Правовые основы и опыт сотрудничества России с иностранными государствами в сфере розыска, наложения ареста, конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества

Монография

Под общей редакцией  
доктора юридических наук, профессора 
О. С. Капинус

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341

ББК 67.412

П68

Рецензенты:
Сухарев А. Я., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РСФСР;
Щерба С. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом научного обеспечения международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;
Иванов Н. Г., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции;
Винокуров С. И., кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник лаборатории криминологического обеспечения прокурорской деятельности НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, ректора Университета прокуратуры Российской Федерации О. С. Капинус.

В монографии рассмотрены и проанализированы правовые основы и опыт сотрудничества России с иностранными государствами в сфере розыска, наложения ареста, конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества. Показана роль в этом каждого российского государственного органа и ведомства, проанализирован опыт зарубежных стран. Особое внимание уделено предупреждению незаконного вывода активов.

Законодательство приведено по состоянию на 17 декабря 2020 г.

Для широкого круга читателей: научных работников, аспирантов, прокуроров, сотрудников контролирующих и правоохранительных органов, участников ВЭД, а также всех интересующихся данными проблемами.

УДК 341

ББК 67.412

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2020

© Оформление. ООО «Проспект», 2020

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Александрова Л. И., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации: § 1.1–1.3, 1.5, 1.7 главы 1 (совместно с Дикановой Т. А.); § 1.4 главы 1; § 3.2 главы 3; § 4.4 главы 4;

Диканова Т. А., заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, руководитель авторского коллектива: введение, § 1.1–1.3, 1.5, 1.7 главы 1 (совместно с Александровой Л. И.), § 1.6 главы 1; § 2.2 главы 2 (совместно с Морозовой О. В.), § 2.3 главы 2 (совместно с Изгагиной Т. Ю.), § 3.1 главы 3 (совместно с Быковой Е. В., Выскубом В. С., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.), § 4.1 главы 4 (совместно с Изгагиной Т. Ю.), § 4.3 главы 4 (совместно с Изгагиной Т. Ю., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.), заключение;

Быкова Е. В., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук: § 3.1 главы 3 (совместно с Дикановой Т. А., Выскубом В. С., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.), § 5.1 главы 5 (совместно с Выскубом В. С., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.);

Воронцов А. А., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации: § 2.1 главы 2;

Выскуб В. С., научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации: § 3.1 главы 3 (совместно с Дикановой Т. А., Быковой Е. В., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.), § 5.1 главы 5 (совместно с Быковой Е. В., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.);

Додонов В. Н., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук: глава 6;

Изгагина Т. Ю., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации: § 2.3 главы 2 (совместно с Дикановой Т. А.), § 4.1 главы 4 (совместно с Дикановой Т. А.), § 4.3 главы 4 (совместно с Дикановой Т. А., Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В.);

Литвишко П. А., заместитель начальника Главного управления международно-правового сотрудничества — начальник управления правовой помощи и правоохранительного содействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук: § 5.2 главы 5;

Морозова О. В., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук: § 2.2 главы 2 (совместно с Дикановой Т. А.), § 4.2 главы 4;

Плохов С. В., заместитель начальника Главного управления международно-правового сотрудничества — начальник организационно-правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук: § 3.1 главы 3 (совместно с Дикановой Т. А., Быковой Е. В., Выскубом В. С., Юсуфовым А. Ш.), § 4.3 главы 4 (совместно с Дикановой Т. А., Изгагиной Т. Ю., Юсуфовым А. Ш.), § 5.1 главы 5 (совместно с Быковой Е. В., Выскубом В. С., Юсуфовым А. Ш.), § 7.1 главы 7 (совместно с Юсуфовым А. Ш., Сальниковой О. В., Тетеркиным С. Г., Рубцовой М. В.), § 7.2 главы 7 (совместно с Сальниковой О. В., Тетеркиным С. Г., Юсуфовым А. Ш.);

Рубцова М. В., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации: § 5.3 главы 5, § 7.1 главы 7 (совместно с Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В., Сальниковой О. В., Тетеркиным С. Г.);

Сальникова О. В., старший прокурор Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации: § 7.1 главы 7 (совместно с Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В., Тетеркиным С. Г.), § 7.2 главы 7 (совместно с Плоховым С. В., Тетеркиным С. Г., Юсуфовым А. Ш.);

Тетеркин С. Г., заместитель начальника отдела (на правах управления) Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации: § 7.1 главы 7 (совместно с Юсуфовым А. Ш., Плоховым С. В., Сальниковой О. В.), § 7.2 главы 7 (совместно с Плоховым С. В., Сальниковой О. В., Юсуфовым А. Ш.);

Юсуфов А. Ш., заместитель начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции — начальник организационно-аналитического отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат экономических наук: § 3.1 главы 3 (совместно с Дикановой Т. А., Быковой Е. В., Выскубом В. С., Плоховым С. В.), § 4.3 главы 4 (совместно с Дикановой Т. А., Изгагиной Т. Ю., Плоховым С. В.), § 5.1 главы 5 (совместно с Быковой Е. В., Выскубом В. С., Плоховым С. В.), § 7.1 главы 7 (совместно с Рубцовой М. В., Плоховым С. В., Сальниковой О. В., Тетеркиным С. Г.), § 7.2 главы 7 (совместно с Плоховым С. В., Сальниковой О. В., Тетеркиным С. Г.).

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АО – Акционерное общество

АП – Административное правонарушение

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ

АСВ – Агентство по страхованию вкладов

Банк России – Центральный Банк Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

БРИКС – (англ. BRICS — сокращение от Brazil, Russia, India, China, South Africa) — группа из пяти стран: Бразилии, России, Индии, КНР и ЮАР

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВТО – Всемирная торговая организация

ВЭД – Внешнеэкономическая деятельность

ВЭК – Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю

Госавтоинспекция – Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации

ГИПН – Государственная инспекция пробирного надзора

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

Гостехнадзор – Государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ

ГУЭБиПК МВД России – Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации

ГФК – Государственный финансовый контроль

Договор о противодействии легализации – Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 19.12.2011

ЕАГ – Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма

ЕАЭС – Евразийский экономический союз

ЕврАзЭС – Евразийское экономическое сообщество

ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр юридических лиц

ЕЭС – Европейское экономическое сообщество

ИКАО – Международная организация гражданской авиации

ИМО – Международная морская организация

ЕС – Европейский союз

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

Закон № 6-ФЗ – Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

Закон № 33-ФЗ – Федеральный закон от 18.03.2019 № 33-ФЗ «О внесении изменений в статьи 7 и 7.1 Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма” и статьи 7 и 10 Федерального закона “О национальной платежной системе”»

Закон № 41-ФЗ – Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»

Закон № 79-ФЗ – Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»

Закон № 11 5-ФЗ – Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»

Закон № 122-ФЗ – Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

Закон № 134-ФЗ – Федеральный закон от 28.06.2013 № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»

Закон № 23 0-ФЗ – Федеральный закон от 03.07.2016 № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон “О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях”»

Закон № 469-ФЗ – Федеральный закон от 29.12.2017 № 469-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»

Закон об акционерных обществах – Федеральный закон от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах»

Закон об аудите – Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»

Закон о валютном регулировании – Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»

Закон об исполнительном производстве – Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

Закон о бухгалтерском учете – Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»

Закон об ОРД – Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Закон о защите прав предпринимателей – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Закон о контроле за расходами и доходами отдельных категорий лиц – Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»

Закон о судебных приставах - Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»

Закон о таможенном регулировании – Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

ИНТОСАИ – Международная организация высших органов финансового контроля

Казначейство – Федеральное казначейство

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Концепция противодействия легализации доходов, полученных преступным путем – Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утверждена Президентом Российской Федерации 30.05.2018

Концепция финансового контроля – Концепция построения российской системы финансового контроля

КРС – Контрольно-ревизионная служба

КСОНР – Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ

МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергии

МАНИВЭЛ – Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

МВФ – Международный валютный фонд

Минэконом- развития России – Министерство экономического развития Российской Федерации

МОТ – Международная организация труда

МСА – Международный стандарт аудита № 570 (пересмотренный) «Непрерывность деятельности»

МФО – Микрофинансовая организация

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

НДС – Налог на добавленную стоимость

НДФЛ – Налог на доход физических лиц

НПА – Нормативный правовой акт

НФО – Некредитная финансовая организация

НЦБ Интерпола – Национальное центральное бюро Интерпола Министерства внутренних дел Российской Федерации

НЭСП – Неперсонифицированное электронное средство платежа

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации

ООО – Общество с ограниченной ответственностью

ОД/ФТ – Отмывание денег и финансирование терроризма

ООН – Организация Объединенных Наций

ОРД – Оперативно-розыскная деятельность

ОРМ – Оперативно-розыскные мероприятия

ОСАГО – Обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития

ПАО – Публичное акционерное общество

ПОД/ФТ – Противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма

Постановление Пленума № 17 – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.06.2018 № 17 «О некоторых вопросах, связанных с конфискацией имущества в уголовном судопроизводстве»

ПФР – Подразделение финансовой разведки

РАНХиГС – Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

РГТФ – Региональные группы по типу ФАТФ

РК – Ревизионная комиссия

Росавиация – Федеральное агентство воздушного транспорта

Росимущество – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Роскомнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Росморречфлот – Федеральное агентство морского и речного транспорта

Росреестр – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

Росстат – Федеральная служба государственной статистики

Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу

Следственный комитет – Следственный комитет Российской Федерации

СНГ – Содружество Независимых Государств

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

СБП – Система быстрых платежей

СРО – Саморегулируемая организация

СРПФР – Совет руководителей подразделений финансовой разведки государств — участников СНГ

СУР – Система управления рисками

Счетная палата – Счетная палата Российской Федерации

ТК ЕАЭС – Таможенный кодекс Евразийского экономического союза

ТНК – Транснациональная компания

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

ФАТФ – Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег

ФКУ «Пробирная палата России» – Федеральное казенное учреждение «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации»

ФНС России – Федеральная налоговая служба

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний

ФСС России – Фонд социального страхования Российской Федерации

ФССП России – Федеральная служба судебных приставов

ФТС России – Федеральная таможенная служба

ШОС – Шанхайская организация сотрудничества

ЭДС – Электронные денежные средства

ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

PwC – PricewaterhouseCoopers

ВВЕДЕНИЕ

Выявление, арест и конфискация преступно нажитого имущества и доходов от него — важнейший инструмент в борьбе с внутренней и транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Эти имущество и доходы могут быть представлены в виде денежных средств, находящихся на банковских счетах; ценных бумаг, недвижимости, транспортных средств, предметов искусства, драгоценных изделий и других объектов, имеющих стоимостное выражение. «Грязные» деньги, как правило, прячут за рубежом. Возвращение активов в то государство, в котором они были приобретены, служит целям восстановления справедливости и возмещения социального ущерба от преступных деяний. Решение данной задачи невозможно без сотрудничества с уполномоченными органами иностранных государств.

В настоящее время действия по возврату из-за рубежа незаконно выведенных из страны капиталов активизируются. 23.09.2020 на заседании межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям под председательством главы Администрации Президента был согласован комплекс дополнительных мер по организации возврата из-за рубежа активов, полученных при совершении преступлений на территории России. В их основание легли информация и аналитические материалы, полученные от Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Минюста, МВД, Агентства по страхованию вкладов, Росфинмониторинга и МИДа¹. В числе важных предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Минфина Российской Федерации, направленных на активизацию возврата активов из-за рубежа, — предложение о наделении таможенных органов полномочиями по производству дознания по уголовным делам о преступлениях, связанных с выводом капитала за рубеж².

Для России возврат активов имеет особое значение по ряду причин. Прежде всего, из-за масштабов легального и нелегального вывода активов за рубеж; отсутствия должного финансового контроля, включая государственный, эффективной борьбы с экономической преступностью и неразрывно связанной с ней коррупцией. Контроль и правоохранительная деятельность призваны, прежде всего, не допустить незаконный вывод активов, но, если он все же произошел, материалы контроля являются основой для принятия мер, направленных на возврат этих активов. Просчеты в осуществлении контроля и правоохраны (или правозащиты), лоббирование их ослабления в своекорыстных целях сказываются на масштабах незаконного вывода, имеют и другие отрицательные последствия. Наглядным примером тому является ситуация со строительством на Дальнем Востоке стратегически важной для России судоверфи «Звезда»: суда, которые должны строиться на этой верфи, критически важны для Арктического проекта России — по сути дела, альтернативы морскому пути через Суэцкий канал. Десять лет постройки «Звезды» российскими подрядчиками отмечены неоднократным срывом плановых сроков строительства, постоянным увеличением планового бюджета строительства, банкротством сразу нескольких генподрядчиков. «Бизнес партнеры» за денежное вознаграждение совершали незаконные банковские операции³. В результате достройка судоверфи передана китайской государственной корпорации⁴. Один из руководителей генподрядчика сбежал в США с присвоенными 7,5 млрд руб. Случай со «Звездой» типичный. Такие преступления, помимо прочих отрицательных последствий, влекут банкротство организаций, которые действительно осуществляли строительные работы; наносят непоправимый вред и экономике России в целом, и экономике региона, в котором велись работы; оставляют рабочих без заработной платы. Сложная ситуация в сфере инфраструктурного строительства. Например, мостостроительных организаций в дееспособном состоянии в стране остались единицы. Вместо того чтобы усиливать мощь этих организаций в результате строительства крупных российских объектов, повышать уровень экономического развития России, деньги выводят за рубеж; наступают такие отрицательные последствия, которые отметил Советник Президента РФ А. Белоусов в ходе Восточного экономического форума: «Мы запланировали большие стройки — БАМ, Транссиб, порты. Кто будет это все делать? Вчера были на “Звезде”, работают в три смены, все китайцы... Потому что в Приморье нет ни одной подрядной организации, которая могла бы на себя взять работу»⁵. В ноябре 2019 г. ФГУ «Росморпорт» расторгло контракт с самарской компанией «Больверк», которая в конце 2019 г. должна была закончить строительство глубоководного порта в Пионерском. Цена государственного контракта составила более 7,4 млрд руб. С середины 2018 г. у «Больверка» образовалась многомиллиардная задолженность в результате совершения сомнительных финансовых операций. АСВ потребовало от компании восстановить долги перед кредитным учреждением и подрядчиками; и компанию признали банкротом⁶. Таким образом, генеральный подрядчик вывел основные средства, полученные из бюджета, за рубеж, оставив действительно работающие организации с огромными долгами, и самоликвидировался, причинив ущерб и российскому бюджету в целом, и экономике региона: работники, не получив заработную плату, не заплатят налоги и т. д. Подобных ситуаций с одним строительством множество, при том что есть немало и других сфер для совершения экономических преступлений и вывода полученных от них доходов за рубеж.

В 2019 г. прошла «Неделя ФАТФ», на которой присутствовали представители 205 стран и юрисдикций, а также МВФ, ООН, Всемирного банка и других международных организаций. На данном мероприятии были озвучены итоги четвертого раунда оценки со стороны ФАТФ антиотмывочной системы в России. Наша страна в преддверии этой проверки существенно усовершенствовала законодательство в сфере контроля за финансовыми операциями. ФАТФ дана высокая оценка соответствия российской антиотмывочной системы международным стандартам. Суммарно по рейтингам Россия заняла пятое место в мире по эффективности. Однако было указано: «Тем не менее России следует усовершенствовать свой подход к надзору и приоритезировать преследование сложных схем отмывания денег, особенно касающихся средств, отмываемых за рубежом». Следующий отчет ФАТФ с оценкой указанной системы в России будет представлен в 2023 г.⁷

Сложности выявления нелегального вывода заключаются в том, что этот вывод маскируется под легальный. При увеличении масштабов легального вывода, как правило, увеличиваются и объемы нелегального.

Существуют разные оценки масштабов вывода капиталов из России за рубеж — как легального, так и нелегального. Исчерпывающие и однозначные статистические данные относительно суммы вывода отсутствуют⁸. Крупномасштабный вывод активов за рубеж фиксируется на протяжении всего периода постсоветской российской истории. Прогнозировалось, что объемы вывода капитала из России будут сокращаться, однако этого не произошло. В 2018 г. Банк России ухудшил прогноз по оттоку капитала c 16 млрд до 19 млрд долл. США⁹. В период январь — март 2019 г. из Российской Федерации было выведено практически столько же средств, сколько Центробанк ожидал за весь год¹⁰. По итогам 2020 г. сумма вывода капитала может установить новый промежуточный рекорд. За последние 30 лет из России было выведено более 1 трлн долл. США¹¹.

В 2017 г. Национальное бюро экономических исследований США (NBER) подготовило доклады, оценивающие количество денег, которые вывели из России за рубеж за последние 30 лет. По утверждению авторов доклада, это около 590 млрд долл. США. В докладе отмечалось, что большинство лиц, осуществивших этот вывод, уже сменили гражданство, не являются налоговыми резидентами в России; поэтому чисто российскими капиталами в офшорах теперь можно назвать только 179,6 млрд долл. США.

Вместе с тем очевидно, что бегство капитала из России — и «чистого», и «нечистого» — говорит о больших проблемах в российской экономике. Сырьевой ее характер, не слишком благоприятный инвестиционный климат, недостаточно развитые финансовые рынки и банковский сектор, неверие инвесторов в российскую экономику, ее офшоризация делают отток капитала практически постоянным явлением. Экономисты, говоря о проблеме вывода капитала за рубеж, указывают на неопределенность экономической ситуации в России, и в этой ситуации денежные средства за рубежом являются более надежным способом их сбережения, чем инвестирование их в России. Вывод активов за рубеж — тормоз экономического развития России, безработица и многое другое. Последствия вывода активов — и законного, и незаконного: невозможность для государства в полном объеме собирать налоги и пошлины; а для банков — предоставлять кредиты под низкие проценты, дальнейшее ухудшение инвестиционного климата; отсутствие притока иностранных капиталовложений. Страна отстает в развитии, криминальный капитал коррумпирует государственную власть.

Нелегальный вывод капиталов оценивается примерно в 40–50% объема легального. Например, эксперты Центрального банка и Минэкономразвития оценили нелегальный отток капитала в 2014 г. в 100 млрд долл. США, общая величина нелегального вывоза капитала из России с 2010 по 2015 г. составила 158,77 млрд долл. По оценке Банка России, с 2015 г. объем нелегально вывезенного капитала резко сократился из-за введения жестких мер при проведении финансовых операций. К сомнительным операциям Банк России относит не только подозрительные внешнеторговые сделки, но и похожие на фикцию сделки с ценными бумагами, кредитами и переводом средств на собственные счета. Используется оценка нелегального оттока капитала, основанная на методологии платежного баланса, однако, по мнению специалистов, такая оценка является косвенной, в связи с чем нельзя точно и прямо сказать, что объем незаконного вывода капитала резко сократился. По оценкам иных экспертов, такой нелегальный отток, наоборот, значительно увеличился¹².

Постоянно совершенствуются схемы вывода активов из России. Их множество. Заместитель директора Департамента финансового мониторинга и валютного контроля Банка России отметил две наиболее распространенные схемы в последнее время: с использованием «исполнительных листов» и судебных приставов и «оплата услуг перевозчиков». Новые проблемы: появление «кочующих» предпринимателей — если им отказали в сомнительной операции в одном банке, они идут в другой, это «может продолжаться до бесконечности»; «транзитных банков»¹³.

Бенефициары тщательно прячут активы за рубежом. Например, состояние умершего в 2008 г. Бадри Патаркацишвили было так тщательно спрятано в офшорах, что, по словам наследников, лишь через пять лет им удалось вернуть только часть собственности олигарха. Желающим вывести из России активы оказывают помощь многочисленные фирмы, которые открыто рекламируют себя в Интернете. В сети уже появилась реклама услуг, которые якобы позволят спрятать деньги от американской финразведки. Так, на одном из сайтов, специализирующихся на офшорах, предлагается за 80 тыс. евро купить европейский паспорт на чужое имя, что, по мнению предоставляющей эти услуги фирмы, позволит достаточно надежно скрыть личность и принадлежность банковских счетов. Из плюсов схемы ее авторы отмечают, что шенгенская база данных отпечатков пальцев пока не интегрирована внутри европейской, а значит, опознать человека западные правоохранители не смогут. Среди менее надежных способов авторы предлагают такой вариант, как открытие множества счетов на доверенных лиц на суммы менее 250 тыс. евро. «Для того чтобы не привлекать ненужного внимания к своим счетам, надо использовать не один, а много номиналов таким образом, чтобы на счету такого номинала скопилось не более 250 000 евро, а лучше даже и еще меньше, скажем 100 000 евро. Таким образом, олигарху могут понадобиться услуги нескольких десятков номиналов, проживающих в России. … Итак, деньги олигарха может спасти только народ, которого он когда-то кинул, либо паспорт страны ЕС», — утверждают авторы схемы¹⁴.

Нужно признать, что, как уже было отмечено, принимаются меры по пресечению незаконного вывода активов. В частности, банки, руководствуясь рекомендациями Банка России¹⁵, блокируют операции по оплате товаров, если в таможенных декларациях резидентов-импортеров стоит пометка ФТС России о наличии «признака завышения стоимости ввозимых на территорию Российской Федерации товаров». Однако любая мера мгновенно влечет разработку новой схемы незаконного вывода. В рассматриваемом случае, поскольку доставка товара подтверждена таможней, а оплата за товар не проходит, поставщик обращается в российский арбитражный суд о разблокировке счета. При этом завышенная стоимость товара в суде не оспаривается («поставщик и заказчик пришли к соглашению»), и суд не вправе рассматривать вопрос об этой стоимости. Выносится решение в пользу истца, который с этим решением приходит в банк, счет разблокируется, деньги уходят за рубеж¹⁶. Пока никаких механизмов, препятствующих использованию этой схемы, не разработано.

Следует учитывать, что в нынешних условиях Россия крайне нуждается в финансах, что, в частности, связано с падением экономических показателей из-за пандемии, применением западных санкций, лишением России возможности кредитования в странах, поддержавших эти санкции. Направленность санкций, по мнению директора Института политических исследований С. Маркова, «дестабилизировать обстановку в России. Санкции являются формой установления политического контроля над теми, кто нелегально вывез большие ресурсы. План заключается в том, чтобы поставить перед ними ультиматум: либо вы следуете нашим приказам, либо мы конфискуем эту вашу собственность с угрозой уголовного преследования. План, по всей видимости, должен включать в себя финансирование государственного переворота в России, организацию массовых беспорядков в стране»¹⁷, — предупреждает С. Марков.

Предупреждение незаконного вывода активов, их возврат в Россию — один из путей решения проблемы насыщения российской экономики финансами. В настоящее время используются самые разные механизмы этого предупреждения, вносятся коррективы в законодательство, систему контроля и правоохранительную деятельность. В частности, это налоговая амнистия капиталов, предусмотренная вступившими в силу в феврале 2018 г. поправками в законодательство: в НК РФ, УК РФ. Поправками в УК РФ декларанты зарубежных счетов и активов освобождаются от уголовной ответственности за нарушения налогового и валютного законодательства. В декларации можно указать счета и вклады в зарубежных банках, открытые по состоянию на 01.01.2018, а также зарубежные счета, открытые до 01.01.2018 и закрытые на дату подачи декларации. Амнистия проходила с 01.03.2018 по 28.02.2019. Это уже вторая амнистия. Амнистия продолжена. Обе амнистии показали свою результативность, как представляется, обусловленную в значительной степени и позицией западных стран.

В августе 2017 г. в США был принят очередной пакет антироссийских санкций, в котором Минфину США предписывается ежегодно готовить доклады обо всех связанных с Россией незаконных финансовых операциях за рубежом и обо всех российских олигархах и чиновниках, в том числе из госкомпаний, включая их жен, детей и доверенных лиц. «Закон H. R. 3364»¹⁸ требует составления и ежегодного апдейта (обновления) трех докладов: доклада о влиянии расширенных санкций на операции с государственными долговыми обязательствами Российской Федерации и производными финансовыми продуктами (ст. 242); доклада о связанных с Российской Федерацией незаконных финансовых операциях (или об «отмывании» денег, но отнюдь не только) (ст. 243); доклада о российских «олигархах и квазигосударственных структурах (parastatal entities)» (ст. 241). Похожий закон принят в Великобритании — «Закон о криминальных финансах», по которому английские власти смогут конфисковать любое имущество у иностранцев, если те не докажут, что купили его на легально заработанные деньги. Закон вступил в силу 30.09.2017. Расследование может начинаться в отношении недвижимости, драгоценностей, предметов искусства стоимостью свыше 50 тыс. фунтов у «политически значимых лиц» (politically exposed person, PEP), которыми считаются бывшие или действующие госслужащие и сотрудники государственных предприятий, а также члены их семей и связанные с ними лица. Понятно, что такие меры не могли не повлиять на возврат хотя бы части вывезенных из России активов. Вместе с тем, как представляется, весьма важно, чтобы не только амнистии, но и в целом инициатива борьбы с незаконными финансовыми операциями и возврата выведенных активов исходила из России, тем более что это важная составляющая авторитета страны¹⁹.

Однако, по-видимому, далеко не все, кто вывел активы из России, воспользовались и воспользуются амнистией; не исключена вероятность, что они будут искать для дальнейшего вывода новые возможности, например, криптовалюту, интерес к которой за последние годы сильно возрос. По мнению специалистов, в условиях неадаптированной регуляторной базы и отсутствия устойчивой правоприменительной практики, а также при высоком уровне анонимности криптовалют они могут стать временным или постоянным убежищем для владельцев офшорных капиталов. Хотя власти США, Китая, Евросоюза стремятся поставить криптовалюты под контроль, пока нет ни одного эффективного законного способа, обязывающего раскрывать данные их владельцев, размеры их активов и информацию о движении денежных средств по счетам. Главным направлением для оказания давления с целью деанонимизации держателей криптоактивов власти выбрали криптовалютные биржи, т. е. посредников при их покупке и продаже. На вышеуказанной «Неделе ФАТФ» обсуждались вопросы регламентации отрасли виртуальных активов с целью предотвращения преступности и финансирования терроризма с ее помощью. С учетом высказываний многих политиков в адрес стейблкоинов и их потенциальных угроз криптоиндустрию может ожидать ужесточение регулирования²⁰ Принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». По мнению экспертов, возврат незаконно полученных доходов и скрытых при помощи криптовалюты войдет в обычную практику, как это уже происходит, к примеру, в США²¹.

Крайняя неэффективность контроля и правоохранительной деятельности в пресечении незаконного вывода, привлечении виновных к ответственности отмечена Счетной палатой Российской Федерации. По ее оценке, ФТС России за три года (2012–2015 гг.) возбудила и передала в Росфиннадзор (ныне ликвидирован) 17 374 дела о правонарушениях в сфере валютного контроля и регулирования, который наложил на нарушителей 663,4 млрд руб. штрафов, в бюджет же поступило в итоге всего 3 млн руб., или 0,0005% от суммы выявленных нарушений. При этом часть взысканных по суду средств была возвращена обратно компаниям. Кроме того, аудиторы отметили, что нередко привлекать к ответственности за незаконный вывоз капитала становится некого: все чаще выявляются нарушения с истекшим сроком давности привлечения к ответственности. В 2013 г. таких случаев было 7,4%, а в 2015 г. — уже треть. При этом столь же последовательно сокращается число проверок соблюдения валютного законодательства. По данным Счетной палаты, в 2013 г. проверили лишь 6% от всех внешнеэкономических сделок, в 2014 г. — 5,6%, в 2015 г. — только 4,1%. Осуждены за незаконный вывод капитала в 2013 г. и в 2014 г. по три человека, в 2015 г. — восемь, при этом пятеро освобождены по амнистии. Счетная палата и ранее критиковала Росфиннадзор: из-за урезанного штата эта служба могла лишь выписывать штрафы на основе материалов проверок, которые провели ФТС России и ФНС России. При этом доля бесперспективного долга достигает 99,9%. В феврале 2016 г. Росфиннадзор был ликвидирован. Счетная палата отметила, что и в 2018 г. правоохранительные органы не смогли добиться запланированного показателя возмещения ущерба по расследованным уголовным делам, в том числе из-за отсутствия механизма возвращения похищенных активов. По информации Счетной палаты, плановый показатель должен был составить 40,1%, фактически он составил 27,6%.

Нельзя не отметить объективную сложность привлечения к ответственности виновных в условиях либерализации контроля, правоохранительной и судебной деятельности, интеграционных процессов, открытости российского рынка, снятия всех ограничений для движения капитала²². Безнаказанность влечет рост масштабов незаконного вывода капиталов.

Безусловно, правильнее было бы предупреждать незаконный вывод, в частности с помощью законодательства, регулирующего сферу экономики, контроль и правоохранительную деятельность в этой сфере, чем возвращать активы в Российскую Федерацию. Вместе с тем принятие любых мер, направленных на пресечение незаконного вывода активов из России, встречает резкое сопротивление со стороны заинтересованных в выводе лиц, которые добиваются постоянной либерализации законодательства, регламентирующего указанную сферу. В либерализации заинтересованы мощные силы, прежде всего зарубежные ТНК; коррупционеры, значительная часть российского бизнеса, в том числе тесно работающие с зарубежными ТНК, российские фирмы-импортеры, перевозчики, экспедиторы и т. д., связанные с импортом; производители, владельцы складов, реализаторы и другие «сопричастные» к фальсифицированной и контрафактной продукции, которая буквально заполонила рынок не только России, но и всего ЕАЭС; обслуживающие их банки, биржи и т. д. Нужно отметить стремление российских финансовых организаций к максимальному получению прибыли при совершении незаконных переводов средств за рубеж; нежелание Запада возвращать активы России, неприменение правоохранительными органами действенных механизмов возврата. Наверное, исключение составляют только российские производители качественной продукции, немногочисленные и находящиеся в весьма сложном финансовом положении, и поддерживающий их Минпромторг России: они выступают за усиление контроля и правоохранительной деятельности (чтобы в этом убедиться, достаточно ознакомиться с материалами международного форума «Антиконтрафакт», проводимого ежегодно в столицах стран Евразийского экономического союза), однако, по-видимому, не имеют решающего голоса при создании законодательства, относящегося к экономике.

