А.И. Цуранова

Правовой механизм обеспечения рационального использования недр
при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых

Научное издание

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Ц87

Автор:

Цуранова А. И., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института горного и энергетического права, доцент кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина.

Рецензенты:

Волков Г. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова; 

Агафонов В. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Научный редактор:

Мельгунов В. Д., директор Института горного и энергетического права, кандидат юридических наук, профессор РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина.

В данном научном издании рассматривается правовой механизм обеспечения рационального использования недр, формулируются понятие и юридические критерии рационального использования недр, исследуются правовые средства и способы обеспечения рационального использования недр, в том числе с учетом стадийности недропользования. На основе проведенного исследования вырабатываются подходы для совершенствования и развития законодательства о недрах.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2016 г.

Издание может быть полезно для научно-педагогических работников, аспирантов, магистрантов и студентов юридических учебных заведений, а также практикующих юристов и других специалистов в сфере недропользования.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Цуранова А. И., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

Минерально-сырьевой комплекс является важным конкурентным преимуществом Российского государства в мировом экономическом пространстве. Он играет важную роль и в социальном и экономическом развитии, поскольку ресурсный потенциал полезных ископаемых на современном технологическом уровне обеспечивает более 50% внутреннего валового продукта страны, обусловливает свыше 60% доходов федерального бюджета. Одновременно горнодобывающая отрасль формирует занятость более трети работоспособного населения, и в этой связи от эффективности ее функционирования зависит социальное благополучие граждан Российской Федерации¹.

Вместе с тем общее состояние минерально-сырьевого комплекса характеризуется обострением проблем, препятствующих эффективному рациональному использованию ресурсов недр и способствующих усилению негативного влияния горных работ на состояние окружающей среды. Такими проблемами, в частности, являются: исчерпание сформированного ранее фонда месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых, истощение давно разрабатываемых месторождений минерального сырья, перемещение районов ведения геолого-разведочных и добычных работ в местности со сложными геологическими и климатическими условиями и слабо развитой инфраструктурой.

Угрожающие масштабы приобретает выборочная отработка месторождений полезных ископаемых, поскольку компании-недропользователи, стремясь ускорить окупаемость затрат на промышленную разработку месторождений, подвергают первоочередному освоению части месторождения, характеризующиеся большим содержанием ценного компонента. В результате такого нерационального, по сути хищнического, использования участков недр происходит быстрое ухудшение структуры запасов за счет увеличения трудноизвлекаемых запасов².

Существующая на сегодняшний день техническая и технологическая отсталость горнодобывающего комплекса является причиной значительных потерь минерального сырья при его добыче и переработке и способствует обострению экологических проблем, вызываемых размещением извлеченной горной массы в окружающей среде.

В условиях усиления антропогенной нагрузки на геологическую среду и возрастающего противоречия между увеличением потребления минерально-сырьевых ресурсов³ и ростом общественной потребности в благоприятной окружающей среде ключевой задачей государственной политики в сфере недропользования становится совершенствование правового обеспечения рационального использования недр⁴.

Несовершенство правового регулирования отношений по использованию недр препятствует созданию условий для бережного и максимально эффективного освоения ресурсов недр. Так, реализация требований об обеспечении полноты геологического изучения недр (п. 2 ч. 1 ст. 23); об обеспечении наиболее полного извлечения запасов полезных ископаемых из недр (п. 5 ч. 1 ст. 23), установленных Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон РФ «О недрах»), затруднена в силу правовой неопределенности нормативных предписаний, бессистемности и фрагментарности актов подзаконного регулирования, коррупциогенности сферы государственного управления недропользованием. Эффективность правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с обеспечением рационального использования недр, снижается и в силу отсутствия нормативно закрепленных критериев рационального использования недр, учитывающих особенности пользования недрами для различных целей.

Сказанное обусловливает необходимость формирования такой правовой основы регулирования отношений по использованию и охране недр, которая бы создавала условия для неистощимого и максимально эффективного их использования с учетом интересов будущих поколений в минеральном сырье.

Глава I.
Рациональное использование недр как правовая категория

§ 1. Понятие и юридические критерии рационального использования недр

Хозяйственное использование разнообразных минеральных и иных ресурсов, содержащихся в недрах, на современном этапе развития Российского государства, бесспорно, является основой его экономического благополучия. В недрах нашей страны заключено огромное количество различных полезных ископаемых — все известные в мире виды минерального сырья в том или ином объеме имеются на ее территории, а по большинству из них Россия входит в число крупных мировых держателей запасов.

Однако богатство минерально-сырьевой базы не снижает необходимости бережного отношения к ресурсам недр, поскольку содержащиеся в недрах полезные ископаемые являются невозобновляемыми ресурсами, потребление которых человеком происходит несравнимо быстрее, чем их восстановление в природной среде⁵.

Исчерпаемость ресурсов недр явным образом демонстрирует статистика в отношении такого стратегически важного ресурса, как нефть. Так, по данным BP Statistical Review of World Energy 2015, в России при существующем уровне потребления разведанных запасов нефти хватит лишь на 26,1 года, в США — на 11,4 года, в Саудовской Аравии — на 63,6 года⁶.

Осознание, с одной стороны, определяющего значения недр как источника минеральных ресурсов, обеспечивающих удовлетворение материальных потребностей общества, а с другой — исчерпаемости этих ресурсов обусловливает необходимость эффективного юридического опосредования общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, с целью обеспечения рационального использования недр.

На сегодняшний день, в силу того что развитие как национальной, так и мировой экономики характеризуется прогрессирующим увеличением потребления минерально-сырьевых ресурсов, задача обеспечения рационального использования недр становится определяющим ориентиром развития правового регулирования горных отношений. При этом обеспечение рационального использования недр выступает одним из направлений их правовой охраны, поскольку целью установления требований рационального использования недр является в том числе и обеспечение минимизации вредного воздействия на недра и иные компоненты природной среды при вовлечении недр в сферу их активного хозяйственного использования.

Указанный вывод находит свое отражение в трудах В. В. Петрова, который обоснованно полагал, что многообразное экологическое и экономическое значение недр обусловливает наличие четырех направлений их охраны, первым из которых выступает охрана недр от истощения запасов полезных ископаемых, которая осуществляется на основе рационального использования полезных ископаемых в процессе их разведки и разработки, предотвращающего расточительное отношение к ним. Также в качестве самостоятельных были выделены направления охраны недр, выражающиеся в предупреждении загрязнения недр, в ограничении вредного воздействия недр на состояние окружающей среды, а также в обеспечении охраны уникальных объектов⁷.

Тезис о неразрывности целей охраны природных ресурсов и обеспечения их рационального использования поддерживается и С. А. Боголюбовым, который отмечает, что «спор по поводу выявления важности рационального использования природных ресурсов или их охраны представляется схоластичным: в ходе эксплуатации природных ресурсов должна осуществляться их охрана; лучшим способом защиты является рациональность, экономичность потребления природных ресурсов»⁸.

