Ю.А. Зюбанов

О прокуратуре Российской Федерации

Постатейный комментарий

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

З-98

Автор

Зюбанов Ю. А., кандидат юридических наук, доцент, член-корреспондент РАЕН.

Краткий авторский комментарий действующей редакции Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» по состоянию на июль 2017 г. излагает нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы организации и деятельности отечественного надзорного органа, а также сжатый сравнительно-правовой анализ законов о прокуратуре стран ближнего зарубежья. Книга раскрывает историческую и практическую платформу основных направлений прокурорской деятельности, их значение на постсоветском пространстве, где функционирует двадцать одна государственная прокуратура.

Издание предназначено для широкой аудитории читателей и специалистов, желающих пополнить свой умственный багаж и интересующихся вопросами надзорной практики органов прокуратуры на современном этапе.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Зюбанов Ю. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

В трудный период истории Отечества сильная
прокуратура России может и должна сполна послужить
верою и правдою своему народу.

А. Я. Сухарев¹

Предисловие

Конституция Российской Федерации определяет статус прокуратуры России как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору страны. Она устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ст. 129). Таким нормативным правовым актом является Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который перешагнул свой 25-летний рубеж, а общий стаж деятельности прокурорского ведомства превышает 295 лет.

Главная цель работы — провести краткий сравнительно-правовой анализ основных направлений организации и деятельности прокуратур стран ближнего зарубежья. Их новейшая история неоднозначна, как и пройденный путь обретения независимости. В настоящее время на постсоветском пространстве функционирует двадцать одна государственная прокуратура. Конечно же, данная книга не в состоянии заменить весь перечень организационно-распорядительных и информационно-методических документов надзорных ведомств — правопреемников советской прокуратуры, цель издания иная: показать их некоторые общие тенденции и индивидуальные особенности развития на современном этапе. Справочно-информационный и одновременно историко-методический характер настоящего издания раскрывает теоретическую и практическую платформу направлений прокурорской деятельности. Это рациональное сжатое изложение совокупности законов о прокуратуре стран ближнего зарубежья и иных нормативных правовых актов этих государств, регулирующих деятельность надзорных ведомств, а также приемов и методов организации работы прокурора. Четвертьвековой срок самостоятельности большинства прокуратур ближнего зарубежья требует осмысления накопленного опыта и установления главных ориентиров на будущее. Тем более что на территории бывшего Советского Союза процесс становления новых государственных образований и их надзорных ведомств продолжается.

Издание может быть использовано в качестве дополнения к профессиональным и научно осмысленным работам изложения отечественной прокурорской деятельности. Такими авторитетными книгами являются: Комментарий к Закону о прокуратуре / под общ. ред. Ю. И. Скуратова (1996 г.); Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова (2002 г.); Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокурова (2012–2016 гг.); Настольная книга военного прокурора / под общ. ред. С. Н. Фридинского (2012 г.); Винокуров А. Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (2016 г.).

Предлагаемый материал ни в коей мере не следует считать политизированным. Его необходимо рассматривать исключительно как объективный краткий сравнительно-правовой опыт деятельности органов прокуратуры в постсоветском правовом пространстве, который изложен на основе действующих законов о надзорных ведомствах.

Источником текста Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и других отечественных нормативных правовых актов являются справочные правовые системы «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодексы и законы РФ» и «Кодекс». Законы и ведомственные нормативные акты стран ближнего зарубежья, регулирующие их деятельность, размещены на официальных сайтах этих прокуратур и указаны в списке литературы, помещенном в конце настоящей книги.

Ю. А. Зюбанов

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Прокуратура Российской Федерации

1. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее — суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.

1. Закон о прокуратуре начинается со статьи, в которой приводится определение прокуратуры Российской Федерации и излагаются основные направления ее деятельности. Первый пункт содержит законодательную формулировку, раскрывающую (легальное) понятие отечественной прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов. Это государственно-правовой институт, который от имени государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Прежние советские нормативные акты о прокуратуре не содержали отдельно подобной дефиниции, однако поименование ведомства как единого государственного органа, выполняющего надзорные задачи и функции, имело употребление и слагалось из текста нескольких статей. Эта практика законотворчества наложила свой отпечаток, в силу чего первые законы о прокуратуре Украины 1991 г. и Туркменистана 1992 г. не содержали обособленного законодательного определения прокуратуры. В дальнейшем законодатели стран ближнего зарубежья приходят к пониманию необходимости легального обозначения прокуратуры. В законах Казахстана 1995 г. (ст. 3), Азербайджана 1999 г. (ст. 2), Грузии 1997 г. (ст. 1) и 2008 г. (ст. 1), Узбекистана 1992 г. (ст. 1), Таджикистана 2005 г. (ст. 1), Приднестровской Молдавской Республики 2006 г. (ст. 1), Республики Беларусь 2007 г. (ст. 1), Южной Осетии 2007 г. (ст. 1), Туркменистана 2009 г. (ст. 6), Абхазии 2006 г. (ст. 1) и Украины 2014 г. (ст. 1) эта норма уже имеется. По действующему закону Республики Беларусь, прокуратура — это единая и централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами (ст. 1 ЗБ 2007). Молдавский законодатель установил, что прокуратура — это автономное публичное учреждение в рамках судебной системы, которое в уголовном и иных предусмотренных законом производствах содействует соблюдению правопорядка, осуществлению правосудия, защите прав и законных интересов личности и общества (ст. 1 ЗМ 2016).

Принцип единства и централизации системы прокуратуры унаследован с петровских времен и последовательно закрепляется в советских положениях о прокурорском надзоре, Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. (ст. 4), постановлении Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и подзаконных нормативных актах. К числу последних относятся подзаконные нормативные акты главы государства: в частности, Указ Президента РФ от 16 мая 2014 г. № 338 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» устанавливал общую штатную численность единой централизованной системы органов прокуратуры РФ в количестве 47 912 единиц. Новый штат единой централизованной системы прокуратуры России, включая органы военной прокуратуры, вводит с 1 января 2017 г. Указ Президента РФ от 22 декабря 2016 г. № 701 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» в количестве 51 014 единиц, в том числе органов военной прокуратуры в количестве 3102 единицы, из них военнослужащих в количестве 2063 человека, гражданского персонала — 1039 человек.

Единство органов прокуратуры и ее централизованный характер деятельности закрепляют законодательные акты Узбекистана (ст. 1 ЗУз 1992), Казахстана (ст. 3 ЗКа 1995), Грузии (ст. 3 ЗГ 1997, ст. 4 ЗГ 2008), Абхазии (ст. 4 ЗАб 2006), Приднестровской Молдавской Республики (ст. 1 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и др. Анализируемые принципы в законе Республики Узбекистан закреплены в определении и означают, что прокуратура — это единая централизованная система органов прокуратуры, возглавляемая Генеральным прокурором Республики Узбекистан (ст. 1 ЗУз 1992). По закону Республики Казахстан прокуратура составляет единую централизованную систему органов, ведомств, учреждений, куда даже входят организации образования (ст. 3 ЗКа 1995). Латвийский законодатель установил, что прокуратура является единой централизованной трехступенчатой системой учреждений, возглавляемой Генеральным прокурором (ст. 4 ЗЛа 1994).

Количественный состав органов прокуратуры определяли и определяют законы Украины (ст. 5 и 6 ЗУк 1991; ст. 1, 3, 7 ЗУк 2014). В настоящее время общая численность централизованной системы работников органов прокуратуры представляет 15 000 лиц с уменьшением количества прокуроров с 1 января 2018 г. до 10 000 лиц (ст. 14 ЗУк 2014). Общая численность прокуроров в Прокуратуре Молдовы устанавливается Парламентом по предложению Генерального прокурора, согласованному с Высшим советом прокуроров. Численность прокуроров в каждой прокуратуре устанавливается Высшим советом прокуроров по предложению Генерального прокурора Молдовы (ст. 7 ЗМ 2016).

Прокуратура России осуществляет свою деятельность по надзору и иным функциям «от имени Российской Федерации». Под этим словосочетанием следует понимать российское федеративное государство. От имени политической организации общества надзорный орган и в советские времена выполнял возложенные на него задачи. На заре его становления по Положению о прокурорском надзоре 1922 г. — это осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений (п. «а» ст. 2). В послевоенное время Генеральная прокуратура СССР в лице Генерального прокурора страны и подчиненных ему прокуроров производила от имени государства надзор за законностью (ст. 4 П 1955 г.).В период развитого социализма государственный характер деятельности прокуратуры страны получает закрепление в Конституции СССР 1977 г. (гл. 21). Все органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР (ст. 168). Эта конституционная новелла подтвердила государственно-властный характер органов прокуратуры и создавала необходимые и достаточные условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства. Приведенный краткий анализ осуществления деятельности отечественных органов прокуратуры позволяет констатировать, что надзорное ведомство всегда осуществляло свои функции от имени государства. Это не позволяет выразить полную солидарность с мнением комментаторов Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которые утверждают: «Впервые в Законе подчеркивается, что прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации»².

От имени суверенных государств воплощают в жизнь свою деятельность прокуратуры Казахстана (ст. 1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007). Надзорный орган Грузии от имени государства в качестве истца участвует в делах, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, связанных с передачей государству незаконного и необоснованного имущества и имущества, добытого путем рэкета, группировки, занимающейся рэкетом, рэкетира, должностного лица, члена воровского сообщества, лица, торгующего людьми, лица, способствующего распространению наркотических средств, а также лица, осужденного согласно подп. «в» ч. 3 ст. 194 Уголовного кодекса Грузии (п. «з» ст. 3 ЗГ 2008)³.

История свидетельствует, что российский надзорный орган получает жизнь в ответ на одну из существенных болезней государственного управления — бюрократизм, мешавший осуществлению намеченных Петром I преобразований в имперском государстве. «Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества. Известный историк В. О. Ключевский писал следующее. “Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали “и по тому его великого государя указу подьячий не послан”. Необходим был орган, задачей которого являлась бы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля над государственным аппаратом. Это было важно для укрепления целостности и единства империи. Ознакомившись с деятельностью прокуратуры во Франции, которая является родоначальником этого органа, а также в Англии, Петр I, взяв название из французской практики, создал орган с учетом особенностей России и задач, которые он предназначал решать с его помощью”»⁴.Основные направления деятельности прокуроров определены первым законодательным актом о прокуратуре — Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату от 12 января 1722 г. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а та каждой коллегии по прокурору и обер-прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»⁵. При введении указанных должностей им ставится задача путем надзора добиться того, чтобы «сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревностно и истинно поступали»⁶. Надзорная функция определялась как главная и в последующей истории прокуратуры. Екатерина II в своем указании при назначении Генерал-прокурора писала, что ему следует «…выслушать всякого, имея только единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине…»⁷.

На начальном этапе строительства советских государственных органов основная деятельность прокуратуры от имени государства получает наименование надзора (п. «а» ст. 2 П 1922; п. «а», «г» ст. 4 П 1933). Полномочия по осуществлению высшего надзора закрепляются в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). В 1955 г. вновь принятое Положение о прокуратуре Союза ССР (ст. 1, 2) приводят в соответствие с довоенным основным законом. Конституционные новеллы развитого социализма о высшем надзоре (ст. 164 Конституции СССР 1977 г. и ст. 176 Конституции РСФСР 1978 г.) дословно трансформируются в 1979 г. в общесоюзный прокурорский закон. По нему «в соответствии с Конституцией СССР высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». С целью осуществления своих полномочий «высшего надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные в части первой настоящей статьи государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе социалистической законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан» (ст. 1 З 1979).

Действующее постановление государственной власти о прокуратуре России не столь многословно и не упоминает о высшей ступени осуществления надзора. Оно включает надзор за соблюдением положений Конституции страны и исполнением всех законов, действующих на ее территории, что, безусловно, уже равносильно его главенствующему уровню. Такой вывод следует, в частности, из того, что впервые в Закон введено общеправовое понятие «функции прокуратуры». Под ними следует понимать основные направления деятельности ведомства страны, которые выражаются в осуществлении надзора, а спектр его распространения охватывает широкий круг субъектов.

Применительно к деятельности надзорных ведомств практически все страны ближнего зарубежья отказались от словосочетания «высший надзор». Функции по его осуществлению сохранились в Республике Казахстан (ст. 1 ЗКа 1995). Некоторые страны вообще дистанцировались от термина «надзор», заменив его на «контроль». Так, в Молдове «в деятельности Прокуратуры внутренний иерархический контроль и судебный контроль являются принципами, обеспечивающими реализацию права вышестоящего прокурора осуществлять контроль законности решений нижестоящих прокуроров, а также возможность обжалования решений и процессуальных действий прокурора в судебную инстанцию» (п. 5 ст. 2 ЗМ 2008). Среди направлений деятельности прокуратуры Азербайджана надзорные функции не упомянуты, значится только «контроль за исполнением и применением законов в деятельности органов дознания и оперативно-розыскных органов» (ст. 4 ЗАз 1999).

В дефиницию, раскрывающую содержание деятельности прокуратуры, законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую ее предназначение в государстве. Кроме основных направлений деятельности надзорный орган может выполнять и иные функции, установленные федеральными законами (поддержание государственного обвинения в суде, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности и др.). Круг дополнительных функциональных полномочий органа предусматривает закон Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007). По данному поводу имеется формулировка в законе Республики Таджикистан, согласно которой прокуратура выполняет и другие функции, предусмотренные Конституцией страны и другими законами Республики Таджикистан. Прокуратура в соответствии с законодательством Республики Таджикистан в пределах своих полномочий может действовать в других направлениях, где необходим прокурорский надзор (ст. 1, 5 ЗТа 2005). Иные функции, установленные законами Приднестровской Молдавской Республики, отнесены к ведению ее прокуратуры (ст. 1 ЗПМ 2006). К иному направлению деятельности органов прокуратуры Казахстана относится надзор за законностью в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов (ст. 47.3 ЗКа 1995).

2. В п. 2 определяются общие направления деятельности прокуратуры, которые осуществляются в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Содержание деятельности заключается в осуществлении прокурорского надзора, который состоит из двух взаимосвязанных этапов. Первоначально прокурор наблюдает, т. е. осуществляет прокурорский надзор за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства. При обнаружении нарушений на втором этапе своей деятельности принимает меры к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Основной предмет ведения прокуратуры при осуществлении надзора перечислен в абз. 2 и 3 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Прокурорский надзор распространяется на органы государственного управления, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Это касается исполнения ими законов, соответствия законам издаваемых ими правовых актов, а также соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Первоочередное перечисление в норме органов управления и упоминание руководителей коммерческих и некоммерческих организаций связано с многочисленностью данных субъектов и их основным предназначением, которое состоит в реальном обеспечении прав и свобод любого человека, находящегося на территории России. Одновременно с этим приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства. В правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры России и других стран ближнего зарубежья. Защита прав и свобод человека и гражданина через надзор за органами управления и руководителями различных организаций — это приоритетное направление в работе прокуратур Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Абхазии (п. 2 ст. 1 ЗАб 2006), Туркменистана (ст. 1 ЗТу 2015) и др. Так, задачами прокуратуры Республики Беларусь являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (ст. 4 ЗБ 2007). Основными направлениями деятельности органов прокуратуры Таджикистана являются: 1) надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами Республики Таджикистан, местными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, банками, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями, политическими партиями и иными объединениями, независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, их должностными лицами, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых ими; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, признанными высшей ценностью, всеми структурами и должностными лицами, указанными в первом абзаце настоящей статьи (ст. 5 ЗТа 2005).

В качестве самостоятельных направлений российский закон перечисляет некоторые виды деятельности в сферах правовых отношений. Нарушение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, судебными приставами, а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, в том числе администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, наиболее существенно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Этому участку работы, как правило, уделяется повышенное внимание. Именно этим можно объяснить то, что законодатели Украины, Грузии, Латвии поставили на первое место надзор за исполнением законов блоком так называемых силовых структур. На прокуратуру Украины возлагаются такие функции, как «надзор за сдержкой законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие» и «надзор за сдержкой законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» (п. 3 и 4 ст. 2 ЗУк 2014). Первоочередные задачи грузинской прокуратуры состоят в том, что она в установленном порядке: а) осуществляет уголовное преследование; б) для обеспечения уголовного преследования осуществляет процессуальное руководство в стадии расследования; в) в предусмотренных Законом случаях проводит расследование в полном объеме; г) осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Закона при ведении оперативно-розыскной деятельности; д) проводит проверку фактов нарушения прав лиц, лишенных свободы, и исполняет процессуальные обязанности в местах задержания, пенитенциарных и других учреждениях, исполняющих наказания или назначаемые судом иные меры принудительного характера (ст. 3 ЗГ 2008). Основные функции прокуратуры Латвии: 1) осуществляет надзор за работой учреждений дознания и оперативной деятельностью других учреждений; 2) организует, возглавляет и осуществляет досудебное расследование; 3) начинает и осуществляет уголовное преследование; 4) поддерживает государственное обвинение; 5) осуществляет надзор за исполнением наказаний (ст. 2 ЗЛа 1994).

Закон наделяет прокуратуру функцией уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Глава 3 Уголовно-процессуального кодекса РФ регулирует уголовное преследование, которое «от имени государства по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения осуществляет прокурор» (ч. 1 ст. 21 УПК РФ). В полномочия прокурора входит дача согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч. 2 и 3 ст. 20 УПК по делам частного и частно-публичного обвинения, при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы. К иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором неизвестны. Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве (ч. 4 ст. 20, ч. 5 ст. 21 УПК РФ).

Функцию уголовного преследования за органами прокуратуры в виде производства предварительного расследования преступлений закрепляют нормативные акты Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992); Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Республики Беларусь (ст. 4 ЗБ 2007), Туркменистана (ст. 3 ЗТу 2015) и др. Азербайджанская прокуратура в порядке и случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, возбуждает уголовные дела и ведет предварительное следствие. В целях обеспечения ведения уголовного преследования прокуратура осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием (ст. 17 ЗАз 1999). Прокуратура Молдовы реализует уголовную политику государства и выполняет следующие функции: руководит уголовным преследованием и осуществляет его; представляет обвинение в судебной инстанции; организует деятельность органов уголовного преследования в рамках уголовного процесса, руководит ею и контролирует ее (ст. 5 ЗМ 2016).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями была возложена на надзорные органы Законом о прокуратуре СССР 1979 г. С тех пор координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выступает в качестве самостоятельного направления деятельности российского ведомства. Для реализации координационной функции прокуроры — руководители прокуратур всех уровней наделены соответствующими организационно-управленческими полномочиями, определяемыми Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Аналогичные положения приняты в Республиках Беларусь и Грузия, а решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 25 ноября 2005 г. утверждено Положение о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ.

Это направление деятельности прокуратур различного уровня находит постоянное отражение в нормативных актах российского надзорного ведомства. Положение об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах от 28 января 2010 г. гласит, что данные подразделения обеспечивают координацию деятельности федеральных правоохранительных органов в округе по борьбе с преступностью (п. 3.2). Генеральный прокурор РФ является председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов России. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор возглавляет Главную военную прокуратуру, является председателем ее коллегии и координационного совещания руководителей правоохранительных органов в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (п. 1.2, 1.4 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276). Руководство координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возлагается на прокуроров субъектов Федерации и нижестоящих прокуроров на обслуживаемой территории. Военные и другие специализированные прокуроры различных уровней руководят координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в соответствующих поднадзорных соединениях и на объектах.

Основное правило по руководству прокуратурой координационными мероприятиями имеет исключение. Имеется опыт, когда координация деятельности правоохранителей по борьбе с преступностью на определенной территории возлагается на органы исполнительной власти. На арендуемой Российской Федерацией у Республики Казахстан территории комплекса «Байконур» по Соглашению между РФ и РК о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. к полномочиям главы городской администрации по вопросам управления городом Байконур отнесена координация деятельности правоохранительных органов России и Казахстана, расположенных на ее территории (ст. 7). В данном случае на основании п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации верховенство получает норма, установленная двусторонним межгосударственным соглашением России и Казахстана. Объем координационных полномочий главы администрации г. Байконур, в отличие от компетенции российского прокурора комплекса «Байконур» и военного прокурора — войсковая часть 34135, распространяется на всех, находящихся на данной территории, правоохранителей России и Казахстана.

Функция координации деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью как отдельного вида деятельности прокуратуры закреплена в законах Казахстана (ст. 4, 8.1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Грузии (ст. 3, 19 ЗГ 2008), Беларуси (ст. 4, 12 ЗБ 2007), Молдовы (ст. 8 ЗМ 2016) и др. Прокуратура Грузии координирует борьбу против преступлений, взаимосогласованную деятельность правоохранительных органов в целях своевременного выявления, расследования, раскрытия, пресечения и предотвращения преступлений, улучшения криминогенной обстановки, устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, а порядок такой координации определяется Положением, утверждаемым Правительством Грузии (ст. 19 ЗГ 2008). Генеральный прокурор Украины, руководители региональных и местных прокуратур, их первые заместители и заместители в соответствии с распределением обязанностей, осуществляя надзор за соблюдением законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, координируют деятельность правоохранительных органов соответствующего уровня в сфере противодействия преступности. Координационные полномочия прокуроры осуществляют путем проведения общих совещаний, создания межведомственных рабочих групп, а также проведения согласованных мероприятий, осуществления аналитической деятельности (ст. 25 ЗУк 2014).