В этой связи весьма важно проанализировать состояние существующей системы финансового контроля, включая валютный, и правоохранительной деятельности, направленной на розыск, арест, возмещение ущерба от незаконных финансовых операций и коррупции, включая возврат незаконно выведенных активов из-за рубежа; разработать меры, направленные на совершенствование этой деятельности. Для этого следует также проанализировать структуру преступлений, связанных с выводом активов за рубеж. Нельзя не отметить высокую латентность этой преступности. По некоторым оценкам, выявленное количество преступлений в сфере экономической деятельности составляет не более 5% от реально совершаемых уголовно наказуемых деяний. Официальная уголовная статистика свидетельствует о постоянном снижении уровня экономической преступности. Скорее, на наш взгляд, данная тенденция характеризует не реальный уровень экономической преступности, а направленность уголовной политики, деятельность органов, причастных к выявлению и борьбе с этой преступностью. Есть данные, свидетельствующие о принципиально иной динамике. Так, рост числа финансовых нарушений, рост их масштабов не может не свидетельствовать о росте и экономической преступности. Между тем Счетная палата Российской Федерации определяет объем потерь от финансовых нарушений, например, за 2017 г. на уровне 1,9 трлн руб.²³, а также указывает на тот факт, что «как в количественном, так и в цифровом выражении результат наших мероприятий свидетельствует о том, что, к сожалению, пока, на данном этапе времени, количество нарушений у нас возрастает. Если в 2016 году их было 3855 на сумму 965 млрд руб., то сейчас за 11 месяцев 2017 г. — это уже 3980 на сумму 1 трлн 556 млрд руб.»²⁴. В 2018 году объем выявленных нарушений при исполнении бюджета составил 426 млрд рублей. Однако это произошло в период реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, перехода на риск-ориентированный контроль и, возможно, вызвано либерализацией контроля. При этом по уголовным делам это от силы до 2–3 млрд рублей в год²⁵. В 2019 г. Счетная палата выявила нарушений на сумму 890 млрд рублей²⁶.

Активы выводятся за рубеж прежде всего лицами, совершившими экономические преступления, и коррупционерами. В 2018 г., по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сумма взяток оценивается в 1,8 млрд руб., а материальный ущерб от коррупционных преступлений по итогам 2018 г. составил 65,7 млрд руб.²⁷ Национальный антикоррупционный комитет дает оценку: «Около 30% бюджета в той или иной степени вовлечены в коррупционный оборот», причем речь идет прежде всего о государственных заказах и закупках²⁸.

Актуальность избранной темы связана также с большой вероятностью роста масштабов незаконного вывода активов из России путем использования условий интеграционного процесса, многочисленных новелл законодательства ЕАЭС, которые создают широкие возможности для совершения экономических преступлений. Становление, функционирование и дальнейшее развитие ЕАЭС высвечивают новые проблемы. Среди них особо следует выделить такие, как деформация понятия частной собственности, а именно игнорирование рационального, отвечающего требованиям рыночной экономики управления материальными и финансовыми активами; отсутствие приемлемой экономической ситуации, при которой могла бы развиваться равная и добросовестная конкуренция национальных компаний и пресекалась бы коррупция; сложности с внедрением и последовательным применением мер таможенно-тарифного регулирования в ЕАЭС (интеграционных, регулирующих, мотивационных и др.), обеспечивающих развитие ВЭД в интересах национальных экономик и т. д. Все эти факторы сказываются на проблеме вывода активов. В последнее время с учетом расширения числа государств — участников Евразийской экономической интеграции отмечается увеличение количества качественно новых преступных схем вывода за рубеж денежных средств, совершаемых организованными группами, с применением современных технологий. Сложилась целая система легальных, полулегальных и нелегальных этих схем, к исполнению которых преступниками привлекаются высококлассные специалисты в областях международного, финансового, таможенного права, фондовых рынков и ценных бумаг, задействуются кредитно-финансовая, банковская и судебная системы. Большая общественная опасность этого вида преступлений заключается в затрагивании практически всех сфер экономической деятельности государств — членов ЕАЭС в связи с коррупцией, сложностью их выявления.

Нельзя не признать, что новые возможности для совершения экономических преступлений и вывода активов предоставляются новеллами законодательства, регламентирующего деятельность свободных экономических зон, свободных портов.

Далеко не всегда усилия правоохранительных органов, направленные на возврат активов из-за рубежа, увенчиваются успехом. Однако положительные примеры есть. Так, благодаря решениям европейских судов все зарубежные активы беглого экс-владельца «Межпромбанка» С. Пугачева были заморожены. А по делу «Банка Москвы» в Лондоне конфисковали имущество у беглого российского миллиардера А. Чернякова. Лондонский суд также принял решение в пользу банка ВТБ, которому более 600 млн руб. задолжал сибирский сельскохозяйственный олигарх П. Скурихин. Все его найденные за рубежом активы были выставлены на продажу, сам Скурихин в итоге объявил себя банкротом, оставшись должным еще 11 млрд руб.

Нужно активизировать работу по возврату активов, иначе Россия со временем потеряет шанс вернуть хотя бы часть их. Так, российские активы их обладателями распродаются с тем, чтобы эмигрировать за рубеж. По данным агентства Reuters, за последние годы вместе с деньгами эмигрировали более трети российских олигархов. Из тех, кто остался, многие перевели свои зарубежные активы на подставных лиц или эмигрировавших родственников. Как сообщается в СМИ, владельцы банков, которые принял на санацию Банк России, также выводили почти все деньги вкладчиков, пока даже неизвестно куда. Дыры в этих банках были заполнены бюджетными деньгами.

Работникам государственных органов, задействованных в возврате активов из-за рубежа, необходимо знать возможности международного сотрудничества в этом деле, а значит, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации и иметь представление о работе соответствующих международных организаций. Следует использовать опыт иностранных государств в решении вопроса о возврате активов. В монографии подробно раскрываются указанные возможности и иностранный опыт.

Вышесказанное определило выбор темы монографического исследования. В работе помимо вопросов возврата «грязных» денег рассматриваются проблемы, связанные с предупреждением их вывода, с существующей в России системой финансового контроля.

Объектом проведенного исследования является совокупность правоотношений в сфере розыска, наложения ареста, конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества.

Предметом исследования выступают законодательство о розыске, наложении ареста, конфискации, возврате имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, доходов от такого имущества, деятельность контролирующих и правоохранительных органов в рассматриваемой сфере, а также соответствующая правоприменительная практика.

Цели исследования — разработка на основе анализа правоприменительной практики, международных документов и российского законодательства теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности деятельности контролирующих и правоохранительных органов в рассматриваемой сфере.

Поставленные цели обусловливают решение следующих задач исследования:

— анализ правовой основы, системы компетентных органов и современного состояния розыска, наложения ареста, конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества;

— выявление на основе анализа существующих в настоящее время проблем, сложностей в сфере возврата активов;

— разработка предложений по повышению эффективности деятельности контролирующих и правоохранительных органов.

При осуществлении данного исследования использовалась информация официальных сайтов органов прокуратуры РФ, Росфинмониторинга, ЕАЭС, Банка России, сайтов иных государственных органов. Эмпирическая база исследования достаточно обширна и включает материалы контролирующих и правоохранительных органов, данные статистической отчетности, докладные записки прокуроров, а также материалы коллегий прокуратур, информационные письма, обзоры и другие аналитические документы, акты прокурорского реагирования, методические материалы органов прокуратуры, уголовные дела и дела об административных правонарушениях в сфере экономики, международные запросы об оказании правовой помощи, ответы на них и др. Проводились опросы сотрудников правоохранительных органов по тематике исследования.

Монография может представлять интерес для широкого круга читателей: законодателей, предпринимателей, государственных служащих, работников контролирующих и правоохранительных органов, участников ВЭД, судей, ученых, преподавателей вузов, студентов и др.

Глава 1.
ВЫВОД АКТИВОВ ЗА РУБЕЖ И РОССИЙСКАЯ СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
РОЗЫСК И АРЕСТ ИМУЩЕСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЯ, РОЗЫСК ИМУЩЕСТВА КРЕДИТОРАМИ И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

§ 1.1. Критерии разграничения законного и незаконного вывода активов за рубеж

Исследование проблем сотрудничества России с другими государствами в сфере розыска, ареста, конфискации, возврата активов, полученных преступным путем, требует прежде всего анализа масштабов вывода активов, его причин, значимости этой проблемы для обеспечения национальной, в том числе экономической, безопасности.

Помимо вышеотмеченных негативных последствий легального и нелегального вывоза капиталов из России сокращение внутренних капиталов создает искусственный спрос на более дешевые международные кредитные ресурсы, стимулирует рост внешней задолженности России. В Россию не инвестируется прибыль, полученная от «сбежавшего» из страны капитала. Ежегодно бюджет страны несет большие потери в виде недополучения налогов с доходов, полученных за рубежом, а также налогов на недвижимость. По оценкам специалистов, размещенный за рубежом российский капитал оценивается в 200–300 млрд долл. В Россию должно переводиться до 1–2 млрд долл. доходов от активов за рубежом, но, согласно платежному балансу Российской Федерации, их легальный приток составляет лишь 0,1 млрд долл. США. Вывоз капитала в значительных размерах отрицательно воздействует на состояние платежного баланса страны, сокращаются валютные резервы, что сказывается на курсе рубля. Нарушается устойчивость финансовых рынков, что приводит к асимметрии основных его сегментов.

Отток капитала сказывается на многих макроэкономических показателях России, что, в свою очередь, влияет на конкурентоспособность страны на мировом рынке. Разница в темпах притока и оттока инвестиций из экономики страны предопределила тенденцию, крайне негативную для перспектив развития национального экономического потенциала: во внешнеэкономической инвестиционной деятельности сформировалось отрицательное сальдо инвестиций, когда объем их оттока многократно превышает поступления из-за рубежа. Российский вариант экспорта капитала осуществляется в размерах, превышающих возможности ее платежного баланса и золотовалютных резервов. Сложившаяся ситуация является серьезным тормозом для реализации национальных проектов и экономического роста.

В Концепции противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, утвержденной Президентом РФ 30.05.2018, к одному из основных рисков совершения сделок (операций) отнесен незаконный вывод денежных средств и иных активов за рубеж (п. 4 раздела II).

Несмотря на масштабность и вредность для экономики страны вывода за рубеж денежных средств и имущества, а также на неоднократные публичные заявления власти о решении данной проблемы, до сих пор в России кардинально эта проблема не решается, и конкретные меры, позволяющие ее решить, не принимаются; заинтересованные в выводе активов лица мощно лоббируют принятие законов, направленных на либерализацию контроля, в особенности валютного, и борьбы с экономической преступностью. Наибольший отток капитала фиксируется в банковском секторе, но и из прочих секторов он также весьма значительный.

Прямое определение объемов нелегального вывоза капитала из страны, по мнению специалистов, невозможно ввиду его законспирированности, любые оценки являются косвенными.

Наиболее корректным и часто используемым в аналитических целях подходом служит, как отмечают экономисты, комплексное рассмотрение данных из различных областей статистики, прежде всего платежного баланса. Применение такого подхода не может претендовать на детальную точность расчетов, но позволяет получить весьма обоснованную оценку масштабов бегства капитала из России. В платежном балансе, разрабатываемом Банком России, имеется ряд показателей, на основе которых может быть получена оценка объемов бегства капитала. К числу таких показателей в первую очередь могут быть отнесены: данные о торговых кредитах и авансах, предоставленных российскими предприятиями и организациями зарубежным партнерам; данные об изменении задолженности по своевременно не поступившей экспортной валютной и рублевой выручке и своевременно непогашенным импортным авансам; статья «чистые ошибки и пропуски» платежного баланса. Каждая из указанных трех статей платежного баланса в методологическом плане формально не связана с нелегальным вывозом капитала. Однако анализ этих статей в платежных балансах России позволяет обнаружить закономерности, свидетельствующие о том, что их содержание объективно отражает нелегальный вывод капитала²⁹.

Так, сомнительные операции составляли в период 2013–2017 г.: 25,9; 33,3; 38,8; 26,5; 8,67 млрд долл. США; нелегальный вывоз: 35; 42; 49,2; 35,4; 3,5 млрд долл. США. Следует отметить, что в 2018 г. Центральный Банк Российской Федерации впервые опубликовал свою оценку объема и структуры сомнительных операций коммерческих банков и их клиентов³⁰.

При оценке масштабов вывода активов основными понятиями являются: «имущество», «капитал», «активы», «вывод активов», «отток капитала», «нелегальный вывод активов» «репатриация», «амнистия».

Имущество — в соответствии с ГК РФ — любое движимое и недвижимое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, за исключением отдельных видов указанного в законодательных актах имущества, которое не может принадлежать гражданам и юридическим лицам.

Капитал — одно из основных понятий финансового менеджмента и одна из самых сложноинтерпретируемых бухгалтерских категорий. Практически каждая учетная теория дает собственную трактовку данному понятию. Это порождает неоднозначность трактовки и разнообразие смежных терминов: «капитал компании», «собственный капитал», «заемный капитал», «привлеченный капитал», «акционерный капитал», «остаточный капитал», «интеллектуальный капитал» и пр.

В отечественной и зарубежной литературе в трактовке понятия «капитал» проявляется его двойственный характер. Капитал принято рассматривать как денежную сумму, вкладываемую собственником предприятия с целью получения прибыли, находящую свое отражение в пассиве баланса. Также капитал выступает как совокупность средств производства (актив баланса)³¹.

Дефинициями понятия «активов» в Экономическом словаре являются: 1) любая собственность компании; машины и оборудование, здания, запасы, банковские вклады и инвестиции в ценные бумаги, патенты (в западной практике также деловая репутация); 2) часть бухгалтерского баланса, отражающая материальные и нематериальные ценности предприятия с точки зрения их состава и размещения; 3) превышение доходов над расходами в некоторых видах балансов (платежный баланс и т. д.); 4) в зарубежной практике это любой предмет, материальный или нематериальный, который представляет ценность для своего владельца³².

В Коммерческом словаре под «активом», принадлежащим юридическому или физическому лицу, в узком значении понимается «первая часть инвентаря или левая сторона баланса, представляющая приуроченное к определенному моменту времени положительное имущество предприятия, т. е. совокупность его вещных и обязательственных прав, куда входят наличные деньги, товары, сырье, процентные бумаги, здания и сооружения, обзаведение и устройство, векселя полученные, дебиторы по открытым счетам, вперед уплаченная аренда, наем и т. д.», а в широком смысле слова под «активом» понимается совокупность всех имущественных ценностей, обращающихся в хозяйстве (к активу в широком значении слова относится и чужое имущество, временно находящееся в данном хозяйстве)³³.

С учетом близких по значению понятий «капитала» и «актива» в данной работе эти понятия могут использоваться в качестве синонимов и под ними можно понимать в том числе и имущество (денежные средства, электронные денежные средства, валютные ценности и ценные бумаги), полученное (приобретенное) в результате злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческого подкупа либо иного преступления (правонарушения) вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими лицами, а также совершения перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.

«Вывод активов», «вывоз капитала» — это перемещение активов, в том числе капитала, с таможенной территории одного государства на территорию другого. «Нелегальный вывод», «нелегальный отток», «бегство капитала» — все это различные определения незаконного экспорта активов.

Вывод капитала (активов) за рубеж — разнохарактерное явление, включающее в себя полностью криминальные виды вывоза активов, незаконные, но не преступные разновидности и совершенно легальные разновидности вывоза капитала за пределы страны. Критерием разграничения законного и незаконного вывода активов за рубеж является соответствие их законодательству. Можно выделить:

— легальные способы вывода активов;

— незаконные, но не преступные способы;

— преступные способы, в основе которых лежит совершение некоторых преступлений в сфере экономической деятельности.

Легальный вывод капитала — государственное и частное движение капитала, портфельные и прямые инвестиции, кредиты другим странам, прочие легальные формы вывоза капитала. Вывоз лицензируется, при таком вывозе в бюджет поступает определенный доход, а также учитывается реинвестируемая прибыль. При легальном вывозе капитал получен в результате законной деятельности; способы вывоза его за границу и невозвращения в Россию также являются законными. Вхождение России в мировую экономическую систему предполагает возможность вывоза капитала. К примеру: законное инвестирование российских активов в экономику других стран; внешнеэкономическая деятельность, осуществляемая в соответствии с российским законодательством, размещение в зарубежных банках легальными российскими собственниками средств, законно полученных от экономической деятельности с учетом оговорок, установленных Законом о валютном регулировании, и др.

Важнейшим отличием легального вывода денежных средств за рубеж от нелегального, как отмечают специалисты, является наличие деловой цели. Например, в настоящее время многие российские компании осуществляют свою деятельность сразу в нескольких странах мира, в том числе и в тех случаях, когда источником основного дохода является территория Российской Федерации. При этом уже недостаточно вести работу исключительно через российское юридическое лицо. Так, при приобретении товара у европейских или азиатских производителей нередко требуется своя зарубежная компания для заключения долгосрочных контрактов с производителями товаров, логистическая сеть в виде аффилированных транспортных, складских, лизинговых посредников, зарубежных сбытовых компаний, холдинговые компании, контролирующие всю группу, компании по управлению недвижимостью и т. д. Обращение к иностранным компаниям при таком формате деятельности дает предсказуемые условия работы, возможность использовать зарубежные кредитные ресурсы, вывести расчетные центры в субъекты льготного налогообложения, центры прибыли — в офшоры, при этом увеличивая капитализацию всей группы.

Офшорные центры прибыли дают возможность реинвестирования накопленного капитала в любую страну. Все эти действия прозрачны, легальны и при должной отработке не противоречат российскому законодательству. Наиважнейшим должен являться тот факт, что значительная часть выведенных российских финансовых ресурсов возвращается в Россию в форме прямых инвестиций или займов от иностранных компаний.

Законным выводом активов может быть вложение денег в уставный капитал иностранной компании, заключение договора простого или инвестиционного товарищества с нерезидентом, выдача кредита иностранной компании и др.

Основные формы легального вывоза капиталов за рубеж — торговые и коммерческие кредиты. Предоставление коммерческих кредитов в мировой практике стимулирует развитие экспорта товаров и услуг. В России, как правило, — стимулирует импорт.

Вывод активов во многом обусловлен макроэкономической политикой страны, из который активы выводятся, высокими ставками налогообложения, высокой реальной инфляцией и низкими реальными ставками по депозитам, бюрократическими ограничениями. В результате доходные для государства инвестиции могут быть малодоходными для самих инвесторов. К сказанному добавляется нестабильность макроэкономической политики, политические и социальные риски. Одновременно с этим инвестиционный климат для иностранных инвесторов в стране — экспортере капитала может быть другим. Для них налоги и ограничения могут быть меньше, чем для резидентов, а обязательства по отношению к ним правительство может выполнять строже, чем по отношению к национальным инвесторам. В этом случае владельцу капитала безопаснее и выгоднее присутствовать на рынке капиталов своей страны в роли иностранного инвестора. Соответственно, наблюдается приток иностранного, особенно ссудного, капитала в страну, из которой капитал сбежал. Чаще всего странами-импортерами выступают офшорные зоны. Иностранные инвестиции больше являются реинвестированием ранее вывезенных за рубеж капиталов.

По мнению специалистов, главная причина вывоза капитала — фундаментальная нестабильность общественной и хозяйственной жизни России, нестабильность институциональной обстановки, включая налоговую систему.

Эксперты отмечают, что цивилизованный экспорт капитала в России занимает лишь небольшую долю в процессе вывоза капитала, а основная часть вывезенного капитала приходится на незаконный вывоз, который оказывает негативное воздействие на различные сферы российской экономики³⁴.

Возможно одновременное перемещение и легального, и нелегального капитала. Под видом законных сделок может осуществляться и незаконный вывод капитала. Способов множество, они реализуются через фирмы-однодневки, открытие собственных счетов в иностранных банках и т. д.³⁵ О незаконном выводе свидетельствует его цель — личное обогащение сопричастных лиц, сопряженное с нанесением ущерба предприятию, его акционерам, кредиторам, государству и т. д. Отсутствуют доказательства законности происхождения средств: продажа товаров, имущества, выполнение работ, оказание услуг не осуществляются.

На практике, при рассмотрении споров в суде, доказать факт незаконного вывода активов бывает очень затруднительно — руководитель организации, осуществившей вывод активов, как отмечают специалисты, будет утверждать: операции были легальные, но «подвел партнер» или «неправильно были просчитаны риски». Привлечение к ответственности за преднамеренный незаконный вывод активов бывает достаточно редким.

Незаконный вывоз активов означает нарушение валютного законодательства, сами эти активы часто имеют криминальное происхождение или же, будучи легального происхождения, стремятся уйти от налогов через нелегальный вывоз капитала. В литературе даются различные определения нелегального вывода активов. Например, это вывод частного капитала за пределы страны с применением легальных и нелегальных методов вывода денежных ресурсов из отечественной экономики и нанесением ей реального ущерба. Ученые, в том числе зарубежные, указывают следующие характеристики нелегального вывоза: «анормальное движение капитала из страны», «аккумулирование частным сектором иностранных нетто-активов в то время, когда государство считает необходимым накапливать иностранные нетто-обязательства или сокращать свои иностранные нетто-активы», «капитальные трансферты противоречат политическим целям...» и т. д.

Вывоз активов эмигрантами может быть законным и незаконным. Вывод капитала может мотивироваться покупкой недвижимости, ценных бумаг, целями обучения, лечения, однако в легальном потоке могут быть и нелегальные активы.

Помимо резидентов страны в выводе капитала активно участвуют и нерезиденты. Их капитал, как отмечают российские экономисты, активно показал себя во время финансового кризиса 1998 г.: освободился от ценных бумаг и, получив прибыль, ушел вновь за рубеж. В экономической литературе отмечаются факты невозврата активов, полученных нерезидентами от российских банков кредитов, и зачисления капиталов на зарубежные счета резидента (разновидность мнимых сделок); завышение процентов по кредиту и т. д.

Вывод капитала, как легальный, так и нелегальный, осуществляют и юридические, и физические, в том числе должностные лица. Согласно законодательству, физическое лицо вправе открыть счет в иностранном банке, проинформировав об этом налоговые органы. Справка с пометкой ФНС России предъявляется в национальном банке, после чего деньги будет разрешено переводить. Как отмечают экономисты, службы ФАТФ и государственные инспекции РФ не ведут контроль за движением средств между счетами, которые открыты одним и тем же лицом. Такая операция как сделка не классифицируется. Переброска денег с заграничного банковского счета для личного пользования (на оплату товаров и услуг, покупку дома и автомобиля) не проверяется иностранными контролирующими органами. Как рекламируется в интернете: «При грамотном документальном сопровождении все стадии процедуры перевода будут считаться легальными»³⁶.

Физические лица нередко нелегально вывозят драгоценности, редких животных и растения, культурные ценности; взяткополучатели — свой «доход». Однако основными участниками процесса миграции капитала в мире являются транснациональные корпорации. В России — финансово-промышленные группы, прежде всего топливно-энергетического комплекса. Ведущими российскими экспортерами капитала являются компании «Газпром», «Лукойл», коммерческие банки. Предприятия выводят неучтенную продукцию. Банки — и технические посредники в процессе вывода чужого капитала, и активные участники вывоза активов самого банка, а именно своих клиентов. Банки открывают свои представительства и филиалы, а также выводят активы путем размещения капитала как в ссудной форме, так и в предпринимательской. Известный факт в начале перестройки: полученные государством за рубежом кредиты в размере около 22 млрд долл. США через федеральный бюджет были направлены на кредитование отраслей и предприятий. Спустя некоторое время эти средства переводились на валютные счета уполномоченных банков и затем «уходили» за рубеж. И в настоящее время известны факты, когда бюджетные средства, направленные обанкротившимся коммерческим банкам, возвращались не клиентам банков, а также направлялись за рубеж.

На незаконный отток капиталов, применение тех или иных способов их вывода влияют и изменение законодательства, соглашения ФАТФ, которые стали обязательными для исполнения, ужесточение банковского контроля. Например, ранее активно применялись такие способы, как лизинг, консалтинг, учет прав на покупку акций в зарубежных депозитариях; использовались, учитывая «лояльность банковских учреждений», офшорные фирмы как инструмент для финансовых операций (одновременно осуществлялся уход от налогов в российской юрисдикции). После принятия антиофшорных законов на фоне укрепления мирового фискального сотрудничества осуществлять такие операции стало намного сложнее. По статистическим данным Банка России, в 2016 г. отток капитала из страны составил около 16 млрд долл. США. До принятия антиофшорных законов в 2011 г. из банковского сектора России было выведено 80,5 млрд, из частного и других — 56,4 млрд долл. США. Сегодня мир «накрыло волной» глобальной налоговой прозрачности.

Как указывают экономисты, к нелегальному вывозу капитала относится и такое чисто российское явление, как избавление от рублей и перевод их в валюту, так называемое «внутреннее бегство капитала», объясняемое недоверием к рублю. Это явление имеет отрицательное влияние на российскую экономику. Наличная иностранная валюта практически не регулируется Правительством Российской Федерации, кроме того, такая валюта обеспечивает значительную часть оборота теневой экономики.

По вопросу причин существования оттока капитала из России высказывается немалое количество авторских мнений. Так, по оценке главного аналитика ООО «Центр аналитики и финансовых технологий» («ЦАФТ») Антона Быкова, «отток капитала — главный и наиболее наглядный показатель того, как отечественный и иностранный бизнес оценивает политическую и экономическую обстановку в стране. Два противоборствующих желания инвесторов: с одной стороны, сохранить капитал, с другой — обеспечить на него приемлемую норму доходности — формируют волны притока и оттока капитала. При этом, как правило, большие волны появляются не спонтанно, этому предшествуют поступательное превышение одного желания над другим. На текущий момент — примерно в середине процесса смещения приоритетов бизнеса в сторону желания капитал сохранить. Это происходит как в России, так и во всем мире, и практически в каждой стране, наряду с общемировыми факторами есть и свои, специфические. Например, в Турции это внутриполитическая нестабильность, выливающаяся в индивидуальные противоречия Президента Эрдогана с любыми странами, в том числе с США, которые пытаются ослабить его власть в стране. А в России это противостояние с Западом, а также российская инфраструктурная и технологическая отсталость, мешающая развитию экономики»³⁷.

Специалисты Банка России основными причинами утечки капиталов из России называют неустойчивую экономическую и политическую ситуацию в стране, криминализацию и коррумпированность экономики, ее долларизацию, а также высокий уровень налогового бремени и неплатежей в экономике³⁸.

Вывод из России активов вне всякой реальной предпринимательской деятельности зачастую оформляется фиктивными сделками, осуществляющимися с целью вывода в офшорную зону собственных и чужих средств, в том числе бюджетных. В рамках ГК РФ такие сделки являются ничтожными, и за их совершение предусмотрена гражданская, административная и уголовная ответственность. Помимо нарушения валютного и «антиотмывочного» законодательства, в этих сделках «закладывается» уклонение от уплаты налогов.

На практике нелегальные способы вывода активов нередко изощренно маскируют под легальные.

Незаконные, но не преступные разновидности вывода активов за рубеж могут быть подразделены на следующие группы:

а) вывод из России активов незаконный, но не преступный как по способам его осуществления, так и по происхождению активов. Например, правонарушения юридических лиц — в связи с тем, что в России не установлена уголовная ответственность этих лиц. Это могут быть таможенные, налоговые, предпринимательские или иные правонарушения, не являющиеся преступными;

б) вывод за рубеж капитала законного по происхождению, но с использованием незаконных, но не преступных способов его осуществления;

в) вывод незаконного по происхождению капитала, но законными способами его осуществления. Например, вывоз из России путем декларирования валюты или с помощью кредитных карточек и т. п. капиталов, полученных в результате незаконного предпринимательства, не являющегося тем не менее преступным.

Преступным, криминальным выводом активов за пределы Российской Федерации может быть:

а) преступный вывод за рубеж активов как по способам его осуществления, так и по происхождению капиталов (например, вывоз из России контрабандным способом, подпадающим под понятие уголовно-наказуемой контрабанды, капиталов, полученных в результате преступного незаконного предпринимательства, и т. д.);

б) криминальный вывод за рубеж активов, не преступных по происхождению, но преступный по способам его осуществления (например, вывоз из России контрабандным способом наличных денежных средств и (или) денежных инструментов, полученных в результате законной экономической деятельности; уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации);

в) криминальный вывод за пределы России преступных по происхождению активов, но не преступный по способам его осуществления (например, вывоз из России законным способом — путем декларирования валюты или с помощью кредитных карточек — капиталов, полученных в результате преступного незаконного предпринимательства).

Касаясь незаконного вывода активов за рубеж в иностранной валюте, следует отметить, что в Законе о валютном регулировании понятия «незаконных» или «запрещенных» валютных операций нет. Эти понятия содержатся в ст. 15.25 КоАП РФ, согласно которой под ними понимаются валютные операции, запрещенные валютным законодательством или осуществленные с нарушением валютного законодательства, включая:

— куплю-продажу иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, минуя уполномоченные банки;

— осуществление валютных операций, расчеты по которым произведены, минуя счета в уполномоченных банках или счета (вклады) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, в случаях, не предусмотренных валютным законодательством;

— осуществление валютных операций, расчеты по которым произведены за счет средств, зачисленных на счета (вклады) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, в случаях, не предусмотренных валютным законодательством.

