О драгоценных металлах и драгоценных камнях

Научно-практический Комментарий к Федеральному закону от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор
И. И. Кучеров,
доктор юридических наук, доцент
Н. А. Поветкина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(094.4.072)

ББК 67.402

Н34

Рецензенты:

Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина;

Трунцевский Ю. В., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор И. И. Кучеров, доктор юридических наук, доцент Н. А. Поветкина.

DOI 10.31085/9785392284672-2019-288

В представленном научно-практическом комментарии к Федеральному закону «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» уделено внимание особой правовой природе драгоценных металлов и драгоценных камней, ее публично-правовому значению, которое предполагает существенные ограничения, связанные с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней. Отмечается, что частноправовая природа драгоценных металлов и драгоценных камней вторична. Использование драгметаллов и камней в частных целях стало возможным лишь после введения их в оборот государством посредством финансового права. Данное пособие будет незаменимо в качестве систематизирующего источника при изучении проблем обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Законодательство приведено по состоянию на март 2018 г.

Для научных работников, практикующих юристов и экономистов, должностных лиц государственных и муниципальных органов, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, обучающихся по юридической и экономической специальностям, при углубленном изучении проблем обеспечения финансовой безопасности и финансово-правового обеспечения деятельности государства.

УДК 347.73(094.4.072)

ББК 67.402

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Коллектив авторов

Кучеров И. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Поветкина Н. А., доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Абрамова Н. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного аудита МГУ;

Акопян О. А., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Веремеева О. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Воробьев Н. С., специалист I категории отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Журавлева О. О., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Кудряшова Е. В., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Кучеров А. И., аспирант отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Леднева Ю. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Омелехина Н. В., доктор юридических наук, заведующая кафедрой административного и финансового права Новосибирского государственного университета;

Янкевич С. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Authors

Kucherov I. I., Deputy Director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation;

Povetkina N. A., head of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation;

Abramova N. E., Associated Professor of chair of state audit of Moscow State University under the name of M. V. Lomonosov, Ph.D. in Law;

Akopyan O. A., senior research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D. in Law;

Veremeeva O. V., senior research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D. in Law;

Voribev N. S., specialist of 1 category of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation;

Zhuravleva О. О., Leading research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D. in Law;

Kudrashova E. V., senior research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D. in Law;

Kucherov A. I., Ph.D. studet at the section of financial, tax and budg et legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation;

Ledneva J. V., senior research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Ph.D. in Law;

Omelehina N. V., Doctor of Law, head of the chair of administrative and financial law of the Novosibirsk State University;

Jankiewicz S. V., senior research fellow of the section of financial, tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, senior lecturer at the chair of financial, tax and customs law of the National research university “Higher school of economics”, Ph.D. in Law.

Предисловие

Драгоценные металлы и драгоценные камни на протяжении всего человеческого развития неизменно признавались особыми предметами, которые только и достойны тезаврации. Во все времена из золота и серебра, алмазов, изумрудов и рубинов составлялись несметные сокровища. Эти же предметы изначально служили надежной основой для формирования казны — публичного фонда финансовых средств, позднее уже как валютные ценности повсеместно служили делу формирования золотовалютных резервов государств. Нельзя не отметить, что еще сравнительно недавно главный драгоценный металл — золото сохраняло в глобальном масштабе монетарные функции и уподоблялось деньгам. Исключительно высокая редкость, ценность, ликвидность и красивость, присущие драгоценным металлам и драгоценным камням, неизменно позволяли выделять их в составе прочих объектов имущества, что, в свою очередь, требовало особого правового режима их обращения.

Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее — Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях) был принят 26.03.1998 и стал первым российским законом, комплексно регулирующим общественные отношения в сфере геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения. До принятия Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях указанные отношения регулировались различными законодательными и подзаконными актами, основное место среди которых занимали инструкции Госбанка СССР, Центрального банка Российской Федерации и Минфина России; системное регулирование отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями, как таковое, до 1998 г. в Российской Федерации отсутствовало.

Развитие в России рыночной экономики с вовлечением драгоценных металлов и драгоценных камней в гражданский оборот и необходимость контроля за данной сферой со стороны государства, учитывая особые свойства и значимость драгоценных металлов и драгоценных камней как элемента золотовалютного резерва государства, обеспечивающего финансовую устойчивость Российской Федерации в целом, потребовало изменения правового режима драгоценных металлов и драгоценных камней. Указанными обстоятельствами и было обусловлено принятие в 1998 г. Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях. Практика реализации положений указанного Закона за 20 лет его существования, несмотря на многочисленные изменения и дополнения, свидетельствует о его высокой общественной значимости.

Предмет регулирования Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях определен в Преамбуле, согласно которой данный Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе устанавливает: область действия государственной монополии; цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц; полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; а также определяет условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации; статус Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации; цели, виды, формы государственного контроля (надзора) за производством, использованием и обращением драгоценных металлов, а также за добычей, в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней, использованием и обращением драгоценных камней, порядок его организации и осуществления. При этом специально оговорено, что не является его предметом регулирования порядок совершения гражданами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, сделок с ювелирными и другими изделиями из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности), кроме того, отмечено, что законодательные или представительные органы субъектов Российской Федерации вправе принимать в соответствии с настоящим Федеральным законом законы и иные нормативные правовые акты по вопросам государственного регулирования отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи.

Предлагаемый вниманию читателей комментарий к Закону о драгоценных металлах и драгоценных камнях основан на анализе действующего российского законодательства, включая подзаконные акты, по состоянию на март 2018 г., а также на изучении сложившейся правоприменительной практики, в том числе судебной. В связи с чем данный комментарий может быть полезен, как научным, так и практическим работникам — адвокатам, прокурорам, судьям, сотрудникам контролирующих и правоохранительных органов, и всем, кто интересуется вопросами отечественного правового регулирования в сфере обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Федеральный закон
от 26.03.1998 № 41-ФЗ
«О драгоценных металлах и драгоценных камнях»

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе:

устанавливает область действия государственной монополии;

устанавливает цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц;

устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

определяет условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации;

определяет статус Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

определяет цели, виды, формы государственного контроля (надзора) за производством, использованием и обращением драгоценных металлов, а также за добычей (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использованием и обращением драгоценных камней, порядок его организации и осуществления.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе принимать в соответствии с настоящим Федеральным законом законы и иные нормативные правовые акты по вопросам государственного регулирования отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2005 № 90-ФЗ)

Не является предметом регулирования настоящего Федерального закона порядок совершения гражданами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, сделок с ювелирными и другими изделиями из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности).

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Глава I.
Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

драгоценные металлы — золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном виде, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и других изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

драгоценные камни — природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К драгоценным камням приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Не являются драгоценными камнями материалы искусственного происхождения, обладающие характеристиками (свойствами) драгоценных камней;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

ценности — драгоценные металлы и (или) драгоценные камни;

добыча драгоценных металлов — извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы;

добыча драгоценных камней — извлечение драгоценных камней из коренных, россыпных и техногенных месторождений, а также сортировка, первичная классификация и первичная оценка драгоценных камней;

сортировка и первичная классификация драгоценных камней — завершающая часть процесса обогащения, позволяющая на основании утвержденных коллекций типовых образцов и классификаторов выделить из извлеченного минерального сырья драгоценные камни, а также разделить их на отдельные сорта, соответствующие принятым на мировом рынке;

первичная оценка драгоценных камней — завершающая часть технологического процесса обогащения, обеспечивающая оценку драгоценных камней на основании прейскурантов, применяемых для оценки аналогичных сортов минерального сырья на мировом рынке;

производство драгоценных металлов — извлечение драгоценных металлов из добытых комплексных руд, концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы, а также из лома и отходов, содержащих драгоценные металлы; аффинаж драгоценных металлов;

аффинаж драгоценных металлов — деятельность, осуществляемая специализированными организациями, включенными в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень (далее — аффинажные организации), по очистке извлеченных драгоценных металлов от примесей и сопутствующих химических элементов с доведением содержания драгоценного металла:

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

в аффинированном золоте на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 995 массовых долей химически чистого драгоценного металла;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

в аффинированных серебре, платине, палладии, родии, рутении, осмии на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 999 массовых долей химически чистого драгоценного металла;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

в аффинированном иридии на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 998 массовых долей химически чистого драгоценного металла;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

рекуперация драгоценных камней — извлечение драгоценных камней из отработанных или выведенных из эксплуатации по иным причинам инструментов и других изделий технического назначения, а также из отходов, содержащих драгоценные камни, с последующим доведением (очисткой) до качества, соответствующего техническим условиям или классификатору драгоценных камней;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

использование драгоценных металлов и драгоценных камней — использование драгоценных металлов и драгоценных камней в производственных, научных и социально-культурных целях;

специальный учет — ведение реестра осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями организаций и индивидуальных предпринимателей, не предполагающее взимания сбора за внесение указанных организаций и индивидуальных предпринимателей в этот реестр;

операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями:

действия, выражающиеся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни (обращение драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе их использование в качестве залога;

изменение физического состояния или содержания драгоценных металлов и драгоценных камней в любых веществах и материалах при добыче, производстве драгоценных металлов, добыче драгоценных камней, последующей обработке (переработке) и использовании драгоценных металлов и драгоценных камней;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

перемещение драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, в том числе перевозка драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них в места хранения, фонды и запасы, а также хранение и экспонирование драгоценных металлов и драгоценных камней;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

ввоз драгоценных металлов и драгоценных камней, а также продукции из них в Российскую Федерацию и их вывоз из Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней — изделия, изготовленные из драгоценных металлов и их сплавов и имеющие пробы не ниже минимальных проб, установленных Правительством Российской Федерации, в том числе изготовленные с использованием различных видов декоративной обработки, со вставками из драгоценных камней, других материалов природного или искусственного происхождения или без них, за исключением монет, прошедших эмиссию, и государственных наград, статут которых определен в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее также — ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов), либо изделия, изготовленные из материалов природного или искусственного происхождения с использованием различных видов декоративной обработки, со вставками из драгоценных камней;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

именник — знак изготовителя, оттиск которого ставится юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем либо по их обращению уполномоченным в соответствии с настоящим Федеральным законом государственным учреждением на изготовленные ими ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов и содержит в зашифрованном виде информацию о его изготовителе;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

проба — количество массовых долей химически чистого драгоценного металла на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

государственное пробирное клеймо — знак установленного образца, который ставится уполномоченным в соответствии с настоящим Федеральным законом государственным учреждением на ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов и удостоверяет их пробу;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

клеймение — постановка оттиска государственного пробирного клейма на ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

опробование — определение или подтверждение пробы ювелирных и других изделий из драгоценных металлов;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

анализ — определение химического состава металла и его сплава, из которых изготовлено изделие, в том числе путем применения методов, предусматривающих разрушение этого изделия;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

лом и отходы драгоценных металлов — изделия (продукция), используемые для извлечения драгоценных металлов и утратившие свои потребительские и (или) функциональные свойства, брак, возникший в процессе производства изделий (продукции), содержащих драгоценный металл, а также остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, других изделий (продукции), используемые для извлечения драгоценных металлов и образовавшиеся в процессе производства;

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

обработка (переработка) лома и отходов драгоценных металлов — извлечение драгоценных металлов с использованием механических, химических и металлургических процессов из лома и отходов драгоценных металлов для получения промежуточного продукта металлургического производства, предназначенного для последующего аффинажа, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

(абзац введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

В ст. 1 содержится понятийно-категориальный аппарат Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее — Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях).

Для анализа основных терминов, используемых в комментируемом Законе, выделим виды правоотношений, возникающие в связи с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней:

— правоотношения, связанные с добычей драгоценных металлов и драгоценных камней (отношения по геологической разведке, добыче и обработке, производству ценностей);

— правоотношения по обеспечению интересов государства и защите прав потребителей (отношения по государственному контролю, апробированию и сертификации ценностей);

— правоотношения по поводу обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Подобное разделение правоотношений и определений понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» не означает их внутренней противоречивости на каждом из этапов обращения, а призвано дополнить понятийный аппарат Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях¹.

Основополагающими категориями комментируемого Закона являются: «драгоценные металлы» и «драгоценные камни». Для удобства использования данных понятий законодателем был введен термин «ценности».

