа. Общественные отношения, возникающие в области официального закрепления и конкретизации основополагающих целей, ценностей и принципов устройства общества и государства, положения человека в них (конституционного строя). Следует заметить, что, во-первых, установление в системном, консолидированном виде подобных основ является прерогативой исключительно норм конституционного права; во-вторых, оно вписывается в общую тенденцию развития науки и практики конституционного права многих стран (для примера, современные конституции три четверти европейских стран включают первую главу с названием «общие принципы», «общие положения» или «основы конституционного строя», что предполагает регулирование соответствующих «основ» в консолидированном виде нормами конституционного (государственного) права).

Вторая группа. Общественные отношения, возникающие в области официального закрепления и реализации основных прав, свобод, гарантий их реализации и обязанностей человека и гражданина (личности). Место данной группы общественных отношений обусловлено восприятием в начале 90-х гг. российской конституционной идеологией либеральной общественно-политической мысли о том, что человек является «целью» государства, а не исключительно лишь «голым» орудием в его руках; права и свободы человека и гражданина являются высшей общественной ценностью; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Третья группа. Общественные отношения, возникающие в области установления основ устройства «гражданского общества», то есть основ общественного строя как условной совокупности базовых положений организации экономических, социальных, культурных и политических отношений общества (вне государственных структур). При этом современное конституционное право не претендует на всеохватывающее регулирование упомянутых групп общественных отношений. Всегда речь идет исключительно лишь о закреплении ключевых положений, принципов устройства «гражданского общества» с его негосударственными экономическими, социальными, культурными и политическими институтами и процедурами (форм собственности, свободы договора в хозяйственной сфере, единства экономического пространства, свободы личности, равенства членов общества, свободы образовательного, научного и творческого процессов, организационно-функциональной самостоятельности местного самоуправления в прямых и опосредованных формах, идеологического и политического многообразия с активной ролью политических партий, общественных объединений, «гражданских» (общественных) инициатив, средств массовой информации и т. п.). Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не содержит положений о «гражданском обществе» (что было, например, в проекте Конституции России, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации) и положений об «общественном строе» (что предлагалось в начале 90-х годов иными проектами российской конституции), «дух», основные черты сути и содержания этих категорий без труда можно обнаружить в главах 1, 2 и 8 Конституции Российской Федерации.

Четвертая группа. Общественные отношения, возникающие в области организации государственно-территориального устройства России как федеративного государства, учрежденного на основе общероссийской конституции («конституционная федерация»), признания наличия государственного суверенитета лишь у целого российского государства и разностатусности субъектов Российской Федерации). Выделение настоящей группы общественных отношений обусловлено природой территориальной организации публичной власти российского государства, своеобразием национально-этнического состава населения и экономико-географического районирования России в течение длительного времени. Вопросы закрепления соотношения статуса Федерации и ее составных частей (субъектов), принципов и механизма взаимоотношения между ними традиционно являются неотъемлемой частью характеристики основ государственного строя как способа организации государственной власти страны, а следовательно, возникающие и развивающиеся (прекращающиеся) в этой области общественные отношения являются неотъемлемой частью всей системы общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Безусловно, эти отношения, конкретизируясь в отдельных случаях, могут стать самостоятельным предметом иной отрасли российского права (административного, финансового и пр.). Содержание и ролевое назначение базовых отношений в области государственно-территориального (федеративного) устройства столь велико и своеобразно, что оно требует вычленения их в условно самостоятельную группу однородных и взаимосвязанных общественных отношений, комплексно регулируемых нормами конституционного права.

Пятая группа. Общественные отношения, возникающие и развивающиеся (прекращающиеся) в области установления системы, принципов, способов и механизма организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, включая государственную власть Федерации и субъектов Федерации, а также местное самоуправление муниципальных образований. Эта часть предмета российского конституционного права весьма объемна. Она включает в себя как общие, основополагающие общественные отношения (например, указывающие на форму правления в государстве, территориальные, правовые, организационные и экономические основы местного самоуправления), получающие развитие норм иных отраслей российского права, так и конкретные, профильные общественные отношения, которые регулируются в целом или в доминирующей части нормами исключительно конституционного права (например, указывающие на порядок проведения референдума, публичных выборов и иных форм прямого народовластия; порядок формирования институтов Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, общих и арбитражных судов, органов прокуратуры, иных органов федеративного государства, высших должностных лиц субъекта Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; основы их внутренней организации, компетенцию и конституционную ответственность). Сюда же можно отнести, например, и общественные отношения, формирующиеся в процессе установления и использования символов суверенитета российского народа и государственного суверенитета России – государственная столица Москва, государственный герб, государственный флаг и государственный гимн.

Ретроспективный взгляд на сущность, содержание и значение предмета отрасли российского конституционного (государственного) права советского и постсоветского периодов позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, предмет отрасли российского конституционного (государственного) права рассматривается в отечественной юридической науке как система условно обособленных групп общественных отношений, исключительно или доминирующим образом регулируемых взаимосвязанными нормами права (конституционного/государственного права). Отдельные группы таких общественных отношений выделяются в соответствии с признанием на том или ином этапе российской истории стратегического значения в конституционной идеологии отдельных объектов права. В частности, в начале советского периода акцент делался на устройстве государства, системы государственной власти с подчинением им прав, свобод и обязанностей личности, общественных институтов. В позднесоветский период под влиянием международных правовых актов, постепенного отхода во внутренней политике от жесткой регламентации статуса личности и общественных институтов в содержании советского государственного права отчетливо выделяются общественные отношения в области установления основ общественного строя, национально-государственного устройства Союза ССР, включая РСФСР, статуса личности (гражданина). Постсоветский период характеризуется переосмыслением системы устоявшихся социалистических общественных ценностей и целей развития на их основе российского общества и государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. задала вектор формированию содержания предмета конституционного права. Как правило, сегодня речь идет о пяти условно обособленных группах общественных отношений, составляющих предмет конституционного права: 1) общественные отношения в области формирования и развития основ конституционного строя (основополагающих целей, ценностей и принципов устройства общества и государства, жизни отдельного человека); 2) общественные отношения в области закрепления и обеспечения основных прав, свобод и гарантий их реализации, обязанности и ответственности человека и гражданина; 3) общественные отношения в области установления основ общественного строя («гражданского общества»); 4) общественные отношения в области установления и развития федеративного государственно-территориального устройства; 5) общественные отношения в области установления системы, форм, принципов и механизма осуществления публичной власти, включая государственную власть целого российского федеративного государства и отдельных субъектов Российской Федерации, а также местное самоуправление в муниципальных образованиях.

Во-вторых, при всей сложности и противоречивости российской истории вообще и государственно-правовой истории последнего столетия в частности можно говорить о некоторой преемственности отдельных конституционно-правовых категорий и конструкций в определении сущности, содержания и значения предмета отечественного конституционного (государственного) права. Это касается, например, выделения в качестве предмета конституционного права базовых общественных отношений, требующих развивающего регулирования нормами иных отраслей права, и отношений, регулируемых исключительно нормами конституционного права (статус Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий различного уровня и пр.). Одновременно обе группы общественных отношений имеют непосредственную связь с признанием и советского государственного права, и постсоветского конституционного права ведущей отраслью отечественного права. Как и в советский период, сегодня перед наукой российского конституционного права стоит также вопрос о сущности, формах и пределах конституционализации иных отраслей права, особенно в тех случаях, когда определенные общественные отношения вплетены в предмет конституционного и иного отраслевого права. Можно обнаружить и иные параллели в преемственности предмета конституционного права.