Риски совершения незаконных валютных операций возникают в расчетах между валютными резидентами и нерезидентами, в расчетах валютных резидентов между собой, при вывозе из России или ввозе в Россию валютных ценностей, при совершении платежей на счетах валютных резидентов России за рубежом и в других случаях.

С 14.05.2018 банки получили возможность отказывать в осуществлении валютной операции, если она нарушает валютное законодательство, в том числе при выводе активов из России за рубеж (абз. 4 ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании). Расширен перечень оснований для отказа в проведении валютной операции, включая совершение запрещенных валютных операций между резидентами. Так, банк должен будет отказать в осуществлении операции в нескольких случаях: если это неразрешенная валютная операция между резидентами, если это неразрешенный перевод денег на зарубежный счет резидента или резидент не вправе осуществлять валютную операцию, а также в случае, если валютная операция нарушает положения других актов валютного законодательства.

Перечень организаций, контролирующих сделки, достаточно обширен. Это и страховые и лизинговые компании, профессиональные участники рынка ценных бумаг, ломбарды и другие организации, осуществляющие покупку и продажу драгоценностей и драгметаллов, букмекерские конторы, тотализаторы, негосударственные пенсионные фонды, организации, оказывающие посреднические услуги при сделках с недвижимостью. Проверяют сделки адвокаты, нотариусы и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг.

Согласно п. 9 Концепции противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, основными задачами по совершенствованию механизма участия в деятельности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, и специалистов, входящих в эту систему, являются обеспечение применения риск-ориентированного подхода в их деятельности, проведение ими оценки угроз и уязвимостей, возникающих вследствие деятельности их клиентов, а также обеспечение прозрачности финансовых операций и принятие мер по предотвращению или минимизации негативных последствий.

Законом № 115-ФЗ предписано, что вышеназванные организации обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, разрабатывать правила внутреннего контроля. Статьей 7 данного закона устанавливаются критерии выявления и признаки необычных сделок:

— запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

— несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации;

— выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

— совершение операции, сделки клиентом, в отношении которого уполномоченным органом в организацию направлен либо ранее направлялся запрос о имеющейся у организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, информации об операциях клиентов и о бенефициарных владельцах клиентов, предусмотренный подп. 5 п. 1 данной статьи³⁹;

— отказ клиента от совершения разовой операции, в отношении которой у работников организации возникают подозрения, что указанная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма;

— иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 № 667 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» приказом Росфинмониторинга от 08.05.2009 № 103 утверждены рекомендации по разработке критериев выявления и определению признаков необычных сделок, согласованные с ФКУ «Пробирная палата России», Роскомнадзором. Организациям и иным лицам рекомендовано включать критерии и признаки необычных сделок в программу выявления операций (сделок), подлежащих обязательному контролю, и операций (сделок), имеющих признаки связи с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма. Программа разрабатывается в составе правил внутреннего контроля в целях определения, оценки и принятия мер по снижению собственных рисков возможного вовлечения в процессы отмывания преступных доходов и финансирования терроризма, а также выявления операций (сделок), в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.

В Рекомендациях дано около 250 критериев и признаков необычных сделок, рекомендуемых для включения в указанную программу. Кроме того, при разработке правил внутреннего контроля вышеуказанными организациями (иными лицами) могут использоваться и иные критерии выявления, а также признаки необычных сделок, разработанные с учетом особенностей деятельности конкретной организации (иного лица).

Еще один вопрос, который широко обсуждается в научных кругах, — это возможность репатриации сбежавшего капитала. Репатриацию классифицируют на добровольную и принудительную. Один из наиболее противоречивых вопросов в ходе осуществления добровольной репатриации — объявление амнистии капиталу, вывезенному нелегально; амнистии в отношении лиц, совершивших противоправные деяния, связанные с размещением финансовых активов за рубежом. По мнению ряда российских экономистов, объявление подобной амнистии неприемлемо как по этическим причинам («нельзя создавать прецедент»), так и по экономическим («амнистией бежавший капитал обратно не заманишь»⁴⁰). Представляется, что амнистия не приведет к ощутимому возврату капитала в нынешней ситуации, когда по-прежнему сильны мотивы к бегству капитала, но нанесет серьезный урон и без того невысокому уровню законопослушности российских предпринимателей. В условиях экономического подъема добровольная репатриация будет происходить активно и без амнистии, пусть и под видом иностранного капитала.

Помимо добровольной, необходима и принудительная репатриация капитала. Принудительная репатриация требуется в случае нарушений валютных и экспортных операций. В частности, нарушения российским инвестором порядка использования разрешения на осуществление инвестиций за рубежом или в случае непредоставления российским инвестором требуемых сведений в ходе систематического государственного учета и инвентаризации российских инвестиций за рубежом.

Как известно, Россия заключила соглашения о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями валютного и экспортного контроля с рядом стран. Подобные соглашения, а также добровольное согласие некоторых стран предоставлять информацию о вложенных в их экономику российских инвестициях могут быть базой для получения сведений о нелегально вывезенном российском капитале. В тех случаях, когда эти нарушения подпадают под ст. 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем» или статьи УК РФ о контрабанде, они могут наказываться лишением свободы с конфискацией имущества. Подобную конфискацию имущества, если это имущество представлено инвестициями за рубежом, можно трактовать и как необходимость принудительной репатриации этих инвестиций из-за рубежа в российскую казну, если они являются собственностью осужденных лиц.

Подытоживая вышеизложенное, следует сделать вывод о продолжающемся процессе оттока активов из России, включая как легальные, так и нелегальные его способы. Сохраняется тенденция роста масштабов вывода, что является мощным фактором, негативно влияющим на состояние российской экономики. Нелегальных способов множество, и они скрываются под видом легальных экономических отношений. Легальные причины вывода активов связаны в основном с проблемами в российской экономике. Нелегальные — с попытками легализовать преступные доходы. Разграничение легальных и нелегальных способов вывода — проблема, далекая от решения. Нелегальные способы вывода постоянно совершенствуются с учетом возможностей «обойти» новеллы законодательства. Критерии разграничения: наличие (отсутствие) действительной предпринимательской цели, осуществление реальных сделок, связанных с передачей имущества (купля-продажа и т. д.), выполнением работ, оказанием услуг, выполнением требований валютного и другого законодательства (лицензирование и пр.).

§ 1.2. Формирование системы финансового контроля в России, государственная политика в этой сфере; концепция финансового контроля

Успех сотрудничества в сфере возврата активов из-за рубежа в значительной степени зависит от системы финансового контроля в России. Финансовый контроль должен предупреждать незаконный вывод активов, а в случае состоявшегося вывода материалы контроля являются основой для расследования преступлений, и, соответственно, это — необходимое условие успешного сотрудничества.

В России проблемы финансового контроля исследовались в многочисленных трудах как юристов, так и экономистов⁴¹. Различным аспектам стратегического управления и контроля, в том числе финансового, уделяли свое внимание крупные ученые советского периода: А. М. Александров, В. Г. Афанасьев, В. Н. Базаров, А. А. Богданов, И. М. Бурдянский, Н. А. Витке, Э. А. Вознесенский, А. К. Гастев, Д. М. Гвишиани, Ф. Р. Дунаевский, А. Ф. Журавский, П. М. Керженцев, А. Н. Ковалевский, Н. Д. Кондратьев, Н. Н. Моисеев, В. С. Немчинов и др.; в современный период: Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, О. Т. Богомолов, А. Г. Гранберг, Р. С. Гринберг, В. И. Жуков, В. В. Ивантер, Д. С. Львов, В. И. Маевский, В. Л. Макаров, А. Д. Никипелов, Г. В. Осипов, Н. Я. Петраков, В. К. Сенчагов, С. А. Ситарян, Н. П. Федоренко и др., зарубежные ученые: Дж. Бьюкенен, К. Викселль, Дж. Кейнс, В. Леонтьев, А. Маршалл, Дж. Мид, К. Поппер, Дж. Стиглиц, Э. Тоффлер, А. Хансен, Дж. Хикс, У. Шарп, К. Эрроу и др. Среди последних российских исследований работы таких авторов, как И. А. Аветисян, С. А. Агапцов, В. В. Бутько, В. Г. Гавриленко, И. К. Геращенко, Е. Ю. Грачева, Р. В. Колесов, Ю. А. Крохина, И. М. Куликов, Е. А. Маштакова, В. В. Моданов, Т. А. Пашкова, Д. В. Пожарский, С. В. Спепашин, Л. Я. Хорина, В. Н. Хропанюк, Д. Р. Шепелев, А. В. Юрченко и многие другие.

Поскольку состояние мировой экономики меняется, меняются экономическая политика, в том числе в финансовой сфере; международные правовые акты и российское законодательство. Многие выводы, ранее сделанные учеными, соответственно, нуждаются в переосмыслении. Однако важное значение сохраняют, в частности, разработанные фундаментальные понятия, в том числе «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль» (ГФК).

Финансовый контроль определяется как совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации⁴². Ученый-экономист В. Г. Гавриленко утверждает, что финансовый контроль — это контроль за ведением финансовой документации, ее соответствием установленным нормам и правилам; контроль за соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций, сделок, юридическими и физическими лицами⁴³. И. М. Куликов и Т. Ф. Рябова считают, что финансовый контроль — деятельность по проверке финансовых и хозяйственных операций с применением специфических форм и методов ее организации⁴⁴. А. Я. Сухарев: «Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления»⁴⁵.

Длительное время под финансовым контролем понималась деятельность, связанная с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. С учетом многоплановости целей и многогранности задач постепенно понятие «финансовый контроль» стало трактоваться более широко⁴⁶.

Анализируя сущность понятий «финансового контроля», следует отметить, что они в должной мере логичны и соответствуют действительности. При этом каждая из приведенных характеристик сущности финансового контроля не исключает, а скорее дополняет остальные.

Разновидностью финансового контроля является государственный финансовый контроль. Это особая функция государственного управления, которая осуществляется в интересах как государства, так и всего общества. ГФК — феномен, имеющий во всем мире глубокие исторические корни. Ни одно государство не отказывается от «контрольных рычагов» управления, т. е. целенаправленного воздействия на финансовые отношения, необходимого для поддержания стабильности в экономической сфере деятельности.

Большинство авторов полагают, что ГФК, воздерживаясь от политических установок, способен дать объективную и точную оценку состояния экономики и финансов, обеспечивать эффективную борьбу с незаконным выводом из страны активов. Отмечается значимость в этой связи приведения системы финансового контроля в Российской Федерации к международным стандартам. Задача создания работоспособной и эффективной системы ГФК — одна из главных сверхзадач, стоящих перед нашей страной, необходимое условие существования сильного государства и важный фактор государственного строительства.

Согласно новой редакции ч. 1 ст. 265 БК РФ, введенной в действие с 06.08.2019 Законом № 199-ФЗ, ГФК проводится в целях обеспечения соблюдения положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, не только регулирующих бюджетные правоотношения, но и (или) обусловливающих расходные обязательства публично-правовых образований, а также в целях обеспечения соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров или соглашений о предоставлении средств из бюджета.

Финансовый контроль включает валютный контроль, который можно определить как осуществляемый компетентными органами государства комплекс мер, направленных на соблюдение валютного законодательства в целях реализации валютной политики государства⁴⁷.

Валютный контроль имеет общие с ГФК черты и в то же время специфику и свои основные направления: а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством; в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям.

Вопрос о ГФК, и в особенности валютном контроле, относится к наиболее дискуссионным, мнения полярные, в частности от необходимости жесткой системы валютного контроля, включая введение обязанности 100% продажи валютной выручки государству, до снятия валютного контроля. Проводимая в России политика свидетельствует о либеральном курсе, постоянном устранении ограничений для транснационального движения капитала.

Анализ экономической и юридической литературы по теме финансового и валютного контроля говорит о значимости политического аспекта данной темы. В частности, Центром научной политической мысли и идеологии (Центр Сулакшина), подготовившим монографии «Отток капитала из России: проблемы и решения» и «Опыт и меры противодействия выводу капитала», как и многими другими исследователями, высказывается позиция о заинтересованности Запада в снятии ограничений за трансграничным движением капитала в развивающихся странах, в том числе в России. Однако в большинстве развивающихся стран меры данного контроля применяются либо в период кризисов, либо в постоянном режиме. Авторы монографий считают, что с подачи Запада с 1990-х гг. в России утвердилось мнение о необходимости полной либерализации трансграничного движения капитала и, соответственно, целесообразности отмены контроля государства за его потоками. Вместе с тем ранее западные страны — лидеры мирового экономического развития — практиковали совершенно иной подход: контроль существовал, а в определенные периоды усиливался. Например, в 1930-х гг. во время Великой депрессии контроль за движением капитала занял прочное место в системе государственного экономического регулирования. Идеи либерализации контроля появились в послевоенный период в связи с развитием международной торговли, заинтересованностью Запада в продвижении своих товарных рынков и беспрепятственном движении в обратном направлении сырья и финансов. Одновременно, как отмечают авторы, продолжилось строительство мировой паразитарной системы, основанной на монополии доллара в мировом обращении. Устав МВФ, соглашения ВТО, Кодекс либерализации ОЭСР, Европейская энергетическая хартия отражают соответствующую политику Запада.

Безусловно, и российские лица, заинтересованные в выводе капиталов из России, лоббируют идеи ослабления ГФК, в том числе ликвидации валютного контроля. Между тем ряд ученых отмечает: «Как показывает мировой опыт, только страны с мощным экономическим и финансовым потенциалом могут справиться с серьезными финансовыми проблемами без установления жесткого валютного контроля за международным движением платежей и капиталов»⁴⁸. Многие российские ученые указывают на значимость контроля за трансграничным движением капитала и связывают российские экономические проблемы и неудачи с либерализацией финансового и валютного контроля. Сторонниками изменения экономической политики в России, в том числе относительно валютного контроля, являются известные экономисты С. Глазьев, М. Делягин, М. Хазин, А. Анпилогов и многие другие.

Отношение в мире к финансовому, в том числе валютному, контролю очередной раз изменилось в преддверии мирового экономического кризиса 2008 г., во многом спровоцированного действиями банкиров, в связи с необходимостью борьбы с отмыванием «грязных» денег, а также финансированием терроризма. Каждая страна решает проблему контроля по-своему. Показателен пример Китая — мирового лидера экономического развития и стратегического российского партнера. Достигнутые Китаем успехи во многом обусловлены системой ГФК, позволившей стране сконцентрировать денежные потоки в самом Китае, направить их на развитие китайской экономики⁴⁹. Китай жестко контролирует отток капитала; каждое перечисление валюты за пределы Китая требует законного обоснования (контракт или счет) и получения разрешения. Существует специальный механизм контроля за возвратом кредитов, взятых за рубежом (учитывая, что нелегальный отток капитала во многом связан с махинациями с кредитами); возврат кредитов осуществляется со специального (отдельного) счета. Строго контролируется и перевод валюты за рубеж физическими лицами: для получения разрешения требуется большое количество документов (разрешение на работу, рабочая виза, трудовой договор на английском языке и др.); нельзя перевести за год сумму, превышающую 50 тыс. долл. США, в случае превышения в обоснование представляется большой дополнительный пакет документов. Функционирующая система контроля финансовых потоков включает следующие меры:

— использование иностранной валюты как при импорте, так и при экспорте сопровождается документальным подтверждением цели использования (таможенная декларация);

— Экспортно-импортный банк Китая, напрямую подчиненный Госсовету КНР, контролирует кредитные операции китайских фирм, осуществляющих деятельность за рубежом;

— участники ВЭД регистрируются в Управлении торгово-промышленной администрации и в Управлении по валютному контролю;

— 100% экспортной валютной выручки подлежит продаже государству и др. Установлена строгая ответственность за нарушение правил⁵⁰.

Во многом благодаря этой системе в Китае имеется возможность предоставлять кредиты под крупные инвестиционные проекты практически беспроцентно, что сказывается на экономических показателях. Так, при введенных против Китая американских санкциях положительное сальдо КНР в торговле с США в период с 2018 г. по первую половину 2019 г. выросло; номинальный ВВП Китая за 2018 г. по данным МВФ — 13,4 трлн долл. США; рост ВВП за первую половину 2019 г. — 415 млрд долл. США.

Если опыт Китая не востребуется в российском законодательстве о контроле оттока капитала, все же на это законодательство влияют рекомендации ФАТФ, несмотря на мощнейшее лоббирование лиц, заинтересованных в снятии контроля. Как известно, в 1990 г. ФАТФ разработала 40 Рекомендаций по борьбе с отмыванием денег, в 2001 г. — 8 Специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма; был утвержден соответствующий План действий; в 2004 г. — 9-ю Специальную рекомендацию о контроле за перемещением наличных денежных средств физическими лицами. Согласно резолюции Совета Безопасности ООН № 1617 (2005), 49 рекомендаций ФАТФ являются обязательными международными стандартами для выполнения государствами — членами ООН. В феврале 2012 г. утверждены обновленные стандарты — 40 Рекомендаций, являющиеся компиляцией 40 + 9 старых Рекомендаций, а также включающие новые положения, касающиеся, в частности, применения риск-ориентированного подхода к контролю на национальном уровне. В 2013 г. утверждена новая Методология оценки технического соответствия Рекомендациям ФАТФ и эффективности национальных систем противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ).

В числе рекомендованных мер — укрепление роли финансовой системы в противодействии «отмыванию» денег, международное сотрудничество. Финансовые учреждения должны идентифицировать клиентов, не открывать анонимные счета, осторожно подходить к установлению корреспондентских отношений, хранить документы по операциям не менее 5 лет. В Рекомендациях содержится понятие «бенефициарный собственник», предлагаются меры по его установлению. Указывается на необходимость создания в государстве порядка, при котором банки и иные финансовые учреждения сообщали бы обо всех внутренних и международных операциях с наличными денежными средствами на суммы, превышающие установленный предел, национальному центральному ведомству. Электронная база данных этого ведомства должна быть доступна компетентным органам для использования в расследовании преступлений, связанных с отмыванием денег или финансированием терроризма, при условии обеспечения надежных гарантий надлежащего использования информации.

В России принимаются меры к выполнению рекомендаций ФАТФ, однако целостная концепция построения финансового и валютного контроля отсутствует. С момента заложения основ системы государственного финансового контроля в России и предписания Президента РФ в Указе от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (далее — Указ № 1095) о необходимости в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» прошло уже более 20 лет. Минфин России занимался подготовкой данного проекта более трех лет, после чего дальнейшая работа по нему была прекращена ввиду признания ее нецелесообразности. Указом Президента РФ от 18.07.2001 № 872⁵¹ пятый пункт Указа № 1095 о необходимости подготовки названного законопроекта был признан утратившим силу. С июня 2001 г. деятельность по реформированию государственного финансового контроля (ГФК) была возобновлена. Президент РФ поручил Правительству РФ разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, и до настоящего времени это поручение не исполнено.

Следует все же отметить, что за прошедшие годы в данной сфере регулирования были достигнуты определенные успехи, в том числе приняты законы и подзаконные акты, регулирующие деятельность органов ГФК и определяющие их полномочия, разработано новое бюджетное законодательство (например, Закон № 199-ФЗ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля) и др.

Многое делается, как уже отмечалось, под влиянием рекомендаций ФАТФ, тем более что ФАТФ систематически осуществляет проверки выполнения своих рекомендаций. Соответствующая работа в России активизировалась в 2013 г. с принятием Закона № 134-ФЗ. Так, законом были внесены изменения в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» — «Банковская тайна». Органам ОРД предоставлена возможность получать справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по операциям, счетам и вкладам физических лиц при наличии сведений о признаках подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, а также о лицах, их подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Закон № 134-ФЗ включил в банковское законодательство положение о том, что справки по номинальным, залоговым счетам и счетам эскроу могут быть предоставлены третьим лицам в случаях и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ. Введено положение, согласно которому сведения о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) организаций, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, физических лиц предоставляются кредитной организацией налоговым органам. Закон № 134-ФЗ дополнил ст. 7.1 Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» положением о том, что «налоговые органы при наличии согласия работников (их супругов и несовершеннолетних детей) организаций с государственным участием представляют в государственные органы имеющиеся у них сведения о размере и об источниках доходов указанных лиц в случаях и порядке, определяемых нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации».

С 01.01.2015 введено новое основание для приостановления операций по счетам налогоплательщика. Предусмотрено право налогового органа в установленных случаях заблокировать счет налогоплательщика, а также приостановить переводы его электронных денежных средств (непредставление налоговой декларации и др.)⁵².

Законом № 134-ФЗ внесены дополнения в Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В частности, ст. 32.1 дополнена п. 10: орган страхового надзора в рамках осуществления своих надзорных функций в установленном им порядке вправе запрашивать и получать информацию о лицах, которые прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) самостоятельно или совместно с иными лицами, связанными с ними договорами доверительного управления имуществом, и (или) простого товарищества, и (или) поручения, и (или) акционерным соглашением, и (или) иным соглашением, предметом которого является осуществление прав, удостоверенных акциями (долями) страховой организации, имеют право распоряжения 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал страховой организации.

Закон № 134-ФЗ сыграл важную роль в укреплении международного сотрудничества по рассматриваемому направлению, установив, что сведения, перечисленные в абз. 29 ст. 26 (сведения об операциях, указанных в законодательстве банков и об операциях клиентов и корреспондентов банков), за исключением сведений, составляющих государственную тайну, предоставляются головным кредитным организациям банковских групп, головным организациям (управляющим компаниям) банковских холдингов, расположенным на территориях иностранных государств, при условии обеспечения этими иностранными государствами уровня защиты (соблюдения конфиденциальности) предоставляемой информации не меньшего, чем уровень защиты (соблюдения конфиденциальности) предоставляемой информации, предусмотренный законодательством Российской Федерации. Такие обязательства делаются на взаимной основе, и российская сторона вправе ожидать, что аналогичное положение имеется и в законодательстве других стран, обязанных исполнять рекомендации ФАТФ.

Впоследствии также принимались меры, направленные на выполнение рекомендаций ФАТФ, в том числе вносились изменения в банковское, налоговое, таможенное, страховое законодательство.

В марте 2019 г. провела работу очередная выездная миссия ФАТФ в России⁵³. Отличительная ее особенность — при проверке оценивалось не только формальное соответствие организационно-правовых основ системы ПОД/ФТ Рекомендациям ФАТФ, но и эффективность их реализации на всех уровнях: в Пенсионном фонде РФ, надзорных, правоохранительных и судебных органах, в финансовых и иных подотчетных организациях.

Как уже отмечалось, в октябре 2019 г. прошла «Неделя ФАТФ» с участием представителей 205 стран и юрисдикций, а также МВФ, ООН, Всемирного банка и других организаций. Отмечались в том числе новые риски вывода активов из стран их происхождения, вопросы правовой регламентации отрасли виртуальных активов с целью ПОД/ФТ. ФАТФ будет постоянно осуществлять мониторинг ситуации, связанной с этими рисками, получать отчеты от организаций, включая МВФ, Всемирный банк, Организацию Объединенных Наций, ОЭСР, ОБСЕ, Группу подразделений финансовой разведки «Эгмонт», КАРИН, ЕБРР, ЕЦБ, Европол, GIFCS, IAIS, 9 региональных органов в стиле ФАТФ и других. С учетом высказываний многих политиков в адрес стейблкоинов и их потенциальных угроз криптоиндустрию может ожидать еще более жесткое регулирование.

В преддверии проверки ФАТФ, с учетом рекомендаций 17 и 18 ФАТФ, а также во исполнение «Плана мероприятий (“Дорожной карты”) по развитию электронного взаимодействия на финансовом рынке» в российское законодательство был внесен ряд важных новелл. Так, установлен новый порядок направления запросов в кредитные организации, который вступил в силу в апреле 2019 г. Как считает эксперт РАНХиГС А. Алисенов, эта мера «позволяет ФНС России решить три задачи: упрощается обмен информацией с налоговыми органами других стран, ужесточается контроль за нелегальным выводом капитала из России и усиливается администрирование денежных потоков самозанятых граждан. Изменения затрагивают всех налогоплательщиков. Налоговые инспекторы смогут запросить банк об открытых счетах, остатках по ним и движении средств отдельно по вкладам и счетам. В свою очередь, они должны будут сообщить банкам о причинах проверки и указать, кто именно их интересует: гражданин, индивидуальный предприниматель или компания… Второй момент связан с контролем нелегальных денежных потоков, который позволит на ранних этапах предупредить вывоз капитала из страны, в том числе из проблемных банков. В последнее время их активно закрывают именно по причине большого количества непрозрачных финансовых операций. И третий аспект предполагает дальнейшее администрирование денежных потоков граждан, относящихся к категории самозанятых, но пока еще не зарегистрированных в таком качестве»⁵⁴.

Не только ФНС России, но и ФТС России, а также ФСС России могут направлять такие запросы⁵⁵.

Были приняты также сразу два федеральных закона от 18.03.2019 — № 32-ФЗ и № 33-ФЗ⁵⁶, внесшие изменения в Закон № 115-ФЗ. Федеральный закон № 32-ФЗ закрепляет возможность обеспечения обмена и использования информации, полученной при проведении идентификации, для организаций, входящих в банковскую группу (банковский холдинг), являющихся субъектами исполнения Закона № 115-ФЗ. В указанных целях головная кредитная организация банковской группы, головная организация банковского холдинга, являющаяся организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, разрабатывает и утверждает целевые правила внутреннего контроля банковской группы (банковского холдинга) по ПОД/ФТ, включающие в том числе правила обмена информацией, а также осуществляет контроль за соблюдением данных целевых правил внутреннего контроля. В этой связи разработан проект Положения Банка России о требованиях к этим правилам.

Законом № 33-ФЗ установлены дополнительные требования к лицам, осуществляющим операции с денежными средствами, адвокатам, нотариусам и лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг. Помимо обязанности проводить идентификацию клиентов, осуществлять организацию внутреннего контроля, фиксировать и хранить информацию, указанные лица должны будут применять меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, приему на обслуживание указанных в законе публичных должностных лиц, разрабатывать правила внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ. Закон внес изменения и в Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»: денежные средства, учитываемые оператором электронных денежных средств в качестве остатка ЭДС клиента — физического лица, могут быть выданы ему наличными денежными средствами в случае использования НЭСП при условии прохождения процедуры упрощенной идентификации. Установлены условия, при которых оператор ЭДС не осуществляет перевод ЭДС.

Принят Федеральный закон от 02.08.2019 № 271-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который направлен на предотвращение мошенничества в отношении граждан, совершаемого путем получения займов неустановленными лицами с использованием паспортных данных третьих лиц, а также пресечение доступа недобросовестных лиц к владению и управлению микрокредитными компаниями, что также служит усилению финансового контроля.

Ведется методическая работа, в том числе Росфинмониторингом⁵⁷. Так, для субъектов, осуществляющих денежные операции, подготовлены методические рекомендации для организации внутреннего контроля в части выявления и оценки своих рисков ОД/ФТ, информирования о рисках уполномоченного органа. Кроме того, подготовлены рекомендации указанным субъектам, адвокатам, нотариусам, аудиторам и лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, о мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества (включая доходы от имущества: проценты по вкладам и дивиденды) и снятию таких мер при работе с лицами, в отношении которых применяются целевые финансовые санкции; видах и особенностях осуществления отдельных финансовых операций этих лиц; о случаях, когда субъекты исполнения Закона № 115-ФЗ обязаны приостанавливать операции с денежными средствами или иным имуществом⁵⁸.

Однако нельзя утверждать, что прослеживается четкая тенденция в регулировании финансового, в особенности валютного, контроля в России. Причем это характерно как для истории вопроса, так и для настоящего времени. Как и все российское законодательство, регламентирующее сферу экономики, законодательство о ГФК и валютное законодательство создавалось в 1980–1990-х гг., когда, как отмечается в научной литературе, происходил ряд негативных процессов в публичной финансовой деятельности. Период формирования валютного законодательства совпал по времени с сокращением резервов государства в иностранной валюте, наличием значительного внешнего долга, оттоком капитала за рубеж, обесцениванием национальной денежной единицы. Названные отрицательные аспекты оказывали соответствующее влияние на валютную политику государства и ее правовое оформление. Можно утверждать, что продолжают оказывать до настоящего времени, законодательная политика непоследовательна.

Эта непоследовательность проявляется, в частности, в построении системы органов валютного контроля. Согласно ст. 22 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являются Банк России, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. Агенты валютного контроля — уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ». Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, осуществляющими виды деятельности, указанные в Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», осуществляет Банк России.

До Указа Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» уполномоченным федеральным органом валютного контроля был Росфиннадзор. Существовала следующая система валютного контроля: Банк России осуществлял координацию взаимодействия уполномоченных банков и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с Росфиннадзором и другими агентами валютного контроля при обмене информацией, Правительство РФ — координацию деятельности в области валютного контроля Росфиннадзора и агентов валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России. Полномочиями обладали органы и агенты валютного контроля. При этом Росфиннадзор контролировал соблюдение резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций) валютного законодательства, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля. Уже из одного только распределения функций видно, насколько важную роль играл Росфиннадзор и что означает его упразднение.

