Научно-практический комментарий
к Федеральному закону от 06.03.2006 № 35-ФЗ
«О противодействии терроризму»

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
В. В. Меркурьева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.326(470+571)(094.4.072)

ББК 67.408(2Рос)

М19

Рецензенты:
Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;
Сундиев И. Ю., доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник НИЦ № 2 ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Меркурьева.

Научный редактор доктор юридических наук, доцент П. В. Агапов.

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», подготовленный коллективом сотрудников НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Московской академии Следственного комитета Российской Федерации. Комментарий имеет научно-практический характер, поскольку в нем получило научно обоснованное решение большинство актуальных проблем правоприменительной практики в сфере противодействия терроризму.

Законодательство приводится по состоянию на 1 июня 2020 г.

Комментарий может представлять значительный интерес для прокуроров, судей, следователей, адвокатов, а также студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных сотрудников и иных лиц, интересующихся вопросами противодействия терроризму.

УДК 343.326(470+571)(094.4.072)

ББК 67.408(2Рос)

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2020

© Оформление. ООО «Проспект», 2020

Авторский коллектив

Меркурьев В. В. (руководитель темы), заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (введение в соавт. с П. В. Агаповым; ст. 6–10 в соавт. с Я. Н. Ермоловичем; ст. 22; ст. 23–26 в соавт. с О. Н. Тисен);

Агапов П. В. (научный редактор), главный научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (введение в соавт. с В. В. Меркурьевым; ст. 1–4);

Борисов С. В., научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (ст. 5–5.2 в соавт. с А. С. Клементьевым);

Васнецова А. С., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (ст. 19–21);

Ермолович Я. Н., профессор кафедры уголовного права и криминологии Московской академии Следственного комитета Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент (ст. 6–10 в соавт. с В. В. Меркурьевым);

Клементьев А. С., главный эксперт Информационно-аналитического управления Департамента безопасности публичного акционерного общества «РусГидро», кандидат юридических наук (ст. 5–5.2 в соавт. с С. В. Борисовым);

Соколов Д. А., ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (ст. 11–14);

Тисен О. Н., старший прокурор Управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (ст. 23–26 в соавт. с В. В. Меркурьевым).

Ульянов М. В., ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (ст. 15–18).

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019); часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019); часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 18.03.2019); часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ (ред. от 18.07.2019).

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.04.2020).

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 24.04.2020).

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 24.04.2020).

Постановление ВС РФ от 09.02.2012 № 1 — постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 № 1 (ред. от 03.11.2016) «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности».

2. Органы власти

Президент РФ — Президент Российской Федерации.

Правительство РФ — Правительство Российской Федерации.

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации.

МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации.

Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации.

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Росгвардия — Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации.

СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации.

ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации.

ФСО России — Федеральная служба охраны Российской Федерации.

3. Прочие сокращения

Вооруженные Силы РФ — Вооруженные силы Российской Федерации.

КТО — контртеррористическая операция.

ООН — Организация Объединенных Наций.

Россия уже давно на переднем рубеже борьбы с террором.
Это борьба за свободу, правду и справедливость.
За жизнь людей и будущее всей цивилизации.

В. В. Путин.
Из Послания Президента
Российской Федерации
Федеральному Собранию от 03.12.2015

Введение

В 2006 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Прежний Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» со времени его принятия в 1998 г. неоднократно подвергался корректировке. За истекшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание стратегии и тактику противодействия терроризму. В рамках международных организаций принят ряд конвенций, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национальных законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом.

Нарастание террористической опасности на территории Российской Федерации, масштабы последствий терактов, совершенных на территории России в последнее десятилетие прошлого века и в течение первых лет текущего столетия, активная интервенция международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, наемников и боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также практика борьбы с терроризмом в Российской Федерации со всей очевидностью показали необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.

Действующий антитеррористический закон разработан в целях совершенствования правовых основ противодействия терроризму во всех его проявлениях и формах в контексте выполнения Российской Федерацией Глобальной контртеррористической стратегии ООН, резолюций Совета Безопасности ООН и ратифицированных соответствующих международных конвенций, улучшения практики международного взаимодействия.

Разработчиками использован концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный Модельными законами «О борьбе с терроризмом» (2004 г.) и «О противодействии терроризму» (2009 г.), принятыми Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств.

В частности, большинство положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие соотносятся с нормами упомянутых модельных законов. Вместе с тем особенности криминогенной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористической деятельности, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, гражданского и административного права обусловили необходимость учета специфики складывающихся реалий при разработке нового нормативного правового акта. Этим объясняется и отличие в наименовании Закона («О противодействии терроризму»), что обусловлено изменением концепции современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин «борьба» правомерно использовать при характеристике направления правоохранительной деятельности государства, связанной с выявлением, пресечением, раскрытием и расследованием преступлений. Другими словами, борьба с преступностью является лишь одним из элементов более сложного системного образования — противодействия преступности, — включающего в себя комплекс мер политического, социально-экономического, информационно-пропагандистского, организационного, правового и иного характера, осуществляемых государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, и направленных на нейтрализацию криминальных процессов в обществе, сдерживание преступности и сокращение темпов ее роста.

Настоящая работа объединила усилия ученых, представителей Университета прокуратуры Российской Федерации, Московской академии Следственного комитета Российской Федерации и прокурорских работников, осуществляющих надзор за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму. Именно такой союз науки и практики позволил ее авторам рассмотреть в комплексе проблемы, возникающие при применении антитеррористического законодательства. Думается, что комментарий окажется весьма полезным в первую очередь для практических работников, для которых борьба с терроризмом связана с исполнением служебных обязанностей: работников органов прокуратуры, сотрудников правоохранительных и государственных органов, а также научных сотрудников, аспирантов, студентов юридических вузов и всех тех, кому небезразличны проблемы противодействия террористическим угрозам.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ТЕРРОРИЗМУ

Принят Государственной Думой 26 февраля 2006 года

Одобрен Советом Федерации 1 марта 2006 года

ИЗМЕНЕНИЯ:
в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 № 153-ФЗ,
от 08.11.2008 № 203-ФЗ, от 22.12.2008 № 272-ФЗ,
от 30.12.2008 № 321-ФЗ, от 27.07.2010 № 197-ФЗ,
от 28.12.2010 № 404-ФЗ, от 03.05.2011 № 96-ФЗ,
от 08.11.2011 № 309-ФЗ, от 23.07.2013 № 208-ФЗ,
от 02.11.2013 № 302-ФЗ, от 05.05.2014 № 130-ФЗ,
от 04.06.2014 № 145-ФЗ, от 28.06.2014 № 179-ФЗ,
от 31.12.2014 № 505-ФЗ, от 03.07.2016 № 227-ФЗ,
от 06.07.2016 № 374-ФЗ, от 18.04.2018 № 82-ФЗ,
от 18.03.2020 № 54-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации от 29.03.2019 № 16-П.

Настоящий Федеральный закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

Статья 1. Правовая основа противодействия терроризму

Правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

_______________________________________

1. Правовая основа противодействия терроризму в комментируемой статье включает в себя перечисление иерархии нормативных правовых актов, расположенных по юридической силе, которые в своей совокупности представляют собой систему, закрепляющую и регламентирующую антитеррористическую деятельность в России.

Так, согласно Концепции противодействия терроризму (утв. Президентом Российской Федерации 05.10.2009)¹ нормативно-правовая база противодействия терроризму должна соответствовать следующим требованиям:

а) гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности;

б) учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этноконфессиональные и другие факторы;

в) определять компетенцию субъектов противодействия терроризму, адекватную угрозам террористических актов;

г) устанавливать ответственность физических и юридических лиц за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации в области противодействия терроризму;

д) определять адекватные угрозам террористических актов меры стимулирования и социальной защиты лиц, участвующих в мероприятиях по противодействию терроризму;

е) обеспечивать эффективность уголовного преследования за террористическую деятельность.

2. Конституция Российской Федерации. Статья 45 гласит, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Государство в целях обеспечения данных принципов должно создать правовую базу для защиты человека, его прав и свобод, а также систему органов, предназначенных для реализации данной функции.

Основополагающим положением ст. 20 Конституции РФ является то, что каждый имеет право на жизнь. Это требует решительных действий со стороны государства по борьбе с террористическими актами, в результате которых, как правило, гибнут многие люди. Статьи 41, 42 закрепляют, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь и на благоприятную окружающую среду. Данные положения в особенности применимы по отношению к современному терроризму, при котором возможно использование материалов и технологий, способных массово негативно повлиять на здоровье значительного числа людей и состояние окружающей среды.

Конституция РФ в п. «м» ст. 71 закрепляет, что в ведении Российской Федерации находятся оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов п. «б» ст. 72 Конституции РФ относятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон.