Давая определение понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни», законодатель пошел по пути перечисления групп драгоценных металлов и драгоценных камней.

К драгоценным металлам в соответствии со ст. 1 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях относятся золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий), к драгоценным камням — природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде.

Отнесение таких металлов к разряду драгоценных стало возможным благодаря их экономическим свойствам, в течение длительного времени влиявшим на ход истории. Физико-химические характеристики имеют далеко не определяющее значение.

Напротив, наиболее сложной выглядит проблема отнесения минералов к драгоценным камням. В торговле и обыденной жизни можно встретить следующие обозначения того или иного камня: самоцвет, драгоценный, полудрагоценный, благородный, ювелирный, ювелирно-поделочный, поделочный, декоративный, облагороженный, природный, синтетический, выращенный, натуральный и просто цветной камень².

В настоящее время при классификации драгоценных металлов акценты очевидным образом сместились в сторону их цены. Так, возможно выделить две группы драгоценных камней: во-первых, алмазы и бриллианты и, во-вторых, иные камни. При этом отмечается, что не являются драгоценными камнями материалы искусственного происхождения, обладающие характеристиками (свойствами) драгоценных камней.

Синтетические камни производятся в массовом количестве, не имеют своей индивидуальности и, следовательно, ценности. Несомненно, такие камни выгодны для проведения ювелирных и поделочных работ, поскольку цены на них в сотни раз ниже цен на природные драгоценные камни. Однако достичь ценности натуральных драгоценных камней синтетические минералы в обозримом будущем вряд ли смогут и пока останутся лишь свидетельством научного прогресса.

В этой связи интересным является опыт зарубежных государств, на территории которых расположены крупные месторождения драгоценных металлов и, в частности, алмазов. Так, например, в соответствии со ст. 1 Закона об алмазах Намибии от 30.09.1999 № 13³ к алмазам среди прочих относятся синтетические алмазы (synthetic diamonds) — созданные человеком алмазы, которые имеют те же химические, физические и оптические свойства, что и природные алмазы. Помимо прочего, специальные акты Намибии, Ботсваны, Южно-Африканской Республики к драгоценным камням относят алмазную крошку, полученную вследствие обработки или расщепления алмаза, и алмазную пыль, образовавшуюся в результате огранки алмаза или его дробления⁴.

Представляет интерес решение законодателя отнести к драгоценным камням природный жемчуг в сыром (естественном) или обработанном виде и уникальные янтарные образования. Основной аргумент — уникальный органический характер происхождения таких ценностей.

Как отмечает Б. Андерсон, хотя жемчуг и относится к драгоценным камням, он стоит от них особняком — ведь он рождается в живом теле моллюска⁵. Янтарь же отличается от всех других драгоценных камней своим растительным происхождением. Он представляет собой ископаемую смолу хвойных деревьев, которая вытекла из них около 40 млн лет назад. Смола нередко содержит в увязших в ней эоценовых насекомых⁶.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.01.1999 № 8 «Об утверждении Порядка отнесения уникальных янтарных образований к драгоценным камням»⁷ к драгоценным камням относятся янтарные образования, отвечающие следующим критериям:

масса — свыше 1 000 граммов;

форма — разнообразная, фантазийная, связанная с условиями внутриствольного образования янтаря;

целостность — относительно монолитные по своей структуре (не менее 80 процентов), не содержащие сквозных раковин, визуальных трещин, угрожающих целостности образца;

включения — прозрачные образцы с хорошо сохранившимися включениями флоры и фауны размерами более 10 мм;

цвет — разнообразная цветовая гамма, присущая янтарю.

Под обращением драгоценных металлов и драгоценных камней понимаются действия, выражающиеся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни, в том числе их использование в качестве залога. Вместе с тем обращение драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой совокупность действий по изменению их физических характеристик в процессе добычи и производства ценностей, аффинажа драгоценных металлов, очистки, рекуперации и обработки драгоценных камней и их обращения и, соответственно, трансформированию правового статуса драгоценных металлов и драгоценных камней. Обращение драгоценных металлов и драгоценных камней обнимает путь от добычи ценностей и их обработки до использования⁸.

Такой подход к определению понятия «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней» идентичен с содержанием понятия «операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями», под которыми понимаются:

— действия, выражающиеся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни (обращение драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе их использование в качестве залога;

— изменение физического состояния или содержания драгоценных металлов и драгоценных камней в любых веществах и материалах при добыче, производстве драгоценных металлов, добыче драгоценных камней, последующей обработке (переработке) и использовании драгоценных металлов и драгоценных камней;

— перемещение драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, в том числе перевозка драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них в места хранения, фонды и запасы, а также хранение и экспонирование драгоценных металлов и драгоценных камней;

— ввоз драгоценных металлов и драгоценных камней, а также продукции из них в Российскую Федерацию и их вывоз из Российской Федерации.

В ходе добычи драгоценных металлов и драгоценных камней совершается цикл операций от момента добычи полезного ископаемого до момента включения готовых изделий в гражданский оборот.

Добыча драгоценных металлов представляется собой извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы. При добыче драгоценных камней осуществляется также сортировка, первичная классификация и первичная оценка драгоценных камней.

Добытое полезное ископаемое представляет собой объект горных пород с примесями, которые элиминируются в результате аффинажа драгоценных металлов. Месторождения могут быть коренными, россыпными и техногенными.

В отношении добытых драгоценных камней осуществляется их сортировка и первичная классификация, под которой понимается завершающая часть процесса обогащения, позволяющая на основании утвержденных коллекций типовых образцов и классификаторов выделить из извлеченного минерального сырья драгоценные камни, а также разделить их на отдельные сорта, соответствующие принятым на мировом рынке.

После сортировки и первичной классификации драгоценных камней происходит их первичная оценка — часть технологического процесса обогащения, обеспечивающая оценку драгоценных камней на основании прейскурантов, применяемых для оценки аналогичных сортов минерального сырья на мировом рынке.

Необходимо отметить, что драгоценные камни могут быть восстановлены путем их рекуперации, т. е. извлечения драгоценных камней из отработанных или выведенных из эксплуатации по иным причинам инструментов и других изделий технического назначения, а также из отходов, содержащих драгоценные камни. После рекуперации драгоценные камни доводятся до качества, соответствующего установленным стандартам, техническим условиям или классификатору алмазов.

Производство драгоценных металлов, помимо собственно извлечения из добытых комплексных руд, концентратов и других полупродуктов, включает в себя аффинаж драгоценных металлов. Аффинаж представляет собой очистку извлеченных драгоценных металлов от примесей и сопутствующих химических элементов с доведением содержания драгоценного металла до уровня, установленного законодательством:

— в аффинированном золоте на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 995 массовых долей химически чистого драгоценного металла;

— в аффинированных серебре, платине, палладии, родии, рутении, осмии на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 999 массовых долей химически чистого драгоценного металла;

— в аффинированном иридии на 1 тысячу массовых долей сплава драгоценного металла не менее 998 массовых долей химически чистого драгоценного металла.

Аффинаж драгоценных металлов могут осуществлять специализированные организации, перечень которых утвержден постановлением Правительства от 17.08.1998 № 972 «Об утверждении Порядка работы организаций, осуществляющих аффинаж драгоценных металлов, и перечня организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов»⁹.

В ходе обработки драгоценных металлов могут образовываться лом и отходы драгоценных металлов — изделия (продукция), используемые для извлечения драгоценных металлов и утратившие свои потребительские и (или) функциональные свойства, брак, возникший в процессе производства изделий (продукции), содержащих драгоценный металл, а также остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, других изделий (продукции), используемые для извлечения драгоценных металлов и образовавшиеся в процессе производства.

После удаления шлама и придания ценностям необходимой формы в целях защиты прав потребителей и интересов государства в отношении ювелирных изделий осуществляется опробование, клеймение и анализ.

Клеймение представляет постановку оттиска государственного пробирного клейма на ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов. Затем происходит определение или подтверждение пробы ювелирных и других изделий из драгоценных металлов, именуемое опробованием. В завершение проводится анализ — определение химического состава металла и его сплава, из которых изготовлено изделие, в том числе путем применения методов, предусматривающих разрушение этого изделия.

Клеймение, опробирование и анализ осуществляется федеральным казенным учреждением «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации» (далее — Российская государственная пробирная палата). Порядок представления изделий на опробование и клеймение, виды изделий, принимаемых на клеймение, способы осуществления клеймения, основания возврата изделий в неклейменом виде, основания осуществления клеймения ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и правила осуществления припоя для ювелирных изделий установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2016 № 394 «Об опробовании, анализе и клеймении ювелирных и других изделий из драгоценных металлов»¹⁰.

Данными правилами установлен порядок осуществления пробирования, анализа и клеймения государственным пробирным клеймом ювелирных и других изделий из драгоценных металлов отечественного производства, а также ввезенных на территорию Российской Федерации из стран, не входящих в Евразийский экономический союз, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов в Евразийский экономический союз, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов. На опробование, анализ и клеймение принимаются также ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов после ремонта (реставрации), невостребованные ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов, на которые ломбардом обращено взыскание в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов, представленные физическими лицами.

Статья 2. Право собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни

1. Вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разграничение между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации собственности на указанные объекты осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации «О недрах», настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о континентальном шельфе, законодательством Российской Федерации о недрах, настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

3. Субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, указанные в статье 4 настоящего Федерального закона, могут получать участки недр, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни, в пользование на основании выданных в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах лицензий на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней.

4. Добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации.

Собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является Российская Федерация.

5. Аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр драгоценные камни в рассортированном виде при продаже субъектами их добычи и производства в приоритетном порядке предлагаются:

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

1) федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней (далее — уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

2) уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни, для пополнения соответствующих государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

Перечисленные в подпунктах 1, 2 настоящего пункта органы пользуются преимущественным правом покупки драгоценных металлов и драгоценных камней только при условиях направленного в письменной форме в срок не более чем месяц с даты предложения драгоценных металлов и драгоценных камней уведомления о намерении их покупки, заключения договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства и авансирования (выдачи задатка) в счет платежей, причитающихся с этих органов по указанным договорам. Невыполнение одной или обеими сторонами условий заключенного договора купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней влечет за собой последствия, установленные статьей 21 настоящего Федерального закона и частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

6. Драгоценные металлы и драгоценные камни, приобретенные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности юридических и физических лиц. Собственники драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляют свое право собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни в соответствии с настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации, а на драгоценные камни, указанные в пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законодательством без ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2005 № 90-ФЗ)

Российской Федерации и субъектам Российской Федерации принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и добытых драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Объектами прав недропользования могут быть недра, участки недр, горные породы и минералы, полезные ископаемые, месторождения полезных ископаемых, минеральное сырье, отходы горнодобывающего и перерабатывающего производства, естественные и искусственные полости в недрах, энергия недр, минирализованные растворы¹¹. Некоторые из объектов недропользования перечислены в Преамбуле Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах): «Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд». Сами недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающийся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (Преамбула Закона о недрах).

Перечень объектов прав в рамках недропользования не закрыт. Например, на основе содержащихся в комментируемом Законе определений добычи драгоценных металлов и добычи драгоценных камней он может быть пополнен такими объектами недропользования, как коренные (рудные) и россыпные месторождения.

Существует целый ряд геологических объектов, которые, с одной стороны, могут охватываться общей нормой о государственной собственности на все недра и не могут оказаться вне государственной собственности; с другой стороны, недостаточно конкретизированы, чтобы установить в их отношении какие-либо правомочия. Комментируемый Закон упоминает также месторождения техногенного происхождения, упомянутые в определении добычи драгоценных камней и драгоценных металлов (ст. 1). Очевидно, что с развитием технологий перечень объектов прав будет пополняться.

Статья 2 комментируемого Закона охватывает вопросы регулирования права собственности на ограниченный круг объектов прав. В ч. 1 речь идет об участках недр, которые могут быть истолкованы в контексте, например, определения государственного фонда недр, который составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа (ст. 2 Закона о недрах). Части 4 и 5 регулируют ряд правомочий в отношении добытых драгоценных металлов и драгоценных камней и аффинированных металлов (аффинаж драгоценных металлов — деятельность, осуществляемая специализированными организациями, включенными в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень по очистке извлеченных драгоценных металлов от примесей и сопутствующих химических элементов с доведением содержания драгоценного металла (ст. 1 комментируемого Закона).