Система контроля и до упразднения Росфиннадзора, и после подвергается критике. В частности, указывалось, что большую часть информационной функции в системе валютного контроля берут на себя уполномоченные банки, которые контролируют колоссальное количество валютных операций. Эта функция содержит администрирующий элемент, что противоречит другой цели уполномоченных банков как коммерческих организаций, а именно получение прибыли. Нужно иметь в виду и большой документооборот. На сегодняшнее время уполномоченные банки, кроме занятия документацией, проверяют подлинность предоставленных сведений, фиксируют нарушения и направляют данные в Банк России. По мнению финансового аналитика В. Старшова, накопление такого количества функций по денежному регулированию снижает эффективность работы всей системы валютного регулирования и валютного контроля сразу по нескольким факторам: а) уполномоченному банку не предоставлено право проверять уровень соблюдения валютного законодательства и принимать санкции к нарушителям; б) большая часть сведений досье, которые предоставляются клиентами для хранения в архивах банков, используется иными участниками валютного регулирования; в) в среднестатистической банковской структуре часто нет прогрессивных технологий экспертной оценки подлинности бумаг, что не исключает фальсификации; г) спровоцированные конкуренцией, и, чтобы привлечь клиентов, банки часто выполняют вместо них оформление документов, что идет вразрез с объективностью контроля. Абсолютно очевидно, что деятельность банков-кредиторов как агентов валютного контроля будет вызывать противоречие интересов: прибыльно-нацеленного и функционального. В таком случае говорить про беспристрастность надзора со стороны банков просто нельзя. Вывод: система регулирования валютных процессов в России требует доработки, особенно в контексте распределения функций между правительственными и коммерческими учреждениями. Денежная сфера государства должна контролироваться самим государством, а не его отдельными членами. Достижение этой цели нивелирует влияние мировых негативных тенденций экономики, что, в свою очередь, позволит укрепить суверенитет страны и благосостояние ее граждан⁵⁹.

В этой связи обоснованность ликвидации Росфиннадзора вызывает вопросы. Официальная причина ликвидации — формирование компактной системы служб финансового контроля, входящих в структуру Минфина, уменьшение числа контролирующих служб, устранение дублирующих механизмов. Росфиннадзор дублирует функции Казначейства в сферах надзора за финансовой дисциплиной и исполнением бюджета, контроля бюджетных проводок.

Функции ликвидированного Росфиннадзора передаются структурам Министерства финансов: Казначейству — внешний контроль деятельности аудиторских организаций, надзор и контроль финансовых потоков в бюджетной сфере; налоговой и переведенной в ведение Минфина ФТС России — контроль валюты и валютные поступления. К правопреемникам переходят и обязательства по рассмотрению связанных с исполнением судебных решений дел.

Упразднению Росфиннадзора предшествовал этап сокращения его правомочий. В 2015 г. Службу лишили прав возбуждения административных дел о бюджетных нарушениях, допущенных должностными лицами.

Часть участников, включая бывших сотрудников Росфиннадзора, обсуждая (в том числе в Интернете) темы ликвидации этой службы, считает: задачи Казначейства и Росфиннадзора близкие, но зоны ответственности разные. Казначейство и Счетная палата осуществляли надзор за исполнением бюджетного законодательства, одним из главных направлений Росфиннадзора был контроль валютных транзакций. Как отмечают исследователи, еще в 2012 г. деятельность Росфиннадзора попала «под перекрестный огонь» критики Совета Федерации и Счетной палаты, однако критика ограничилась указанием на недостаточную эффективность по взысканию штрафов за нарушения бюджетного и валютного законодательства, слабый контроль аудиторов, отсутствие контроля за работой территориальных органов — органов государственного финансового контроля на местах. При этом, однако, признали, что у Росфиннадзора нет соответствующего регламента, не говоря уже о полномочиях.

Так, в реальных полномочиях, позволяющих поставить заслон выводу активов из России, Росфиннадзору «постоянно отказывали», служба не обладала той компетенцией, которая ранее была предоставлена ВЭК — Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю, учрежденной в 1992 г.

ВЭК России не была первой государственной структурой, на которую были возложены функции валютного контроля. Нельзя не согласиться с оценкой, данной в газете «Коммерсант», что история валютного контроля в России всегда была историей борьбы с лоббистами, отстаивающими интересы валютных беглецов, и что в самые урожайные для этих беглецов 1991–1993 гг. «их практически никто не ловил». История органов валютного контроля началась с Инспекции валютного контроля при Правительстве РФ, которая начиная с 1991 г. «тихо и бесславно существовала почти два года, не обретя даже юридического адреса». Осенью 1992 г. вступил в силу Закон о валютном регулировании и валютном контроле. Вместо Инспекции была создана ВЭК. «Звездный час ВЭК» — 24.09.1993, когда указом Президента России функции ВЭК были расширены. В распоряжение этой службы даже должны были быть откомандированы 50 действующих офицеров МВД, служб безопасности и внешней разведки. С 1994 г. ЦБ и Государственный таможенный комитет стали внедрять систему валютного контроля за экспортом, которая в 1996 г. была распространена и на импорт. Судьба же самой ВЭК «висела на волоске»: ее сначала ликвидировали, потом восстановили, через несколько лет опять ликвидировали. Так, Указом Президента РФ от 14.08.1996 № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ВЭК была ликвидирована как самостоятельный орган. Функции службы предполагалось разделить между Минфином и Министерством экономических связей и торговли. Однако ВЭК был возвращен прежний статус Указом Президента РФ от 29.11.1996 № 1611 «О внесении изменения и дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”». Возвращение ВЭК, как отмечали аналитики, было связано с осознанием того факта, что ВЭК будет эффективнее, чем Минфин, пресекать попытки уклонения от уплаты налогов при вывозе капиталов за границу⁶⁰. Однако была отмечена и слабая сторона ВЭК — «отсутствие права применить силу». В середине 1996 г. стала обсуждаться идея создания финансовой гвардии, объединяющей налоговую службу, налоговую полицию, ГУЭП МВД и ВЭК, которой не суждено было реализоваться⁶¹.

В Законе о валютном регулировании и валютном контроле так были сформулированы нормы о валютном контроле, что это позволило заинтересованным организациям оспаривать право ВЭК на проведение такого контроля. Предъявляя в суды иски о признании недействительными решений ВЭК России, организации ссылались на отсутствие у этого органа полномочий на проведение проверок соблюдения валютного законодательства и применение норм ответственности за его нарушения: Законом о валютном регулировании и валютном контроле, по их мнению, ВЭК России не была названа в числе органов валютного контроля. Так, в силу п. 2 ст. 11 Закона о валютном регулировании валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ, а также Правительство РФ. Понадобилось информационное письмо ВАС РФ от 31.05.2000 № 52 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о валютном регулировании и валютном контроле», в котором ВАС РФ пришел к выводу, что ВЭК являлась центральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции органа валютного и экспортного контроля, и была наделена соответствующей компетенцией.

Нельзя не отметить, что ВЭК России была проведена совместно с другими заинтересованными ведомствами огромная работа, начиная с издания НПА, имеющих важнейшее значение для контроля за выполнением условий внешнеторговых сделок, в том числе за пределами таможенной территории Российской Федерации (например, в отношении продукции морского промысла), осуществлением валютного контроля, контроля за целевым использованием выделенных валютных средств; независимой экспертизы международных контрактов, предлагаемых российскими предприятиями и организациями, в выдаче заключений об обстоятельствах, повлекших неисполнения требования об обязательном ввозе в Россию товаров; разработки различных программ и планов, направленных на обеспечение законности в финансовой сфере (по ликвидации неучтенного налично-денежного оборота, укреплению доходной части бюджета, улучшению ситуации со сбором налогов и др.), и т. д. до оказания методической помощи предприятиям и организациям различных форм собственности, участвующим в международном обмене товарами, работами и услугами, в разработке и внедрении внутрифирменных систем экспортного контроля, цель которого заключалась в неукоснительном исполнении российского законодательства при осуществлении экспорта материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг и принятии решений в этой области. Специалисты ВЭК выявляли многочисленные нарушения валютного законодательства, указывали на роль банков в незаконном выводе валюты. В частности, уже в бытность ВЭК самыми распространенными схемами вывода, выявленными этой службой, были те же схемы, которые являются таковыми и в настоящее время: занижение цен при экспорте (разница зачисляется на секретные счета в иностранных банках) или «пустые» предоплаты при импорте, когда валюта уходит, а товар не приходит. Кроме того, ВЭК отмечал, что более 2/3 всех выявленных нарушений валютного законодательства — «следствие недобросовестного осуществления коммерческими банками функций агентов валютного контроля», т. е. ВЭК вскрыл недостатки контроля со стороны ЦБ за деятельностью коммерческих банков — проблему, которая «встала в полный рост в последующие годы». ВЭК выявил злоупотребления, в частности, в деятельности банка «Деловая Россия»: банк за один день конвертировал 46,5 млрд руб. сначала в карбованцы, а потом в доллары (конвертация одной иностранной валюты в другую для российских валютных контролеров являлась «чужой территорией»). В итоге доллары ушли в США. ВЭК выявлял и факты перечисления российскими банками за рубеж в качестве оплаты мифических маркетинговых и тому подобных услуг, или в качестве валютного кредита, или, наоборот, платежа в счет прежде предоставленного кредита. Причем в подобных операциях (проходящих, как правило, с участием компаний, созданных в офшорных зонах) ВЭК выявлял участие самых неожиданных субъектов, например московских таксопарков. ВЭК отметил быстро расширяющуюся зону валютных нарушений — операции с наличной валютой: конвертация одновременно с обналичиванием под авансирование импортных контрактов и просто астрономические выплаты наличной валюты частным лицам. Так, ВЭК выявил, что банк «Нефтяной» в течение одной недели выдал одному физическому лицу 1430 тыс. долл. США, а за три месяца 1995 г. выдал кому-то еще (может, тому же лицу) 3,7 млн долл. США.

В конце 1997 г. прибалтийские банки были оштрафованы ВЭК России за нарушения валютного законодательства. В этой связи нельзя не упомянуть, что эти банки активно используются до настоящего времени для вывода активов из России. На корреспондентские счета были выставлены инкассовые поручения⁶². К «защите банков» подключилась Ассоциация коммерческих банков Латвии и другие заинтересованные лица.

Согласно п. 1 и 2 Указа Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ВЭК была упразднена с передачей функций Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли.

Росфиннадзор являлся преемником не только и не столько службы ВЭК, сколько Контрольно-ревизионного управления Минфина России. Хотя Росфиннадзор никогда не был «непроходимым барьером» для вывода миллиардов долларов из России, однако данная служба отслеживала и фиксировала этот вывод и осуществивших его лиц; при наличии признаков преступлений материалы передавались в правоохранительные органы. В России многие представители бизнеса и власти не заинтересованы в таком отслеживании. Иными словами, хотя и ранее финансовая граница «не была на замке», но с момента ликвидации Росфиннадзора, как считает ряд специалистов, «ее просто нет»⁶³. И основной причиной ликвидации Росфиннадзора, возможно, явилось как раз стремление избавиться от лишнего «наблюдателя» на фоне стремительно возросшего объема вывода валюты из страны с начала 2016 г.

Аналитики полагают, что снижение темпов утечки валюты из России может быть только временным явлением, «при первых же намеках на стабилизацию нефтяных цен резко усилится вывод валюты из России», это будет не река, а «половодье». Минфин России, на их взгляд, после ликвидации Росфиннадзора все больше превращается в некий суррогат кассы с конторой, от которой требуется только «посчитать и подписать». Что касается бывших сотрудников Росфиннадзора, то совершенно очевидно, часть профессионалов будет потеряна, численность контролеров значительно уменьшится, что скажется на качестве контроля.

В целом ряд аналитиков отмечают отказ от политики, осуществляемой Правительством РФ во главе с Е. Примаковым. Валютную сферу медленно, но верно либерализовали и продолжают либерализировать. На наш взгляд, ликвидация Росфиннадзора — этап этой либерализации, имеющей для государства лишь крайне отрицательные последствия. Закономерным итогом стали предложения по его ликвидации как «неэффективного» и «затратного». Этот подход — сначала лишить государственный орган наиболее значимых полномочий, позволяющих выполнять возложенные функции, а потом утверждать о неэффективности и затратности — используется заинтересованными лицами далеко не только в отношении валютного контроля. Один из аргументов — валютный контроль не позволяет указанным компаниям переводить денежные средства, полученные на криптобирже, на свой зарубежный счет в виде криптовалюты и уплачивать с этого налоги. Кроме того, «существует международный обмен налоговой информацией, и не требуется дополнительное регулирование, ведь налоговым органам достаточно сделать запрос за рубеж»⁶⁴. Не говоря уже о недостатках налогового контроля и отсутствии стремления ряда стран помогать России в возврате активов, нужно вспомнить, что валютный контроль не может быть заменен запросами налоговых органов, он не ограничивается выявлением валютных нарушений, связанных с нарушениями налогового законодательства. Идея ликвидации валютного контроля поддержана, в частности, Центром стратегических разработок Алексея Кудрина: «Он слишком обременителен, ответственность за него жесткая, а отказ от регулирования повысит экономическую активность».

Практически наверняка впереди еще одна реформа, которая может закончить историю валютного контроля и повысить активность в выводе капиталов за рубеж.

Нужно отметить, что далеко не только валютный контроль подвергался и подвергается непрерывному реформированию, но и в целом государственный финансовый контроль. Одна из наиболее значимых реформ этого контроля была связана с административной реформой. Причем реформирование не было четко проработано, на практике возникало множество вопросов, включая вопросы компетенции контролирующих органов, о чем наглядно свидетельствует письмо Росфиннадзора от 08.09.2004 № 43-01-03-25/840, в котором было сказано: «В связи с поступающими запросами Федеральная служба финансово-бюджетного надзора сообщает. Письмом Департамента государственного финансового контроля Минфина России от 8 июня 2004 г. № 09-04-18/1353 до контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации (далее — КРУ) доведены основания по прекращению ревизий и проверок, проводимых КРУ. В связи с тем, что Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 по своему смысловому содержанию вводил запрет на осуществление Министерством финансов РФ функций по контролю и надзору, его действие распространялось на территориальные органы Минфина России, в том числе и КРУ. По этой причине и на основе приоритетности указов Президента РФ над постановлениями Правительства РФ КРУ для обоснования своего права на проведение ревизий и проверок не могли применять постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 и осуществлять полномочия, предусмотренные Положением о контрольно-ревизионном управлении Минфина России в субъектах Российской Федерации. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 1024-р контрольно-ревизионные органы Минфина России подчинены Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Росфиннадзор на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, Постановлений Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 185 и 15 июня 2004 г. № 278 осуществляет полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Из этого следует, что КРУ, подчиненные Росфиннадзору, вправе осуществлять свои полномочия, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 888. В связи с изложенным выше предлагаем приступить к проведению ревизий и проверок, предусмотренных на 2004 год планами контрольной работы Минфина России, КРУ, Росфиннадзора (на IV квартал 2004 года), централизованными заданиями».

Росфиннадзором, как и прежде ВЭК России, была проделала работа, важная для нормативного регулирования борьбы с выводом активов за рубеж. Была разработана нормативная база, регламентирующая проведение органами Росфиннадзора проверок и ревизий. В частности, это приказ Минфина РФ от 02.05.2007 № 39н, приложением к которому является Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Данная Инструкция регламентировала проведение последующего контроля использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. В связи с ликвидацией Росфиннадзора и реформами государственного финансового контроля нормативная база частично, как уже было отмечено, переработана, однако до завершения работы над нормативной основой новой системы контроля еще далеко.

Следует, на наш взгляд, признать, что в России до настоящего времени не создана упорядоченная иерархическая структура органов финансового контроля, не образована построенная на принципе федерализма их единая система, не определены механизмы взаимодействия между ее субъектами, а также имеются недоработки в определении компетенции органов ГФК. Достаточно привести пример, что в Конституции РФ о контрольном финансовом органе упоминается только один раз и только о Счетной палате РФ как высшем органе парламентского финансового контроля за исполнением федерального бюджета (п. 5 ст. 101) и ничего не сказано о контрольных полномочиях органов исполнительной власти.

Законодательное отсутствие закрепления места и роли каждого органа ГФК приводит к нерациональному распределению между ними обязанностей, порождает коллизии в разграничении сфер деятельности и ведет к перекладыванию ответственности за негативные результаты организации проверочных мероприятий.

В настоящее время в России действует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. Эффективность этого контроля чрезвычайно низкая. Вместе с тем нередко имели место случаи, когда один и тот же экономический субъект последовательно подвергался проверке со стороны нескольких контрольных органов, которые не имели практического смысла и вызывали со стороны проверяемых негативную реакцию. Цель построения функциональной, эффективной системы органов ГФК не была достигнута. Участники бюджетного процесса до настоящего времени не только не освоили исправно, целевым образом расходовать бюджетные средства, но и не научились эффективно контролировать их использование.

Из-за низкого уровня финансового и бюджетного процессов, существующей системы управления государственными финансовыми ресурсами отечественная экономика продолжает нести значительные финансовые убытки.

Повсеместно имеют место нецелевое использование государственных ресурсов, незаконное изъятие и хищение государственной собственности, незаконный вывоз капиталов за рубеж, легализация доходов, полученных преступным путем. Например, в государственных корпорациях «Ростех» и «Роскосмос» были выявлены хищения на общую сумму 1,6 млрд руб., которые выделялись в первую очередь на модернизацию производственной базы и разработку перспективных видов вооружений⁶⁵. И подобных примеров неэффективности функционирования ГФК можно привести множество.

Такое положение представляет реальную угрозу экономической безопасности, приводит к неправомерному использованию государственных финансовых ресурсов, снижению уровня эффективности государственного управления, а также влечет за собой падение государственного авторитета в глазах российских граждан и международного сообщества.

Усложнение социально-политических и хозяйственных условий жизни в России, расширение сфер деятельности предпринимателей и тенденции к их преобразованию, модернизированные процессы, ориентированные на трансформацию функций и полномочий органов государственного управления, расширение перечня его видов и методов, увеличение информационных потоков, цифровизация экономики — все это требует адекватного ГФК и в первую очередь на основе создания основательного правового «фундамента» самой системы ГФК и методов его действий, дающих гарантию выполнения контрольных функций.

НПА не должны иметь противоречий (в том числе несоответствий в названиях, терминологии и т. д.), дублирования друг друга, что должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК. Эффективность конкретных направлений регулирования ГФК требует наличия выверенной современным реалиям нормативно-правовой базы и других механизмов правового регулирования системы ГФК.

Существенным недостатком правового обеспечения ГФК является отсутствие основополагающих НПА, охватывающих все стороны контроля в комплексе. 31.07.2020 был принят Федеральный закон № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Данный документ вступает в силу с 01.07.2021 за установленным исключением. Вместе с тем согласно п. 4 ст. 2 данного Закона его положения не применяются в том числе к организации и осуществлению: государственного контроля (надзора) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; экспортного контроля; государственного портового контроля; государственного контроля за деятельностью в области военно-технического сотрудничества; контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля, контроля за использованием средств государственными корпорациями; контроля (надзора) за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, некредитных финансовых организаций, надзора в национальной платежной системе; контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах; контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Положения Закона не применяются к организации и осуществлению налогового, валютного, таможенного контроля; контроля в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения; контроля за соблюдением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий); федерального государственного контроля (надзора) за оборотом оружия, контроля при ввозе в Российскую Федерацию из государств, не входящих в Евразийский экономический союз, и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в Евразийский экономический союз, драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы, и др.

Таким образом, этот закон, по существу, не соответствует его названию, поскольку не распространяется на самые значимые для страны виды контроля, в том числе ГФК.

Законодательной базой осуществления ГФК стал Бюджетный кодекс РФ, преимущественно его ст. 265, 266.1, 267.1, 268.1, 269.1, 269.2, 270.2 ч. III «Бюджетный процесс» раздела IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» и ст. 306.1–306.8 части четвертой «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»⁶⁶. С 01.07.2020 вступил в силу подп. «в» п. 33 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее — Закон № 199-ФЗ). В этой связи Минфин подготовил письмо от 25.06.2020 № 02-09-06/54822, в котором в соответствии с Законом отмечает, что начиная с 01.07.2020 внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Часть стандартов уже утверждены, в том числе о принципах этого контроля⁶⁷, правах и обязанностях лиц, его осуществляющих⁶⁸, планировании проверок, ревизий и обследований⁶⁹, их проведении и оформлении результатов, правилах досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов этого контроля и их должностных лиц⁷⁰ и др. Вносятся соответствующие изменения в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующие осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» установлены особенности осуществления в 2020 г. государственного и муниципального контроля, в том числе в части ограничений проведения органами этого контроля контрольных мероприятий (с учетом положений Федерального закона от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в редакции от 08.06.2020), и не предусмотрены исключения для контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, осуществляемого органами рассматриваемого контроля, в связи с чем деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля фактически приостановлена на срок до 01.01.2021. В связи с необходимостью обеспечения эффективного и правомерного расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сложившихся условиях, в том числе в условиях ухудшения экономической ситуации, профилактики и устранения последствий распространения новой коронавирусной инфекции, принято постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 № 1129 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438», в котором предлагается исключить распространение положений данного постановления на осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере в отношении юридических лиц — участников бюджетного процесса, а также государственных (муниципальных) бюджетных, автономных учреждений.

Вместе с тем, контроль за исполнением норм бюджетного законодательства лишь часть ГФК. Поэтому в систему мероприятий по повышению эффективности финансового контроля, осуществляемого органами ГФК, должна быть включена разработка и принятие Концепции финансового контроля, на ее базе — разработка общей стратегии развития государственного финансового контроля на краткосрочный и среднесрочный периоды и уже на этой основе — ежегодное утверждение единого для всех органов ГФК сводного плана проверок.

Концепция финансового контроля — система общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи ГФК; принципов и мер, направленных на совершенствование ГФК. Ее положения должны реализовываться в комплексе планомерно принимаемых законодательных и иных необходимых решений. В Концепции финансового контроля должны определяться основы организации и осуществления ГФК в Российской Федерации и механизм координации их деятельности в части методологического, методического и информационного взаимодействия.

Разработка Концепции необходима в целях укрепления финансовой дисциплины, а также обеспечения согласованности, последовательности и результативности мер по совершенствованию ГФК; она должна быть направлена на создание эффективной системы ГФК, отвечающей требованиям демократического правового государства, а также повышение результативности деятельности органов ГФК по выявлению, предупреждению и пресечению выявленных нарушений.

Концепция должна стать основой разрабатываемого проекта федерального закона о финансовом государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации, целевой установкой которого необходимо определить защиту конституционных финансовых интересов государства и граждан России.

В законе о финансовом контроле должны быть учтены конституционные основы России, особенности действующего законодательства и сложившаяся практика контрольной деятельности, определено понятие государственного финансового контроля (надзора), его объекты и задачи; должна быть предписана ответственность за нарушение финансового законодательства, включая возможность бесспорного взыскания в пользу государства незаконно использованных средств и незаконно полученной от этого прибыли; определены органы, осуществляющие государственный и муниципальный финансовый контроль, их функции и права, порядок их взаимодействия. Закон должен предусматривать создание, с одной стороны, высших органов государственного финансового контроля, состоящих из высших органов власти и управления (например, Счетная палата РФ, Казначейство России), а с другой — ее основной частью могут стать ведомственные органы государственного финансового контроля, которые будут осуществлять контроль в конкретных сферах и областях финансовых отношений.

Кроме того, востребованными ориентирами нового закона являются: снижение избыточного административного давления на хозяйствующих субъектов и граждан; сосредоточение усилий контрольно-надзорных органов на контролируемых субъектов, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; обеспечение соблюдения хозяйствующими субъектами и гражданами обязательных требований; повышение эффективности использования финансовых, материальных и иных ресурсов, выделяемых на обеспечение контрольно-надзорной деятельности государства.

Важное место в законе о финансовом контроле должно быть отведено методике проверок, в частности использованию риск-ориентированного подхода, распространяемого на все отношения, возникающие между контролером и проверяемыми, что позволит сделать прозрачными и предсказуемыми принимаемые решения с направленностью на снижение административного бремени для конкретных субъектов.

О необходимости введения в контрольно-надзорную деятельность риск-ориентированного контроля в качестве основного направления в ее развитии было указано Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ в 2014 г.⁷¹ Риск-ориентированный контроль — это уход от системы «тотального контроля» к системе, в которой «интенсивность» контроля зависит от уровня опасности, уровня возможного причинения ущерба, который может быть нанесен жизни и здоровью граждан, окружающей среде, имуществу, национальной безопасности в результате нарушения обязательных требований на подконтрольных объектах. Несомненно, условные «магазин» и «аэропорт», «завод» и «гидроэлектростанция» несут неодинаковую угрозу причинения вреда, а соответственно режим контроля в отношении них должен отличаться.

В российское законодательство уже внесены соответствующие положения о введении в контрольную деятельность риск-ориентированного контроля. Так, ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что органами государственного контроля при организации отдельных видов государственного контроля, определяемых Правительством РФ применяется риск-ориентированный подход. В соответствии с этой законодательной нормой постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утверждены перечни видов федерального и регионального государственного контроля, при проведении которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке⁷².

С учетом мировой цифровой трансформации и использования в предпринимательской деятельности информационных технологий в законе о контроле также должны содержаться положения о внедрении в организацию контрольно-надзорной деятельности цифровых технологий, позволяющих решать проблемы единообразия, централизации и профилирования.

Следует отметить, что и в Концепции развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма⁷³ в числе основных рисков совершения операций (сделок) выявлен незаконный вывод денежных средств и иных активов за рубеж (п. 4 раздела II «Основные риски совершения операций (сделок), выявленные национальной системой»).

В этой связи основой государственной финансовой политики по противодействию незаконному выводу активов за рубеж является реализация задач по формированию государственной политики в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в том числе по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики в сфере предупреждения экономической преступности, коррупции и борьбы с ними; по развитию национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам; по совершенствованию нормативно-правового регулирования сфер деятельности, связанных с использованием современных электронных технологий, а также адаптация российского законодательства и правоприменительной практики к рекомендациям ФАТФ с учетом вносимых в них изменений (п. 8 раздела III «Цели, основные направления реализации национальной системы и задачи по реализации этих направлений»).

В настоящее время в финансовой системе России существует немало нерешенных проблем, обусловленных неэффективным, незаконным и нецелевым использованием финансовых ресурсов, в том числе выводом их за пределы Российской Федерации. Таким образом, приоритетной задачей государства в данный момент является обеспечение безопасности и защита своих финансовых интересов, эффективным инструментом которого является финансовый контроль.

Одним из проблемных вопросов осуществления финансового контроля является оценка его эффективности, главным критерием которой является результативность. К числу основных показателей результативности можно отнести: выявленный объем средств, использованных не по назначению или неэффективно использованных; количество средств, использованных с нарушением законодательства, количество подготовленных представлений и предписаний.

Вместе с тем в настоящее время в российском законодательстве отсутствуют критерии оценки результативности, динамичности и эффективности контрольных мероприятий. В практической же деятельности данные оценки сводятся к упрощенной формуле: «количество средств, затраченных на содержание органа финансового контроля, к общей сумме финансовых нарушений, выявленных в результате проведенных контрольных мероприятий». По этой причине существующую в стране систему органов государственного контроля и их деятельность трудно назвать эффективными⁷⁴.

Президент Российской Федерации в своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации каждый раз обращает внимание на то, что для повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо разграничить полномочия, ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить элемент неэффективности и дублирования в их работе. По мнению главы государства, «…необходимо ввести публичную отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах, и сразу будет видно, какая проверка чего стоит, и вообще нужна ли она была»⁷⁵.

Недостаточность ориентации системы государственного финансового контроля на оценку эффективности бюджетных расходов, отсутствие слаженной системы внутреннего финансового контроля и внешнего финансового аудита, фрагментарность и разрозненность информационных систем, используемых для целей государственного муниципального финансового контроля, требуют разработки более совершенного подхода к управлению государственными и муниципальными финансами.

Финансовому контролю в настоящее время не хватает действенности и динамичности. В объемных отчетах о результатах проверок и ревизий главным образом констатируются финансовые нарушения, не всегда видны их причины. В целях предупреждения нарушений важно законодательно и конкретно указать на необходимость установления их причин и условий им способствующих.

Еще одним ключевым моментом является борьба с коррупцией, которая подразделяется на два крупных направления. Первое — это профилактика и пресечение коррупционных преступлений в бюджетной сфере и сфере управления государственными ресурсами. Второе — это противодействие коррупционным проявлениям в самих контрольных органах, развитие системы собственной антикоррупционной безопасности. Мировая финансовая система в условиях финансовой и экономической глобализации находится в непосредственной зависимости от эффективности деятельности национальных финансовых систем. Российское государство вынуждено учитывать не только позитивные тенденции, связанные с углублением международного сотрудничества, но и вызовы национальным интересам и национальной безопасности России. Наиболее экстремальным процессом представляется финансовая глобализация, в той или иной степени способствующая активизации финансовой преступности, повышению коррупции и отмыванию доходов, полученных преступным путем. От добросовестности и эффективности действий контрольных органов во многом зависит финансовая безопасность государства. Ослабление контроля не может не привести к повышению уровня криминализации финансовой сферы.

Организация эффективного государственного финансового контроля требует прозрачности, глубокого анализа экономической целесообразности государственных потоков всех видов. В этих целях необходимо расширить полномочия контрольных органов; определить критерии эффективности, экономности и полезности произведенных государственных расходов; разработать единые стандарты контроля для каждого типа объектов контроля.