Сказанное позволяет утверждать, что целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу вовлечения недр в промышленную эксплуатацию, выступает обеспечение рационального их использования, посредством чего обеспечивается охрана стратегически важного природного объекта.

До настоящего времени правовая категория «рациональное использование недр» не получила необходимого законодательного закрепления. Статья 23 Закона РФ «О недрах» содержит лишь перечень требований по рациональному использованию и охране недр и непосредственно не раскрывает содержания используемого термина «рациональное использование и охрана недр».

Вместе с тем в науке горного права разработаны подходы к определению содержания данной категории. Так, Н. А. Сыродоев определяет рациональность использования недр как такое их использование, при котором извлечение полезных ископаемых из месторождения производится максимально полно с наименьшими потерями, чтобы обеспечить хозяйское использование основных и совместно залегающих полезных ископаемых и полезных компонентов⁹.

По мнению Н. Б. Мухитдинова, рационально использовать недра — это прежде всего не допускать потерь при добыче полезных ископаемых, а использовать их комплексно – значит не допускать выборочную отработку тех или иных видов полезных ископаемых¹⁰.

В свою очередь, Л. Г. Навроцкая понимает рациональное использование недр как полное и комплексное извлечение полезных ископаемых, обеспечение сохранности недр при пользовании ими в целях, не связанных с разработкой полезных ископаемых, исключение вредного воздействия недропользования на окружающую среду¹¹.

Не разделяя в качестве самостоятельных правовые категории «рациональное использование недр» и «охрана недр», А. И. Перчик полагает, что они могут быть объединены понятием «система технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное, полное, комплексное использование недр»¹².

Не поддерживает позицию А. И. Перчика о неразделимости понятий «рациональное использование» и «охрана недр» В. С. Комиссаренко. По его мнению, рациональное использование недр – это использование, обеспечивающее «наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, исключающее необоснованные потери полезных ископаемых»¹³.

Представленные подходы к определению содержания правовой категории «рациональное использование недр» позволяют сделать вывод о том, что основным критерием «рациональности» использования недр является критерий полноты и комплексности извлечения полезных ископаемых, влекущего наименьшие потери запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых.

Однако следует отметить, что данный критерий имеет значение не для всех возможных видов хозяйственного использования недр. В частности, ст. 6 и ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» закрепляют юридическую возможность использования недр для регионального геологического изучения; геологического изучения; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; добычи подземных вод; размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд (в случае разведки и добычи углеводородного сырья); образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Указанные виды хозяйственного использования недр не предполагают извлечения полезных компонентов, поскольку недра в этих случаях представляют собой операционный базис хозяйственной деятельности человека и пространственную сферу, заключая в себе значительное подземное пространство для размещения подземных сооружений различного назначения, отходов производства и потребления, попутных вод и др., которое с развитием науки и техники все более активно вовлекается в хозяйственное освоение.

Изъятие минерального сырья для промышленных нужд осуществляется исключительно в случаях предоставления недр в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых, в то время как иные виды пользования недрами либо непосредственно обеспечивают процесс добычи полезных ископаемых (геологическое изучение недр, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых), либо закрепляют возможность проведения на участке недр комплекса работ, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Учитывая сказанное, полноту и комплексность изъятия полезных ископаемых следует определить в качестве критерия рационального использования недр, применимого к такому виду пользования недрами, как разведка и добыча полезных ископаемых. Для иных видов использования недр, не связанных с извлечением минерального сырья в промышленных целях (в том числе строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых), рациональным является их максимально эффективное использование, обеспечивающее наилучшее сочетание экономических и экологических интересов общества.

Важно также отметить, что рациональное использование недр при осуществлении разведки и добычи полезных ископаемых представляет собой рациональное использование содержащихся в недрах полезных ископаемых¹⁴, поскольку выделить в данном контексте непосредственный вред недрам как пространственной сфере, наносимый в результате их эксплуатации, не предполагающей ухудшения состояния природной среды или снижения качества или количества полезных ископаемых, не представляется возможным¹⁵.

Таким образом, в отношении использования недр для разведки и добычи полезных ископаемых безусловным является признание важности рационального их освоения на основе обеспечения неистощимого максимально полного и комплексного извлечения минерального сырья, влекущего наименьшие потери полезных ископаемых.

Полнота и комплексность извлечения полезных ископаемых как критерий «рациональности» использования недр выделялся еще дореволюционным правоведом А. Е. Яновским, который указывал, что «государство, являющееся и представителем будущих поколений, не должно допускать хищнической эксплуатации месторождений. Под хищничеством в горной промышленности разумеется такая система выработок, которая утилизирует лишь более богатые пласты, принося им в жертву слои, менее богатые содержанием минералов, причем возможность разработки последних навсегда уничтожается»¹⁶.

Кроме того, следует заметить, что в ряде случаев существующий уровень научных знаний не позволяет полностью извлечь полезные ископаемые, в связи с чем интересам будущих поколений соответствует сохранение полезных ископаемых для последующей их эксплуатации при появлении необходимых технологий.

Следует в этой связи согласиться с выводом В. Д. Мельгунова о том, что «с учетом поступательного развития науки и техники широкое понимание принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений означало бы в большей степени сохранение недр и их ресурсов для будущих поколений, которые смогли бы использовать недра более эффективно, нежели нынешние поколения человечества. Вместе с тем такое понимание основных положений принципа являлось бы существенным тормозом для развития экономики государства и могло бы привести к нарушению государственных и общественных интересов»¹⁷. Таким образом, по мнению автора, решение о вовлечении недр и их ресурсов в хозяйственный оборот должно приниматься на основе баланса интересов настоящего и будущих поколений.

То есть рациональным следует признать не только такое использование, которое обеспечивает полное и комплексное извлечение полезных ископаемых, но также и такое освоение недр, которое позволяет сохранять нерентабельные к отработке месторождения. По мере развития технических и технологических возможностей участки недр, содержащие такие месторождения, будут вовлекаться в сферу экономического использования, что, в свою очередь, отвечает не только экономическим, но и экологическим интересам нынешнего и будущих поколений.

В науке экологического права при исследовании проблем рационального использования природных ресурсов нередко делается акцент на обязательность обеспечения воспроизводства природных ресурсов¹⁸, однако в отношении недр как природного ресурса важно отметить, что, поскольку большинство содержащихся в недрах полезных веществ являются исчерпаемыми и невозобновляемыми, то для запасов полезных ископаемых неприменимо общепринятое понимание термина «воспроизводство» как непрерывно продолжающийся процесс возобновления природных ресурсов, восстановления их полезных свойств и характеристик.

В отношении минерально-сырьевой базы воспроизводство означает восполнение (прирост) извлеченных запасов посредством получения геологической информации о новых участках недр, обладающих заданными полезными свойствами, путем проведения геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, и регионального геологического изучения¹⁹.