В исторической ретроспективе и существующей мировой практике сложилось несколько подходов к праву собственности на недра, по которым может строиться законодательство о недропользовании.

— принцип акцессии, согласно которому недра принадлежат собственнику поверхности земли, и он распоряжается ими по своему усмотрению;

— доменная, согласно которой недра принадлежат верховной государственной власти, распоряжающейся ими как частный собственник;

— принцип горной регалии, согласно которому недра принадлежат верховной государственной власти, которая уступает свои права пользования частным лицам за вознаграждение;

— принцип горной свободы, согласно которому недра никому не принадлежат и каждый может добывать из них полезные ископаемые¹².

В современном мире названные принципы уже не существуют в чистом виде. Общей тенденцией следует считать признание приоритета государственной собственности на недра, тем не менее в разных правовых системах сохраняются существенные различия в подходах к праву собственности. В англосаксонских странах или странах, сохранивших приверженность англосаксонской правовой системе после колониальной зависимости, преобладающим является принцип акцессии, модифицированный в рамках общей тенденции. В странах континентальной Европы исторически в законодательстве реализовывались разные принципы. В текущем законодательстве континентальной Европы вопрос о праве собственности на недра решается в том числе в зависимости от ценности объектов недропользования. Особняком стоят страны, где действует мусульманское право или его элементы¹³.

В самом общем виде в России реализован принцип горной регалии в отношении недр, и в том числе участков недр, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни.

Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Согласно Закону РФ от 01.04.1993 № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (ст. 1) (закон принят до Конституции РФ) — «Государственная граница России есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации». Норма Закона РФ «О Государственной границе» в целом соответствует международно-правовому подходу.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (ст. 1.2 Закона о недрах). Эти общие нормы об участках недр распространяются на участки недр, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни и, как и другие участки недр, с точки зрения гражданского законодательства они являются объектами гражданских прав с ограниченной оборотоспособностью (ст. 129 ГК РФ).

За пределами территории России уже не действует норма о государственной собственности на недра и иные объекты недропользования. Существуют случаи, когда участки недр находятся на территории двух или нескольких государств. В этом случае вопрос о недропользовании решается соглашением. В 2001 г. было подписано Соглашение между Россией, Белоруссией, Киргизией, Молдавией, Таджикистаном и Украиной (подписано в г. Минске, вступило в силу для России 04.10.2001) о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр. В числе международных договоров, разрешающих вопросы недропользования, следует также назвать Горную хартию государств — участников Содружества Независимых Государств 1997 г., к которой присоединились Республика Беларусь, Украина, Республика Таджикистан, Грузия и Российская Федерация¹⁴.

Разграничение собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на участки недр, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни, объекты осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о недрах», комментируемым Законом, другими федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами.

На основании п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции России вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. 2 Закона о недрах). Общая норма распространяется на участки недр, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни.

Внутри федеративного государства возможна ситуация, когда участок недр расположен трансгранично и необходимо объединение участков недр для совместного освоения. Такие вопросы могут регулироваться федеральным законодательством или соглашением между субъектами Федерации, если участок относится к собственности субъектов Федерации.

Закон о недрах особо выделяет ряд участков недр, как участки федерального значения (ст. 2.1 Закона), и перечисляет в том числе участки недр, в связи с драгоценными металлами и камнями. К участкам недр федерального значения могут быть отнесены отдельные участки в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации. В то же время участки недр федерального значения, содержащие россыпные и техногенные месторождения алмазов и металлов платиновой группы, а также проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы, утрачивают статус участков недр федерального значения со дня вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 № 279-ФЗ и подлежат исключению из опубликованного в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 перечня участков недр федерального значения в течение девяноста дней после дня вступления в силу указанного Закона (ст. 2 Федерального закона от 03.07.2016 № 279-ФЗ).

Часть 2 комментируемой статьи посвящена суверенным правам Российской Федерации в отношении участков недр, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни вне пределов территории России. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о континентальном шельфе, законодательством Российской Федерации о недрах, комментируемым Законом, международными договорами Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Согласно ч. 2 ст. 67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Определение континентального шельфа Российской Федерации дано в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации», а также международными договорами. Суверенные права на континентальном шельфе включают следующие (ст. 5 данного Закона):

1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;

2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности.

Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в отношении:

— морских научных исследований;

— защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой континентального шельфа, разработкой его минеральных ресурсов и водных биоресурсов, захоронением отходов и других материалов;

— прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.

В связи с юрисдикцией Российской Федерации на континентальном шельфе недропользователи несут перед Россией обязанности, установленные в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Принцип горной регалии воплощается в том, что Российская Федерация передает в пользование участки недр, содержащие драгоценные металлы и камни на основе лицензии на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней субъектам добычи (о субъектах добычи см. ст. 4 комментируемого Закона).

Добыча определяется в ст. 1 комментируемого Закона следующим образом.

Добыча драгоценных металлов — извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы.

Добыча драгоценных камней — извлечение драгоценных камней из коренных, россыпных и техногенных месторождений, а также сортировка, первичная классификация и первичная оценка драгоценных камней.

Статья 11 Закона о недрах устанавливает, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством. Статья 12 Закона о недрах устанавливает содержание лицензии.

Статья 2 комментируемого Закона регулирует право собственности на добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни.

Возможность приобретения на них права собственности ставится в зависимость от законности добычи и условий лицензии на их добычу.

Собственником законно добытых драгоценных камней и металлов, а равно собственником правомерно полученных продукции и доходов являются субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Другие варианты распределения прав собственности могут быть установлены в лицензии, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием добывающих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации.

Собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является Российская Федерация.

Статья 2 комментируемого Закона устанавливает обязанность предлагать аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр драгоценные камни в рассортированном виде при продаже субъектами их добычи и производства в приоритетном порядке Российской Федерации и субъектам Российской Федерации в лице уполномоченных органов. Одновременно в статье устанавливается преимущественное право Российской Федерации и субъектов Федерации заключать договоры о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и добытых драгоценных камней.

В ч. 3 ст. 25 комментируемого Закона установлено исключение из общего правила об обязанности предлагать драгоценные металлы и драгоценные камни. При исполнении договоров (соглашений) о разделе продукции при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, в отношении участников соглашений не применяются предусмотренные п. 5 ст. 2 комментируемого Закона ограничения в реализации права собственности на добытые драгоценные металлы и добытые драгоценные камни.

В соответствии с Уставом федерального казенного учреждения «Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации» (далее — Гохран России), утвержденным приказом Минфина России от 30.05.2011 № 196, пополнение Государственного фонда драгоценными металлами и драгоценными камнями в сыром и обработанном виде и уникальными янтарными образованиями, изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, их ломом и отходами относится к видам деятельности Гохрана. Приобретение ценностей для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (далее — Госфонд России) осуществляется на основании приказов Министерства финансов России (далее — Минфин России), принятых во исполнение решений Правительства Российской Федерации.

Субъекты РФ могут создавать свои государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней. Порядок согласования вопроса о создании государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней субъекта РФ (далее — Госфонд субъекта РФ) устанавливается Правительством РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит ст. 19.14 «Нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, жемчуга, драгоценных камней или изделий, их содержащих». Нарушение установленных правил извлечения, производства, использования, обращения (торговли, перевозки, пересылки, залоговых операций, сделок, совершаемых банками с физическими и юридическими лицами), получения, учета и хранения драгоценных металлов, жемчуга, драгоценных камней или изделий, их содержащих, а равно правил сбора и сдачи в государственный фонд лома и отходов таких металлов, камней или изделий влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц организаций, совершающих операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями во всех видах или изделиями, их содержащими, — от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Правила оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, а также преимущественные права покупки Российской Федерацией и субъектами Федерации охраняются уголовным законодательством. Статья 191 УК РФ «Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга» гласит следующее:

«Совершение сделки, связанной с драгоценными металлами, природными драгоценными камнями либо с жемчугом, в нарушение правил, установленных законодательством Российской Федерации, а равно незаконные хранение, перевозка или пересылка драгоценных металлов, природных драгоценных камней либо жемчуга в любом виде, состоянии, за исключением ювелирных и бытовых изделий и лома таких изделий, совершенные в крупном размере наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет или без такового.

2. Те же деяния, совершенные организованной группой или группой лиц по предварительному сговору, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет или без такового».

Статья 192 УК РФ «Нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней» содержит состав уголовного преступления. «Уклонение от обязательной сдачи на аффинаж или обязательной продажи государству добытых из недр, полученных из вторичного сырья, а также поднятых и найденных драгоценных металлов или драгоценных камней, если это деяние совершено в крупном размере, наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет».

Крупным размером, крупным ущербом, доходом либо задолженностью в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей два миллиона двести пятьдесят тысяч рублей, а особо крупным — девять миллионов рублей (Примечание к ст. 170 УК РФ).

Статья 3. Утратила силу. — Федеральный закон от 02.05.2015 № 111-ФЗ.

Статья 4. Субъекты добычи и производства драгоценных металлов, субъекты добычи драгоценных камней

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

1. Добыча драгоценных металлов, добыча драгоценных камней могут осуществляться исключительно организациями, получившими в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, специальные разрешения (лицензии).

(в ред. Федерального закона от 10.01.2003 № 15-ФЗ)

2. Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации.

3. Старательская добыча может применяться при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм, в том числе артелями старателей. Под старательской добычей понимается способ организации работ по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней с отрывом работников от мест постоянного проживания на срок более чем четыре месяца. При этом не производятся затраты средств за счет соответствующего бюджета на создание и содержание объектов социальной инфраструктуры по месту производства указанных работ. Государство поощряет старательскую добычу драгоценных металлов и драгоценных камней.

4. Аффинаж драгоценных металлов могут осуществлять только организации в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации.

5. Право юридических лиц осуществлять деятельность по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней возникает с момента получения соответствующей лицензии и действует до прекращения ее действия.

(в ред. Федерального закона от 10.01.2003 № 15-ФЗ)

Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Одновременно допускается возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

В настоящее время право на осуществление добычи и производства драгоценных металлов и добычи драгоценных камней Российским государством ограничивается. Комментируемая статья определяет правовой статус лиц, которые могут осуществлять добычу и производство драгоценных металлов и драгоценных камней¹⁵. Среди них выделяется несколько групп, для которых установлены специальные требования: 1) лица, осуществляющие добычу драгоценных металлов и драгоценных камней; 2) лица, осуществляющие добычу алмазов; 3) лица, осуществляющие старательскую добычу; 4) лица осуществляющие аффинаж.

Следует обратить внимание, что в комментируемом Законе используется одновременно несколько терминов для обозначения субъектов, осуществляющих деятельность по добыче и производству драгоценных металлов и драгоценных камней¹⁶. Причем соответствующие термины связаны с упоминаемыми в тексте и в заглавии ст. 4, но легально явным образом не определены, поэтому указанная статья имеет ключевое значение для их толкования.

Комментируемый Закон допускает осуществление добычи драгоценных металлов и драгоценных камней организациями, указанными в ст. 4 как собственными силами или на договорной основе с другими организациями (п. 3 ст. 15¹⁷). В последнем случае требуется наличие необходимых лицензий на виды деятельности, предусмотренные комментируемым Законом и иными законодательными актами у таких организаций.

В настоящее время предмет комментируемого Закона охватывает регулирование природных драгоценных камней¹⁸ (Преамбула и третий абзац ст. 1), но не затрагивает производство материалов искусственного происхождения, обладающих характеристиками (свойствами) драгоценных камней, в него не входит.

Соответственно, исходя из различий в товарных свойствах драгоценных металлов и драгоценных камней, специфики их добычи и производства, оборота, комментируемым Законом регулируются в случае с драгоценными металлами — добыча и производство, а в случае с драгоценными камнями — только добыча.

Данную особенность рекомендуется учитывать при толковании норм, использующих термин «субъекты их добычи и производства» одновременно к драгоценным камням и драгоценным металлам (четвертый абзац п. 5 ст. 2 и п. 5 ст. 20).