Подытоживая вышеизложенное, следует отметить, что, несмотря на принятие в России под влиянием ФАТФ законодательства, направленного на предупреждение отмывания грязных денег и финансирования терроризма, под влиянием лоббирования заинтересованных в выводе активов за рубеж лиц из представителей власти и бизнеса продолжается либерализация финансового, в том числе валютного контроля, непринятие концепции государственного и муниципального финансового контроля, внятного законодательства об этом контроле, ликвидация наиболее значимых органов (Росфиннадзора), осуществляющих этот контроль. Вместе с тем в последние годы приняты меры, в том числе на законодательном уровне (это прежде всего изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации), направленные на создание эффективной системы ГФК. Однако сложность ситуации, в которой находится Россия, и политической, и экономической, в том числе из-за влияния санкций Запада, вынудит, на наш взгляд, изменить экономическую политику, принять меры, которые в свое время были приняты Правительством РФ под руководством Е. М. Примакова; использовать опыт других стран, в том числе Китайской Народной Республики.

§ 1.3. Современная система финансового контроля в России, ревизии и аудит

Нельзя не признать, что в настоящее время в российском обществе сформировались негативные тенденции, имеющие скорее всего политический и социальный характер, но значительно влияющие на стабильность финансовой системы: коррумпированность чиновников различных уровней власти; хищения бюджетных средств, их нецелевое использование; бюрократический произвол и чрезмерный административный прессинг по отношению к хозяйствующим экономическим субъектам; неэффективность процедур контроля, правовой нигилизм участников финансовых отношений.

Следует отметить и высокий уровень реального налогообложения предпринимательских структур, из-за которого их руководители предпочитают увести бизнес в «тень». Это же замечание относится и к физическим лицам. Так, существует миф о низком налогообложении в России. Используется тот факт, что в России один из самых низких в мире НДФЛ — 13%. Однако кроме этого налога работодатель делает несколько отчислений, которые напрямую зависят от размера зарплаты, в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, страховые взносы на случай травматизма. Физические лица платят налог на имущество и транспортный налог; отчисления государству идут и в виде НДС. Что касается таких товаров, как бензин, 65% цены литра топлива составляют налоги: НДС, акциз, налог на добычу полезных ископаемых. И на алкоголь, на сигареты также начисляются и акциз, и НДС. По приведенным в СМИ подсчетам 58% — реальная налоговая нагрузка на среднего москвича⁷⁶.

Эти и другие негативные факторы обуславливают уход от налогообложения, вывод активов за рубеж. Их устранение требует эффективной экономической, прежде всего налоговой, политики, создания действенной системы государственного финансового контроля, что, помимо других задач, определяется насущной необходимостью обеспечения формирования и использования финансовых ресурсов государства, позволяющих реализовывать его функции. Данная потребность универсальна и не зависит от формы государственного правления, уровня развития экономики. При этом значимость реализации финансового контроля и выработка приоритетов в его развитии может зависеть от реалий политической и финансовой ситуации в стране.

В Российской Федерации сложилась следующая система финансового контроля: государственный и муниципальный финансовый контроль; внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль (осуществляется в министерствах, других органах исполнительной власти, коммерческих и некоммерческих организациях, в том числе общественных и религиозных организациях, руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями); независимый финансовый контроль или аудит. Выделяют еще общественный финансовый контроль⁷⁷.

Помимо внутренних факторов, обуславливающих необходимость проведения финансового контроля, важнейшим является и внешнее влияние. С учетом участия России в мировой экономике приоритеты развития финансового контроля должны согласовываться с тенденциями развития отношений российского государства со странами-партнерами в сфере совместных интересов.

Государственный финансовый контроль является «составляющей» государственного контроля. Понятие государственного контроля дано в ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Это понятие неоднократно редактировалось законодателем, последний раз в 2019 г. Субъектами контроля являются уполномоченные органы государственной власти — федеральные и субъектов РФ. Отдельные полномочия по осуществлению перечисленных в названной статье видов государственного контроля и надзора могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ. Например, контроль за соблюдением законодательства в сфере ПОД/ФТ может осуществлять Пробирная палата: контроль за организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами.

Вместе с тем, как известно, положения указанного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении следующих видов государственного и муниципального контроля: контроль за осуществлением иностранных инвестиций; государственный контроль за экономической концентрацией; контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; налоговый, валютный, таможенный контроль; контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; контроль на финансовых рынках; банковский надзор; страховой надзор; надзор в национальной платежной системе; государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности, контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о ПОД/ФТ и др. На наш взгляд, приведенное положение закона является одним из аргументов, подтверждающих необходимость закона «О финансовом контроле (надзоре)».

Государственный финансовый контроль во всех развитых странах имеет важнейшее значение. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации ГФК, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство, что благоприятствует процессам сотрудничества и достижению договоренностей между ними. Эти принципы изложены в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г., которая декларирует необходимость государственного бюджетно-финансового контроля в качестве непременного атрибута демократического общества, обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами. В этой Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы.

Декларация определяет цель контроля, различает разные виды контроля: предварительный контроль и контроль по факту; внешний и внутренний контроль, формальный контроль и контроль исполнения; провозглашает в качестве базового принципа деятельности контролирующего органа независимость; устанавливает принципы взаимодействия контрольного органа с парламентом, правительством и администрацией, права органа финансового контроля, методы его деятельности; принципы проверки различных видов предприятий и организаций (ст. 1–13, 23–25).

В Декларации предъявляются определенные требования к персоналу органа финансового контроля — честность и квалификация, утверждается необходимость подотчетности органов финансового контроля обществу; провозглашается (в качестве одного из средств повышения эффективности работы органов финансового контроля) международный обмен опытом (ст. 14–16).

Россия присоединилась к Лимской декларации в 1995 г. одновременно со вступлением в Международную организацию высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)⁷⁸.

Международный валютный фонд в апреле 1998 г. принял «Кодекс надлежащей практики в вопросе прозрачности в налогово-бюджетной сфере: декларация принципов» и призвал государства — членов МВФ соблюдать его принципы. Положения Кодекса также содержат предписания о необходимости проведения ГФК.

В настоящее время ГФК — это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это, прежде всего, важнейшая функция управления финансовыми потоками, а через нее управление экономическими процессами. Данная функция имеет специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления⁷⁹.

При этом орган финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге контролируется использование материальных, трудовых, природных ресурсов, поскольку оно опосредуется денежными отношениями.

Нормативное регулирование ГФК осуществляется в соответствии с разделом IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» БК РФ, Законом № 6-ФЗ и Законом № 41-ФЗ.

ГФК подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (ст. 265 БК РФ).

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 2 ст. 265 БК РФ).

Полномочиями органов внешнего ГФК являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, по соблюдению условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета, а также контроль в других сферах, предусмотренных Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.

Внутренний ГФК государственный (муниципальный) финансовый контроль — контрольная деятельность Казначейства Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов РФ (органами местных администраций) (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Полномочия по осуществлению внутреннего ГФК: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств, в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета (п. 1 ст. 269.2 БК РФ).

Органами внутреннего ГФК при осуществлении полномочий по внутреннему ГФК: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания, а финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) — уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях; назначается (организуется) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований; в соответствии с российским законодательством получается необходимый для осуществления внутреннего ГФК постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам (п. 2 ст. 269.2 БК РФ).

Предварительный финансовый контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 4 ст. 265 БК РФ).

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности (п. 5 ст. 265 БК РФ).

Закон № 199-ФЗ закрепил определения внешнего и внутреннего ГФК, а также внутреннего финансового аудита, утвержденные еще ранее постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 № 193⁸⁰.

Так, согласно новой редакции ст. 160.2-1 БК РФ, внутренний финансовый аудит является деятельностью по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств, руководителю распорядителя бюджетных средств, руководителю получателя бюджетных средств, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администратора источников финансирования дефицита бюджета:

— информации о результатах оценки исполнения их бюджетных полномочий;

— предложений по повышению качества финансового менеджмента;

— заключений о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента.

Внутренний финансовый аудит будут осуществлять независимые структурные подразделения или должностные лица (работники) главного администратора (администратора) бюджетных средств, наделенные соответствующими полномочиями. В случае передачи полномочий — структурные подразделения или работники главного администратора (администратора) бюджетных средств, которому такие полномочия переданы (п. 3 и 4 ст. 160.2-1 БК РФ).

Администратор бюджетных средств сможет передать полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита главному администратору, в ведении которого он находится, или другому администратору бюджетных средств, находящемуся в ведении данного главного администратора.

Законом также установлено, что мониторинг качества финансового менеджмента будут проводить финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) — в отношении главных администраторов бюджетных средств, и главный администратор бюджетных средств — в отношении подведомственных ему администраторов бюджетных средств. При этом главный администратор бюджета сможет по согласованию с финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) передать ему полномочия по проведению мониторинга в отношении подведомственных ему администраторов бюджетных средств.

В отношении целевых межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов мониторингом будут заниматься Счетная палата и Казначейство — в отношении средств федерального бюджета, и органы муниципального финансового контроля — в отношении средств муниципального бюджета.

С 01.01.2020 внутренний финансовый аудит регламентируется стандартами, в которых будут установлены принципы, задачи, основания и порядок организации, планирования и проведения этого аудита, реализации его результатов; права и обязанности лиц, осуществляющих аудит. Кроме того, будут определены случаи и порядок передачи полномочий по проведению внутреннего финансового аудита. Стандарты утвердит Министерство финансов РФ.

Внутренний ГФК с 01.07.2020 также должен будет проводиться по стандартам. Такие стандарты, в частности, определят принципы контрольной деятельности, права и обязанности должностных лиц органов финансового контроля и объектов контроля, правила планирования, проведения проверок, ревизий и обследований, оформления и реализации их результатов, правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего контроля. Стандарты утвердит Правительство⁸¹.

Приказом Минфина России от 03.10.2018 № 203н утвержден стандарт, по которому Казначейство должно осуществлять внутренний государственный финансовый контроль. Казначейство уполномочено на проведение проверки соблюдения целей, условий и порядка предоставления субсидий из федерального бюджета, а также достижения показателей результативности их расходования.

Казначейство проверяет:

— федеральные бюджетные и автономные учреждения;

— государственные органы и учреждения — федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют функции и полномочия учредителей этих учреждений.

Стандарт определяет, каким образом:

— формируется перечень вопросов, которые должны быть изучены при проверке;

— проводится проверка;

— оформляется резолютивная часть акта проверки;

— реализуются результаты проверки.

Проверяют субсидии:

— на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ);

— капвложения в объекты капитального строительства государственной собственности или приобретение недвижимости в государственную собственность;

— иные цели;

— гранты в форме субсидий.

При проверке использования субсидии на государственное задание Казначейство изучит, в частности:

— ведение раздельного учета кассовых и фактических расходов по видам деятельности в разрезе каждой оказываемой услуги (выполняемой работы);

— причины отклонения плановых и фактических показателей, характеризующих качество или объем государственной услуги (работы);

— соответствие оказанных услуг требованиям к их оказанию.

Факты нецелевого использования средств зафиксируют в акте проверки. Казначейство должно применять меры к привлечению виновных к административной ответственности, если, например, получатель субсидии нарушит условия ее предоставления или не выполнит государственное задание.

Важное значение имеет разработка профстандартов для специалистов по контролю финансово-хозяйственной деятельности.

Методами осуществления ГФК⁸², в том числе в сфере вопросов, касающихся розыска, наложения ареста, конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества, являются проверка, ревизия, обследование (п. 1 ст. 67.1 БК РФ).

Методы финансового контроля имеют большое значение, поскольку от правильного выбора контролирующими субъектами конкретных действий и процедур зависят достижение конечного результата и эффективность контроля. С другой стороны, адекватное применение приемов и способов финансового контроля гарантирует соблюдение прав и законных интересов подконтрольных субъектов, не препятствует нормальному функционированию хозяйственной деятельности. Применение конкретного метода зависит и от ряда других факторов: правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов; форм и объектов проведения контроля; оснований возникновения контрольных правоотношений и др.

Под проверкой в целях осуществления ГФК понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Ревизия — это комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Проверки подразделяются на камеральные, выездные и встречные проверки.

К камеральным проверкам в целях осуществления ГФК относятся проверки, проводимые по месту нахождения органа ГФК на основании бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.

Выездные проверки в целях осуществления ГФК — проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов.

Встречные проверки — это проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Под обследованием в целях ГФК понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Результаты обследования оформляются заключением.

Важными новеллами, внесенными в БК РФ Законом № 199-ФЗ, являются также: предоставление органам внутреннего ГФК права издавать ведомственные правовые акты (стандарты), обеспечивающие осуществление полномочий, в случаях, предусмотренных стандартами данного контроля; уточнение определений «представление» и «предписание» (п. 2 ст. 270.2 БК РФ), термина «бюджетные нарушения», а также и иные нормы, регулирующие исследуемую сферу деятельности.

Например, ранее бюджетным нарушением признавалось совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета российской бюджетной системы, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. За совершение этого нарушения в гл. 30 БК РФ предусматривалось применение бюджетных мер принуждения.

С 06.08.2019 бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:

— нарушение положений российского бюджетного законодательства и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

— нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы России, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

— нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта⁸³;

— нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;

— нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

— несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями (ст. 306.1 БК РФ).

За указанные нарушения предусмотрены меры принуждения, перечень которых и порядок применения установлен в ст. 306.2 БК РФ.

Со вступлением в силу (с 09.06.2019) Федерального закона от 29.05.2019 № 113-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» существенно меняется практика привлечения к ответственности за правонарушения в области бюджетного и бухгалтерского учета и отчетности для организаций бюджетной сферы. Данным законом, по сути, переписаны статьи КоАП РФ об административной ответственности за указанные правонарушения. Основное новшество состоит в том, что ответственность различается в зависимости от степени искажения (незначительное, значительное и грубое) учета и отчетности. Кроме того, установлены случаи, когда бухгалтера не будут штрафовать. Часть поправок коснулась сферы бюджетного учета ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и обязательств.

Ранее должностные лица отвечали по одной статье за нарушения, связанные с бюджетными сметами и учетом бюджетных ассигнований, лимитом бюджетных обязательств (ЛБО) и др. В настоящее время должностных лиц могут штрафовать отдельно: за нарушение порядка формирования или представления обоснований бюджетных ассигнований (новый состав — п. 1 ст. 15.15.7 КоАП РФ); казенных учреждений — за нарушение порядка работы с бюджетными сметами (состав применялся и ранее); получателей бюджетных средств — за нарушение более чем на 10 рабочих дней срока постановки на учет обязательств или внесения в них изменений (новая формулировка состава — п. 3 ст. 15.15.7 КоАП РФ).

Изменения, внесенные как в БК РФ, так и в КоАП РФ, направлены, прежде всего, на повышение эффективности использования средств, получаемых из бюджета, а также на обеспечение контроля своевременности их освоения и именно на те цели, на которые эти средств были предназначены. Это позволит, в свою очередь, активизировать противодействие бесконтрольному обороту бюджетных денежных средств, нередко являющихся источниками отмывания доходов, полученных преступным путем.

Положительные изменения в последние годы затронули не только ГФК, но и внутренний контроль. Так, с 01.01.2013 — дата вступления в силу Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее — Закон № 402-ФЗ) — согласно ст. 19 («Внутренний контроль»), экономические субъекты, перечисленные в ст. 2 данного закона, обязаны организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. В п. 2 этой статьи предусмотрено, что экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту, обязан организовать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда его руководитель принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя). Федеральным законом от 26.07.2019 № 247-ФЗ⁸⁴ введена ч. 3 данной статьи, согласно которой порядок организации и осуществления организациями бюджетной сферы внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни устанавливается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации о внутреннем финансовом контроле.

В связи с положениями указанного закона, а также ГК РФ, Закона об акционерных обществах, в коммерческих организациях ревизионной комиссией (РК) или контрольно-ревизионной службой осуществляется контрольно-ревизионная работа. Наличие РК отражается в учредительных документах, в том числе уставе, на что обращают внимание налоговые органы, которые проводят государственную регистрацию юридических лиц. Роль РК определяется тем, что общее собрание акционеров не может утверждать годовые отчеты и бухгалтерские балансы при отсутствии акта или заключения РК. Цель РК — обеспечить акционеров информацией о проводимых АО финансово-хозяйственных операциях и о финансовом положении АО. При планировании ревизии используется риск-ориентированный подход. Результаты ревизии оформляются документом, содержащим в том числе информацию о нарушениях; сведения о выявленных в процессе ревизии нарушениях в части ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности, сумме этих нарушений. На РК могут возлагаться не только функции, законодательно установленные. РК, если это закреплено в уставе, может выполнять и другие функции, например, проводить инвентаризацию имущества и обязательств общества. РК осуществляет свою работу в интересах акционеров, это — важное средство предупреждения финансовых нарушений менеджментом АО.

Несколько иная ситуация в ООО. Статья 32 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» допускает отсутствие ревизионного органа в организациях с числом участников менее пятнадцати, но только в том случае, если это оговорено в уставе ООО; функции РК может осуществлять независимый аудитор.

Как отмечают исследователи, на практике, к сожалению, механизм «ревизионная комиссия или ревизор» не применяется. В лучшем случае существует раздел устава, в котором говорится о создании РК, однако обнаружить протокол общего собрания учредителей об избрании РК; положения, регулирующие работу РК, план работы, а тем более акты проведенных ревизий или проверок и результаты их рассмотрения практически невозможно. Допускается формальный подход к формированию РК, в их состав избираются лица, не имеющие необходимого опыта бухгалтерской или контрольной работы либо же занимающие должности в органах управления этого общества, что запрещено, в частности, п. 6 ст. 85 Закона об акционерных обществах. Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время функции РК и служб внутреннего аудита очень часто смешивают. Это влечет возникновение пробелов в системе внутреннего контроля. Отсутствие РК либо ее ограниченное функционирование не позволяет осуществлять должный контроль сохранности и наличия имущества компании, защищать интересы собственников и акционеров компании: возможны хищения активов, личные интересы топ-менеджеров, особенно если управление АО возложено на наемных топ-менеджеров⁸⁵.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона об аудите аудиторская деятельность (аудиторские услуги) — это деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с российским законодательством уполномоченными органами государственной власти (ч. 5 ст. 1).

Критериями качества, формирующими необходимый профессиональный уровень аудита, являются соблюдение Закона об аудите; принципов и требований, изложенных в международных стандартах; профессиональной этики аудиторов; требований внутренних правил (стандартов) аудиторской фирмы и саморегулируемой организации аудиторов, в которую входит фирма; условий договора на оказание аудиторских услуг и обязательств, вытекающих из правоотношений, определенных этим договором.

Ревизия и аудит несколько отличаются друг от друга. Разницу между ревизией и аудитом наглядно иллюстрирует принадлежащая американскому просветителю Р. Адамсу фраза: «Ревизор, прежде всего, стремится к установлению законности, а аудитор — к выяснению истины»⁸⁶.

Цель аудита — выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности организации и соответствии порядка ведения бухгалтерского и учета законодательству Российской Федерации. Практическими задачами аудита являются оказание помощи в улучшении финансового положения клиентов, привлечение пассивов (инвесторов, кредиторов), консультирование клиентов.

Аудит как форма независимого контроля может охватывать все экономические субъекты независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также ведомственной принадлежности. Аудит позволяет участникам рынка получать информацию не только о финансовом и имущественном положении, но и о достоверности финансовой отчетности, которая подтверждается независимыми внешними аудиторами, что способствует, в свою очередь, своевременному выявлению рисков и дает возможность оперативно принимать меры по минимизации негативных последствий.

Особую роль играет аудит при реализации надзорных функций регуляторов рынка и в первую очередь Банка России как мегарегулятора финансового рынка, внимание которого направляется на достижение устойчивости финансовых организаций, а также на защиту интересов вкладчиков, кредиторов и инвесторов на финансовом рынке.

Аудиторская проверка, по общему правилу, проводится на основе гражданско-правового договора, заключаемого между аудитором и клиентом (аудируемым лицом), и регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено законодательством об аудите, носит возмездный характер.

Деятельность субъектов по проведению аудиторских проверок является предпринимательской и осуществляется в частном интересе. При этом пользователи аудиторского заключения — это не только граждане и юридические лица, но и должностные лица государственных органов.

Законодательством определены организации, которые обязаны проводить аудит. Это: акционерные общества; кредитные, страховые, организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг; организации, ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж и иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, клиринговые организации, акционерные инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные или иные фонды, государственные компании и корпорации, застройщики и др. (ст. 5 Закона об аудите, законодательство, регламентирующее деятельность соответствующих организаций: акционерных обществ, фондов, банков, кооперативов и т. д.).

Кроме обязательного аудита есть инициативный аудит. Он проводится исключительно по желанию руководства. Основные цели, преследуемые им — выявление недочетов, которые могут проявиться при ведении бухгалтерского учета. Также инициативный аудит позволяет идентифицировать недостатки состояния отчетности или налогообложения.

В связи с изменениями, которые были внесены в Закон об аудите в 2010 г., регулирование этой деятельности от Минфина России перешло к СРО, т. е. государство «ушло» от контроля за деятельностью аудиторов. НПА было установлено, что плановая внешняя проверка качества аудита проводится СРО аудиторов не реже одного раза в пять лет, но не чаще одного раза в год. Для аудиторских организаций, осуществляющих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных и страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов, государственных корпораций и государственных компаний, экономических субъектов, ценные бумаги которых обращаются на фондовом рынке, устанавливается несколько иной порядок проведения внешнего контроля качества. Проверки осуществлялись СРО не реже одного раза в три года, но не чаще одного раза в год, а уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору — не чаще одного раза в два года.

Как отмечалось в юридической литературе, такая периодичность плановых проверок со стороны органов государственного контроля противоречила положениям Закона о защите прав предпринимателей, в соответствии с которым плановые проверки должны осуществляться не чаще чем один раз в три года⁸⁷.

В 2018 г. в Закон об аудите внесены изменения. В частности, ч. 2 ст. 13 дополнена п. 3.2, согласно которому аудиторская организация, индивидуальный аудитор при оказании аудиторских услуг обязаны уведомлять о возникновении любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции аудируемого лица могли или могут быть осуществлены в целях легализации ОД/ФТ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере противодействия этой легализации в порядке, установленном Законом № 115-ФЗ.

Аудиторской деятельности много лет были свойственны системные недостатки⁸⁸, которые отмечались в том числе Минфином России⁸⁹. Это отсутствие факта или документального свидетельства рассмотрения аудитором соблюдения аудируемым лицом требований Закона № 115-ФЗ; недостаточность или отсутствие аудиторских процедур в целях выявления случаев коррупции; недостаточность принимаемых мер по осуществлению внутреннего контроля качества проведения аудита, а также недостаточность свидетельств проведения конкретных процедур внутреннего контроля качества проведения аудита; отсутствие принципов и процедур, обеспечивающих уверенность в том, что кадровый состав аудиторской организации обладает необходимыми знаниями, опытом и соблюдает этические нормы; отсутствие процедур оценки навыков и профессиональной компетенции работников⁹⁰.

Во время кризиса 2008 г. Минфин России отметил, что отчетность некоторых банков по итогам кризисного года преподносит аналитикам сюрпризы: банки, доведенные до санации, оказываются по итогам года в числе наиболее прибыльных; другие, как выясняется, наращивали кредитование при почти полном отсутствии источников финансирования. Возникает вопрос, насколько вообще отчетность во время кризиса отражает реальное финансовое состояние компаний. Не в последнюю очередь вопрос этот может быть обращен к аудиторам, которые эту отчетность заверяют. Отмечаются и такие факты: чтобы уйти от острых проблем, аудитора с устойчивой репутацией и более высокой стоимостью услуг заменяют на более покладистого и дешевого.

Высказывалось и такое мнение об аудите: «На самом деле аудитор дает справедливую оценку, если клиент с ним честен. В противном случае образуется порочный круг, и такое сплошь и рядом. Аудиторы работают с липовой отчетностью, которая специально для них готовится»⁹¹. Маскируют также плохие долги, несбалансированную ликвидность и чрезмерные риски. Один из самых известных случаев: «В июне 2007 г. PricewaterhouseCoopers отозвала свои аудиторские заключения после того, как стала известна новая информация, указывающая на то, что бывшее руководство ЮКОСа могло предоставлять PwC неточную информацию в ходе проводимого аудита. Решение PwC об отзыве аудиторских заключений было также обусловлено тем фактом, что в период отзыва некоторые бывшие акционеры и руководители ЮКОСа могли продолжать призывать других полагаться на аудиторские заключения PwC. Мы не отступаем от своего решения об отзыве наших аудиторских заключений»⁹².

Переход контроля за деятельностью аудиторов от государства к СРО означал переход контроля к группе разрозненных структур, каждая из которых имеет «свои» стандарты; по мнению самих аудиторов, деятельность этих СРО зачастую забюрократизирована, для них характерна отстраненность от профессии и нацеленность на коммерческое выживание. В условиях, когда потребуются реальные действия по развитию и контролю за профессией, а не их видимость, смогут выполнять предусмотренные законом функции далеко не все СРО. В этой связи высказывалось мнение: саморегулирование будет эффективным, если его будет осуществлять единая организация.

Широкую известность приобрела ситуация с Банком Москвы, когда за рубеж были выведены деньги клиентов. Между тем аудит этого банка из года в год показывал, что организация «в полном порядке». И вдруг ВТБ, купив Банк Москвы, объявляет его «черной дырой». Проблемные кредиты составили 350 млрд руб. Государство «для спасения» выделяет кредит на сумму, которая превышает стоимость всего Банка Москвы, — 295 млрд руб. на отличных условиях — под 0,5% годовых. Генеральный директор «Ингосстраха» потребовал на страницах «РБК Daily» наказания аудитора Банка Москвы, который все эти годы заверял баланс банка без опровержений и замечаний, заявлял о высокой надежности и капитализации банка. По его утверждению, «аудитор не может не видеть проблем в таком масштабе, в котором они сейчас анонсируются, и такие проблемы не могут возникнуть за один год. Это значит, что аудитор должен вернуть акционерам Банка Москвы все деньги, а по сути, у аудитора должны отнять лицензию либо за непрофессионализм, то есть несоответствие требованиям Минфина России, либо за сговор с менеджментом Банка Москвы». Но первым в числе тех, кто должен понести наказание, глава «Ингосстраха» называет руководство Банка России, «которое как минимум последние десять лет относило Банк Москвы к высшей группе надежности, не применяло по отношению к нему санкций, вообще не имело никаких претензий»⁹³.

Еще одна оценка: «обязательный аудит бухгалтерской отчетности — странная услуга. Вроде бы ее навязывает государство, однако исполнителя заказчик может выбрать по собственному усмотрению. «Альтернативой налоговой проверке аудит не является — “консалтер” просто высказывает независимое мнение о том, правильно ли ведется бухгалтерия. В середине 1990-х гг. в восприятии российского бизнеса слова “аудит” и “бандит” были рядом. Необходимость пустить постороннего на финансовую кухню ассоциировалась с рэкетом, рейдерским наездом… Сегодня многие воспринимают обязательный аудит как неизбежное зло»⁹⁴. Предприниматели и сами аудиторы отмечают также, что на рынке есть так называемые «колотушечники»: ставят печать-колотушку на нужном клиенту заключении без проверки, что стоит значительно дешевле, чем настоящая проверка.

Следует привлекать таких «аудиторов» к ответственности. Подобные примеры имеются. Так, предприниматель Д. купил ИТ-банк за 6,5 млн долл. Цена определялась по оценке хозяйственной деятельности банка, проведенной аудиторской компанией «Аконт» по заказу предыдущих акционеров. Сразу после покупки выяснилось, что «банк пустой». Агентство по страхованию вкладов подало на «Аконт» в суд, который признал выданное аудиторское заключение заведомо ложным, что влечет за собой лишение права заниматься аудиторской деятельностью. Предприниматель подал иск на возмещение причиненного ущерба⁹⁵.

Теоретически аудитор может понести даже уголовную ответственность, если заключение признают «заведомо ложным», однако доказать это сложно. Ведь в отличие от ревизии, которая подразумевает тотальное изучение абсолютно всех документов и операций, аудит проводится по небольшой выборке — порядка 10% документации. Соответственно, если какие-то сомнительные проводки и прочие нарушения оказались за пределами этой выборки, то подразумевается, что аудитор о них и не знал. Нередко участниками рынка аудиторское заключение рассматривается как «бумажка». Существует, например, практика: как правило, банк не выказывает недоверия аудиторскому заключению, но анализ бухгалтерской отчетности все же проводит самостоятельно.

Есть случаи, когда за честное аудиторское заключение клиент не платит, ему требуется «нужное» заключение.

Иностранные аудиторы применяют свои методики и менять их применительно к российским условиям не намерены. Основные рабочие методики у них — тестирование и опрос. Для них факт достоверности той или иной операции удовлетворяется, например, словами главного бухгалтера. В России этого явно недостаточно.

В связи с аудиторскими заключениями возникает вопрос к надзорным органам. Да, зачастую и советы директоров, и акционеры или игнорируют, или просто не читают отчеты аудиторов, относясь к ним как к формальной бумажке, хотя в аудиторском заключении может быть указано, например, о накапливающейся годами кредиторской задолженности. «Но почему же надзорные органы их не читают, а если читают, почему не предпринимают мер?»⁹⁶

Нельзя не признать, что вопрос о качестве аудиторских заключений — это вопрос стандартов. Сопредседатель Правления Саморегулируемой организации аудиторов Ассоциация «Содружество» доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный экономист РФ, заслуженный профессор МГУ А. Д. Шеремет отмечал: проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг требует особого внимания⁹⁷. Ученый считает, что сегодня страна переживает не только кризис в экономике, но и кризис в аудиторской деятельности. На рынке аудиторских услуг сложилась непростая ситуация, «перекраивается жизнь» аудиторского сообщества, падает престиж аудиторской профессии, обострилась проблема воспроизводства аудиторов. Зачастую, как он считает, выводы об осмысленности финансовых операций и отчетности, достоверности отражения в ней финансового состояния организации делает «не всегда достаточно грамотный акционер на основе публичной финансовой отчетности, а хотелось бы, чтобы этим занимался специалист» — аудитор, имеющий возможность анализировать данные как финансового, так и управленческого учета. Аудит, на его взгляд, не должен ограничиваться только констатацией формального соответствия отчетности правилам ведения бухгалтерского учета, а должен анализировать данные учета в целях оценки эффективности бизнеса. Это будущее аудита, средство предотвращения скатывания экономики в пропасть очередного кризиса. В практике много примеров, когда при положительном заключении аудитора следует банкротство. Почему так? Одну из причин автор видит в том, что российские стандарты не соответствовали международным (Международному стандарту аудита № 570 (пересмотренному) «Непрерывность деятельности»).