В-третьих, современное развитие государственно организованного общества требует сбалансированного соотношения интересов личности, общества и государства при признании особой значимости основных прав, свобод и обязанностей не только для самой личности, но и для общества, государства. Важно, чтобы предмет регулирования нормами конституционного права обеспечивал такое сбалансирование. Нормы конституционного права могут стимулировать совершенствование существующих общественных отношений и формирование новых общественных отношений. Но и здесь необходим баланс, основанный на учете объективных условий внутреннего и внешнего развития общества и государства, минимизации разрыва между нормой конституционного права и реальной действительностью, синхронизации регулирующего воздействия конституционного и иных отраслей права. Вековой государственно-правовой опыт России взывает к работе над историческими ошибками, к формированию устойчивого и одновременно внутренне динамичного процесса обеспечения жизнедеятельности личности, общества и государства на основе демократических принципов и взаимной ответственности.

Черепанов Виктор Алексеевич,
профессор Ставропольского аграрного университета,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ

Конституционное право: проблемы правоприменения

В правоприменительной практике возникает множество разнообразных проблем. Остановлюсь лишь на двух из них, которые, на мой взгляд, заслуживают обсуждения.

Первая проблема связана с прямым действием норм Конституции РФ. На первый взгляд, здесь нет ничего проблемного. Конституция имеет прямое действие на всей территории нашей страны, и все органы власти, граждане и должностные лица обязаны ее соблюдать. Однако давайте обратимся к конкретному случаю из конституционной практики.

Согласно ст. 57 Конституции каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В ст. 75 Конституции установлено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом. Толкование этих конституционных норм в их системной взаимосвязи приводит к выводу о том, что у каждого налогоплательщика возникают обязанности по уплате налогов и сборов, установленных именно федеральным законом, а не другим нормативным актом. Таким образом, исходя из прямого действия конституционных норм, если налоги и сборы установлены не федеральным законом, обязанность по их уплате не возникает.

Однако, в 1995 г. в нарушение этих конституционных норм Постановлением Правительства Российской Федерации были установлены пять новых федеральных сборов на алкогольную продукцию.

В тот период автору этих строк довелось быть депутатом первой Государственной Думы Ставропольского края и как раз вплотную заниматься вопросом о влиянии этого постановления на виноделие Ставропольского края.

Помимо несоответствия Конституции Постановление Правительства вводило непомерные размеры сборов, которые винодельческие предприятия не в состоянии были уплатить. Виноделие Ставропольского края оказалось на грани банкротства. Государственная Дума Ставропольского края, считая виноделие национальным богатством и частью российской культуры, приняла специальное постановление, которым приостановила действие постановления Правительства Российской Федерации на территории края и приняла решение обратиться в Конституционный Суд.

Почему мы пошли на такой шаг о приостановлении действия Постановления Правительства? А потому, что конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. В этой связи мы считали, что нормы правительственного постановления, противоречащие Конституции, не порождают обязанности налогоплательщиков по уплате этих сборов.

Депутаты краевой Думы, как представители населения края, не могли спокойно наблюдать, как пытаются уничтожить винодельческую отрасль. Без такого решительного шага краевого законодателя, приостановившего действие постановления Правительств, через полтора года, в течение которых наш запрос рассматривался Конституционным Судом, о виноделии Ставропольского края можно было бы говорить только в прошедшем времени.

Нам удалось доказать нашу правоту в Конституционном Суде и Постановление Правительства было признано не соответствующим Конституции и в этой связи недействующим.

Этот случай является конкретным примером прямого применения конституционных норм в реальной жизни. Отсюда позволю себе сделать весьма крамольный вывод о том, что любой правоприменитель при коллизии конституционных норм и норм другого нормативного акта обязан применять нормы Конституции, а не нормы акта, которые ей противоречат. Конечно, может быть возражение – пока Конституционный Суд не признал нормативный акт противоречащим Конституции и недействующим, его нормы обязательны к исполнению. При такой логике любой нормативный акт, даже явно противоречащий Конституции, подлежит обязательному применению. То есть должны применяться не нормы Конституции, а противоречащие им нормы другого нормативного акта. Получается, что нормы Конституции носят чисто декларативный характер, не имеют прямого действия, не регулируют конкретные общественные отношения и адресованы не гражданам нашей страны, а исключительно – судебным органам. Думается, подобные рассуждения противоречат самой Конституции.

Рассмотрим еще одну проблему, которая связана с применением решений Конституционного Суда. На первый взгляд, и здесь вроде бы все понятно и ясно. Согласно Конституции нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению. Причем по Федеральному конституционному Закону «О Конституционном Суде РФ» решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=query&REFDOC=210006&REFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT_MAIN_BACKREFS&ts=14097148923139716179&lst=0&REFDST=100042 Решения Конституционного Суда обязательны на всей территории страны для всех органов власти, юридических и физических лиц.

А что делать в том случае, когда федеральный законодатель не привел закон в соответствие с решением Конституционного Суда? А такие случаи имеются, и мы все о них знаем.

Эта проблема получает свое обострение в связи с законодательными новеллами о юридической силе решений Конституционного Суда, принятыми в декабре прошлого года (Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ). Положения этого Закона не допускают применение нормативного акта в истолковании, расходящимся с его истолкованием, данным Судом. Тем самым истолкование закона Судом как бы «вплавляется» в содержание законодательных норм и становится их неотъемлемой частью. И правоприменитель в случае коллизии обязан руководствоваться решением Конституционного Суда, а не противоречащим ему нормативным актом.

В этой связи в правоприменительной практике возникают острые проблемные ситуации. Рассмотрим конкретный пример. Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ были введены ограничения пассивного избирательного права, согласно которым не имели права быть избранными граждане, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Конституционный Суд, проверяя их конституционность, пришел к выводу о том, что само по себе законодательное ограничение пассивного избирательного права по признаку судимости не противоречит Конституции. Однако установленные законом ограничения являются несоразмерными конституционно значимым целям и не соответствуют Конституции, поскольку ими установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права.

В целях реализации этого Постановления Суда был принят Федеральный закон от 21 февраля 2014 г. № 19-ФЗ, согласно которому бессрочное, т. е. на всю жизнь лишение пассивного избирательного права было заменено на его ограничением на определенный временной период (на срок судимости плюс некоторый временной промежуток после ее снятия и погашения).

Однако федеральный законодатель выполнил лишь одну часть решения Суда, отменив бессрочность лишения права быть избранными. Другая часть решения, касающаяся устранения недифференцированного ограничения пассивного избирательного права, реализована не была. По мнению Суда, ограничение пассивного избирательного права по признаку судимости должно быть дифференцировано в зависимости от характера и степени общественной опасности преступления и личности осужденного. Должны приниматься во внимание, какое именно наказание назначено – реальное лишение свободы или условное осуждение, а также на какой срок гражданин лишен свободы.

Таким образом, возникает очень острая, причем не только правовая, но и политическая ситуация, когда избирательным комиссиям как правоприменителям этих законодательных норм, обязанным применять указанный закон только в его истолковании, данным Конституционным Судом, придется при регистрации кандидатов на выборах самим принимать решение о дифференцированном допуске к выборам лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, в зависимости от общественной опасности деяния и личности преступника.