Согласно ст. 114 Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению:

обороны страны, государственной безопасности (п. «д»);

законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью (п. «е»).

Антитеррористическое законодательство при предупреждении терроризма и в ходе борьбы с ним предусматривает большое количество ограничений прав и свобод, которые возможны на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Реализация положений, заложенных в Конституции РФ, прослеживается во всех нормативно-правовых актах, предусматривающих противодействие терроризму.

3. Следующей составляющей правовой основы противодействия терроризму в России выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

В настоящее время международно-правовые акты по вопросам противодействия терроризму принимаются в рамках участия России в деятельности международных, региональных и субрегиональных организаций и структур, специализирующихся на обеспечении безопасности в сфере международного антитеррористического сотрудничества — Организации Объединенных Наций (ООН), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совета Европы, Интерпола, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Содружества независимых государств (СНГ), Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), Регионального форума по безопасности АСЕАН (АРФ), в рамках взаимоотношений России с авторитетными международными организациями — Евросоюзом, ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Организацией американских государств (ОАГ), а также путем двустороннего сотрудничества.

Под эгидой ООН приняты международные конвенции и протоколы, носящие универсальный характер:

Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушного судна от 14.09.1963;

Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов от 16.12.1970;

Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации от 23.09.1971;

Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, от 24.02.1988, дополняющий Конвенцию от 23.09.1971;

Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов от 14.12.1973;

Международная конвенция о борьбе с захватом заложников от 17.12.1979;

Конвенция о физической защите ядерного материала от 03.03.1980;

Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10.03.1988;

Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе от 10.03.1988;

Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения от 01.03.1991;

Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15.12.1997 (ратифицирована Федеральным законом от 13.02.2001 № 19-ФЗ);

Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 09.12.1999 (ратифицирована Федеральным законом от 10.07.2002 № 88-ФЗ);

Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма от 13.04.2005²;

Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации от 10.09.2010.

И другие общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, содержащие нормы регулирующие вопросы противодействия терроризму, и иные документы международного характера, содержащие обязательства, признаваемые Российской Федерацией. Подписанные Россией международные документы и их положения включаются в национальное законодательство соответствующими нормативными актами.

4. Основным нормативным правовым актом по противодействию терроризму в России выступает Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Этот важнейший межотраслевой нормативный инструмент содержит в себе основные понятия, принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики и борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также включает правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Указанный Закон регулирует вопросы проведения контртеррористической операции, возмещения вреда, причиненного в ходе противодействия терроризму. Также Федеральный закон включает положения юридической ответственности организаций за причастность к терроризму.

5. К другим федеральным законам, которые регулируют разнообразные направления противодействия терроризму, относятся:

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, который предусматривает ответственность за террористическую деятельность;

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (с изменениями и дополнениями), включающий комплекс общих и специальных уголовно-процессуальных норм, применяемых в борьбе с терроризмом (ст. 30, 31, 73, 100, 115, 151, 241, 299, 307 УПК РФ и др.);

Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изменениями и дополнениями) также содержит нормы, связанные с противодействием терроризму (ст. 13.15, 14.20, 15.27, 15.27.1, 19.5.1, 20.27, 20.30 КоАП РФ);

Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

другие федеральные законы, содержащие нормы, которые регулируют общественные отношения в сфере противодействия терроризму.

6. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. К таковым в рассматриваемой сфере относятся:

Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;

Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»;

Указ Президента РФ от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства»;

Указ Президента РФ от 02.09.2012 № 1258 «Об утверждении состава Национального антитеррористического комитета по должностям и внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 № 116 “О мерах по противодействию терроризму” и в состав Федерального оперативного штаба по должностям, утвержденный этим Указом»;

Указ Президента РФ от 28.11.2014 № 737 «О компетентных органах Российской Федерации, предусмотренных Соглашением государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в материально-техническом обеспечении компетентных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма»;

Указ Президента РФ от 18.11.2015 № 562 «О Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма»;

другие нормативные правовые акты Президента РФ, регулирующие вопросы противодействия терроризму.

7. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 09.02.2004 № 65 (ред. от 26.07.2019) «О дополнительных гарантиях и компетенциях военнослужащих и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»;

Распоряжение Правительства РФ от 14.07.2006 № 1014-р «Об официальном периодическом издании, осуществляющем публикацию единого федерального списка организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими»;

постановление Правительства РФ от 14.07.2006 № 425 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму» (с изменениями и дополнениями);

постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 662 «Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие борьбе с терроризмом»;

постановление Правительства РФ от 12.01.2007 № 6 «Об утверждении правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом»;

постановление Правительства РФ от 06.06.2007 № 352 «О мерах по реализации федерального закона “О противодействии терроризму”»;

постановление Правительства РФ от 21.02.2008 № 105 «О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом»;

постановление Правительства РФ от 16.04.2008 № 278 «О возмещении расходов, связанных с использованием при проведении контртеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам»;

постановление Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму»;

постановление Правительства РФ от 13.03.2008 № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества»;

постановление Правительства РФ от 15.02.2011 № 73 «О некоторых мерах по совершенствованию подготовки проектной документации в части противодействия террористическим актам»;

постановление Правительства РФ от 25.12.2013 № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 06.03.2015 № 202 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов спорта и формы паспорта безопасности объектов спорта»;

постановление Правительства РФ от 25.03.2015 № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 12.03.2015 № 213 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями»;

постановление Правительства РФ от 06.08.2015 № 804 «Об утверждении Правил определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальных предпринимателей»;

другие нормативные правовые акты Правительства РФ, содержащие нормы, регулирующие вопросы противодействия терроризму.

8. Последним структурным элементом правовой основы противодействия терроризму выступают ведомственные (межведомственные) акты федеральных органов государственной власти:

приказ МЧС России, МВД России и ФСБ России от 31.05.2005 № 428/432/321 «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях и угрозе террористических акций» (с изменениями и дополнениями);

приказ ФСБ России от 25.06.2008 № 304 «Об утверждении Порядка выплаты в органах федеральной службы безопасности единовременного пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом» (с изменениями и дополнениями);

приказ ФСБ России от 16.10.2010 № 507 «О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт»;

приказ МВД России от 31.03.2012 № 305 «Об утверждении положения о национальном центральном бюро Интерпола МВД России»;

приказ МВД России от 31.12.2013 № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России»;

приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 29.07.2014 № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по осуществлению контроля за выполнением физическими и юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства»;

приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17.05.2018 № 295 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму»;

Указание Генеральной прокуратуры РФ № 35/11, МВД России № 1 от 24.01.2020 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»;

другие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, содержащие нормы, регулирующие вопросы противодействия терроризму.

Статья 2. Основные принципы противодействия терроризму

Противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности;

4) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;

5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;

6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;

7) приоритет мер предупреждения терроризма;

8) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;

9) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;

10) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;

11) недопустимость политических уступок террористам;

12) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;

13) соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

_______________________________________

1. Нормативно закрепленные (закрепленные, в частности, как нормы-принципы в уголовном, уголовно-процессуальном, оперативно-розыскном законодательстве) требования обеспечения правовой безопасности, выражая сущность, социальное назначение права, направляют правовое регулирование, определяют системность, развитие отраслей законодательства, приобретают качества общеправового, межотраслевого, отраслевого принципа. Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2). В ст. 7 УК РФ обеспечение уголовным законодательством безопасности личности закреплено в качестве самостоятельного принципа обеспечения уголовно-правовой безопасности человека. И в настоящем Законе обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина являются самостоятельным и первым, главным, основным принципом противодействия терроризму.

2. Терроризм как социально-правовое явление и разновидность преступности, становящейся источником глобальных опасностей человечеству, государствам, наряду и во взаимосвязи с подпитывающей ее организованной, экономической, коррупционной и наркопреступностью, является актуальной социально-правовой проблемой и предметом пристального внимания российских ученых-юристов. Террор как преступное средство борьбы за государственную власть (в том числе), ее смену и удержание в системе социальных и криминальных опасностей личности, обществу, государству является максимально вредоносным, а противодействие и борьба с ним может вестись только в «правовом поле», с силой закона. И в этом смысле обеспечение и обеспеченность безопасности личности, прежде всего, а также общества и государства могут и должны быть только правовыми.

3. Продолжением обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина является приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности. В комментируемом Законе предусмотрена компенсация морального вреда и социальная защита и реабилитация этих лиц (см. ст. 18, 19, 21 и др.) в случае, если все-таки угроза террористической опасности была реализована.

4. Принцип законности — основополагающий для всей деятельности государства и его органов. Он вытекает из положений Конституции РФ, которая в ч. 3 ст. 15 устанавливает, что неопубликованные законы не применяются. Таким образом, меры, направленные на противодействие терроризму, не могут применяться без указания на то в законе. Кроме того, принцип законности означает также и то, что все правовые ограничения, связанные с противодействием терроризму, должны наступать в точном соответствии с настоящим Законом.