Профессор А. Д. Шеремет указывает и на проблему внедрения МСА в России. В международной практике есть три группы международных стандартов, тесно взаимоувязанных между собой. Это международные стандарты финансовой отчетности, международные стандарты аудита и международные стандарты образования профессиональных бухгалтеров и аудиторов. Первые две группы стандартов обязательны для России. Встает вопрос: в какой форме использовать в России стандарты образования. Он считает необходимым принятие международных образовательных стандартов или создание на их основе национального стандарта «Образование аудитора». Концепция такого стандарта на основе МСО с учетом специфики России требует разработки. Третья указанная им проблема — воспроизводство аудиторов. Нужно совершенствовать организацию начальной профессиональной подготовки; программу квалификационного экзамена на получение аттестата аудитора; обеспечить переход от тестирования знаний к тестированию компетенций, повышение прозрачности процедуры «входа в профессию» и внедрение модульной системы сдачи экзаменов.

Мы разделяем мнение профессора А. Д. Шеремета о необходимости усовершенствовать уже разработанный проект Концепции дальнейшего развития аудиторской деятельности в Российской Федерации⁹⁸. Так, в сегодняшнем виде это констатация того, что есть в российском аудите, и намечены пути эволюционного развития того, что уже существует. Не хватает предложений по коренным преобразованиям аудита. Следует отметить, что в действующих нормативных правовых актах отсутствует системное правовое регулирование договора на оказание аудиторских услуг: нет четкого определения сторон и предмета договоров, имеются сложности в оценке качества полученных аудиторских услуг, и доказать, что установленные в стандартах требования к ним выполняются, достаточно сложно. Очевидно, это является одной из причин того, что судебная практика по вопросу возмещения убытков клиенту в результате некачественно проведенного аудита в последние годы отсутствует.

Определенные шаги в верном направлении делаются; в частности, речь идет о применении международных стандартов аудита. Ранее действовали ФПСАДы — федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности», в частности — ФПСАД № 34 «Контроль качества услуг в аудиторских организациях». Соблюдение ныне отмененных стандартов ранее контролировалось. Так, 30.10.2008 Советом по аудиторской деятельности при Минфине России было принято «Временное положение об организации и осуществлении контроля за соблюдением аудиторами правил (стандартов) профессиональной деятельности и профессиональной этики», предназначенное для регулирования проведения контроля качества аудита саморегулируемыми организациями. Временное положение раскрывало в том числе контрольные процедуры и источники информации для проверки. Однако в юридической литературе отмечалось, что при реализации этих процедур получить объективную оценку маловероятно. В частности, это относится к выявлению фактов подписания аудиторского заключения без проведения аудита путем запроса аудиторской организации. Проведение внешнего контроля уполномоченными федеральным органом регламентировано недостаточно. Все это осложняло процесс осуществления контроля качества аудита и снижало его эффективность⁹⁹. Постановлением Правительства РФ от 23.10.2017 № 1289 с 01.01.2018 ФПСАДы были отменены.

В соответствии с п. 9 Положения о признании международных стандартов аудита подлежащими применению на территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.06.2015 № 576, решение о введении документа, содержащего международные стандарты аудита, в действие на территории Российской Федерации принимается Министерством финансов РФ на основе заключений, содержащих выводы, предусмотренные подп. «а» или «б» п. 7 данного Положения.

Минфином России издан приказ от 09.01.2019 № 2н «О введении в действие международных стандартов аудита на территории Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых приказов Министерства финансов Российской Федерации», в котором сказано, что в соответствии с Положением о признании международных стандартов аудита подлежащими применению на территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.06.2015 № 576, вводятся в действие на территории Российской Федерации 48 международных стандартов, все они перечислены в приказе. Еще ранее приказами Минфина России от 24.10.2016 № 192н и от 09.11.2016 № 207н были утверждены для применения Международные стандарты аудита и иные международные документы. Виды аудиторских услуг, в том числе перечень сопутствующих аудиту услуг, определены приказом Минфина России от 09.03.2017 № 33н.

Остается лишь одна проблема — исполнение этих стандартов.

Следует отметить значимость сотрудничества системообразующих банков и предприятий, постоянный финансовый мониторинг использования выделяемых средств господдержки. Необходимы проверка бизнес-планов, аудит эффективности предприятия, диагностика состояния и динамики его финансовых показателей, выявление и оценка рисков. Таким образом, государство должно стать заказчиком услуг крупных аудиторских компаний с многолетним опытом и серьезной репутацией; необходимо сотрудничество аудиторов с органами банковского надзора (речь, конечно, не идет о попытках сделать аудиторов «агентами влияния»).

В целом нельзя не признать, что ревизия, аудит в России до сих пор находятся в состоянии реформирования. В ближайшее время предстоит разработка нормативной правовой базы, регламентирующей ГФК. Постоянное реформирование крайне отрицательно сказывается на состоянии законности в финансовой сфере, способствует выводу активов за рубеж. По существу, систему финансового контроля, в том числе государственного, еще только предстоит построить. Пока в этом направлении сделаны лишь первые шаги.

§ 1.4. Контроль за деятельностью кредитных и некредитных финансовых организаций

Увеличение объема операций, появление новых монетарных продуктов и платежных технологий, увеличение способов взаимодействия между финансовыми организациями и потребителями финансовых услуг неизбежно ведут к росту угроз отмывания преступных доходов, а также неуклонному совершенствованию новых, высокотехнологичных сомнительных (мошеннических) схем и недобросовестных практик по незаконному выводу активов за рубеж, усиливающих негативное влияние как на экономику России в целом, так и на ее отдельных участников, в частности на финансовые организации и их клиентов.

В этих условиях повышается роль Банка России, кредитных организаций, судебных, правоохранительных органов и иных субъектов, оказывающие немаловажное влияние на формирование «чистоплотной» среды финансовых отношений, на формирование условий для действенного взаимодействия между участниками финансового рынка, а также выстраивания высокоэффективной системы подавления негативного рецидива недобросовестных действий.

Характеризуя в целом банковскую систему, следует отметить, что с приходом нового Председателя Банка России в 2013 г. началась массовая «чистка» отечественного банковского сектора от некачественных игроков, допускающих нарушение банковского законодательства, осуществляющих сомнительные операции, а также ведущих высокорискованную кредитную политику, влекущую впоследствии утрату банками собственных средств. Чистка банковского сектора в последние годы привела к значительному сокращению банков, занимавшихся отмыванием денежных средств.

Продолжается эта работа и в настоящее время. Количество действующих кредитных организаций за небольшой период сократилось более чем вдвое и на 01.08.2019 в стране насчитывается 415 функционирующих банков¹⁰⁰, на сентябрь 2020 г. — 378¹⁰¹.

Вместе с тем, согласно Отчету о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2018 г. Банка России, динамика банковского сектора за прошедший год свидетельствует о повышении его устойчивости и наращивании возможностей по финансированию экономики. За 2018 г. были отозваны лицензии у 60 банков, доля активов которых в активах банковского сектора составила менее одного процента и была ниже значений предыдущих лет, что свидетельствует о том, «что процесс очищения банковской системы близится к завершению, и слабые игроки не оказывают значимого влияния на эффективность банковского сектора в целом»¹⁰². В 2019 г. отобраны лицензии у 25 банков¹⁰³. Пандемия стала самым серьезным испытанием финансового сектора. В 2020 г. у 38 банков могут обобрать лицензии, и, кроме того, банки стали закрываться сами¹⁰⁴. Как предупредил глава рейтингового агентства АКРА, экс-зампред ЦБ М. Сухов, в ближайшие три года закроются около ста отечественных банков¹⁰⁵.

Несмотря на сокращение числа банков, денежный размер российской банковской системы (без учета Банка России), как активов, так и пассивов, растет и за март увеличился на 326 млрд руб., составив на 1 апреля 2019 г. 92,343 трлн руб. В целом за длительный период номинальный размер банковской системы в рублевом эквиваленте возрастает от года к году с эпизодическими всплесками и падениями от курсовой разницы переоценки инвалютных активов/пассивов¹⁰⁶. По итогам 9 месяцев 2020 г. основные показатели деятельности банков росли¹⁰⁷. Вместе с тем, согласно данным Банка России, сумма наличных денег вне банковской системы по состоянию на 1 октября достигла 12,1 трлн руб.¹⁰⁸

В рамках противодействия легализации доходов, полученных от преступной деятельности и финансирования терроризма, банковской системе отводится существенная роль.

Банки являются одними из основных субъектов финансового мониторинга, на которых возложена обязанность по осуществлению контроля в целях ПОД/ФТ, поскольку именно они выполняют первостепенную роль в системе финансового посредничества, и у них фиксируются документы и информация, связанные с проведением операций с клиентами. От эффективности выполнения банками этих функций напрямую зависит решение проблем уязвимости банковской системы от ее использования для проведения незаконных операций.

Анализ требований законодательства и нормативных актов Банка России в сфере ПОД/ФТ показывает, что до середины 2013 г. деятельность кредитных организаций по операциям, связанным с выводом денежных средств за пределы территории страны, переводом денежных средств из безналичной в наличную форму (обналичиванием) и последующим уходом от других обязательных платежей, финансированием «серого» импорта, а также другими противозаконными (сомнительными) операциями, заключалась исключительно в направлении информации о таких операциях в уполномоченный орган — Росфинмониторинг. В этой связи ввиду отсутствия реальных правовых инструментов выявления и пресечения таких операций проводимая работа не давала ожидаемых результатов. Наглядным является пример, обсуждавшийся в июне 2013 г. на заседании Государственной Думы, о выявлении сети, состоящей из более тысячи «однодневок», которая в период с 2008 по 2012 г. вывела через кредитные организации за пределы страны с нарушениями валютного и налогового законодательства 760 млрд руб. и обналичила еще около 21 млрд руб.¹⁰⁹

С принятием Закона № 134-ФЗ и банкам предоставлено право на отказ от проведения операций либо прекращение обслуживания в случаях возникновения подозрений или обнаружения признаков, свидетельствующих о том, что намерения деятельности клиента отличны от задач ведения реальной хозяйственной деятельности и проведение заявленных операций может быть связано с ОД/ФТ¹¹⁰.

Эти меры показывают свою эффективность, в том числе потому, что решение об отказе является результатом комплексного анализа банком деятельности клиента и оценки риска совершения им операций в целях ОД/ФТ. Вместе с тем на практике имели место случаи, когда отдельные кредитные организации злоупотребляли своим правом отказа в проведении операции по формальным признакам. Например, в отношении клиента уже имелись сведения об отказе в обслуживании в другой кредитной организации. В целях минимизации таких фактов Банком России совместно с Росфинмониторингом были приняты меры по информированию кредитных организаций о недопустимости подобных ситуаций. Кроме того, в Закон о противодействии легализации преступных доходов были внесены изменения в части установления механизма реабилитации клиентов-«отказников». В первую очередь, обязанностью банка является сообщение клиенту информации о причинах отказа, что позволяет клиенту представить кредитной организации дополнительные сведения, опровергающие выводы о сомнительности операций. Банк обязан в течение 10 дней рассмотреть представленные клиентом документы и (или) сведения и сообщить ему об устранении оснований либо о невозможности устранения оснований для отказа. При несогласии с решением кредитной организации клиент вправе обратиться с заявлением в межведомственную комиссию, созданную при Банке России. Решения межведомственной комиссии являются обязательными к исполнению для организации, ранее принявшей решение об отказе¹¹¹.

За время работы этой комиссии было принято более 70 решений, из которых 63% в пользу банков, остальные в пользу заявителей¹¹².

Сведения о клиентах кредитных организаций, которым отказано в заключении договора банковского счета (вклада), в проведении операции и с которыми такой договор расторгнут, кредитные организации направляют в Росфинмониторинг, в компетенции которого находится вопрос о создании информационного ресурса о таких клиентах.

В то же время Банк России со своей стороны на основе анализа отчетности уполномоченных банков — агентов валютного контроля формирует и доводит до сведения кредитных организаций информацию об участниках ВЭД, у которых имеется задолженность нерезидентов по внешнеэкономическим контрактам. Например, когда срок действия контракта истек, денежные средства за предполагаемый товар переведены, но поставка товара не осуществлена, сделка не закрыта, либо клиент «ушел» из банка, через который переводились денежные средства, на обслуживание в другой банк, сделка не переведена.

Реализация Банком России надзорных функций в сфере ПОД/ФТ включает два основных направления: контроль за соблюдением кредитными организациями законодательства о ПОД/ФТ и мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций, которые могут быть связаны с риском отмывания денежных средств¹¹³.

Для оказания кредитным организациям методологической помощи в выявлении и пресечении операций, действительными целями которых могут являться уклонение от уплаты таможенных, налоговых платежей, вывод денежных средств из России, отмывание доходов, полученных преступным путем, и другие противозаконные действия, включая операции, имеющие признаки транзитных, Банк России подготовил и выпустил ряд рекомендаций в отношении проверки контрагентов, в том числе «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов» (утв. Банком России 13.04.2016 № 10-МР); «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов» (утв. Банком России 02.02.2017 № 4-МР) в отношении подозрительных операций клиентов с исполнительными листами; «Методические рекомендации о подходах к управлению кредитными организациями риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» (утв. Банком России 21.07.2017 № 18-МР); «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов» (утв. Банком России 14.01.2019 № 2-МР) в отношении трансграничных переводов наличных денежных средств без открытия банковского счета и др.

В целях повышения эффективности в деятельности кредитных организаций внутреннего контроля по соблюдению ими Закона о противодействии легализации преступных доходов Банком России приняты Методические рекомендации по разработке правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма¹¹⁴. В свою очередь, Банком России осуществляется мониторинг и проверки кредитных организаций по соблюдению требований Закона о противодействии легализации преступных доходов, в том числе в части осуществления ими внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Выстраиваемая Банком России система контроля, основанная на сборе и анализе финансовой и надзорной информации, представляемой банками и небанковскими финансовыми организациями, позволяет выявлять случаи вывода капитала за рубеж. При установлении признаков вывода активов за рубеж соответствующие материалы направляются в правоохранительные органы для принятия по ним процессуальных решений.

Незаконные схемы вывода активов за рубеж выявляются путем анализа финансовых операций, с помощью которого Банк России определяет экономический смысл сделок и признаки сомнительности банковских операций по переводу денежных средств с одного счета на другой (трансакций).

При выявлении новых схем незаконного вывода капиталов Банк России информирует о них кредитные организации, направляя им соответствующие письма¹¹⁵. У регулятора имеется и положение о клиентских операциях повышенного риска¹¹⁶.

В целях осуществления указанных функций Банком России применяются Положение Банка России от 02.03.2012 № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Положение № 375-П) и от 15.10.2015 № 499-П «Положение об идентификации кредитными организациями клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

С учетом рекомендаций Банка России по оценке своих клиентов кредитные организации обязаны применять риск-ориентированный подход с учетом критериев по степени (уровню) риска совершения клиентом операций в целях ПОД/ФТ. Перечень признаков, указывающих на необычный характер сделки, приведен в приложении к Положению Банка № 375-П.

Общими признаками большей части схем с высоким риском вовлечения кредитных организаций в операции ОД/ФТ являются участие в таких схемах компаний с признаками фиктивной деятельности, в том числе фирм — «однодневок», осуществление переводов в пользу офшорных компаний, наличие в расчетах сложных многоступенчатых платежей, имеющих характер транзитных операций. Следует отметить наличие высокого риска проведения сомнительных операций через крупные кредитные организации, обладающие широкой филиальной сетью, которые активно работают с физическими лицами.

По оценке Банка России, в абсолютных цифрах в 2016 г. объем незаконного вывода средств за рубеж составил чуть больше 180 млрд руб., в 2017 г. — 78 млрд руб., в 2018 г. — 63 млрд руб.¹¹⁷

Отнесение операции к подозрительным (необычным и пр.) осуществляется с учетом рекомендаций Банка России, данных по результатам анализа схем противоправных действий клиентов в разных сферах банковской деятельности, определенных в соответствии с международной практикой и рекомендациями ФАТФ. В частности, подозрительной признается операция, по которой в результате применения мер внутреннего контроля возникает подозрение, что она совершается в целях ОД/ФТ¹¹⁸. Операции предлагается относить к числу подозрительных, принимая во внимание рекомендованный список Банка России.

Под сомнительной операцией, имеющей необычный характер, Банк России понимает операции, не имеющие явного экономического смысла и очевидных законных целей, которые могут проводиться для вывода капитала из страны, финансирования «серого» импорта, перевода денежных средств из безналичной формы в наличную и последующего ухода от налогообложения, а также для финансовой поддержки других противозаконных целей¹¹⁹.

Признаки высокой вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных безналичных и (или) наличных операций определены информационным письмом Банка России от 27.07.2017 № ИН-01-12/40¹²⁰ и зависят от суммарного значения удельного веса (доли) объема сомнительных наличных операций за последний квартал в объемах дебетовых оборотов по счетам клиентов и (или) объема сомнительных операций с безналичными и наличными денежными средствами в совокупности.

В другом случае под сомнительными операциями Банком России понимаются операции, действительными целями которых могут являться: уклонение от уплаты налогов, таможенных платежей, вывод денежных средств из Российской Федерации, отмывание доходов, полученных преступным путем, и другие противозаконные цели, в том числе операции, обладающие признаками транзитных операций, описанными в письме Банка России от 31.12.2014 № 236-Т «О повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов»¹²¹.

К категории необычной может быть отнесена операция, содержащая возможные признаки и критерии необычности и не характерная для операций данного клиента, а также любая операция, которая может осуществляться с целью ОД/ФТ, например, которой присущи:

— запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

— несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации;

— отказ клиента (представителя клиента) в предоставлении запрошенных кредитной организацией документов и информации, которые необходимы кредитной организации для выполнения требований законодательства в сфере ПОД/ФТ;

— излишняя озабоченность клиента (представителя клиента) вопросами конфиденциальности в отношении осуществляемой операции (сделки), в том числе раскрытия информации государственным органам;

— отсутствие информации о клиенте — юридическом лице, в том числе о банке-корреспонденте, зарегистрированном за пределами Российской Федерации, иностранной структуре без образования юридического лица в официальных справочных изданиях, а также невозможность осуществления связи с клиентом, в том числе индивидуальным предпринимателем по указанным им адресам и телефонам;

— наличие нестандартных или необычно сложных инструкций по порядку проведения расчетов, отличающихся от обычной практики, используемой данным клиентом (представителем клиента), или от обычной рыночной практики и т. д.¹²²

Следует отметить, что, к сожалению, специфика риска ОД/ФТ такова, что делает невозможным издание единого стандартизированного, шаблонного документа, который бы позволял выявлять, анализировать и оценивать подозрительные, необычные, сомнительные и транзитные операции применительно к каждому клиенту единообразно, учитывая постоянное обновление и совершенствование так называемых «серых» схем по выводу за рубеж капитала и обналичиванию денежных средств.

При анализе операций банки руководствуются базовым принципом ПОД/ФТ — «знай своего клиента», основная суть которого состоит в том, что операции клиента являются прозрачными, понятными и обычными для банка.

В настоящее время не выработан понятийный аппарат по разграничению подозрительных, сомнительных, транзитных и необычных операций. Установление четкого понимания содержания данных терминов и алгоритмов действий кредитной организации в работе с клиентами позволит усовершенствовать и упростить деятельность кредитных организаций по определению содержания и цели проводимых операций.

Объем сомнительных операций в банковской системе Российской Федерации в 2018 г. снизился в 1,9 раза, до 1,3 трлн руб., величина незаконного обналичивания денежных средств в банковском секторе Российской Федерации по итогам 2018 г. сократилась в 1,8 раза, до 177 млрд руб.¹²³ Снизилось количество участия банков в сомнительных операциях.

Вместе с тем Банк России особо обращает внимание на значительный объем незаконного обналичивая финансовых средств через неорганизованные рынки, составляющий более 100 млрд руб. в год. То есть обнаружена новая схема вывода активов через теневой рынок «серого» импорта, который «заходит» в Российскую Федерацию через перевалочные пункты стран ближнего зарубежья. По существу, кредитные организации вовлекаются в проведение сомнительных операций, в структуре которых существенную часть составляют операции, связанные с теневой продажей розничными торговыми предприятиями наличной выручки третьим лицам и выводом денежных средств за рубеж. В настоящее время по этому направлению Банк России совместно с соответствующими структурами, включая налоговую службу, МВД России, ФСБ России, рассматривает принятие соответствующих решений по пресечению незаконных финансовых операций¹²⁴.

Одной из основных причин негативного сценария отзыва у кредитной организации лицензии, связанного в том числе с нарушениями в сфере ПОД/ФТ, являются безответственные действия бенефициаров банка, «выкачивающих» из банка финансовые ресурсы для инвестирования в собственные проекты, а также для вывода ликвидных активов с передачей на баланс банка проблемной и невозвратной ссудной задолженности. В качестве примера можно привести привлечение банком денежных средств населения с неочевидными перспективами их возврата с использованием схемы, имеющей признаки «финансовой пирамиды»¹²⁵: кредитная организация осуществляет прием денежных средств физических лиц под повышенную процентную ставку в пользу оператора «краудфандинговой»¹²⁶ платформы, которые в конечном счете направляются ряду компаний. Так, в конце сентября 2018 г. Банк России выявил одну из самых масштабных за последнее время финансовых пирамид «Кэшбери» с головным офисом в Дубае. Холдинг занимался взаимным кредитованием, криптовалютой, торгами по банкротству, торговлей на рынке Forex и wellness-индустрией. Обещанная доходность по вложениям доходила до 600% годовых. Руководству этой пирамиды удалось привлечь средства десятков тысяч человек из большинства регионов России. По разным оценкам, ущерб от деятельности «Кэшбери» может составлять до 3 млрд руб. Правоохранительными органами проводится проверка.

В начале 2019 г. с деньгами исчезли основатели компании «Интел Финанс», которая привлекала деньги в основном пенсионеров под 59% для инвестиций в фармацевтику. Эта компания не имела права заниматься финансовой деятельностью, поэтому осуществляла ее через микрокредитную компанию, которая также не обладала правом собирать деньги у населения. Это препятствие обходили за счет надписи, что средства принимаются от юридических лиц, что не мешало привлекать деньги граждан¹²⁷.

Обеспечение баланса между выполнением кредитными организациями функций субъекта финансового мониторинга и целями их собственно банковской деятельности является важнейшей задачей.

Рекомендательный характер определения Банком России необычных, сомнительных, транзитных, подозрительных операций не влечет для кредитных организаций неукоснительной обязанности по их выявлению и принятию. В этой связи целесообразно законодательно закрепить обязанность по их выявлению и установлению ответственности за невыполнение этого требования.

Банком России в рамках взаимодействия с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, оперативными и следственными подразделениями правоохранительных органов, ФНС России, ФТС России, Росфинмониторингом продолжается активная работа по декриминализации кредитно-финансовой сферы и снижению угроз по выводу активов за рубеж по сомнительным основаниям. В 2018 г. практически были ликвидированы 27 «теневых» площадок в крупных банках во всех федеральных округах.

Ряд материалов, направленных в правоохранительные органы, послужил основой возбуждения уголовных дел. Например, по запросу Генеральной прокуратуры Российской Федерации Банком России была проведена проверка банка ООО «Сибирский банк реконструкции и развития» перед отзывом у него лицензии. Проверка выявила незаконную схему вывода денежных средств из банка, связанную с куплей-продажей ценных бумаг по необоснованно завышенной цене и дальнейшему выводу денежных средств за пределы России. По данному факту следственными органами возбуждено и расследуется уголовное дело по ч. 2 ст. 201 УК РФ (злоупотребление полномочиями, повлекшее тяжкие последствия)¹²⁸.

Выявив вывод активов в банке «Арсенал» (КБ «Арсенал» ООО) на сумму более 160 млн руб., Банк России незамедлительно передал всю информацию о финансовых операциях, имеющих признаки уголовно наказуемых деяний, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Следственный комитет России и МВД России для принятия процессуальных решений.

Причинами отзыва лицензии у данного банка, совладельцами которого были 12 физических лиц, а также общероссийская общественная организация «Российская ассоциация героев» (РАГ), возглавляемая председателем думского комитета по обороне, экс-главой воздушно-десантных войск В. Шамановым, являлись несоблюдение требований законодательства и нормативных актов в сфере отмывания доходов, полученных преступным путем; невыявление операций по возможному финансированию терроризма и ненаправление уполномоченным органам достоверных сведений о таких операциях. Деятельность банка характеризовалась использованием рискованной бизнес-модели и низким качеством значительной части активов¹²⁹.

В настоящее время Банком России с учетом риск-ориентированного подхода к оценке деятельности банков и их клиентов прорабатывается вопрос о возможности введения своих уполномоченных представителей в любой банк с признаками вывода активов¹³⁰, обеспечив им доступ ко всем системам банка в режиме онлайн, а для крупных банков — введения практики работы постоянной группы уполномоченных представителей. Кроме того, Банк России рассматривает вопрос о возможности получения права на введение полугодового запрета для банков на изменение и прекращение договоров залогового кредитования, что даст возможность заранее предупреждать вывод активов.

Банк России является органом валютного контроля и валютного регулирования. Осуществляя валютный контроль¹³¹, Банк России взаимодействует с другими органами валютного контроля, а также координирует взаимодействие уполномоченных банков и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с органами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что валютный контроль в настоящее время неразрывно связан с законодательством Российской Федерации в сфере ПОД/ФТ. Банк России принимает радикальные меры валютного контроля, осуществляя мониторинг операций резидентов и нерезидентов и выявляя операции, направленные на вывод денежных средств в иностранной валюте и российских рублях за рубеж. В случаях, если валютные операции содержат признаки сомнительных операций, раскрытие схем и разъяснение сути нарушения поднадзорным субъектам является важнейшей задачей Банка России в целях их пресечения.

Выполняя функции агентов валютного контроля, уполномоченные банки располагают возможностями для выявления подозрительных финансовых сделок и идентификации их участников. К основным мерам, направленным на ПОД/ФТ, по выявлению таких сделок, относятся: обязательные процедуры внутреннего контроля, обязательный контроль осуществляемых операций и иные меры, принимаемые в соответствии с федеральным законодательством (банкам, например, рекомендуется проводить анализ документов и изучение личности клиента).

По оценке ЦБ, объем незаконного вывода денежных средств за рубеж сократился лишь на 2%, но сохранился на исторически низком уровне¹³². Однако независимые эксперты не уверены, что причины позитивной на первый взгляд статистики состоят исключительно в расчистке отрасли от недобросовестных игроков. Отчасти объемы сомнительных операций сокращаются только на бумаге, полагает профессор РАНХиГС Юрий Юденков. По его словам, банки научились обходить острые углы: с помощью юридических и бухгалтерских «трюков» сделки и отчетность, попадающие к регулятору и контрольно-надзорным органам, преподносятся как абсолютно благонадежные¹³³.

В настоящее время активно дискутируются вопросы, посвященные отмене валютного контроля в России. Центр стратегических разработок А. Кудрина предлагает отменить валютный контроль в России, «поскольку он слишком обременителен, ответственность за него жесткая, а отказ от регулирования повысит экономическую активность». Валютные ограничения также создают барьеры для развития Евразийского экономического союза¹³⁴.

Необходимость смягчения валютного контроля поддерживает также Правительство Российской Федерации. Руководство Банка России относится к этим вопросам очень осторожно, полагая, что для принятия решений по валютному контролю необходимо, прежде всего, изучить международный опыт в деле отработки механизма контроля за сомнительными операциями клиентов.

Некоторые аналитики полагают, что отмена валютного контроля повлечет существенные риски вывода активов из страны, вернуть которые будет крайне сложно, а иногда и невозможно¹³⁵.

На протяжении 2017–2019 гг. валютное законодательство Российской Федерации постоянно находится в процессе реформирования. Только в 2018 г. законодатель принял 10 законов о внесении изменений в Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и 3 — в 2019 г. В целом вносимые поправки направлены на либерализацию валютного законодательства.

Основные изменения, вступившие в силу в первой половине 2018 г., ввели требование об указании во внешнеторговом контракте сроков исполнения сторонами обязательств, о представлении уполномоченным банкам информации о сроках репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации. С 01.03.2018 отношения резидентов с уполномоченными банками выстраиваются в соответствии с требованиями Инструкции от 16.08.2017 № 181 И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления», положения которой уже исключают понятия паспорта сделки и справки о валютных операциях.