К компетенции прокуратуры относится возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. По нормам Кодекса прокурор в пределах своих полномочий вправе: 1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении; 2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ).

Данными полномочиями в различной степени наделены прокуроры Латвии (ст. 17 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 20, 29, 40–42 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 24 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 20 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 27, 29, 32, 35 ЗБ 2007), Грузии (ст. 25 ЗГ 2008), Украины (ст. 23 ЗУк 2014) и др. При осуществлении общего надзора в установленном законодательством Республики Таджикистан порядке прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении и направлять материалы в соответствующие органы для рассмотрения (ст. 24 ЗТа 2005). В Законе Казахстана надзору за законностью административного производства посвящена отдельная восьмая глава, где изложены цели надзора, полномочия и акты прокурора по обеспечению законности административного производства (ст. 40–42). По результатам проверок казахстанский прокурор вправе выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом ПМР об административных правонарушениях (ст. 6 ЗПМ 2006).

3. Органы прокуратуры наделяются процессуальным законодательством специфическими полномочиями по участию в рассмотрении дел судами и опротестованию противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. Эта деятельность имеет самостоятельную задачу, сферу правовых отношений и средств их реализации, в которых она осуществляется. Предоставление данных исключительных полномочий прокуратуре предусмотрено нормативными актами Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992), Латвии (ст. 2 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 4 ЗАз 1999), Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Армении (ст. 4 ЗАр 2007), Беларуси (ст. 4 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 3 ЗГ 2008), Украины (ст. 2 ЗУк 2014), Туркменистана (ст. 2 ЗТу 2015) и Молдовы (ст. 5 ЗМ 2016). Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Республики Абхазия участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, военным и арбитражным судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ст. 1 ЗАб 2006). К их ведению в Приднестровье отнесено участие в рассмотрении дел судами, Арбитражным судом, а также внесение представлений на незаконные и необоснованные акты судов (ст. 6 ЗПМ 2006).

4. Участие органов прокуратуры в правотворчестве является одним из важных направлений прокурорской деятельности. Авторы учебного издания по прокурорскому надзору констатируют: «К сожалению, в соответствии с действующим законодательством ни Генеральный прокурор Российской Федерации, ни подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, хотя этот вопрос неоднократно поднимался как практиками, так и в научных кругах. Отсутствие права законодательной инициативы нисколько не умаляет роли органов прокуратуры в подготовке, обсуждении и принятии нового законодательства, прежде всего в сфере уголовного, административного, гражданского и процессуального права»⁸.

В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. В приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений и в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования (п. 2.2). При этом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. Упомянутым приказом Генпрокурора России утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации и определены направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России (п. 1.2). При реализации правотворческой функции на старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи: обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства; организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ; обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры; инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, необходимых для реализации федеральных законов; предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п. 6.1).

Кроме того, в приказе Генпрокурора России от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. Для осуществления этой работы своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти. В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры должны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.1, 2.8).

Другим приказом Генпрокурора России от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» на правовое управление Генпрокуратуры возложены следующие обязанности: определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ; координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры России (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат Федерального Собрания Российской Федерации), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Российской Федерации информационными материалами по законопроектной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации; организация доступа прокуратур субъектов России к электронным базам данных актов субъектов Российской Федерации; подготовка для прокуратур субъектов Российской Федерации проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры России антикоррупционной экспертизы проектов законов; подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2).

Полномочиями по участию в правотворческой (нормотворческой) деятельности наделены прокуратуры Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Приднестровья (ст. 6, 12 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 13, 17 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1, 9 ЗЮО 2007) и др. Законодатель Республики Беларусь возложил участие в нормотворческой деятельности на Генеральную прокуратуру, которая в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Кроме того, все прокуроры страны и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Прокурору Приднестровской Молдавской Республики принадлежит право законодательной инициативы. Он вправе обратиться в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики по вопросам о толковании законов и правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом ПМР, в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики по вопросам, отнесенным к ведению Конституционного суда ПМР в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Конституционным законом ПМР о Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики. Правом законодательной инициативы по вопросам его ведения обладает Генеральный прокурор Республики Южная Осетия. Он и иные прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

5. На Генеральную прокуратуру Российской Федерации возлагается выпуск специальных изданий. В СССР такой юридический журнал, издаваемый с января 1934 по 1992 г. именовался «За социалистическую законность», «Социалистическая законность». В настоящее время освящают актуальные вопросы прокурорского надзора, следственной практики, применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства России печатные издания «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», «Прокурор», «Прокурорская и следственная практика». По своей направленности эти журналы преимущественно информационного и методического характера, но вполне соответствуют своему главному предназначению — служить делу формирования правовой культуры, повышения профессиональных знаний и мастерства прокуроров.

Для выполнения аналогичных задач и функций прокурорские работники ближнего зарубежья используют печатные юридические, научно-практические и общественно-правовые издания: «Закон и Жизнь» (Республика Молдова); «Законность и правопорядок» (Республика Беларусь); «Прокуратура Азербайджана» (Республика Азербайджан); «Туркменистан» (Туркменистан); «Щит» (Республика Узбекистан); «Законность» (Республика Таджикистан); «Фемида», «Экономика и право Казахстана» (Республика Казахстан) и многие другие периодические журналы, газеты и средства интернет-ресурсов.

Примечание. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 настоящего Федерального закона, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.

В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Статья 2. Международное сотрудничество

Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Международное сотрудничество и взаимодействие с зарубежными прокуратурами, а также со специализированными международными организациями — важное направление деятельности российского надзорного ведомства. После распада Советского Союза особую актуальность приобретает сотрудничество с прокуратурами стран ближнего зарубежья. Такая совместная деятельность обусловлена множеством факторов, в том числе необходимостью объединения усилий в связи с растущими угрозами со стороны транснациональной, организованной преступности, киберпреступности и иных криминальных вызовов. Соседствующие народы затрагивают и другие аспекты, побуждающие прокуратуры к взаимодействию в сферах экономики, культуры, науки, экологии, миграционных процессов, происходящих на постсоветском пространстве и других отраслях деятельности.

Приоритет международных договоров и их прямое действие, закрепленное в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, налагает на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с прокуратурами других стран или их иными компетентными органами. По информации, изложенной на сайте надзорного ведомства, сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, а также с международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры РФ. Для обеспечения этого важного направления «в июне 2006 г. приказом Генпрокурора России вместо Международно-правового управления было создано Главное управление международно-правового сотрудничества, в состав которого вошли управление экстрадиции, управление правовой помощи и управление международного права» (genproc.gov.ru Раздел «Международное сотрудничество»).

На сегодняшний день наиболее важное место в международной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации занимают вопросы взаимодействия с зарубежными партнерами в сфере уголовного судопроизводства. Это вопросы выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам, в том числе в области возврата из-за рубежа имущества, полученного в результате совершения преступлений. Международное сотрудничество и взаимодействие прокуратуры происходит в трех основных направлениях: 1) осуществление прямых связей и сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями; 2) заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью; 3) участие в разработке международных договоров Российской Федерации.

1. Закон возлагает на Генпрокуратуру России осуществление прямых связей с зарубежными прокуратурами, иными компетентными органами других государств и международными организациями. Это официальные прямые контакты по самым различным правовым вопросам взаимодействия и сотрудничества между странами. Генеральная прокуратура РФ является одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. международной ассоциации прокуроров, объединяющей надзорные органы около 40 стран мира. Ее главная задача — налаживание тесного сотрудничества правоохранителей всех государств мирового сообщества. В рамках Содружества Независимых Государств действует Совет генеральных прокуроров, который создан в целях укрепления сотрудничества органов надзора в сфере обеспечения законности, борьбы с транснациональной преступностью, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера.

Полномочия прокуратуры в сфере международного сотрудничества закреплены в законах Узбекистана (ст. 52 ЗУз 1992), Азербайджана (ст. 6 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 2 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 15, 59 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 2 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 47 ЗГ 2008), Туркменистана (ст. 4 ЗТу 2015) и др. Реализация указанных полномочий в основном возлагается на центральный аппарат. Однако украинский законодатель дополнительно предоставил права по осуществлению международного сотрудничества в пределах реализации своих функций и Специализированной антикоррупционной прокуратуре (ст. 8 ЗУк 2014). Законодательство Республики Беларусь предусматривает, в частности, направление прокурорских работников за пределы страны для выполнения международных обязательств, связанных с деятельностью прокуратуры (ст. 59 ЗБ 2007).

В отличие от российского нормативного правового акта, в законах о прокуратуре Казахстана (ст. 12, 47.1, 47.2 ЗКа 1995), Таджикистана (ст. 47–52 ЗТа 2005), Украины (ст. 2, 92–94 ЗУк 2014) реализации международно-правового сотрудничества посвящены отдельные разделы. В них содержатся нормативные положения, регулирующие предмет и принципы такого сотрудничества, закрепляются отдельные виды совместной деятельности и устанавливаются полномочия ведомств по международно-правовому сотрудничеству. Генеральная прокуратура Республики Таджикистан определила основные исходные положения взаимодействия с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран на основе следующих принципов: уважения суверенитета государств и неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права; всемерного расширения и углубления сотрудничества и доверия между правоохранительными и другими компетентными органами взаимодействующих стран; приоритета защиты прав и свобод граждан сотрудничающих стран, а также общепризнанных норм международного права; равноправия сторон; добросовестного выполнения международных обязательств (ст. 48 ЗТа 2005).

При отсутствии соглашений между прокуратурами одним из способов осуществления официальных прямых связей является принцип международной вежливости и условие взаимности. Политес предписывает государственным органам относиться к чужому правопорядку вежливо и обходительно. Именно этот порядок отношений установил украинский законодатель в случае отсутствия международного договора. В такой ситуации сотрудничество осуществляется органами прокуратуры Украины с зарубежными ведомствами на основании взаимных письменных гарантий (ст. 92 ЗУк 2014).

Прямые связи органов прокуратуры охватывают вопросы экстрадиции подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В межгосударственных соглашениях часто встречается положение о розыске и возможной выдаче лиц, совершивших преступления, на условиях взаимности. Взаимность предполагает единообразное поведение государств: если одно государство в отсутствие международного договора удовлетворяет требование о выдаче другого государства, то оно вправе рассчитывать на аналогичное поведение своего контрагента.

2. Важной формой прокурорской деятельности является ее участие в сфере сотрудничества с соответствующими органами иностранных государств, связанное с заключением соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Для осуществления этих целей Генеральной Ассамблеей ООН от 14 декабря 1990 г. (Резолюция 45/117) принят Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия. В документе основное внимание уделено отказу от оказания помощи, содержанию и исполнению запроса, сохранению тайны, получению документов, доступу к лицам, находящимся в заключении, и к другим лицам в целях получения доказательств, предоставлению документов, обыску и задержанию. В оказании помощи может быть отказано, в частности, если запрашиваемое государство полагает, что это нанесет ущерб его суверенитету, безопасности, общественному порядку или иным важным интересам общества; если помощь несовместима с его законами; если совершенное деяние является преступлением лишь по военному праву (ст. 4). Определены гарантии безопасности для лиц, предоставляющих информацию или документы. В целом типовой договор направлен на расширение взаимной помощи государств по уголовным делам и служит руководством для органов прокуратуры в данном направлении работы. Прокуратуры стран ближнего зарубежья, учитывая новый характер взаимоотношений между ними, идут по пути заключения дву- и многосторонних международно-правовых соглашений, регламентирующих эти отношения.

Характер и содержание оказываемой правовой помощи в определенной мере зависит от того, к какому международному сообществу относится государство, с которым российская прокуратура вступает во взаимодействие: к Совету Европы или СНГ. Правовой основой международного сотрудничества в рассматриваемой сфере между Россией и странами Совета Европы являются следующие документы: Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания (1948 г.), Европейская конвенция о выдаче (1957 г.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.) и др.

Среди многосторонних соглашений в сфере международно-правового пространства стран Содружества Независимых Государств действует Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.). В соответствии с Конвенцией, граждане и юридические лица каждой из подписавших ее стран, а также другие лица, проживающие на территории этих стран, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру и иные учреждения других договаривающихся сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела; могут выступать в них, подавать ходатайства, заявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане и юридические лица других договаривающихся сторон. Правовая помощь по гражданским, семейным и уголовным делам оказывается прокуратурой, иными учреждениями юстиции стран СНГ в соответствии с положениями названного международного соглашения (п. 1 ст. 4). Объем правовой помощи определен Конвенцией довольно широко. Это выполнение процессуальных и иных действий, в том числе проведение обысков и экспертиз, изъятие вещественных доказательств, допрос обвиняемых, свидетелей, экспертов, возбуждение уголовного преследования, розыск и выдача лиц, совершивших преступления. Основываясь на положениях Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), двенадцать постсоветских стран в 1996 г. подписали соглашение «О сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики», где обязались осуществлять сотрудничество в банковской и кредитно-финансовых системах, в области внешнеэкономической деятельности и отмывании (легализации) доходов, полученных преступным путем (ст. 1).

Межгосударственные и межправительственные двусторонние соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, как правило, сопровождаются межведомственными, устанавливающими непосредственный порядок сношений. В них конкретизируются вопросы сотрудничества надзорных ведомств и более детально определяются задачи, порядок решения вопросов, входящих в их компетенцию. Примером такого сотрудничества является Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Республики Таджикистан о правовой помощи и сотрудничестве от 7 декабря 1995 г. В этот же день было подписано аналогичное Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Туркменистана о правовой помощи и сотрудничестве. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 г. обязывает прокуратуры сторон взаимодействовать при решении вопросов, связанных с оказанием взаимной помощи. Правовая помощь по вопросам борьбы с преступностью включает предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование любых противоправных действий в отношении как российских, так и казахстанских физических и юридических лиц и их собственности, находящихся на территории комплекса «Байконур». При оказании правовой помощи российские надзорные ведомства (прокуратура комплекса «Байконур» и военная) и казахстанская прокуратура устанавливают между собой сношения непосредственно, за исключением вопросов, связанных с выдачей, уголовным преследованием и исполнением следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих санкции прокурора или судебного решения, сношения по которым осуществляются в порядке, установленном Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (ст. 2, 3).

3. Правовой основой участия прокуратуры в разработке международных договоров Российской Федерации является Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»; комментируемое положение ст. 2 Закона о прокуратуре и приказ Генпрокурора России от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации».

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» наделяет Генерального прокурора РФ правом представления рекомендаций о заключении межгосударственных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, и межправительственных, заключаемых от имени Правительства РФ, либо о прекращении или приостановлении их действия. Руководитель надзорного ведомства в зависимости от характера затрагиваемых вопросов вносит такие рекомендации на рассмотрение Президента или Правительства России. Президент РФ и Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации в месячный срок дают ответ на рекомендацию (ст. 8, 35). Кроме того, Генеральный прокурор в вопросах, связанных с заключением договоров межведомственного характера, вправе самостоятельно (но по согласованию с Министерством иностранных дел РФ) принимать решение о проведении переговоров с соответствующими органами зарубежных стран. В круг его полномочий входит подготовка проектов таких соглашений и их подписание.

Вышеупомянутый приказ Генпрокурора России «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» обязывает прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ в пределах своей компетенции считать взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации (п. 1.1). По результатам практики международного сотрудничества вышеперечисленные сотрудники прокуратуры обязаны готовить и вносить руководству Генеральной прокуратуры РФ предложения о заключении международных договоров по актуальным вопросам борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, о совершенствовании законодательства (п. 1.4).

Участие прокуратур в разработке международных договоров является важным участком работы, который способствует созданию новых правовых механизмов взаимного сотрудничества государственных органов, осуществляющих надзор. Модельный закон о прокуратуре рекомендует законодателям стран Содружества закрепить в качестве полномочий прокуратур их участие в международном сотрудничестве. Это касается инициатив по разработке международных договоров, подготовке предложений к проектам таких соглашений, а также об изменении и дополнении действующих (ст. 60 МЗ 2006). Рекомендации Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ были услышаны и реализованы в законах Абхазии (ст. 5 ЗАб 2006), Луганской Народной Республики (ст. 9 ЗЛНР 2014), Донецкой Народной Республики (ст. 2 ЗДНР 2016) и др. Содержащиеся в них положения об участии в разработке международных договоров по вопросам правовой помощи способствуют налаживанию информационных и оперативных связей, направленных на консолидацию усилий прокуратур в борьбе с преступностью.

Законы «О международных договорах Украины» от 29 июня 2004 г. № 1906-IV, «О прокуратуре» (2014 г.) и приказы Генерального прокурора Украины составляют правовую основу участия украинской прокуратуры в разработке международных договоров. Закон «О международных договорах Украины» предоставляет Генеральной прокуратуре Украины право подачи предложений о заключении международных договоров вместе с Министерством иностранных дел (ст. 4). Конкретизация этого полномочия содержится в норме прокурорского акта «Межведомственные международные договоры Украины, которые заключаются Генеральной прокуратурой Украины». Статья гласит, что Генеральная прокуратура Украины в порядке, предусмотренном Законом Украины «О международных договорах Украины», участвует в подготовке международных договоров Украины относительно сотрудничества в сфере криминального судопроизводства, заключает межведомственные международные договоры Украины о сотрудничестве по вопросам деятельности прокуратуры с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями, к компетенции которых принадлежат вопросы, которые регулируются договорами (ст. 93 ЗУк 2014).

Статья 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Комментируемая норма устанавливает правовые основы деятельности прокуратуры России. Нормативные правовые акты, регулирующие организацию, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров, подразделяются в ней на четыре вида.

1. К первому виду относится Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституционное строительство отечественной прокуратуры по организации, порядку деятельности и наделению ее работников соответствующими полномочиями включает несколько этапов. Впервые в истории законотворчества закрепление деятельности органов прокуратуры осуществила Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 г. Основной закон социалистического государства вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. Эта прерогатива отнесена к полномочиям Генерального прокурора СССР. Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет. В Конституции был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР (ст. 113, 116 и 117).

Следующий общесоюзный Основной закон, принятый 7 октября 1977 г., способствовал усилению и централизации прокурорского надзора. Прокуратуре была посвящена самостоятельная глава (гл. 21), в которой раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры (ст. 164–168). Конституция возложила на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров высший надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории многонационального Союза. Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.

В соответствии с Конституцией СССР 12 апреля 1978 г. принимается Конституция РСФСР. Относительно прокуратуры в ней закрепляются те же правовые нормы (гл. 22), что и в общесоюзном Основном законе. В положениях отдельной главы раскрываются основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры республики в составе Союза (ст. 176–179). Осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами на территории РСФСР возлагается на Прокурора СССР и подчиненного ему Прокурора РСФСР и нижестоящих прокуроров.

Конституция РФ устанавливает правовые основы деятельности прокуратуры на современном этапе. Главный документ государства излагает важные положения функционирования надзорного органа. Во-первых, приводится определение ведомства как единой централизованной системы. Во-вторых, закреплена процедура назначения ее руководителя, а также прокуроров субъектов и иных прокуроров. В-третьих, конституционная норма фиксирует, что полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ определяет федеральный закон (ст. 129). Кроме этого, Основной закон определяет, что прокуратура и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71). Он же устанавливает процедуру назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации (п. «е» ст. 83, п. «з» ст. 102).

Страны Содружества также пошли по пути закрепления в основных законах главных функций надзорного ведомства. По Конституции Республики Казахстан (1995 г.), прокуратура — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики. Ведомство от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов на территории страны, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование. Вопросы компетенции, организации и порядка деятельности казахстанской прокуратуры определяются законом (ст. 83). Прокуратура Армении является единой системой, которую возглавляет Генеральный прокурор. Генерального прокурора по предложению Президента Республики назначает Национальное Собрание сроком на шесть лет. Одно и то же лицо не может назначаться Генеральным прокурором более чем два раза подряд. Национальное Собрание большинством голосов от общего числа депутатов может отрешить Генерального прокурора от должности по предложению Президента Республики в установленных законом случаях. Прокуратура в установленных законом случаях и порядке: 1) возбуждает уголовное преследование; 2) осуществляет надзор за законностью дознания и предварительного следствия; 3) поддерживает обвинение в суде; 4) возбуждает в суде иск по защите государственных интересов; 5) опротестовывает решения, приговоры и постановления судов; 6) осуществляет надзор за законностью применения наказаний и иных форм принуждения. Прокуратура действует в пределах полномочий, предоставленных ей Конституцией, на основе закона (ст. 103 Конституции Армении 1995 г.). Надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов на ее территории осуществляют Прокурор ПМР и подчиненные ему прокуроры. Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики определяются конституционным законом (ст. 92 Конституции Приднестровской Молдавской Республики 1995 г.).