5. С принципом законности связан и принцип неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности. Статья 55 Конституции РФ в ч. 2 указывает, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это означает, что нельзя произвольно устанавливать уголовную ответственность за действия, являющиеся проявлением прав и свобод российских граждан. Это указание Конституции РФ соответствует положениям Хартии прав человека, Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. Соответственно, наказание за осуществление террористической деятельности должно устанавливаться именно в законе и наступать неотвратимо. Нужно сказать, что принцип неотвратимости ответственности прописан только в настоящем Законе. В УК РФ он косвенно закреплен по отношению к лицам, совершившим преступления против мира и безопасности человечества, предусмотренные ст. 353 (планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны), 356 (применение запрещенных средств и методов ведения войны), 357 (геноцид) и 358 (экоцид) УК РФ, поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 78 УК РФ к данным лицам не применяются сроки давности.

Следовательно, нельзя с уверенностью вести речь о неотвратимости ответственности, а тем более наказания за осуществление террористической деятельности — в отношении преступлений, связанных с осуществлением террористической деятельности, указанного правила не установлено.

6. Системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму в качестве принципа были введены в настоящий Закон не случайно. Об этом не раз писалось в различных исследованиях, посвященных противодействию терроризму. Представляется, что законодатель имел в виду системность как всех перечисленных мер в совокупности, так и системность внутри каждого элемента приведенного списка. Так, к примеру, системность законодательства (правовых мер) предусматривает четкую последовательность применения отдельных норм, соответствия их друг другу (хотя бы на уровне легальных понятий, например, терроризма, определения которого разнятся в настоящем Законе и УК РФ).

7. Сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму означает мобилизацию всех сил государства и общества в борьбе с глобальной угрозой нынешнего времени, без осуществления которой (мобилизации) невозможно скоординированное противодействие терроризму.

8. Приоритет мер предупреждения терроризма является одним из самых важных принципов противодействия терроризму. Он означает выбор российским законодателем стратегии использования превентивных методов борьбы с террористами. Вряд ли можно говорить с уверенностью о четком следовании правоохранительных органов подобному механизму противодействия терроризму, времени со дня принятия Закона прошло еще недостаточно. Однако полагаем, что в будущем реализация данного принципа снизит до минимума риски гибели и вреда здоровью большого количества людей.

9. Единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций — принцип, который находит свое дальнейшее развитие в ст. 12 и 13 комментируемого Закона (см. комментарий к этим статьям).

10. При проведении КТО информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителем указанного штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью. Таким образом, реализуется одна из составляющих принципа конфиденциальности сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников. Так, не допускается распространение информации:

раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения КТО;

способной затруднить проведение КТО и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения КТО или находящихся за пределами указанной зоны;

служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма;

о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции.

11. Представляется, что в комментируемой статье были названы далеко не все принципы, которыми руководствуется государство при реализации политики противодействия терроризму. Так, в международных документах, направленных на противодействие терроризму, предусматривается, что государства-участники принимают во внимание цели и принципы Устава Организации Объединенных Наций, касающиеся поддержания международного мира и безопасности и развития добрососедства и дружественных отношений между государствами. Данное положение, к примеру, закреплено в преамбулах к Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15.12.1997) и Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма (принятой Резолюцией № A/Res/59/290 Генеральной Ассамблеи ООН от 13.04.2005). Данные Конвенции были ратифицированы Российской Федерацией, соответственно, Федеральным законом от 13.02.2001 № 19-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом» и Федеральным законом от 02.10.2006 № 158-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма». Поскольку первый законодательный акт был ратифицирован до принятия комментируемого Закона, представляется возможным включение указанной группы принципов в перечень комментируемой статьи.

Статья 3. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

1) терроризм — идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий;

2) террористическая деятельность — деятельность, включающая в себя:

а) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

б) подстрекательство к террористическому акту;

в) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;

г) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

д) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

е) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности;

3) террористический акт — совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях дестабилизации деятельности органов власти или международных организаций либо воздействия на принятие ими решений, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях;

(п. 3 в ред. Федерального закона от 05.05.2014 № 130-ФЗ)

4) противодействие терроризму — деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по:

(в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 208-ФЗ)

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

5) контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта;

6) антитеррористическая защищенность объекта (территории) — состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

(п. 6 введен Федеральным законом от 23.07.2013 № 208-ФЗ)

_______________________________________

1. Понятийный аппарат в сфере противодействия терроризму позволяет:

установить границы правового регулирования общественных отношений;

определить цель деятельности, сформулировать и реализовать задачи по ее достижению;

создать систему политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на профилактику и борьбу с негативным явлением;

определить силы и средства обеспечения безопасности;

установить компетенцию и разграничить полномочия субъектов, ответственных за организацию, реализацию и контроль указанной деятельности и т. д.

2. Согласно постановлению ВС РФ от 09.02.2012 № 1 терроризм представляет угрозу международному миру и безопасности, развитию дружественных отношений между государствами, сохранению территориальной целостности государств, их политической, экономической и социальной стабильности, а также осуществлению основных прав и свобод человека и гражданина, включая право на жизнь.

Как отмечается в международных документах, терроризм ни при каких обстоятельствах не может быть оправдан соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного характера, а лица, виновные в совершении актов терроризма и других предусмотренных указанными конвенциями преступлений, должны привлекаться к ответственности в соответствии с законом, и им следует назначать наказание с учетом тяжести совершенных преступлений. Наряду с этим, меры по предупреждению или пресечению таких преступлений должны приниматься при соблюдении верховенства закона и демократических ценностей, прав человека и основных свобод, а также других положений международного права.

3. Идеология представляет собой систему взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, социальные проблемы и конфликты, а также содержатся цели социальной деятельности, направленной на закрепление или изменение данных общественных отношений³.

Насилие — это физическое или психическое воздействие одного человека на другого⁴.

Таким образом, идеология насилия подразумевает систему взглядов и идей, в которых осознаются социальные противоречия и предлагаются варианты насильственного воздействия для их разрешения.

Под практикой понимается деятельность людей, в ходе которой они, воздействуя на материальный мир и общество, преобразуют их деятельность по применению чего-нибудь в жизнь⁵.

Под деятельностью понимается специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат, сам процесс и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность⁶. Итак, практика террористического воздействия основывается на осознанном выборе террористом такого средства, как устрашающее насилие. В комментируемом законе практика раскрывается с помощью такого понятия, как «террористическая деятельность».

4. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ, определивший в ст. 3 терроризм как идеологию насилия и практику воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий (п. 1), включил в террористическую деятельность — наряду с такими ее проявлениями, как организация, планирование, подготовка, финансирование и реализация террористического акта (подп. «а» п. 2), подстрекательство к террористическому акту (подп. «б» п. 2) и информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта (подп. «д» п. 2), — пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления этой деятельности (подп. «е» п. 2).

Тем самым террористической признается деятельность, обращенная к неопределенно широкому кругу лиц и выходящая за рамки классического соучастия в тех его формах и видах, которые закреплены в ст. 32–35 УК РФ и предполагают индивидуализированную субъективную связь между лицами, совместно участвующими в совершении конкретного умышленного преступления в качестве исполнителя, организатора, подстрекателя и пособника. Тем не менее, будучи адресованной массовому сознанию либо вниманию отдельных слоев общества, сегментированных по религиозным, этническим и другим признакам, и направленной на формирование обстановки приемлемости идеологии терроризма и даже желательности ее претворения в общественную практику, такая деятельность также вызывает потребность в адекватных и эффективных мерах превентивного характера⁷.

Так, согласно Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, утвержденной Резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12.1994, государства, руководствуясь целями и принципами Устава ООН и другими нормами международного права, обязаны воздерживаться от попустительства или поощрения деятельности, направленной на совершение террористических актов (п. 4), предпринимать все необходимые шаги к претворению в жизнь международных конвенций о борьбе с терроризмом, включая приведение своего внутреннего законодательства в соответствие с этими конвенциями (подп. «е» п. 5). В Обзоре Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций (Резолюция 70/291 Генеральной Ассамблеи ООН от 01.07.2016) признается приверженность всех религий делу мира и осуждаются акты насильственного экстремизма, создающего питательную среду для терроризма, и подстрекательства к совершению террористических актов, которые разжигают ненависть и создают угрозу жизни (преамбула), подчеркивается важность разработки эффективных средств противодействия террористической пропаганде, подстрекательству и вербовке (п. 43), отмечается необходимость противодействия оправданию насилия (п. 54), государства призываются к принятию законодательных мер, чтобы запретить подстрекательство к совершению террористического акта (п. 58).

Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001 обязывает стороны этого международного договора принимать меры, в том числе в области национального законодательства, для обеспечения того, чтобы терроризм, сепаратизм и экстремизм ни при каких обстоятельствах не подлежали оправданию по соображениям исключительно политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера и влекли наказание сообразно степени их тяжести (ст. 3). В свою очередь, Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма от 16.05.2005, признавая, что террористические преступления, кем бы они ни совершались, не могут быть оправданы указанными соображениями (преамбула), определяет публичное подстрекательство к совершению террористического преступления как распространение или иное представление какого-либо обращения к общественности в целях побуждения к совершению такого преступления, когда это поведение, независимо от того, пропагандирует оно или нет непосредственно террористические преступления, создает опасность совершения одного или нескольких таких преступлений; государства обязаны принимать меры, которые могут потребоваться для признания публичного подстрекательства к совершению террористического преступления, когда оно совершается незаконно и умышленно, в качестве уголовно наказуемого в рамках своего внутреннего законодательства (ст. 5).

Из приведенных положений вытекает недопустимость такого использования конституционно и конвенционно гарантированных свободы совести и вероисповедания, свободы слова и права на распространение информации, которое позволяло бы лицу в нарушение норм национального законодательства и корреспондирующих им международно-правовых норм, являющихся составной частью правовой системы России, беспрепятственно и безнаказанно заниматься какой-либо деятельностью и совершать какие бы то ни было действия, направленные на публичное подстрекательство к терроризму или его публичное оправдание, в частности по религиозным соображениям.

5. Понятие террористического акта, определение которого дается в Федеральном законе «О противодействии терроризму», полностью идентично диспозиции ст. 205 УК РФ «Террористический акт».

Взрыв — это процесс освобождения большого количества энергии в ограниченном объеме за короткий промежуток времени. Он приводит к образованию сильно нагретого газа с очень высоким давлением, который при расширении оказывает механическое воздействие (давление, разрушение) на окружающие тела. В зависимости от процессов, которые их вызывают, взрывы делятся на физические, химические, ядерные, электромагнитные⁸.

Согласно Федеральному закону от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»⁹, пожар — неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства.

Под иными действиями, устрашающими население и создающими опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, следует понимать действия, сопоставимые по последствиям со взрывом или поджогом, например устройство аварий на объектах жизнеобеспечения; разрушение транспортных коммуникаций; заражение источников питьевого водоснабжения и продуктов питания; распространение болезнетворных микробов, способных вызвать эпидемию или эпизоотию; радиоактивное, химическое, биологическое (бактериологическое) и иное заражение местности; вооруженное нападение на населенные пункты, обстрелы жилых домов, школ, больниц, административных зданий, мест дислокации (расположения) военнослужащих или сотрудников правоохранительных органов; захват и (или) разрушение зданий, вокзалов, портов, культурных или религиозных сооружений¹⁰.

Совершение взрыва, поджога или иных действий подобного характера квалифицируется как террористический акт в тех случаях, когда установлено, что указанные действия имели устрашающий население характер и создавали опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий.

Устрашающими население могут быть признаны такие действия, которые по своему характеру способны вызвать страх у людей за свою жизнь и здоровье, безопасность близких, сохранность имущества и т. п.

Опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий должна быть реальной, что определяется в каждом конкретном случае с учетом места, времени, орудий, средств, способа совершения преступления и других обстоятельств дела (данных о количестве людей, находившихся в районе места взрыва, о мощности и поражающей способности использованного взрывного устройства и т. п.).

Так, в определении от 12.08.2015 № 5-АПГ15-31 о признании Всероссийского общественного движения «Народное ополчение имени К. Минина и Д. Пожарского» террористической организацией и о запрете его деятельности Верховный Суд Российской Федерации указал, что террористический характер движения определяется созданием и организацией преступного сообщества, организованной группы для реализации террористического акта, мятежа по захвату власти с физическим устранением сотрудников правоохранительных органов, участием в такой структуре группы лиц, вербовкой, вооружением, специальным обучением лиц, информационным обеспечением и планированием террористического акта; пропагандой идей терроризма, распространением материалов и литературы, призывающих к осуществлению террористической деятельности, а также обосновывающих и оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, что влечет за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда общественному порядку, общественной безопасности, обществу и государству и создает реальную угрозу причинения такого вреда. Деятельность указанного общественного движения связана с организованной подготовкой вооруженного мятежа по разработанным руководителем организации планам, с использованием специальной подготовки лиц на определенных объектах (страйкбольном полигоне), приобретением и подготовкой средств связи (раций), подготовкой и изданием специальной литературы, приобретением вооружения и комплектующих к нему, что послужило основанием для обоснованного вывода суда о необходимости признания деятельности данного движения террористической и о запрете такой деятельности.

6. Термин «противодействие» в сфере защиты от терроризма к настоящему времени имел ограниченное применение, хотя он в законодательстве ряда зарубежных стран используется в различных сочетаниях в ряду понятий «борьба», «предупреждение», «пресечение» и др.

В смысловом отношении термин «противодействие» шире, чем «борьба», так как противодействие чему-то, в данном случае террористическим угрозам, их носителям (и др.) возможно как в активных, в том числе силовых, наступательных, так и в пассивных и несиловых формах. Поэтому использование понятия «противодействие» — это не вопрос терминологических предпочтений, а проблема выбора концепции.

Использование понятия «противодействие терроризму» — это объективно обоснованный шаг в сторону совершенствования системы антитеррористической деятельности, отвечающей современным и прогнозируемым тенденциям развития терроризма, его комплексным причинам и долгосрочным потребностям защиты личности, общества и государства от террористических угроз.

Противодействие терроризму — это сложная по структуре деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая носит системный характер и включает в себя три основных содержательных элемента — предупреждение терроризма, борьбу с терроризмом, а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма.

Соответственно этим структурным элементам противодействия терроризму должны решаться исходные организационные вопросы, касающиеся антитеррористической деятельности, — выделяться основные направления и основные субъекты этой деятельности на каждом из направлений.

Предупреждение терроризма по смыслу настоящей статьи — это сложная комплексная деятельность, имеющая приоритетное значение и осуществляемая государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями в рамках их компетенции. Ее ядро составляет профилактика терроризма, носящая общий, индивидуальный и специальный характер и осуществляемая посредством комплексного применения политических, социально-экономических, информационно-пропагандистских и иных мер на системной основе. Основными элементами системы профилактики терроризма являются: выявление и устранение причин и условий возникновения и распространения терроризма и осуществления террористической деятельности (межэтнических и межконфессиональных противоречий и конфликтов, социально-политической напряженности, массовой безработицы, распространения экстремистской идеологии и т. п.); защита объектов возможных террористических посягательств (объекты критической инфраструктуры, массовые общественные мероприятия, массовые скопления людей, охраняемые категории государственных служащих и общественных деятелей и др.); создание условий, препятствующих совершению актов терроризма, минимизация их последствий (формирование и поддержание общих административно-правовых режимов — паспортного, регистрации, въезда и передвижения иностранцев, деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций, систем защиты населения от техногенных, природных (и др.) угроз и т. д.); воздействие на физических лиц, которые вовлекаются или могут быть вовлечены в террористическую деятельность или совершить акты терроризма, в том числе коррекция их поведения с целью удержания от перехода на путь преступной деятельности, от пособничества террористическим группам, попыток создания групп экстремистской ориентации и др.).

В профилактике терроризма, согласно смыслу рассматриваемой статьи, призвано участвовать наибольшее число субъектов противодействия терроризму. Именно в данной области возможно наиболее активное использование потенциала гражданского общества для противодействия терроризму.

Ведущую роль в организации предупреждения терроризма играют центральные и местные органы государственной власти, ведомства отраслевой (социально-экономической, культурно-образовательной и др.) компетенции, органы местного самоуправления.

Борьба с терроризмом как второй элемент противодействия терроризму осуществляется прежде всего в сфере противодействия носителям террористических угроз, субъектов террористической деятельности специально уполномоченными органами власти. Центральное место в их системе занимают спецслужбы и правоохранительные органы. Законодательство строго определяет также роль и место вооруженных сил в данной сфере противодействия терроризму (прежде всего — участие в КТО при недостаточности использования других средств для решения задач борьбы с терроризмом).

Борьба с терроризмом включает два основных взаимосвязанных элемента. Во-первых, выявление, предупреждение и пресечение террористической деятельности, которые в значительной степени осуществляются специальными силами, средствами и мерами (разведывательного, контрразведывательного, оперативно-розыскного, оперативно-боевого и др. характера). Во-вторых, раскрытие и расследование преступлений террористического характера, которые производятся преимущественно в уголовно-процессуальном порядке. Закон содержит в последующих статьях отправные положения для нормативно-правовой регламентации конкретных процедур и ограничений деятельности субъектов борьбы с терроризмом в целях защиты законных прав и интересов граждан, участвующих в данной области обеспечения национальной безопасности.

Минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма как третий структурный элемент противодействия терроризму направлена на предотвращение и сокращение негативных последствий совершающихся или совершенных террористических посягательств для населения, его отдельных групп и лиц, деятельности государственных органов, промышленного комплекса и т. п. В центре данного вида деятельности — обеспечение безопасности здоровья и жизни граждан, жизнедеятельности государственного и общественного механизмов в ситуациях острой наличной опасности, вызванной террористическими актами.

По своему содержанию данный вид деятельности в составе противодействия терроризму — это комплекс организационных и технических мероприятий, включающий аварийно-спасательные мероприятия на местности и объектах террористических происшествий, оказание медицинской помощи пострадавшим от акта терроризма, их социальную реабилитацию, проведение компенсационных выплат (физическим и юридическим лицам), пострадавшим в указанных событиях, сохранение и обеспечение объектов жизнедеятельности, проведение мероприятий по сокращению и нейтрализации ущерба природной среде и др. Осуществление мероприятий по минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма может сопровождаться введением уполномоченными органами временных ограничений прав физических и юридических лиц на территории и на объектах, подвергающихся негативному воздействию последствий актов терроризма.

Основными субъектами деятельности по минимизации и ликвидации указанных последствий террористической деятельности, как правило, являются специально уполномоченные органы по борьбе с последствиями природных, стихийных и др. катастроф и аварий, а также в рамках их компетенции ведомства сферы здравоохранения, транспорта (и др.) и органы местного самоуправления. Определенную роль играют общественные объединения волонтеров, финансовые фонды и др.

7. О контртеррористической операции см. комментарий к ст. 10–17.

8. Антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается:

а) осуществлением комплекса организационных, инженерно-технических и иных мер, направленных на выявление фактов подготовки террористических актов, а также на ликвидацию и минимизацию их последствий;

б) разработкой правовых актов, регламентирующих порядок охраны, пропускного режима и других вопросов обеспечения безопасности объекта (территории);

в) организацией охраны и установлением пропускного режима на объект (территорию), которые препятствуют неправомерному проникновению посторонних лиц и попыткам совершения террористических актов;

г) наличием и исправностью инженерно-технических средств охраны объекта;

д) исключением доступа посторонних лиц к документам (сведениям) по антитеррористической защищенности;

е) обеспечением постоянной готовности к использованию сил и средств, предназначенных для антитеррористической деятельности¹¹.

Основными целями антитеррористической защищенности объектов (территорий) являются:

а) выявление и устранение совместно с правоохранительными органами и органами государственной власти условий, способствующих совершению террористических актов;

б) своевременное обнаружение фактов подготовки террористических актов;

в) минимизация и (или) ликвидация последствий террористических актов.

Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области борьбы с терроризмом

1. Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями.

2. Российская Федерация, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

_______________________________________

1. Комментируемая статья отражает позицию Российской Федерации относительно того, что эффективная деятельность по борьбе с терроризмом в современных реалиях требует осуществления активного международного сотрудничества. При этом Концепция противодействия терроризму определяет, что международно-правовое сотрудничество в области противодействия терроризму должно ориентироваться на преодоление двойных стандартов в подходах зарубежных партнеров к уголовному преследованию террористов, на адекватное использование имеющихся международных правовых инструментов в части, касающейся противодействия терроризму и выдачи террористов.

2. В ч. 1 ст. 4 закрепляются основание (международные договоры Российской Федерации) такого сотрудничества, а также субъекты (иностранные государства, их правоохранительные органы и специальные службы, международные организации), с которыми Российская Федерация реализует взаимодействие в области борьбы с терроризмом.

3. В ч. 2 комментируемой статьи законодатель зафиксировал положение о том, что в ходе международного сотрудничества по борьбе с терроризмом Российская Федерация, реализуя интересы обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством Российской Федерации, что непосредственно реализует принцип законности, а также содержательно фиксирует суверенитет России в сфере правовой регламентации борьбы с терроризмом на своей территории в ходе международного сотрудничества.

Статья 5. Организационные основы противодействия терроризму

1. Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия терроризму;

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом;

3) принимает решение в установленном порядке об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации:

1) определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму;

2) организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма;

3) организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами;

4) устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса);

5) устанавливает порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц при проверке информации об угрозе совершения террористического акта, а также информирования субъектов противодействия терроризму о выявленной угрозе совершения террористического акта.

3. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

3.1. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица либо использующие принадлежащее им имущество в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях, не связанных с извлечением прибыли, выполняют требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), используемых для осуществления указанных видов деятельности и находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании. Юридические лица обеспечивают выполнение указанных требований в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

4. По решению Президента Российской Федерации на федеральном уровне формируется коллегиальный орган, координирующий и организующий деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. Функции указанного органа реализуются в соответствии с положением о нем, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Решения данного органа, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами.

4.1. В целях обеспечения координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений по решению Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для организации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений и (или) для реализации решений органов, сформированных в соответствии с настоящей частью, могут издаваться акты (совместные акты) этих органов и формироваться коллегиальные органы по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Такие коллегиальные органы формируются по решению руководителя органа, сформированного в соответствии с настоящей частью, который утверждает положение о коллегиальном органе и его состав. Решения органов, сформированных в соответствии с настоящей частью, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами в соответствующем субъекте Российской Федерации. Неисполнение или нарушение указанных решений влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

5. В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и органами, формируемыми в соответствии с частями 4 и 4.1 настоящей статьи, могут устанавливаться уровни террористической опасности, предусматривающие принятие не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Порядок установления уровней террористической опасности и содержание дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства определяются Президентом Российской Федерации.

_______________________________________

1. Статья 5 названного Закона посвящена организационным основам противодействия терроризму.

Общегосударственная система противодействия терроризму в Российской Федерации начала складываться со дня вступления в силу комментируемого закона. В частности, 10 марта 2006 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 15.02.2006 № 116 «О мерах по противодействию терроризму» был образован Национальный антитеррористический комитет.

Комментируемая статья определяет субъекты противодействия терроризму в Российской Федерации, которые включают в себя:

Президента Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации;

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

Коллегиальный орган, координирующий и организующий деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму;

Коллегиальные органы в составе представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Коллегиальные органы по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Каждый субъект противодействия терроризму в рамках своей компетенции осуществляет полномочия в рассматриваемой сфере.

Главенствующую роль в общегосударственной системе противодействия терроризму играет Президент РФ, который в соответствии с ч. 1 ст. 5 комментируемого закона определяет основные направления государственной антитеррористической политики, устанавливает компетенцию непосредственно руководимых им федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму, а также принимает решение об использовании воинских и специальных подразделений за рубежом для борьбы с террористическими проявлениями против Российской Федерации и ее граждан. Кроме того, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в сфере противодействия терроризму.

Порядок и механизм реализации данных полномочий Президента РФ конкретизированы в федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных актах¹². Так, например, согласно Федеральному закону от 28.12.2010 (ред. от 06.02.2020) № 390-ФЗ «О безопасности»¹³ Президент РФ принимает в соответствии с федеральным законодательством меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, а также меры по противодействию терроризму. В соответствии со ст. 6 данного закона координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент РФ и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации¹⁴ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности страны, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. В частности, функцией Совета Безопасности Российской Федерации в сфере противодействия терроризму является стратегическая оценка эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму, которая осуществляется на основе анализа информации о состоянии правопорядка и законности в стране.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона Президентом РФ определяются основные направления государственной политики в области противодействия терроризму. Так, 5 октября 2009 г. Президентом РФ утверждена Концепция противодействию терроризму в Российской Федерации¹⁵, которая определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

Кроме того, базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации, является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации¹⁶. Одним из источников угроз национальной безопасности в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации признана деятельность террористических организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов государственной власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, устрашение населения, в том числе путем завладения оружием массового уничтожения, радиоактивными, отравляющими, токсичными, химически и биологически опасными веществами (п. 43).