Валютный контроль был существенно либерализирован Федеральным законом от 02.08.2019 № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О валютном регулировании и валютном контроле”» (далее — Закон № 265). Речь идет о либерализации ограничений на совершение валютных операций резидентами с использованием счетов (вкладов), открытых в банках, расположенных за пределами территории РФ, и репатриации денежных средств. Так, в п. 4 ст. 2 закона содержится положение о неприменении к некоторым сделкам положений п. 1 ч. 1 ст. 19 Закона № 265, а именно требований о репатриации рублевой выручки по внешнеторговым договорам в соответствии с условиями сделок. В таких договорах российский рубль должен быть и валютой цены договора, и валютой расчетов. Во-первых, послабления коснулись поставки некоторых непродовольственных товаров под определенными кодами ТН ВЭД. В отношении экспорта указанных товаров закон предусматривает поэтапную отмену требования о репатриации резидентами валюты РФ: с 01.01.2020 — в отношении не более 10% суммы договора; с 01.01.2021 — в отношении не более 30%; с 01.01.2022 — в отношении не более 50%; с 01.01.2023 — в отношении не более 70%; с 01.01.2024 — в отношении всей суммы внешнеторгового договора. Во-вторых, с 01.01.2020 полностью отменяется требование о репатриации рублевой выручки по иным внешнеторговым договорам, за исключением внешнеторговых договоров на поставку древесины, угля и необработанных лесоматериалов под кодами 4401–4403 99 000 9, а также договоров о выполнении работ и оказании услуг. Данные правила об отмене требований о репатриации не распространяются на внешнеторговые договоры ФГУПов, ФГБ(а)У и резидентов, являющихся участниками бюджетного процесса на федеральном уровне.

Если на внешнеторговый контракт резидента распространяется действие нормы п. 4 ст. 2 рассматриваемого закона, то российская организация сможет не получать рублевую выручку на свои счета в уполномоченных российских банках, но сможет зачислить ее на зарубежные счета.

Однако в ч. 4 ст. 24 Закона № 265 появилась новая норма: «резиденты обязаны обеспечить надлежащее исполнение или прекращение обязательств по внешнеторговым договорам с нерезидентами, на которые распространяются требования настоящего Федерального закона, иных актов органов валютного регулирования и органов валютного контроля, путем получения от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках денежных средств, причитающихся в соответствии с условиями указанных договоров (контрактов), или иными способами, разрешенными законодательством Российской Федерации, если в отношении внешнеторговых договоров (контрактов), заключенных между такими резидентами и нерезидентами, требования, установленные п. 1 ч. 1 ст. 19 настоящего Федерального закона, были отменены». По оценке экспертов, данное положение не позволяет резидентам вовсе отказаться от истребования у нерезидентов рублевой выручки по вышеупомянутым внешнеторговым контрактам. При этом административная ответственность по п. 4 ст. 15.25 КоАП РФ наступает за невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ. Если у резидента такая обязанность по получению рублевой выручки на счета в уполномоченных банках отсутствует, то и привлечь его к ответственности за такое нарушение по этой норме нельзя. Для этого законодатель должен внести соответствующие изменения в ст. 15.25 КоАП РФ.

Кроме того, рассматриваемым законом откорректирован и дополнен перечень разрешенных валютных операций между резидентами, дополнен список случаев, когда денежные средства могут быть зачислены на зарубежные счета резидентов, отменено для физлиц-резидентов требование о представлении отчета о движении средств в некоторых случаях.

Закон ввел понятие «иные организации финансового рынка» исходя из новых положений ст. 12 названного закона, под ними будут пониматься организации, которые в соответствии с личным законом (законом страны места регистрации таких организаций) имеют право оказывать услуги, связанные с привлечением от резидентов и размещением денежных средств или иных финансовых активов для хранения, управления, инвестирования и (или) осуществления иных сделок в интересах резидента либо прямо или косвенно за счет резидента. На такие счета будут распространяться требования ст. 12 Закона о валютном регулировании и валютном контроле о представлении уведомлений, в том числе о представлении отчетов о движении денежных средств. Также указано, что резиденты вправе зачислять на такие счета денежные средства «в случаях, установленных ЦБ РФ». Эксперты отмечают, что данное определение довольно широкое, что, на наш взгляд, может повлечь за собой множество споров о принадлежности счетов, на которых размещаются денежные средства резидентов, к этой категории организаций. Может быть, оно станет более понятным после издания соответствующих разъяснений ЦБ РФ¹³⁶.

16.10.2019 принят Федеральный закон № 341-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 23 Федерального закона ”О валютном регулировании и валютном контроле” в части осуществления валютных операций между резидентами и нерезидентами с использованием переводных (трансферабельных) аккредитивов». В настоящее время внешнеторговые операции с нерезидентами, осуществляющиеся через посредников, занимают значительное место в международной торговле. Как правило, российский поставщик заинтересован в получении от российского посредника, подписавшего внешнеторговый контракт, гарантий оплаты товара до его отгрузки в адрес иностранного покупателя. Потребностям расчетов при таких сделках полностью отвечает указанный аккредитив. Статья 19 Закона о валютном регулировании была дополнена двумя случаями в части признания резидента исполнившим обязанность по репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации (ч. 6 и ч. 7 ст. 19 Закона). Статья 23 Закона дополнена перечнем документов, которые имеют право запрашивать агенты валютного контроля у резидентов, подтверждающих осуществление резидентами расчетов с использованием названного аккредитива¹³⁷.

Федеральный закон от 02.12.2019 № 398 внес изменения в Федеральный закон 173 и Закон о валютном регулировании. Так, необходимо уведомлять о наличии счетов в «иных организациях финансового рынка (брокерских и др.). Аналитики делают вывод, что зачисление средств на счета в этих организациях можно делать без ограничений по любым основаниям и независимо от страны нахождения таких счетов.

С 01.01.2020 все операции с нерезидентами с использованием зарубежных счетов можно условно разделить на 3 категории: 1) операции, которые становятся единственными разрешенными валютными операциями для зачисления на зарубежные счета в странах, с которыми РФ не имеет соглашений об автоматическом обмене; 2) зачисления, разрешенные только на счета в странах ЕАЭС или в странах, с которыми есть автоматический обмен; 3) запрещенные (незаконные) валютные операции. Ими являются операции с нерезидентами, не входящие ни в первую, ни во вторую группу. При открытии счетов в государствах, указанных в пп. 2 и 3, с 01.01.2020 отчет о движении средств по счету в зарубежном банке или иной финансовой организации можно не подавать. При этом действует приказ ФНС России от 21.11.2019 № ММВ-7-17/582@ «Об утверждении Перечня государств (территорий), с которыми осуществляется автоматический обмен финансовой информацией»). Действие новых положений абз. 3 ч. 7 ст. 12 ФЗ-173 распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2018¹³⁸.

В Закон о валютном регулировании внес изменения и федеральный закон от 31.07.2020 № 291-ФЗ, которым устанавливаются порядок создания и особенности функционирования специальных административных районов на территориях острова Русский (Приморский край) и острова Октябрьский (Калининградская область). Закон также направлен на либерализацию валютного контроля. В частности, на счета представительств или филиалов юридических лиц — резидентов, открытые в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, могут быть зачислены следующие денежные средства, полученные от нерезидентов и в определенных законом дополнительных случаях.

Следует отметить, что изменения в валютном законодательстве вызывают множество вопросов у правоприменителей, что свидетельствует об их недостаточной проработанности. Причем вопросов по самым существенным аспектам этого законодательства. В частности, «складывается впечатление что разрешены и операции в валюте между резидентами, однако этот момент является очень рискованным и спорным»¹³⁹. На наш взгляд, вышеуказанная либерализация будет способствовать росту масштабов незаконного вывода активов за рубеж, и нужно очень внимательно следить за последствиями применения этих новых либеральных положений закона.

Следует отметить, что, с одной стороны, необходимо совершенствовать валютное законодательство и поэтапно осуществлять его либерализацию. Вместе с тем при принятии таких решений в первую очередь должна учитываться экономическая безопасность России. В условиях продолжения тенденции по вывозу капитала из России, сокращения объема инвестиций в экономику страны, сохранения санкций, ослабляющих российскую экономику, либерализация валютного контроля, очевидно, вряд ли принесет для России позитивные результаты, не говоря уже о ПОД/ФТ. Уже имеется опыт других стран, когда на фоне кризиса в экономике некоторые страны, наоборот, возвращают валютный контроль. Так, Правительство Аргентины в начале сентября 2019 г. с разрешения президента страны вернуло валютный контроль для восстановления экономики, находящейся в состоянии рецессии с инфляцией¹⁴⁰.

Расширение набора финансовых услуг, в значительной степени отличающихся от традиционных банковских операций, усилило позиции банков на финансовом рынке, открыв для них более широкий доступ практически на все сегменты финансового рынка, включая инвестиционный, страховой, а также срочный рынок (рынок производных финансовых инструментов: форвардов, фьючерсов, опционов, свопов, кредитных деривативов и т. п.).

Возникновение и стремительный рост нетрадиционных видов банковской деятельности на финансовом рынке были связаны также с появлением совершенно новых его сегментов. В частности, в условиях глобализации экономики на специфику банковской деятельности наиболее существенно повлияло расширение экономического оборота интеллектуальной собственности и формирование финансовых институтов и инструментов рынка интеллектуальных активов.

Федеральным законом от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» Банку России переданы полномочия по регулированию, контролю и надзору за деятельностью некредитных финансовых организаций, в том числе профессиональных участников рынка (брокеров, дилеров); управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов; клиринговых организаций; организаторов торговли, включая биржи (товарные, валютные и фондовые) и внебюджетных организаторов торгов; субъектов страхового дела; микрофинансовых организаций и др.

Одной из основных причин принятия решения о наделении Банка России функциями мегарегулятора отчасти является недовольство государства состоянием контроля и, прежде всего, за деятельностью страховых компаний. Выявлялись многочисленные случаи получения страховыми организациями доходов за счет проведения мошеннических операций, операций по уходу от налогов, легализации (отмыванию) денежных средств, выводу активов за рубеж.

Так, назначенная Банком России в апреле 2018 г. временная администрация в прекратившей работу страховой компании СК «Дальакфес» выявила в деятельности бывшего собственника и должностных лиц страховщика признаки вывода активов. По ее мнению, это было сделано путем списания дебиторской задолженности подотчетных лиц в период, когда общество находилось в неудовлетворительном финансовом положении и имело существенные просроченные обязательства перед кредиторами по оплате обязательных платежей. Кроме того, были установлены признаки хищения бланков полисов ОСАГО, числящихся за СК «Дальакфес», а также первичных документов, которые подтверждают заключение договоров «автогражданки» с использованием этих бланков. Регулятором было принято решение об отзыве у этой компании лицензии. Информация о финансовых операциях, имеющих признаки уголовно наказуемых деяний, осуществленных должностными лицами и собственником общества, направлена Банком России в правоохранительные органы для рассмотрения и принятия соответствующих процессуальных решений¹⁴¹.

Департаментом экономической безопасности МВД России совместно с налоговым управлением Москвы были предотвращены незаконные операции по обналичиванию и выводу денег за рубеж. Преступная группа оказывала фиктивные страховые услуги. Только за последний год в финансовых схемах было задействовано как минимум 50 млрд руб. (1,6 млрд долл.). В ходе расследования были проведены обыски в ООО «Страховая компания “Золотой гарант”» и ООО «Коммерческий банк “Метрополь”». В результате правоохранительные органы обнаружили и изъяли документацию более 200 подставных фирм и неучтенные денежные средства на сумму 2,6 млн долл. США. Лицензии страховых компаний были приостановлены с 2008 г. Также выяснилось, что в нелегальных операциях участвовали перестраховочные компании ООО «ФинРЕ» и ООО «ФинГаРе», лицензии которых на страховую деятельность также были отозваны. По этому факту возбуждено уголовное дело, проводится расследование¹⁴².

По результатам осуществления надзорной деятельности в отношении МФО Банк России подготовил рекомендации, направленные на минимизацию рисков по использованию МФО в целях легализации преступных доходов и финансированию терроризма¹⁴³.

Банк России на основе анализа международного и российского опыта разработал предложения по борьбе с негативными и противоправными явлениями на финансовом рынке в Концепции противодействия недобросовестным действиям на финансовом рынке (далее — Концепция)¹⁴⁴, охватывающей отношения на страховом и микрофинансовых рынках, в сфере коллективных инвестиций и доверительного управления, а также на рынке ценных бумаг. Как указывается в документе, его целью является анализ «отрицательных явлений, возникающих в процессах деятельности в сегментах рынка НФО». Результаты данного анализа положены в основу принципов и предложений, направленных на снижение количества таких нарушений.

Наиболее распространенными схемами мошеннического поведения на рынке НФО Банк России считает кибермошенничество (действия, связанные с дистанционным хищением активов финансовых организаций и частных лиц)¹⁴⁵, безлицензионную деятельность, недобросовестные практики продаж финансовых услуг, формирование фиктивных активов и фальсификацию отчетности. Такие нарушения допускают представители практически всех секторов рынка.

В отдельных отраслях реализуются специфические типовые недобросовестные схемы. Так, из текста данной Концепции следует, что одним из наиболее неблагополучных в этой части является страховой рынок. «Присутствие страхования во многих процессах жизнедеятельности порождает широкие возможности для совершения недобросовестных действий», — констатируется в документе. Помимо этого, значительные риски мошенничества отмечаются в микрофинансовой деятельности, а также при посреднической деятельности на рынке ценных бумаг. При этом риски последних в значительной степени перекладываются на клиентов, среди которых могут быть как физические лица с низкой финансовой грамотностью, так и квалифицированные инвесторы.

В качестве мер борьбы с недобросовестным поведением на рынке и мошенничеством Банк России предлагает целый комплекс мероприятий, в том числе:

— выявление и устранение недостатков нормативного правового регулирования и несбалансированности практики, направленных на противодействие безлицензионной деятельности, кибермошенничеству, мошенничеству в страховых организациях, в сфере микрофинансирования;

— устранение проблем недостоверности и необъективности информации, используемой для принятия решений, недостаточного информационного обмена;

— повышение уровня финансовой грамотности населения и формирование ментальности, не допускающей финансовых злоупотреблений;

— совершенствование инструментов выявления в ходе надзорной деятельности практик, связанных с сокрытием финансовыми организациями информации о реальном состоянии активов;

— содействие правоохранительным органам по предупреждению, расследованию и пресечению преступлений на финансовом рынке. Банк России намерен и дальше продолжить начатое в 2017 г. взаимодействие с Генеральной прокуратурой Российской Федерации по проведению криминологического исследования преступности в сфере финансовых рынков России, а также с учреждениями МВД России и Следственного комитета Российской Федерации.

В целом в Концепции консолидированы и упорядочены уже известные направления и способы борьбы с нежелательными явлениями в финансовой сфере.

Злоупотребления в банковской сфере, на финансовых рынках являются в том числе результатом недобросовестных действий как сотрудников кредитных организаций, участников рынка НФО, так и потребителей финансовых продуктов и услуг. Предпосылки возникновения таких негативных явлений, включая нарушения в сфере ПОД/ФТ, носят комплексный и неоднозначный характер.

Выводом из вышеизложенного является констатация того факта, что финансовая система России далека от совершенства. Наглядный пример тому — недавний приговор суда Санкт-Петербурга признавшему свою вину бывшему начальнику кредитного управления банка «Советский»: за присвоение, совершенное в составе организованной группы лиц, 1,78 млрд руб. (ч. 4 ст. 160 УК РФ) — 4 года лишения свободы условно со штрафом 500 тыс. руб. В целом же регулятор и предпринимательское сообщество отмечают положительную тенденцию — снижение числа нарушений, допускаемых в банковском секторе, что объясняется «закручиванием гаек» со стороны правоохранителей и Центробанка¹⁴⁶,¹⁴⁷. Вместе с тем требуется создание действенной системы финансового мониторинга в банковской системе, что является сложной управленческой задачей, которая может быть решена только консолидированными усилиями всех участников ПОД/ФТ — от регулятора и уполномоченного органа до кредитных организаций.

Для сокращения объемов вывода активов за рубеж необходим оперативный и своевременный анализ новых форм и методов легализации и вывода доходов, а также постоянное совершенствование законодательства, ведомственных нормативных правовых актов и контроль за их соблюдением. К мерам, влияющим на устранение вывода капиталов за рубеж, можно отнести предоставление гарантий ведения бизнеса и стимулирование производственной деятельности.

§ 1.5. Розыск и арест имущества должника в процессе налогового и таможенного контроля; розыск имущества службой судебных приставов, кредиторами и специализированными организациями

Розыск, а иногда и арест имущества, в том числе незаконно выведенного из России, осуществляется далеко не только в процессе правоохранительной деятельности. Эти процессуальные действия могут предшествовать правоохранительной деятельности, впоследствии могут быть связаны, а могут и не быть связаны с ней. Розыск и арест в таких случаях предусматриваются не одним, а рядом законодательных актов, регламентирующих полномочия тех или иных государственных или негосударственных органов. Каждый закон решает эти вопросы по-своему, хотя есть и общие подходы. Анализ законодательства показывает, что разночтения далеко не всегда имеют объективный характер, несовершенство некоторых законодательных актов приводит к слабой эффективности розыска имущества.

Вышеуказанные розыск и арест имущества могут быть связаны с налоговыми правоотношениями и, прежде всего, неуплатой установленных платежей. Статья 76 НК РФ предусматривает приостановление операций по счетам в банке и переводов электронных денежных средств для обеспечения исполнения решения о взыскании налога, сбора, страховых взносов, пеней и штрафа. Приостановление означает прекращение банком всех расходных операций по данному счету, за исключением операций, установленных законом. Указанной статьей НК РФ определена процедура принятия такого решения. Решение о приостановлении операций и переводов может также приниматься налоговым органом в ряде других случаев: непредставления налогоплательщиком-организацией налоговой декларации в установленный срок и т. д.

Решение о приостановлении операций подлежит безусловному исполнению банком. Банк обязан сообщить в налоговый орган сведения об остатках денежных средств, в том числе по операциям с драгоценными металлами, налогоплательщика-организации на счетах в банке, о приостановленных операциях. Решение подлежит исполнению банком также в отношении налогоплательщика — организации, изменившей свое наименование и реквизиты счета. Аналогичные меры принимаются, если изменились наименование организации и реквизиты корпоративного электронного средства платежа налогоплательщика. При наличии указанного решения банки не вправе открывать этой организации счета, вклады, депозиты и предоставлять ей право использовать новые корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств, за установленным законом исключением.

Статья 77 НК РФ определяет понятие ареста имущества в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов. Это — действие налогового или таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации в отношении его имущества. Арест имущества производится в случае неисполнения налогоплательщиком-организацией в установленные сроки обязанности по уплате налога, пеней и штрафов и при наличии у налоговых или таможенных органов достаточных оснований полагать, что указанное лицо предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество. Арест может быть полным — налогоплательщик не вправе распоряжаться арестованным имуществом, а владение и пользование осуществляются с разрешения и под контролем налогового или таможенного органа, или частичным арестом — владение, пользование и распоряжение имуществом осуществляются с разрешения и под контролем указанного органа.

В соответствии со ст. 46 НК РФ арест может быть применен в качестве обеспечительной меры не ранее принятия налоговым органом решения о взыскании налога, пеней, штрафа в соответствии со ст. 46 НК РФ и при недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика или его электронных денежных средств либо при отсутствии информации о счетах налогоплательщика или информации о реквизитах его корпоративного электронного средства платежа, используемого для переводов электронных денежных средств.

Арест может быть наложен на все имущество налогоплательщика-организации. Однако аресту подлежит только то имущество, которое необходимо и достаточно для исполнения обязанности по уплате налога, пеней и штрафов. Арест на объект недвижимого имущества иностранной организации, не осуществляющей деятельность в России через постоянное представительство, при превышении стоимости указанного объекта недвижимого имущества над суммами взыскиваемых в отношении этого объекта налога, пеней и штрафа, налагается в случае отсутствия у иностранной организации иного имущества на территории России, на которое может быть обращено взыскание.

Решение о наложении ареста на имущество принимается руководителем (его заместителем) налогового или таможенного органа в форме постановления. Арест производится с участием понятых, представителя налогоплательщика-организации, если организация того желает. Статья 77 НК РФ регламентирует процедуру ареста, в том числе составление протокола об аресте имущества. Отчуждение, растрата или сокрытие имущества, на которое наложен арест, не допускаются; нарушение влечет привлечение к ответственности, предусмотренной ст. 125 НК РФ и иными федеральными законами.

Имеется приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22.03.2010 № 122 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов».

При недостаточности или отсутствии денежных средств (драгоценных металлов) на счетах налогоплательщика, лицевых счетах организации либо его электронных денежных средств или при отсутствии информации о счетах и о реквизитах его корпоративного электронного средства платежа, налоговый орган принимает решение о взыскании налога, сбора, страховых взносов, пени, штрафа, процентов за счет имущества налогоплательщика в соответствии со ст. 47 НК РФ¹⁴⁸.

Решения о взыскании соответствующих сумм принимаются по результатам налоговых проверок и неисполненных поручений налогового органа на списание и перечисление сумм обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и переводов электронных денежных средств либо в соответствии с п. 23 ст. 176.1, п. 19 ст. 203.1 или п. 13 ст. 204 НК РФ формируются отдельно. В соответствии с п. 1 ст. 47 НК РФ решение о взыскании за счет имущества налогоплательщика принимается налоговым органом в течение одного года после истечения срока исполнения требования об уплате налога.

Взыскание налога на прибыль организаций по консолидированной группе налогоплательщиков, соответствующих пеней и штрафов за счет имущества участников этой группы производится в первую очередь за счет имущества ответственного участника этой группы, а при недостаточности (отсутствии) имущества у данного лица — у иных участников группы и согласно ст. 47 НК РФ отдельно в отношении каждого участника (п. 11 ст. 47 НК РФ)¹⁴⁹.

Арест имущества возможен только после принятия решения о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика. Так же, как и таможенные органы, налоговые органы принимают это решение при наличии достаточных оснований полагать, что налогоплательщик предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество. Постановление о наложении ареста на имущество обязательно должно предусматривать предупреждение налогоплательщика (налогового агента, плательщика сборов) об ответственности, установленной ст. 125 НК РФ за несоблюдение порядка владения, пользования и распоряжения арестованным имуществом. После получения санкции прокурора постановление направляется судебному приставу-исполнителю для исполнения.

Следует отметить, что Закон № 134-ФЗ предоставил новые возможности налоговым органам. Ранее в силу в основном скрытого характера ОРД, ее осуществления только в связи с совершенным преступлением контролирующие органы в лице, например, налоговой службы не могли пользоваться наработками, получаемыми в результате проведения ОРМ. Законом № 134-ФЗ внесены дополнения в Закон «Об оперативно-розыскной деятельности», которые позволяют налоговым инспекторам использовать результаты ОРД при реализации полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, по обеспечению представления интересов государства в делах о банкротстве, а также при реализации полномочий в сфере государственной регистрации юридических лиц, что чрезвычайно важно для сбора материала, направляемого из контролирующих в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в том числе о преступлениях, связанных с выводом активов за рубеж. Аналогичные возможности предоставлены и таможенным органам.

НК РФ регулирует вопросы международного взаимодействия по налоговым делам. Так, Законом № 340-ФЗ в НК РФ введен целый новый раздел — VII.I «Выполнение международных договоров Российской Федерации по вопросам налогообложения и взаимной административной помощи по налоговым делам». Раздел содержит две главы, посвященные автоматическому обмену финансовой информацией с иностранными государствами (территориями) и международному автоматическому обмену страновыми отчетами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (гл. 20.1 и 20.2). Страновой отчет, согласно ст. 105.16-6 НК РФ (введена Законом № 340-ФЗ), должен содержать информацию в том числе об общей сумме доходов по сделкам за отчетный период, включая разбивку на сумму доходов по сделкам с участниками международной группы компаний и сумму доходов по сделкам с другими лицами, в том числе ассоциированными организациями; о сумме прибыли до налогообложения за отчетный период; размере капитала на дату окончания отчетного периода; сумме накопленной прибыли на дату окончания отчетного периода; величине материальных активов на дату окончания отчетного периода; идентификационные сведения о каждом участнике международной группы, включая указание государства, в соответствии с правом которого такой участник учрежден, государства налогового резидентства и основных видов деятельности каждого участника международной группы компаний.

Институт международной правовой помощи по налоговым делам включает правила о достижении соглашений в спорных случаях международного налогообложения, правила об обмене информацией по налоговым делам, правила о помощи при взимании налогов по требованиям другого государства. Перечисленные группы норм (правил) наиболее подробно разработаны применительно к прямым налогам и систематизированы, в частности, в Модельных конвенциях ОЭСР и ООН. На современном этапе в рамках Глобального форума по налоговой транспарентности формируются новые универсальные правила обмена налоговой информацией¹⁵⁰.

Дополнением к Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам от 15.01.1988 является многостороннее Соглашение компетентных органов об автоматическом обмене финансовой информацией от 29.10.2014, которое подписано ФНС России 12.05.2016 от имени Российской Федерации. К этому обмену присоединились 110 государств. Из них готовность передавать информацию в Россию уже в сентябре 2018 г. подтвердили 82 юрисдикции. Запуск механизма, предусматривающего получение ФНС России сведений о зарубежных счетах российских налоговых резидентов, был запланирован на 2018 г. Российские посольства в Австралии, Беларуси, Болгарии, Испании, Канаде, Латвии, Люксембурге, Тунисе, Франции, Японии и некоторых других странах обратили внимание на возможность получения сведений в автоматическом режиме в рамках реализации этого соглашения.

И розыск, и арест имущества могут быть связаны с таможенными правоотношениями, а именно неуплатой установленных платежей. Согласно ст. 78 Закона о таможенном регулировании, в случае неуплаты или неполной уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, процентов и пени возможен арест имущества и арест товаров, в отношении которых платежи не уплачены. Арест имущества производится с санкции прокурора (ч. 9 ст. 78). В этой связи издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.06.2019 № 384 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений таможенных органов об аресте имущества должника для обеспечения взыскания таможенных и иных платежей». До последнего времени указанная мера (арест) применялась крайне редко. По инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации соответствующая норма заработала. В настоящее время, по информации Управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры, арестовано имущества должников на сумму около 10 млрд руб., что существенно способствовало уплате таможенных платежей, сокращению размера долга по уплате.

Установление имущества должника, его балансовой стоимости и при возможности места его (имущества) нахождения проводится при осуществлении таможенного контроля в форме таможенной проверки и связано с принятием таможенным органом решения о доначислении таможенных платежей. Составляется аналитическая справка об имущественном положении должника. Аресту подлежит имущество, балансовая стоимость которого равна сумме подлежащих уплате таможенных платежей.

Кроме наличия задолженности, учитываются, как уже отмечалось, основания полагать, что лицо предпримет меры, чтобы скрыться или скрыть свое имущество, в том числе за рубежом. Анализ практики таможенных органов свидетельствует о том, что в качестве указанных оснований рассматриваются, например, следующие обстоятельства:

— руководитель организации-должника является учредителем иного юридического лица, в том числе осуществляющего ВЭД;

— юридическое лицо находится в процессе реорганизации, ликвидации, соответствует признакам недействующего лица;

— в ЕГРЮЛ имеются записи о недостоверности содержащихся в этом реестре сведений о юридическом лице;

— должник осуществляет ВЭД менее года с даты возникновения задолженности.

Розыск и последующий арест имущества возможен, например, в случаях, когда товары экспортированы из России, а соответствующие платежи не уплачены. Таким образом, еще до решения вопроса о возбуждении административного или уголовного дела идет работа по установлению имущества, в данном случае — должника по уплате государству установленных платежей.

В соответствии со ст. 361 ТК ЕАЭС таможенные органы вправе проводить сбор информации о лицах, осуществляющих ВЭД, связанную с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, либо иную деятельность в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем, включая сведения в том числе о составе имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности; об открытых банковских счетах; о внешнеэкономической деятельности лица. Сбор информации об участниках ВЭД осуществляется таможенными органами при совершении таможенных операций и посредством ее получения от других государственных органов государств-членов.

Вместе с тем нельзя не отметить, что ст. 219 Закона о таможенном регулировании несколько иначе формулирует права таможенных органов в этом направлении, существенно их ограничивая. Так, предусмотрен лишь сбор информации о лицах, в отношении товаров, документов, сооружений, помещений (частей помещений), открытых площадок (частей открытых площадок) и (или) деятельности которых проводится таможенный контроль, их представителях. Соответственно, российские таможенные органы, осуществляя поиск имущества, на которое может быть наложен арест, не нацелены на установление наличия банковских счетов, хотя, очевидно, что погашение долгов по платежам требует в первую очередь этого. Таможенные органы ограничиваются направлением запросов в Росреестр, Госавтоинспекцию, Гостехнадзор, Росморречфлот, МЧС России, Росавиацию, Ростехнадзор (о недвижимом имуществе, автотранспорте, самоходных машинах, морских и речных судах, маломерных судах, грузоподъемных механизмах и оборудовании). Информацию об указанных счетах нужно искать, счета устанавливать. Не обязательно, чтобы деньги должника хранились только на известном таможенному органу счете. Кроме того, таможенные органы, как и налоговые, должны анализировать бухгалтерскую отчетность, поскольку имущество является объектом бухгалтерского учета (ч. 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 11 Закона о бухгалтерском учете). Имеются в виду бухгалтерский баланс, отчет и прибылях и убытках, отчет об изменении капитала, отчет о движении денежных средств, отчет о целевом использовании средств (формы: ф-2, ф-2, ф-3, ф-4, ф-6), направляемые в Росстат.

Для получения информации об имуществе должника таможенными органами могут быть запрошены документы бухучета, инвентаризационные описи, ведомости и иные регистры бухгалтерского учета по счетам, относящимся к объектам бухучета.