2. Следующим источником, формирующим правовую основу деятельности органов прокуратуры России, значится Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Исходным документом, регулирующим надзорную деятельность в советский период, являлось принятое постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. Положение о прокурорском надзоре. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры, которые учреждены в составе Народного Комиссариата Юстиции. На Прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей (ст. 2). Государственный орган, активно помогающий строить социализм, доказал свою эффективность, и его статус заслужил повышения. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждается Положение о Прокуратуре Союза ССР. По правовому статусу, Прокуратура СССР — самостоятельный государственный орган. Его основной задачей является укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов на всей территории Союза ССР (ст. 1). Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

Очередной этап преобразований и переустройства органов прокуратуры наступил 24 мая 1955 г. Это дата, когда Указом Президиума Верховного Совета СССР правовой основой деятельности госоргана стало Положение о прокурорском надзоре в СССР, приведенное в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. По названному Положению, круг полномочий Генерального прокурора СССР возрос до высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР (ст. 1). Период построения в Советском Союзе развитого социализма ознаменовался принятием 30 ноября 1979 г. Закона о прокуратуре СССР. По нему прокуратура продолжила осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами (ст. 1). Закон состоял из четырех разделов, раскрывающих общие положения, систему органов прокуратуры и их организацию, прокурорский надзор по четырем отраслям деятельности и иные вопросы организации органов прокуратуры. Деятельность прокуратуры была направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка в стране. В дополнение к этому закону издавались подзаконные нормативные акты, регулирующие различные стороны прокурорской деятельности. По постановлению Совета Министров СССР от 2 ноября 1989 г. № 936 «Об изменении знаков различия и форменной одежды для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры» сотрудники ведомства обрели новые знаки различия — погоны плечевые.

С распадом Союза ССР Закон о прокуратуре 1979 г. утратил силу, а Прокуратура СССР прекратила свое существование как самостоятельный государственный орган. Образовавшиеся новые суверенные государства приняли нормативные акты о прокурорской деятельности и образовали самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами.

Азербайджанская Республика. 1 октября 1918 г. в составе Бакинского окружного суда начал работу орган прокуратуры. Этот день является профессиональным праздником сотрудников азербайджанской прокуратуры.

Действующий Закон Азербайджанской Республики «О прокуратуре» от 7 декабря 1999 г. № 767-IQ устанавливает ее правовую основу. Она включает Конституцию Азербайджанской Республики, упомянутый Закон, другие законы и международные договоры, поддерживаемые государством (ст. 3). Сорок пять статей излагают основные вопросы деятельности ведомства, среди которых глава VIII устанавливает надзор над прокуратурой. Его уполномочены осуществлять три органа: парламент, глава государства и суд.

Республика Армения. Прокуратура Республики Армения начала действовать с 6 декабря 1918 г., когда Совет первой Республики Армения принял Закон «О применении на территории Армении законов бывшей Российской империи».

В постсоветский период на смену общесоюзному закону о прокуратуре 1 июля 1998 г. был принят Закон Республики Армения «О прокуратуре», подписанный Президентом страны 3 августа 1998 г. № ЗР-24. Его заменил ныне действующий Закон Республики Армения «О прокуратуре» от 29 марта 2007 г. № ЗР-126, принятый Национальным Собранием Республики 22 февраля 2007 г. Он декларирует, что полномочия прокуратуры устанавливаются Конституцией страны, а порядок их осуществления — отдельным законом и внутренними правовыми актами, принятыми Генеральным прокурором (ст. 2). Закон содержит 75 статей, которые излагают общие и переходные положения его действия, систему органов прокуратуры, порядок и условия подчиненности, назначение и освобождение от должности сотрудников, материальные, социальные и другие гарантии деятельности прокуроров, а также вопросы государственной службы в аппарате прокуратуры. Приказ Генерального прокурора Республики Армения от 20 июня 2008 г. № 59 установил регламент прокуратуры, который состоит из 442 статей, регулирующих деятельность этого ведомства (ст. 1).

Республика Беларусь. С целью осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах борьбы с преступностью третья сессия ЦИК Белорусской ССР 26 июня 1922 г. приняла Положение о прокурорском надзоре и учредила в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную прокуратуру.

В связи с распадом СССР и образованием независимой суверенной Республики Беларусь был принят Закон Республики Беларусь от 29 января 1993 г. «О Прокуратуре Республики Беларусь», который утратил силу в 2007 г. Вместо него в апреле этого же года Палата представителей приняла, а Совет Республики одобрил Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь», подписанный Президентом страны 8 мая 2007 г. № 220-З. В его преамбуле говорится, что он устанавливает организационные и правовые основы деятельности прокуратуры Республики Беларусь и регулирует отношения в области осуществления прокурорского надзора и выполнения иных функций, возложенных на прокуратуру страны, а также устанавливает особенности правового положения прокурорских работников. Правовую основу деятельности прокуратуры составляют Конституция Республики Беларусь, закон о прокуратуре и иные законодательные акты, определяющие компетенцию, организацию, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокурорских работников (ст. 2). Восемьдесят одна статья нормативного акта излагает необходимые и достаточные положения для осуществления прокурорского надзора на территории суверенного государства. Указом Президента Республики Беларусь в 1993 г. было утверждено Положение о прохождении службы в органах прокуратуры. Пришедшее ему на смену Положение, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. № 181, в настоящий момент определяет порядок и условия прохождения службы в органах прокуратуры страны.

Республика Грузия. После обретения независимости в Грузии применяется Временное положение о Прокуратуре Республики Грузия, утвержденное Декретом Государственного Совета Республики Грузия от 11 июня 1992 г. № 49. Затем был принят Органический закон Грузии «О Прокуратуре» от 21 ноября 1997 г. № 1112-вс Оэ, а его заменил Закон Грузии «О прокуратуре» от 21 октября 2008 г. № 382-Пс. Этот закон состоит из 54 статей, регулирующих деятельность прокуратуры Грузии. По своему статусу она является государственным подведомственным учреждением, входящим в систему Министерства юстиции Грузии, осуществляющим свои полномочия в пределах, определенных законодательством страны. Правовыми основами деятельности прокуратуры являются Конституция Грузии, международные договоры и соглашения Грузии, Закон о прокуратуре и другие правовые акты (ст. 5). Грузинская прокуратура ведет следствие в полном объеме и может осуществлять оперативно-розыскную деятельность по раскрытию преступлений и других противоправных деяний в случаях и порядке, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством (ст. 15). Новеллой прокурорской деятельности является введение должности чрезвычайного (ad hoc) прокурора, который может быть назначен при наличии достаточных оснований предполагать, что Главным прокурором Грузии совершено преступление. Чрезвычайный (ad hoc) прокурор подготавливает и в 2-месячный срок после назначения представляет Прокурорскому совету заключение о наличии либо отсутствии обоснованных предположений о совершении преступления Главным прокурором. Контроль над деятельностью прокуратуры Грузии, а также использованием и расходованием ведомством государственных средств осуществляет парламент, премьер-министр, суд и служба государственного аудита.

Республика Казахстан. Начало советского этапа исторического становления и развития прокуратуры Казахстана было положено 13 июля 1922 г. 2-м созывом 3-й сессии КазЦИКа, решением которой в составе Народного Комиссариата Юстиции была учреждена государственная прокуратура. В соответствии с ним Народный комиссар юстиции выполнял функции прокурора республики. Этой же сессией было утверждено Положение о прокурорском надзоре.

Постановлением Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» от 6 декабря 1991 г. образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору Казахской ССР. Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. был введен в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», в соответствии с которым прокуратура стала органом высшего надзора за исполнением законов, подотчетным Верховному Совету. Следующий и ныне действующий Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре» устанавливает, что организация, порядок деятельности прокуратуры республики и полномочия прокуроров определяются Конституцией Республики Казахстан, Законом о прокуратуре, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального прокурора (ст. 2). Пятьдесят девять статей прокурорского закона посвящены основным направлениям деятельности ведомства. В целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Казахстана и иных нормативных правовых актов. Единую систему органов прокуратуры Казахстана образуют Генеральная прокуратура, прокуратуры областей, прокуратуры городов республиканского значения и столицы республики, межрайонные, районные, городские и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.

Указом Президента Республики Казахстан от 20 мая 2008 г. № 595 утверждена присяга сотрудников органов прокуратуры. Каждый прокурорский работник, посвящая себя служению Закону, торжественно клянется добросовестно исполнять конституционные полномочия прокуратуры по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением законов страны, защите прав и свобод граждан, не допуская действий, подрывающих ее авторитет. Основной нормативный акт органов казахстанской прокуратуры дополняет Кодекс чести сотрудников органов и учреждений прокуратуры Республики Казахстан (Правила служебной этики сотрудников органов и учреждений прокуратуры), утвержденный приказом Генерального прокурора РК от 13 октября 2009 г. № 1034ца. По нему несение службы в органах и учреждениях прокуратуры Казахстана является выражением особого доверия со стороны общества и государства, что предъявляет высокие требования к нравственности, морально-этическому облику сотрудников органов прокуратуры. Сотрудник органов прокуратуры должен стремиться к укреплению престижа и авторитета прокуратуры, добросовестно исполнять служебные обязанности, а также неукоснительно соблюдать на службе и в быту требования Кодекса чести сотрудников органов и учреждений прокуратуры и иные морально-этические нормы.

Кыргызская Республика. Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР была образована в октябре 1924 г. Для временного управления автономной областью Президиум ВЦИК 21 октября 1924 г. и IV Чрезвычайная сессия ЦИК Туркреспублики 18 ноября 1924 г. постановили образовать Революционный комитет Кара-Киргизской автономной области. Постановлением президиума Ревкома автономии 22 ноября 1924 г. была образована прокуратура. Эта дата считается официально днем рождения органов прокуратуры республики.

В постсоветский период Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики» введен в действие постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. № 1342- XII. К правовым основам деятельности прокуратуры он относил Конституцию страны, законы и положение «О военной прокуратуре Кыргызской Республики» (ст. 2). Вновь принятый Закон от 17 июля 2009 г. № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики» гласит, что нормативно-правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют Конституция страны, закон о прокуратуре, иные нормативные правовые акты, вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участником которых является Кыргызстан, а также правовые акты Генерального прокурора (ст. 2). Шестьдесят шесть статей излагают основные направления деятельности кыргызской прокуратуры. Наряду с надзором к ним относится и уголовное преследование должностных лиц государственных органов. Для реализации этой цели в структуре прокуратур различного звена устанавливаются должности прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей. Работники прокуратуры подлежат аттестации не реже одного раза в 3 года. Порядок аттестации определяется положением «Об аттестации работников органов прокуратуры Кыргызской Республики», утвержденным Генеральным прокурором. Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 апреля 2001 г. № 173 утверждены форменная одежда и знаки различия для работников органов прокуратуры. В этом же году Указом Президента Кыргызской Республики от 6 февраля 2001 г. № 48 утверждено Положение о порядке прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры Кыргызской Республики.

Латвийская Республика. Прокуратура Латвийской Республики образована 26 сентября 1990 г. В этот день Верховным Советом Латвийской Республики был принят закон «О прокурорском надзоре в Латвийской Республике». Закон вступил в силу со дня его принятия и устанавливал главные принципы организации и деятельности прокуратуры, а также полномочия прокуроров. В связи с реорганизацией прокуратуры и включением ее как автономного органа в систему судебной власти возникла необходимость изменения законодательной базы прокурорской деятельности. Обновленный закон «О Прокуратуре» был принят Сеймом страны 19 мая 1994 г., обнародован Президентом Латвии и с 1 июля 1994 г. вступил в действие. Документ содержит норму о правовой основе деятельности прокурора, к которой традиционно относится Конституция страны, закон о прокуратуре, иные законы, а также нормативные акты (ст. 3). Закон включает 63 статьи и переходные положения. На прокурора возложена обязанность уголовного преследования и реализации иных полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законом (ст. 13). Прокурором может быть назначено лицо с безупречной репутацией, которое является гражданином Латвии; владеет государственным языком на высшем уровне; достигло 25-летнего возраста; имеет высшее профессиональное или высшее образование и квалификацию юриста, а также степень магистра или степень доктора. Кроме этого, кандидат на должность прокурора должен пройти стажировку в прокуратуре, выполнить программу стажировки, сдать квалификационный экзамен и получить заключение аттестационной комиссии о соответствии должности прокурора. В дополнение к этому Генеральный прокурор Латвии 17 июня 1998 г. утвердил Кодекс этики латвийской прокуратуры. Этический кодекс определяет основные принципы поведения, которые формулируют и запрещают непримиримые действия. Его цель — дать обязательные рекомендации поведения прокурору. За нарушение настоящего кодекса может быть наложено дисциплинарное взыскание, а также моральные санкции.

Литовская Республика. Точкой своего отсчета прокуратура Литвы называет 16 января 1919 г. В тот день официально был опубликован Временный закон «Об организации работы судов Литвы».

После провозглашения независимости Литвы в 1990 г. Верховный Совет Литовской Республики рассмотрел вопрос о назначении прокуроров, и 23 марта 1990 г. был назначен Прокурор Республики. Этот день считается основанием прокуратуры. Прокуратура Литвы — это независимая часть судебной власти. Ее структура, порядок деятельности и правовые основы установлены Конституцией государства и Законом «О прокуратуре» от 13 октября 1994 г. № I-599. Структура ведомства включает Генеральную прокуратуру при Верховном суде, региональные прокуратуры при окружных судах и местные прокуратуры при местных судах. Прокуроры поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, производят уголовное преследование, контролируют деятельность органов дознания.

Республика Молдова. В Республике Молдова последовательно действовали законы о прокуратуре от 14 марта 2003 г. № 118-XV и от 25 декабря 2008 г. № 294. Своим Указом от 16 марта 2016 г. № 1960 Президент Республики Молдова промульгировал Закон Республики Молдова от 25 февраля 2016 г. № 3 «О прокуратуре». Новый органический акт вступил в силу 1 августа 2016 г. В соответствии с его положениями, правовая основа деятельности прокуратуры регламентируется Конституцией страны, законами и другими законодательными актами, а также международными соглашениями, стороной которых является Республика Молдова (ст. 4). Прокуратура является автономным публичным учреждением в рамках судебной системы, которое в уголовном и иных предусмотренных законом производствах содействует соблюдению правопорядка, осуществлению правосудия, защите прав и законных интересов личности и общества. Сто статей нормативного акта устанавливают сферу деятельности, компетенцию и структуру ведомства; статус прокурора, его назначение на должность и освобождение от должности; гарантии независимости прокурора; меры поощрения, ответственности и государственной защиты; вопросы персонала и бюджета прокуратуры. На судебных заседаниях прокурор обязан носить мантию, и государство безвозмездно обеспечивает прокурора соответствующей форменной одеждой. Образец мантии и отличительные знаки устанавливаются положением, утвержденным Высшим советом прокуроров. Высший совет прокуроров является независимым органом на правах юридического лица, созданным для участия в процессе учреждения, функционирования и обеспечения самоуправления системы прокуратуры. Прокурор и члены его семьи, а также их имущество находятся под защитой государства. По обоснованному заявлению прокурора о наличии угрозы жизни, здоровью его или членов его семьи либо угрозы сохранности их имущества органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры для обеспечения безопасности прокурора и членов его семьи, а также сохранности их имущества.

Порядок организации и функционирования специализированных прокуратур, учрежденных Законом о Прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 г., устанавливает Закон Республики Молдова от 7 июля 2016 г. № 159 «О специализированных прокуратурах». Специализированная прокуратура является независимым подразделением в составе прокуратуры, которое функционирует в соответствии с принципами организации и деятельности, предусмотренными Законом о Прокуратуре (ст. 2). Закон Республики Молдова от 23 декабря 2013 г. № 328 «Об оплате труда судей и прокуроров» регламентирует порядок и условия оплаты труда судей и прокуроров, в том числе размер их должностных окладов, и устанавливает единую систему оплаты труда судей и прокуроров, в которой за основу берется средняя заработная плата по экономике в году, предшествующем отчетному году. Система оплаты труда прокуроров устанавливается с учетом роли прокурора в осуществлении акта правосудия, несовместимостей и ограничений, предусмотренных законом в отношении прокуроров, а также требований международных документов, касающихся эффективной деятельности прокуратуры (ст. 1 и 2).

Республика Таджикистан. Отправной точкой становления и развития органов прокуратуры Таджикистана стала вторая сессия Всероссийского ЦИК, которая 14 октября 1924 г. утвердила постановление Центрального Исполнительного Комитета Туркестанской АССР о национальном размежевании. На основе данного постановления была создана Таджикская АССР в составе Узбекской ССР. На собрании Революционного Комитета Таджикской автономной республики 7 декабря 1924 г. был рассмотрен вопрос об организации Народного комиссариата юстиции, государственной прокуратуры, а также народных судов и органов прокуратуры. Был принят ряд соответствующих решений. Одним из них является постановление от 14 декабря 1924 г. об организации Народного комиссариата юстиции и государственной прокуратуры. Республиканская прокуратура стала самостоятельным отделом при Народном комиссариате автономной республики. Народный комиссариат юстиции и прокуратуры республики приступил к работе 22 декабря 1924 г.

В 1991 г. Таджикистан объявил о своем суверенитете и независимости. Впервые в истории органов прокуратуры республики в 1992 г. принимается Закон «О прокуратуре Республики Таджикистан». В связи с развитием общества, с целью укрепления законности, правопорядка и борьбы с преступностью 11 марта 1996 г. был принят Конституционный закон «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан». Следующий и действующий Конституционный закон «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» от 25 июля 2005 г. № 107 устанавливает, что законодательство республики об органах прокуратуры Таджикистана основывается на Конституции государства и состоит из Конституционного закона «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан», других нормативных правовых актов и международных правовых актов, признанных Таджикистаном (ст. 3). Семьдесят статей конституционного акта последовательно излагают систему, структуру и организацию деятельности органов прокуратуры, вопросы прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении дел судами, международно-правовое сотрудничество и порядок прохождения службы в надзорных органах. Законодатель предъявляет повышенные требования к кадровому составу. В органы прокуратуры могут принимать на работу граждан Таджикистана в возрасте до 35 лет, имеющих высшее юридическое образование, владеющих государственным языком и обладающих необходимыми деловыми и моральными качествами, способных по состоянию здоровья выполнять возлагаемые на них обязанности (ст. 53). В дополнение к действующему закону Указами Президента Республики Таджикистан от 4 апреля 2015 г. № 429 утверждено Положение об эмблеме органов прокуратуры Республики Таджикистан, а от 8 декабря 2006 г. № 73 — Положение о классных чинах работников органов прокуратуры. Регламент Генеральной прокуратуры утвержден приказом Генерального прокурора Республики Таджикистан от 20 августа 2000 г. № 14.

Туркменистан. Конституция Туркменистана, закон о прокуратуре и другие нормативные правовые акты государства регулируют деятельность органов прокуратуры по организации, порядку деятельности и полномочиям прокуроров. Закон Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» от 26 июня 1992 г. № 726-XII утратил силу с принятием Закона Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» от 15 августа 2009 г. № 50-IV, который действовал до 1 января 2016 г. Ныне действующий Закон Туркменистана от 21 ноября 2015 г. № 305-V «О прокуратуре Туркменистана» содержит 82 статьи. Он сохранил полномочия прокуратуры по общему надзору за исполнением законов и расследование преступлений. Органы прокуратуры проводят расследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных должностными лицами государства, а также преступлениях, указанных в Уголовно-процессуальном кодексе Туркменистана и отнесенных к их подследственности. С письменного разрешения Генерального прокурора Туркменистана или его заместителей, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством страны органы прокуратуры вправе истребовать уголовные дела из других следственных органов и принять их к своему производству (ст. 21, 41). За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками их служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь работника прокуратуры, руководителями органов прокуратуры в соответствии с законодательством Туркменистана о труде на них могут быть наложены дисциплинарные взыскания. Однако если неправильные действия работников прокуратуры не обусловлены умышленным нарушением закона или корыстью, то их действия, приведшие к вынесению оправдательного приговора, возвращению уголовного дела на дополнительное расследование, отмене мер пресечения и иных процессуальных решений, сами по себе не влекут привлечение работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности (ст. 67).

Республика Узбекистан. После обретения государственного суверенитета в соответствии с Законом «Об основах государственной независимости Республики Узбекистан» и в целях обеспечения высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов на территории государства, защиты конституционных прав и свобод граждан, суверенитета республики Указ Президента Республики Узбекистан от 8 января 1992 г. № УП-313 преобразовал прокуратуру Узбекской ССР союзного подчинения в прокуратуру Республики Узбекистан. Конституция Республики Узбекистан устанавливает, что надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Узбекистана осуществляют Генеральный прокурор Республики и подчиненные ему прокуроры (ст. 118). Правовыми основами деятельности органов прокуратуры Закон от 9 декабря 1992 г. «О прокуратуре» (в ред. от 29 августа 2001 г. № 257-II) называет Конституцию, упомянутый закон и другие акты законодательства (ст. 3). Он содержит 56 статей, которые излагают общие положения и структуру органов, вопросы прокурорского надзора и виды актов, полномочия прокурора при рассмотрении дел в судах и кадровые положения. Система органов прокуратуры помимо центрального ведомства, среднего и основного звена включает прокуратуру Республики Каракалпакстан. При Генеральной прокуратуре Узбекистана действует Департамент по борьбе с налоговыми и валютными преступлениями и его подразделения на местах. В структуре прокуратуры образуется инспекция по обеспечению внутренней безопасности органов прокуратуры, которая проводит служебные расследования по сообщениям о злоупотреблениях служебным положением, о коррупции и иных порочащих проступках, несовместимых с занимаемой должностью, совершенных работниками органов прокуратуры. Генеральный прокурор представляет Президенту Республики Узбекистан информацию о состоянии законности и борьбы с преступностью — систематически; об особо тяжких преступлениях и чрезвычайных происшествиях — незамедлительно; о работе, проделанной органами прокуратуры, — каждые шесть месяцев.