Положение Президента РФ в системе органов государственной власти связано с конституционными прерогативами главы государства по отношению, прежде всего, к исполнительной власти. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он вместе с тем находится «ближе» к исполнительной, нежели к другим ветвям власти. Это сближение главы государства с исполнительной властью находит выражение в конкретных конституционных полномочиях Президента РФ как главы государства, связанных с руководством деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона еще одним полномочием Президента РФ является определение компетенции по противодействию террористической деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, а именно: МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюста России, МИД России, Службы внешней разведки Российской Федерации, ФСБ России, Федеральной службы охраны России, Росгвардии, Росфинмониторинга и др.¹⁷

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные данным федеральным министерствам, осуществляют деятельность по противодействию терроризму в пределах своих компетенций (рассмотрим основные из них):

1) Федеральная служба безопасности Российской Федерации является одним из основных субъектов в общегосударственной системе противодействия терроризму. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О федеральной службе безопасности»¹⁸ определяет следующие основания для проведения органами по борьбе с терроризмом мероприятий по борьбе с терроризмом: необходимость пресечения террористического акта; необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта; необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма. В соответствии с ч. 2 ст. 151 УПК РФ к подследственности следователей органов федеральной службы безопасности отнесено расследование уголовных дел террористической направленности;

2) Министерство внутренних дел Российской Федерации¹⁹ обеспечивает участие органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, обеспечивает безопасность и антитеррористическую защищенность объектов системы МВД России, а также принимает участие в разработке мер по обеспечению авиационной безопасности в области гражданской авиации, в том числе по противодействию террористическим актам;

3) Министерство обороны Российской Федерации²⁰ является органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации, полномочия которого в сфере противодействия терроризму определены комментируемым Законом и Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации». Вооруженные силы Российской Федерации в борьбе с терроризмом могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористических актов либо захваченных террористами, пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальных морях Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства, участия в проведении контртеррористических операций, пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации;

4) Министерство иностранных дел Российской Федерации²¹ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, и в соответствии Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти осуществляет в пределах своих полномочий противодействие терроризму, а также обеспечивает совместно с другими федеральными органами исполнительной власти безопасность граждан, учреждений и других объектов Российской Федерации за рубежом, в том числе в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, включая ситуации, возникающие вследствие угроз или актов международного терроризма;

5) Федеральная служба охраны Российской Федерации²² осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в соответствии с Указом Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»;

6) Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации участвует в борьбе с терроризмом и экстремизмом в соответствии с Федеральным законом от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 18.03.2020) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»²³ и Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 157 (ред. от 17.06.2019) «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»²⁴. Подразделения и воинские части Росгвардии привлекаются для борьбы с терроризмом посредством участия в контртеррористических операциях по решению руководителя контртеррористической операции;

7) Федеральная служба по финансовому мониторингу²⁵ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке мер противодействия этим угрозам;

8) Федеральная служба исполнения наказаний²⁶ является органом, обеспечивающим исполнение уголовных наказаний террористам, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных за преступления террористической направленности, находящихся под стражей, этапирование, конвоирование, а также контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;

9) Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства²⁷, в частности, оперативное и качественное расследование преступлений террористической направленности, обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях террористической направленности, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования и судебной экспертизы, а также защита прав и свобод человека и гражданина; организация и производство судебных экспертиз и др.²⁸

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 5 Президент РФ принимает решение в установленном порядке об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации²⁹.

Так, 30 сентября 2015 г. Президент РФ на основании п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ внес в Совет Федерации предложение о принятии постановления Совета Федерации о согласии на использование контингента Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права³⁰.

2. Вторая часть ст. 5 комментируемого Закона устанавливает полномочия Правительства РФ в сфере противодействия терроризму и определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере.

Постановлением Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 (ред. от 12.02.2020) «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» определена компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Так, данные федеральные органы исполнительной власти участвуют в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции; обеспечивают антитеррористическую защищенность объектов федеральной собственности, находящихся в их ведении, координируют деятельность по антитеррористической защищенности иных объектов в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности и организуют контроль состояния их антитеррористической защищенности; осуществляют взаимодействие в области противодействия терроризму, в том числе обмен информацией, а также обеспечивают профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих деятельность по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений³¹.

Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, осуществляют координацию и контроль деятельности по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений подведомственных федеральных служб, федеральных агентств, их территориальных органов и организаций, а также в соответствии со своей компетенцией осуществляют методическое руководство деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере. При этом объем участия ограничен компетенцией соответствующего органа, то есть совокупностью его функций, задач, полномочий.

К основным субъектам, осуществляющим противодействие терроризму, руководство которыми осуществляет Правительство РФ³², относятся:

1) Министерство науки и высшего образования Российской Федерации;

2) Министерство просвещения Российской Федерации;

3) Министерство культуры Российской Федерации;

4) Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

5) Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

6) Федеральное агентство по делам молодежи;

7) Федеральное агентство по делам национальностей;

8) Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.

Данные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности разрабатывают и обеспечивают реализацию комплекса мер, направленных на противодействие идеологии терроризма, пропаганде его идей, распространению материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, а также обеспечивают антитеррористическую защищенность объектов федеральной собственности, находящихся в их ведении, координируют деятельность по антитеррористической защищенности иных объектов в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности и организуют контроль состояния их антитеррористической защищенности;

9) Министерство экономического развития Российской Федерации;

10) Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа;

11) Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Данные федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют разработку и реализацию комплекса мер, направленных на совершенствование государственной региональной и национальной политики в целях устранения предпосылок социально-экономических и межнациональных конфликтов, в том числе способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма;

12) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор³³ за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции), в том числе от возможности использовать данные источники террористами в противоправных целях;

13) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды³⁴ осуществляет оперативное обеспечение пользователей, в задачу которых входит борьба с терроризмом, гидрометеорологической информацией и данными о загрязнении природной среды при угрозе или совершении террористического акта, а также минимизации и (или) ликвидации его последствий;

14) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору³⁵ осуществляет контроль и надзор за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности критически важных опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);

15) Федеральное агентство воздушного транспорта³⁶ организует оперативное обеспечение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти информацией, необходимой для решения задач по противодействию терроризму на объектах Единой системы организации воздушного движения, и обеспечивает в пределах своей компетенции мероприятия по их антитеррористической защищенности;

16) Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии³⁷ организует проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения противодействия терроризму.

Согласно п. 2. ч. 2 ст. 5 Закона Правительство РФ организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Такие руководящие начала изложены в ряде нормативных актов, в которых указаны органы исполнительной власти, уполномоченные в разработке и реализации мер по предупреждению терроризма и минимизации либо ликвидации его последствий. В частности, к ним относятся:

постановление Правительства РФ от 06.06.2007 № 352 (ред. 07.12.2011) «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму» (вместе с Положением о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта, Положением о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта, Положением о применении Вооруженными Силами Российской Федерации оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции);

постановление Правительства РФ от 12.01.2007 № 6 (ред. 25.03.2013) «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом»;

постановление Правительства РФ от 21.02.2008 № 105 «О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом»;

постановление Правительства РФ от 16.04.2008 № 278 «О возмещении расходов, связанных с использованием при проведении контртеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам»;

постановление Правительства РФ от 13.03.2008 № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества».

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 Закона Правительство РФ организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

Финансовые средства для противодействия терроризму могут выделяться из резервного фонда Правительства РФ, а именно в соответствии с Правилами предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства РФ, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями³⁸, которые устанавливают цели, условия и порядок предоставления данных трансфертов.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 5 Закона Правительство РФ устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».

Требования по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) в различных сферах общественной жизни определены в отдельных постановлениях Правительства РФ:

постановление Правительства РФ от 25.03.2015 № 272 (ред. от 19.01.2018) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 20.03.2019 № 286 (ред. от 14.03.2020) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», организаций Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» и организаций ракетно-космической промышленности, а также формы паспорта безопасности указанных объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 06.03.2015 № 202 (ред. от 09.11.2019) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов спорта и формы паспорта безопасности объектов спорта»;

постановление Правительства РФ от 05.12.2014 № 1328 (ред. от 25.12.2019) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении Федеральной таможенной службы, и формы паспорта безопасности объектов (территорий) таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении Федеральной таможенной службы»;

постановление Правительства РФ от 03.12.2014 № 1309 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 14.11.2014 № 1193 (ред. от 29.11.2019) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) уголовно-исполнительной системы и формы паспорта безопасности объектов (территорий) уголовно-исполнительной системы»;

постановление Правительства РФ от 30.10.2014 № 1130 (ред. от 22.01.2020) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в ведении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, а также подведомственных им организаций, и формы паспорта безопасности таких объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 29.08.2014 № 875 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, ее территориальных органов и подведомственных организаций, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 15.11.2016 № 1196 (ред. от 21.11.2019) «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по интеллектуальной собственности, Федеральной службы по аккредитации, Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, а также подведомственных им организаций и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)»;

постановление Правительства РФ от 25.12.2013 № 1244 (ред. от 15.09.2019) «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)», которым утверждены специальные «Правила разработки требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий)» и др.

В требованиях к антитеррористической защищенности объектов должны содержаться меры, обеспечивающие следующие условия:

помешать неправомерному проникновению на объект (территорию);

выявить потенциальных нарушителей установленного на объекте режима и признаки подготовки террористического акта;

пресечь попытки совершения террористического акта на объекте (территории);

после ликвидации угрозы террористического акта минимизировать возможные последствия на объекте (территории).

При необходимости в требования включаются дополнительные меры, которые необходимы для обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий): организационные, инженерно-технические, правовые и иные меры защиты объектов (территорий).