В этой связи рациональным должно признаваться такое использование недр, при котором не только полно и комплексно извлекаются запасы основных и совместно залегающих полезных ископаемых, но и обеспечивается постоянный прирост запасов.

Указанная позиция относительно понимания рационального использования недр находит свое подтверждение и в действующем законодательстве о недрах. В частности, в разделе 3 Закона РФ «О недрах» юридическая конструкция рационального использования и охраны недр содержит требования об обеспечении полноты геологического изучения недр (п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах») и о проведении опережающего геологического изучения недр (п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»).

Учитывая вышесказанное, рациональное использование недр предполагает:

– обеспечение неистощимого максимально полного и комплексного использования ресурсов недр;

– сохранение нерентабельных для отработки месторождений полезных ископаемых с возможностью их последующей эксплуатации при появлении необходимых технологий;

– обеспечение постоянного процесса восполнения (прироста) извлеченных запасов полезных ископаемых.

Е. Л. Минина справедливо полагает, что рациональное использование того или иного природного ресурса должно включать в себя условие соблюдения определенных экологических требований, предусмотренных как природоресурсными нормативными правовыми актами, так и экологическим законодательством²⁰. Соглашаясь с указанным тезисом, полагаем, что учет экологических требований в содержании правовой категории «рациональное использование недр» возможен при рассмотрении ее в контексте исследования более общей правовой категории «рациональное использование природных ресурсов». Данная необходимость обусловлена прежде всего тем, что недра являются компонентом природной среды, правовая охрана которого обеспечивается в том числе нормами Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон «Об охране окружающей среды»), закрепляющими общие эколого-правовые требования к охране недр как компонента природной среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. То есть общие правовые средства и способы обеспечения рационального использования природных ресурсов также направлены на обеспечение задач рационального использования недр с учетом, однако, их специфики, состоящей в невозобновляемости минеральных ресурсов — основного богатства недр.

Проблематика рационального использования природных ресурсов занимает значительное место в науке экологического права. Ее исследованию посвящены работы многих известных ученых, предлагающих собственные определения и критерии рационального использования природных ресурсов.

По мнению С. А. Боголюбова, рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы и потенциальных возможностей окружающей среды (которые небезграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рациональность использования природных ресурсов при этом заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды²¹.

Раскрывая понятие рационального использования природных ресурсов, Е. А. Галиновская полагает, что оно представляет собой спланированное, научно обоснованное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной деятельности, при которых учитываются необходимость неистощимого извлечения благ из природных ресурсов и требования охраны окружающей среды²².

А. К. Голиченков определяет рациональное использование природных ресурсов как такую форму экологической деятельности, которая состоит, с одной стороны, в обеспечении экономического роста, а с другой – в достижении таких национальных моделей производства и потребления, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества²³.

Сходной позиции придерживается и М. М. Бринчук, который в качестве правового критерия рационального использования соответствующего природного ресурса выделяет требование об обеспечении его неистощимости и экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивости развития²⁴.

Идеи устойчивого развития закреплены в ряде принципов Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.²⁵ Согласно принципу 3 указанной декларации, право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.

Учитывая, что недра представляют собой компонент природной среды, их охрана, воспроизводство и рациональное использование выступают одним из основных принципов охраны окружающей среды²⁶ и являются необходимым условием соблюдения принципа устойчивого развития. Таким образом, концепция устойчивого развития в аспекте рационального использования недр предполагает такую эксплуатацию ограниченных минеральных и пространственных ресурсов, которая будет учитывать интересы как нынешнего, так и будущих поколений и позволит наилучшим образом удовлетворить как экономические, так и экологические потребности общества.

Как отмечает С. А. Боголюбов, «основу принципа устойчивого развития представляет положение о необходимости постоянного восстановления потребляемых природных ресурсов, поддержание окружающей природной среды в таком состоянии, которое обеспечит экономические и иные аспекты жизнедеятельности людей, общества, всего человечества»²⁷.

Вместе с тем недра обладают рядом специфических особенностей, напрямую влияющих на процесс их использования. Так, необходимо учитывать, что содержащиеся в недрах полезные ископаемые, являющиеся основным полезным ресурсом недр, характеризуются количественной и качественной неопределенностью до момента их полного промышленного освоения. В связи с чем освоение месторождений полезных ископаемых, а также оценка последствий и перспектив данной деятельности, необходимая для планирования использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений, возможны только на основании результатов геолого-разведочных работ. То есть необходимым элементом системы обеспечения устойчивого развития в сфере недропользования выступает геологическое изучение недр, направленное на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Необоснованно, однако, с точки зрения соблюдения экономических интересов современного общества отказаться от разработки ресурсов недр, провозгласив их достоянием будущих поколений. Обязанностью государства являются получение геологической информации о новых месторождениях полезных ископаемых и передача потомкам именно ее, а не «чистого поля», в отношении которого неизвестно, имеет ли оно промышленное значение.

Наиболее полно раскрыть содержание правовой категории «рациональное использование недр» возможно, используя подход, состоящий в выделении полезных функций недр, которые они выполняют по отношению к обществу.

Во-первых, следует выделить экологическую функцию недр, которую они выполняют, являясь компонентом природной среды. Учитывая взаимообусловленность процессов и явлений в природе, негативные последствия, связанные с антропогенной нагрузкой на недра, порождают негативные последствия для всей окружающей среды. Большинство видов деятельности, связанных с хозяйственным использованием недр, влечет негативные последствия для других компонентов окружающей среды – земель, почв, лесов, водных объектов.

В этой связи целью правового регулирования отношений по использованию недр является установление такого правового режима, который обеспечивает минимизацию вредного воздействия на недра и иные компоненты природной среды. То есть рациональное использование недр в контексте рассматриваемой функции недр предполагает учет экологических требований при вовлечении недр в хозяйственный оборот. Учитывая это, критерием рациональности использования недр должно являться такое использование полезных свойств недр, которое обеспечивает минимизацию вредного воздействия на другие компоненты природной среды.

Во-вторых, недра выполняют экономическую функцию, которая заключается в возможности недр прежде всего служить источником разнообразных минеральных, энергетических и других ресурсов, используемых для развития производства, а также пространством для захоронения вредных веществ, размещения различных сооружений хозяйственного назначения.

Так как большинство содержащихся в недрах ресурсов являются исчерпаемыми, то действие права при вовлечении недр в сферу хозяйственной эксплуатации должно быть направлено на обеспечение рационального использования недр, с учетом вышеназванных критериев рациональности (обеспечения неистощимого максимально полного и комплексного извлечения минерального сырья, сохранения нерентабельных для отработки месторождений, а также восполнения (прироста) извлеченных запасов полезных ископаемых).