Указом Президента Республики Узбекистан от 30 марта 1999 г. № УП-2277 на базе Военной прокуратуры Вооруженных Сил Республики Узбекистан образована Военная прокуратура в пределах имеющейся численности штата и фонда оплаты труда, с образованием в ее структуре четырех военных прокуратур военных округов. В структуру руководства Прокуратуры Узбекистана введена дополнительная должность заместителя Генерального прокурора — Военного прокурора.

Украина. Создание судов и прокурорского надзора стало одной из первоочередных задач Украинской Народной Республики, провозглашенной в ноябре 1917 г. В начале января 1918 г. Центральная Рада приняла специальный закон «О урядження прокураторського ухода на Украине». Декретом Совета народных комиссаров Украинской Социалистической Советской Республики (УССР) от 14 февраля 1919 г. «О суде» ликвидированы прежние судебные учреждения и прокурорский надзор. 28 июня 1922 г. ВУЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура УССР входила в состав Министерства юстиции.

В новейшей истории независимой Украины прокуратура первоначально осуществляла свою деятельность на основании Закона Украины от 5 ноября 1991 г. № 1789-XII «О прокуратуре». Новый Закон Украины от 14 октября 2014 г. № 1697-VII «О прокуратуре» устанавливает, что законодательной базой, определяющей организацию, деятельность прокуратуры и статус прокуроров, являются Конституция страны, иные законы, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины (ст. 4). Нововведение закона — преамбула, разъясняющая его сущность: «Данный Закон определяет правовые принципы организации и деятельности прокуратуры Украины, статус прокуроров, порядок осуществления прокурорского самоуправления, а также систему прокуратуры Украины». За введением следуют положения 94 статей, регулирующие деятельность украинской прокуратуры. В систему прокуратуры Украины наряду с традиционными структурными органами входит специализированная антикоррупционная прокуратура. Ее основная функция — осуществление надзора за сдержкой законов во время проведения оперативно-розыскной деятельности досудебного расследования Национальным антикоррупционным бюро Украины. В общую структуру Специализированной антикоррупционной прокуратуры входят центральный аппарат и территориальные филиалы, которые располагаются в тех же городах, в которых расположены территориальные управления Национального антикоррупционного бюро Украины. Руководитель специализированной антикоррупционной прокуратуры подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Украины. Правовую основу деятельности надзорного ведомства составляют и другие нормативные акты. В их числе Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Украины, утвержденное постановлением Верховной Рады от 6 ноября 1991 г. № 1795-XII. Кодекс профессиональной этики и Регламент Генеральной прокуратуры Украины утвердил Генеральный прокурор своими приказами соответственно от 28 ноября 2012 г. № 123 и от 12 апреля 2012 г. № 35.

Эстонская Республика. Первая статья закона Эстонской Республики от 25 февраля 1993 г. «О прокуратуре» указывает место прокуратуры в государстве и называет основу ее деятельности. Прокуратура является учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Порядок ее деятельности и полномочия прокуроров устанавливаются законодательством о прокуратуре (ст. 1). С момента вступления в силу этого закона более не подлежал применению закон Союза ССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре Союза ССР» (ст. 19). По закону, вступившему в силу 20 мая 1998 г., ведомство действует на основании его положений, других законов и иных правовых актов (§ 1). Шестьдесят семь параграфов этого закона излагают направления надзорной деятельности. Требования, предъявляемые к прокурору, заключаются в том, что прокурором может быть назначен гражданин Эстонской Республики, достигший 21-летнего возраста. Срок полномочий прокурора — пять лет. В Эстонии сейчас работает 171 прокурор, включая Генерального прокурора. Предельный возраст нахождения на службе для прокурорских работников установлен в 65 лет. К другим основаниям прекращения трудового договора относят, например, освобождение от службы в случае признания банкротом. Дисциплинарная ответственность наступает, в частности, за непристойное дело, т. е. умышленный акт, который противоречит общепринятой морали или дискредитирует прокурора или прокуратуру, независимо от того, было ли совершено это деяние при исполнении служебных обязанностей или нет (§ 15, 31, 47, 48).

Кроме вышеперечисленных государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, в составе Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины возникли так называемые непризнанные или частично признанные государственные образования. На территории Азербайджана образовалась Нагорно-Карабахская Республика, или Республика Арцах, провозглашенная 2 сентября 1991 г. В пределах бывшей Грузинской ССР существуют два самостоятельных государства — Республика Абхазия и Республика Южная Осетия. Приднестровская Молдавская ССР провозглашена 2 сентября 1990 г. в границах бывшей Молдавской ССР. Два государственных образования на территории Украины образованы в 2014 г. и именуются Луганская Народная Республика и Донецкая Народная Республика. Они учредили свои надзорные ведомства на основании самостоятельных законов о прокуратуре.

Нагорно-Карабахская Республика, или Республика Арцах. По решению Национального Собрания Нагорно-Карабахской Республики от 17 декабря 2008 г. на ее территории принят и действует свой закон о прокуратуре. Он подписан Президентом Нагорно-Карабахской Республики 30 декабря 2008 г. № ЗР-73-Н и вступил в силу с 1 января 2009 г. Действовавший до этого момента Закон Нагорно-Карабахской Республики от 15 февраля 2000 г. № ЗР-101 «О прокуратуре» утратил силу. Вновь принятый законодательный акт содержит 68 статей, в которых изложены полномочия органа на основании ст. 118 Конституции Нагорно-Карабахской Республики. Прокуратура в установленных законом случаях и порядке осуществляет уголовное преследование; надзор за законностью дознания и предварительного следствия; в суде иск по защите интересов государства; надзор за законностью применения наказаний и других форм принуждения, а также поддерживает обвинение в суде и опротестовывает решения, приговоры и постановления судов. Прокуроры и следователи имеют служебное табельное оружие. Его порядок ношения и хранения устанавливается Генеральным прокурором (ст. 4, 59 ЗНКР). Приказом Генерального прокурора Нагорно-Карабахской Республики от 20 июля 2015 г. № 49 утвержден регламент ведомства, включающий 403 статьи.

Республика Абхазия. В Республике Абхазия действует закон о прокуратуре от 12 июня 2006 г., который традиционно определяет нормативно-правовой базис своей деятельности (ст. 3). Шестьдесят девять статей абхазского закона излагают общие положения; систему органов прокуратуры; виды прокурорского надзора; участие прокурора в рассмотрении дел судами; кадровые требования; особенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры и иные вопросы организации ведомства. В истории республики это уже второй закон. Первый закон Республики Абхазия от 18 июня 1996 г. № 264-с «О прокуратуре Республики Абхазия» действовал почти десять лет. Некоторые положения действующего закона могли бы служить образцом для законов других стран. Так, по решению Генерального прокурора Республики Абхазия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица. Численность военнослужащих и лиц гражданского персонала военной прокуратуры выделяется за счет и пропорционально численности Вооруженных Сил Республики Абхазия. Численность личного состава военной прокуратуры включается в штатную численность Вооруженных Сил Республики Абхазия (ст. 62).

Республика Южная Осетия. В Республике Южная Осетия ныне действующий Закон о прокуратуре от 10 октября 2007 г. является вторым, а утративший силу закон Республики Южная Осетия от 29 сентября 1995 г. «О Прокуратуре» просуществовал двенадцать лет. Опыту прокурорской деятельности посвящены шестьдесят четыре статьи. Традициям советских времен соответствует положение, согласно которому органы прокуратуры республики проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством, действующим на территории Республики Южная Осетия, к их компетенции. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 29). Вероятно, с учетом недостатка кадров сформулированы требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности помощников прокуроров и следователей. На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур города, районов, военной прокуратуры в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений. Однако общее правило устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть граждане Южной Осетии, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности (ст. 39).

Приднестровская Молдавская Республика. История Приднестровской прокуратуры тесно связана с моментом провозглашения ПМССР 2 сентября 1990 г. С этой даты начался процесс создания государственного аппарата. Уже на второй день после образования ПМССР, 4 сентября 1990 г., Президиумом Временного Совета ПМССР был назначен исполняющий обязанности прокурора республики. Именно эта дата является основанием органов прокуратуры ПМССР, а затем Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов на территории Приднестровья осуществляют Прокурор Приднестровской Молдавской Республики и подчиненные ему прокуроры. Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры определяются конституционным законом (ст. 92). Действующий конституционный закон о прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики, подписанный Президентом 31 июля 2006 г. № 66-КЗ-IV, пришел на смену закону Приднестровской Молдавской Республики от 15 октября 1992 г. «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». Его семьдесят девять статей содержат полный набор положений, удовлетворяющих деятельность прокурорского ведомства. Обращает на себя внимание тщательная профессиональная подготовка прокурорских работников и повышение их квалификации. В целях обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки прокурорских работников действует система непрерывного обучения и повышения квалификации работников, включающая индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в аппарате прокуратуры Приднестровья, обучение в учебных центрах и институтах повышения квалификации. Повышение квалификации является служебной обязанностью прокурорских работников. Отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурорского работника занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе (ст. 63). Одним из дисциплинарных взысканий является понижение в должности сроком до трех месяцев. Оно применяется за неисполнение или ненадлежащее исполнение прокурорскими работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, нарушение служебной и исполнительской дисциплины (ст. 57).

Луганская Народная Республика. Временный Основной закон (Конституция) Луганской Народной Республики, принятый на первом пленарном заседании Верховного Совета Луганской Народной Республики первого созыва 18 мая 2014 г., устанавливает, что прокуратура ЛНР осуществляет надзор за соблюдением Конституции Луганской Народной Республики и исполнением законов на территории республики, выполняет иные функции, установленные законами. Генеральный прокурор ЛНР и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Народным Советом по представлению Главы Луганской Народной Республики. Прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором (ст. 81). Закон о прокуратуре Луганской Народной Республики принят Народным Советом 30 июня 2014 г. № 17-I. Его изложение правовых основ соответствует требованиям ст. 8 Модельного закона о прокуратуре (ст. 2). Закон о прокуратуре реализует конституционные требования и возлагает на прокуратуру высший надзор за исполнением законов в Луганской Народной Республике (ст. 1). Как явствует из преамбулы, он является временным законодательным актом, который принят в целях обеспечения нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры на время переходного периода до принятия постоянного законодательного акта. Завершают закон, состоящий из 26 статей, переходные положения. Они устанавливают, что до момента принятия постоянного законодательного акта «О прокуратуре Луганской Народной Республики» на территории ЛНР сохраняют свою юридическую силу разделы III, IV и V закона Украины от 5 ноября 1991 г. № 1789-XII «О прокуратуре». Кроме того, заключительная статья Закона о прокуратуре гласит, что до момента принятия соответствующего отраслевого законодательства ЛНР, в том числе и кодифицированного, на территории Луганской Народной Республики продолжает действовать гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство Украины.

Донецкая Народная Республика. Основной закон Донецкой Народной Республики провозглашает, что прокуратура ДНР осуществляет надзор за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики и исполнением законов на территории ДНР, выполняет иные функции, установленные законами (ст. 81). Закон о прокуратуре Донецкой Народной Республики принят постановлением Народного Совета 15 апреля 2016 г. и подписан Главой республики 29 апреля 2016 г. № 122-IHC. С момента вступления в силу этого Закона о прокуратуре утратил силу Закон «О прокуратуре Донецкой Народной Республики», утвержденный постановлением Верховного Совета Донецкой Народной Республики от 15 июля 2014 г. № 21/6-ВС. В новом законе 78 статей. Среди них имеются положения об участии прокуроров в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления; координации деятельности по борьбе с преступностью; правотворческой деятельности; проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 7–10). Одной из функций прокуратуры является уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики. Это направление деятельности реализуют следователи прокуратуры, которые производят предварительное следствие по уголовным делам, отнесенным законом к их компетенции (ст. 1, 21). Уголовно-процессуальный закон ДНР дополнен временным Положением о порядке задержаний и арестов граждан, утвержденным постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 28 августа 2014 г. № 31-2. Этот подзаконный акт призван обеспечить соблюдение прав граждан и способствовать укреплению законности при осуществлении задержаний и арестов граждан. Он устанавливает порядок административного задержания лиц, совершивших административное правонарушение, в целях разрешения вопроса о привлечении задержанного к административной ответственности в виде административного ареста; задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, в целях выяснения причастности задержанного к преступлению и разрешения вопроса о применении к задержанному меры пресечения в виде заключения под стражу; заключения под стражу лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Срок административного задержания не должен превышать трех часов. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть задержано на более длительный срок, но не более 24 часов. Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за отдельные правонарушения до тридцати суток. Прокурор или следователь органов прокуратуры вправе задержать на 72 часа лицо, подозреваемое в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Кроме того, в соответствии со ст. 1 распоряжения Совета Министров Донецкой Народной Республики от 8 августа 2014 г. № 34 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» по согласованию с прокурором при наличии достаточных данных о причастности лица к банде или иной организованной преступной группе, подозреваемой в совершении тяжких преступлений, к подозреваемым по указанным преступлениям может быть применено задержание на срок до 30 суток. Заключение под стражу производится по постановлению следователя или дознавателя, которое санкционировано прокурором либо постановлением прокурора об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу и вынесено в соответствии с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.

Функции, осуществляемые прокуратурами Нагорно-Карабахской Республики, Республики Абхазия, Республики Южная Осетия, Приднестровской Молдавской Республики, Луганской Народной Республики и Донецкой Народной Республики, соответствуют их конституционным положениям и требованиям, изложенным в международных документах, а также современным подходам к деятельности прокуратуры, принятым в развитых странах. Не затрагивая политических аспектов существования этих территорий, обратимся и к их опыту законотворчества в исследуемой сфере, потому что такой сравнительно-правовой анализ способствует процессу совершенствования действующего законодательства и направлен на поиск и установление наиболее эффективных правовых механизмов деятельности органов прокуратуры на постсоветском пространстве.

3. К третьему виду правовых основ деятельности отечественной прокуратуры закон относит другие федеральные законы. Эта формулировка об отнесении неопределенного числа других федеральных законов к правовым основам деятельности органов прокуратуры соответствует законотворческому процессу государства. Особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм — это творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы. К числу основополагающих принципов законотворчества относится принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, который устанавливает, что правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями. Государственное строительство — это многогранный процесс, который постоянно ощущает насущную потребность в своем развитии, в том числе и путем законотворчества. Прокуратура как ячейка государственного механизма не является исключением и подлежит процессу закономерного изменения и совершенствования. Другие федеральные законы способствуют реализации этого развития, потому что они содержат нормы о прокурорском надзоре, регламентируют процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства реализации и иные функции правоохранительного органа. Специальные федеральные законы регулируют материально-техническое оснащение, финансовое и кадровое обеспечение деятельности прокуратуры. Применительно к структуре комментируемого закона прочие нормативные акты, относящиеся к правовым основам деятельности органов прокуратуры, можно систематизировать в зависимости от предмета надзорной деятельности. Эту классификацию дополняют законы, направленные на обеспечение служебной деятельности сотрудников прокуратуры.

К положениям, регулирующим деятельность органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, относятся те самые федеральные законы, законность соблюдения которых проверяется. Как правило, они содержат в своем тексте ссылки о полномочиях надзорного ведомства. Так, Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье «Органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминает, что государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 67). Согласно положениям Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» одной из форм некоммерческих организаций являются общественные объединения. Особенности их правового положения определяются иными федеральными законами (ст. 6). Такой нормативный акт от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» закрепляет право прокуратуры России по надзору за соблюдением законов общественными объединениями (ст. 38).

Значительное количество законов закрепляет надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ст. 353 ТК РФ). В соответствии с Федеральным законом РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» осуществление надзора за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях возлагается на органы прокуратуры РФ (ст. 25).

К правовым основам деятельности прокуратуры относятся законы, в которых закрепляется осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного расследования. Согласно положениям Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» прокурорский надзор за его исполнением осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры (ст. 21). Предварительное расследование и дознание производится по нормам, установленным Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. В соответствии с ним прокурор как участник уголовного судопроизводства является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37). Эта же статья устанавливает правовую основу участия прокурора в судебном рассмотрении дел — осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства.

Арбитражно-процессуальный кодекс РФ регламентирует участие в деле прокурора. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов, доля участия муниципальных образований; с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (ст. 52 АПК РФ). Гражданско-процессуальный кодекс РФ регулирует порядок гражданского судопроизводства и отношения, возникающие в ходе гражданского судопроизводства. К лицам, участвующим в деле, относится прокурор, который вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов России, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Это положение действует в отношении защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Прокурор, подавший такое заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий (ст. 45 ГПК РФ).

Уголовно-исполнительный кодекс РФ является основным законоположением, регулирующим порядок и условия исполнения и отбывания наказаний. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22). Федеральный закон РФ от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» регулирует порядок и определяет условия содержания под стражей, гарантии прав и законных интересов лиц, которые в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом задержаны по подозрению в совершении преступления, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 51).

Определенное число федеральных законов направлено на обеспечение служебной деятельности сотрудников прокуратуры. Среди них Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ «Трудовой кодекс Российской Федерации», который регулирует их трудовые отношения. Порядок прохождения службы военными прокурорами урегулирован Федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

4. Международные договоры Российской Федерации заключают перечень видов правовых основ деятельности отечественной прокуратуры. Наиболее важным международным документом для стран ближнего зарубежья является Минская конвенция (1993 г.), которой установлена непосредственная процедура сношений по вопросам выдачи и уголовного преследования. Такой особый порядок сношений по вопросам выдачи и уголовного преследования осуществляется генеральными прокурорами (прокурорами) договаривающихся сторон. Сношения по вопросам исполнения процессуальных и иных действий, требующих санкции прокурора (суда), осуществляются органами прокуратуры в порядке, установленном генеральными прокурорами (прокурорами) договаривающихся сторон (ст. 80). Особый порядок сношений в случае привлечения лица к уголовной ответственности получает реализацию путем направления поручения об осуществлении уголовного преследования. Международное поручение направляется через Генеральную прокуратуру и как особый процессуальный документ должно содержать обязательные реквизиты с приложением материалов уголовного дела, заверенных гербовой печатью (ст. 73).

К правовым основам профессиональной деятельности прокуратур стран Содружества относится Соглашение генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве между учебными заведениями и научно-исследовательскими учреждениями органов прокуратуры от 21 апреля 2005 г. В соответствии с данным соглашением стороны в пределах действующего законодательства государств — участников СНГ обязуются способствовать развитию сотрудничества в области подготовки и повышения квалификации прокурорских работников, в том числе научных и педагогических кадров, осуществлению научных и информационных связей по актуальным проблемам теории и практики деятельности органов прокуратуры, а также разработке соответствующих совместных научно-исследовательских программ и внедрению результатов исследований в прокурорскую и следственную практику своих государств (ст. 1). Другое Соглашение генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников СНГ от 25 апреля 2007 г. регулирует сотрудничество в борьбе с коррупцией. Стороны договорились, руководствуясь национальным законодательством, международными обязательствами своих государств и Соглашением о сотрудничестве, в пределах своей компетенции осуществлять сотрудничество в целях совершенствования борьбы с коррупцией, усиления защиты прав и законных интересов граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, выработки согласованной стратегии и совместных мер в этой сфере (ст. 1).

Список императивно-атрибутивных основ, изложенных в комментируемой статье, не является исчерпывающим и дополняется подзаконными нормативными актами. Так, Указом Президента России от 21 ноября 2012 г. № 1563 утверждено Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры и перечень должностей прокурорских работников органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение высших классных чинов. Решение Президента страны, безусловно, имеет существенное значение для общеправового функционирования данного государственного органа.

По действующим законам о прокуратуре на прокуратуру Российской Федерации, а также на прокуратуры Азербайджана (ст. 4), Абхазии (ст. 3), Приднестровья (ст. 2), Южной Осетии (ст. 3), Туркменистана (ст. 5), Кыргызстана (ст. 2), Украины (п. 3 ст. 2), Луганской Народной Республики (ст. 24) не может быть возложено выполнение функций и обязанностей, не предусмотренных Конституциями государств, процессуальным законодательством или иными законами.

Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее — органы прокуратуры РФ) и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Органы прокуратуры:

осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

2.1. Органы прокуратуры в связи с осуществлением ими в соответствии с настоящим Федеральным законом прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством Российской Федерации случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.

3. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

1. Конституционное положение, изложенное в ч. 1 ст. 129 Основного закона, находит закрепление в п. 1 комментируемой статьи. Оно излагает основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры. Это основные исходные дефиниции о законности, единстве органов и организаций прокурорской системы, их централизации и действии на основании подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип законности означает, что «выполнение органами прокуратуры надзорной и иных функций должно осуществляться в соответствии с требованиями закона, при неукоснительном соблюдении закрепленных законом прав и интересов личности, общества, государства. Законность в деятельности прокуратуры означает, кроме того, направленность этой деятельности на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение установленных Конституцией РФ и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов»⁹.

Принцип единства системы российской прокуратуры означает, что все территориальные и специализированные ведомства, действующие на территории государства, составляют единую форму организации. Закон о прокуратуре России не допускает создание и деятельность на ее территории иных надзорных органов, не входящих в единую систему отечественной прокуратуры (ст. 11). Этот безусловный запрет касается и образования за пределами Отечества российских надзорных ведомств, не входящих в систему прокуратуры России. Единственная специализированная прокуратура комплекса «Байконур» (за исключением военных), расположенная за пределами страны в г. Байконур (Республика Казахстан), функционирует в составе системы прокуратуры Российской Федерации на основании международных соглашений. Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 17 мая 1995 г. № 77-ФЗ устанавливает, что на территории комплекса в отношении военнослужащих, лиц гражданского персонала России и членов их семей применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее компетентные органы (п. 6.12). Нахождение на территории г. Байконур такого российского уполномоченного органа прокуратуры и его статус определяет Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» (ст. 1), подписанное в г. Алма-Ате 4 октября 1997 г. (Федеральный закон РФ от 8 октября 2000 г. № 123). Во исполнение международных договоренностей на данной территории 9 марта 1995 г. была создана прокуратура города и космодрома «Байконур» (в/ч 11284), которая в 2001 г. была переименована в прокуратуру комплекса «Байконур».

Единство системы органов прокуратуры находит свое выражение в том, что все прокуроры наделены одинаковыми по характеру полномочиями, правовыми средствами их реализации и обязаны принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения любого нарушения закона. Каждый прокурор на соответствующей территории действует от имени всей системы прокурорских органов. Для всех прокуроров едины формы, методы и акты прокурорского реагирования на нарушения закона (проверки, протесты, представления, постановления). Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Применительно к положениям п. 1 данной статьи противоречит принципу централизации и не может служить положительным опытом Временное соглашение между Генпрокуратурой России и Генпрокуратурой Чеченской Республики Ичкерия от 28 мая 1998 г. «О правовой помощи», подписанное Генеральным прокурором Чеченской Республики Ичкерия и Генеральным прокурором Российской Федерации (zakonbase.ru).

Понятие идеи единосущности наиболее полно и развернуто излагает закон Украины. В отношении единства системы прокуратуры говорится, что оно обеспечивается: 1) единственным принципом организации и деятельности прокуратуры; 2) единственным статусом прокуроров; 3) единственным порядком организационного обеспечения деятельности прокуроров; 4) финансированием прокуратуры исключительно из государственного бюджета Украины; 5) решением вопросов внутренней деятельности прокуратуры органами прокурорского самоуправления (ст. 7 ЗУк 2014). Принцип единства организации и деятельности прокуратуры находит закрепление в законе Республики Абхазия (ст. 4 ЗАб 2006).

Централизация системы органов прокуратуры выражается в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором Российской Федерации (п. 3 и 4 ст. 129 Конституции РФ).

Назначение Генерального прокурора Российской Федерации на должность и освобождение его от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента России указывают на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы органов прокуратуры, призванных осуществлять надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации. Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей компетенции издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции.

Подчинение по вертикали закрепляет в своем законе грузинский законодатель. Принципами деятельности прокуратуры провозглашается единство и централизация, подчиненность всех нижестоящих прокуроров и других работников прокуратуры Главному прокурору (ст. 4 ЗГ 2008). Единую и централизованную систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура Республики Беларусь, прокуратуры областей, города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, являющиеся юридическими лицами, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры, а также иные государственные организации, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь (ст. 16 ЗБ 2007).

2. Принцип независимости органов прокуратуры означает, что все сотрудники органа осуществляют возложенные на них функциональные полномочия самостоятельно и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующим законом. Принимаемое прокурорским работником решение по осуществлению надзора, будь то материал проверки или уголовное дело, должно соответствовать закону и внутреннему убеждению. Именно так трактует независимость своих сотрудников армянский законодатель. Самостоятельность прокурора и недопустимость вмешательства в его деятельность означает, что каждый прокурор при осуществлении своих полномочий принимает решения самостоятельно, основываясь на законах и внутреннем убеждении, и ответственен за принятые им решения (ст. 6 ЗАр 2007). Сотрудники прокуратуры Туркменистана осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений и в строгом соответствии с Конституцией Туркменистана, законами и другими нормативными правовыми актами Туркменистана (ст. 6 ЗТу 2015). Закон Латвии уделил независимости прокурора отдельную статью, которая так и называется — «Независимость прокурора». В ней установлено, что прокурор в своей деятельности является независимым от влияния других органов или должностных лиц, реализующих государственную власть и управление, и подчиняется только закону. Кроме того, каждый прокурор при рассмотрении конкретных дел принимает свои решения самостоятельно и единолично, на основании своей убежденности и законов, с соблюдением равенства лиц перед законом и судом, презумпции невиновности, справедливости и законности (ст. 6, 5 ЗЛа 1994). Принцип независимости исключает возможность подчинения Прокуратуры Молдовы законодательной и исполнительной властям, а равно оказания влияния на нее со стороны других государственных органов и структур или их вмешательства в деятельность Прокуратуры (ст. 2 ЗМ 2008).

Принцип гласности в прокурорской деятельности означает, что каждый сотрудник действует гласно, если это не противоречит требованиям отечественного законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законов о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Гласность необходима для того, чтобы общество осуществляло контроль над деятельностью надзорного ведомства и таким образом было информировано о состоянии законности и недостатках в этой работе. Реализация этого принципа выражается в открытости профессиональной деятельности, ее доступности для граждан и средств массовой информации. Приказ Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» обязывает прокуроров строго соблюдать один из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, закрепленный в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (п. 1.2).

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности прокуратуры определяется конституционными требованиями о неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны (ч. 1 ст. 23), а также нормами федерального законодательства. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Государственную тайну составляют сведения в военной области; в области экономики, науки и техники; в области внешней политики; в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму и в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты. Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры (ст. 5, 32). Существуют и иные разновидности специально охраняемой законом тайны, а именно: следственная, судебная, нотариальная, врачебная, коммерческая, банковская и др.

Модельный закон о прокуратуре рекомендовал странам СНГ к принятию формулировку гласности, соответствующую российской: «Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законов об охране прав и свобод человека и гражданина, а также законодательства о защите государственной и иной специально охраняемой законом тайны» (ст. 3 МЗ 2006). Однако некоторые страны уточняют и детализируют содержание этого принципа. Деятельность прокуратуры Украины основывается на принципах прозрачности, которая обеспечивается открытым и конкурсным занятием должности прокурора, свободным доступом к информации справочного характера, предоставлением на запросы информации, если законом не установлено ограничений относительно ее предоставления. Закон расширяет пределы гласности и устанавливает открытое и гласное проведение заседаний Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, кроме случаев, установленных законом (ст. 3, 78 ЗУк 2014). Прокуратура Республики Южная Осетия действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям действующего законодательства об охране конституционных прав и свобод граждан, государственной и коммерческой тайны (ст. 4 ЗЮО 2007). Надзорный орган Кыргызстана действует гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законов об охране прав и свобод человека и гражданина, а также законодательства о защите государственных секретов и иной специально охраняемой законом тайны. Для обеспечения гласности своей деятельности органы прокуратуры могут публиковать в средствах массовой информации акты прокурорского реагирования на незаконные действия и решения органов и должностных лиц, нарушающие конституционные и иные охраняемые законом права человека и гражданина, интересы юридических лиц и государства (ст. 4, 30 ЗКы 2009).

На органы прокуратуры возложена обязанность по информированию федеральных органов государственной власти, властных структур субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности. Одна из форм реализации данного принципа закреплена в п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, в соответствии с которым Генеральный прокурор России ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты. На практике аналогичную работу в соответствующих административно-территориальных образованиях проводят все иные прокуроры. Они информируют местные органы власти и население о результатах своей работы. К этому помимо федерального закона их обязывают приказы руководителя ведомства. Так, приказ Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» считает принципиально важными вопросы расширения и углубления взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры. Взаимодействие со средствами массовой информации рассматривается как одно из важнейших направлений работы, и его надлежит осуществлять, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора. Всем прокурорам надлежит систематически информировать население через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка. Оперативно сообщать в средства массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера (Преамбула, п. 1.1, 1.3). Другой приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 мая 2011 г. № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ» утвердил Инструкцию о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ и Перечень информации о деятельности Генеральной прокуратуры РФ, размещаемой на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет. Инструкция устанавливает единый порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры России. Перечень информации приводит исчерпывающий список сведений, которые размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур.

В настоящее время возможности информирования населения достаточно широки. Прокуроры областей, города Ташкента, районов и городов и приравненные к ним прокуроры ежегодно информируют соответствующие Кенгаши народных депутатов, а в необходимых случаях — органы самоуправления граждан, о состоянии законности и борьбы с преступностью (ст. 5 ЗУз 1992). Деятельность органов прокуратуры Приднестровья осуществляется на основе принципа информирования органов государственной власти, а также населения о состоянии законности (ст. 5 ЗПМ 2006). Информированность по Закону Грузии означает, что премьер-министр Грузии как глава Правительства Грузии периодически заслушивает информацию Главного прокурора. Указанная информация не должна содержать вопросов, связанных с производством по уголовному делу, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством Грузии, а также международными договорами и соглашениями Грузии (ст. 50 ЗГ 2008).

2.1. Прокуратура в связи с осуществлением прокурорского надзора вправе получать доступ к необходимой им для этой цели информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиту прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Обработка специальных категорий персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных или философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни, не допускается. Исключение из общего правила позволяет органам прокуратуры производить обработку персональных данных, если они получены в установленных законами случаях и в связи с осуществлением прокурорского надзора (ст. 2, 10).

Порядок реализации предоставленных прокуратуре полномочий в сфере обработки персональных данных установлен приказом Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 2013 г. № 506 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора». Настоящая Инструкция регламентирует единый порядок обработки персональных данных в органах прокуратуры России при осуществлении прокурорского надзора, содержание обрабатываемых персональных данных, сроки их обработки и хранения, порядок уничтожения обработанных персональных данных при достижении целей обработки или при наступлении иных законных оснований. Нарушение установленного единого порядка обработки персональных данных лицами, ответственными за организацию работы с ними, влечет ответственность за надлежащее выполнение возложенных на него функций по организации обработки указанных персональных данных в соответствии с положениями законодательства Российской Федерации в области персональных данных (п. 1.2, 5.5).

В Российской Федерации разглашение охраняемой законом государственной тайны (ст. 283 УК), незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну (ст. 283.1 УК), и утрата документов, содержащих государственную тайну (ст. 284 УК), влечет установленную законом уголовную ответственность. Разглашение сведений, составляющих государственную тайну, лицом, которому она была доверена или стала известна по службе, работе, учебе или в иных случаях, если эти сведения стали достоянием других лиц, — наказывается лишением свободы на срок до четырех лет. Аналогичное деяние, повлекшее по неосторожности тяжкие последствия, наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет.

Должностные лица за нарушение требований законодательства Республики Казахстан о персональных данных и их защите несут ответственность, предусмотренную законами Казахстана (ст. 8.2 ЗКа 1995). Грузинский прокурор вправе требовать представления документов, материалов, дел, данных и другой информации, необходимой для осуществления надзора или процессуального руководства, и обязан в случаях, предусмотренных законодательством Грузии, обеспечить хранение государственной или других тайн, содержащихся в истребуемой информации (ст. 22 ЗГ 2008). По своим полномочиям молдавский прокурор имел свободный доступ к персональным данным, содержащимся в других хранящихся в Прокуратуре документах (ст. ЗМ 2008), в Приднестровье запрещается сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности прокурорского работника, а также иных сведений, отнесенных законом о персональных данных к специальным категориям персональных данных (ст. 52 ЗПМ 2006).

3. Прокурорские работники не могут быть членами выборных, назначаемых или иных органов, образуемых государственно-властными структурами и органами местного самоуправления. Данное требование Закона является, по сути, реализацией принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Это прекрасно осознают законодатели стран ближнего зарубежья, и подобное конкретное положение закрепляется в Законе Эстонии. Правовой статус прокурора содержал категоричное требование о том, что он не может быть членом Государственного Собрания или представительного органа местного самоуправления (ст. 7 ЗЭР 1993). Работники прокуратуры Туркменистана одновременно не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 58 ЗТу 2015).

4. Принцип внепартийности распространяется на всех сотрудников органов прокуратуры, имеющих классные чины, а также на научно-педагогический состав учреждений прокуратуры. В своей служебной деятельности сотрудники не связаны решениями никаких общественных объединений, политических партий и движений, профсоюзных организаций и т. п.

Закон Узбекистана требует, чтобы работники органов прокуратуры на период своих полномочий приостанавливали членство в политических партиях (ст. 5 ЗУз 1992). Политический нейтралитет прокурора в Латвии означает, что должность прокурора не совместима с принадлежностью к партиям или другим политическим организациям. Прокурор должен быть уволен с должности, если он отказывается прекратить членство в партиях или политических организациях. Основанием для увольнения Генерального прокурора является выявление факта его принадлежности к партии или политической организации (ст. 10, 40, 41.1 ЗЛа 1994).

5. Недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью является конкретизацией принципа независимости прокуратуры. Это ограничение введено по той причине, что совмещение с оплатой вводит материальную зависимость прокурорского работника и препятствует объективной и принципиальной деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан. Исключение составляет педагогическая, научная и иная творческая деятельность, которая может осуществляться в рамках действующего трудового законодательства без ущерба для качественного выполнения служебных обязанностей. Кроме того, она не должна финансироваться исключительно за счет средств иностранных и международных юридических и физических лиц. Совмещение работы касается органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных, неправительственных организаций или их подразделений.

В статье Закона Азербайджанской Республики «Деятельность, несовместимая с должностью прокурора или следователя» говорится, что прокурор не может занимать никакой выборной должности или должности другого назначения, не может заниматься никакой предпринимательской, коммерческой и другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и творческой, а также политической деятельностью и состоять в политических партиях (ст. 30 ЗАз 1999). Требования относительно несовместимости украинского прокурора означает, что пребывание в должности несовместимо с заниманием должности в любом органе государственной власти, другом государственном органе, органе местного самоуправления и с представительским мандатом на государственных выборных должностях. Требования относительно несовместимости не распространяются на участие прокуроров в деятельности выборных органов религиозных и общественных организаций. На прокурора распространяется ограничение относительно совместительства и совмещения с другими видами деятельности, определенными Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». Прокурор не может принадлежать к политической партии, участвовать в политических акциях, митингах и забастовках (ст. 18 ЗУк 2014).

Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.

3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

4. Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.

Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимается в десятидневный срок со дня подачи обращения гражданина. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд.

1. Вмешательство в какой бы то ни было форме в функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры недопустимо. Этот запрет распространяется не только на сферу прокурорского надзора, но и на иные виды работ, осуществляемых этим органом. Требование о недопустимости воздействия является важной гарантией независимости прокурорских работников по осуществлению правосудия, предварительного расследования, координации деятельности правоохранительных органов, правотворческой деятельности и др. Попытка местных органов власти, общественных объединений, средств массовой информации, а также должностных лиц прямо или косвенно оказать давление на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Подобное вмешательство в деятельность прокурора в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела влечет уголовную ответственность по ч. 2 ст. 294 УК РФ. Применительно к производству дела об административном правонарушении умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного наказания (ст. 17.7 КоАП РФ).

Правовые гарантии деятельности органов прокуратуры и недопустимость вмешательства в ее деятельность закреплены и в законодательстве стран ближнего зарубежья. Воздействие в какой бы то ни было форме на казахстанского прокурора с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий или принятия им незаконного решения, а также неисполнение постановлений, предписаний, указаний, требований прокуроров влечет ответственность, установленную законом (ст. 6 ЗКа 1995). Вмешательство в деятельность работника прокуратуры Грузии должностных лиц, общественных и политических объединений, их представителей или других лиц, не уполномоченных законом на вмешательство в деятельность работника прокуратуры или оказание воздействия на него в любой форме, а также воспрепятствование деятельности работника прокуратуры наказываются законом (ст. 36 ЗГ 2008 и ЗГ 1997). Запрещается вмешательство в деятельность органов кыргызской прокуратуры. Воздействие в какой бы то ни было форме на прокурора с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий или принятия им незаконного решения, а также неисполнение представлений, предписаний, предостережений прокуроров влечет ответственность, установленную законом (ст. 5 ЗКы 2009). За попытки противозаконного воздействия на прокурора Латвии или вмешательства в деятельность прокуратуры лицо привлекается к установленной законом ответственности (ст. 6 ЗЛа 1994).

2. Сотрудники прокуратуры при осуществлении своей деятельности выполняют возложенные на них обязанности в соответствии с Законом о прокуратуре и другими нормативными актами. Важными документами, определяющими круг должностных полномочий работника, являются ведомственные приказы, возлагающие на каждого сотрудника его функциональные обязанности. Исполняя свои обязательства, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, в том числе предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления. Исключение из этого положения составляют случаи, когда в законе прямо предусмотрена обязанность дачи объяснений и процедура ознакомления с материалами. Кроме того, возможно ознакомление с собранными документами проверки по решению прокурора, в производстве которого они находятся, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы проверки непосредственно затрагивают его права и свободы.

Модельный закон декларирует, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных законом (ст. 7). Данная формулировка взята за основу при принятии закона в Казахстане (ст. 6 ЗКа 1995), Армении (ст. 6 ЗАр 1998), Приднестровье (ст. 7 ЗПМ 2006), Абхазии (ст. 5 ЗАб 2006), Кыргызстане (ст. 5 ЗКы 2009), Донецкой Народной Республике (ст. 5 ЗДНР 2016) и др.

3. Категоричный императив п. 3 комментируемой нормы запрещает без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Это важная гарантия надлежащего выполнения возложенных на прокуратуру задач надзорной деятельности, которая служит цели укрепления законности, охране прав и свобод граждан. Несанкционированное разглашение результатов проверки, утечка информации о ее проведении, огласка сведений по незавершенному разбирательству, представление гласности отрывочных объяснений, вырванных из контекста, при отсутствии общего заключения по материалу препятствует достижению целей объективности и всесторонности прокурорских проверок.

Так же как и в предшествующем пункте, универсальная норма установила: никто не вправе разглашать материалы проверок и дел без разрешения прокурора, в производстве которого они находятся, до их завершения (ст. 7 МЗ 2006). Это положение находит воплощение в законодательстве Казахстана (ст. 6 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 5 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 5 ЗЮО 2007), Нагорно-Карабахской Республики (ст. 6 ЗНКР 2008), Кыргызстана (ст. 5 ЗКы 2009), Донецкой Народной Республики (ст. 5 ЗДНР 2016) и др.

4. В п. 4 настоящей статьи изложена новелла, которая введена Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”». Согласно нововведению, уточнены случаи и порядок ознакомления гражданина с материалами проверки, проводимой органами прокуратуры. Гражданин может ознакомиться с материалами проверки по решению прокурора, в производстве которого они находятся, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения соответствующего обращения. Необходимое условие — материалы непосредственно затрагивают права и свободы обратившегося. При этом заявитель не сможет получить документы, если они содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки или отказе в этом принимается в течение 10 дней с момента обращения. При отказе гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд.

К сожалению, это новаторство российского законодателя о предоставлении гражданам дополнительных прав по ознакомлению и обжалованию решений не получило широкого применения в законах стран ближнего зарубежья. Право на ознакомление с делами и материалами предоставлено законом Республики Таджикистан. Прокуроры и следователи не обязаны давать разъяснения по существу дел и материалов, находящихся в их производстве, представлять их для ознакомления, за исключением случаев и порядка, предусмотренных законодательством, а также в случаях проведения проверок по поручению Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан и Президента Республики Таджикистан (ст. 7 ЗТа 2005).

Примечание. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признан не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 24 (ч. 2), 29 (ч. 4), 45, 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 2 и 3), поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора

1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов — в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

В случае, если проверяемый орган (организация) в течение срока, установленного в соответствии с первым предложением абзаца первого настоящего пункта для представления запрашиваемых статистической и иной информации, документов и материалов или их копий, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления указанных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

2.1. При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора.

2.2. Сроки представления информации, документов и материалов или их копий, указанные в пунктах 2 и 2.1 настоящей статьи, не распространяются на случаи исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных статьями 30 и 33 настоящего Федерального закона.