Возьмем, к примеру, предстоящие в 2018 г. президентские выборы в нашей стране. С учетом сказанного, получается, что Центральная избирательная комиссия вправе, причем по собственному усмотрению, одних граждан из числа осужденных за указанные преступления допустить до выборов, а другим отказать в регистрации в зависимости от назначенного наказания. Представим себе гипотетическую ситуацию, когда условно осужденный с не истекшим сроком судимости по тяжкой статье подает документы на регистрацию в качестве кандидата в Президенты. А это, наверняка, произойдет с тем же Навальным, который на всю страну заявил о своей готовности идти на президентские выборы, несмотря на указанный законодательный запрет. Очевидно, что любое принятое в такой ситуации решение Центральной избирательной комиссии (положительное или отрицательное) будет обжаловано другой, несогласной стороной. Под этим углом зрения наши рассуждения уже не выглядят как абстрактное научное теоретизирование, а переходят в сферу принятия конкретных политических решений, которые будут обсуждаться не только в нашей стране, но и во всем мировом сообществе.

В данном конкретном случае необходимо скорректировать существующий ценз судимости, установив дифференцированное его применение в зависимости от вида и размера наказания, назначенного за совершенное тяжкое или особо тяжкое преступление. А в целом, решение обеих обозначенных проблем видится в коренном повышении роли Конституционного Суда в обеспечении конституционной законности в нашей стране. Возьмем, к примеру, Верховный Суд, который в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации вправе давать разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения.

В деятельности Конституционного Суда складывается иная ситуация. Рассмотрение вопросов носит заявительный характер, полномочий по обобщению и разъяснению своей судебной практики за Конституционным Судом не закреплено. Институт послания Конституционного Суда, обозначенный в ст. 100 Конституции, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» конкретизации не получил и превратился в мертвую норму, которая не применяется в конституционной практике. Таким образом, сложилась ситуация, когда Конституционный Суд сохраняет молчание по поводу неисполнения своих решений, в результате чего образуются недопустимые ситуации, влекущие за собой нарушения конституционных норм. Кроме того, в связи с заявительным характером рассмотрения дел Конституционный Суд не осуществляет по своей инициативе никакой деятельности по обеспечению конституционной законности в нашей стране.

Назрела насущная необходимость в коренном повышении роли Конституционного Суда в обеспечении конституционной законности. Это возможно путем детального правового регулирования института послания Конституционного Суда, которое, к примеру, может приниматься на пленарном его заседании в форме постановления Конституционного Суда, обязательного к исполнению всеми органами публичной власти, гражданами и должностными лицами. В таком, на наш взгляд, ежегодном послании возможно обобщение судебной практики, формулировка обобщенных правовых позиций, анализ неисполненных решений и нормативно-правовые установления по применению законодательства в случаях коллизий между Конституцией и законом, между законом и решением Конституционного Суда.

Именно таким путем представляется возможным решить многие проблемы, возникающие в конституционной правоприменительной практике. Именно таким путем может, наконец-то решиться вопрос о принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании – единственного федерального конституционного закона, прямо поименованного в Конституции, но так и не принятого в нашей стране. Может быть благодаря активной роли Конституционного Суда все-таки будет принят такой закон, определяющий порядок пересмотра нашей Конституции, как и должно быть в любом демократическом государстве.

Денисов Сергей Алексеевич,
доцент кафедры прав человека
юридического факультета
Гуманитарного университета,
кандидат юридических наук, доцент
(г. Екатеринбург)

Превращение конституционного права России в фикцию

В отечественной науке конституционного права не любят изучать реализацию декларированных в Конституции РФ норм. Юристы-позитивисты ограничиваются констатацией того, что записано в конституционный текст (законы) и толкованием его норм. Социологический подход к конституционному праву позволяет провести ревизию норм Конституции РФ и выявить, какие из них работают, какие работают только формально, не приводя к конституционному результату, а какие вовсе написаны для создания красивого «фасада» государства. В рамках данной небольшой статьи предлагается дать оценку реализации некоторых принципов, закрепленных в главе первой Конституции РФ.

1. Конституционного строя не существует без реализации принципа суверенитета народа (ст. 3 Конституции РФ). По мнению автора в современной России продолжает действовать норма Основных Законов Российской империи: «Верховная Самодержавная власть в стране принадлежит Императору Всероссийскому» (ст. 4)²⁹. Иначе называется только должность, которую занимает Правитель – Президент Российской Федерации. Каковы основания для выдвинутой гипотезы? Правитель полностью подчинил себе основные каналы распространения информации в стране (в основном электронные) и манипулирует общественным сознанием и поведением. Он умело использует постимперские переживания большей части населения, мечтающего возвратить России статус великой державы. С помощью ряда действий и слов он убедил население в том, что только он может вернуть стране этот статус. Правитель умело использует вождистские традиции страны, большинство населения которой рассматривает концентрацию власти в руках одного человека как норму жизни. Все это позволяет ему обеспечить себе полную поддержку большинства населения страны, такую же, как в традиционных монархиях или при диктаторах харизматического типа.

Правитель управляет страной с помощью подчиненного ему бюрократического механизма. Бюрократия машина устранила политический плюрализм в стране. Правитель оказался незаменимым, поскольку бюрократия не позволяет появляться политикам, способным с ним конкурировать. С помощью управляемых выборов Правитель сформировал послушный себе состав палат Федерального Собрания и судейский корпус.

2. В стране, где нет суверенитета народа, не может быть республики, которая продекларирована в ст. 1 Конституции РФ. Для всех очевидно, что Президент РФ превратился в самодержавного Правителя, который полностью подчинил себе Федеральное Собрание, Правительство и суды. Он устранил разделение властей (ст. 10 Конституции РФ), уничтожив самостоятельность всех органов власти. Разделение властей заменено разделением труда между подчиненными ему органами государства. Федеральное Собрание не является парламентом (ст. 94 Конституции РФ). Это не законотворческий, а законосовещательный и законорегистрационный орган при Правителе, оформляющий его волю в виде законов. Он представляет не население страны, а Правителя и состоит из согласованных с его Администрацией лиц.

Кто будет Председателем Совета Федерации и его заместителями, Председателем Государственной Думы и его заместителями, решают не сами палаты Федерального Собрания, как написано в ч. 1 ст. 101 Конституции РФ, а Правитель и его Администрация. Счетную палату образуют не Совет Федерации и Государственная Дума (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), а Правитель и его Администрация. Палаты Федерального Собрания осуществляют только ритуальные действия по реализации своих полномочий, предусмотренных в ст. 102–108 Конституции РФ. Спящей является норма, предусматривающая возможность Государственной Думы и Совета Федерации преодолеть вето Правителя на законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Кто посмеет пойти против воли Правителя? Спящей является ст. 119 Конституции РФ, которая предусматривает возможность роспуска Государственной Думы. За что можно распустить такую послушную Думу? Дозированное применение имеет норма, позволяющая Президенту РФ отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. В последние 6 лет она применялась один раз.

Ритуальное действие имеет ст. 111 Конституции РФ, предусматривающая порядок назначения Председателя Правительства. Государственная Дума у нас со всем согласна. Потеряла значение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, поскольку Государственная Дума готова согласовать с первого раза любого кандидата, кого бы ни предложил Правитель.

Не работающей являются ч. 3–5 ст. 117 Конституции РФ. Государственная Дума, существующая при Правителе, не может выразить недоверие Правительству «Его Величества». Исключительно ритуальное значение имеет заслушивание Государственной Думой отчетов Правительства (п. «в» ст. 103 Конституции РФ).

С 2004 г. Правительство РФ носит технический характер. Оно состоит из лиц, фактически назначенных Президентом РФ и выполняющих его волю, а не законы, как написано в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ. Ст. 114 Конституции РФ имеет условное значение. Правительство исполняет все перечисленные в ней полномочия, если их не присваивает себе Правитель и его Администрация, которые систематически вмешиваются в административный процесс.