Недра также выполняют культурно-просветительскую, научную функцию²⁸, связанную с тем, что в ряде случаев отдельные части недр могут образовывать геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение и относящиеся к особо охраняемым геологическим объектам²⁹. При этом режим особой правовой охраны указанных геологических объектов устанавливается Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и характеризуется наличием императивных норм о запрете или ограничении отдельных видов хозяйственной деятельности в границах таких объектов. Целью установления данных запретов или ограничений является сохранение определенной части недр в неизменном виде, поскольку их научная и культурная ценность состоит в уникальности и невосполнимости природного состояния.

Итак, рациональным является использование недр, которое в целях обеспечения устойчивого развития предполагает полное и комплексное извлечение содержащихся в недрах полезных ископаемых посредством применения наилучших доступных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений для их последующей эксплуатации, а также обеспечение постоянного процесса восполнения (прироста) запасов полезных ископаемых и обеспечение минимизации вредного воздействия на другие компоненты природной среды.

§ 2. Рациональное использование недр как принцип горного права

В научной литературе существуют различные точки зрения относительно места принципа рационального использования недр в системе горного права. Так, советский исследователь проблематики правового регулирования недропользования Н. Б. Мухитдинов первоначально в своих работах рассматривал принцип рационального и комплексного использования недр как принцип правового института пользования недрами³⁰. Позднее автор пересмотрел свою позицию и отнес принцип обеспечения рационального использования недр к «важнейшим принципам советского горного права»³¹.

В современный период представителями отечественной юридической науки рациональное использование недр также нередко рассматривается в качестве самостоятельного принципа правового регулирования отношений недропользования³². Вместе с тем позиция об отраслевом значении принципа рационального использования недр разделяется не всеми учеными, исследующими проблемы горного права. Так, Д. В. Василевская определяет рациональное использование недр в качестве основного императива системы лицензирования³³, а не отраслевого принципа горного права.

Несмотря на отсутствие закрепленных в законодательстве о недрах норм-принципов, в том числе принципа рационального использования недр, судебная практика при рассмотрении дел, связанных с оспариванием действий органов государственной власти, руководствуется принципом рационального использования недр³⁴. Также суды исходят из толкования рационального использования недр как принципа регулирования отношений недропользования при оспаривании актов органов государственной власти об отказе в изменении границ участков недр³⁵.

Представляется, что рациональное использование недр следует рассматривать в качестве принципа горного права, реализуемого как в отношениях по пользованию недрами, так и в иных, непосредственно связанных с ними отношениях. Речь в данном случае идет об отношениях, складывающихся в процессе подготовки участков недр к предоставлению (паспортизация, разработка и утверждение условий конкурсов и аукционов и др.), в процессе информационного обеспечения недропользования (кадастровый учет месторождений и проявлений полезных ископаемых, экономическая оценка участков недр и др.), при осуществлении экспертизы и надзора в рассматриваемой сфере и др.

Регулирование указанных общественных отношений на основе принципа рационального использования недр необходимо, поскольку данные отношения не отделимы от процесса недропользования, понимаемого как пользование полезными свойствами недр для удовлетворения экономических потребностей общества.

Принцип рационального использования недр как отраслевой принцип горного права обладает чертами и свойствами, присущими всем правовым принципам, в связи с чем для его характеристики необходимо рассмотреть выработанные в теории права подходы к исследованию принципов права вообще.

В общетеоретической литературе категория «принцип права» учеными определяется через такие понятия, как «основополагающее, исходное положение»; «базовый ориентир»; «исходное, руководящее начало»; «руководящая идея».

Так, С. С. Алексеев определяет принципы права как выраженные в праве исходные, нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание³⁶.

Т. Н. Радько рассматривает принципы права как основополагающие, исходные положения, определяющие содержание воздействия права на общественные отношения и выступающие критериями его ценности для субъектов права³⁷.

Используя понятия «основные, исходные начала», «положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора», выражает свое понимание принципов права А. В. Малько³⁸.

По мнению Р. Л. Иванова, принципы права — это закрепленные в различных его источниках или выраженные в устойчивой юридической практике общепризнанные основополагающие идеи, адекватно отражающие уровень познания общесоциальных и специфических закономерностей развития права и служащие для создания внутренне согласованной и эффективной системы юридических норм, а также непосредственного регулирования общественных отношений при ее пробельности и противоречивости³⁹.

Французский ученый Ж.-Л. Бержель понимает под общими принципами права «положения (правила) объективного права (а не естественного или идеального права), которые могут выражаться, а могут и не выражаться в текстах, но обязательно применяются в судебной практике»⁴⁰.

Как отмечает И. А. Игнатьева, среди общих начал, призванных определить ориентиры правового регулирования экологических отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства⁴¹.

Основная цель горного права – создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений в области использования и охраны недр, адекватно отражающей экологические и экономические интересы общества. Сообразно обозначенной цели, основным, базовым ориентиром правового регулирования в названной сфере общественных отношений является принцип рационального использования недр, который может быть представлен в качестве ключевой идеи горного права на современном этапе его развития, определяющей направленность воздействия права на общественные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной недр, и отражающей сущность правового регулирования указанных общественных отношений.

Роль принципов права как регулятора общественных отношений, по мнению Т. Н. Радько, состоит в том, что они служат ориентирами для правотворческих и правоприменительных органов, отступление от которых может повлечь отрицательные последствия в методах, средствах и целях правового регулирования⁴².

В свою очередь, С. С. Алексеев, раскрывая понятие принципов права в контексте разработанной теории механизма правового регулирования, указывает на то, что принципы права, не являясь самостоятельными элементами механизма правового регулирования, в то же время пронизывают собой как правотворчество, так и действие права, реализацию субъективных прав и юридических обязанностей, выполняя «цементирующую» роль в механизме правового регулирования⁴³.

Служебную роль принципов права ученый видит также в том, чтобы обеспечить единообразие смысла и целей норм права и соответственно однозначность их информационного, психологического, воспитательного воздействия⁴⁴.

Раскрывая функциональную роль принципов права, В. М. Сырых рассудил, что они призваны быть исходными, руководящими началами, которые «должны практически определять направление и содержание правового регулирования, участвуя и непосредственно в нем, а не быть просто, как иногда думают, абстрактными идеями, благими пожеланиями, не имеющими практического значения»⁴⁵.

Интересным в связи с рассмотрением функциональной роли принципов права в правовом регулировании общественных отношений представляется исследование, проведенное в работе «Правоприменение: теория и практика». Авторами обосновывается, что законодатель вынужденно использует «прием неопределенных формулировок (так называемых «каучуковых» норм, правовых принципов, целевых норм-программ и т. п.), для того чтобы распространить действие закона на круг неизвестных ему ситуаций, которые потенциально могут возникнуть»⁴⁶.