2.3. Прокурор не вправе требовать у органа (организации):

информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки;

информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) (далее — официальный сайт органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

2.4. В случаях, предусмотренных абзацем третьим пункта 2.3 настоящей статьи, орган (организация) указывает в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность таких информации, документов и материалов на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы.

2.5. Проверяемый орган (организация) обязан представить указанные в абзаце третьем пункта 2.3 настоящей статьи информацию, документы и материалы или их копии при получении требования прокурора, связанного:

с необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки;

с наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, с наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

1. Российские прокуроры, а также их коллеги из Республики Беларусь, Армении, Таджикистана, Абхазии, Приднестровья, Донецкой Народной Республики при осуществлении своих полномочий руководствуются статьей законоположения, именуемой «Обязательность исполнения требований прокурора». Законодатели этих стран приняли однозначное решение о необходимости специальной нормы закона, подчеркивающей обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий по реализации возложенных надзорных функций в соответствующих сферах правовых отношений. Подобная норма в виде отдельной статьи имелась в Законе Украины (ст. 8 ЗУк 1991), а в законах Туркменистана она называется «Обязательность исполнения законных требований прокурора» (ст. 9 ЗТу 2009 и ЗТу 2015).

Требования прокурора, основанные на законе, законодательных актах, других нормативных правовых актах и соответствующие действующему законодательству, подлежат безусловному и обязательному выполнению в установленный срок всеми организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (ст. 8 ЗУк 1991, ст. 7 ЗАр 1998, ст. 8 ЗТа 2005, ст. 8 ЗПМ 2006, ст. 6 ЗАб 2006, ст. 10 ЗБ 2007, ст. 13 ЗЛНР 2014). Законные требования прокурора являются обязательными для всех лиц на территории Латвийской Республики (ст. 9 ЗЛа 1994). Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Туркменистана, обязательны для органов государственного управления, органов местного самоуправления, всех предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан и подлежат выполнению в установленный срок (ст. 9 ЗТу 2015). Казахстанский законодатель установил, что требования (запросы, поручения, указания) прокурора, данные им в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения государственными органами, должностными, физическими и юридическими лицами (ст. 6 ЗКа 1995).

Российский законодатель отсылает к полномочиям прокурора, изложенным в пяти статьях закона. Первой в перечне значится статья, раскрывающая его полномочия относительно процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1). Статьи 22, 27, 30 и 33 излагают полномочия прокурора по надзору за исполнением законов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.Требования российского прокурора, основанные на законе, подлежат безусловному исполнению в установленные законодательством сроки либо в согласованный с прокурором отрезок времени. Законодатели Приднестровья, Абхазии и Донецкой Народной Республики также указали, что выполнение категоричных распоряжений надзорного ведомства не может быть связано с какими-либо условиями. Безусловное выполнение служит обеспечению верховенства закона, укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

2. Право истребования прокурором необходимых сведений и материалов в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью закрепляется в Положении о прокурорском надзоре 1922 г. По нему прокуроры вправе требовать от всех действующих в губернии административных учреждений и должностных лиц необходимые им сведения и материалы, каковые требования являются для означенных учреждений и лиц обязательными (ст. 15). Союзное Положение 1933 г. обязывает юридические и физические лица предоставлять необходимые сведения прокуратуре. Все государственные органы, кооперативные и общественные организации и частные лица обязаны, по требованию прокуратуры Союза ССР, представлять необходимые сведения, материалы и объяснения (ст. 14). Это право сохраняется за Генеральным прокурором СССР, прокурорами союзных и автономных республик, прокурорами краев, областей, автономных областей, национальных округов, районов и городов, а также военными прокурорами, в пределах их компетенции, по Положению 1955 г. Указанные лица были вправе требовать от руководителей министерств, ведомств, учреждений, предприятий, исполнительных и распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся, кооперативных и иных общественных организаций и должностныхлиц представления необходимых документов и сведений, а министерства, ведомства, учреждения, предприятия, исполнительные и распорядительные органы местных Советов депутатов трудящихся, кооперативные и иные общественные организации, а также должностные лица обязаны по требованию прокурора направлять ему приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные документы, а также представлять необходимые сведения и объяснения (ст. 11 и 12).

Преемственность полномочий сохраняется и на основании положений п. 2–2.5 данной статьи, а также ст. 22 и 27 настоящего Федерального закона. По требованию прокурора руководители и другие должностные лица обязаны представить необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения, а также подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством РФ, справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций. Эти сведения представляются безвозмездно в сроки, указанные в законе либо согласованные с прокурором. Федеральный закон от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ конкретизировал процедурные вопросы, касающиеся представления документов. Для этой цели п. 2 изложен в новой редакции, где уточнен перечень документов и сроки их представления. Этим же федеральным законом введены новые пункты 2.1–2.5. Они уточняют полномочия прокурора при осуществлении проверки, вводят алгоритм его действий и устанавливают дополнительные гарантии проверяемого органа (организации). Так, на сроки представления необходимой информации влияет создавшаяся ситуация в связи с которой проводится проверка. Если имеется угроза причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, то необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора. Этот же срок представления сведений действует в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В остальных случаях установлен срок равный пяти рабочим дням с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – двум рабочим дням с момента предъявления требования прокурора. В своем требовании прокурор может установить и более длительные сроки его исполнения.

В рамках проведения проверки прокурор не вправе требовать, а проверяемый орган (организация) не обязан представлять информацию, документы и материалы или их копии, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки. Это касается и информации общего пользования, которая официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте проверяемого органа (организации) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соседних странах статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций по осуществлению прокурорского надзора, представляются по требованию прокурора безвозмездно (бесплатно) (ст. 8 ЗУк 1991, ст. 8 ЗТа 2005, ст. 8 ЗПМ 2006, ст. 6 ЗАб 2006, ст. 10 ЗБ 2007, ст. 13 ЗЛНР 2014).

В Туркменистане статистические и другие сведения, документы или их копии, справки и иная информация, необходимая для осуществления прокурором его полномочий, представляется по требованию прокурора безвозмездно (ст. 9 ЗТу 2015). Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в установленном законом, указами Главы Донецкой Народной Республики и постановлениями Совета Министров ДНР порядке (ст. 6 ЗДНР 2016). По смыслу приведенных положений требование о безвозмездном предоставлении статистической информации и документов в равной мере относится ко всем владельцам соответствующих материальных носителей данных.

3. В зависимости от характера и последствий неисполнения или противодействия требованиям прокурора, вытекающим из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 закона, для виновных лиц может наступить установленная законом ответственность. Требования п. 3 ст. 6 Закона обеспечиваются нормами Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Так, согласно ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного наказания. Согласно ст. 19.7 КоАП РФ налагается административный штраф за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), осуществляющий государственный надзор, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), осуществляющий государственный надзор, таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа.

В странах ближнего зарубежья предусматривается установленная законом ответственность за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также за уклонение от явки по вызову. Об этом говорится в законе Латвии (ст. 9 ЗЛа 1994), Армении (ст. 7 ЗАр 1998), Абхазии (ст. 6 ЗАб 2006), Луганской Народной Республики (ст. 13 ЗЛНР 2014) и Донецкой Народной Республики (ст. 6 ЗДНР 2016).

Должностные лица и иные граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны являться по вызову прокурора и давать объяснения об обстоятельствах, связанных с проверкой соблюдения законодательства. Лицам, вызываемым в рабочее время в органы прокуратуры, гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка. Факт вызова лица в орган прокуратуры в рабочее время и продолжительность нахождения его в органе прокуратуры удостоверяются в повестке или ином документе, выдаваемом белорусским прокурором (ст. 10 ЗБ 2007). Должностные лица и граждане обязаны явиться по требованию казахстанского прокурора в установленное им время для дачи показаний. Вызов оформляется письменным уведомлением-повесткой и вручается под расписку. Уведомление может быть также направлено телефонограммой, телеграммой или с использованием других средств связи, обеспечивающих его надлежащую передачу (ст. 6 ЗКа 1995). В случае уклонения от явки должностное лицо и иной гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, по постановлению прокурора доставляются органами внутренних дел в принудительном порядке (ст. 6 ЗКа 1995, ст. 8 ЗТа 2005, ст. 8 ЗПМ 2006, ст. 10 ЗБ 2007, ст. 9 ЗТу 2015).

Примечание. Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П взаимосвязанные положения п. 1 настоящей статьи и п. 1 ст. 22 настоящего Федерального закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 18, 19 (ч. 1 и 2), 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой эти положения – в нарушение требования формальной определенности закона – не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

Статья 7. Участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления

1. Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

3. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

1. Официально предоставленное право Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам присутствовать на заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления является одним из важных проявлений прокурорских полномочий по осуществлению возложенных на прокуратуру функций. Первоистоком этих правомочий служит Положение о прокурорском надзоре 1922 г., по которому прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с правом совещательного голоса (ст. 12). Положение о прокурорском надзоре 1933 г. предоставляло право Прокурору Союза ССР участвовать с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального исполнительного комитета Союза ССР, Совета народных комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и иметь право законодательной инициативы (ст. 15).

Присутствие на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов России и органов местного самоуправления предполагает наличие у прокурора права совещательного голоса либо статуса наблюдателя. Прокурорский работник может быть привлечен к участию в обсуждении, поскольку присутствие не исключает, а предполагает такое право прокурора. Однако решение вопроса об этом находится в ведении соответствующего органа.

Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно выступает в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с докладом о состоянии законности, правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. По результатам этого доклада Совет Федерации принимает постановление с конкретными рекомендациями. Об этом, например, свидетельствует постановление от 18 мая 2016 г. № 196-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2015 год». В п. 2 названного постановления поручается комитетам Совета Федерации проанализировать указанный доклад с целью подготовки предложений по внесению соответствующих изменений в законодательство РФ, в том числе направленных на совершенствование института освобождения от уголовной ответственности при совершении преступлений небольшой тяжести, а также на расширение полномочий прокурора в процедуре принятия окончательного решения по делам указанной категории. Присутствие Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей и по их поручению других прокуроров в заседаниях Правительства Российской Федерации позволяет им оказывать непосредственное содействие в принятии нормативных актов в точном соответствии с Конституцией и законами. В случае принятия незаконного постановления Правительства Генеральный прокурор РФ получает реальную возможность оперативно прореагировать и в порядке п. 3 ст. 24 Закона направить информацию об этом Президенту Российской Федерации.

В отличие от формы «присутствие» на заседаниях соответствующих органов, названных в п. 1 и 2 ст. 7 российского Закона, Генеральный прокурор Латвии по Закону 1994 г. вправе принимать участие в заседаниях кабинета министров и там высказывать свое мнение по рассматриваемым вопросам, принимать участие в заседаниях Сейма и с согласия Сейма высказывать там свое мнение по вопросам, непосредственно касающимся деятельности прокуратуры, а старшие прокуроры департаментов Генпрокуратуры Латвии имеют право принимать участие в заседаниях кабинета министров и там высказывать свое мнение о соответствии рассматриваемых нормативных актов Конституции и законам (ст. 23, 25 ЗЛа 1994).

Участие прокуроров в заседаниях законодательной и исполнительной власти, центральных и местных органов государственного управления и органов местного самоуправления предусмотрено законом Узбекистана (ст. 9 ЗУз 1992), Приднестровья (ст. 10 ЗПМ 2006), Абхазии (ст. 7 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 7 ЗЮО 2007), Луганской Народной Республики (ст. 6 ЗЛНР 2014), Донецкой Народной Республики (ст. 7 ЗДНР 2016) и др. Генеральный прокурор Туркменистана имеет право участвовать в заседаниях Меджлиса и кабинета министров Туркменистана, министерств, ведомств, органов местной исполнительной власти и местного самоуправления (ст. 12 ЗТу 2015), а Генеральный прокурор Кыргызстана, его заместители вправе присутствовать на заседаниях Жогорку Кенеша (Верховного Совета) Кыргызстана, его комитетов и комиссий и Правительства Кыргызской Республики (ст. 8 ЗКы 2009). Генеральный прокурор Республики Беларусь и его заместители вправе в установленном порядке принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь и образуемых ими комиссий и иных органов, Совета Министров Республики Беларусь и его Президиума, коллегии Комитета государственного контроля. Генеральный прокурор Республики Беларусь, его заместители и нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур, а по их поручению и иные прокурорские работники вправе в установленном порядке участвовать в заседаниях республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров, органов Комитета государственного контроля, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов и иных государственных организаций (ст. 11 ЗБ 2007). Круг полномочий Генерального прокурора Республики Таджикистан включает право участия на сессиях, совместных и отдельных заседаниях Маджлиси милли (Национального Совета) и Маджлиси намояндагон (Палаты Представителей) Маджлиси Оли (Высшего Собрания) Республики Таджикистан, заседаниях Правительства. Прокуроры Таджикистана не могут входить в комиссии, комитеты и другие коллегиальные органы, образованные органами представительной и исполнительной власти, если они осуществляют надзор за законностью издаваемых этими органами правовых актов (ст. 9 ЗТа 2005).

2. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры наделяются правом присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Применительно к административно-территориальному делению стран ближнего зарубежья это право находит реализацию в практической деятельности областных и нижестоящих прокуроров. В Латвии по Закону 1994 г. прокуроры судебного округа имели право до 1 января 2013 г. принимать участие в заседаниях расположенных на территории соответствующего судебного округа самоуправлений и их органов, а прокуроры района (республиканского города) — принимать участие в заседаниях соответствующих самоуправлений и их органов (ст. 26 и 27 ЗЛа 1994). В Республике Кыргызстан прокурор области, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях коллегий местных государственных администраций, заседаниях местных кенешей соответствующего и нижестоящего уровней (ст. 8 ЗКы 2009). Прокурор Горно-Бадахшанской автономной области, прокуроры областей, города Душанбе, городов, районов, транспортные прокуроры, военные прокуроры гарнизонов и прокурор по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях принимают участие в работе сессий и заседаниях соответствующих местных органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Таджикистан (ст. 9 ЗТа 2005).

Согласно административно-территориальному делению в Туркменистане велаятами именуются пять областей. Город Ашхабад наделен правами велаята. Районный уровень представляют пятьдесят девять этрапов и пятнадцать городов с правами этрапа. В составе этрапов находятся города местного подчинения, поселки и генгешлики (состоящие из одного или нескольких сел). Прокуроры велаятов, городов с правами велаята, этрапов, городов с правами этрапа вправе участвовать в заседаниях органов местной исполнительной власти и местного самоуправления, а военные и специализированные прокуроры вправе участвовать в проводимых заседаниях в пределах территорий своего надзора (ст. 12 ЗТу 2015).

3. Форма включенности в работу федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций повышается до участия прокурора в заседаниях перечисленных властных структур, если происходит рассмотрение внесенного им представления или протеста. Участие предполагает наличие права прокурора выступать на заседании, при необходимости дать анализ правонарушений и обстоятельств, способствовавших их совершению, по поводу которых внесены протест или представление, и поддержать внесенные им акты путем дополнительной аргументации, представления разъяснения нарушенного закона и иных нормативных правовых актов. В случае принятия решения, явно не соответствующего характеру, обстоятельствам совершения правонарушения, в связи с которыми внесены протест и представление, прокурор вправе и обязан обратить на это внимание соответствующего коллегиального органа. При необходимости прокурор принимает меры к рассмотрению данного вопроса вышестоящим органом либо направляет материалы со своим заявлением в суд. Участие прокурора при рассмотрении протеста или представления позволяет максимально оперативно реагировать на допускаемые нарушения, а также способствует повышению качества принимаемых решений, их соответствия закону и фактическим обстоятельствам.

Аналогичные цели участия прокурора в рассмотрении внесенных им представлений и протестов преследуют и законоположения отдельных стран Содружества. В Республике Таджикистан прокурор, его первый заместитель и заместители, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении вынесенных ими представлений и протестов в местные представительные и исполнительные органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности (ст. 9 ЗТа 2005). Кыргызские прокуроры, их заместители, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов судами, министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями (ст. 8 ЗКы 2009). Закон Туркменистана наделяет прокурора, его заместителей, а также по их поручению других прокуроров правом участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственного управления, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, а также общественными объединениями (ст. 12 ЗТу 2015).

Статья 8. Координация деятельности по борьбе с преступностью

1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

2. В целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

1. В системе публично-правовых структур государства прокуратура в силу своеобразия своего статуса оказалась объективно наиболее подходящей государственной структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности по борьбе с преступностью. Этому выбору способствует исключительный характер положения надзорного органа «в механизме разделения и взаимодействия властей, обусловленного прежде всего ее целями, задачами, функциями и полномочиями»¹⁰, а также немаловажная роль в общественной жизни и высокий авторитет среди правоохранительных органов. Дополнительные аргументы в пользу такой дилеммы заключаются в том, что этот орган обладает и имеет доступ к наибольшим статистическим и иным сведениям о совершенных преступлениях, их раскрываемости, причинах и условиях, способствующих совершению преступлений, результатах расследования, а также о качестве их рассмотрения в судах. Совокупность этих обстоятельств, острая потребность в координации, осуществляемой профессионально и на должной правовой основе, оказывает решающее значение. Комментируемым Федеральным законом (ст. 1, 8) и Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1994 г. № 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации» на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложена координация деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (п. 2).

Понятие «координация» (от лат. сoordinatio — взаимоупорядочение, совместное, ordinatio — упорядочение) переводится как «согласование». В словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает «согласовать, (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями»¹¹. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — это вид деятельности прокуратуры по необходимому ориентированию должностных лиц правоохранительных органов в определенных сферах их действия. Под координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью «понимается согласование действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью по цели, времени, месту проведения, исполнителям и программе, с учетом компетенции каждого из этих органов»¹².

Цели координации раскрывает Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности в борьбе с преступностью». Это совместное упорядочивание деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, следственных органов Следственного комитета и других правоохранительных органов России осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению (п. 1). Целями координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в войсках являются повышение эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению (п. 3 Положения о координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках РФ. Утверждено Генеральным прокурором РФ 10 сентября 1996 г.).

Генпрокурор России и подчиненные ему прокуроры образуют три уровня координирования. На высшем федеральном уровне координацию осуществляют Генеральная прокуратура, Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел и другие руководители федеральных правоохранительных органов под руководством Генерального прокурора России. Региональный уровень — прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры, руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъектов Федерации. На местном уровне координируют усилия по борьбе с преступностью прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители соответствующих правоохранительных органов.

Несмотря на то что взаимодействие с другими правоохранительными органами в обеспечении законности и правопорядка рекомендует Модельный закон о прокуратуре (ст. 3, 12) лишь немногие страны поддержали такую форму координации правоохранителей. Среди них Республика Беларусь, Казахстан, Украина, Туркменистан и Луганская Народная Республика. Взаимодействие с другими государственными и правоохранительными органами в обеспечении законности и правопорядка возлагается на Генеральную прокуратуру в Республике Беларусь (ст. 17 ЗБ 2007), Туркменистане (ст. 6 ЗТу 2015) и Луганской Народной Республике (ст. 16 ЗЛНР 2014). Координация деятельности казахстанских правоохранительных и иных государственных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью осуществляется органами прокуратуры посредством достижения взаимодействия этих органов, взаимного обмена информацией и согласованности их действий для реализации общих задач и целей (ст. 8.1 ЗКа 1995).

2. В п. 2 комментируемой статьи перечисляются отдельные полномочия прокурора при осуществлении координации: созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию. Приведенный перечень правомочий не является исчерпывающим. Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, где находят конкретизацию официально предоставленные прокуратуре права по координированию. Положение состоит из четырех разделов, в которых излагаются общие положения, основные направления и полномочия участников координационной деятельности, а также формат взаимодействия по борьбе с преступностью с судами и органами юстиции.

Правовой основой регулирования координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является Конституция РФ; федеральные законы; указы Президента РФ; Положение о координации; совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России и приказы Генпрокурора РФ. В качестве самостоятельного источника упорядочения этой деятельности служат международные договоры. Согласно Конституции РФ полномочия прокуратуры России определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 129). В Законе установлено, что Генпрокурор России и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8).

Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы. Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами. Так, Закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» в ст. 10 «Взаимодействие и сотрудничество» закрепляет, что полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами. Органы федеральной службы безопасности на основании Закона РФ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В обязанности органов ФСБ входят разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой, деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации (ст. 15, 12). Существенное значение для правового регулирования координации имеют Федеральные законы РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и от 18 декабря 2001 г. № 177 «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», определяющие компетенцию сотрудников розыска, дознания и следствия, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности. Существенное значение для правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры имеют и другие федеральные законы, которые регулируют противодействие особо опасным преступным проявлениям.

Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567. Из этого следует, что указы главы государства, как и само Положение, являются правовой основой регулирования координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Отдельные аспекты совершенствования борьбы с экономической и организованной преступностью, экстремизмом и коррупцией устанавливают Указ Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1037 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации».