Только ритуальное значение имеет ст. 118 Конституции РФ. Важнейшие решения в стране по спорным вопросам принимает не суд, а Правитель и его Администрация. Суд только оформляет их в виде решений и приговоров. Условное действие имеет ч. 1 ст. 120 Конституции РФ. Судьи независимы лишь до тех пор, пока они рассматривают дела, по которым не принято решение на высшем уровне. Верховный Суд в России не является высшим судебным органом, как написано в ст. 126 Конституции РФ. Выше его есть Правитель и его Администрация. Только ритуальное значение имеет ч. 1 ст. 128 Конституции РФ. Судей высших судов назначает Правитель. Совет Федерации только соглашается с его волей. Генерального Прокурора в России так же назначает Правитель, а не Совет Федерации, как сказано в ч. 2 ст. 129 Конституции РФ. Совет Федерации только безропотно соглашается с его волей.

Фактически в стране устранены все ограничения, которые налагают на Президента РФ нормы, закрепленные в главе 4 Конституции РФ. Правитель правит страной исходя из собственного представления о необходимости. По собственному усмотрению он реализует возложенные на него конституционные обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 80). Выборы Президента (ч. 1 ст. 81), в условиях отсутствия политического плюрализма, превращены в плебисцит доверия Правителю. В случае, если Правителю будет угодно остаться на должности Президента РФ после 2024 г., он без труда может изменить Конституцию, как это сделали правители соседних стран (Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Туркмения).

Очевидно, что нынешний Президент РФ не может быть отрешен от должности ни при каких условиях, перечисленных в ст. 93 Конституции РФ. Все органы власти, которые должны принимать решение об отрешении его от должности находятся у него в «кармане».

3. Ст. 1 Конституции РФ объявляет Россию федерацией. Фактически, страна остается империей, управляемой из единого центра. Правитель назначает в провинции, помпезно называемые субъектами Федерации, своих наместников, которые формируют послушные им представительные органы. Поддерживается только ритуал самостоятельного образования органов власти провинций (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Подчинить все эти органы центру, как и в СССР, позволяет сформированное на основе принципа бюрократического централизма партеобразное объединение бюрократии и ее клиентелы. В этих условиях только ритуальное значение имеет норма, позволяющая регионам принимать свои конституции, уставы и законы (ч. 2 ст. 5, ч. 1–2 ст. 66, 72, 73, ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ). Органам власти в регионах, в целях разграничения предметов ведения, оставляется очень узкое поле для самостоятельного законотворчества (ч. 3 ст. 5 и ст. 73 Конституции РФ). ФЗ № 184-ФЗ откровенно лишает провинции конституционного права самостоятельно устанавливать систему своих органов власти. Ликвидировать всякую самостоятельность провинций позволяет введение финансовой зависимости всех регионов от центра. Российская империя всегда была сложной. Она продолжает включать в себя относительно самостоятельные уделы, к которым сегодня можно отнести Чечню, Дагестан и Татарстан.

4. Наибольшее сомнение вызывает вопрос о том, есть ли в стране демократический политический режим, декларируемый в ст. 1 Конституции РФ. Политологи говорят о наличии в России мягкого авторитарного режима. Для проверки этой гипотезы, следует посмотреть, действуют ли в России конституционные нормы, закрепляющие политические права граждан.

Дозировано позволяется реализовать ч. 1 ст. 13 Конституции РФ. Государство явно подавляет распространение невыгодных правящей группе идеологий, не запрещая их полностью. Оно откровенно нарушает запрет устанавливать государственную идеологию (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ). Как уже отмечалось, бюрократия взяла под свой контроль большую часть средств массовой информации. Она превратила их в органы пропаганды вождизма, патернализма, имперской идеологии.

Государство откровенно игнорирует норму, требующую поддержания равенства общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ). Оно открыто создает привилегии партеобразному объединению бюрократии и ее клиентелы.

Статья 30 Конституции РФ в толковании Конституционного Суда РФ дает свободу гражданам для объединения, в том числе, в политические партии. В стране зарегистрировано 77 политических партий. Казалось бы, свобода полностью реализована. Но население пассивно и не участвует в политической жизни страны. Оно доверяет свою судьбу своему вождю. В результате партии не имеют массовой поддержки в обществе, носят «игрушечный» характер. Государственная бюрократия сумела создать три значительных партии-подсадки, которые изображают из себя оппозицию. Их руководство полностью контролируется Администрацией Президента. Они используются для обозначения альтернативных выборов в стране.

Статья 31 Конституции РФ не дает гражданам свободы собираться на улице для выражения своих взглядов. ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» откровенно ставит возможность собраться на публичное мероприятие в зависимость от воли чиновников. С учетом ситуации они разрешают собрания или находят повод их запретить.

В стране систематически проводятся ритуальные выборы в органы власти (реализация ст. 32 Конституции РФ). В некоторых регионах прямо запретили выборы глав регионов. Бюрократия ликвидировала выборы мэров в большинстве городов страны. Таким образом, она пытается не допустить формирования публичных политиков снизу. В результате в стране нет реальных конкурентов бюрократии не только на должность главы государства, но и на должность главы региона. Значительные ограничения в законодательстве о выборах позволяют отстранить от участия в них почти всех «внеплановых выскочек». Соединение всего этого с контролем над общественным сознанием позволяет государственной бюрократии управлять ходом избирательных кампаний и превращать их в ритуал, с помощью которого прикрывается фактическое назначение или самоназначение лиц в органы власти.

Все это позволяет говорить о том, что в стране продолжает действовать традиционный для нее авторитарный режим в сочетании с опорой правящей группы на поддержку толпы.

Объемы статьи не позволяют провести всесторонний и глубокий анализ реализации всех норм первой главы Конституции РФ. Из сказанного следует, что многие нормы Конституции РФ не действуют, действуют только формально или дозировано. Конституция РФ работает в полсилы или даже меньше.

Боброва Наталья Алексеевна,
профессор кафедры конституционного
и административного права
Международного института рынка (г. Самара),
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ

Критическая и апологетическая функции конституционного права

11 февраля 2017 г. в Багдаде прошел многотысячный митинг протеста против реформы избирательного законодательства. В результате столкновений с полицией погибло 7 демонстрантов, более трехсот ранено.

Нам приходится постоянно доказывать, что главное в конституционном строе – именно выборы, избирательные законы, ибо они есть инструмент формирования власти, а какова власть – таков и конституционный строй³⁰. Битвы за избирательные законы на митингах и в парламентах других стран не удивляют. Удивляет пассивность нашей науки конституционного права.

Российские избирательные законы превратились в каучуковый инструмент создания для правящей партии тепличных условий на выборах, а для кандидатов от реальной оппозиции – дополнительных преград. О реальной конкуренции нет и речи, в результате чего сам институт выборов превращается в фикцию, декорацию народовластия, имитацию демократии.

Самый яркий тому пример – превращение в полнейшую фикцию института регистрации самовыдвиженцев как последнего социального лифта.

Наше избирательное законодательство многократно изменялось за последние 20 лет, причем далеко не в пользу принципов демократии, справедливости, неотвратимости ответственности за его нарушения.