При применении ст. 4 следует учитывать, что с момента принятия комментируемого Закона (Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях) изменения в нее вносились всего лишь дважды: Федеральным законом от 10.01.2003 № 15-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”»¹⁹ и Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁰. Потребность в этом была вызвана происходившим постепенным уточнением предмета его правового регулирования.

Первоначально до 15.01.2003 п. 1 и 5 комментируемой статьи распространяли свое действие не только на добычу драгоценных металлов, но и на их производство.

С 30.10.2015 из сферы действия комментируемого Закона были также исключены отношения, касающиеся производства и оборота материалов искусственного происхождения, обладающих характеристиками (свойствами) драгоценных камней. Соответственно было уточнено наименование ст. 4²¹ и содержание указанных в п. 1 видов деятельности, осуществляемых в отношении драгоценных камней.

Описанные изменения субъектного состава участников отношений, регулируемых комментируемым Законом, рекомендуется учитывать при применении норм ст. 4, а также иных актов, использующих производные от них, или связанные термины «субъекты добычи и производства драгоценных металлов» и «субъекты добычи драгоценных камней»²² и юридической квалификации возникших правоотношений.

1. В п. 1 ст. 4 определяется круг лиц, имеющих право осуществлять добычу драгоценных металлов и (или) добычу драгоценных камней. Он достаточно узок, поскольку охватывает только организации, т. е. это не могут быть физические лица. Следует отметить, что комментируемый Закон не дает специального определения организации, поэтому соответствующий термин может толковаться широко и охватывать коммерческие организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. В то же время следует учитывать дополнительные специальные требования к организациям, осуществляющим добычу такого вида драгоценных камней, как алмазы (п. 2 комментируемой статьи).

Организации, осуществляющие добычу ДМ и (или) ДК должны обладать специальными разрешениями (лицензиями). Порядок их получения устанавливается комментируемым Законом и Законом о недрах²³. Правовое регулирование лицензирования в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи закреплено в ст. 15 комментируемого Закона²⁴.

Факт несоответствие лица критериям, закрепленным в п. 1 ст. 4, лишает его права на осуществление деятельности по добыче ДМ и (или) ДК. Собственником незаконно добытых ДМ и ДК является Российская Федерация (п. 4 ст. 2 комментируемого Закона²⁵).

На организации, осуществляющих добычу ДМ и (или) ДК, распространяются положения о преимущественной покупке добытых ими ДМ и ДК (абзац второй п. 6 ст. 3 комментируемого Закона²⁶), приобретении за счет средств федерального бюджета уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней для пополнения Госфонда России (п. 3 ст. 6 комментируемого Закона²⁷), об обязательной сдаче на аффинаж (п. 1 ст. 20 комментируемого Закона²⁸), обязанности ведения учета при добыче ДМ и ДК (п. 2 ст. 20 комментируемого Закона²⁹).

2. Данная норма направлена на обеспечение стратегического контроля со стороны государства за добычей алмазов и управлением организациями, осуществляющими соответствующую деятельность. В связи с этим устанавливаются специальные требования к правовому статусу лиц, которые могут участвовать в управлении организациями, осуществляющими деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации. При этом не запрещается полностью, но ограничивается участие иностранных лиц в управлении соответствующими организациями.

Комментируемая норма предусматривает, что большинство голосов, учитываемых при принятии решений указанными организациями, должно принадлежать следующим субъектам: 1) Российской Федерации; 2) субъектам Российской Федерации; 3) организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Причем законодатель допускает одновременную принадлежность сразу нескольким группам субъектов и принадлежность только одному из них. Ключевым является требование, чтобы всем перечисленным в п. 2 ст. 4 лицам указанных категорий принадлежало большинство. Под большинством традиционно понимается простое большинство, т. е. пятьдесят плюс один голос.

Порядок определения голосов, учитываемых при принятии решения, будет зависеть от организационно-правовой формы организации и содержания ее учредительных документов. В каждом конкретном случае следует обратиться к гражданскому законодательству, в том числе ГК РФ и соответствующим специальным законам (например, Федеральному закону от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»³⁰, Федеральному закону от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»³¹).

Следует обратить внимание, что законодатель применительно к добыче алмазов закрепил также запрет на применение соглашений о разделе продукции (ст. 25 комментируемого Закона³²).

В литературе по корпоративному праву обращается внимание, что законодатель не раскрывает специальным образом порядок учета косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в «алмазодобывающих» организациях³³. В связи с этим для инвесторов могут существовать риски неоднозначной квалификации фактов соблюдения/несоблюдения требований п. 2 ст. 4, изменения подходов в применении указанной нормы к ранее возникшим отношениям. Однако в силу императивного характера данного предписания представляется, что законодатель запретил все возможные способы косвенного участия.

При применении положений п. 2 ст. 4 комментируемого Закона необходимо учитывать также существующие различия в установленных ограничениях использования участков недр в зависимости от характеристик конкретного месторождения алмазов. В результате правовой статус участка может предполагать дополнительные требования к правовому статусу организации, осуществляющей добычу алмазов.

Участки недр, содержащие коренные месторождения алмазов с запасами, учтенными государственным балансом запасов полезных ископаемых, начиная с 01.01.2006 относятся к участкам недр федерального значения (ч. 3 ст. 2.1 Закона о недрах) и осуществление на них геологического изучения недр и (или) разведки и добычи алмазов относится к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 39 ст. 6 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»³⁴). В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства для хозяйственных обществ, осуществляющих указанный стратегический вид деятельности, установлены изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор.

Стратегические акционерные общества, ведущие деятельность по добыче алмазов, могут создавать ведомственную охрану для обеспечения защиты принадлежащих им и их дочерним обществам на праве собственности объектов алмазодобывающей промышленности (п. 4 ст. 29 комментируемого Закона³⁵).

Следует обратить внимание, что участки недр федерального значения, содержащие россыпные и техногенные месторождения алмазов, проявления алмазов, со дня вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 № 279-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах”»³⁶ утратили соответствующий статус и подлежат исключению из опубликованного в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 Закона о недрах перечня участков недр федерального значения в течение девяноста дней после дня вступления в силу указанного Закона (ст. 2 Федерального закона № 279-ФЗ). Соответственно, осуществление добычи на указанных участках недр не подпадает под действие Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ.

Относительно отсутствия последствий нарушения требований п. 2 ст. 4 комментируемого Закона³⁷ в законодательстве представляется, что в подобных случаях речь может идти о незаконном осуществлении деятельности по добыче алмазов (поскольку статус субъекта не соответствует требования законодательства) и подлежать квалификации в зависимости от последствий по ст. 19.14 КоАП РФ, 191, 192 УК РФ.

3. В комментируемом пункте дается определение старательской добычи, определяются виды драгоценных металлов и драгоценных камней, которые могут добываться с ее применением, правовой статус субъектов, имеющих право ее осуществлять, отношение государства к указанной деятельности.

Законодатель допускает применение старательской добычи в отношении и драгоценных металлов, и драгоценных камней³⁸, за исключением добычи алмазов. Обычно в мире старательская добыча алмазов осуществляется из аллювиальных россыпей³⁹ и предполагает использование простых орудий труда, преимущественно встречается в Анголе и Конго. Усилия участников Кимберлийского процесса⁴⁰ направлены на сокращение теневого сектора, в том числе алмазов, добываемых кустарными способами, и легализации деятельности соответствующих субъектов. Контроль со стороны государства направлен на обеспечение легальности рынка алмазов.

Для старательской добычи ограничения по организационно-правовой форме не закреплены, законодатель особо подчеркивает возможность осуществления старательской добычи такими традиционными субъектами, как артели. Согласно п. 1 ст. 106.1 ГК РФ производственный кооператив (артель) — добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Законом и уставом производственного кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц. Артель является корпоративной коммерческой организацией, ее правовой статус определяется ГК РФ (ст. 106.1–106.6) и специальным законом (Федеральный закон от 08.05.1996 № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»⁴¹). Соответственно на артели распространяются специальные положения норм трудового законодательства, законодательства о налогах и сборах.

С учетом специфики деятельности по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней в старательских артелях, где по условиям производства (работы) не может быть соблюдена для отдельных категорий работников ежедневная или еженедельная продолжительность рабочего времени, допускается, с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, введение суммированного учета рабочего времени с тем, чтобы продолжительность рабочего времени за учетный период (месяц, квартал и другие) не превышала нормального числа рабочих часов (п. 4.7 Отраслевого тарифного соглашения по горно-металлургическому комплексу Российской Федерации на 2014–2016 гг., утв. Горно-металлургическим профсоюзом России, Общероссийским отраслевым объединением работодателей «Ассоциация промышленников горно-металлургического комплекса России» 23.12.2013). При этом учетный период не может превышать одного года, а порядок введения суммированного учета рабочего времени устанавливается правилами внутреннего трудового распорядка организации с указанием вида работ и обоснованием выбора учетного периода.

Пунктом 3 комментируемой статьи провозглашается поощрение государством старательской добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. При этом установлены ограничения на осуществление государством определенных форм поддержки указанной деятельности. В частности, закреплен прямой запрет на создание и содержание объектов социальной инфраструктуры по месту производства старательских работ, поскольку они носят временный характер.

Одновременно запрещена приватизация объектов и предприятий культуры, физической культуры и спорта, расположенных в старательских поселках (п. 3.1 Межреспубликанской программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утв. Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»⁴²).

В качестве еще одной из мер государственной поддержки старательской деятельности можно назвать допущение законодателем проведения отдельных конкурсов и аукционов для малых предприятий типа старательских артелей при предоставлении лицензий на право пользования недрами (п. 10.5 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. постановлением ВС РФ от 15.07.1992 № 3314-1⁴³).

С доходов лиц, осуществляющих старательскую деятельность, может производиться удержание алиментов (подп. «ж» п. 1 Перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, утв. постановлением Правительства РФ от 18.07.1996 № 841 «О Перечне видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей»⁴⁴).

4. В данном пункте определяется круг лиц, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов⁴⁵. Согласно п. 1 ст. 20 комментируемого Закона добытые и произведенные драгоценные металлы, за исключением самородков драгоценных металлов, после необходимой переработки должны поступать для аффинажа в специализированные организации. За уклонение от обязательной сдачи на аффинаж предусмотрена уголовная ответственность (ст. 192 УК РФ).

По организационно-правовому статусу субъекты, имеющие право осуществлять аффинаж, как и добычу ДМ, — исключительно организации, которые законодатель также именует «аффинажные организации». Кроме того, они должны быть включены в специальный перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации. Установление перечня является одним из средств государственного регулирования наряду с лицензированием (четырнадцатый абзац п. 2 ст. 10 комментируемого Закона⁴⁶).

Следует отметить, что соответствующие критерии включения организаций в такой Перечень и исключения из него, равно как и порядок на сегодняшний день, нормативно не определяются. В то же время с 31.01.2018 в случае изменения наименования и (или) места нахождения аффинажной организации таковая обязана уведомить об этом Минфин России. Срок исполнения обязанности — не позднее чем через 30 календарных дней после внесения записи об этом в Единый государственный реестр юридических лиц. При этом в Минфин России организация представляет информацию о внесенных изменениях вместе с нотариально заверенной копией учредительных документов (п. 9 Порядка работы организаций, осуществляющих аффинаж драгоценных металлов, и перечня организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.1998 № 972 «Об утверждении Порядка работы организаций, осуществляющих аффинаж драгоценных металлов, и перечня организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов»⁴⁷). Подобное требование введено в связи с необходимостью своевременной актуализации перечня организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов, и поддержания его в актуальном состоянии.

Следует отметить, что Перечень организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации № 972, за период своего существования не претерпел существенных изменений (с учетом трансформаций организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов)⁴⁸ и пополнился всего одной организацией⁴⁹.

Порядок работы организаций, осуществляющих аффинаж драгоценных металлов, определяется также постановлением Правительства Российской Федерации № 972. В документе определены оказываемые ими услуги, существенные условия договора аффинажной организации и собственника минерального и (или) вторичного сырья драгоценных металлов, обязанности аффинажных организаций в связи с осуществлением указанной деятельности.