Необходимость использования таких неопределенных формулировок, которые, по сути, представляют собой принципы права, обусловливается тем недостатком традиционной доктрины позитивизма, который состоит в том, что построение полной, самодостаточной и закрытой системы таких норм, в которой есть все для разрешения споров и принятия конкретных правоприменительных решений, является задачей невыполнимой⁴⁷. Именно правовые принципы, представляющие собой «принципиально открытые структуры в праве, структуры во многом неопределенные, сегодня видятся в качестве своеобразных “окон”, через которые на закрытые правовые системы оказывают влияние разнообразные социальные факторы»⁴⁸.

В этой связи усматривается наличие функции принципов права, несводимой исключительно к роли принципов как «цементирующей» основы механизма правового регулирования, обеспечивающей единообразие формирования и действия правовых норм, а также способности правовых принципов непосредственно регулировать общественные отношения в случаях, когда имеются пробелы законодательства. В данном случае функциональное назначение принципов состоит в том, что именно через эти правовые структуры происходит влияние разнообразных факторов социального развития на правовую систему: «ни законодатель, ни правоприменитель не могут игнорировать указанные факторы, состоящие в системе господствующих в обществе ценностей, которые влияют на содержание как законов, так правоприменительных решений»⁴⁹.

Вопрос о роли принципов права в правовом регулировании отношений, складывающихся в связи с воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, получил широкое рассмотрение в теории экологического права.

С. А. Боголюбов полагает, что использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основываются на нескольких базовых законоположениях, которые могут рассматриваться в качестве принципов, под которыми следует понимать общие правовые исходные начала для источников и системы права, базовое правило поведения граждан и юридических лиц⁵⁰.

В этой связи роль правовых принципов, как отмечает ученый, состоит в том, что они отражают концепцию законодателя, формулируют приоритеты общества, а использованные Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами Российской Федерации, демонстрируют их правовые позиции, направляют практику нижестоящих судов на их применение⁵¹.

По мнению И. А. Игнатьевой, приоритетное место принципов законодательства позволяет им корректировать нечетко изложенную позицию законодателя по тем или иным вопросам правового регулирования, выступая при этом как средство для достижения поставленной в законодательстве цели⁵².

В свою очередь, О. Л. Дубовик, критически оценивая сформулированные в головном акте российского законодательства об охране окружающей среды исходные положения, отмечает, что они не являются принципами права по своей сути, и отмечает важность формулирования принципов охраны окружающей среды в доктрине экологического права. По мнению ученого, роль принципов охраны окружающей среды, сформулированных в доктрине, а также в законодательных актах, состоит в их способности определять содержание и применение отдельных правовых средств, инструментов, институтов⁵³.

И. О. Краснова рассматривает принципы экологического права в качестве общих положений, определяющих его содержание. По ее мнению, назначение норм-принципов состоит в том, что они служат основой для конструирования правовых моделей, правовых механизмов, обеспечивающих достижение политических задач, закрепленных в таких принципах. В качестве функций принципов экологического права из предложенного определения автора следует выделить, во-первых, то, что принципы экологического права обеспечивают единство правового регулирования; во-вторых, принципы формулируют задачи права, государственную политику в области охраны окружающей среды; в-третьих, принципы права способствуют правильному применению других норм, направляют юридическую практику⁵⁴.

Роль принципов, лежащих в основе правового регулирования экологических отношений, по мнению О. И. Крассова, состоит в том, что они отражают сущность экологического права и определяют тенденции его развития. Принципы права призваны занимать ведущее место среди правовых норм, и, более того, они «выступают в качестве своеобразной ведущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права»⁵⁵.

При этом ученый солидарен с мнением О. Л. Дубовик о том, что большинство принципов охраны окружающей среды, сформулированных в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», представляют собой не принципы права, а формулировки целей и задач, способы их достижения и основные положения законодательства об охране окружающей среды.

Итак, рассмотренные выше подходы к исследованию функциональной роли принципов права позволяют сделать вывод о том, что принципы права, во-первых, являются правовыми структурами, через которые происходит влияние разнообразных факторов социального развития на систему права, во-вторых, они обеспечивают единообразие формирования и действия правовых норм, в-третьих, регулируют общественные отношения при наличии пробелов в законодательстве.

Указанный вывод подтверждается рассуждениями Г. А. Волкова, который в рамках исследования принципов правового регулирования земельных отношений отмечает: «нормы-принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства»⁵⁶.

Обозначенные функции характерны и для принципа рационального использования недр. Так, в правотворчестве рассматриваемый принцип играет роль ключевого ориентира для определения содержания проектируемых нормативных предписаний, призванных упорядочить общественные отношения, складывающиеся в сфере недропользования. Роль рассматриваемого принципа в этом случае состоит в том, что все нормативные предписания должны соответствовать его содержанию. Данное соответствие позволяет обеспечить функционирование правового регулирования недропользования на единых, непротиворечивых началах.

Следует отметить, что теоретическую основу формирования правовых норм, направленных не регулирование отношений по использованию и охране недр, должны составлять разработанные доктринальные подходы к определению содержания принципа рационального использования недр.

На стадии правоприменения назначение принципа рационального использования недр состоит в обеспечении надлежащего толкования при наличии пробелов или противоречий в законодательстве о недрах. Принимаемые решения в деятельности государственных органов и должностных лиц, связанные с использованием недр, а также применение и толкование норм судами при возникновении спорных ситуаций по поводу недр должны быть основаны в том числе на принципе рационального использования недр. Важность рассматриваемого принципа состоит в том, что в целях ориентирования субъектов отношений по использованию недр к экологически обоснованному освоению данного природного ресурса в случае отсутствия норм, непосредственно регулирующих общественные отношения, необходимо исходить из принципа рационального использования недр как нацеленного на сохранение недр как компонента природной среды и защиту экономических интересов участников общественных отношений.

Наряду с указанными функциями принципа рационального использования недр следует особо выделить способность данного принципа непосредственно регулировать общественные отношения в сфере использования и охраны недр. Особое значение рассматриваемого принципа в контексте обозначенной функции обусловлено тем, что каждый участок недр обладает уникальными горно-геологическими характеристиками, влияющими на условия его освоения, в связи с чем законодатель установил известную степень свободы для органов государственной власти при определении рациональности использования конкретного месторождения. Однако степень данной свободы ограничивается необходимостью соблюдения требований по рациональному использованию конкретного участка недр, которые, безусловно, подлежат реализации уполномоченными органами государственной власти при осуществлении различных полномочий по распоряжению государственным фондом недр.

Рациональное освоение ресурсов недр во многом предопределяется грамотным выделением участка недр из нераспределенного фонда, поскольку установление границ участка недр определяет и фактические границы осуществления конкретным пользователем недр соответствующих работ⁵⁷. Поэтому при определении границ участка недр, предоставляемого в пользование, а также в случаях изменения границ лицензионных участков подлежит непосредственному применению принцип рационального использования недр. Частью 7 ст. 7 Закона РФ «О недрах», в частности, предусматривается возможность изменения границ участка недр, предоставленного в пользование, исключительно для целей обеспечения рационального использования и охраны недр.