Российская наука конституционного права не бросается на амбразуру против многочисленных избирательных новелл. Выступили ли ученые-конституционалисты когда-либо сообща, коллективно против антидемократических избирательных новелл? Нет. Наука состоит из чудаков-одиночек. Изощренные избирательные новеллы критикуют отдельные ученые при молчании большинства. В результате наука не представляет собой значимую социальную силу. Поэтому власть и не обращает особого внимания на науку. Ярким примером тому является то бесспорное обстоятельство, что государственные мужи, как правило, покидают научные конференции сразу же после своих приветственных речей.

25 ноября 2016 г. я присутствовала на конференции по совершенствованию избирательного законодательства, организованной ЦИК РФ и Общественной палатой РФ. Одним из первых выступил известный депутат Госдумы РФ и заявил, что не надо здесь предлагать какие-то существенные изменения избирательного законодательства. По сути, это оговорка по Фрейду: мол, не дело ученых и общественников вмешиваться в святая святых власти – избирательное законодательство. Сказав это, депутат от ЕР удалился. Э. А. Памфилова воскликнула: «Ушел! Для чего же мы собрались-то?»

Если у председателя ЦИК РФ подобное отношение вызывает изумление, то мы, ученые, давно привыкли к тому, что власть вспоминает о науке конституционного права лишь к очередному юбилею Конституции, а в повседневности использует науку как служанку, которая обоснует любое деяние власти, разработает очередную хитроумную законодательную инициативу в интересах власти, например, реформу местного самоуправления-2014, фактически отменившую ст. 12 Конституции РФ.

Некоторые ученые, изумившись изощренности нововведений в законодательство о местном самоуправлении, дошли до Конституционного Суда РФ, но последний отказал в принятии к рассмотрению жалобы Н. А. Бобровой и других заявителей, констатировав в своем Определении от 25 сентября 2015 г. № 20003-О, что отдельные граждане и иные заявители не являются субъектами обращения в суд по защите субъективно понимаемого ими такого коллективного права, как право на местное самоуправление. А если бы экспертное заключение в Конституционный Суд направила МАК – Межрегиональная ассоциация конституционалистов? От такого «субъективного понимания» было бы труднее отмахнуться.

Правда, чаще ученым приходится махать кулаками после драки. Так, мы поздно заметили, как «нахулиганила» Госдума перед своими последними выборами, увеличив количество подписей, которые должен собирать самовыдвиженец, с 0,5 до 3%, что в абсолютном значении означает увеличение числа собранных подписей в среднем с двух с половиной до пятнадцати тысяч³¹. Учитывая, что труд сборщиков подписей оплачивается от 30 до 200 руб. за подпись, то самовыдвиженцу на сбор подписей нужно затратить от 500 тыс. до 3 млн руб. Поэтому собрать подписи из 343 самовыдвиженцев в Госдуму-2016 удалось лишь двум (олигархам), а победил один, да и то член ЕР, которому помогли. Данная избирательная новелла реализована всего лишь за два месяца до начала избирательной кампании.

Следует запретить вносить изменения в избирательные законы менее чем за год до выборов. Иначе подобные «шалости» законодателя неизбежны.

Мы, ученые, в одиночку в меру своих сил и отваги зачастую плачем по волосам, в то время как снята голова: власти нужны не ученые, а апологеты, конституционные технологи. Подобно тому как политологи функционально разделились на ученых и политтехнологов, для которых главное – обеспечить победу на выборах своему кандидату и получить за это вознаграждение, так и конституционалисты разделились на ученых и «дипломированных лакеев», по меткому определению Ф. Энгельса. Некоторые из конституционалистов представляют собой «два в одном». Очень интересно наблюдать, когда в своих научных трудах ученые пишут одно, а в качестве экспертов и судей – нечто противоположное³².

Почему же наука конституционного права оказывается столь беспомощной в борьбе с конституционными правонарушениями?

Конституционное право – юридическая оболочка политики.

Наука конституционного права выполняет, помимо прочих, функции: 1) апологии конституции и конституционного законодательства; 2) критики недостатков конституционного законодательства и правовой реальности с целью разработки правильных политико-конституционных прогнозов.

Критическая и апологетическая функции – две стороны научного конституционализма. Нужны обе функции и, в принципе, они присутствуют в работах любого ученого. Все дело в характере и целевом назначении самих работ. Например, если это комментарий действующей конституции, учебник, то, конечно, должен превалировать юридический позитивизм.

В подлинной же науке без критики не обойтись. Не случайно в древности говорили, что наука начинается там, где ученый способен говорить власти «нет». Но наука и заканчивается там, где ученый не осмеливается или утрачивает способность сказать власти «нет».

Критический метод при отрыве от юридического позитивизма может переродиться в голое критиканство, а юридический позитивизм в отрыве от критического реализма перерождает науку в служанку власти («чего изволите-с»). Одни ученые предпочитают быть критиками и прогнозистами, другие – апологетами и конформистами, «дипломированными лакеями».

Критическая и апологетическая функции науки конституционного права лежат в основе соответственно критического реализма и аксиологического подхода научного конституционализма. Нельзя не согласиться с С. А. Денисовым, согласно которому в науке выделяется особое направление мысли – критический реализм, в отличие от аксиологического подхода, при котором ученые обсуждают идеалы конституционализма, часто утопические и оторванные от реальной жизни³³. Впрочем, о критической функции научного конституционализма, его идеологическом характере, двойном методологическом стандарте и методологической раздвоенности ученых-конституционалистов нами говорилось значительно раньше³⁴.

По мнению С. А. Денисова, «для советской науки государственного права главным являлся метод догматизма», «критический реализм только зарождается в науке»³⁵. Однако именно при советской власти были ученые, критиковавшие безальтернативные выборы, иные недостатки избирательной системы, ученые, доказывавшие наличие процессуальных норм, санкций и ответственности в советском государственном праве, предлагавшие пути совершенствования. Вершиной научного мужества была и остается статья С. А. Авакьяна³⁶. Критический реализм был и будет всегда, пока есть наука. Но и догматики всегда были, есть и будут, ибо всегда удобнее подстраиваться под власть, а не идти против нее. Догматиков от науки хватает и сейчас. Поэтому вряд ли оправданы надежды на какое-то новое развитие критического реализма.

Соотношение апологетической и критической функций в работах ученых зависит от: 1) личностных качеств ученого; 2) его социального статуса, должности; 3) целевого характера научного труда.

И все же, думается, наши конференции и другие организационные формы научной мысли могли бы способствовать повышению удельного веса критического реализма в научном конституционализме, а равно увеличению его социального КПД в целом. Например, конференции под эгидой МАК могли бы возвысить научный конституционализм до конкретных законодательных предложений, чтобы законодатель уважал науку за умение научного обоснования потребностей гражданского общества.

Пока же уважение к научному конституционализму лишь декларируется, и его критическая функция властью не востребована.

Джагарян Армен Арменович,
советник судьи Конституционного Суда РФ,
доктор юридических наук

Горизонтальный конституционализм: основания и перспективы

В основаниях современной правовой цивилизации лежит представление о том, что системообразующим фактором социально-правовой жизни является конституция, служащая формально-нормативной и практической экспликацией ценностей и идеалов конституционализма. Классическое понимание конституции, заявлявшее ее назначением ограждение свободы личности от властного произвола, кажется, далеко отстоит от столь многообещающей трактовки. Но предположение о том, что социосторическую «генетику» конституции или реально оказываемый ей эффект можно безошибочно уложить в сферу властных, «вертикальных» отношений, скорее ригоризм, комлиментарный отождествлению конституции с внешней формой. Не углубляясь в дискуссию по этому вопросу, заслуживающему отдельного внимания, стоит, заметить, что приоритет и формальное закрепление на заре конституционной эпохи либерально-инструментальных начал конституционализма, характеризующих оппозицию и взаимосвязь личности и власти, едва ли могли бы быть восприняты, усвоены и опробованы прежде, чем более общие ценности, побудившие конституционные реформы, не сложились в реальный фактор социальной нормативности, организующий личность в общем безотносительно к институционализированному принуждению и не только в его отношении, не стали частью обихода, по крайней мере интеллектуального, для существенной категории лиц, не готовых поступиться принципами.