В отношении аффинажных организаций установлен режим постоянного государственного надзора в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁵⁰ (п. 3 ст. 26.1 комментируемого Закона). Перечень производственных объектов аффинажных организаций, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного надзора, утверждается Правительством Российской Федерации⁵¹.

Факт наличия у организации специального статуса, т. е. нахождения в Перечне Переченя организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов, является значимым при квалификации соответствующих отношений для налоговых⁵², уголовно-правовых⁵³ и административно-правовых целей⁵⁴.

5. Как было отмечено в общем комментарии к ст. 4, в данный пункт вносились изменения только в 2003 г. В действующей редакции определяются моменты возникновения и прекращения права юридических лиц осуществлять деятельность по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней. Они совпадают с моментом получения соответствующей лицензии⁵⁵ и моментом прекращения ее действия, соответственно.

Лицензирование деятельности в области геологического изучения и разведки месторождений, добычи ДМДК осуществляется органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с комментируемым Законом, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, регламентирующими порядок выполнения соответствующих видов деятельности (п. 1 ст. 17 комментируемого Закона⁵⁶). Федеральным органом управления государственным фондом недр, его территориальными подразделениями совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах осуществляется лицензирование пользования участками недр в целях добычи драгоценных металлов и драгоценных камней.

Соответственно к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области добычи, производства относится в соответствии с Законом о недрах, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации лицензирование пользования участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи, за исключением участков недр, включенных в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней (подп. 4 ст. 12 комментируемого Закона⁵⁷). Наличие права на осуществления соответствующей деятельности на определенный момент времени является значимым для правовой квалификации отношений, в том числе и в целях налогообложения НДС⁵⁸.

Глава II.
Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней

Статья 5. Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней

1. Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней формируется в целях регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в драгоценных металлах и драгоценных камнях.

2. В федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования.

3. Решение о включении отдельных разведанных месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней принимается Президентом Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Распоряжение федеральным фондом резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется Правительством Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах. Условия использования разведанных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, включенных в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, согласовываются с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых располагаются указанные месторождения.

Статья 5 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях регламентирует правовой режим федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

Комментируемая статья данного Закона является специальной нормой по сравнению с положениями Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»⁵⁹ (далее — Закон о недрах). В соответствии со ст. 2.2 Закона о недрах в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр.

Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

Порядок формирования «О формировании федерального фонда резервных участков недр» установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2013 № 552⁶⁰. Федеральный фонд резервных участков недр формируется из участков недр, не предоставленных в пользование, содержащих месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень основных видов стратегического минерального сырья, расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения.

Отметим, что данный порядок формирования федерального фонда резервных участков недр отличается от порядка формирования федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней. В последнем случае решение о включении тех или иных месторождений в федеральный фонд принимается Президентом Российской Федерации, а не Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 5 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней действует с целью регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в ценностях.

При формировании федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней обеспечивается важнейшая задача публичных финансов — прогностическая. Совершенствование разведывательной работы, использование современных технологий в целях выявления месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и корректной оценки их объемов является необходимым условием сохранения политики Российской Федерации по планомерному наполнению запасов Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней и золотовалютных резервов и, как следствие, обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации.

Задача формирования федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней приобретает особую актуальность в связи со снижением объемов добычи некоторых драгоценных металлов. Так, например, по данным Союза золотопромышленников России, при современном уровне добычи разведанные запасы россыпного золота будут исчерпаны уже в течение ближайших 10–15 лет, рудного золота — через 25–30 лет⁶¹.

Учитывая, что большинство золотодобывающих компаний занимается в России разработкой россыпных месторождений, в перспективе можно ожидать не только снижения объемов золотодобычи, но и прекращения деятельности многих мелких и средних золотодобывающих предприятий. Это будет иметь ощутимые негативные последствия для российской экономики, означая замедление золотодобычи⁶². Данный негативный прогноз может оказать влияние и на наполняемость федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

В федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования.

Согласно п. 1 ст. 31 Закона о недрах с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 31 Закона о недрах постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 06.09.2012 № 265⁶³.

Ведение государственного баланса, постановку запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляет Федеральное агентство по недропользованию.

Как следует из ст. 1 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях, месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней могут быть коренными, россыпными и техногенными⁶⁴.

Коренные месторождения полезных ископаемых представляют собой первичные скопления минерального вещества в недрах, не подвергшиеся преобразованию и разрушению близ земной поверхности. Такие месторождения образуют пластовые, жильные и иной формы тела минерального сырья, залегающие среди коренных пород. При эксплуатации этих месторождений необходимо применение взрывных работ. Коренные месторождения — источник россыпей, которые размещаются по соседству. В частности, такое совместное нахождение характерно для месторождений золота, платины, алмазов, вольфрама и олова.

Россыпные месторождения — скопление обломочных горных пород, содержащих ценные минералы, разработка которых экономически целесообразна и технически возможна. Эти месторождения сформированы в результате физического и химического выветривания горных пород и полезных ископаемых.

Техногенные месторождения являются скоплением минеральных веществ на поверхности земли или в горных выработках, пригодных для промышленного использования. Например, отвалы добычи полезного ископаемого, хвостохранилища обогатительных фабрик, складированные отходы металлургического и других производств.

Решения о включении месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней принимаются Президентом Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней включает ценности, которые еще не добыты и не обработаны, т. е. учитывает резервные месторождения, то они имеют особый правовой режим, отличный от остальных месторождений:

а) состоят на особом государственном учете;

б) не переданы в пользование или изъяты из пользования;

в) решение о признании их резервными принимается Президентом Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; распоряжение таким месторождением осуществляет только Правительство Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах;

г) условия использования разведанных месторождений, включенных в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся данные месторождения⁶⁵.

В соответствии со ст. 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопрос владения, пользования и распоряжения недрами находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой часть недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, геологическое изучение которых подтвердило наличие в таких частях недр драгоценных металлов и драгоценных камней, в целях их последующей добычи.

Руководствуясь понимаем казны как нераспределенного, не принадлежащего никому, не поддающегося подсчету, не ограниченного в объеме публичного имущества в пределах юрисдикции публично-правового образования, можно заключить, что федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней составляет ее значительную часть⁶⁶.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи распоряжение федеральным фондом резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется Правительством Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах.

Такой подход несколько противоречит логике Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях, согласно которому решение о включении месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней принимается Президентом Российской Федерации.

В настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации от 01.07.2013 № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр»⁶⁷, которое является применимым нормативным правовым актом в вопросе распоряжения федеральным фондом резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

Под распоряжением резервными месторождениями драгоценных металлов и драгоценных камней, прежде всего, понимается их исключение из федерального фонда.

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет подготовку предложений об исключении участков недр из федерального фонда резервных участков недр и представляет их в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. К предложению также прилагаются: копия заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, выписка из государственного баланса запасов полезных ископаемых и пояснительная записка, содержащая оценку нецелесообразности резервирования участка недр.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании представленных документов в 30-дневный срок со дня представления Федеральным агентством по недропользованию указанных документов направляет проект решения Правительства Российской Федерации об исключении участка недр из федерального фонда резервных участков недр. Данное решение должно быть согласовано с Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством энергетики Российской Федерации.

Кроме этого, установлено, что с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых располагаются указанные месторождения, включенные в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней согласовываются условия использования разведанных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

Статья 6. Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации

1. Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации и представляет собой совокупность полученных из источников, перечисленных в пункте 3 настоящей статьи, драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них.

Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации предназначен для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Ценности, зачисленные в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Служебные и производственные здания, сооружения и помещения, используемые для хранения, приемки и обслуживания ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, являются федеральной собственностью и отчуждению в любой форме, в том числе приватизации, не подлежат. Сдача указанных объектов в аренду или иное их обременение допускаются исключительно по решению Правительства Российской Федерации.

Положение о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, определяющее также порядок формирования данного фонда, отпуска ценностей из него и оплаты ценностей, приобретаемых и отпускаемых из указанного фонда (если иное не предусмотрено статьей 7 настоящего Федерального закона), утверждается Правительством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

2. Решения о пополнении и расходовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации принимаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

3. Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации может пополняться за счет:

драгоценных металлов и драгоценных камней, приобретенных у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета, в том числе по договорам поставок, заключаемым указанными субъектами с организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов;

уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, приобретенных у субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета;

принудительно изъятых в установленном законом порядке драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

приобретенных у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

абзац утратил силу. — Федеральный закон от 02.05.2015 № 111-ФЗ;

лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней;

кладов драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

бесхозяйных драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий, переданных государству по праву наследования и дарения;

изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней государственных наград бывшего СССР, предназначенных для выдачи в установленном порядке награжденным лицам (законным представителям награжденных лиц) или подлежащих сдаче на государственное хранение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственных наградах;

изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней подарков, полученных гражданами Российской Федерации в связи с государственной деятельностью;

драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, зачисляемых в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации по иным основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.

3.1. Принудительно изъятые в установленном порядке, бесхозяйные, переданные государству по праву наследования или на основании договора дарения либо поступившие по иным установленным законодательством Российской Федерации основаниям сырье, сплавы, полуфабрикаты, изделия (продукция), химические соединения, лом и отходы производства и потребления зачисляются в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации при условии содержания в своем составе не менее десяти процентов драгоценных металлов.

(п. 3.1 введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

4. Приобретение драгоценных камней в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации осуществляется в рассортированном виде, за исключением отдельных случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Абзац утратил силу. — Федеральный закон от 02.05.2015 № 111-ФЗ.

4.1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти организует учет, хранение, реставрацию ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и осуществление иных операций с такими ценностями.

(п. 4.1 введен Федеральным законом от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

5. Средства, направленные на приобретение ценностей в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, подлежат включению в состав источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

6. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти представляет Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и обобщенные показатели, характеризующие общее состояние Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Значимой частью казны Российской Федерации, аккумулирующей драгоценные металлы, являются золотовалютные резервы. Одна часть золотовалютных резервов управляется Центральным банком Российской Федерации, другая — учитывается в Госфонде России.

Законом о драгоценных металлах и драгоценных камнях установлено и предназначение Госфонда России — это обеспечение производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Госфонд России включает в себя совокупность следующих драгоценных металлов — золота, серебра, платины и металлов платиновой группы, драгоценных камней — природных алмазов, изумрудов, рубинов, сапфиров и александритов, природного жемчуга в сыром (естественном) и обработанном виде и уникальных янтарных образований, приравненных в установленном порядке к драгоценным камням, изделий из указанных драгоценных металлов и драгоценных камней, а также их лома и отходов. В свою очередь, эти ценности отнесены либо к ценностям Алмазного фонда Российской Федерации, либо к ценностям золотого запаса Российской Федерации, либо к прочим ценностям Госфонда России⁶⁸.

Составными частями Госфонда России являются: ценности Алмазного фонда Российской Федерации (см. комментарий к ст. 7), ценности золотого запаса Российской Федерации (см. комментарий к ст. 8) и прочие ценности Госфонда России.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации хранение, отпуск и использование драгоценных металлов и драгоценных камней Госфонда России осуществляет Гохран России. Гохран России осуществляет свою деятельность в соответствии с уставом, утвержденным приказом Минфина России от 30.05.2011 № 196⁶⁹.

Основными целями деятельности Гохрана России являются: осуществление формирования и отпуска ценностей Госфонда России и хранение, учет и обеспечение сохранности ценностей Госфонда России.

Законодательством Российской Федерации вводится специальный правовой режим в отношении служебных и производственных зданий, сооружений и помещений, используемых для хранения, приемки и обслуживания ценностей Госфонда России. Данное имущество является федеральной собственностью, не подлежит отчуждению в любой форме, в том числе приватизации. Здания, строения и сооружения, закрепленные за Гохраном России, отнесены к особо важным объектам, подлежащим государственной охране.

Порядок формирования Госфонда России и отпуска ценностей определен Положением о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2003 № 127⁷⁰.

Пополнение Госфонда России ценностями и их расходование производятся в пределах средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий год. Решение о пополнении Госфонда России ценностями принимаются Правительством Российской Федерации.

Минфин России не позднее чем через 15 дней со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год представляет в Правительство Российской Федерации проект плана формирования Госфонда России на очередной год с указанием стоимостных объемов, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.