В регистрирующие органы направляются копии решения о наложении ареста на имущество. Имущество, на которое наложен арест, передается на хранение его законному владельцу или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении этого имущества. Если это имущество будет сокрыто, отчуждено, похищено, таможенные органы могут принять решение о возбуждении уголовного дела, в том числе по ст. 158, 160, 285, 286, 330 УК РФ.

Глава 53 Закона о таможенном регулировании посвящена в том числе информационному и иному взаимодействию таможенных органов с таможенными органами государств — членов Союза, государственными органами, иными органами и организациями государств — членов Союза и Евразийской экономической комиссией на основе Договора о Союзе и других международных соглашений, и рассматриваемого Закона, а также с таможенными и иными органами государств, не являющихся членами Союза, с международными организациями в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Имеется ряд международных соглашений об оказании помощи в таможенных делах практически со всеми странами, с которыми Россия связана внешнеэкономическими отношениями. Например, Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия о сотрудничестве и взаимопомощи таможенных служб от 16.12.1992 и т. д. Договоры предусматривают положения об оказании друг другу содействия в предотвращении и расследовании нарушений таможенного законодательства, а также в их пресечении; по запросу или по собственной инициативе оказании друг другу содействия в предоставлении информации для использования в целях применения и соблюдения таможенного законодательства. Заключены соглашения с ЕС и ШОС: Протокол 2 к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны; соглашение «О взаимном административном содействии в целях надлежащего применения таможенного законодательства» (о. Корфу, 1994);Соглашение между правительствами государств — членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (Ташкент, 2007) и др.

В случае вынесения постановления таможенного органа о взыскании таможенных платежей, пошлин, процентов и пеней за счет арестованного имущества должника таможенный орган направляет в подразделение ФССП России ряд документов: указанное постановление, заявление об аресте имущества должника, копию решения об аресте имущества, копию протокола об аресте имущества. На арестованное имущество обращается взыскание задолженности в соответствии со ст. 69 Закона об исполнительном производстве.

Глава 49 ТК ЕАЭС начинается со статьи «Взаимодействие таможенных органов в рамках Союза», устанавливающей субъектный состав правоотношений по таможенному сотрудничеству. В п. 2 анализируемой статьи перечислены виды взаимодействия:

— обмен информацией, в том числе на регулярной основе в электронной форме;

— исполнение запросов о представлении копий документов и сведений;

— направление таможенным органом одного государства-члена информации таможенному органу другого государства-члена;

— осуществление взаимной административной помощи;

— присутствие при проведении таможенного контроля в отношении товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом или по линиям электропередачи, в местах установки приборов учета;

— иные виды.

В связи с вхождением России в ВТО Россией был подписан ряд международных соглашений, связанных с международной торговлей. В частности, согласно п. 7.4 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973), таможенная служба вправе оставлять у себя информацию для использования в таможенных целях и при необходимости для обмена такой информацией посредством электронных средств обмена коммерческой информацией с другими таможенными администрациями и иными юридически правомочными сторонами.

Розыск имущества должника может осуществляться по инициативе кредитора. Статья 46 Конституции Российской Федерации устанавливает: все граждане имеют право на защиту своих прав и свобод в судебном порядке. Это положение гарантирует любому заинтересованному лицу право свободно обратиться в суд и защитить свои законные права и интересы, в том числе путем ареста имущества должника.

В гражданском судопроизводстве арест на счет должника может быть наложен как мера по обеспечению иска (ст. 140 ГПК РФ) и как мера по обеспечению исполнения судебного решения (ст. 213 ГПК РФ), что, как отмечается рядом авторов, полностью отвечает п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950)¹⁵¹. Ст. 446 ГПК РФ определяет имущество, принадлежащее гражданину-должнику, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам.

Вопросы, связанные с арестом имущества должника, рассматриваются в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» (далее — постановление Пленума № 50). Согласно п. 40 этого постановления арест в качестве исполнительного действия может быть наложен судебным приставом-исполнителем в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, содержащего требования об имущественных взысканиях (п. 7 ч. 1 ст. 64, ч. 1 ст. 80 Закона об исполнительном производстве). В качестве меры принудительного исполнения арест налагается при исполнении судебного акта о наложении ареста на имущество ответчика, административного ответчика (далее — ответчика, в исполнительном производстве — должника), находящееся у него или у третьих лиц (ч. 1, п. 5 ч. 3 ст. 68 названного закона).

Во исполнение судебного акта о наложении ареста на имущество ответчика судебный пристав-исполнитель производит арест. Если суд принял обеспечительную меру в виде ареста имущества ответчика, установив только его общую стоимость, то конкретный состав имущества, подлежащего аресту, и виды ограничений в отношении него определяются судебным приставом-исполнителем по правилам ст. 80 Закона об исполнительном производстве.

Перечень исполнительных действий, приведенный в ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве, не является исчерпывающим, и судебный пристав-исполнитель вправе совершать иные действия, необходимые для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов (п. 17 ч. 1 ст. 64), если, как отмечается в постановлении Пленума № 50, они соответствуют задачам и принципам исполнительного производства (ст. 2 и 4 Закона об исполнительном производстве), не нарушают защищаемые федеральным законом права должника и иных лиц. К числу таких действий относится установление запрета на распоряжение принадлежащим должнику имуществом (в том числе запрета на совершение в отношении него регистрационных действий).

После обнаружения фактического местонахождения имущества и возникновения возможности его осмотра и описи в целях обращения взыскания на него судебный пристав-исполнитель обязан совершить все необходимые действия по наложению ареста на указанное имущество должника по правилам, предусмотренным ст. 80 Закона об исполнительном производстве.

Арест в качестве обеспечительной меры либо запрет на распоряжение могут быть установлены на перечисленное в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 446 ГПК РФ имущество, принадлежащее должнику-гражданину (п. 43). В целях обеспечения прав кредитора на основании ч. 1 и 4 ст. 80 Закона об исполнительном производстве наложение ареста или установление запрета на распоряжение (запрета на совершение регистрационных действий) возможно в отношении имущества, находящегося в общей совместной собственности должника и другого лица (лиц), до определения доли должника или до ее выдела (п. 44). Главное основание для обеспечения иска, согласно ст. 139 ГПК РФ: непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

В силу ч. 3 и 6 ст. 81 Закона об исполнительном производстве арест может быть наложен на денежные средства как находящиеся в банке или иной кредитной организации на имеющихся банковских счетах (расчетных, депозитных) и во вкладах должника, так и на средства, которые будут поступать на счета и во вклады должника в будущем. В этом случае исполнение постановления судебного пристава-исполнителя об аресте денежных средств осуществляется по мере их поступления на счета и вклады, в том числе открытые после получения банком данного постановления.

Арест денежных средств на банковских счетах должника означает запрет их списания в пределах суммы, указанной в исполнительном документе, а также запрет банку (кредитной организации) заявлять о зачете своего требования к должнику, являющемуся его клиентом, поэтому суд вправе по заявлению судебного пристава-исполнителя или взыскателя наложить арест на поступившие денежные средства, а также на средства, которые поступят на имя должника в будущем на корреспондентский счет обслуживающего его банка, если иные меры не могут обеспечить исполнение принятого судебного акта (например, наличие ареста денежных средств на расчетном счете клиента). При этом арест денежных средств на корреспондентском счете не освобождает банк (кредитную организацию) от обязанности зачислить арестованные денежные средства на расчетный счет клиента, по которому судебным приставом-исполнителем также произведен арест денежных средств.

Согласно ст. 91 АПК РФ, обеспечительными мерами могут быть: наложение ареста на денежные средства (в том числе денежные средства, которые будут поступать на банковский счет) или иное имущество, принадлежащие ответчику и находящиеся у него или других лиц; запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора; возложение на ответчика обязанности совершить определенные действия в целях предотвращения порчи, ухудшения состояния спорного имущества и др. Арбитражным судом могут быть приняты иные обеспечительные меры, а также одновременно может быть принято несколько обеспечительных мер. Обеспечительные меры должны быть соразмерны заявленному требованию.

Например, Арбитражный суд Амурской области принял решение об аресте акций банка «Восточный» (41,6% капитала), принадлежащих компании Evison Holdings (кипрская структура Baring Vostok), сообщили РБК в пресс-службе суда. Арест акций стал обеспечительной мерой по иску о взыскании с Evison и старшего партнера инвестфонда Baring Vostok Майкла Калви более 9,8 млрд руб. Заявление в суд подано самим банком, находящимся под контролем компании «Финвижн» Артема Аветисяна и его партнеров. Ответчик по иску «причинил значительный ущерб» банку, а обеспечительные меры были «необходимы для предотвращения риска остаться с “пустой” офшорной компанией в лице Evison в качестве ответчика, если его единственный значимый актив (акции банка ”Восточный”) будет продан до решения суда». Такие судебные решения нередко вызывают встречные иски. В частности, в данном случае представители ответчика ссылаются на то, что ущерб банку был нанесен вовсе не Evison, а действиями «Финвижн» Артема Аветисяна, который незадолго до слияния «Восточного» с «Юниаструмом» выводил миллиардные активы из последнего¹⁵².

Во многих случаях необходим поиск имущества должника — эффективная мера для всех кредиторов, чьи должники отказываются от исполнения своих долговых обязательств, скрываются, не сообщают о наличии финансовых средств и имущества в собственности, причем зачастую даже несмотря на наличие решения суда. Розыск имущества должен осуществляться ФССП, но возможен и самостоятельный розыск кредитором скрываемого должником имущества. Речь идет об обращении в банковские и кредитные организации, которые должны предоставлять в установленном порядке информацию об имеющихся у должника счетах и доступных на них финансовых средствах.

Как отмечается рядом специалистов, в Законе об исполнительном производстве отсутствует четкая классификация видов ареста, которые могут налагаться на имущество должника в рамках исполнительного производства, а также целей, для достижения которых это может происходить. В связи с этим зачастую суды должны в ходе рассмотрения соответствующих споров определять, какой именно вид ареста был применен. Был ли он направлен на взыскание имущества либо выступал лишь как мера обеспечения исполнительного документа или стимулирования должника к исполнению своих обязательств. На практике регулярно возникают споры о том, может ли в упомянутых целях быть арестовано имущество должника, которое не подлежит взысканию в соответствии со ст. 79 Закона и ст. 446 ГПК РФ.

В этой связи в постановлении Президиума ВАС РФ от 19.11.2013 № 6065/13 по делу № А43-17970/2012 дается правовая оценка действиям судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на предметы обычной домашней обстановки и обихода, принадлежащие индивидуальному предпринимателю, имеющему задолженность по налоговым платежам. По мнению Президиума ВАС РФ, Закон не предусматривает права судебного пристава-исполнителя накладывать арест на такое имущество с целью обеспечения исполнительного документа или стимулирования должника к выплате задолженности. Единая судебная практика при решении рассматриваемого вопроса отсутствует¹⁵³.

Частями 8, 9 ст. 69 Закона об исполнительном производстве установлено, что взыскатель задолженности при наличии у него исполнительного листа вправе запросить у налоговой инспекции сведения о наименовании и местонахождении банков и иных кредитных организаций, в которых открыты счета должника, и о номерах расчетных счетов. Этих сведений будет достаточно для предъявления исполнительного листа в соответствующий банк¹⁵⁴. Согласно п. 9.17 Регламента Федеральной налоговой службы, утвержденного приказом ФНС России от 17.02.2014 № ММВ-7-7/53@, а также Положению о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 № 697, налоговые инспекции имеют возможность в порядке взаимодействия с иными территориальными налоговыми органами получить полные сведения для ответа на запрос взыскателя, не направляя его для самостоятельного установления (выявления, получения) более полных сведений в налоговый орган по месту учета должника. Налоговая инспекция должна предоставить информацию, требования к которой определены в ч. 9 ст. 69 Закона об исполнительном производстве. Данные бухгалтерской отчетности налоговые инспекторы организации-кредитору не предоставят: как отмечается в юридической литературе, суды (определение Верховного суда Российской Федерации от 17.10.2014 № 303-КГ14-2670) приходят к выводу об отсутствии у налогового органа нормативно предусмотренной обязанности по представлению взыскателю бухгалтерской налоговой отчетности, составляющей, согласно ст. 102 НК РФ, налоговую тайну¹⁵⁵.

Розыск имущества, включая наличие банковских счетов и сумм денежных вкладов, акций, других ценных бумаг, долей, проводят в основном судебные приставы. ФССП России исполняет судебные решения о взыскании с должника долга и, соответственно, проводит розыск имущества должника. Согласно ст. 28 Закона об исполнительном производстве, судебный пристав инициативно или по заявлению взыскателя выносит постановление о розыске должника или его имущества (если имеется согласие взыскателя оплатить расходы в соответствии со ст. 83 Закона об исполнительном производстве).

Действия по розыску имущества должника могут осуществляться судебным приставом лично или с привлечением к участию органов внутренних дел. Основой для начала розыска является постановление, утвержденное старшим приставом. После объявления о розыске судебный пристав вправе запрашивать у банков информацию о счетах должника. Кроме того, пристав вправе обрабатывать все персональные данные, в которых могут содержаться необходимые ему сведения. Розыск имущества неплательщика может быть объявлен по месту жительства (пребывания) должника; месту нахождения его имущества; месту жительства взыскателя. Судебный пристав выносит постановление о розыске имущества должника, в котором указывает исполнительные действия. Мероприятия по принудительному выполнению требований исполнительного документа осуществляются на основании вынесенного постановления. Постановление о розыске должно быть утверждено или самим старшим судебным приставом, или его заместителем, после чего документ подлежит немедленному исполнению.

Для начала исполнительного производства по розыску необходимы документы: копия постановления об исполнительном производстве; постановление и его копия о заведении розыскного дела; опись документов розыскного дела; копия исполнительного листа; копия заявления взыскателя о проведении розыска; справки, подготовленные судебным приставом и отражающие информацию: об исполнении действий по установлению местонахождения имущества должника, о невозможности установления местонахождения имущества без розыскных мероприятий, о плане мероприятий по розыску, итогах проведения отдельных розыскных мероприятий, информацию от государственных органов об имущественном положении должника.

Ряд авторов, в том числе из самих приставов, отмечают недостатки законодательства, препятствующие эффективному розыску должника и его имущества. Основная проблема — отсутствие полноценной законодательной базы о порядке розыска. В настоящее время эти вопросы регламентируются ст. 28 Закона об исполнительном производстве и ст. 12 Закона о судебных приставах. Однако названные законы не содержат определения «розыск» относительно действий, осуществляемых судебным приставом в рамках обнаружения и установления фактического места нахождения должника и его имущества. По этой причине возникает вопрос: какие действия и мероприятия могут считаться розыском, каковы критерии разграничения розыска и действий, также направленных на исполнение судебного акта, но розыском при этом не являющихся. Так, в юридической литературе отмечается: если считать розыском совокупность любого рода мероприятий, цель которых — установление местонахождения и определения имущества должника, то к ним можно отнести все действия пристава, направленные на поиск и получение необходимой ему информации.

Согласно п. 3 ст. 46 Закона об исполнительном производстве, в случае отсутствия информации о наличии у клиента вкладов и банковских счетов в банковских и иных кредитных учреждениях у судебного пристава есть право на запрос этих сведений в налоговых органах. Для его направления судебный пристав не обязан выносить специальное постановление об объявлении розыска. Соответственно, запросы в налоговые органы с целью нахождения и установления имущества должника, возможно, еще не являются розыском. Или: судебный пристав собирает информацию о должнике и его имуществе и при этом использует открытые официальные источники. Это розыск? Или розыском следует считать получение сведений только из неофициальных источников?

Судебные приставы считают также, что отсутствует законодательно закрепленный статус сотрудника розыскного подразделения, а также регламентированный перечень мероприятий, которые могут выполняться и проводиться таким сотрудником. Так, согласно ч. 1 ст. 5 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» детектив (лицо, осуществляющее частный сыск) обладает правом на выполнение следующих розыскных действий: наблюдение, проведение внешнего осмотра зданий и помещений, строений и иных различных объектов, изучение и анализирование предметов и документов (в случае письменного согласия владельца). Возможно наведение справок, проведение устного опроса должностных лиц и иных граждан (также требуется их согласие). Однако судебный пристав, т. е. представитель государственного органа, таких прав не имеет. Это одна из причин, почему заинтересованные лица предпочитают обращаться не в ФССП России, а в частные организации. Вместе с тем у частного детектива есть конкретные законные полномочия по поиску и получению неофициальной информации о должнике, однако он не наделен правами исполнения и реализации судебного акта. У судебного пристава нет права на применение такой информации в реализации и исполнении судебного акта без дополнительной проверки, для проведения которой должны быть правовые основания и полномочия. Экспертами приводятся результаты опроса приставов: 34,3% считают, что «Административный регламент по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (гражданина или организации)» (далее — Регламент), утвержденный приказом Минюста России от 21.09.2007 № 192, содержит мероприятия, которые по сути сводятся к выполнению неких технических процедур (заведение и регистрация розыскного дела), подготовке запросов и получению информации от государственных органов, осуществляющих контрольные, надзорные и регистрирующие функции, об имуществе гражданина, т. е. лишь к ведению розыскного дела¹⁵⁶; перечисленные в п. 2.1, 2.14.1 Регламента положения не определяют в должной мере порядок и процедуру его осуществления. 22,2% опрошенных, по существу, придерживаются той же позиции: регламентация порядка и процедуры осуществления розыска явно недостаточна. 55,5% опрошенных считают уровень научно-методического обеспечения розыскной работы в их подразделениях недостаточным и нуждающимся в совершенствовании. В этой связи предлагалось в методических рекомендациях указать на значимость для своевременного и качественного исполнения исполнительных документов использовать информацию из интернета¹⁵⁷. Так, должники заключают договор по предоставлению услуг по доступу к сети Интернет, регистрируют на свое имя электронные почтовые ящики. Факт установления того, что должник является клиентом какой-либо интернет-компании, позволит запросить место установки конечного оборудования (компьютера) и в конечном счете позволит установить возможное место жительства должника и место нахождения принадлежащего ему имущества. Такую информацию можно установить и по информации социальных сетей: граждане, в том числе и должники, регистрируются в социальных сетях в качестве пользователей, оставляют свои анкетные данные (сведения о месте жительства, месте работы, семейном положении, своих увлечениях). Также по данным социальных сетей можно определить круг общения должника, его знакомых, что также позволяет найти информацию о должнике и его имуществе. Кроме того, путем направления запросов устанавливается IP-адрес, с которого зарегистрированный должник заходит на эти сайты. В дальнейшем, направляя запросы интернет-провайдерам, устанавливают фактический адрес расположения компьютера, с которого должник заходит на сайты¹⁵⁸.

ФССП России необходимо взаимодействие с регистрирующими органами. Имеется нормативная база, регламентирующая обязанности регистрирующих органов в случае ареста имущества, а также указанное взаимодействие. В соответствии со ст. 28 Закона № 122-ФЗ (с 01.01.2017 утратил силу за исключением отдельных положений), органы, наложившие арест на недвижимое имущество, обязаны были в трехдневный срок направить заверенную копию решения о наложении ареста либо сведения, содержащиеся в этом решении, что является основанием для соответствующей государственной регистрации. Основанием для государственной регистрации ареста (запрета) в отношении недвижимого имущества являлись как поступившие в регистрирующий орган судебные акты, так и решения (определения, постановления) иных органов, уполномоченных принимать решения, влекущие подобные ограничения права¹⁵⁹.

Имеются нормативные акты, регламентирующие взаимодействие ФССП и регистрирующих органов, в частности Соглашение ФССП России № 0007/20, Росреестра № 25 от 10.07.2015 «О взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии».

ФССП России разработаны Методические рекомендации по выявлению и расследованию преступлений, предусмотренных ст. 312 УК РФ¹⁶⁰, т. е. в случае совершения незаконных действий в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации. На наш взгляд, весьма поверхностно рассмотрен вопрос о розыске банковских счетов и сумм денежных вкладов, акций, других ценных бумаг, долей, который проводят судебные приставы в этой связи.

В значительной степени по указанным причинам эффективность розыскной работы территориальных подразделений ФССП России остается низкой, приставы допускают многочисленные нарушения законодательства об исполнительном производстве.

Вносились предложения, направленные на повышение этой эффективности. В их числе — наделение должностных лиц розыскных подразделений ФССП России правом проводить ОРМ, для чего предлагалось дополнить ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» словами: «Органы Федеральной службы судебных приставов относятся к субъектам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность».

Заслуживает внимания, на наш взгляд, и предложение наделить органы государственного и местного самоуправления правом знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии, представлять дополнительные материалы, заявлять ходатайства, участвовать в совершении исполнительных действий, давать письменные и устные объяснения в процессе исполнительных действий, высказывать свои доводы и соображения по всем вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства, что требует соответствующих изменений в Законе об исполнительном производстве, а именно: предусмотреть в составе лиц, участвующих в исполнительном производстве, представителей указанных органов¹⁶¹. Есть основания согласиться с предложением о необходимости ввести в Законе об исполнительном производстве дополнительные критерии классификации видов ареста.

Высказывалось также мнение, что ч. 2 ст. 28 Закона об исполнительном производстве сформулирована таким образом, что розыск должника — это не обязанность, а лишь право судебного пристава. Это положение противоречит самой сути исполнительного производства, а также ч. 1 ст. 12 Закона о судебных приставах. Как можно полностью, правильно и своевременно производить исполнительные действия, если это лишь право, а не обязанность?¹⁶² Редакция ст. 65 Закона об исполнительном производстве, действующая с 01.01.2012, также предусматривает лишь право пристава объявить розыск имущества должника по заявлению взыскателя, если речь идет об исполнении требований, не содержащихся в ч. 3 ст. 65 этого закона. Поэтому вполне возможно, что, если пристав откажет взыскателю, основываясь на том, что розыск — это его право, а не обязанность, оспаривающие такие решения могут дойти до Президиума ВАС РФ, как это уже было¹⁶³.

Согласно п. 2 ст. 28 Закона об исполнительном производстве, при объявлении судебным приставом-исполнителем розыска должника или его имущества по заявлению взыскателя в случае, когда розыск не является обязательным, взыскатель должен полностью авансировать предстоящие расходы. Это положение подвергалось критике, предлагалось исключить его из данного закона¹⁶⁴. Представляется, что его нужно сохранить, поскольку имеется возможность для заинтересованного лица обратиться с иском в суд и взыскать расходы с разыскиваемого лица.

При опросах приставы отмечали необходимость совершенствования взаимодействия между территориальными управлениями ФССП России и территориальными органами ФСИН России по рассматриваемому направлению работы.

Вопросами розыска имущества с целью обеспечения прав кредиторов занимаются многочисленные некоммерческие организации, в том числе детективные агентства. В типичной рекламе одной из таких организаций содержится обещание разыскать денежные средства, в том числе, находящиеся в непрозрачных для большинства местах размещения; выявить дебиторскую задолженность, имущественные права (их может быть достаточно много; находить их могут не все, но часто именно они позволяют возвратить задолженность), имущество аффилированных, зависимых и дочерних структур, осуществить прямой перевод долга на владельцев бизнеса/руководителей и др.¹⁶⁵

В числе организаций, занимающихся розыском имущества должников, — коллекторские фирмы. Коллекторы — специалисты, профессионально занимающиеся взысканием долгов. Действия коллекторов зачастую обжалуются, поскольку они (действия) переходят рамки закона. В этой связи важное значение имеет Закон № 230-ФЗ. Иначе Закон № 230-ФЗ называют «Законом о коллекторской деятельности». Этот закон регулирует деятельность лиц по возврату просроченной задолженности физических лиц, возникшей из денежных обязательств, определяет способы взаимодействия кредитора или лица, действующего от его имени и в его интересах, с должником, порядок и условия взаимодействия, условия деятельности юридического лица по возврату просроченной задолженности и его обязательства. Коллекторские агентства не вправе обращаться к должнику банка, если в кредитном договоре отсутствует конкретный пункт, разрешающий привлекать сторонние организации. Также обязательным условием является уведомление заемщика банком о том, что его дело передано коллекторам. Взыскание в первую очередь обращается на денежные средства. Закон № 230-ФЗ определяет сферы, на которые его действие не распространяется. Кроме того, данным законом установлено, что возврат задолженности в качестве основного вида деятельности вправе осуществлять только юридические лица, включенные в государственный реестр, ведение которого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 № 1402¹⁶⁶ возложено на ФССП России. Эта же служба осуществляет контроль за деятельностью указанных юридических лиц.

Высказывались критические замечания в адрес Закона № 230-ФЗ. Так, правила сотрудничества коллекторов описаны только с кредитными организациями; можно найти лазейки, как обойти этот закон, поскольку он содержит много условий, оговорок, не все нормы, требования звучат четко и ясно. Для коллекторов установлена сравнительно незначительная ответственность за нарушения, отсутствует план действий заемщиков в нестандартных ситуациях и форс-мажорных обстоятельствах: в основном описаны банальные банковские операции и взыскание долгов по ним.

Подытоживая вышеизложенное, следует отметить наличие недостатков в законодательстве, регламентирующем возврат задолженности в сферах, не связанных с привлечением лиц к административной или уголовной ответственности. Так, нуждается, на наш взгляд, в приведении в соответствие ТК ЕАЭС Закон о таможенном регулировании в части сбора таможенными органами информации об участнике ВЭД — с тем, чтобы таможенные органы, прежде всего, искали счета и суммы, с которых можно было бы произвести взыскание, отсутствие или недостаточное количество денег на известном таможенному органу счете налогоплательщика не означает, что нет других счетов, на которых средства могут находиться. Как уже отмечалось, согласно ст. 77 НК РФ, арест применяется в том числе при отсутствии информации о счетах налогоплательщика или информации о реквизитах его корпоративного электронного средства платежа, используемого для переводов электронных денежных средств. Соответственно, эту информацию нужно искать, счета — устанавливать. Нуждается в совершенствовании и Закон об исполнительном производстве: в нем желательно дать определение понятия «розыск», установить перечень розыскных действий, уточнить порядок осуществления розыска и статус приставов. В Законе № 230-ФЗ расширить перечень организаций, с которыми взаимодействуют коллекторские организации, более четко сформулировать нормы закона, которые в настоящее время оговорены условиями и примечаниями. Необходимо совершенствовать методическое обеспечение органов и организаций, занимающихся поиском имущества должников.

§ 1.6. Розыск, арест, правовая помощь по делам об административных правонарушениях

В 2019 г. Правительству Российской Федерации была представлена «Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Концепция), которая в целом одобрена¹⁶⁷. В Концепции важное значение отводится совершенствованию мер обеспечения производства по делам об АП. Так, авторы концепции считают возможным расширить перечень этих мер за счет включения в него обеспечительного ареста имущества, принадлежащего лицу, в отношении которого уполномоченным органом ведется производство по делу об АП; приостановления операций по счетам в банках и иных кредитных организациях; залога за задержанное транспортное средство; временного ограничения на право управления транспортным средством; обязательства о явке лица, совершившего административное правонарушение, и т. д. Нормы, посвященные процедуре применения уполномоченным органом этих мер, предполагают закрепление требований к их процессуальному оформлению, а также процедур оспаривания действий (решений) органов административной юрисдикции, применивших такие меры, детальной проработки сроков, на которые такие меры вводятся, порядка продления данных сроков, порядка отмены соответствующих обеспечительных мер и т. д.

С 01.01.2021 согласно проекту федерального закона должны вступить в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данным законом предусмотрено, что с 01.01.2021 не подлежат исполнению неисполненные постановления судей, органов, должностных лиц о наложении административных наказаний за действия (бездействие), не являющиеся административными правонарушениями в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В то же время в СМИ отмечают, что проект нового КоАП РФ в настоящее время дорабатывается и в установленные в проекте сроки КоАП РФ в новой редакции принят не будет.

В настоящее время в соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ в целях пресечения АП, установления личности нарушителя, составления протокола об АП, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об АП и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять определенные меры обеспечения производства по делу об АП, в числе которых арест товаров, транспортных средств и иных вещей. Имеется в виду арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами АП. Согласно ст. 27.14 КоАП РФ, арест заключается в составлении описи указанных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об АП, либо его законному представителю о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими и применяется в случае, если указанные вещи изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, могут быть переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест. Статья 27.14 устанавливает порядок производства такого ареста. Согласно ч. 7 этой статьи, в случае отчуждения или сокрытия этих вещей лицо, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об АП, или хранитель подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В КоАП РФ установлены положения об аресте имущества юридических лиц. Их инициатором была Генеральная прокуратура Российской Федерации. Так, Федеральным законом от 03.08.2018 № 298-ФЗ в КоАП РФ введена ст. 27.20 «Арест имущества в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Эта мера обеспечения введена за совершение АП, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ («Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»).

Стоимость имущества, на которое налагается арест, не должна превышать максимальный размер административного штрафа, установленный соответствующей частью ст. 19.28 КоАП РФ. Арест имущества заключается в запрете юридическому лицу распоряжаться арестованным имуществом. При необходимости устанавливаются ограничения, связанные с владением и пользованием таким имуществом. Арест денежных средств, находящихся во вкладах и на счетах в банках или иных кредитных организациях, осуществляется в случае отсутствия у юридического лица иного имущества.

Решение о наложении ареста на имущество принимается судьей, в производстве которого находится дело о данном АП, на основании мотивированного ходатайства прокурора, поступившего вместе с постановлением о возбуждении дела об АП. Судья должен указать на конкретные фактические обстоятельства, на основании которых он принял решение о наложении ареста, а также установить вышеназванные ограничения.

В случае проведения административного расследования прокурор вправе направить в суд ходатайство о наложении ареста на имущество одновременно с вынесением в соответствии с ч. 2 ст. 28.7 КоАП