Идейно-ценностные начала конституционализма небезосновательно связывают с религиозно-этическими состояниями общества, определенным мировоззрением, при котором «самоочевидной истиной» является то, например, что все люди созданы равными и наделены неотчуждаемыми правами. Эта исходная «истина», выражая универсальную правосубъектность личности, естественным образом порождает институциональные требования, обращенные к публичной власти, но этими требованиями не предрешается. Равенство в отношениях с властью производно от равенства в отношениях между собой участников гражданского общежития, связанных взаимным признанием правовой свободы, без которого ее возведение в ранг обязывающей публичную власть общей нормы невообразимо. Права человека тогда могут стать высшей ценностью государства, когда они восприняты в таком качестве гражданским обществом, настаивающем на ее государственно-правовом признании, соблюдении, защите. Идея общественного договора, возможно, чрезмерно романтизированная, позволяет уловить, что конституционный правопорядок определяет суверенно-публичную власть постольку, поскольку связывает соответствующим отношением к ней граждан (учреждение, легитимация и т. п.), резонно различающих во власти не только необходимые основания гражданского мира, но и требующие профилактики и реагирования на угрозы ему. Условленное же отношение к власти, опосредованное конституционным правопорядком, выражает само по себе до- и внегосударственно-властные начала правовой свободы, которая по сути нераздельна, не сводится к политическим аспектам, и консенсуально принимается за определенным образом понимаемое должное членами гражданского сообщества. Можно полагать, больше того, что публично-властные начала конституционализма укореняются по мере фактического проявления конституционных ценностей в отношениях, характеризующих гражданское общежитие. Нормативное закрепление иных, помимо собственно публично-властных, аспектов самореализации человека, изначально не предопределенное конституционной формой, оказывается существенным в условиях развитых конституционных состояний, где обусловленные раскрепощением личности внешние проявления индивидуальной свободы, в частности предпринимательской, культурной, религиозной, не только устоялись как фактор общественного прогресса, но и получают силу, способную стать серьезным вызовом для равноправия, справедливости, гуманизма.

Нет преувеличения в том, что конституция обретает сегодня мировоззренческий статус «гражданской Библии», становится «символом веры» нации, одухотворяющим социально-правовую систему во всей ее полноте, не исключая частноправовые институты и отношения. Если в XIX в. развитие конституционализма определяла, по замечанию М. И. Свешникова, позиция, согласно которой, в частности, социальные аспекты государственности не включались в объект конституционного регулирования³⁷, то на современном этапе интерпретация предмета конституционного права вне связи с определением, по крайней мере, всех отношений, имеющих основополагающее значение для сфер, где они складываются, может считаться раритетной. Реальная роль, на которую претендует конституционное право, – место ядра не только всей правовой системы, но и каждой отрасли в отдельности, публично-частный характер³⁸, так что предметы конституционного и национального права принципиально совпадают³⁹. Возникающие доктрины, акцентирующие помимо собственно властных (например, конституционный менеджмент⁴⁰) культурологические⁴¹, экономические⁴² и иные подобные аспекты конституционализма, свидетельствуют, что конституционное право, конституционализм осваиваются доктринально и практически как содержащие первичный и универсальный источник, генеральную предпосылку и общую меру (эталон) всех правовых норм, действий, отношений и, соответственно, оказывающие вполне определенный и все более ощутимый «горизонтальный эффект» в виде конституционализации частного права, усиливающегося конституционного воздействием на отношения частных субъектов, в том числе в сферах хозяйствования, труда, искусства, образования, медицины и даже семейных (включая весьма интимные) отношений.

Вопросам «горизонтального эффекта» посвящена обширная зарубежная литература, в центре внимания которой – проблемы действия основных прав в сфере частного права⁴³. При этом считается «само собой разумеющимся», что мысль о влиянии конституции на частные отношения «является, похоже, неизбежным следствием любой развитой конституционной системы»⁴⁴. Компаративистика демонстрирует, что конституционная юриспруденция, проявляя объяснимую осторожность, все же отходит от традиционной формальной позиции, при которой конституционные права не связывают непубличных субъектов или не коррелируются с частными отношениями – горизонтальное действие основных прав получает последовательное, но, впрочем, не единообразное признание⁴⁵. Явно высказанное конституционное закрепление такого эффекта скорее исключение (например, в Конституции ЮАР), а в основном речь идет о судебных доктринах. Это примечательно, если учесть, что сам судебный активизм, примыкающий к правовой политике, обнаруживает не только интенсификацию юрисдикционно-опосредованного воздействия на общественную практику конституционных норм, к которым должна восходить судебная позиция, но и расширение вовлечения частных лиц в правообразующее освоение конституционного потенциала.

Как правило, «горизонтальный эффект» принимается в виде косвенного влияния, а прямое обязывание основными правами в частных отношениях встречает настороженность, в том числе по мотивам более общих угроз, которые в самом «горизонтальном эффекте» усматриваются и для автономии личности, и для парламентских прерогатив, перетекающих в судебные органы⁴⁶. Так, в США частные субъекты не связаны конституционными правами, если и пока их поведение не подпадет под критерий «государственных действий», например, в силу прямого государственного регулирования или принуждения, вовлечения государства через соглашение, управление, финансовое или материальное участие в деятельности частного лица или осуществления таким лицом функций и задач публичной власти. Судебная практика Канады предполагает ответственность государства за упущения в виде необеспечения нормативных мер по предотвращению нарушений прав человека со стороны частных лиц. Наиболее широкое распространение, включая европейскую конвенционную юрисдикцию и национальные правопорядки (например, Италии, Испании, Швейцарии, Японии), получила разработанная Федеральным конституционным судом ФРГ доктрина действия основных прав на третьих лиц. Предполагается, что Основной закон, не будучи ценностно нейтральным, закрепляет в виде основных прав объективную систему ценностей, с которой должно быть согласно толкование и применение в том числе норм частного права⁴⁷. В Китае фиксируются признаки «прямого эффекта», поскольку судьи призваны, в частности, обеспечивать государственные гарантии безопасного труда и недопустимость контрактных условий, ущемляющих право на труд (занижение ответственности за производственный травматизм и т. п.)⁴⁸.