В плане формирования Госфонда России указываются стоимость, виды, количество планируемых для приобретения ценностей и цели приобретения. В первоочередном порядке ценности приобретаются у субъектов добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи Госфонд России может пополняться за счет:

— драгоценных металлов и драгоценных камней, приобретенных у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета, в том числе по договорам поставок, заключаемым указанными субъектами с организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов;

— уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, приобретенных у субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета;

— принудительно изъятых в установленном законом порядке драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

— приобретенных у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;

— лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней;

— кладов драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

— бесхозяйных драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

— драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий, переданных государству по праву наследования и дарения;

— изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней государственных наград бывшего СССР, предназначенных для выдачи в установленном порядке награжденным лицам (законным представителям награжденных лиц) или подлежащих сдаче на государственное хранение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственных наградах;

— изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней подарков, полученных гражданами Российской Федерации в связи с государственной деятельностью;

— драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, зачисляемых в Госфонд России по иным основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.

При выполнении плана формирования Госфонда России в первую очередь осуществляется приобретение ценностей для пополнения золотого запаса Российской Федерации и Алмазного фонда Российской Федерации, а также для восполнения запасов других аффинированных драгоценных металлов.

В приоритетном порядке в Госфонд России приобретаются:

а) аффинированные драгоценные металлы, прежде всего золото в слитках;

б) необработанные природные алмазы, пригодные для изготовления бриллиантов;

в) уникальные самородки драгоценных металлов и уникальные драгоценные камни;

г) высокохудожественные, имеющие историческую ценность ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, которые в соответствии с предварительной экспертизой предполагается зачислять в Алмазный фонд Российской Федерации.

Принудительно изъятые в установленном порядке, бесхозяйные, переданные государству по праву наследования или на основании договора дарения либо поступившие по иным установленным законодательством Российской Федерации основаниям сырье, сплавы, полуфабрикаты, изделия (продукция), химические соединения, лом и отходы производства и потребления зачисляются в Госфонд России при условии содержания в своем составе не менее 10 процентов драгоценных металлов.

Ценности, переходящие (обращаемые) в федеральную собственность в порядке правопреемства, наследования, дарения, на основании вступившего в законную силу решения суда, а также на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, после предварительной экспертизы и оценки подлежат зачислению в Госфонд России.

В пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на приобретение драгоценных металлов и драгоценных камней в Госфонд России, Гохран России заключает договоры купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами рынка драгоценных металлов и драгоценных камней.

Договоры купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней, заключенные с субъектами добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней, могут быть обеспечены авансированием (выдачей задатка) в счет причитающихся по договорам платежей.

В первоочередном порядке аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр драгоценные камни в рассортированном виде приобретаются у субъектов добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней. Предложения о возможности приобретения в Госфонд России указанных ценностей направляются в Гохран России в письменной форме.

Гохран России в срок не более чем один месяц с даты поступления предложения о приобретении в Госфонд России драгоценных металлов и драгоценных камней направляет субъектам добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней уведомление о намерении покупки драгоценных металлов и драгоценных камней или об отказе от их приобретения.

При покупке ценностей для пополнения Госфонда России оплата драгоценных металлов производится по ценам, формируемым с учетом цен мирового рынка (биржевых цен), а оплата драгоценных камней — по ценам, определенным экспертным путем на базе прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рынке, с учетом конъюнктурных колебаний цен на день покупки.

Средства, направленные на приобретение ценностей в Госфонд России, подлежат включению в состав источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что при пополнении Госфонда России производится предварительная экспертиза для выявления ценностей, которые могут быть зачислены в Алмазный фонд Российской Федерации. Экспертиза драгоценных металлов, в том числе самородков, лома и отходов драгоценных металлов, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, производится в целях определения видов драгоценных металлов, их состава, соответствия установленным нормативно-техническим документам, а также требованиям, предъявляемым к предметам антиквариата, историческим, культурным и художественным ценностям. Экспертиза драгоценных камней производится в целях определения их вида, качества, цвета, формы и массы.

Порядок отпуска ценностей из Госфонда России подробно описан в комментарии к ст. 23 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи Правительство Российской Федерации одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу Российской Федерации отчет о состоянии Госфонда России.

Данный отчет включает две основные части:

— отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Госфонда России;

— обобщенные показатели, характеризующие общее состояние Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в составе бюджетной отчетности, определенной в соответствии со ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отчет о состоянии Госфонда России отсутствует.

Подготовку отчета осуществляет Минфин России и представляет его Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Основу для подготовки отчета представляют результаты проверки состояния Госфонда России. Порядок проведения проверки состояния Госфонда России, включая проверку состояния Алмазного фонда Российской Федерации и состояния государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 21.09.2000 № 705⁷¹.

Целью проверки состояния Госфонда России является обеспечение контроля за соблюдением порядка зачисления, учета, хранения и целевого использования драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, находящихся на учете в указанных фондах, и использования полученных сведений для ведения реестра федерального имущества.

Проверка состояния Госфонда России осуществляется не реже одного раза в пять лет. Для проведения проверки состояния Госфонда России создается специальная комиссия из представителей органов государственной власти, на которые возложены полномочия по осуществлению государственного контроля за качеством сортировки, оценки и реализацией драгоценных металлов и драгоценных камней, с обязательным участием представителей органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности, а также Федерального казначейства и Российской государственной пробирной палаты.

По результатам проверки состояния Госфонда России специальная комиссия в месячный срок представляет доклад в Правительство Российской Федерации.

Статья 7. Алмазный фонд Российской Федерации

1. Алмазный фонд Российской Федерации — составная часть Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, представляющая собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Положение об Алмазном фонде Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Алмазный фонд Российской Федерации неделим, является федеральной собственностью и не подлежит отчуждению в любой форме и иному обременению, в том числе сдаче в аренду. Ценности Алмазного фонда Российской Федерации могут быть использованы исключительно в целях экспонирования или научного изучения в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3. Зачисление ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в Алмазный фонд Российской Федерации производится по решению Правительства Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти организует проведение предварительной экспертизы ценностей, которые предполагается зачислить в Алмазный фонд Российской Федерации, их учет, хранение и реставрацию, а также организует по поручению Правительства Российской Федерации экспонирование ценностей Алмазного фонда Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

В соответствии с комментируемой статьей Алмазный фонд является составной частью Госфонда России и частью казны Российской Федерации, обладающей исключительными свойствами и характеристиками, выделяющую их от иных составных частей казны. Данная исключительность характеризуется не только видовым составом наполнения Алмазного фонда, но и его характеристикой, как собрания уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней.

Уникальность наполнения Алмазного фонда предопределяет и специфику их правового режима и наличие значительных ограничений и запретов по их использованию. Так, законодатель определяет, что ценности Алмазного фонда являются федеральной собственностью, не подлежат делению ни в какой форме, не подлежат отчуждению в любой форме и иному обременению, в том числе сдаче в аренду. Кроме этого, установлен исчерпывающий перечень целей для их использования — это цель экспонирования или научного изучения в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, за некоторыми исключениями.

Алмазный фонд Российской Федерации пополняется ценностями из Госфонда России. Отбор и оценка ценностей, отнесенных к уникальным и подлежащих зачислению в Алмазный фонд Российской Федерации, а также их описание производятся экспертной комиссией Минфина России в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Зачисление ценностей в Алмазный фонд Российской Федерации производится по решению Правительства Российской Федерации.

Для зачисления в Алмазный фонд Российской Федерации экспертная комиссия отбирает и оценивает:

1) самородки драгоценных металлов: а) редко встречающиеся в природе самородки, обладающие исключительными минералогическими, морфологическими, размерно-весовыми характеристиками или их сочетаниями, с учетом их коллекционной значимости; б) самородки особой исторической значимости: связанные с какими-либо историческими событиями или известными личностями, сыгравшими выдающуюся роль в истории, науке и культуре; связанные с историей развития добычи драгоценных металлов в стране; поступившие в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации из коллекций, собраний, музеев; в) самородки высокой эстетической ценности, имеющие необычную, причудливую, напоминающую какие-либо предметы форму;

2) природные драгоценные камни: а) алмазы массой 50 каратов и более, а также алмазы, уникальные по цвету, форме и качеству (стоимостью, эквивалентной 3000 долларов США и более за 1 карат); б) бриллианты массой 20 каратов и более, а также бриллианты массой 6 каратов и более, уникальные по цвету, форме и качеству (стоимостью, эквивалентной 10 000 долларов США и более за 1 карат); в) природные драгоценные камни — изумруды, рубины, сапфиры и александриты массой 30 каратов и более и ограненные камни массой 20 каратов и более, а также камни, уникальные по цвету, форме и качеству; г) уникальный природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде; д) уникальные янтарные образования, приравненные к драгоценным камням в порядке, установленном Правительством Российской Федерации⁷²;

3) уникальные ювелирные и иные изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней: а) изделия, выполненные придворными ювелирами для членов императорской фамилии или представителей аристократии Российской империи; б) изделия, принадлежность которых выдающимся историческим личностям Российской империи имеет документальное подтверждение; в) изделия, связь которых со значительными событиями в истории России имеет документальное подтверждение; г) изделия, соответствующие высочайшему уровню художественного исполнения, отличающиеся оригинальностью замысла и совершенным техническим исполнением, в том числе уникальные ювелирные изделия, созданные ювелирами Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Министерстве финансов Российской Федерации и воссозданные ими исторические ценности (далее — Гохран России); д) изделия, включающие уникальные природные образования драгоценных металлов или (и) уникальных драгоценных камней.

В настоящее время состав Алмазного фонда составляют: а) алмазы массой 50 каратов и более, а также алмазы, обладающие уникальными характеристиками по одному признаку или по совокупности признаков (форма, редкий уникальный цвет в сочетании с высокой чистотой, характер включений и кристаллографические очертания); б) бриллианты массой 20 каратов и более, а также бриллианты уникальные по цвету, форме и качеству; в) природные драгоценные камни — изумруды, рубины, сапфиры и александриты массой 30 каратов и более и ограненные камни массой 20 каратов и более, а также камни, уникальные по цвету, форме и качеству; г) уникальный природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде; д) уникальные янтарные образования, приравненные к драгоценным камням в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; е) самородки драгоценных металлов, обладающие редко встречающимися в природе характеристиками; ж) уникальные ювелирные изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе созданные ювелирами Гохрана России высокохудожественные уникальные ювелирные изделия и воссозданные ими исторические ценности.

Использование Алмазного фонда осуществляется в строго определенном порядке и осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 17.01.2011 № 7 (ред. от 04.08.2017) «Об утверждении Положения об использовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в целях экспонирования или научного изучения на территории Российской Федерации»⁷³. Данное Положение является общим и определяет порядок использования не только Алмазного фонда, но и золотого запаса Российской Федерации как составной части Госфонда России. В частности, использованию в целях экспонирования или научного изучения подлежат зачисленные в установленном порядке в Госфонд России находящиеся в федеральной собственности следующие ценности Госфонда России:

а) самородки драгоценных металлов, в том числе уникальные, аффинированные драгоценные металлы;

б) природные драгоценные камни необработанные и обработанные, в том числе уникальные;

в) уникальные янтарные образования;

г) изделия и предметы из драгоценных металлов и драгоценных камней (или с их содержанием), природного жемчуга и янтаря, в том числе имеющие историческое и художественное значение, а также награды и монеты из драгоценных металлов.

При этом установлен запрет на использование в целях экспонирования или научного изучения следующие ценности Госфонда России следующих ценностей:

ценности, состояние которых не позволяет менять условия их хранения;

уникальные ценности, имеющие высокохудожественную, научную и историко-культурную значимость (в том числе коронационные регалии), перечень которых определяется Правительством Российской Федерации (например, Большая императорская корона. С.-Петербург, 1762 г. Мастера Г.-Ф. Экарт, И. Позье. Серебро, золото, бриллианты, жемчуг, шпинель (398,72 карата); Держава. Москва, 1762 г., 1770-е гг. Мастер Г.-Ф. Экарт. Золото, серебро, бриллианты, алмазы огранки «роза» (крупный — 45,0 карат), сапфир (195,0 карат) и др.) на основании представления Минфина России (и не подлежат использованию вне постоянного места хранения)⁷⁴;

ценности, в отношении которых имеют место обстоятельства, препятствующие обеспечению их сохранности.