Абзацем третьим ч. 1 ст. 10 Закона РФ «О недрах» установлены правовые основания для применения принципа рационального использования недр при установлении срока пользования участком недр для проведения разведочных и добычных работ, поскольку в этом случае срок не закрепляется непосредственно в норме права, а подлежит определению на основе принципа рационального использования недр, исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения.

Регулирование отношений по предоставлению краткосрочного (до одного года) права пользования участком недр также осуществляется на основе принципа рационального использования недр. Согласно ст. 21.1 Закона РФ «О недрах», именно в интересах рационального использования недр уполномоченные органы государственной власти вправе предоставить юридическому лицу (оператору) право краткосрочного пользования участком недр.

Принцип рационального использования недр находит свое развитие в правовых нормах, устанавливающих необходимость проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29 Закона РФ «О недрах»), поскольку именно в целях создания условий для рационального использования государственного фонда недр, а также определения условий рациональности использования конкретного геологического объекта проводится указанная экспертиза.

Следует согласиться с мнением И. А. Игнатьевой, что «в силу особой важности таких нормативно-руководящих начал, как принципы права, логично предположить, что формулируются они прежде всего в правовых нормах законодательных актов. Однако исследование нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации показывает, что совсем нередко принципы содержатся именно в этих актах. Если теоретически и практически не исключается формирование принципа права в любой норме права, то наиболее юридически обоснованным было бы его закрепление именно на уровне закона»⁵⁸.

Отмеченная возможность закрепления принципов в любых нормах права характерна и в отношении принципа рационального использования недр, поскольку данный принцип находит свое закрепление на уровне не только законодательных норм, но и норм подзаконного регулирования. В частности, согласно п. 2 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, подготовка проектной документации заключается в разработке технических и технологических решений, обеспечивающих рациональное комплексное использование недр.

В научной литературе широкое распространение получило рассмотрение принципов права в качестве разновидности правовых норм. Вместе с тем принципы не только формально закрепляются в определенных нормах права, но и могут находить в них косвенное отражение. Так, по мнению Г. В. Мальцева, правовой принцип представляет собой «норму особого типа, для которого фиксация в писаном нормативном акте не всегда обязательна»⁵⁹.

Р. О. Халфина также отмечает, что нормы, закрепляющие основные положения и принципы, реализуются не непосредственно в правоотношениях, а через другие нормы, устанавливающие конкретные права и обязанности⁶⁰.

Принцип рационального использования недр находит косвенное отражение в нормах Конституции Российской Федерации, создающих устойчивые правовые основы охраны природы и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Правовую основу обеспечения рационального использования недр создают положения ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Рассматриваемая норма применительно к недрам как природному ресурсу вызывает неоднозначную оценку в литературе. По мнению одних ученых, указанное конституционное положение должно толковаться с учетом того обстоятельства, что, согласно п. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, имеет прямое действие, и в этом смысле формулировка ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации не вполне корректна, так как дает основания для ее толкования в том смысле, что недрами как одним из видов природных ресурсов могут пользоваться лишь те народы, которые проживают на соответствующей территории⁶¹. Отмечается также, что данная норма не указывает на то, что «природные ресурсы должны служить удовлетворению общих потребностей всех граждан Российской Федерации, как нынешнего, так и будущих поколений, иметь особый режим оборота»⁶².

Представляется, что предложенная законодателем формулировка является не совсем корректной, поскольку порождает правовую неопределенность при ее токовании и применении. В этой связи важно обратиться к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», в котором установлено, что ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации не может толковаться как правовое основание для ограничения права собственности всего многонационального народа Российской Федерации на природные ресурсы, в частности судом сделан вывод, что «субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации».

Выражая солидарность с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, полагаем, что в отношении такого стратегически важного природного ресурса, как недра, данная норма должна трактоваться как обеспечивающая удовлетворение потребностей всех граждан Российской Федерации, а также устанавливающая правовые гарантии прав будущих поколений на устойчивое развитие.

Среди норм конституционного законодательства важнейшую роль для обеспечения рационального использования природных ресурсов в целом и недр в частности играет п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающий формы собственности на природные ресурсы.

Развивая положения указанной конституционной нормы, ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» закрепляет режим государственной собственности на недра. Значение установления государственной собственности на недра в обеспечении рационального использования недр состоит в том, что, будучи исключительным собственником недр, государство призвано обеспечивать правильное сочетание общественных и личных интересов в области их использования и охраны, защищая в необходимых случаях приоритет общественных интересов. Это означает, что государство призвано обеспечить оптимальное сочетание двух главных задач: во-первых, создание положения, стимулирующего субъектов предпринимательской деятельности к интенсивной разработке месторождений полезных ископаемых, во-вторых, обеспечение устойчивого развития горнодобывающей отрасли и минимизацию вредного воздействия горных работ на недра и иные компоненты природной среды.

По мнению Ю. А. Тихомирова, публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности, однако на сегодняшний день приходится признать справедливым тезис о том, что существует «разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, а также недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ»⁶³.

В смысле рассматриваемых конституционных положений принцип рационального использования недр представляет собой определенное ограничение права собственности государства на недра и права пользования недрами конкретного субъекта предпринимательской деятельности, которому такое право предоставлено. Данное ограничение состоит в обязанности указанных субъектов при использовании недр учитывать, что недра являются основой жизни и деятельности народов, населяющих соответствующую территорию.

Вместе с тем следует согласиться с мнением С. А. Боголюбова о том, что «охрана окружающей среды не является самоцелью — ее главная задача заключается в обеспечении реальных прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения»⁶⁴. В этой связи рассмотренное конституционное ограничение направлено на обеспечение предусмотренного ст. 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, приведенные конституционные нормы имеют значение при регулировании отношений по использованию и охране исчерпаемого и невозобновляемого природного ресурса в части обеспечения правовой основы для ограничения хозяйственного использования недр, состоящего в требовании использования ресурсов недр как основы жизни и деятельности народов, населяющих соответствующую территорию, в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Соглашаясь с мнением Р. О. Халфиной о том, что выделение норм, устанавливающих принципиальные положения правовой системы и реализующихся не непосредственно в правоотношениях, а через нормы, содержащиеся в актах, основанных на этих принципиальных положениях, имеет существенное значение, так как устанавливает критерии законности нормативных актов, детализирующих данные положения, определяет основные направления практики применения рассматриваемых норм⁶⁵. В связи с этим назначение рассмотренных конституционных норм в контексте обеспечения рационального использования недр состоит в том, что нормативные предписания конституционного характера создают правовые основания для дальнейшего закрепления принципа рационального использования недр в отраслевых нормативных правовых актах, а также устанавливают критерии законности данных актов и практики их применения.