Формальная основа «горизонтального эффекта» – верховенство и прямое действие Конституции, включая непосредственное действие основных прав как неотъемлемых и неотчуждаемых независимо от субъектного состава отношений. Являющееся основой всех прав, достоинство личности не может быть умалено ни по какому поводу (ст. 21 Конституции), и частный статус не освобождает от соблюдения этого требования. Но «горизонтальный эффект» основных прав проявляется не только через их прямое (не опосредованное законом) действие; это не «остаточная категория»⁴⁹. Эффект основных прав не уменьшается законодательной активностью. Больше того, рост законодательно-нормативного массива повышает степень энтропии в правовой системе, что определяет необходимость ответных мер оперативного реагирования. Устранение правовых пробелов, коллизий и иных подобных дефектов достигается как раз на основе общих конституционных норм, включая непосредственно-регулятивный потенциал основных прав, в судебной и иной правоприменительной практике. Разумеется, связанные с этим вызовы парламентским прерогативам не могут оставаться без внимания, но нельзя не учитывать, что сам принцип разделения властей должен толковаться с позиции не только преодоления чрезмерной концентрации властных полномочий в одном лице или органе, но и достижения необходимого уровня и качества гарантирования основных прав, верховенства права и конституции. Важно и то, что нормы частного права, являясь частью конституционного правопорядка, призваны объективировать конституционные принципы, цели, нормы в соответствующей сфере, а субъективные гражданские права и обязанности – конкретизированное выражение основных прав, обязанностей, иных конституционных институтов. Сужение юрисдикционных возможностей реализации «горизонтального эффекта» может означать отказ в правосудии. Впрочем, «горизонтальный эффект» основных прав – существенное, но не исчерпывающее проявление горизонтального конституционализма, включающего концептуально-идеологический, нормативный, правоприменительный, непосредственно-реализационный компоненты.

Конституционный правопорядок служит институционально-правовым выражением гражданского общества, и субъекты, его образующие, не могут быть не связаны как основными правами, выражающими общую меру свободы, так и непосредственно участвующими в определении этой меры ценностно-целевыми, принципными и иными основами конституционного строя. И даже, в некоторых случаях, требованиями, формально адресованными публичной власти, по крайней мере, в том смысле, что они не могут опровергаться или обесцениваться частной договоренностью либо, напротив, могут оказаться востребованы частной практикой по аналогии и устояться как имеющие ориентационно-регулирующее воздействие.

КС РФ полагает, между прочим, что конституционная обязанность соблюдать права и свободы распространяется на общественные объединения в их отношениях со своими членами (определения от 5 февраля 2009 г. № 247-О-О, от 6 марта 2013 г. № 324-О), что основные права обосновывают не только негативные, но и позитивные обязательства частных лиц. Например, это социальные обременения не относящихся к бюджетной сфере работодателей в отношении реализации работниками права на отдых (постановление от 9 февраля 2012 г. № 2-П) или частных авиакомпаний применительно к льготной перевозке малолетних детей (постановление от 20 декабря 2011 г. № 29-П) и, даже, порядок заключения договоров банковского вклада (постановление от 27 октября 2015 г. № 28-П). Вместе с тем, допустим, свобода договора применительно к оказанию юридической помощи связана институциональными принципами правосудия, что делает спорными «гонорары успеха» (постановление от 23 января 2007 г. № 1-П), а деятельность основанных на саморегулировании, автономии третейских судов требует соблюдения гарантий, присущих любому судебному разбирательству (постановления от 26 ноября 2011 г. № 10-П и от 18 ноября 2014 года № 30-П). Конституционные характеристики института семьи, относящегося к основам социальной системы, не предполагают признание союзов лиц одного пола (определение от 16 ноября 2006 г. № 496-О) или полигамных союзов (определение от 18 декабря 2007 г. № 851-О-О), равно как и их пропаганду (постановление от 23 сентября 2014 г. № 24-П). Однако осторожность, которую КС РФ проявляет при применении распространительного толковании институциональных принципов государственности применительно к взаимодействию частных, корпоративных субъектов (например, определение от 3 июля 2014 г. № 1532-О), свидетельствует о том, что конституционализация частного права предполагает не его публицизацию, а поиск адекватного казуального выражения конституционного баланса публичных и частных начал, имманентного в принципе любой правовой отрасли, но имеющего специфику, различаемую в зависимости от предметного, институционного, исторического контекста.

Основные начала гражданского законодательства вытекают из Конституции (ст. 8, 34, 35 и др.), конкретизируют и развивают ее содержание (постановления КС РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П, от 6 ноября 2013 г. № 23-П). Это предполагает, что обеспечение публичных интересов в частном праве не исчерпывается преодолением зашкаливающих социально вредных проявлений личного эгоизма, т. е. по существу антисоциальностью, противоправностью, не сводится к применению императивных норм. Частноправовым отношениям объективно присущи начала кооперации, самоорганизации; солидарность – органический фактор цивилистики. Так что в глобальном смысле все нормы частного права направлены в том числе на обеспечение публичного интереса⁵⁰. Диспозитивность здесь может быть верно понята и реализована лишь как конституционно-обусловленное усмотрение.

Горизонтальный конституционализм можно условно определить как основанный на верховенстве права и Конституции правовой режим нормативного и правоприменительного, прежде всего юрисдикционно-судебного, обеспечения связанности во взаимоотношениях между собой не публично-властных субъектов относящимися к основам конституционного правопорядка целями, ценностями, принципами, нормами, релевантными существу данных конкретных отношений, а также непосредственным действием основных прав и свобод – при безусловном соблюдении баланса публичных и частных интересов и недопустимости произвольного вмешательства в индивидуальную автономию. Комплексное осмысление горизонтального конституционализма, последовательная конституционализация частного права – одна из важнейших и актуальных задач современного российского правоведения, имеющая не только сугубо конституционно-правовое, а межотраслевое, междисциплинарное значение.

Кондратович Наталья Михайловна
доцент кафедры конституционного права
юридического факультета
Белорусского государственного университета,
кандидат юридических наук, доцент
(Республика Беларусь, г. Минск)

Современные процессы конституционных преобразований в меняющемся мире

Мы живем в эпоху глобальных перемен. Меняется политическая карта мира, переустраиваются или создаются новые государства, меняются формы правления, в рамках существующих форм правления государства стремятся найти для себя оптимальную модель. Процесс глобализации коснулся всех без исключения стран и требует тесного сотрудничества международного сообщества. Мы вынуждены реагировать на вызовы времени. Глобализация требует от стран предусматривать возможность определенных конституционных перемен. Перед современным обществом встают трудные вопросы. Все чаще человечество обращается к народовластию, демократии с надеждой найти в таком способе управления государством и обществом справедливость, ратуя за углубление качества демократии.

Новой тенденцией правового развития ХХ–ХХI вв. является конституционализация государственной и общественной жизни, когда конституция становится основой национальной правовой системы⁵¹. Конституция — развивающаяся правовая материя, она поддается давлению обстоятельств и должна быть изменена, если этого потребует сложившаяся ситуация⁵². Вызовы современного мира весьма серьезны. Одной из самых глобальных проблем является угроза терроризма. С точки зрения конституционного права конституционные положения могут стать более эффективными средствами борьбы с этой угрозой. Терроризм противостоит ценностям демократии, свободам и безопасности, следовательно – противостоит самой сущности демократической конституции.

В современных конституциях появилась тенденция – закрепление норм, напрямую направленных на борьбу с терроризмом. Политическая Конституция Республики Чили закрепляет положение о том, что «терроризм в любых его формах по существу противоречит правам человека» (п. 1 ст. 9)⁵³. Статья 237 Конституции Египта 2014 г. провозглашает приверженность государства «борьбе с терроризмом» и предусматривает не только процедуру по обнаружению и выявлению этой угрозы, но и закрепляет необходимость справедливой компенсации за ущерб, причиненный террористами: «Государство обязуется бороться со всеми типами и формами терроризма и отслеживать источники финансирования в течение определенного срока в свете угрозы, которую он представляет для государства и граждан, гарантируя государственные права и свободы. Закон определяет положения и порядок борьбы с терроризмом и справедливой компенсации за ущерб, нанесенный терроризмом»⁵⁴.