В порядке исключения допускается использование указанных ценностей Госфонда России в целях научного изучения на основании решения Правительства Российской Федерации при условии проведения такого научного изучения в соответствии с необходимыми требованиями, по месту хранения этих ценностей.

Использование ценностей Госфонда России осуществляется исключительно в целях экспонирования на выставках или их научного изучения в музеях, специализированных научных организациях и организациях культуры Российской Федерации (далее — принимающая организация)⁷⁵. Экспонирование ценностей Госфонда России на выставках может осуществляться принимающей организацией⁷⁶ и Гохраном России. Минфин России организует по решению Правительства Российской Федерации экспонирование ценностей Алмазного фонда Российской Федерации, в том числе на постоянно действующей выставке «Алмазный фонд», расположенной на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль». Право на воспроизведение ценностей Алмазного фонда Российской Федерации с использованием полиграфических, кинематографических, телевизионных и других средств предоставляется исключительно по разрешению Минфина России.

Отбор ценностей Госфонда России в целях экспонирования или научного изучения, их описание, проведение экспертизы заявленных и возвращенных после завершения экспонирования или научного изучения ценностей для их идентификации и определения физической сохранности, а также экспертная оценка для страхования ценностей производятся экспертной комиссией, создаваемой Министерством финансов Российской Федерации⁷⁷.

Решение об экспонировании, осуществляемом принимающей организацией, или научном изучении ценностей Госфонда России, экспонировании ценностей Алмазного фонда Российской Федерации, осуществляемом Гохраном России, принимает Правительство Российской Федерации на основании предложения Минфина России⁷⁸, согласованного с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение деятельности Гохрана.

На основании решения Правительства Российской Федерации об экспонировании или научном изучении ценностей Госфонда России Гохран России заключает по поручению Минфина России договор с принимающей организацией об осуществлении экспонирования или научного изучения ценностей Госфонда России по перечню, утверждаемому Министерством финансов Российской Федерации, на предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях, включая обеспечение сохранности и безопасности ценностей при их транспортировке, экспонировании или научном изучении.

Ценности Госфонда России подлежат обязательному страхованию с обеспечением всех случаев страховых рисков на весь период транспортировки, экспонирования или научного изучения. Расходы по страхованию ценностей принимает на себя сторона, заинтересованная в проведении экспонирования или научного изучения, которой является организация, предоставившая заявку или федеральный орган государственной власти, организовавший проведение экспонирования.

Использование ценностей Госфонда России в целях экспонирования или научного изучения, а также предоставления прав на воспроизведение ценностей в альбомах, буклетах и иными способами осуществляется на возмездной основе, за исключением случая, когда стороной, заинтересованной в проведении экспонирования, является федеральный орган государственной власти.

Средства, полученные от проведения мероприятий, за исключением расходов на их организацию, в том числе на транспортировку и страхование ценностей, зачисляются и используются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Отпуск ценностей Госфонда России для целей экспонирования или научного изучения осуществляется только на определенный срок⁷⁹, по истечении которого они подлежат возврату (временный отпуск). Временный отпуск ценностей исключает передачу ценностей и прав на них сторонним организациям.

Учет и хранение ценностей Госфонда России, отпущенных в целях экспонирования или научного изучения, а также контроль за их сохранностью осуществляются Гохраном России на основании приказа Минфина России от 30.05.2011 № 196 (ред. от 19.01.2017) «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения “Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации”»⁸⁰. Транспортировка ценностей Госфонда России в целях экспонирования или научного изучения также осуществляется Гохраном России или иными организациями, специализирующимися на перевозках ценностей. При этом транспортные средства должны соответствовать техническим требованиям, установленным для перевозки драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них. Для охраны ценностей Госфонда России при их транспортировке, экспонировании или научном изучении привлекаются соответствующие подразделения органов внутренних дел Российской Федерации и организации, находящиеся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, а при необходимости — иными органами и организациями на договорной основе.

Общий контроль за сохранностью и возвратом ценностей в Госфонд России, а также ответственность за сохранность Алмазного фонда Российской Федерации возлагается на Минфин России. Так, например, по завершении экспонирования, решение в отношении которого принимается Правительством Российской Федерации, или научного изучения ценностей Госфонда России Минфин России представляет в Правительство Российской Федерации доклад о сохранности и возврате ценностей в Госфонд России. По завершении экспонирования ценностей Госфонда России, решение в отношении которого принимается Министерством финансов Российской Федерации, Гохран России представляет в Минфин России доклад о сохранности и возврате ценностей в Госфонд России.

Статья 8. Золотой запас Российской Федерации

1. Золотой запас Российской Федерации, состоящий из аффинированного золота в слитках, находящегося в федеральной собственности и являющегося частью золотовалютных резервов Российской Федерации, предназначен для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

2. Часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Центральном банке Российской Федерации, учитывается на его счетах. Решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Центральным банком Российской Федерации в порядке, согласованном с Правительством Российской Федерации. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Центрального банка Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации представляется Центральным банком Российской Федерации Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации.

3. Часть золотого запаса Российской Федерации, находящаяся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, подлежит учету в порядке, установленном Положением о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, и в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете. Решение о расходовании находящейся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации принимается в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона.

(в ред. Федерального закона от 02.05.2015 № 111-ФЗ)

Золотовалютные резервы РФ, составляющие Госфонд России и хранящиеся в Гохране России, представляют собой драгоценные камни и драгоценные металлы⁸¹, включая золото. При этом именно золотой запас является стабилизирующим элементом финансовой системы РФ и позволяет создать резерв особого рода, который имеет для государства стратегическое значение.

Особо следует отметить, что правовой режим части золотовалютных резервов, составляющих Госфонд России, достаточно подробно урегулирован в нормативных правовых актах. В частности, определены: понятие и правовой режим Госфонда России; его состав и структура; порядок его формирования, в том числе принятия решений о его пополнении, приобретении ценностей и их экспертизе; порядок отпуска ценностей из Госфонда России; учет, хранение и обеспечение сохранности; порядок отчетности и проведения проверок; правовой статус Гохрана.

К сожалению, отсутствие открытой официальной информации на официальном сайте Минфина России не позволяет исследовать порядок управления и оценить размеры и динамику формирования и расходования этой части золотовалютных резервов.

Вторая часть золотовалютных резервов РФ находится в Банке России. И с этого момента они определяются как золотовалютные резервы Банка России⁸² либо международные (золотовалютные) резервы. Управление данными резервами относится к официальным функциям Банка России (ст. 4). Как уже было отмечено, в нормативных актах Банка России, несмотря на то, что Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо не устанавливает основное предназначение золотовалютных резервов, находящихся в его управлении, можно сделать вывод, что оно является идентичной общим целям деятельности Банка России. Это защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка РФ; обеспечение стабильности финансового рынка РФ.

В состав части золотовалютных резервов Банка России входят средства в иностранной валюте, специальные права заимствования (далее — СДР), резервная позиция в Международном валютном фонде (далее — МВФ) и монетарное золото.

В категорию средств в иностранной валюте входят: наличная иностранная валюта; остатки средств на корреспондентских счетах, включая обезличенные металлические счета в золоте; депозиты с первоначальным сроком погашения до одного года включительно (в том числе депозиты в золоте) в иностранных центральных банках, в Банке международных расчетов (БМР) и кредитных организациях — нерезидентах; долговые ценные бумаги, выпущенные нерезидентами; кредиты, предоставленные в рамках сделок обратного РЕПО, и прочие финансовые требования к нерезидентам с первоначальным сроком погашения до одного года включительно. Ценные бумаги, переданные контрагентам в рамках операций займов ценных бумаг, также учитываются в составе международных резервов⁸³.

Часть Резервного фонда и ФНБ, номинированная в иностранной валюте и размещенная Правительством РФ на счетах в Банке России, инвестируемая Банком России в иностранные финансовые активы, также является составляющей международных резервов РФ.

Специальные права заимствования — международные резервные активы, эмитированные МВФ и находящиеся на счете РФ в Департаменте СДР Фонда.

Резервная позиция в МВФ представляет собой сумму позиции по резервному траншу (валютной составляющей квоты РФ в Фонде) и требований страны к МВФ в рамках новых соглашений о заимствованиях.

Монетарное золото — принадлежащие Банку России и Правительству РФ стандартные золотые слитки и монеты, изготовленные из золота с пробой металла не ниже 999/1000⁸⁴. В эту категорию включается как золото, имеющееся в хранилище, так и золото, находящееся в пути и на ответственном хранении, в том числе за границей⁸⁵. Монетарное золото представляет собой вторую часть золотого запаса РФ, хранящуюся в Банке России.

Годовой отчет Банка России за 2014 г. использует иные термины в обозначении золотовалютных резервов, однако изучение данного документа позволяет констатировать, что содержательное наполнение является идентичным. Так, в нем указано, что резервные активы Банка России (как мы видим, используется новый термин, характеризующий золотовалютные резервы Банка России) состоят из резервных валютных активов Банка России и активов Банка России в золоте. К резервным валютным активам Банка России относятся разрешенные валюты, номинированные в долларах США, евро, фунтах стерлингов, канадских долларах, австралийских долларах, иенах, швейцарских франках и СДР, требования Банка России к иностранным контрагентам и принадлежащие Банку России ценные бумаги иностранных эмитентов. Как мы видим, уточняется состав иностранных валют, в которых могут быть размещены резервы. Кроме этого, вводится дополнительная цель управления резервными валютными активами Банка России — обеспечение оптимального сочетания их сохранности, ликвидности и доходности.

Таким образом, золотовалютные резервы Банка России имеют более наполненный элементный состав по сравнению с Госфондом России.

Кроме содержательных различий, в двух частях золотовалютных резервов можно выделить и еще одно отличие, заключающееся в разнице их связи с федеральным бюджетом. Так, средства, полученные от реализации ценностей Госфонда России, не являются источником доходов федерального бюджета⁸⁶, а предназначены лишь для погашения дефицита федерального бюджета⁸⁷ и относятся к иным источникам внутреннего финансирования дефицитов бюджетов⁸⁸ (средства, получаемые от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов (ст. 93.1 БК); средства, полученные от управления золотовалютными резервами Банка России, зачисляются в прибыль Банка России (и только лишь затем в составе 90 процентов прибыли перечисляются в доход федерального бюджета, но в отличие от первого случая — в качестве неналогового дохода).

Данный признак и закрепленные цели использования золотовалютных резервов РФ позволяют выделить несколько взаимосвязанных функций: защитную, позволяющую говорить о закреплении финансово-правового средства, способствующего достижению состояния защищенности государства в условиях рисков и угроз; компенсирующую, поскольку они предназначены для восстановления сбалансированности бюджета при наличии дефицита; стабилизирующую, способствующую формированию состояния надежности и гарантированности выполнения всех финансовых обязательств государства и направленности на дальнейшее обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Еще в 1990 г. формирование золотого запаса связывалось с созданием стабилизационного монетарного фонда государства (подп. «б» п. 7 постановления Верховного Совета СССР от 11.12.1990 № 1830-1«О введении в действие Закона СССР “О государственном банке СССР” и Закона СССР “О банках и банковской деятельности”»⁸⁹).

Кроме выполнения данных функций, золотовалютные резервы РФ способствуют формированию надежного положительного имиджа государства среди инвесторов. «Чем выше величина золотовалютных резервов, тем большим доверием иностранных инвесторов и кредиторов пользуется государство»⁹⁰.

Однако, несмотря на значительные различия в правовом режиме регулирования, можно отметить и определенное единство в их правовой природе. Так, законодательно сформулированным единственным общим признаком двух частей золотовалютных резервов является их принадлежность к федеральной собственности, что объясняет их отношение к казне РФ.

Внимательный анализ нормативных актов, регулирующих сферу золотовалютных резервов, позволяет выявить очередную неопределенность правового регулирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях частью золотовалютных резервов РФ является золотой запас РФ. Здесь же законодатель устанавливает и более конкретную цель использования золотого запаса, нежели для иных частей Госфонда России, и закрепляет, что золотой запас предназначен исключительно для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Далее, в этой же статье законодатель разделяет золотой запас РФ на две части и указывает, что первая из них хранится в Банке России и учитывается на его счетах, а также устанавливает субъекта, управляющего ею. В частности, решение о расходовании этой части золотого запаса РФ принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством РФ. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса РФ представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России (ч. 2 ст. 8). Вторая часть находится в Госфонде России, подлежит учету на счетах Минфина России. Решение о расходовании данной части золотого запаса РФ принимается соответствии с планами, утверждаемыми Правительством РФ, в стоимостных объемах, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 23).