Для каждой категории объектов определяются, во-первых, степень угрозы совершения террористического акта, а во-вторых, возможные последствия его совершения.

Данные последствия оцениваются на основе следующих критериев:

прогнозные показатели количества людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью;

возможный материальный ущерб;

ущерб окружающей природной среде.

На основании оценки возможных последствий для каждой категории объектов (территорий) в требованиях устанавливается комплекс мер защиты от угрозы совершения террористического акта.

В зоне особого внимания находятся объекты, террористические акты на которых могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций с опасными социально-экономическими последствиями, связанными с прекращением нормального функционирования объекта.

К требованиям Правил прилагается форма паспорта безопасности, которая включает сведения, которые могут быть объединены в следующие группы.

Во-первых, это общие сведения об объекте (о территории). В данную группу входят характеристика основного вида деятельности, категория объекта, наименование вышестоящей организации по принадлежности и общая площадь территории.

Во-вторых, это общие сведения о работниках и (или) об арендаторах, занятых на объекте (территории).

В-третьих, важная информация, которая представлена в паспорте, такая как сведения о потенциально опасных участках и (или) критических элементах объекта (территории).

В-четвертых, в паспорте должна быть представлена оценка возможных последствий, в первую очередь социально-экономических, совершения террористического акта на объекте (территории), которая должна включать: возможные людские потери; возможные разрушения в инфраструктуре; возможный экономический ущерб.

В-пятых, в паспорте содержится характеристика сил и средств, привлекаемых для обеспечения антитеррористической защищенности объекта (территории); в том числе мер по инженерно-технической, физической защите и пожарной безопасности объекта (территории).

В-шестых, в заключении паспорта должны содержаться выводы и рекомендации по улучшению антитеррористической защиты объекта.

С учетом особенностей объекта (территории) в паспорте могут содержаться и дополнительные сведения, характеризующие специфику объекта. Являясь документом, определяющим основы обеспечения антитеррористической безопасности, паспорт содержит информацию как о лицах, его составивших, так и лицах, уполномоченных его утверждать.

Кроме того, в паспорте содержатся технические сведения о количестве экземпляров паспорта безопасности, порядке его составления и согласования, а также порядке его актуализации.

Актуализация паспорта безопасности призвана учитывать изменения основного предназначения объекта (территории). Кроме того, актуализация фиксирует изменение характеристик таких критериев, как общая площадь и периметр его территории, количество потенциально опасных и критических элементов объекта (территории), сил и средств, привлекаемых для обеспечения его антитеррористической защищенности, а также состояние мер по инженерно-технической защите объекта (территории).

В соответствии с п. 5 ч. 2 комментируемой статьи Правительство РФ устанавливает порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц при проверке информации об угрозе совершения террористического акта, а также информирования субъектов противодействия терроризму о выявленной угрозе совершения террористического акта. Так, например, организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов топливно-энергетического комплекса при поступлении информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства на объекте топливно-энергетического комплекса определена в постановлении Правительства РФ от 25.08.2017 № 1002 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов ТЭК при проверке информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства на объекте топливно-энергетического комплекса»³⁹.

3. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Более подробно полномочия данных органов будут рассмотрены в комментируемых ст. 5.1 и 5.2.

Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица либо использующие принадлежащее им имущество в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях, не связанных с извлечением прибыли, выполняют требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), используемых для осуществления указанных видов деятельности и находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании. Юридические лица обеспечивают выполнение указанных требований в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

4. Согласно ч. 4 ст. 5 комментируемого закона по решению Президента РФ на федеральном уровне формируется коллегиальный орган, координирующий и организующий деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.

Данным органом является Национальный антитеррористический комитет, который занимает особое место в общегосударственной системе противодействия терроризму в Российской Федерации. Функции Национального антитеррористического комитета реализуются в соответствии с положением о нем, утверждаемым Президентом РФ⁴⁰.

В соответствии с данным Положением Национальный антитеррористический комитет является коллегиальным органом, образованным в целях организации и координации деятельности по противодействию терроризму, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также антитеррористическими комиссиями и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации, оперативными штабами в морских районах (бассейнах).

В своей деятельности он руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства России, а также Положением о Национальном антитеррористическом комитете.

В составе Комитета функционирует Федеральный оперативный штаб.

Основными задачами Комитета являются:

а) мониторинг состояния общегосударственной системы противодействия терроризму, подготовка предложений Президенту РФ по формированию государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования в области противодействия терроризму;

б) организация и координация деятельности по противодействию терроризму, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также антитеррористическими комиссиями и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации, оперативными штабами в морских районах (бассейнах);

в) информационное сопровождение деятельности по противодействию терроризму.

Комитет осуществляет следующие основные функции:

а) в целях мониторинга состояния общегосударственной системы противодействия терроризму, подготовки предложений Президенту РФ по формированию государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования в области противодействия терроризму:

анализ причин и условий возникновения и распространения терроризма, разработка мер по их устранению;

мониторинг террористических угроз и террористической активности в Российской Федерации, разработка мер по противодействию этим угрозам;

анализ и оценку эффективности мер, принимаемых в области противодействия терроризму федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, антитеррористическими комиссиями и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации, оперативными штабами в морских районах (бассейнах), разработку предложений по их совершенствованию;

подготовку проектов концепций, планов и иных документов в области противодействия терроризму;

анализ правоприменительной практики, изучение зарубежного опыта в области противодействия терроризму и подготовку на этой основе предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и его гармонизации с нормами международного права;

подготовку докладов о результатах деятельности Комитета и Федерального оперативного штаба, а также предложений по формированию государственной политики в области противодействия терроризму;

б) в целях организации и координации деятельности по противодействию терроризму, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также антитеррористическими комиссиями и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации, оперативными штабами в морских районах (бассейнах):

организационное руководство, методическое обеспечение и контроль деятельности антитеррористических комиссий и оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, оперативных штабов в морских районах (бассейнах);

осуществление контроля за исполнением решений Комитета и Федерального оперативного штаба;

подготовку предложений по обеспечению антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания людей;

разработку мер по противодействию ресурсному обеспечению террористической деятельности;

формирование по согласованию с федеральными органами исполнительной власти расчета сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, привлекаемых к участию в проведении контртеррористической операции и в мероприятиях по минимизации и (или) ликвидации последствий террористического акта;

выработку решений по организации подготовки и применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, привлекаемых к участию в проведении контртеррористической операции и в мероприятиях по минимизации и (или) ликвидации последствий террористического акта, а также по совершенствованию взаимодействия этих сил и средств;

осуществление по согласованию с федеральными органами исполнительной власти контроля за состоянием готовности сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к выполнению задач по борьбе с терроризмом;

разработку мер по противодействию распространению идеологии терроризма, а также по обеспечению защиты единого информационного пространства Российской Федерации;

определение порядка применения дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства при возникновении террористических угроз;

организацию взаимодействия общественных объединений и религиозных организаций, других институтов гражданского общества и граждан с органами государственной власти, а также привлечение их к участию в противодействии терроризму;

подготовку предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих деятельность по борьбе с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также лиц, пострадавших от террористических актов;

выработку рекомендаций по обеспечению защиты граждан Российской Федерации от террористических посягательств за пределами Российской Федерации;

в) в целях информационного сопровождения деятельности по противодействию терроризму:

своевременное информирование населения через средства массовой информации о преступлениях террористической направленности или об угрозах их совершения, а также о мерах по минимизации и (или) ликвидации последствий таких преступлений;

обеспечение согласованности позиций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов при взаимодействии со средствами массовой информации по вопросам, касающимся освещения преступлений террористической направленности, информирования об угрозах их совершения и о мерах, принимаемых в целях предупреждения, пресечения таких преступлений, минимизации и (или) ликвидации их последствий;

размещение в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет материалов о деятельности Комитета и Федерального оперативного штаба;

распространение ориентированной на зарубежную аудиторию информации об основных принципах и практике противодействия терроризму в Российской Федерации.

Комитет для решения возложенных на него задач имеет право:

а) принимать решения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

б) запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и должностных лиц необходимые материалы и информацию по вопросам, отнесенным к его компетенции;

в) создавать рабочие органы для изучения вопросов, касающихся противодействия терроризму;

г) привлекать для участия в работе Комитета должностных лиц и специалистов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений и организаций (с их согласия);

д) организовывать проверку исполнения принятых Комитетом и Федеральным оперативным штабом решений федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, антитеррористическими комиссиями и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации, оперативными штабами в морских районах (бассейнах), общественными объединениями, организациями и должностными лицами;

е) вносить в установленном порядке предложения по вопросам, требующим решения Президента РФ или Правительства РФ;

ж) осуществлять взаимодействие с компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия терроризму, участвовать в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации;

з) утверждать положение о наградах Комитета и их описание.