Достаточно редким явлением в конституционных текстах является наличие санкций в конституционных нормах. Весьма показательна в этом отношении ст. 140 Политической Конституции Республики Перу 1993 г., которая гласит: «Смертная казнь применяется только за измену Родине, военные преступления и терроризм, в соответствии с законом и обязывающими положениями международных договоров»⁵⁵. Аналогичные нормы, но более развернутые, мы можем обнаружить в Конституции Республики Чили (п. 2, 3 ст. 9).

Не менее серьезным вызовом, способным нанести большой вред обществу, является коррупция. Эта порочное явление стало проблемой любого современного государства, зачастую носит системный характер.

В современных государствах борьба с коррупцией стала национальной стратегией. Причем борьба с коррупцией провозглашается одной из ключевых обязанностей государства, текстуально закрепленной в конституции. Так, принятая на референдуме в январе 2014 г. Конституция Египта содержит отдельную ст. 218, которая так и называется «Борьба с коррупцией». Согласно указанной норме: «Государство обязуется бороться с коррупцией, а закон определяет компетентные контролирующие органы и организации. Компетентные контролирующие органы и организации осуществляют координацию друг с другом в борьбе с коррупцией, укрепление ценностей честности и прозрачности в целях надлежащего осуществления государственных функций, охраны государственных средств, развития и исполнения национальной стратегии борьбы с коррупцией в сотрудничестве с другими компетентными контролирующими органами и организациями в порядке, определенном законом».

Антикоррупционная составляющая заложена в конституционно-правовом статусе органов государственной власти, в порядке их формирования и деятельности.

Своим арсеналом инструментов в предупреждении и борьбе с коррупцией располагает парламент – прежде всего, посредством совершенствования законодательства, устраняя коррупционные лазейки в нем; совершенствуя работу государственных органов, ликвидируя административные барьеры; контролируя распределение бюджетных ассигнований; создавая новые инструменты по борьбе с коррупцией; активно сотрудничая с институтами гражданского общества. Одним из серьезных инструментов, позволяющих парламенту бороться с коррупцией, является парламентский контроль по наблюдению и проверке деятельности органов исполнительной власти, а также иных субъектов в целях обеспечения соблюдения и исполнения законодательства и эффективного функционирования органов государственной власти. К таковым, в первую очередь, относятся мероприятия, осуществляемые в рамках деятельности комитетов и комиссий парламента.

Формой конституционно-правовой ответственности должностных лиц, состоящей в принудительном и досрочном отстранении их от занимаемой должности в порядке и по основаниям, установленным в конституции государства, принято рассматривать импичмент.

Анализируя конституции зарубежных стран, нетрудно заметить, что в большинстве случаев основанием для инициирования импичмента является нарушение норм конституции или действующего законодательства. Зачастую нарушения норм права главами государств и иными должностными лицами связаны с коррупцией, являющейся одним из основных факторов стагнации экономики и сохранения социального неравенства, а также одной из угроз национальной безопасности государства⁵⁶.

На сегодня в мире отстранены от занимаемой должности в порядке импичмента десять глав государств, причем шесть из них по обвинениям в коррупции и злоупотреблении властью. Последний пример – Президент Южной Кореи Пак Кын Хе в связи с обвинениями Президента и ее ближайшего окружения в коррупции и разглашении секретных документов. В ходе голосования, состоявшегося 9 декабря 2016 г., 234 из трехсот депутатов Национального Собрания проголосовали за импичмент Президента и приостановили ее полномочия.10 марта 2017 г. Конституционный суд Южной Кореи утвердил импичмент Президенту Пак Кын Хе.

Совсем не лишним, с нашей точки зрения, было бы включить в перечень требований, предъявляемых конституцией к кандидату в президенты, члену правительства или иному высокопоставленному должностному лицу, требований, носящих моральный характер. Так, Конституция Сингапура среди всех прочих требований, предъявляемых к кандидату на пост президента, закрепляет требование «являться человеком честным, с хорошим характером и репутацией» (ст. 19 (е) Конституции)⁵⁷.

На фоне общей озабоченности ростом коррупции и скептицизма в отношении возможности ее ликвидации предметом повышенного интереса закономерно становятся примеры “лучших практик„ – реальных успехов, достигнутых в данной сфере отдельными странами. Заметное место в этом ряду по праву занимает Республика Сингапур⁵⁸. Анализируя причины успеха Сингапура в данной сфере, Л. В. Гладченко выделяет несколько основных его компонентов: политическая воля высшего руководства страны, при которой проблемы борьбы с коррупцией легли в основу национальной стратегии (субъективный фактор); ликвидация побудительных мотивов для совершения коррупционных действий путем формулирования и утверждения на практике принципов «честного и неподкупного правительства», распространение их на всю государственную службу(личный пример в деле применения закона традиционно показывают «первые лица» государства, сделавшие данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и проводимых финансовых операциях достоянием гласности); формирование неприятия этого явления в сингапурском обществе. В результате целенаправленной и жесткой линии руководства, осуществлявшейся под лозунгом «Хочешь победить коррупцию, будь готов отправить за решетку своих друзей и родственников», были сломаны некоторые стереотипы общественного сознания⁵⁹. В совокупности принятые меры привели к тому, что коррупция перешла в разряд социально неприемлемых явлений.

Признавая достижения Сингапура в борьбе с коррупцией, следует заметить, что проводились они в условиях «авторитарного» характера политического режима, несовместимого с идеями демократии и нарушающего права человека. В то же время проведение мер по реальному противодействию коррупции не может ограничиваться кампаниями по расследованию отдельных случаев, а должно стать самостоятельным направлением государственной стратегии, приоритетом политики национальной безопасности, организацией системного противодействия коррупции, как это было сделано в Сингапуре.

Антикоррупционная политика современных государств должна основываться на следующих тенденциях: антикоррупционный анализ действующего законодательства; декоммерциализация и децентрализация процессов государственного управления; формирование постоянного контроля за имущественным положением представителей власти⁶⁰; информационная прозрачность процесса принятия решений органами власти; создание системы регулярной проверки чиновников на склонность к коррупции; дальнейшее совершенствование правоохранительной системы; создание непрерывной электронной связи между гражданином и государством; введение принципа: индивидуальный рейтинг госслужащего – рейтинг доверия общества.

Провозглашение в различных конституциях современности приверженности одним и тем же фундаментальным принципам общественного и государственно-политического устройства еще не означает одинаковой последовательности их реализации на практике. Но угрозы и вызовы современности необходимо решать согласованно и своевременно, используя все доступные возможности. Определенно, основные направления должны закрепляться в конституциях современных государств.

Кравец Игорь Александрович,
заведующий кафедрой теории и истории государства и права,
конституционного права
Новосибирского национального исследовательского
государственного университета,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
Сибирского института управления – филиала
ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации»,
доктор юридических наук, профессор

Российский конституционализм и конституционный краудсорсинг: перспективы конституционной модернизации

Конституция, краудсорсинг и субъекты права на конституционную модернизацию

Многозначный термин «конституция» служит конструктивной основой для современного политического устройства, теории и практики конституционализма. Конституция может рассматриваться как: 1) нормативно-правовой акт высшей юридической силы; 2) политическое и государственное устройство (конституция Римской республики или конституция Великобритании); 3) обобщенное название императорских актов, имевших силу закона в Древнем Риме; 4) апостольская конституция — в Католической церкви правовой акт, провозглашенный папой римским (папская булла); 5) биоконституция — телосложение человека или животных. Конституция человека — совокупность функциональных и морфологических особенностей организма, сложившихся на основе наследственных и приобретенных свойств, которые определяют своеобразие реакции организма на внешние