Таким образом, возникает вопрос: распространяется ли действие ч. 1 ст. 8 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях на часть золотого запаса, находящуюся в Банке России? Буквальный анализ нормативных актов позволяет ответить утвердительно, что влечет к возникновению следующих противоречий и коллизий. Если часть золотого резерва Банка России находится в пределах правового поля действия ч. 1 ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, то это: 1) означает, что на него распространяется и ограничение по использованию золотого запаса для осуществления только лишь финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях, и это должно, в свою очередь, коррелироваться с целями деятельности Банка России, указанными в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (так как управление золотовалютными резервами Банка России ограничено именно этими целями), и не может не вызывать определенные противоречия; 2) приводит к возникновению вопроса об отнесении части золотого запаса Центрального банка к общему золотому запасу РФ. Принимая во внимание тот факт, что Законом о драгоценных металлах и драгоценных камнях регулируются отношения по управлению частью золотовалютного резерва в общем и золотого запаса в частности, которые относятся к Госфонду России, указание на золотой запас Банка России в контексте общего правового регулирования данного Федерального закона представляется как минимум некорректным и приводит к возникновению так называемых недействующих, «мертвых» норм.

В этой связи целесообразным представляется внесение изменений в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в части уточнения правового режима золотовалютных резервов (с последующим внесением изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В частности, предлагается: нормативно зафиксировать понятие золотовалютных резервов РФ (возможно, через перечисление объектов, в него входящих); состав золотовалютных резервов с четким указанием субъектов, управляющих ими, и их компетенцией; определить цели использования (расходования) золотовалютных резервов, а также возможность (либо невозможность) передачи частей золотого запаса из Госфонда России в Банк России.

Заметим, что ученым исследование проблем содержания и структуры золотовалютных резервов центральных банков более интересно, нежели золотовалютные резервы Гохрана России. Так, первой группе резервов посвящены работы В. Андрианова⁹¹, Т. Малаховой⁹², И. Ольшаного⁹³, Г. Фетисова⁹⁴ и т. д. Из работ, посвященных резервам Гохрана, можно выделить только работы И. Кучерова⁹⁵, С. Янкевича⁹⁶.

Переходя к вопросам управления золотовалютными резервами, справедливо будет отметить, что «стабильность государства, его финансовая устойчивость во многом определяются не только объемом резервов, но и оптимальностью их структуры и эффективностью управления ими»⁹⁷. Государство поставило перед уполномоченными органами непростую задачу — необходимо не только сохранить имеющиеся резервы, но и приумножить их и привлечь дополнительные доходы в федеральный бюджет. Основной целью деятельности по управлению резервами является обеспечение оптимального сочетания сохранности, ликвидности и поддержание доходности резервных активов. При этом стоит сделать важную оговорку, что в соответствии с целями деятельности Банка России извлечение прибыли не является основной его целью, что ограничивает его возможности по использованию финансовых инструментов при управлении золотовалютными резервами.

Непосредственное управление золотовалютными резервами РФ, как уже было отмечено ранее, осуществляется Минфином России в отношении ценностей Госфонда России, а также Банком России — в отношении золотовалютных резервов Банка России.

Несмотря на нормативное регламентирование порядка учета, хранения драгоценных металлов и драгоценных камней (см. постановление Правительства РФ от 28.09.2000 № 731 «Об утверждении Правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности»⁹⁸), определения цен на них (см. приказ Минфина России от 19.12.2014 № 155н «О порядке определения цен на драгоценные металлы, драгоценные камни и изделия из них, приобретаемые в установленном порядке и поступающие в Госфонд России по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, а также отпускаемые из него»⁹⁹), порядка представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Госфонда России (см. приказ Минфина РФ от 18.04.2003 № 36н «О порядке представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»¹⁰⁰), информации о применении данных норм найти не удается, что позволяет говорить об ограниченности такой информации для общественности.

Специальный режим золотого запаса Госфонда России и его особую роль в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации подчеркивает тот факт, что решение о его реализации принимает Президент РФ, на основании мотивированного представления Председателя Правительства РФ, которое должно содержать информацию о количестве и стоимости предлагаемого для отпуска золота, целях и условиях отпуска, об общем количестве золота, находящегося на хранении в Госфонде России на момент направления представления о планируемых поступлениях золота, конкретных направлениях расходования средств от предполагаемых операций с отпускаемым золотом, а также о фактическом исполнении предшествовавших решений Президента РФ об отпуске золота¹⁰¹.

Управление золотовалютными резервами Банка России осуществляется в соответствии с международными стандартами и правилами. Так, при разработке данных о международных резервах РФ за основу берутся термины и определения, содержащиеся в методологических изданиях МВФ: шестом издании «Руководства по платежному балансу и международной инвестиционной позиции» (РПБ6) и издании «Международные резервы и ликвидность в иностранной валюте. Формы предоставления данных: руководящие принципы» (2012 г.)¹⁰². Кроме того, управление этими резервами осуществляется согласно действующему законодательству и принятым советом директоров Банка России «Основным принципам управления валютными резервами Банка России», другим регламентирующим актам Банка России, устанавливающим соответствующие нормы и процедуры. К основным критериям, на основе которых советом директоров Банка России принимается решение о целевой валютной структуре валютных резервов, относятся: валютная структура внешнего долга Российской Федерации, в том числе структура платежей в краткосрочной перспективе, структура основных мировых рынков государственных облигаций и ряд других факторов¹⁰³.

При этом управление активами Банка России в золоте осуществляется отдельно от управления резервными валютными активами Банка России¹⁰⁴.

Как уже отмечалось, золотой запас РФ предназначен исключительно для осуществления финансовой политики и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Поскольку необходимость полноценного функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости возникает лишь под действием различных вызовов, в том числе чрезвычайных ситуаций, справедливым представляется уделить большее внимание именной данной части золотовалютных резервов, не умаляя значения и роли всего объема резерва, тем более что исторические факты¹⁰⁵ свидетельствуют о неоднократном использовании Российским государством в различные периоды своего развития золотых запасов в качестве платежного инструмента в чрезвычайных ситуациях и в период экономической нестабильности¹⁰⁶. Относительно современное представление о золотых резервах мы получили по итогам Бреттонвудской международной финансовой конференции, прошедшей в 1944 г., решением которой была определена роль золота в качестве государственного резерва в целях погашения возможного дефицита платежного баланса. В несколько трансформированном виде данная идея продолжает существовать и в настоящее время.

Следует согласиться с авторами, утверждающими, что надежность вложений в золото не вызывает сомнений, поскольку в отличие от вложений в валютные активы операции с золотом не связаны ни с кредитным риском учреждений, в которых хранятся авуары, ни с риском резкого снижения стоимости базового актива, ни с риском принятия решений эмитента, ни с риском резких ценовых колебаний и потери стоимости¹⁰⁷. Доходность от золотых запасов является весьма стабильной и покрывается за счет повышения стоимости металла, а ликвидность золотого запаса находится в разумных границах и не вызывает каких-либо рисков для обеспечения финансовой устойчивости государства.

«Золото по-прежнему рассматривается в качестве ликвидного средства сохранения накопленного капитала. До сих пор не существует альтернативы желтому металлу как сокровищу… Объем золотого запаса отражает валютно-финансовые позиции государства и служит одним из показателей его платежеспособности. Чем больше золотые резервы страны, тем прочнее ее позиции в мировой экономике и политике»¹⁰⁸.

Тезис «золотой запас страны как гарантия стабильности ее экономики» показал себя в реальных условиях. Формирование золотовалютного резерва предназначено для покрытия дефицита и стабилизации валюты страны. Несмотря на исключение золота из перечня валютных ценностей, оно обладает основными их качествами, такими, как смешанный вещно-обязательственный характер, и может выступать как средством платежа, так и единицей измерения платежа в обязательствах. Следует помнить и об ограниченном количестве мировых запасов этого благородного металла. В связи с этим золото выступает мощным стабилизатором мировых экономических систем и, безусловно, требует особого порядка регулирования¹⁰⁹.

Следует отметить, что роль и значение золотых запасов для обеспечения финансовой устойчивости значительно повышается в условиях возникновения различных негативных ситуаций, влияющих на нормальное и стабильное функционирование публичных финансов. В данных критических условиях и в условиях нестабильности оно играет роль чрезвычайных денег, выступает в роли резервного «фонда» государства и становится одним из первоочередных объектов для расходования наряду с резервными фондами государства и государственными заимствованиями.

В то же время при определении уполномоченными органами необходимого уровня золотого запаса, необходимого для обеспечения финансовой устойчивости государства, по мнению А. В. Навоя и Е. П. Пака, следует учитывать следующие факторы: 1) определение потребности запаса золота на случай непредсказуемого ухудшения международной политической обстановки, возможных осложнений с обслуживанием счетов России в европейских банках и в банках США; 2) использование в качестве ориентира уровня золотого запаса в резервах стран с близкими к России характеристиками, а также стран, претендующих на лидирующие позиции в международных финансовых и валютно-кредитных отношениях; 3) отражение резервов в золоте реалий международного рынка этого актива в целях мобилизации необходимых объемов финансовых ресурсов без риска существенных потерь¹¹⁰. При этом решение органов об определении объема золотого запаса также должно соответствовать балансу требований надежности, доходности и ликвидности.

В современных условиях золотой запас России является определенным стабилизационным фондом, который в случае различных рисков и угроз может быть использован для решения финансовых проблем.

В связи с этим накопление золотых запасов России и увеличение объемов добычи золота и других драгоценных металлов должны стать приоритетным направлением государственной политики Российской Федерации.

Таким образом, состояние золотого запаса России — это значимый фактор, оказывающий влияние на развитие и стабильность финансового положения страны и выступающий гарантом сохранения публичных финансов. Несмотря на то что золотой запас России имеет достаточно длительную историю, интерес к обсуждению данной темы со временем только возрастает.

Проведенный анализ позволяет выделить характерные черты (признаки) золотого запаса РФ.

К общим признакам золотого запаса РФ относятся следующие: они являются федеральной собственностью; являются частью золотовалютных резервов РФ; предназначены для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях; сведения о размерах золотого запаса являются открытыми и не относятся к государственной тайне¹¹¹; совершение операций с золотовалютными резервами осуществляется без взимания оплаты. Специальные (особые) признаки, характерные для каждой части золотого запаса РФ представлены в табл.

Таблица

Основание

Золотой запас Госфонда России

Золотой запас, хранящийся в Банке России

По основному источнику регулирования

Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных

Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке

металлах и драгоценных камнях»
постановление Правительства РФ от 27.02.2003 № 127 «Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»
приказ Минфина России от 18.04.2003 № 36н «О Порядке представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»
приказ Минфина РФ от 12.05.2003 № 131 «О заключении договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней»
и др.

Российской Федерации (Банке России)»
официальная информация Банка России (изложенная в официальных изданиях и на официальном сайте Банка России)

По отношению к федеральному бюджету

Средства, полученные от управления, являются источником внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета

Средства, полученные от управления, являются прибылью Банка России, в составе общей прибыли Банка России зачисляются в федеральный бюджет в качестве неналоговых доходов

По управляющему органу

Гохран России, Минфин России, Правительство РФ, Президент РФ

Банк России, Правительство РФ

По ограничению цели использования

Не ограничена какими-либо иными условиями

Ограничена целями деятельности Банка России

По характеристикам золота

Слитки из аффинированного золота

Стандартные золотые слитки и монеты, изготовленные из золота с пробой металла не ниже 999/1000

По степени открытости данных на официальных сайтах уполномоченных органов по управлению и объемах золотого запаса

Отсутствует информация на официальных сайтах Гохрана России и Минфина России

Официальный сайт Банка России содержит информацию о размерах золотого запаса и частично об управлении ими

Несмотря на существенные различия в правовом регулировании, понимании, методах и формах