Профилактические мероприятия Национального антитеррористического комитета дополняются важнейшими составляющими, такими как совершенствование правовой основы противодействия терроризму и контридеологической и пропагандистской деятельностью. Так, например, Национальный антитеррористический комитет инициировал внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации. В частности, Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»⁴¹ был дополнен запретом на распространение сведений в средствах массовой информации о тактике проведения контртеррористической операции, спецсредствах и иной информации, которая может поставить под угрозу жизнь и здоровье людей.

Комитет осуществляет свою деятельность на плановой основе в соответствии с регламентом, утверждаемым председателем Комитета.

По решению председателя Комитета на заседание Комитета могут приглашаться иные лица.

Решения Комитета оформляются протоколом, который подписывается председателем Комитета.

Решения Комитета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Для реализации решений Комитета могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые представляются на рассмотрение в установленном порядке.

В случае если указанные проекты были одобрены на заседании Комитета, их согласование с органами государственной власти, представители которых присутствовали на этом заседании, не требуется.

Федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав Комитета, могут принимать акты (совместные акты) для реализации решений Комитета.

Информационно-аналитическое, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Комитета и Федерального оперативного штаба осуществляется аппаратом Комитета.

Председатель Комитета:

а) организует деятельность Комитета;

б) осуществляет от имени Комитета взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

в) утверждает регламент, планы работы и отчеты Комитета;

г) определяет дату, время, место проведения и повестку дня заседания Комитета;

д) ведет заседания Комитета;

е) проводит заочное голосование (путем опроса членов Комитета) по вопросам, требующим оперативного решения;

ж) утверждает положения о рабочих органах Комитета, Федерального оперативного штаба, типовые положения о рабочих органах антитеррористических комиссий и оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, оперативных штабов в морских районах (бассейнах);

з) создает временные рабочие группы для подготовки материалов к заседаниям Комитета и Федерального оперативного штаба;

и) организует контроль за исполнением решений Комитета;

к) издает распоряжения в пределах своих полномочий;

л) формирует наградной и подарочный фонды Комитета, поощряет от имени Комитета физических и юридических лиц, отличившихся в области противодействия терроризму;

м) реализует иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации в области противодействия терроризму.

Председатель Комитета имеет двух заместителей, в том числе одного заместителя — руководителя аппарата Комитета.

Члены Комитета:

а) осуществляют по поручению председателя Комитета подготовку материалов для рассмотрения на заседании Комитета;

б) организуют в пределах своей компетенции исполнение решений Комитета, в том числе путем издания ведомственных нормативных актов и соответствующих планов;

в) организуют реализацию мер по противодействию терроризму в соответствии с компетенцией государственных органов, представителями которых в Комитете они являются;

г) предлагают вопросы для рассмотрения на заседании Комитета;

д) вносят поправки в повестку дня заседаний Комитета и в проекты решений Комитета;

е) знакомятся с протоколами заседаний Комитета и отчетами об исполнении принятых решений, а также с документами, имеющими отношение к рассматриваемым на заседании Комитета вопросам, и другими материалами.

Решения Комитета направляются в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, в органы местного самоуправления в части, их касающейся, а также доводятся до сведения общественных объединений, организаций и граждан путем опубликования на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Обеспечение реализации принятых Комитетом и Федеральным оперативным штабом решений возлагается на аппарат Комитета.

Комитет имеет бланк со своим наименованием и эмблему.

В состав Национального антитеррористического комитета входят:

директор ФСБ России (председатель Комитета);

заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

Министр внутренних дел Российской Федерации (заместитель председателя Комитета);

заместитель директора ФСБ России — руководитель аппарата Национального антитеррористического комитета (заместитель председателя Комитета);

заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию);

заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию);

заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации;

заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе;

Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министр иностранных дел Российской Федерации;

Министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

Министр обороны Российской Федерации;

Министр цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Министр промышленности и торговли Российской Федерации;

Министр транспорта Российской Федерации;

Министр энергетики Российской Федерации;

Министр юстиции Российской Федерации;

директор СВР России;

директор Росгвардии — главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации;

директор ФСО России;

руководитель Росфинмониторинга;

начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — первый заместитель Министра обороны Российской Федерации;

заместитель Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации;

Председатель Следственного комитета Российской Федерации.

Федеральный оперативный штаб создается в составе Национального антитеррористического комитета для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями.

В состав Федерального оперативного штаба входят:

руководитель штаба;

Министр внутренних дел Российской Федерации (заместитель руководителя штаба);

заместитель директора ФСБ России — руководитель аппарата Национального антитеррористического комитета (заместитель руководителя штаба);

Министр обороны Российской Федерации;

Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министр иностранных дел Российской Федерации;

директор СВР России;

директор ФСО России;

руководитель Росфинмониторинга;

начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — первый заместитель Министра обороны Российской Федерации;

заместитель Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации;

директор Росгвардии — главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации;

Председатель Следственного комитета Российской Федерации.

Основными задачами оперативного штаба⁴² являются:

1) планирование усиленных мер безопасности и разработка механизма их реализации;

2) координация деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, реализующих усиленные меры безопасности;

3) определение конкретных границ территории и акватории, в пределах которых предполагается введение усиленных мер безопасности;

4) определение, при необходимости, категорий граждан, в отношении которых усиленные меры безопасности могут не применяться;

5) подготовка предложений о порядке финансирования и материально-технического обеспечения усиленных мер безопасности;

6) решение иных задач, связанных с реализацией усиленных мер безопасности.

В части 4.1 ст. 5 указывается, что в целях обеспечения координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа. Решения указанных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами в соответствующем субъекте Российской Федерации. Неисполнение или нарушение указанных решений влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. В случае если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений образуются антитеррористические комиссии в субъекте Российской Федерации, которые возглавляют руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основными задачами антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации являются:

1) мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов в субъекте Российской Федерации, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму, подготовка предложений Национальному антитеррористическому комитету по формированию государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования в области профилактики терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений;

2) координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений;

3) информационное сопровождение деятельности по профилактике терроризма в субъекте Российской Федерации, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Важной функцией антитеррористических комиссий является организация взаимодействия территориальных органов исполнительной власти с общественными организациями, особенно в области противодействия идеологии терроризма, поскольку именно институты гражданского общества являются одним из звеньев формирования общественного сознания.

Общие правила организации деятельности антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации по реализации ее полномочий, закрепленных в Положении об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации и нормативных правовых актах Российской Федерации, установлены в Регламенте антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации⁴³.

Антитеррористическая комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы на год, который готовится исходя из складывающейся обстановки в области противодействия терроризму в субъекте Российской Федерации. Заседания антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации проводятся в соответствии с планом работы Комиссии не реже одного раза в квартал.

В состав антитеррористической комиссии входят:

высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (председатель комиссии);

начальник территориального органа ФСБ России (заместитель председателя комиссии);

представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (по согласованию);

начальник территориального органа МВД России;

начальник Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации;

начальник Центра специальной связи и информации ФСО России в субъекте Российской Федерации.

По решению председателя антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации в состав комиссии могут включаться иные должностные лица федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами.

Например, в ряде регионов в состав антитеррористических комиссий включены руководители территориальных органов федеральной службы исполнения наказаний, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования и культуры, внутренней и национальной политики и др.

Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации и во внутренних морских водах, прилегающих к этим территориям, образованы оперативные штабы в субъектах Российской Федерации.

Руководителями оперативных штабов в субъектах Российской Федерации по должности являются руководители территориальных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в соответствующих субъектах Российской Федерации, если председателем Национального антитеррористического Комитета не принято иное решение.

Дополнительно на оперативные штабы в Калининградской и Ленинградской областях возложена организация планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, управление контртеррористическими операциями в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации в Балтийском море, а также на судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации.

В состав оперативного штаба в субъекте включаются:

начальник территориального органа ФСБ России (руководитель штаба);

начальник территориального органа МВД России (заместитель руководителя штаба);

начальник Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации;

представитель Вооруженных Сил Российской Федерации (по согласованию);

начальник Центра специальной связи и информации ФСО России в субъекте Российской Федерации;

заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации;

начальник территориального органа Росгвардии.

В соответствии с Указом Президента РФ от 26.12.2015 № 664 (ред. от 21.02.2019) «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму» для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, управления контртеррористическими операциями в территориальном море, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации, в других морских пространствах, в пределах которых Российская Федерация осуществляет суверенитет, суверенные права и юрисдикцию, а также на судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, создаются оперативные штабы в морских районах (бассейнах) в городах Каспийске, Мурманске, Петропавловске-Камчатском, Симферополе и Южно-Сахалинске, которые возглавляют руководители пограничных органов федеральной службы безопасности.

Состав антитеррористических комиссий и оперативных штабов утверждается нормативными правовыми актами субъекта