Важным звеном правового регулирования координации являются совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России и приказы Генерального прокурора РФ. К их числу относятся приказ Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС и Следственного комитета от 3 апреля 2008 г. № 54/308/144/163/117/40 «О взаимодействии дежурных служб государственных органов в области обмена оперативной информацией о преступлениях и чрезвычайных происшествиях, имеющих особую общественную значимость»; приказ МВД, Министерства обороны, ФСБ, Федеральной службы охраны, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки, Федеральной службы исполнения наказаний, Следственного комитета от 27 сентября 2013 г. № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд».

Среди актов Генпрокурора России, касающихся вопросов координации, в первую очередь следует выделить приказ от 10 сентября 1996 г., который утвердил Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации. По данному Положению, в Вооруженных Силах, пограничных, внутренних и других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, в которых законодательством предусмотрена военная служба, правоохранительную деятельность осуществляют органы военной прокуратуры, федеральные органы безопасности в войсках, действующие в войсках органы дознания и другие предусмотренные федеральными законами органы. Координация деятельности названных выше органов по борьбе с преступностью в войсках осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, утвержденным указом Президента РФ Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и настоящим Положением (п. 1 и 2).

Вопросы координации регулируют приказы Генпрокурора России от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» и от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции». В целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по противодействию преступности первый подзаконный нормативный акт рекомендует координировать работу органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Особое внимание обращать на исполнение поручений органов предварительного расследования и использование результатов оперативно-розыскной деятельности. В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов уделять первоочередное внимание совершенствованию форм ее реализации с учетом реального состояния преступности. Обеспечить эффективное взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах Федерации, образованными в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». На координационных совещаниях рассматривать наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью, совершенствования правоохранительной деятельности, ее правового регулирования, практики предупреждения, выявления и расследования преступлений (п. 1.3). Второй документ в преамбуле отмечает высокий уровень распространенности коррупции. В этой связи требует усиления прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства в сфере реализации ключевых направлений государственной антикоррупционной политики, определенных Национальной стратегией противодействия коррупции. Кроме того, следует обеспечить эффективную координацию деятельности правоохранительных органов в этой сфере.

Взаимодействие правоохранительных органов по борьбе с преступностью базируется также на положениях международных договоров, участниками которых является Россия, используется международный опыт предупреждения преступности и борьбы с ней. Основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. По инициативе Генпрокуратуры России 8 октября 1992 г. заключено соглашение о сотрудничестве между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. Стороны обязались оказывать друг другу помощь по выполнению отдельных процессуальных действий; выполнению надзорных функций, связанных с расследованием преступлений; рассмотрению вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц; содействию в розыске без вести пропавших; пересылке материалов прокурорско-следственной деятельности и иным вопросам прокурорской деятельности (ст. 2). В последующем аналогичные соглашения заключались со всеми прокуратурами стран СНГ. Одним из приоритетных направлений взаимодействия прокуратур этих стран является координация деятельности по борьбе с преступностью.

В законах о деятельности правоохранительных органов имеется ссылка о том, что правовой основой их взаимодействия с правоохранителями иностранных и международных организаций являются международные соглашения России. Так, взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 10 ЗоП 2011). Аналогичным образом на основании международных договоров Российской Федерации происходит взаимодействие органов федеральной службы безопасности со специальными службами, с правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств (ст. 15 ЗоФСБ 1995).

Совместная работа правоохранительных органов осуществляется под руководством прокурора в соответствии с определенными принципами, которые закреплены в Положении о координации: соблюдение законности; равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесение предложений, разработка рекомендаций и мероприятий; самостоятельность каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; гласность в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства России о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственность руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений. Координация деятельности правоохранительных органов в Вооруженных Силах по борьбе с преступностью осуществляется на основе этих же принципов.

Основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина. Другим основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий по борьбе с преступностью. Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им надзорной функции, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений. Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий. Принцип гласности координационной деятельности способствует обеспечению в допустимых пределах информированности органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Участники координационной деятельности несут персональную ответственность за надлежащее и своевременное исполнение принятых решений, выполнение намеченных координационных мероприятий.

Основные направления координационной деятельности правоохранительных органов: совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Федерации, а также органам местного самоуправления; обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработке соответствующих предложений; изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности. Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки. Материально-техническое обеспечение координационной деятельности возлагается на ее участников.

Координация деятельности правоохранительных органов в Вооруженных Силах осуществляется в следующих основных формах: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в Вооруженных Силах; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; разработка на основе анализа приоритетных направлений по выявлению, пресечению и предупреждению конкретных видов правонарушений; совместные выезды в войска для организации согласованных профилактических мероприятий, проведения проверок и оказания практической помощи командованию в организации и проведении мероприятий, направленных на борьбу с преступностью; изучение, обобщение и распространение положительного опыта предупредительной и правоприменительной работы; создание в необходимых случаях следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в Вооруженных Силах для повышения квалификации отраслевых кадров, проведения совместных семинаров, сборов и конференций; издание совместных приказов, указаний, информационных писем и иных документов организационно-распорядительного характера; выпуск совместных бюллетеней, сборников и других изданий информационного характера; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности. Выбор конкретных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из задач и полномочий участников координационной деятельности. Материально-техническое обеспечение координационной деятельности военных правоохранительных органов осуществляется ее участниками.

Борьба с преступностью не ограничивается координацией между правоохранительными органами. К этому процессу подключаются судебная ветвь власти и органы юстиции, которые только лишь взаимодействуют с другими правоохранителями. Взаимодействие с судами и органами юстиции может проводиться в следующих согласованных формах: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Председатели судов, руководители органов юстиции имеют право принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов, а руководители военных судов могут принимать участие в заседаниях координационных совещаний военных правоохранительных органов.

Координационное совещание образуется в составе прокурора (председатель совещания) и руководителей соответствующих правоохранительных органов или исполняющих их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов. Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами.

В состав координационного совещания правоохранительных органов в Вооруженных Силах входят военный прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих органов военного управления, действующие как органы дознания, других правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). На координационное совещание по решению военного прокурора или других членов совещания могут приглашаться должностные лица органов военного управления, а в порядке взаимодействия — должностные лица территориальных правоохранительных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.

Решение координационного совещания оформляется в письменной форме в виде постановления и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его выполнение. Руководители правоохранительных органов во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры. Если в реализации решения участвует несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный в решении первым. Постановления координационного совещания подписывает председатель координационного совещания по согласованию с членами координационного совещания, а протоколы координационного совещания — его ответственный секретарь. Руководители правоохранительных органов — члены координационного совещания обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов.

Председатель координационного совещания созывает координационное совещание; истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности; организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов; назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания. Члены координационного совещания вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения; вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют участников рабочих групп; вносят предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Ответственный секретарь координационного совещания возглавляет секретариат координационного совещания; организует ведение стенограмм координационного совещания; подписывает протоколы координационного совещания. Из представителей всех правоохранительных органов формируется секретариат координационного совещания, который проводит текущую организационную работу, а именно: ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства; извещает членов координационного совещания и приглашенных на него лиц о повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов; организует подготовку и внесение предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания; формирует проекты планов работы и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов; анализирует ход выполнения планов и решений координационного совещания, о результатах информирует его председателя; выполняет иные поручения председателя координационного совещания.

Проекты документов по вопросу, рассматриваемому на координационном совещании, готовит правоохранительный орган, которым в инициативном порядке внесено предложение о его рассмотрении, либо созданная для этих целей рабочая группа из представителей соответствующих правоохранительных органов. Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности всех уровней являются постановления координационных совещаний руководителей правоохранительных органов России. Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию — надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью.

В Республике Казахстан координация деятельности по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью осуществляется органами прокуратуры в рамках постоянно действующих координационных советов, которые создаются при Генеральной прокуратуре, прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах. Координационные советы осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией Казахстана, законами, Положением о Координационном совете по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Положение о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью утверждается Президентом Республики Казахстан (ст. 8.1 ЗКа 1995). Порядок организации работы по координации деятельности правоохранительных органов Украины, взаимодействия органов прокуратуры с субъектами противодействия преступности определяется положением, которое утверждается общим приказом Генерального прокурора, руководителей других правоохранительных органов и подлежит регистрации в Министерстве юстиции Украины (ст. 25 ЗУк 2014).

Статья 9. Участие в правотворческой деятельности

Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Высокая информированность органов прокуратуры об исполнении законов позволяет судить о состоянии текущего законодательства и «было бы расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию (получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов) о недостатках и потребностях правового регулирования»¹³. Это обстоятельство успешно было учтено советским правительством, которое с момента образования наделило прокуратуру правом законодательной инициативы. Согласно Положению о прокурорском надзоре 1922 г. на прокурора Республики возлагалось наблюдение за законной деятельностью всех народных комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений (ст. 9). Прокурор Союза ССР участвовал с полномочием совещательного голоса в заседаниях президиума Центрального исполнительного комитета Союза ССР, Совета народных комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имел право законодательной инициативы (ст. 15 П 1933). Положение о прокурорском надзоре 1955 г. предоставляло правомочие Генеральному прокурору СССР войти в Президиум Верховного Совета СССР с представлением по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке или требующим толкования закона (ст. 9).

Страны ближнего зарубежья унаследовали советскую правотворческую традицию. Законодатели Приднестровья, Южной Осетии, Абхазии, Донецкой Народной Республики и Кыргызской Республики закрепили в своих законах право участия прокуратуры в той или иной степени в правотворческой деятельности (ст. 6 ЗПМ 2006, ст. 1 ЗЮО 2007, ст. 1 ЗАб 2006, ст. 9 ЗДНР 2016, ст. 3 ЗКы 2009). Непосредственное право законодательной инициативы принадлежит Генеральным прокурорам Южной Осетии, Абхазии, ДНР, ЛНР и Приднестровья (ст. 9 ЗЮО 2007, ст. 9 ЗАб 2006, ст. 9 ЗДНР 2016, ст. 7 ЗЛНР 2014, ст. 12 ЗПМ 2006). При Генеральной прокуратуре Украины по Закону 1991 г. действовал научно-методический совет для изучения предложений относительно улучшения организации и деятельности органов прокуратуры, а также реализации права Генерального прокурора Украины на законодательную инициативу (ст. 51 ЗУк 1991).

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Основной закон России не наделяет ни прокуратуру страны, ни Генерального прокурора России правом законодательной инициативы. Однако совершенствование федерального законодательства, нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требует непосредственного участия надзорного ведомства в правотворческом процессе.

В юридической науке под правотворчеством понимается деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов. Правотворчество можно рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами либо непосредственно населением путем референдума. В широком смысле оно включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права.

В научных кругах имеет место дискуссия о правотворческой деятельности как функции современной российской прокуратуры. Отнесение участия ведомства в правотворчестве к ее самостоятельной функции порой ставится под сомнение¹⁴. В соответствии с Законом о прокуратуре участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности (п. 4 ст. 1). На практике ведомство играет важную роль в реализации этой работы. Участие прокуратуры делает возможным воплощение в жизнь потребностей правового регулирования практически во всех сферах общественных отношений и предотвращает издание незаконных нормативно-правовых актов. По Закону руководители надзорных ведомств могут реализовать свою функцию участия в правотворческой деятельности более сложным путем, который описан в комментируемой статье. Согласно этому положению прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении законов и иных нормативных правовых актов; о дополнении законов и иных нормативных правовых актов; об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В последние годы активному осуществлению указанной деятельности способствует наличие у большинства прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что право законодательной инициативы, наряду с депутатами, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления, может быть предоставлено конституцией (уставом) субъекта РФ иным органам (п. 1 ст. 6). Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 мая 2009 г. № 189-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению» органам государственной власти субъектов РФ рекомендовало рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов регионов соответствующих изменений (п. 5). Так, право законодательной инициативы в Новгородской областной Думе принадлежит прокуратуре Новгородской области (ст. 34 областного закона «Устав Новгородской области» в ред. от 27 ноября 2015 г. № 879-ОЗ). Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Иркутской области принадлежит прокурору Иркутской области (ст. 53 Устава Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5-ЗС). По информации 2009 г., после упомянутого доклада Генерального прокурора РФ около 90% прокуроров субъектов Российской Федерации уже были наделены правом законодательной инициативы¹⁵.

Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти по вопросам правотворческой деятельности конкретизированы организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры страны. В приказе Генпрокурора России от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, а также оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству (п. 2.2). Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры, утвержденном вышеупомянутым приказом Генпрокурора, определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как: а) инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; б) участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; в) составление правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; г) участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации (п. 1.2). По данному приказу Генпрокурора России в штаты прокуратур субъектов Российской Федерации введены должности старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления. Такая должность старшего помощника имеется в штате прокуратуры Липецкой области, о чем упоминает Указание от 15 марта 2011 г. № 12/7/86/22/2 «О взаимодействии органов прокуратуры области с органами государственной власти и местного самоуправления в сфере нормотворчества и при проведении экспертизы нормативных правовых актов и их проектов». Должности старших помощников прокурора по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления имеются в прокуратурах Республики Башкортостан, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и др.

На старших помощников прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления возложены задачи: 1) обеспечения участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; 2) подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства; 3) организации постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) обеспечения участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта Российской Федерации протестов и представлений прокуратуры; 5) инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, необходимых для реализации федеральных законов; 6) предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству. Старшие помощники прокуроров субъектов Российской Федерации координируют участие прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также взаимодействуют со структурными подразделениями аппаратов прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. В ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления составляется и направляется в правовое управление Генпрокуратуры России информационно-аналитическая справка о состоянии правотворческой работы в субъекте Российской Федерации, в том числе содержащая информацию о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры, а также собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства (п. 6.1, 6.4, 6.7 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденного приказом Генпрокурора России от 17 сентября 2007 г. № 144).

В преамбуле приказа Генпрокурора России от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» отмечается, что в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. На основании изложенного предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти (п. 2.1). Другой приказ Генпрокурора России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предлагает прокурорам в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами и обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе, а именно: разрабатывать законопроекты, имеющие принципиальное значение; готовить заключения на законопроекты; выступать на заседаниях и др. В случае обнаружения пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры обязаны вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (п. 4.1, 20). Приказ Генпрокурора России от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» на правовое управление Генпрокуратуры возлагает определение основных направлений и организацию планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры; координацию законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат Федерального Собрания Российской Федерации), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах Федерального Собрания; обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры и прокуратур субъектов информационными материалами по законопроектной деятельности палат Федерального Собрания; организацию доступа прокуратур субъектов Федерации к электронным базам данных актов субъектов Российской Федерации; подготовку для прокуратур субъектов Российской Федерации проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов Российской Федерации в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; организацию и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры России антикоррупционной экспертизы проектов законов; подготовку методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2).

Реализуя полномочия, предоставленные комментируемой статьей, прокурорами различного уровня значительное внимание уделяется формированию в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления необходимой нормативно-правовой базы. Характерным нарушением является издание нормативных правовых актов главами муниципальных образований с превышением полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По-прежнему выявляются факты издания правовых актов с нарушением требований закона, влекущие за собой ущемление прав и интересов граждан. По данным официального сайта прокуратуры Оренбургской области, с 2009 по июль 2016 г. прокурорами городов и районов области подготовлено и направлено в органы местного самоуправления 324 предложения в планы подготовки нормативных правовых актов и 666 проектов нормативных правовых актов, для рассмотрения и принятия. Предпринятые Генеральной прокуратурой России и нижестоящими органами вышеизложенные меры, а также многие другие направленные на участие в правотворческой деятельности и реализации прокурорами права законодательной инициативы позволили вывести ведомство, по заключению А. А. Жидких, на «новый, современный уровень участия отечественных прокуроров в реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления правотворческой функции»¹⁶.

Генеральные прокуроры отдельных стран ближнего зарубежья принимают непосредственное участие в правотворческой деятельности. Так, Генеральный прокурор Республики Абхазия, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных актов, вправе вносить законопроекты и поправки к законопроектам, законодательные предложения о разработке и принятии новых конституционных законов и законов Республики Абхазия, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо о признании этих законов утратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Республики Абхазия (ст. 9 ЗАб 2006). Генеральный прокурор Луганской Народной Республики, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных актов, вправе вносить законопроекты и поправки к законопроектам, законодательные предложения о разработке и принятии новых конституционных законов и законов ЛНР, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо о признании этих законов утратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Луганской Народной Республики (ст. 7 ЗЛНР 2014). Аналогичные полномочия в 2016 г. получает Генеральный прокурор Донецкой Народной Республики, который при осуществлении своих полномочий, устанавливая необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в Народный Совет ДНР предложения об изменении, дополнении, признании утратившими силу или о принятии законов и иных нормативных правовых актов Народного Совета Донецкой Народной Республики по вопросам его ведения (ст. 9 ЗДНР 2016). Участие в правотворческой деятельности для Прокурора Приднестровской Молдавской Республики означает, что ему принадлежит право законодательной инициативы. Кроме того, он вправе обратиться в Верховный Совет ПМР по вопросам о толковании законов и правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики (ст. 12 ЗПМ 2006).

Статья 9.1. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

1. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

2. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

1. Хронологию принятия новейших антикоррупционных положений открывает Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), в которой государства — члены Совета Европы и другие государства, ее подписавшие, договорились о необходимости проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер (Преамбула)¹⁷.

В 2003 г. принимается Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Этот документ уже в планетарном масштабе регламентирует политику и практику предупреждения и противодействия коррупции. Конвенция устанавливает, что каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности. Государство стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции, а также периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Все государства-участники, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своих правовых систем, взаимодействуют друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению мер, указанных в настоящей статье. Это взаимодействие может включать участие в международных программах и проектах, направленных на предупреждение коррупции (ст. 5)¹⁸.

Реакцией стран Содружества Независимых Государств на рекомендации ООН явилось принятие в 2003 г. постановления 22–15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ в г. Санкт-Петербурге, где был принят Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»¹⁹. Согласно п. 2 этого постановления данный Модельный закон направляется в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендуется для использования в национальном законодательстве. Универсальный закон устанавливает, что антикоррупционная экспертиза правовых актов — это деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам. Они же разрабатывают рекомендации, направленные на устранение или ограничение действия таких факторов. Коррупциогенным фактором признается явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению. В ст. 10 Модельного закона антикоррупционная экспертиза правовых актов обозначена как одна из мер предупреждения коррупционных правонарушений, а в п. 1 ст. 14 сказано: «Антикоррупционная экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является видом криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяются законом».

На основании универсального закона разработаны Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принятые на тридцать восьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 38-18 от 23 ноября 2012 г.). В них дано примерное содержание правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы. Рекомендации предназначены для должностных лиц и служащих государственных органов, в чьи обязанности входит подготовка проектов нормативных актов и проведение их экспертизы, а также для организаций, общественных объединений и физических лиц, прошедших аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Документ последовательно излагает основные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В их числе описаны основания, стадии и требования проведения такого исследования. Приводятся признаки коррупциогенных факторов и способы их выявления. Методологическая база при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов включает системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы социально-правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений. Оформление результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов рекомендуется отражать в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном законодательством государства. В заключительных положениях Рекомендаций высказывается пожелание о придании официального статуса правовому институту антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, который может стать реальной превентивной мерой противодействия коррупции и системной правовой частью нормотворческого процесса.

В этой связи следует упомянуть и Модельный закон о прокуратуре, который возлагает координацию деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, на прокурора и включает в круг его полномочий дачу указаний по вопросам организации борьбы с коррупцией (ст. 51 МЗ 2006).

Вышеперечисленные международные обязательства потребовали унификации внутреннего законодательства, в том числе установления необходимых как правовых, так и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней. Работа в этом направлении началась с ратификации в 2006 г. Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Реализуя эту стратегию, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» формулирует основные принципы противодействия коррупции, понятие коррупции, направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и другие меры. Среди основных мероприятий по профилактике коррупции значится проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6).

Принятый во исполнение данного положения Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Прокуратура наделяется правом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы (ст. 3).

Закон об антикоррупционной экспертизе устанавливает основные принципы организации такой процедуры нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов): ее обязательность проведения; оценку нормативного правового акта во взаимосвязи с другими; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); компетентность лиц, проводящих такое исследование; сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Для выполнения одной из актуальных задач, стоящих перед прокурорами в сфере нормотворчества, Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”» в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» введена новая ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Она излагает правовой механизм, позволяющий своевременно выявлять коррупциогенные факторы в проектах законов и устранять их.

В дополнение к этому постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов устанавливает две группы типовых коррупциогенных факторов. К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур; нормативные коллизии. Вторая группа — это факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность (п. 3 и 4).

В целях реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенных на надзорное ведомство, Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», который предписывает обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, внесение требований либо направление заявлений в суд о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов, а также принимать меры к надлежащему исполнению требований прокурора и осуществлению надзора за исполнением судебных решений (п. 1.1). Сотрудники прокуратуры при проведении указанной работы используют и Методические рекомендации по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов, подготовленных Генпрокуратурой и одобренных Научно-консультативным советом при Генпрокуратуре России.