Однако основной правовой акт, регулирующий отношения по использованию и охране недр, — Закон РФ «О недрах» — не содержит норм-принципов, регулирующих отношения недропользования⁶⁶. Вместе с тем «формирование логически выверенной системы правых принципов, объективно востребованных обществом и необходимых государству для осуществления регулирования той или иной совокупности общественных отношений, является одним из наиболее важных шагов в целях совершенствования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства»⁶⁷.

Подобное оформление закона нельзя признать удачным и в силу того, что оно не представляет возможности отграничения непосредственно принципов от иных правовых норм, несмотря на практическую необходимость в этом, обусловленную повышенным значением принципов для правового регулирования конкретных общественных отношений⁶⁸.

Негативно оценивая отсутствие закрепленных в Законе РФ «О недрах» принципов правового регулирования отношений по использованию и охране недр, И. А. Игнатьева отмечает, что в теории права четко не проработаны критерии для выделения принципов, не обозначенных как таковые, из числа иных правовых норм, в связи с чем «приходится констатировать, что законодатель в названном случае не занимается практическим решением указанной проблемы, заменяя принцип общими фразами»⁶⁹.

В ст. 23 Закона РФ «О недрах» закреплены требования об обеспечении рационального использования недр, которые представляют собой определенную систему, обусловленную последовательностью стадий этапов проведения работ, связанных с использованием участков недр⁷⁰. При этом в зависимости от вида пользования недрами конкретное содержание работ, требования и условия их проведения существенно различаются.

Так, на этапе геологического изучения недр в целях обеспечения реализации принципа рационального использования недр устанавливаются требования об обеспечении проведения опережающего геологического изучения недр (п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах») и об обеспечении полноты геологического изучения недр (п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»); обязательности государственной регистрации геолого-разведочных работ (ст. 28 Закона РФ «О недрах»); обязательности проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29 Закона РФ «О недрах»).

На этапе проектирования и строительства объектов обустройства месторождений в целях обеспечения рационального использования недр устанавливается требование об обязательности проведения ряда экспертиз и согласований, в частности экспертизы проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, включающему поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых (ст. 36.1 Закона РФ «О недрах»), а также согласования с уполномоченным органом государственной власти технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр (ст. 23.2 Закона РФ «О недрах»).

При осуществлении непосредственного пользования участком недр, в частности при разработке месторождений полезных ископаемых (п. 3 ст. 6 Закона РФ «О недрах»), в целях реализации принципа рационального использования недр установлены требования об обеспечении наиболее полного извлечения полезных ископаемых (п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»); обязательности проведения достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов полезных ископаемых (п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»).

В целях реализации принципа рационального использования недр при принятии решения о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых⁷¹, установлены требования об обязательности учета полноты отработки балансовых запасов полезных ископаемых, возможности и целесообразности разработки месторождения в последующем, а также об обязательности подписания акта о ликвидации органами, предоставившими лицензию, и органами государственного горного надзора (ч. 5 ст. 26 Закона РФ «О недрах»).

В случае нарушения требований рационального использования и охраны недр право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством (ст. 23 Закона РФ «О недрах»). И хотя мерам ответственности за несоблюдение требований рационального использования недр законодатель придает важное значение, в литературе, однако, отмечается, что «многочисленные случаи нерационального пользования недрами и загрязнения окружающей среды в ходе добычи полезных ископаемых, квалифицируемые в качестве правонарушений, имеют свои причины, относящиеся преимущественно к сфере правоприменения (неэффективность мер юридической ответственности) и отчасти объясняемые недостатками сферы нормативного регулирования»⁷².

Таким образом, принцип рационального использования недр играет одну из ключевых ролей в упорядочении общественных отношений в сфере недропользования. Он создает правовую основу для повышения качества разработки месторождений и технологических исследований минерального сырья, наиболее полного извлечения полезных ископаемых, охраны окружающей среды.

Являясь принципом правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, принцип рационального использования недр выступает в качестве «открытого окна», определяющего ключевые направления правового регулирования общественных отношений, связанных с использованием и охраной недр, обеспечивает единообразие правоприменительной практики в сфере недропользования, служит средством преодоления пробелов и противоречий в горном праве, обеспечивает непосредственное регулирование общественных отношений по использованию и охране недр.

Глава II.
Правовой механизм обеспечения рационального использования недр: сущность и особенности функционирования

§ 1. Понятие и основные элементы правового механизма обеспечения рационального использования недр

Как справедливо указывает Л. С. Явич, «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей, в общественных отношениях»⁷³. Правовое регулирование, представляющее собой «процесс перевода нормативности в реальное поведение людей или создаваемых ими организаций»⁷⁴, выступая одним из инструментов социального регулирования отношений, возникающих в практической деятельности по поводу каких-либо объектов реального мира, в частности по поводу специфического природного ресурса – недр, имеет своей задачей установление баланса публичных и частных интересов. «Основное назначение права – организовать отношения граждан, их поведение, учитывая их индивидуальные потребности, направить действия членов общества в русло общественных интересов»⁷⁵.

Нормативное регулирование в сфере хозяйственного использования недр имеет целью обеспечение баланса частных экономических и публичных экологических интересов, что выражается в обеспечении рационального использования данного природного ресурса. Достижение указанной цели осуществляется посредством воздействия на поведение людей, а также создаваемых ими организаций при помощи определенных правовых средств для установления в рамках реального общественного отношения такого положения, при котором недра используются рационально.

В целях рассмотрения процесса воздействия нормативных предписаний в рамках деятельности участников общественных отношений и выявления особенностей функционирования правовой формы в теории права разработана категория «механизм правового регулирования», которая «выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений»⁷⁶. Важно отметить, что в правовой литературе категории «механизм правового регулирования» и «правовой механизм» нередко используются учеными в качестве синонимов⁷⁷. В связи с этим в настоящей работе исследование процесса реализации требований рационального использования недр в рамках общественных отношений, возникающих в связи с использованием данного природного ресурса, проводится в контексте отождествления понятий «правовой механизм» и «механизм правового регулирования».

Исследование механизма воздействия норм права на общественные отношения впервые было проведено в трудах Н. Г. Александрова, который определил его в качестве единого механизма, состоящего из взаимосвязанных звеньев, действие которого проявляется посредством правовых запретов; правоспособности или правового статуса; правовой компетенции; правовых отношений⁷⁸.

Содержание категории механизма правового регулирования наиболее полно раскрыто в трудах С. С. Алексеева, и большинством исследователей данной категории поддерживается предложенное им понятие механизма правового регулирования⁷⁹ как взятой в единстве системы правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения⁸⁰.

Значение данной правовой категории для исследования процесса правового регулирования, по мнению С. С. Алексеева, состоит в том, что посредством данной категории выражается «движение, функционирование правовой формы». Ученый выделил три основные стадии процесса правового регулирования, к которым относятся: во-первых, стадия общего действия юридических норм; во-вторых, стадия возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношения); в-третьих, стадия реализации субъективных прав и обязанностей, «на которой права и обязанности воплощаются в жизнь, претворяются в фактическом поведении субъектов»⁸¹. В качестве основных звеньев механизма правового регулирования автор выделил юридические нормы – основа правового регулирования; правоотношения, субъективные права и юридические обязанности; акты реализации прав и обязанностей⁸².

В настоящей работе исследование процесса реализации требований рационального использования недр в рамках общественных отношений, возникающих в связи с использованием данного природного ресурса, проводится с учетом рассмотренного выше подхода к пониманию правового механизма и образующих его элементов.

С учетом сказанного предлагается понятие «правового механизма обеспечения рационального использования недр» как динамической системы правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения, направленное на установление такого положения, при котором исчерпаемые ресурсы недр используются наиболее полно и комплексно, обеспечивается сохранение нерентабельных к отработке месторождений полезных ископаемых, а также постоянный процесс восполнения (прироста) запасов полезных ископаемых и осуществляется минимизация негативного экологического воздействия на иные компоненты природной среды.

При этом исследование правового механизма обеспечения рационального использования недр в настоящей работе проводится с учетом различия содержания правовых понятий «использование недр» и «пользование недрами». «Пользование недрами» как процесс приложения труда к недрам для конечной цели добычи полезных ископаемых начинается только с момента предоставления права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности, в то время как «использование недр» как объекта государственной собственности осуществляется постоянно в отношении всего государственного фонда недр, как распределенного в установленном порядке, так и нераспределенного.

Так, Н. Б. Мухитдинов указывает на недопустимость смешения понятий «использование недр» и «пользование недрами». Понятие «использование» гораздо шире, чем понятие «пользование», ввиду того что пользование недрами начинается только с момента выдачи горного отвода предприятиям и организациям, в то время как фактическое использование недр как объекта права государственной собственности начинается со дня обнаружения новых месторождений полезных ископаемых»⁸³.

Также Г. С. Башмаков справедливо указывает на наличие в юридической литературе такого термина, как «непосредственное использование», который относится к деятельности предприятий и организаций по пользованию недрами и не тождествен термину «использование недр» как государственной собственности. Однако автор также отмечает, что непосредственное использование предоставленных участков недр должно производиться с учетом публичных интересов⁸⁴.

Выражая согласие с мнением о различиях в правовом содержании терминов «использование недр» и «пользование недрами», в настоящей работе исследуется более широкий по содержанию термин «использование недр», поскольку представляется, что рациональным должно быть не только «пользование недрами» как процесс извлечения полезных свойств природного ресурса и получения геологической информации недропользователями, но и использование недр, включающее, помимо непосредственного «пользования», также ряд иных видов деятельности в отношении недр, которые осуществляются государством в лице уполномоченных органов государственной власти.

С учетом ряда особенностей, определяемых предметом и целями правового регулирования отношений по рациональному использованию недр, структура правового механизма обеспечения рационального использования недр может быть представлена следующим образом.

Определяющим элементом правового механизма обеспечения рационального использования недр является совокупность правовых норм, устанавливающих объективные права и обязанности государства как собственника недр и пользователя недр, которому участок недр предоставлен в пользование, направленных на обеспечение рационального использования недр. «Все остальные звенья, – как справедливо отмечает С. С. Алексеев, — не только обусловлены системой юридических норм, образующих в своей совокупности право, но и, по существу, представляют собой его конкретные проявления»⁸⁵.

Ввиду того что действие правовых норм, устанавливающих требования по рациональному использованию недр, не ограничено исключительно общественными отношениями, возникающими по поводу «пользования» участком недр, данные нормы могут быть условно разделены на две группы. Во-первых, группа норм, устанавливающих права и обязанности государства в сфере обеспечения рационального использования недр как объекта государственной собственности, во-вторых, группа норм, закрепляющих права и обязанности пользователей недр в отношении конкретного участка недр. При этом данные группы норм составляют единый базовый элемент правового механизма обеспечения рационального использования недр, поскольку их реализация объединена целью установления в рамках общественных отношений положения, при котором недра используются рационально.

В силу наделения государства правовым статусом собственника недр на него возлагаются обязательства по использованию объекта права собственности с соблюдением публичных интересов, которые представляют собой обязанность использовать недра рационально, с соблюдением прав нынешнего и будущих поколений на благоприятную окружающую среду (ч. 1 ст. 35 Закона РФ «О недрах»).

В частности, в целях обеспечения рационального использования недр регламентируется государственная деятельность по проведению государственного геологического изучения недр, включая картирование территорий, с целью выявления перспективных для освоения площадей размещения полезных ископаемых; осуществлению кадастрового учета месторождений и проявлений полезных ископаемых; ведению балансового учета запасов полезных ископаемых; организации процедур предоставления недр в пользование.

После предоставления недр в пользование активные действия государства по самостоятельному воздействию на объект правового регулирования, который представляет собой государственный фонд недр или соответствующую его часть, сменяются контрольными полномочиями по обеспечению рационального использования и охраны недр субъектом предпринимательской деятельности, которому в установленном порядке предоставлено право пользования недрами. При этом в случае, если пользователь недр соблюдает требования рационального использования недр, какие-либо активные действия, направленные на обеспечение соблюдения указанных требований, в отношении его государством не предпринимаются.

Однако следует отметить, что и после предоставления выделенной части государственного фонда недр в виде геологического или горного отвода в пользование за государством сохраняется правовой статус собственника недр, и в этой связи должны реализовываться нормы, закрепляющие права и обязанности по рациональному управлению государственным фондом недр.

Вторую группу норм, регулирующих отношения по рациональному использованию недр и образующих нормативную основу рассматриваемого правового механизма, составляют нормы, закрепляющие права и обязанности пользователя недр в отношении конкретного участка недр, предоставленного ему в пользование.

При этом важно подчеркнуть, что при получении права пользования участком недр пользователь одновременно наделяется обязанностью по его рациональному использованию. То есть имеется неразрывная связь предоставляемых пользователю недр прав и обязанностей в отношении передаваемого в пользование участка недр, поскольку субъект, получивший право пользования недрами, помимо приобретения возможности использовать полезные свойства недр, также становится обязанным соблюдать требования рационального использования недр, предусмотренные законодательством⁸⁶.

Средством перевода заложенных в нормах права общих предписаний в плоскость субъективных юридических прав и обязанностей выступает правоотношение. В правоотношении осуществляется качественный скачок, нормы, предполагающие возможность или обязательность определенного поведения, соотносятся с реальным поведением. «Из сферы долженствования мы переходим в сферу сущего, от абстракции — к конкретному, от общего — к единичному»⁸⁷.

В работах ученых общетеоретической направленности исследованию правоотношения посвящено большое внимание, при этом общепринятым методом исследования данной правовой категории является выявление ее содержания и структурных элементов. По мнению