Вышеупомянутые нормативные правовые акты составляют правовую основу проведения прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Задача антикоррупционной экспертизы состоит в установлении правовой корректности проектируемых и действующих нормативных правовых актов и в повышении их эффективности. Ее проведение препятствует либо снижает коррупционные риски, которые могут быть заложены в нормах права. В результате достигается цель антикоррупционной экспертизы — выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов) и нормотворческих ошибок.

Из стран ближнего зарубежья аналогичная статья, предоставляющая прокурору полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, имеется в Законе Донецкой Народной Республики (ст. 10 ЗДНР 2016). Одной из задач органов прокуратуры Республики Таджикистан является защита основ демократического строя государственной власти, правового статуса местных органов государственной власти, органов местного самоуправления, других государственных органов, общественных, религиозных объединений, политических партий и других негосударственных структур. В отношении этих органов надзорное ведомство определяет порядок, способы и методы проведения анализа коррупционных рисков и применяет их на практике (ст. 4 ЗТа 2005).

2. Пункт 2 рассматриваемой нормы регламентирует действия прокурора в случае выявления им в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. Ликвидация коррупционного риска осуществляется одним из двух способов. Прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. О порядке внесения требования и процедуре обращения в суд говорится в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400. Он издан на основании положений Федерального закона РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, который прямо устанавливает, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 4).

Реализацией полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы является утверждение приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 типового бланка, который именуется «Требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного (ых) коррупциогенного (ых) фактора (ов)» (п. 8). Данный акт прокурорского реагирования адресуется тому органу, организации или должностному лицу, которые издали не прошедший экспертизы документ. Текст требования содержит конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт; отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм); разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор. К новому акту прокурорского реагирования предъявляются такие же определенные требования, как и к другим. В то же время необходимо учитывать индивидуальный характер акта. Все предложения и требования, содержащиеся в нем, должны соответствовать фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Среди других его характеристик следует отметить его своевременность и по возможности оперативность, обоснованность, упреждающий и комплексный характер, маневренность, адекватность и законченность. Только при этом эта мера прокурорского воздействия будет наиболее результативна. Требование подлежит обязательному рассмотрению. О времени и месте рассмотрения адресат акта прокурорского реагирования заблаговременно информирует прокурора. Результат рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору.

А. Ю. Винокуров отмечает, что «требование является специализированным средством (актом) прокурорского реагирования, в отличие от иных, имеющих универсальный характер. Проведение антикоррупционной экспертизы является составной частью надзорного процесса, осуществляемой в рамках такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции»²⁰.

О необходимости проведения антикоррупционной экспертизы и внесении требований наиболее содержательней говорят цифры выявленных нарушений и внесенных актов прокурорского реагирования. По информации А. Ю. Чаплыгиной, в Забайкальском крае проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется «на постоянной и системной основе. Так, за 10 месяцев 2014 г. в ходе проверок на коррупциогенность оценено свыше 11 тыс. нормативных правовых актов и их проектов (аналогичный период прошлого года — 9911). В целях устранения положений, способствующих проявлениям коррупции, прокурорами в этом году оспорено 7 нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти края (АППГ — 23) и более 800 НПА и проектов НПА представительных и исполнительных органов местного самоуправления (АППГ — 899), из которых 77 регулировали отношения в сфере ЖКХ. Внесено более 100 требований (АППГ — 72), более 450 протестов (АППГ — 594), около 150 замечаний (АППГ — 261). Акты прокурорского реагирования поднадзорными органами рассматриваются в установленный срок, в истекшем периоде 2014 г. региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления не отклонялись»²¹.

Закон предоставляет прокурору право отзыва требования об изменении нормативного правового акта до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Эта процедура на практике реализует немаловажное качество требования — маневренность. Мотивы отзыва не конкретизируются, но по смыслу действующих положений это возможно в случае устранения правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов) и нормотворческих ошибок. Это общее правило отзыва, но возможны и другие частные причины такого решения прокурора. О вероятности таких причин пишет в своей статье Н. П. Алешкова. По ее мнению, «подобные ситуации, конечно же, должны носить исключительный характер, поскольку характеризуют, в первую очередь, профессиональную подготовку и принципиальность лиц, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов. Это согласуется с одним из принципов проведения антикоррупционной экспертизы — принципом компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов… Прокуроры не должны слепо отстаивать свою позицию, изложенную в требовании, если есть достаточные основания считать ее ошибочной или требующей корректировки. Именно для таких случаев и предусмотрена возможность отзыва требования»²².

Практические работники сетуют, что порой отклонению требования прокурора об изменении нормативного правового акта, предъявленного в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, способствуют и неединичные случаи некорректности отдельных норм законодательства, допускающих в данном случае возможность альтернативного поведения субъектов.

Рекомендации СНГ по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (2012 г.) называют альтернативой требованию обращение прокурора в суд. Оно осуществляется, как правило, после отклонения требования об изменении нормативного правового акта и является мерой по отстаиванию им своей правовой позиции в отношении выявленных коррупциогенных факторов (ст. 6). Непосредственное использование прокурором права на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, это второй способ ликвидации коррупционного риска. Это правомочие применяется в случае отклонения требований прокурора.

Приказом Генпрокурора России от 28 декабря 2009 г. № 400 предписывается обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1.7).

Ведущая роль в антикоррупционной деятельности отводится Управлению Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и специализированным подразделениям в субъектах Федерации. Эти подразделения созданы в августе 2007 г. с целью реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции. Она обязывает создать орган, специализирующийся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер. По приказу Генпрокурора России от 28 декабря 2009 г. № 400 Управление проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов во взаимодействии с правовым управлением, а при необходимости — с другими заинтересованными подразделениями и (или) Академией Генеральной прокуратуры. В случае отклонения федеральными органами требований Генеральной прокуратуры готовит соответствующие заявления в суд с участием управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе. Оно же уполномочено осуществлять представительство Генпрокуратуры при рассмотрении в судах соответствующих заявлений.

3. Источником положений ч. 3 комментируемой статьи является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, где закреплено, что требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией (п. 3 ст. 4).

Обязательность рассмотрения требования соответствующим правотворческим органом, организацией или должностным лицом не означает безусловного согласия с доводами и выводами, изложенными в нем. Непременное его обсуждение также не указывает на принятие именно тех мер, которые предложены в нем. На официальных сайтах государственных структур выкладываются решения об отказе в удовлетворении требований. Так, Орский городской Совет депутатов в своем решении от 17 июня 2015 г. отказал в удовлетворении требования прокурора Ленинского района города Орска от 18 мая 2015 г. № 7-22/2015 об изменении решения Орского городского Совета депутатов от 6 октября 2008 г. № 41-677 «О денежном содержании муниципальных служащих в городе Орске». В подробном приложении были изложены правовые основания отказа (orsk-adm.ru). По статистическим данным прокуратуры Еврейской автономной области о результатах реализации предусмотренных ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, за 9 месяцев 2015 г. в 4 случаях прокурорам было отказано в удовлетворении требований актов реагирования (протестов). В этой связи прокурорами направлялись заявления в суд о признании нормативных правовых актов недействующими. Так, прокурором г. Биробиджана оспорен в судебном порядке нормативный правовой акт мэрии города, в удовлетворении протеста по которому было отказано. Существо противоречий, а следовательно, и предмета заявленных требований заключалось в следующем. Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не наделяет полномочиями органы местного самоуправления по определению порядка проведения плановых проверок и внеплановых проверок. В нарушение норм федерального законодательства мэрией г. Биробиджана с превышением компетенции было принято постановление от 29 мая 2015 г. № 2109 «Об утверждении порядка осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд городского округа», что является коррупциогенным фактором, предусмотренным подп. «д» п. 3 Методики. В связи с отказом в удовлетворении протеста на постановление мэрии городского округа прокуратурой города Биробиджана в Биробиджанский районный суд направлено заявление о признании недействующим вышеуказанного муниципального правового акта и об исключении коррупциогенных факторов. Биробиджанским районным судом 11 сентября 2015 г. заявление прокурора города было удовлетворено, постановление мэрии города признано недействующим.

Следуя установленной практике при рассмотрении актов прокурорского реагирования (ст. 13 П 1955, 24 З 1979, 23 З 1992), законодатель продублировал обязательство адресатов требования прокурора об изменении нормативного правового акта о его рассмотрении не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления.

При реализации новых полномочий руководителям органов прокуратуры предлагается лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований, а также максимально обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. При рассмотрении требований занимать активную государственную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Необходимость и жизнеспособность данного направления прокурорской деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов подтверждают многочисленные примеры и статистика их рассмотрения, выложенные на официальных сайтах законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления и надзорных ведомств. На официальном сайте Курской областной Думы опубликовано требование и. о. прокурора Курской области от 22 августа 2013 г. об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора. В нем изложено требование, адресованное областной Думе, о внесении изменения в Закон Курской области от 23 апреля 2002 г. № 23-ЗКО «О маршрутных пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Курской области» путем исключения коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. В соответствии с действующим положением законодательный орган субъекта Российской Федерации — областная Дума на ближайшем заседании 12 сентября 2013 г. приняла к рассмотрению требование прокурора. С целью исключения выявленного коррупциогенного фактора профильному и правовому комитету поручено подготовить соответствующий проект закона Курской области и внести его на рассмотрение областной Думы. Прокурор Санкт-Петербурга внес требование от 30 сентября 2010 г. № 7/4-12/9-2010 «Об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора» в городское Законодательное собрание. Проведенной прокуратурой антикоррупционной экспертизой Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» (с последующими изменениями) выявлено наличие в нем коррупциогенных факторов, установленных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. На основании этого изложены требования о внесении конкретных изменений в Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге». Заместитель прокурора Локнянского района Псковской области 11 июля 2012 г. внес требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, адресованное Собранию депутатов сельского поселения «Алексеевская волость». Антикоррупционной экспертизе подверглось Положение о порядке выплаты материальной помощи муниципальным служащим сельского поселения «Алексеевская волость», утвержденное решением Собрания депутатов сельского поселения «Алексеевская волость» от 1 января 2001 г. № 78 «Об утверждении Положения о порядке выплаты материальной помощи муниципальным служащим администрации сельского поселения “Алексеевская волость”». Исследование Положения на предмет наличия коррупциогенных факторов свидетельствует о том, что одна из норм Положения содержит в себе коррупциогенный фактор. Указанная норма предоставляет для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил. На основании изложенного потребовано внести изменения в Положение о порядке выплаты материальной помощи муниципальным служащим администрации сельского поселения «Алексеевская волость» путем исключения из вышеназванного положения абзаца, содержащего коррупциогенный фактор.

Впечатляет и статистика, выложенная на официальных сайтах надзорных ведомств. Прокурорами Хабаровского края в первом полугодии 2016 г. выявлено 72 нормативных правовых акта органов местного самоуправления, содержащих коррупциогенные факторы. В Челябинской области прокурорами за 2015 г. изучено 10652 нормативных правовых акта на наличие коррупциогенных факторов. Из них в 246 выявлено наличие коррупциогенных факторов, по которым внесено 21 требование. За 2015 г. прокуратурой Республики Татарстан проведена антикоррупционная экспертиза 29928 нормативных правовых актов (АППГ-25688) и 27402 проектов (АППГ-21747). В общей сложности 929 нормативных правовых актов и их проектов содержали коррупциогенные факторы (АППГ-1232).

Адресат требования об изменении нормативного правового акта должен незамедлительно сообщить прокурору, внесшему требование о результатах рассмотрения. К этому его обязывает норма закона. Эта обязательство не является новеллой, а лишь повторяет сложившуюся в прокурорской деятельности практику взаимоотношений субъектов права, закрепленную еще Положением о прокурорском надзоре 1955 г., когда о принятом по акту прокурорского реагирования решении извещается прокурор, его принесший (ст. 13). По Закону о прокуратуре 1979 г. о результатах рассмотрения протеста также сообщалось прокурору (ст. 24). Комментируемая норма, в отличие от положений ст. 23 действующего Закона, не упоминает о том, что ответ должен последовать в письменной форме. Это и так понятно по сложившейся практике документооборота в правовом государстве.

Закон предусматривает обжалование внесенного прокурором требования об изменении нормативного правового акта. Это положение полностью заимствовано из Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (п. 4 ст. 4). По мнению зам. главы администрации г. Сургута Н. П. Алешковой, существование этого права «не имеет особого правового смысла, поскольку орган власти не заинтересован тратить время и силы на обжалование акта прокурорского реагирования, если он может просто не выполнять соответствующее требование прокурора, а правильность или неправильность подобных действий будет определена в ходе судебного разбирательства, инициированного не согласным с ними органом прокуратуры»²³.

Несмотря на подобную точку зрения, положение об обжаловании находит применение на практике. Из материалов кассационного определения Судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 26 октября 2010 г. по делу № 33-3315 следует, что администрация одного МО обратилась в суд с жалобой об оспаривании требования прокурора Новодугинского района от 12 марта 2010 г. об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов. Возникающие на практике разногласия между правотворческим и надзирающим органом должны разрешаться в судебном порядке. При этом необходимо помнить, что ответственность за качество принимаемых правовых актов несет тот, кто издает нормативный правовой акт. Решение соответствующего суда по существу спора выступает в качестве некоего мерила разницы мнений: все, что незаконно, должно быть приведено в соответствии с законом.

Показателен и более конкретизирован в этой связи порядок оспаривания, установленный законодательным органом Донецкой Народной Республики. По нему требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд. В случае неудовлетворения требования прокурора Генеральный прокурор вправе в порядке, установленном законодательством ДНР, обратиться в уполномоченный на то суд с протестом. Порядок рассмотрения судом протестов Генерального прокурора устанавливается законами Донецкой Народной Республики (ст. 10 ЗДНР 2016).

Статья 10. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений

1. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.

2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

4. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

5. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

1. В целях осуществления надзора за соблюдением законов Положение о прокурорском надзоре 1922 г. отмечало важность работы по рассмотрению поступающих в прокуратуру жалоб и заявлений (п. «а» ст. 13 П 1922). Несмотря на то что следующее Положение ничего не упоминало о данном направлении деятельности, обязанность всех государственных органов, кооперативных и общественных организаций и частных лиц по требованию прокуратуры представлять необходимые сведения, материалы и объяснения (ст. 14 П 1933) говорит о том, что работа ведомства по рассмотрению всевозможных обращений проводилась на высоком уровне. В Положении о прокурорском надзоре 1955 г. этот пробел был восполнен. Союзный акт наделял прокурора обязанностью принимать и рассматривать заявления и жалобы граждан на нарушения закона, проверять эти заявления и жалобы в установленные законом сроки и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан. Кроме того, прокуроры всех уровней были вправе производить на месте проверку исполнения законов в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о нарушении закона (ст. 14, п. 3 ст. 11 П 1955). Закон о прокуратуре 1979 г. в статье «Рассмотрение в органах прокуратуры предложений, заявлений и жалоб» обязывал прокуроров в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан и организаций, а также вести личный прием граждан (ст. 10).

В своей повседневной работе каждый сотрудник прокуратуры согласно требованиям присяги должен чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей. Действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в настоящей статье устанавливает порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. Различные виды обращений — это «важные источники информации о нарушениях законов, их характере, распространенности, повторяемости и иных характеристиках. Они в сочетании с другими данными позволяют оперативно реагировать на нарушения прав и свобод граждан, законности издаваемых ведомствами и органами управления нормативных правовых актов, на иные нарушения»²⁴. В докладе Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 апреля 2016 г. говорится, что надзорным ведомством ежегодно констатируется устойчивый рост обращений в органы прокуратуры. За 2015 г. поступило для проверок более 4 млн письменных обращений, что на 10% больше предыдущего года. На личном приеме за оказанием квалифицированной правовой помощи обратилось 1100 тыс. граждан. Работа органов прокуратуры по полному рассмотрению всех поставленных в обращениях вопросов и оказание реальной помощи людям является важной (genproc.gov.ru).

Правовую основу деятельности органов прокуратуры по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений составляет Основной закон и другие законодательные акты. Конституция России предоставляет своим гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). В странах ближнего зарубежья право граждан на обращение также предусмотрено в основных законах. Статья 57 «Право на обращение» Конституции Азербайджанской Республики гласит: «Граждане Азербайджанской Республики обладают правом лично обращаться, а также направлять индивидуальные и коллективные письменные обращения в государственные органы. На каждое обращение должен быть дан ответ в установленном законом порядке и сроки». В ст. 40 Конституции Республики Беларусь закреплено: «Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным». Пункт 1 ст. 33 Конституции Республики Казахстан гласит: «Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Право на подачу петиций по Конституции Республики Молдова означает: «1) Граждане имеют право обращаться к властям с петициями только от своего имени. 2) Законно созданные организации имеют право обращаться с петициями исключительно от имени коллективов, которые они представляют» (ст. 52). Конституция Республики Таджикистан в ст. 31 объявляет: «Граждане имеют право лично или совместно с другими обращаться в государственные органы», а ст. 35 Конституции Республики Узбекистан гласит: «Каждый имеет право как отдельно, так и сообща с другими лицами обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные государственные органы, учреждения или к народным представителям. Причем заявления, предложения или жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом».

Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином России закрепленного за ним в Конституции права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Он также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Аналогичный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных нормами международных договоров Российской Федерации или другими федеральными законами. Этот же порядок распространяется на юридические лица и объединения граждан (ст. 1).

В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ ведомством организован учет и рассмотрение поступающих в органы прокуратуры сообщений о преступлениях. В настоящее время прокуроры не вправе разрешать сообщения о преступлениях. Подобные сообщения незамедлительно фиксируются в книге учета сообщений о преступлениях, а затем передаются по подследственности в орган, уполномоченный рассматривать их в соответствии со ст. 144–151 УПК РФ.

Нормативно-методической базой для организации рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры являются приказы и указания Генерального прокурора РФ. Такой приказ от 30 января 2013 г. № 45 «Порядок разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов» утвердил Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации. Она устанавливает общие принципы и способы организации работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры. Настоящий приказ и инструкция размещены на официальных сайтах Генеральной прокуратуры России и нижестоящих прокуратурах в сети Интернет. Как правило, на сайте ведомств в отдельной колонке «Интернет-приемная» содержится разъяснение посетителям о том, что они в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» могут обратиться с заявлением, сообщением, жалобой в прокуратуру. Там же указаны координаты для обращений, график приема граждан, порядок рассмотрения обращений и приема граждан.

Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. приказом Генпрокуратуры России от 29 декабря 2011 г. № 450) устанавливает на единой основе систему делопроизводства в прокуратуре и способствует совершенствованию процедуры приема и рассмотрения обращений. Несмотря на достаточно внушительный объем, она является методическим пособием, позволяющим в век бумаготворчества организовать эту работу должным образом и на современном уровне. Этому во многом способствует автоматизированный информационный комплекс «Надзор», созданный для автоматизации делопроизводственной и надзорной деятельности.

В прокуратурах ближнего зарубежья работа с обращениями граждан проводится на основании положений действующих законов о прокуратуре. Модельный закон для стран Содружества в статье «Рассмотрение обращений» рекомендует органам прокуратуры рассматривать в установленном законодательством порядке заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов, и принимать меры к устранению выявленных нарушений. Если лицо в силу физических, психических и иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор обязан принять необходимые меры по ее обеспечению (ст. 4 МЗ 2006). Отдельные статьи, посвященные изложению порядка рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, имеются в законах Узбекистана (ст. 7 ЗУз 1992), Казахстана (ст. 7 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 20 ЗАз 1999), Таджикистана (ст. 12 ЗТа 2005), Абхазии (ст. 10 ЗАб 2006), Приднестровья (ст. 13 ЗПМ 2006), Южной Осетии (ст. 10 ЗЮО 2007), Беларуси (ст. 14 ЗБ 2007), Кыргызстана (ст. 6 ЗКы 2009), Луганской Народной Республики (ст. 8 ЗЛНР 2014), Туркменистана (ст. 10 ЗТу 2015) и Донецкой Народной Республики (ст. 11 ЗДНР 2016). Работе с обращениями граждан в Республике Казахстан посвящена ст. 7 «Рассмотрение обращений», которая гласит: «Органы прокуратуры в установленном законодательством порядке, рассматривая обращения о нарушениях законодательства, принимают меры к устранению нарушений прав и законных интересов человека и гражданина, юридических лиц и государства, восстановлению нарушенных прав. Если лицо в силу физических, психических и иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор обязан принять необходимые меры по ее обеспечению. Органы прокуратуры в установленном законом порядке принимают меры для привлечения к ответственности должностных лиц, не выполняющих возложенных на них обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства. Анонимные обращения в органах прокуратуры не проверяются, однако прокурор вправе не разглашать источник информации в интересах гражданина». В развитие данных положений приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 20 января 2012 г. № 4 была утверждена Инструкция по организации работы с обращениями в органах, ведомствах и учреждениях прокуратуры Республики Казахстан.

Для целей установленного порядка рассмотрения обращений Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и приказ Генпрокурора России от 30 января 2013 г. № 45 установили следующие основные понятия: обращение, предложение, заявление, жалоба, ходатайство, запрос, обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство, а также устное обращение гражданина в государственный орган или орган местного самоуправления. Под коллективным обращением понимается обращение двух или более лиц, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания.