Публичные финансы и финансовое право : ежегодник. Выпуск I

Ежегодник

Выпуск I

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

П88

Изображение на обложке Phongphan / Shutterstock.com

Рецензенты:

Лютова О. И., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ;

Попкова Ж. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно- правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Цинделиани.

В ежегодник включены новые и ранее опубликованные статьи профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, а также аспирантов, соискателей и магистров. В работах рассмотрены актуальные проблемы публичных финансов и финансового права.

Рассчитан на юридическую общественность, будет интересен и полезен научным работникам, аспирантам, магистрантам, бакалаврам, обучающимся по юридической специальности, практическим работникам.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Вниманию читателей представляется ежегодник научных трудов профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права РГУП, а также аспирантов, соискателей и магистров, обучающихся по соответствующим образовательным программ. На протяжении нескольких лет кафедрой финансового права РГУП неоднократно издавались сборники научных трудов.¹

Основной целью издания сборников научных трудов является популяризация научных знаний, связанных с публичными финансами и финансовым правом в целом, а также предоставление возможности молодым ученым сделать свои первые шаги по публикации своих научных исследований. В настоящем сборнике публикуются не только новые, но и ранее опубликованные труды, сохраняющие свою актуальность и востребованность. Сегодня человеческое общество проходит серьезные испытания, которые продемонстрировали очень важный аспект, связанный с существующими социальными институтами, в том числе и с таким важным социально-экономическим институтом, как финансовая система государства. Государство может реализовать стоящие перед ним функции имея серьезные финансовые ресурсы, а их наличие обеспечивается стабильно функционирующей финансовой системой, формируемой двумя сегментами —публичными и частными финансами. Представляется, что в условиях цифровой трансформации экономических отношений проблемы функционирования публичных финансов и правовой формы организации финансовой системы государства в целом будут отстаиваться предметом широкого исследовательского интереса. Надеемся, что начинания по подготовке таких издании получить востребованность среды исследователей проблем публичных финансов и финансового права.

СТАТЬИ ПРОФЕССОРСКОГО-ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА

Писенко К. А.,
профессор кафедры финансового права,
главный научный сотрудник
Центра исследования проблем правосудия ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
доктор юридических наук, доцент

Особые экономико-правовые режимы территорий в контексте стратегического планирования и мировой социально-экономической трансформации²

Аннотация. Статья³ посвящена комплексу вопросов создания, функционирования особых экономико-правовых режимов территорий в контексте проблематики т.н. институтов развития, стратегического планирования, применения современных технических средств обработки информации, повышения эффективности обеспечения целей и задач национального развития в интересах российских граждан в условиях мировой социально-экономической трансформации.

Ключевые слова: особые экономические зоны, институты развития, особые экономико-правовые режимы территорий, мировой социально-экономический кризис, бюджетные расходы, налоговые льготы, национальное развитие, интересы граждан, экономико-математическое моделирование, прогнозирование, стратегическое планирование, технические средства обработки информации.

Pisenko K. A.,
Professor of the Financial Law Department and chief researcher
of the problems of justice research Center,
doctor of law, associate professor,
Russian State University of Justice

Special Economic and Legal Regimes of Territories in the Context of Strategic Planning and Global Socio-Economic Transformation

Abstract. The article is devoted to a complex of special economic and legal regimes of territories creation and functioning issues in the context of problems of so-called development institutions, strategic planning, application of modern technical means of information processing, improving the effectiveness of ensuring the goals and objectives of national development in the interests of Russian citizens in the context of global socio-economic transformation.

Keywords: special economic zones, development institutions, special economic and legal regimes of territories, world socio-economic crisis, budget expenditures, tax benefits, national development, citizens ‘ interests, economic and mathematical modeling, forecasting, strategic planning, technical means of information processing.

Введение

В последнее время все смелее и острее раздается критика и ставятся проблемы эффективности удовлетворения публичных нужд, решения общегосударственных задач, проблемы стагнации национального развития, в неразрывной связи с проблемой эффективности публичных расходов. Наиболее заметной ввиду проходящих административно-финансовых реформ стала проблема целесообразности дальнейшего финансирования и существования в текущем виде т. н. институтов развития (ИР). Также проблемной областью выступает в этом же контексте такой экономико-правовой компонент, как особые экономические зоны, а также иные территории с особым экономико-правовым статусом и эффективность, соответствие государственным задачам деятельности их субъектов в контексте социально-экономического результата функционирования, управления и правового регулирования в отношении субъектов таких территорий (далее субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов (субъекты ОЭПТР).

Следует сразу отметить, что в ряде случаев субъекты ИР и ОЭПТР, в частности, особых экономических зон (далее — ОЭЗ) совпадают или находятся в тесной экономико-правовой взаимосвязи. В настоящей статье будет рассмотрена проблематика создания и функционирования института особых экономико-правовых режим территорий в контексте задач стратегического национального развития в контексте мировой социально-экономической трансформации и цифровизационных аспектов современной действительности. В основной фокус внимания ставится проблема эффективности обеспечения публичных нужд посредством создания и функционирования института особых экономико-правовых режимов территорий и предложения, направленные на разработку системных, концептуальных подходов к их преодолению.

Теоретические основы. Методы

Настоящая статья представляет собой межотраслевое исследование, включающая в себя в качестве основной юридическую проблематику, с обращением также к экономическим и управленческим аспектам темы. Соответственно теоретическую основу настоящей статьи составляют работы, материалы, данные, не только правовой, но и смежной направленности. Юридические исследования представлены, прежде всего, работами в области финансового права, а также иных отраслей публичного права, предпринимательского права и др. Методологическую основу настоящего исследования составляют комплекс философских, общенаучных и частно-научных методов познания, в том числе историко-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический и др.

Результаты исследования

Суровые реалии масштабного, мощного текущего мирового социально-экономического кризиса максимально обострили социальные противоречия, и как никогда, поставили в причинно-следственную связь и зависимость эффективность модели распределения публичных доходов и расходов, и социально-политическую стабильность, и безопасность государства, его граждан. Как представляется, именно в этом контексте необходимо рассматривать текущие отечественные административно-финансовые реформы, инициированные политическим руководством страны.

В настоящее время проводится целый комплекс реформационных мероприятий, которые затронули и в особенности отдельные органы исполнительной власти, государственный аппарат в целом, и т.н. институты развития, и субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов.

Следует сразу оговориться о том, что несмотря на всеобщее употребление в политическом, управленческом, правовом и экономическом контекстах являющегося продуктом глобализационного тренда понятия Института развития, это понятие назвать правовым вряд ли возможно, в связи с тем, что законодательством это понятие не определяется, и правовой статус Института развития или субъекта Института развития не установлен. Российскому законодательству известны сходные легальные понятия, например, института инновационного развития, определение которого дается в законе о науке — «коммерческая или некоммерческая организация (ее правопреемник), созданная (в том числе путем реорганизации) и (или) осуществляющая деятельность на основании федерального закона, указа или распоряжения Президента Российской Федерации, акта Правительства Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, являющаяся получателем средств государственной поддержки в допускаемой законодательством Российской Федерации форме, самостоятельно осуществляющая инновационную деятельность и (или) являющаяся субъектом инновационной деятельности, которому Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации предоставляются средства на оказание поддержки юридическим и физическим лицам, осуществляющим инновационную деятельность». Как будет ясно из дальнейшего изложения, данное определение не может выступать как базовое для правового определения института развития, поскольку не раскрывает множество имеющих значения для правового регулирования характеристик и критериев ИР, кроме того, его использование ограничено целями и сферой применения Закона о науке⁴.

Таким образом, несмотря на всеобщность употребления, понятие института развития по сути не является правовым для национальной российской правовой системы, необходимо заметить, что оно заимствовано из глобального современного экономического или политико-экономического лексикона. При этом сам термин Института развития известен национальному правовому регулированию, но его правовое содержание как понятия, не установлено. Так, например, один из российских т.н. Институтов развития — госкорпорация Внешэкономбанк (ВЭБ), создан и действует в соответствии с федеральным законом о государственной корпорации развития (ранее — о банке развития)⁵, иными словами ВЭБ и есть т.н. корпорация — банк развития. Сам закон неоднократно использует термин института развития, однако, не определяет его, ссылаясь на него, как нечто уже кем-то определенное и не вызывающее сомнений в правовой определенности. Например, согласно ст. 3 Внешэкономбанк наделен правом «1.1) выдавать банковские гарантии… институтам развития», «10) взаимодействует с международными организациями развития, корпорациями и институтами развития иностранных государств и принимает участие в реализации международными организациями развития, корпорациями и институтами развития иностранных государств проектов на территории Российской Федерации и за рубежом» и т.д.

В отсутствие определения в российском законодательстве понятия Института развития, актуальность появления которого или замещающего его понятия в условиях недавних изменений российской Конституции, отражающих усиление деглобализационных и суверенизацонных российских политических тенденций, только усиливается, для уяснения доминирующих пока подходов к пониманию феномена института развития приходится довольствоваться только доктринальными или официальными определениями.

Так, согласно информации, размещенной на сайте уполномоченного органа исполнительной власти — Минэкономразвития России, «институты развития являются одним из инструментов государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Основная цель институтов развития — преодоление так называемых «провалов рынка» для решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами, для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики. Институты развития выступают в качестве катализатора частных инвестиций в приоритетных секторах и отраслях экономики и создают условия для формирования инфраструктуры, обеспечивающей доступ предприятиям, функционирующим в приоритетных сферах экономики, к необходимым финансовым и информационным ресурсам»⁶.

Ввиду отсутствия единого правового статуса и определяющих его понятий, вероятно, сложно выстроить исчерпывающий перечень таких институтов, особенно, если учесть, что некоторые субъекты права могут обладать отдельными признаками Института развития. В связи с этим вероятно неслучайно, что даже Минэкономразвития, формулируя свои подходы к пониманию Института развития не указывает полный их перечень, ограничиваясь указанием лишь некоторых, опираясь, в частности, на функциональный подход, отмечая, например, что «в различных субъектах Российской Федерации создано более 200 организаций, которые, исходя из осуществляемых функций, могут быть отнесены к институтам развития»⁷.

Раскрывая содержание направлений функционирования институтов развития регулятор указывает, что к ним «относятся сферы, являющиеся ключевыми с точки зрения реализации государственной социально-экономической политики: развитие экономической и социальной инфраструктуры; развитие инновационной сферы; содействие развитию внешнеэкономической деятельности; поддержка малого и среднего бизнеса; устранение региональных дисбалансов в развитии (поддержка проектов в сфере транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, энергосбережения). Ключевыми направлениями деятельности региональных институтов развития являются поддержка малого и среднего предпринимательства, стимулирование развития инноваций, ликвидация технологического отставания. Преимущественно региональные институты развития создаются в виде фондов поддержки, региональных венчурных фондов, бизнес-инкубаторов»⁸.

Следует отметить, что Институты развития и субъекты особых экономико-правовых территориальных режимов в ряде случаев совпадают. Так, например, такой ИР, как Фонд «Сколково» является субъектом ОЭПТР в качестве субъекта свободной экономической зоны, имея при этом специфический статус особой экономической зоны технологического характера. Как отметил В. А. Щербаков, федеральный закон о «Сколково» «ввел новый тип, по сути, специализированной ОЭС — инновационный центр, в отношении которого были введены новые льготные правила функционирования. На территории инновационного центра учреждались даже собственные особые правила осуществления медицинской и образовательной деятельности»⁹. Это последнее обстоятельство, как будет показано далее, было подвергнуто обоснованной научной критике с позиций публичного, в частности, конституционного права.

Также к институтам развития относится, например, являющееся субъектом ОЭПТР государственное акционерное общество «Особые экономические зоны» (далее — АО ОЭЗ)¹⁰, наделенное полномочиями в сфере функционирования особых экономических зон¹¹.

Включение АО ОЭЗ в программу современных административно-финансовых реформ, кардинальных для него, свидетельствует вероятно о недостаточности о принятых ранее мер по усилению контроля в данной сфере, в частности, введения в 2016 г. казначейского сопровождения «финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами»¹².

Исследователи отмечают множество фактов, свидетельствующих о неэффективности и нарушениях при функционировании АО ОЭЗ и иных субъектов ОЭПТР. Как отмечает О. В. Романовская, «…формирование акционерных обществ с функциями государственного управления вызывает серьезные нарекания. Сейчас действует акционерное общество «Особые экономические зоны», выполняющее права и обязанности управляющей компании. В его ведении находятся 17 особых экономических зон (ОЭЗ) России. В июне 2016 г. глава контрольного управления Администрации Президента РФ К. Чуйченко озвучил цифры, свидетельствующие о злоупотреблениях при расходовании бюджетных средств в ОЭЗ. За последние 10 лет на развитие 33 ОЭЗ израсходовано 186 млрд руб. Налоговые и таможенные поступления от самих зон составили 40 млрд руб. Стоимость одного рабочего места в ОЭЗ — 10 млн руб., что равнозначно средней заработной плате в нашем государстве за 25 лет… Еще больше претензий к центру «Сколково», функции управляющей компании которого принадлежат специально созданному Фонду… практика указывает на многочисленные финансовые нарушения в деятельности Фонда «Сколково», что серьезным образом подрывает к нему доверие»¹³.

Как отметила Н. Л. Платонова, «в числе недостатков, связанных с использованием зон, аудиторы указали некачественную и несвоевременную подготовку плановых документов по их созданию и функционированию; несоблюдение сроков подготовки и принятия документов, предусмотренных соглашениями о создании ОЭЗ; низкий уровень обоснования необходимости выделения бюджетных инвестиций; нарушение во всех ОЭЗ сроков строительства объектов инфраструктуры и т.д. Было отмечено появление в России в последние годы «инструментов ускоренного развития экономики, применяемых на ограниченных территориях». Это инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки и т.п. По мнению специалистов Палаты, существующий набор механизмов, использующих метод зонирования территорий, избыточен. Он нуждается в инвентаризации, оценке и ликвидации неэффективных инструментов. Факты, изложенные в материалах Счетной палаты РФ, свидетельствуют о необходимости углубленного анализа положения дел в рассматриваемой области и проведения на его основе работы по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также организационных условий существования ОЭЗ на территории России»¹⁴.

Критике подвергаются и т.н. территории опережающего социального экономического развития (далее — ТОР или ТОСЭР) в связи с необоснованным сокращением платежей резидентов в бюджет при отсутствии реальных частных инвестиций для достижения общественно значимых целей.

Следует также заметить, что критика в адрес ОЭПТР направлена не только в область финансово-бюджетных и в целом интересов, но и соответствия создания ряда ОЭПТР основам конституционного строя. Так, по мнению О. В. Романовской, «…в настоящее время приняты федеральные законы¹⁵, согласно которым многие функции суверена на определенной территории выполняются не органами государственной власти, а организациями частного права (зачастую коммерческими организациями — акционерными обществами)… Анализ приведенных Законов указывает на использование иной матрицы управления: 1) определяется территория, на которой вводятся ограничения для осуществления функций органами государства и местного самоуправления; 2) предусматривается создание управляющей компании; 3) осуществляется передача функции управления территорией именно специально созданной управляющей компании; 4) закрепляется организационно-правовая форма управляющей компании (как правило, акционерное общество). В то же время при принятии Законов отсутствовало понятное объяснение по поводу неэффективности «стандартной» системы. Во главу угла ставится аксиома: государство не справляется с реализацией публичных задач»¹⁶.

Однако, в настоящее время, по всей видимости, парадигма изменилась в обратную сторону, поскольку по целому ряду ИР, включая АО ОЭЗ в рамках проводимой административно-финансовой реформы, властные полномочия возвращаются ФОИВам полностью или в части. При этом, по своим параметрам проводимая в настоящее время реформа кардинально отличается от ранее принимаемых мер, которые носили более точечный и мягкий характер. Выше уже говорилось о переводе финансово-хозяйственной деятельности АО ОЭЗ на казначейское обслуживание. Также можно упомянуть и об имевшей место в прошлом практике досрочного прекращения функционирования некоторых особых экономических зон¹⁷.

Здесь необходимо несколько слов сказать в целом об основном содержании инициированных политическим руководством страны современных административно-финансовых реформ. На основе озвученных решений готовятся правовые изменения, касающиеся статуса, а в ряде случаев самого существования ряда ИР и субъектов ОЭПТР, как самостоятельных субъектов.

Как было объявлено председателем Правительства России М. Мишустиным, реформа институтов развития, состоит из четырех направлений. По его словам, «старая структура уже не отвечает вызовам времени, хотя и сыграла важную роль. По поручению президента правительство проведет оптимизацию институтов развития, чтобы они в полной мере могли работать на достижение национальных целей развития, которые определены указом Президента¹⁸. Мы проанализировали деятельность основных действующих институтов развития, на сегодняшний день их 40. Все они создавались для решения конкретных задач. От них требовались определенные действия, которые в свое время дали значимые результаты. Но за последние годы появились новые вызовы, которые требуют существенной корректировки их работы и перспективных планов». По словам председателя Правительства РФ, анализ показал, что деятельность этих институтов «слабо увязана с новыми национальными целями развития», в них отсутствуют «единые механизмы управления» и есть пересечение функций с федеральными органами исполнительной власти и коммерческими организациями»¹⁹.

В рамках реформы, во-первых, будет сформирован крупный инвестиционный блок на базе ВЭБ.РФ с передачей под его управление, целого ряда фондов и иных организаций, в частности, фонда «Сколково». Во-вторых, Государственная акционерная компания ОЭЗ и еще семь других институтов развития будут ликвидированы, часть их функций будет перераспределена между ВЭБ.РФ и федеральными органами исполнительной власти. И третьим вектором реформы станет укрупнение некоторых институтов развития, например, к Российскому научному фонду присоединят Российский фонд фундаментальных исследований²⁰.

Следует обратить внимание, что эта реформа проходит параллельно с рядом других политико-правовых реформационных мероприятий. Так, «20 ноября президент Владимир Путин подписал указ²¹ о ликвидации Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (Роспечать), а также Федерального агентства связи (Россвязь). Их функции переданы Минцифры»²². Процессы консолидации наблюдаются и по другим направлениям²³.

К слову, не лишним отметить, что практически одновременно с указанными мероприятиями административно-финансовой реформы, Федеральному казначейству от Минэкномразвития были переданы полномочия оператора системы по торгам госимуществом, в чем нельзя не заметить усиления мер обеспечения фискального интереса в данной сфере²⁴.

Таким образом, можно сделать вывод, что все указанные направления реформы объединяются, как минимум одним общим фактором, который, исходя из сложившейся в мировой и российской экономике и финансах ситуации, можно назвать основным наряду с некоторыми другими — это фактор экономико-фискальный, связанный с необходимостью централизации публичных финансовых потоков и усиление контроля за их распределением в целях обеспечения их направления на достижение реальных социально-экономических результатов в интересах общенационального развития, неразрывно связанного с интересами большинства граждан страны.

Нынешнее реформирование ИР, в том числе ОЭПТР проходит не автономно, а в контексте масштабной финансово-административной реформы, т. е. в контексте ярко выраженных общегосударственных, прежде всего, стратегических, в том числе социально-экономических и связанных с ними фискальных задач. Реформа проходит с учетом осознанной неудовлетворенности результатами. Оптимизация расходов — это важный фактор, но сами расходы выполняют служебную роль запуска и поддержки необходимых темпов развития в целях социально-экономического благополучия, здоровья, безопасности граждан.

Очевидно, также что предпосылки и задачи реформы не ограничиваются только поименнованными в планах, озвученных председателем Правительства России, институтами развития, выявленные проблемы эффективности, соразмерности результата государственным вложениям и нарушения, характерны и для более широкого перечня субъектов. Кроме того, следует отметить, что и институтов развития в России значительно более 40, и среди них также немало субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов, и они не ограничиваются особыми экономическими зонами. Представленные выше примеры научной критики подходов к созданию и деятельности территорий с особым экономико-правовым режимов, были адресованы в ряде случаев не только особым экономическим зонам, но, например, к таким особым экономико-правовым территориальным режимам, как режим международного медицинского кластера или территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) или территории свободного порта «Владивосток» и др. Из неупомянутых выше можно назвать также, в частности, зоны территориального развития (ЗТР).

Таким образом, в России, на сегодняшний существуют различные разновидности и модификации особых экономико-правовых режимов, вводимых на определенной территории. Исторически первыми ОЭПТР в современной России в начале 90-х стали т. н. Свободные экономические зоны, которые возникали одновременно в разных регионах страны, а также Зоны свободной торговли или Свободные таможенные зоны. В конце 90-х возник новый вид ОЭПР — Особые экономические зоны. При этом в отношении ОЭС вводился режим Свободной таможенной зоны. Такие ОЭС создавались посредством принятия отдельных федеральных законов, но уже в 2005 г.²⁵ был принят специальный федеральный закон об ОЭС, который в частности, предусмотрел разновидности ОЭС: технико-внедренческие, портовые, туристические и рекреационные, промышленные и производственные²⁶.

Несмотря на наличие специального закона, в дальнейшем практика создания ОЭЗ на основе отдельного закона сохранилась²⁷. В 2011 г. принимается следующий системный законодательный акт, который дал правовое рождение еще одному виду из семьи ОЭПТР — т. н. Зонам территориального развития (ЗТР)²⁸. Концептуальной новеллой закона стала, прежде всего, нацеленность на региональное развитие — на «ускорение социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику». Была установлена связь между понятием «особой» зоны и регионом (субъектом Российской Федерации). В качестве средства запуска и развития инициативы традиционно устанавливались различные меры государственной поддержки.

Также в соответствии с законом 2014 г. в России созданы и действует еще один вид ОЭПТР — территории опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации (далее — ТОР или ТОСЭР)²⁹. Рассмотрение иных российских законов, вводящих различные режимы из системы ОЭПТР, позволяют выделить в особый вид ОЭПР и т. н. Свободный порт, в частности, на примере Свободного порта Владивосток (далее — СП). Так, согласно ч.2. ст.4 федерального закона о Свободном порте Владивосток³⁰, к его территории, не относятся территории, на которых созданы особые экономические зоны, зоны территориального развития или территории опережающего социально-экономического развития. За вычетом этих территорий, действие Закона распространяется на всю территорию нескольких субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа, таким образом, спецификой данного ОЭПР является, в том числе, его межрегиональный или федерально-окружной характер.

Перечисленные выше виды экономико-правовых режимов имеют ряд общих признаков, непосредственно связанных с проблематикой фискально-бюджетных и экономических интересов государства, таких, в частности, как:

1) введение особого экономико-правового режима в отношении определенной территории, 2) преференциальный характер таких экономико-правовых режимов, заключающийся в предоставлении налоговых льгот и/или прямого публичного финансирования (например, субсидий) и др. административных и финансовых преференций, 3) предоставление указанных преференций посредством конструкции резидентства на такой территории и некоторые другие.

Помимо общих признаков, создание и функционирование указанных и иных соответствующих данным признакам особых территориальных режимов, как следует из приведенных материалов, выявляемые в ходе контроля и экспертного анализа их деятельности проблемы, также во многом сходны. Все это в совокупности, обуславливает целесообразность применения в отношении различных видов таких территориальных режимов единой родовой категории — особых экономико-правовых режимов территорий, которая и была применена в настоящей статье³¹.

Обсуждение и заключение

Ряд выводов и предложений сделан по ходу изложения, далее необходимо также сделать следующие основные выводы. Так, с учетом высказанной в отношении к конкретным типам ОЭПТР позиции, что «эффективность конкретных ТОР будет связана не только с нашим федеральным законодательством, но и позицией управляющих компаний, которые должны будут соблюдать баланс в защите интересов резидентов ТОР, населения территорий и публичных интересов государства»³² отметить, что такая позиция не может быть поставлена исключительно в зависимость от желания и умения управляющих компаний или иных субъектов управления в отношении ТОР и иных ОЭПТР, но должна быть юридически предопределена через систему правовых средств, обеспечивающих закрепление лучших управленческих практик в сторону обеспечения интересов населения России, и противодействие плохим практикам, в том числе, например, через угрозу лишения полномочий, привлечение к публичной и гражданско-правовой ответственности и др.

Важным обстоятельством является разнообразие форм ОЭПТР, а также соотношение их с категорией т.н. институтов развития. С учетом изложенного важной представляется в целом постановка проблемы создания, функционирования и согласованности с национальными целями и задачами, и системности формирования различных экономико-правовых режимов территорий, в том числе факторов их соотношения между собой, с точки зрения ожидаемого эффекта от применения налоговых и иных льгот и преференций, бюджетных расходов на их функционирование в целом, в том числе в контексте реформирования государственного аппарата и т.н. институтов развития. Такой эффект может проявляться в увеличении поступлений в среднесрочной, и долгосрочной перспективе налоговых и неналоговых поступлений в бюджет от увеличения налогооблагаемой базы за счет создания новых предприятий и производств и\или расширения объема производств, в решении проблем занятости и потребления через создание новых рабочих мест и стимулирование спроса, через выход предприятий на национальный и мировые рынки, через оживление в целом социально-экономической жизни, и в конечном счете рост показателей удовлетворения необходимых социально-экономических потребностей граждан России.

Отмеченная выше критика в отношении не только бюджетно-правовой и экономической проблематики, но обеспечения соответствия деятельности ОЭПТР основам конституционного строя предопределяет необходимость выработки системных подходов к созданию и деятельности ОЭПТР с учетом широкого спектра публичных интересов, и их баланса, как между собой, так и в отношении частных интересов.

В связи с этим целесообразно обратить внимание на новеллы российской Конституции, в частности, связанные с появлением в составе территории нашей страны т.н. федеральных территорий. Согласно новой редакции ч. 1 ст. 67 Конституции России, «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом»³³.

Дальнейшего исследования в связи с этим предполагает вопрос соотношения ОЭПТР с понятием и институтом федеральных территорий, в том числе с учетом конституционно-правовых аспектов критики в отношении управления в зонах ОЭПТР. В связи с этим, интересно обратить внимание на позицию Конституционного Суда России по данной новелле, согласно которой «положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее статье 5 (часть 1) Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории — статья 67, часть 1, Конституции Российской Федерации), а равно другим положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности»³⁴.

Теория и практика свидетельствует о недостаточности и ограниченности последующего контроля в части касающейся бюджетных расходов и недополученных доходов. Санкции и пресечение нарушений в условиях, когда бюджетные средства уже израсходованы или доходы недополучены, решают лишь малую часть порожденных нарушениями проблем. Следовательно, необходимо развитие форм, институтов и содержания, прежде всего, санкционирования, предварительного и текущего контроля в рассматриваемой сфере. В доктринальном плане целесообразна дальнейшая комплексная проблематика налогово-бюджетных аспектов правового обеспечения функционирования ОЭПТР³⁵.

В частности, необходим эффективный алгоритм утверждения создания нового вида ОЭПТР, в том числе оптимальной экономико-правовой модели ОЭПТР для решения конкретной комплексной задачей, связанной с инициативами по созданию ОЭПТР. Такой алгоритм нужен для обеспечения общественных интересов, выражающихся в конкретных результатах. Этот алгоритм должен базироваться на сочетании правовых, экономических, математических данных, методологических подходов, свойственных стратегическому планированию и прогнозированию в условиях наличия множества факторов, влияющих на экономико-правовой статус ОЭПТР с учетом необходимости прогнозируемости и эффективности его функционирования. Среди таких факторов: проблема межотраслевого характера регулирования отношений в сфере ОЭПТР, включающего национальное налогово-бюджетно-, конституционно-, административно-, гражданско-правовое регулирование, а также наднациональное регулирование, в особенности с учетом фактора ЕАЭС, необходимость обеспечения комплексе публичных интересов, в том числе развития территорий в интересах граждан, фискальных интересов публично-правовых образований, безопасности, в том числе экономической безопасности и др.

Наличие указанных и иных связанных с ними факторов предопределяет необходимость обработки большого объема данных на основе специального программного обеспечения, разработку и применение экономико-математических моделей и алгоритмов, современных технических средств обработки информации, сопряжения теории и практики правоприменения с современными техническими достижениями, в чем должны сыграть свою роль доктринальные исследования³⁶, установление и применение критериев полезности ОЭПТР, выработка проверяемых и соотнесенных с национальными целями и задачами обеспечения прав граждан показателей планируемых результатов, установление, коррекция соответствующих видов, форм и мероприятий санкционирования и контроля, повышение уровня информационно-технологической, экономико-математической и правовой грамотности должностных лиц, ответственных за проведение мероприятий по планированию и обоснованию, а также санкционированию и контролю создания, деятельности, реорганизации ОЭПТР.

Список источников

1. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

2. Гордеев В. Мишустин сообщил подробности реформы институтов развития // https://www.rbc.ru/business/23/11/2020/5fbb635d9a79476260 e82afa?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop

3. Гриценко Е. В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4. С. 80—97.

4. Деятельность Институтов развития // Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/activity/sections/instdev/institute/

5. Комарова В. В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра «Сколково») // Российская юстиция. 2011. № 6. С. 44—47.

6. Лисица В. Н. Особые экономические зоны: регулирование, управление и контроль // Административное право. 2010. № 4. С. 61—82.

7. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра «Сколково» в 2013—2015 годах» (совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации) // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/buLLeten/882/28144/?sphrase_id=2575494 (дата обращения: 20.02.2017).

8. Павлов П. В. Правовые аспекты и исторические предпосылки создания института особых экономических зон в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 8.

9. Платонова Н. Л. О правовом регулировании и практике функционирования в России особых экономических зон // Предпринимательское право. 2016. № 3. С. 11—14.

10. Предложена новая номенклатура научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени // Сайт Института Лабораторной Медицины. URL: https://dpo-ilm.ru/laboratory-news/3011202

11. Романовская О. В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 2. С. 143—154.

12. Россия. Особые экономические зоны // URL: http://www.russez.ru/management_company/

13. Сафина С. Д. Казначейское сопровождение контрактов: правовое регулирование и практика финансового контроля // Финансовое право. 2017. № 12. С. 12—15.

14. Окунь С., Скоробогатько Д. Особые зоны по специальным ценам. Правительству поручено остановить создание ОЭЗ // URL: http://kommersant.ru/doc/3008286 (дата обращения: 20.02.2017).

15. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К. Т. Анисина, Б. Г. Бадмаев, И. В. Бит-Шабо и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с.

16. Щербаков В. А. Территории опережающего социально-экономического развития и другие зоны со льготным режимом предпринимательской деятельности: сравнительный анализ // Юрист. 2017. № 2. С. 22—27.

17. Tsindeliani I. A., Anisina K. T., Burova A. S., Kopina A. A., Migacheva E. V., Rodygina V. E. Main elements of taxation in the conditions of the development of digital economy (Principales elementos de tributación en las condiciones del desarrollo de la economía digital) // Utopía y Praxis Latinoamericana [En línea], 24.1 (2019): 129—137. Web. 10 dic. 2019.

18. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

Селюков А. Д.,

профессор кафедры финансового права ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
доктор юридических наук, профессор

Вершило Т. А.,
зам. зав. кафедрой финансового права ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
кандидат юридических наук, доцент

Противоречия публично-правового метода и возможности защиты публичных интересов через целеполагание в законодательстве³⁷

Аннотация. В статье предпринята попытка раскрыть структуру и противоречивость публично-правового метода как основного метода правового обеспечения государственного управления. Необходимость его применения обусловлена спецификой существования социума. Названы условия, когда государство в своей деятельности опирается на гражданско-правовой или публичной-правовой методы. На основе анализа интересов различных представителей, реализующих публично-правовой метод, раскрываются противоречия его применения в процессе управленческой деятельности государства, в результате чего от имени государства реализуются негосударственные интересы. Показана роль целеполагания как способа преодоления противоречий в процессе применения публично-правового метода

Ключевые слова: публично-правовой метод, государство, публичные интересы, государственные интересы, целеполагание, управленческая деятельность государства, конституционная реформа.

Selyukov A. D.,
Doctor of Law, Professor of the
Russian State University of Justice

Vershilo T. A.,
Сandidate of legal sciences, associate professor,
deputy head Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Contradictions of the Public-Legal Method and the Possibility of Protecting Public Interests Through Goal-Setting in Legislation

Abstract. The article attempts to reveal the structure and inconsistency of the public law method as the main method of legal support of public administration. The need for its application is due to the specifics of the existence of society. The conditions are named when the state relies on civil or public-legal methods in its activities. Based on the analysis of the interests of various representatives implementing the public law method, the contradictions of its application in the process of state management activities are revealed, as a result of which non-state interests are realized on behalf of the state. The role of goal-setting as a way of overcoming contradictions in the process of applying the public-legal method is shown

Keywords: public-legal method, state, public interests, state interests, goal-setting, administrative activity of the state, constitutional reform.

Механизм государственного управления базируется на применении двух общепринятых правовых режимов взаимодействия с другими представителями общества, между сторонами соответствующего правоотношения. Основным применяемым режимом является установленное законом юридическое неравенство сторон, согласно которому одна сторона вправе давать другой стороне определенные законом указания, а вторая сторона обязана выполнять эти указания, если их смысл не противоречит закону. Другим правовым режимом является применение юридического равенства сторон и возможность их взаимодействия между собой посредством сделки.

Необходимость для социума властного метода вытекает из потребности нормального существования достаточно крупного сообщества людей, в структуре которого появилась особая форма власть в виде государства, которое свою волю распространяет на всех проживающих на подвластной территории и опирается помимо прочих инструментов на нормы права, базирующиеся на публично-правовом методе или методе юридического равенства.

Если метод³⁸ юридического равенства необходим государству и обществу преимущественно для упорядочения единичных, коллективных — в целом частных интересов, чтобы они передали друг другу эквивалент по сделке, то публично-правовой метод требуется для обеспечения одинаковых интересов большинства социума на территории государства, включая решение проблем внешней угрозы, осуществления функций, связанных с организацией жизнедеятельности общества как целостного образования в границах государства.

Государство во всех названных случаях выступает определяющим началом того, что публично-правовые и частноправовые отрасли права представляют собой совокупность правовых норм, правил поведения, которые установлены или признаны государством и обеспечиваются им в целях их применения. При этом метод юридического равенства применяется ко всем случаям, когда субъекты правоотношений обеспечивают свои интересы и свободны в своей деятельности в пределах, установленных законом, а публично-правовой метод применяется в целях обеспечения интересов государства, т.е. всего социума, и базируется на наличии у государства права и возможностей обязывать других субъектов на своей территории выполнять общую волю государства выраженную в законе³⁹.

Смысл⁴⁰ применения публично правового метода заключается в обеспечении интересов всего социума, что совпадает с миссией самого государства быть орудием самосовершенствования общества (А. Б. Венгеров⁴¹), обеспечивать его безопасность и основные потребности. То есть, цель существования государства и цель применения публично-правового метода совпадают, однако их искажение в реальной практике осуществляется представителями государственного аппарата. Содержание⁴² публично-правового метода состоит в предоставлении права и одновременно обязанности уполномоченному представителю государства воздействовать способом предписаний, приказов на поведение и волю указанных законом субъектов, которые выступают в качестве обязанной стороны исполнить поступившие указания.

С самого начала существования государства отмечается определенное противостояние смысла применения (фактически речь идет о сущности⁴³ этого метода) и конкретной формы проявления публично-правового метода, поскольку уполномоченные представители государства в процессе применения властных приемов воздействия на своих подчиненных и остальное население на территории своего государства имеют возможность осуществлять не только общие интересы всего социума, но также и свои частные интересы, которые не совпадают с интересами общества как целостного явления⁴⁴. Другими словами, сущность публично-правового метода в полном объеме или частично может не реализовываться⁴⁵ при том, что его форма и частично некоторые содержательные его признаки могут присутствовать⁴⁶.

За основу подобного разграничения единого публично-правового метода на две его формы (одну — отвечающую его сущности и вторую — применяемую в открытом или скрытом виде, прикрываемую законом деятельность по подмене интересов всего социума (по сути самого государства) интересами власть имущих и иных слоев⁴⁷) мы берем идею востребованности в государственном управлении со стороны всего социума на пространстве государства. Однако такая востребованность может получать различные варианты своего претворения в жизни.

Мы считаем, что необходимость в создании государства как публичной власти, востребованной самим ходом развития общества, и использовании им публично-правового метода изначально возникло как потребность в создании властно-управленческих структур внутри общества которые решали общие проблемы организации жизни, осуществляли руководство всеми сферами постепенно усложняющегося общества⁴⁸. Так, названный уже А. Б. Венгеров пишет, что согласно органической теории понимания государства оно рассматривается «как объединение людей, объективно необходимое для существования общества, для выполнения общих социальных функций: поддержки жизнеобеспечения граждан, организации общественного производства, обмена результатами труда, их распределения. И, уж конечно, для противодействия всем внешним и внутренним разрушительным силам и процессам»⁴⁹. Причем, названное свойство возникающего государства и применяемого им властного метода — обеспечивать общие интересы — одновременно не могло не обеспечивать и личные интересы уполномоченных представителей государства⁵⁰, которые могли совпадать с общими интересами, а могли и не совпадать с ними, но именно они со временем превратили государство в классовую организацию⁵¹ по обеспечению узко классовых интересов⁵². Однако даже на этом этапе существования государства оно не могло не отражать одновременно общих потребностей своего населения⁵³. В свою очередь право представляло и представляет собой «сложный комплекс норм и институтов, правил и процедур, производная функций социального общения, политического признания и доктринального обоснования их приемлемости или неприемлемости»⁵⁴, тем самым обеспечивает общий интерес и общую значимость.

В настоящее время открытое закрепление законом преимуществ отдельных слоев общества не практикуется⁵⁵. В условиях диктаторского государства таковые признаки подмены сущности публично-правового метода приобретают гипертрофированную форму неограниченной власти чиновника. Кстати, и само государство также может иметь такие содержательные элементы, которые противоречат его сущности, то есть оно в лице своих уполномоченных субъектов действует вопреки интересов общества.

По сути, от имени государства в процессе применения публично-правового метода реализуется два вида деятельности: один вид — (как правило широко поддерживаемый официальной идеологией и пропагандой) направлен на обеспечение коренных потребностей общества, что можно обозначить как публичные интересы⁵⁶; другой вид — (не очень афишируемый, или вообще реализуемый в скрытой форме) направлен на обеспечение исключительно власть имущих представителей и отдельных слоев общества, интересы которых во многом могут не совпадать с ожиданиями большинства населения государства⁵⁷.

К сожалению, публично-правовой метод во втором случае формально используется от имени государства, но не в интересах государства и всего общества. То есть, его используют в системе форм и методов реализации властной деятельности государства, но без должной пользы для самого государства и, соответственно, общества. В данном случае, автор считает, что интересы государства являются частью интересов общества⁵⁸, но в этом случае они включают в себя сгусток национальных интересов, отражают стратегически значимые потребности общества⁵⁹.

Примером расхождения интересов государства и конкретной его деятельностью в части осуществления внутренней экономической политики можно назвать ситуацию последнего времени до января 2020 года, когда социально-экономическая политика вела к ухудшению положения населения, что потребовало принятия комплекса новых мер для исправления положения⁶⁰. В данном случае напрашивается вопрос: что может выступить сдерживающим элементом недопущения политики подмены интересов государства другими частными интересами? Во времена Советского Союза таковым фактором была политика партии пока верхушка ее не предала идеологию и способствовала перерождению основ существования страны и его государства. Сейчас такой идеологии нет. Есть система национального права, формально отражающая национальный интересы общества, но должных ожидаемых результатов в социально-экономическом развитии общества пока не получено. Например, майскими указами Президента РФ был определен целый комплекс долговременных индикаторов экономического и социального развития страны⁶¹. Однако результатов до сих пор нет. Не решил проблему и принятый ранее Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁶². Он также остался невыполненным⁶³.

В такой ситуации напрашивается мера по созданию такого правового института, который мог стать определяющей основой направленности всего правового поля государства на обеспечение национальных интересов общества, которая могла выступить противовесом попыток подменять сущность государства интересами власть имущих слоев.

В определенной мере таким правовым институтом или, другими словами, инструментом, обеспечивающим приоритет национальных, публичных интересов в деятельности государства может быть целеполагание⁶⁴ как способ ориентации политики государства на достижение необходимых для нормального развития национального общества результатов. Оно может стать организационной основой устранения противоречия между интересами государства и реальной направленностью деятельности представителя государства, что реализуется прежде всего через способы целеполагания.

Наибольшие проблемы, как уже отмечалось, с качественным целеполаганием отмечаются в бюджетной сфере. Ни в одном акте бюджетного законодательства нет сформулированных по количеству и качеству будущих результатов бюджетной деятельности в форме надлежащего целеполагания. Даже целевые бюджетные программы часто ограничиваются указанием на получение определенного вида результатов, количества бюджетных инвестиций, без конкретизации необходимых характеристик конечных результатов. О каком нормальном целеполагании может идти речь, когда правительство РФ в 2018 и 2019 года активно сокращали количество коек в больницах, а в апреле 2020 года «Министр здравоохранения РФ Михаил Мурашко, выступая в Госдуме 13 мая, сообщил, что средства на перепрофилирование стационаров под лечение пациентов с COVID-19 были распределены из расчета в 800 тысяч рублей на одно койко-место. В общей сложности на перепрофилирование коечного фонда выделено 78 млрд рублей»⁶⁵.

Одновременно недоработки формирования целеполагания сказываются на отношениях между двумя группами публичных субъектов. Речь идет, например, о распорядителях средств по расходам и государственных учреждениях. При этом не всегда права учреждения надлежащим образом обеспечены нормами права, вследствие чего оно не имеет возможности осуществить свою миссию и реализовать свои публичные интересы.

Также наблюдаются чаще всего скрытые конфликты интересов между публично-правовыми образованиями по поводу распределения межбюджетных трансфертов, причиной которых в конечном итоге являются положения бюджетного законодательства, которые не содержат нормы юридической ответственности за состояние бюджетных доходов в нижестоящих уровнях бюджетной системы. То право делить деньги консолидированного бюджета между региональными и местными бюджетами у представителей федеральной власти есть, но надлежащей ответственности в за некачественное распределение денег — нет. Взять хотя бы проводимую политику приоритетной финансовой поддержки крупных регионов (где в основном сосредоточено население страны) фактически в ущерб менее развитым регионам⁶⁶. По этой причине уровень бедности в различных регионах различается более чем в два раза.

В целом «порядок правового обеспечения межбюджетных отношений с момента принятия Бюджетного кодекса по настоящее время во многом приближен по механизму их функционирования к гражданско-правовым началам, поскольку федеральный уровень власти по отношению к регионам, а регионы по отношению к местным органам власти строят бюджетные отношения так, как будто речь идет о неких обособленных и независимых субъектах, забывая, что есть единство государства, объединяющее в единое целое все три вида публично-правовых образований, что Конституция Российской Федерации требует достижения на всей территории страны единого социального пространства и равенства стандартов социальной поддержки каждого человека, где бы он ни проживал»⁶⁷. По этой причине, «Защита бюджетных прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции сводится, в основном, к оспариванию положений нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих межбюджетные отношения и нарушающие права отдельных муниципальных образований», — указывает Е. А. Бочкарева⁶⁸.

«Но намного важнее, когда принимаемые органами исполнительной власти государства решения затрагивают в целом публичные интересы общества, а возникающие при этом конфликты не становятся предметом разрешения судебных споров. Речь идет, например, о случаях, когда Счетная палата Российской Федерации находит недостатки в бюджетной деятельности органов исполнительной власти, но поскольку эффективного метода устранения недостатков пока нет, то прежний порядок деятельности может долго не меняться. А сами контрольно-счетные органы не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов власти»⁶⁹.

В нашем понимании целеполагание на национальном уровне предполагает сформированную общегосударственную непротиворечивую систему координат, идеалов и ценностей, которые оформлены нормами права. В таком случае оно будет выступать руководящим началом для всей управленческой деятельности государства. По аналогии в христианстве таковым целеполаганием выступает Бог, как определяющая воля для верующих. Оно оставляет место для личного творчества тех, кто им руководствуется, но гарантирует необходимое единство мыслей и деятельности с теми, кто составляет население государства.

Конечно, не может быть неизменного целеполагания на все века. Многое зависит от степени цивилизованности самого общества, его структурного состава, зрелости его гражданского общества, когда большинство индивидов и их объединений осознают свои текущие и долговременные интересы. Например, во время Великой Отечественной войны победило целеполагание в форме единства интересов государства, его аппарата и большинства населения страны. Понятно, насколько четко было выражено такое целеполагание деятельности государства и каким оно было. На достижение победы было настроено и законодательство, и официальная идеология, и практика жизнедеятельности общества.

Целеполагание является частью планирования, как способа формирования логистики развития экономики и в целом управленческой деятельности государства. Любое планирование как более широкое понятие есть указание на порядок деятельности, определенный на каждый отрезок времени для каждого структурного элемента действующей социальной системы., что в принципе необходимо делать. Однако целеполагание есть нечто иное. Оно есть отражение в конкретных показателях интересов государства, которые сами есть сгусток, наиболее значимые интересы всего социума в рамках национальных границ государства. В настоящее время единого плана экономического развития в России нет. По мнению Г. В. Атаманчука: «Отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий»⁷⁰.

Проводимая в настоящее время конституционная реформа означает недостаточность действующей системы конституционных положений в плане нечеткости их целеполагания, чтобы полнее обеспечивать миссию государства по отношению к обществу. Не было также надлежащих механизмов обусловленности всего комплекса положений национального законодательства принципами и положениями Конституции РФ. Конституционный суд выполнял положительную функцию — оценивал конституционность отдельных законов и их положений общему содержанию Конституции РФ. Однако вне поля его рассмотрения оставался вопрос о соответствии правовой модели Конституции РФ всего отраслевого массива законодательства. Данный вопрос призвано решить вносимая в проект Конституции РФ положение о наделении правом Конституционного суда давать оценку проектам законов.

Заслуживает поддержки содержание будущей новой 75.1 статьи Конституции РФ⁷¹, где уточняется целеполагание функционирования государства в социально-экономической сфере: «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность». Дополнительно к этому, считаем, необходимы надлежащие меры ответственности и личной заинтересованности всех должностных лиц, которые будут осуществлять вышеназванное целеполагание. Надо сделать так, чтобы каждый исполнитель был лично заинтересован в достижении того, что определено целеполагании государства.

Таким образом, публично-правовой метод может применяться в ущерб сущности и самой миссии государства. Он в этой ситуации может лишь частично отражать реальные потребности национального общества, позволяя под прикрытием государства и мнимой защиты публичных интересов, осуществлять побочные, по сути, негосударственные интересы конкретных лиц, которые наделены правом применять публично-правовой метод. Во многом государство выступает прежде всего как регулятор⁷², устанавливающий порядок деятельности или, другими словами, процедуру деятельности и свои интересы всего лишь ограничивает общей задачей обеспечения устойчивого развития экономической сферы жизнедеятельности общества. В отдельных случаях оно вступает в сделки с представителями негосударственной сферы экономики, применяя метод юридического равенства. Когда государство устанавливает правила дорожного движения оно применяет властный метод воздействия и запрещает участникам движения на дорогах самим выбирать формы и порядок движения. Но постановку цели движения, его направление и самое главное — интересы определяют сами участники движения. По сути такой метод регулирования, не затрагивающий интересы и цели деятельности подконтрольных лиц, просматривается в банковской и страховой сферах, где государство поставило от своего имени мегарегулятор на рынке финансовых услуг⁷³. Список таких случаев регулирования без постановки целей деятельности для его участников можно продолжить.

На основе сказанного можно сформулировать вывод, что ни один из уполномоченных представителей государства, должностных лиц не вправе, находясь при исполнении своих служебных обязанностей, реализовывать иные интересы кроме интересов государства. Всякий иной случай, который реализуется на практике, можно квалифицировать как подмена интересов государства, как правонарушение⁷⁴. Также представляется важным необходимость закрепления персонифицированной ответственности для лиц, отвечающих за постановку и реализацию целеполагания в управленческой деятельности государства.

Институт целеполагания должен из себя представлять совокупность правовых норм в виде общей части, определяющей степень соответствия управленческой деятельности государства национальным интересам общества, а также его конкретизацию в рамках каждого закона, где должна отражаться цель и ожидаемые результаты его принятия. Необходимо дополнительно проработать вопрос о степени государственности (как критерий, отражающий сущность государства) конкретных государственных интересов, которые обнародованы субъектами государственной политики и зафиксированы в соответствующих документах. Дело в том, что не всегда продекларированное от имени государства является на самом деле интересом, отвечающим потребностям общества. К сожалению, только история позволяет правильно оценить какие шансы для ускоренного развития потеряла страна, вследствие подмены стратегических интересов государства на сиюминутные интересы самих политиков. Признаком цивилизованности государства может считаться такой показатель, который свидетельствует о том в правилах его функционирования не допускаются случаи подмены интересов государства личными интересами должностных лиц или иными частными интересами.

Список источников

1. Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т. 4 / пер. с древнегреч.; общ. ред. А. И. Доватура. М.: Мысль, 1983. 830 с. (Филос. наследие. Т. 90). С 39.

2. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учеб. пособие. М., 2000.

3. Бочкарева Е. А. О роли судов в обеспечении сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 8 (39).

4. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М., Юриспруденция, 2000.

5. Венгеров А. Б. Патология государственности // Общественные науки и современность. 1991№ 5.

6. Гражданское право: учебник: в 2 т. / под ред. Б. М. Гонгало. Т. 1. 2-е изд. перераб. и доп. М., Статут, 2017

7. Графский В. Г. Всеобщая история права и государства: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., Норма, 2007

8. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Указы Президента Российской Федерации как инструмент стратегического целеполагания в российской экономике // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2019. № 3.

9. Квашнин В. А. Ранние законы о роскоши в Древнем Риме: дис. … д-ра ист. наук. Вологда, 2015.

10. Ленин В. И. ПСС. Т. 39.

11. Потестарность: генезис и эволюция. СПб., 1997.

12. Селюков А. Д. Причины, сфера проявления и особенности споров в бюджетной сфере // Вопросы правосудия. 2020. № 2

13. Селюков А. Д. Учет диалектики публичных и частных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства // Публичное право сегодня. 2016. № 1.

14. Селюков А. Д., Прошунин М. М. Роль государства в развитии рынка финансовых услуг (тезисное изложение финансово-правового анализа) // Российское правосудие. 2018. № 1.

15. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983.

16. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

17. Goal setting in the mechanism of public-legal regulation of finance / I. Tsindeliani, A. Selyukov, E. Bochkareva, S. Mironova // Opcion. 2019. Vol. 35. No SpecialEdition24. P. 247—259.

18. Financial law as a public law branch: A fresh look at the signs of publicity / I. A. Tsindeliani, I. V. Bit-Shabo, A. D. Selyukov [et al.] // Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues. 2019. Vol. 22. No 5. P. 1—12.

Бит-Шабо И. В.,
профессор кафедры финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный
университет правосудия»,
доктор юридических наук, доцент
E-mail: inessavita@mail.ru

К вопросу о цифровизации сферы деятельности государственных социальных внебюджетных фондов

Аннотация. Цифровизация современного общества затрагивает все сферы жизнедеятельности, в том числе и управленческие процессы, для удовлетворения общественных и частных интересов. Особую актуальность приобретает использование цифровых технологий в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения, в сфере, управление которой осуществляется государственными социальными внебюджетными фондами.

В статье были исследованы научные позиции, современные цели, принципы и задачи цифровизации социальной сферы. Обоснован вывод о цифровизации, как современного принципа функционирования государственных социальных внебюджетных фондов.

Ключевые слова: государственные социальные внебюджетные фонды, принцип цифровизации, единая цифровая платформа, социальные услуги.

Bit-Shabo I. V.,
Professor of the Department of Financial Law
in Russian State University of Justice, Doctor of Law
E-mail: inessavita@mail.ru

To the Question of Digitalization of the Sphere of Activity of State Social Extra-Budgetary Funds

Abstract. Digitalization of modern society affects all spheres of life, including management processes, to meet public and private interests. Of particular relevance is the use of digital technologies in the field of pension, social, medical security, in the field, which is managed by state social extra-budgetary funds. The article explored the scientific positions, modern goals, principles and tasks of digitalization of the social sphere. The conclusion about digitalization as a modern principle of functioning of state social extra-budgetary funds has been substantiated.

Keywords: state social extra-budgetary funds, the principle of digitalization, a single digital platform, social services.

Цифровые вызовы современности принимают все субъекты общественных отношений: от физических лиц до публично-территориальных образований. Развитие мировой и национальной экономик, необходимость удовлетворения социально-культурных потребностей общества, преодоление последствий различных кризисных явлений требуют от всех государств адекватного ответа, одним из составляющих элементов которого является внедрение цифровых технологий, результатов деятельности искусственного интеллекта в управленческие процессы. На сегодняшний день использование цифровых технологий субъектами управления — необходимое условие эффективной работы, заключающееся в выполнении возложенных на них функций и предоставлении услуг в срок и в объеме, достаточном для удовлетворения общественных и частных интересов.

Следует отметить, что Российская Федерация находится в авангарде общемирового процесса диджитализации государственного управления, о чем свидетельствуют, например, результаты работы платформы обратной связи (далее — ПОС) в 2020 году. Около 2,5 тысяч органов власти и организаций разметили на своих сайтах виджет с новой электронной формой обращений ПОС⁷⁵.

Особую актуальность приобретает использование цифровых технологий в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения, т.е. в сфере, управление которой осуществляется государственными социальными внебюджетными фондами, поскольку зачастую потребность в получении таких государственных услуг возникает у лиц, не имеющих возможности личного обращения за ними, ограниченных в силу возрастных, физиологических особенностей в возможностях.⁷⁶

Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»⁷⁷ называет цифровую трансформацию одной из национальных целей развития государства, целевыми показателями которой в рамках социального обеспечения определены:

• достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;

• увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов⁷⁸.

Государственные социальные внебюджетные фонды демонстрируют высокую степени вовлеченности в процессы цифровизации и ориентированы на ее дальнейшую оптимизацию.

Так, внедрение искусственного интеллекта в деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — ПФР) позволяет человеку дистанционно применять различные сервисы для получения государственных услуг, например, получение материнского капитала или назначения пенсии.

В конце февраля 2021 г. Правительством РФ была представлена Концепция цифровой и функциональной трансформации социальной среды на период до 2025 года⁷⁹ (далее — Концепция), которая ориентирована на оптимизацию деятельности государственных внебюджетных фондов, за исключением Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Реализация Концепции должна обеспечить оптимизацию:

• предоставления ПФР и Фондом социального страхования РФ (далее — ФСС России) государственных услуг;

• взаимодействия указанных фондов со страхователями (юридическими лицами) и т.д.

В соответствии с разделом III Концепции трансформация социальных услуг будет осуществляться на основании следующих принципов:

• ориентация на потребности и интересы граждан и организаций (клиентоцентричность);

• переход на предоставление услуг, объединенных в клиентские сценарии и жизненные ситуации, включающие в себя государственные услуги разных организаций (бесшовный клиентский путь);

• обеспечение возможности начать процесс получения услуги в любом из каналов обращения за услугой (единый портал), клиентский офис и т.п.) и продолжить в другом с сохранением всей истории взаимодействия (омниканальность) и прочих в соответствии с Концепцией.

Согласно Концепции будет функционировать единая цифровая платформа, объединяющая информационные системы Министерства труда и социальной защиты РФ, ПФР, ФСС России и учреждений медико-социальной экспертизы. Среди услуг, которые благодаря этой платформе можно будет получить дистанционно:

• оформление опекунами и попечителями пособий на опекаемых и подопечных;

• взаимодействие граждан с инвалидностью с учреждениями медико-социальной экспертизы в рамках получения необходимых документов и т.д.

Предполагается, что к 2025 году около 80% социальных услуг можно будет получить в электронном виде, а время их получения должно сократиться в 2 раза.

В целом Концепция должна стать основой «социального казначейства», системы, которая создаст условия для получения социальных услуг в электронном формате, дистанционно, избавит от необходимости предоставления подтверждающих бумажных документов, что позволит сэкономить временные и материальные ресурсы. Практика функционирования отдельных элементов «социального казначейства» сложилась путем автоматического предоставления материальной поддержки семьям с детьми до 8 лет в конце 2020 г.⁸⁰

Основными целями функционирования системы «социального казначейства» согласно Концепции являются:

• бездокументарность получения социальных услуг от государства, т.е. лицо будет получать государственную социальную помощь, исходя из сложившихся жизненных обстоятельств (за исключением отдельных случаев невозможности такого предоставления);

• оптимизация и снижение сроков предоставления государственных социальных услуг, а также снижение затрат на их предоставление.

При этом отдельные шаги (и весьма успешные) в направлении внедрения и использования цифровых технологий были сделаны ПФР еще 5 лет назад, когда был разработан и принят к реализации Федеральный реестр инвалидов⁸¹ (далее — ФГИС ФРИ), являющийся федеральным государственным информационным ресурсом, необходимым как лицам с инвалидностью, так и органам власти, осуществляющим взаимодействие с ними. Формируется реестр за счет поступлении данных от ПФР, Федерального бюро медико-социальной экспертизы, Федерального медико-биологического агентства, Фонда социального страхования России, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федеральной службы по труду и занятости России, Министерства здравоохранения России и прочих.

Доступная для всех информация находится в разделе аналитик на сайте ФГИС ФРИ https://sfri.ru.Она включает в себя статистику по лицам с инвалидностью по разным критериям: половозрастному, группе инвалидности и т.д.

На сегодняшний день население может использовать мобильное приложение ФГИС ФРИ для дистанционной работы с данными, отображаемыми на портале ФГИС ФРИ.

Также ряд регионов создал и ведет порталы социальных услуг, ориентированные на потребителей и поставщиков социальных услуг. Так, на сайте https://soc.admoblkaluga.ru/ функционирует интерактивный портал социальной защиты населения Калужской области, посредством которого можно получить ряд услуг в электронном виде, среди которых как традиционные (например, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг), так и введенные в последнее время (ежемесячная денежная выплата на ребенка от 3 до 7 лет включительно)⁸².

Активные действия ведутся и в направлении цифровизации деятельности фондов обязательного медицинского страхования. Так, в 2020 г. Правительством РФ был выделен 1 млрд рублей на создание не менее трех цифровых сервисов ГИС ОМС, к которым должно быть подключено не менее 5 тыс пользователей. В 2021 г. на указанные мероприятия должно быть выделено еще 1,8 млрд рублей⁸³.

Постановлением Правительства РФ от 11.06.2021 № 901 были утверждены Правила функционирования государственной информационной системы обязательного медицинского страхования⁸⁴ (далее — Правила), а сама ГИС будет вводиться в эксплуатацию поэтапно и в полной мере начнет работать в 2022 г.

С 01.07.2021 медицинские организации для включения в реестр организации — участников ОМС будут подавать уведомления о включении в реестр и необходимые документы исключительно посредством электронной формы через ГИС ОМС⁸⁵. Возможность подачи уведомления на бумажном носители исключается. При этом подключение к ГИС ОМС медицинских организаций, уже включенных в такой реестр, должно быть обеспечено до 12.07.2021⁸⁶.

Следует понимать, что цифровизация деятельности государственных внебюджетных фондов должна проходить в системе мероприятий, в которую вовлечены различные субъекты. Так, например, трудовые отношения требуют цифровизации делопроизводства, что оптимизирует документооборот работодателя и, например, ПФР. Или же упомянутая выше ГИС ОМС согласно Правилам будет взаимодействовать с ЕГИСЗ, системой «Электронный бюджет», портал госуслуг, что позволит оптимизировать процесс информационного обмена между субъектами, представляющими услуги медицинского страхования.

Выше изложенное позволяет утверждать о необходимости признания цифровизации, в качестве принципа функционирования государственных социальных внебюджетных фондов, и всей социальной сферы в целом. При этом реализация указанного принципа должна оказывать воздействие на уровень эффективности возложенных на государство в целом социальных функций и обеспечивать удовлетворение социальных нужд общества в целом.

Список источников

1. Постановление Правительства РФ от 16.07.2016 № 674 (в ред. от 13.11.2019) «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений» // СЗ РФ. 2016. № 31. Ст. 5011.

2. Постановление Правительства РФ от 11.06.2021 № 901 «Об утверждении Правил функционирования государственной информационной системы обязательного медицинского страхования и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 25. Ст. 4814.

3. Распоряжение Правительства РФ от 16.07.2016 № 1506-р (в ред. от 28.05.2020) «Об утверждении концепции создания, ведения и использования федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов» // СЗ РФ. 2016. № 31. Ст. 5040.

4. Распоряжение Правительства РФ от 20.02.2021 № 431-р (в ред. от 07.06.2021). // URL: http://static.government.ru/media/files/i2keGFnJGgf832zbAW9tQ7yDDLuEe3Ru.pdf (дата обращения: 07.06.2021).

5. Приказ Минцифры России от 18.11.2020 № 600 «Об утверждении методик расчета целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» (вместе с «Методикой расчета показателя “Достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления”», «Методикой расчета показателя “Достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления” для субъекта Российской Федерации», «Методикой расчета показателя “Увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%”», «Методикой расчета показателя “Доля домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к сети Интернет”», «Методикой расчета показателя “Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий”», «Методикой расчета показателя “Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий”» на уровне субъектов Российской Федерации») // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

6. Приказ Минздрава России от 10.02.2021 № 65н «О внесении изменений в Правила обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 12.07.2021).

7. Письмо ФФОМС от 02.07.2021 № 00-10-92-04/3728 «О подключении медицинских организаций к ГИС ОМС» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

8. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

Вершило Т. А.,
зам. зав. кафедрой финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный университет
правосудия», кандидат юридических наук, доцент
E-mail: tvershilo@yandex.ru

Матьянова Е. С.,
доцент финансового права ФГБОУВО «Российский
государственный университет правосудия», кандидат
юридических наук, доцент
E-mail: e.gubenko@inbox.ru

Доктрина принципов финансового права в российской юридической науке⁸⁷

Аннотация. В статье анализируются существующие теоретические осмысления правовых принципов и принципов права, изложены научные подходы исследователей теории права к классификации принципов права, лежащих также и в основе финансового права как отрасли права, рассматривается специфика принципов финансового права.

Ключевые слова: правовые принципы, принципы права, финансово-правовые принципы, свойства принципов финансового права

Vershilo T. A.,
Сandidate of legal sciences, associate professor,
deputy head Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Matyanova E. S.,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor, Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Doctrine of Principles of Financial Law in Russian Legal Science

Abstract. The article analyzes the existing theoretical ideas of legal principles and principles of law, outlines the scientific approaches of law theory researchers to classifying the principles of law, which also underlie financial law as a branch of law, and considers the specificity of financial law principles.

Keywords: legal principles, principles of law, financial and legal principles, properties of principles of financial law.

Понятие «принцип» имеет важнейшее значение для всех направлений науки. Этимологическое значение термина «принцип» (лат. principium — основа, первоначало) — основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.⁸⁸

Для юридических наук ключевым является понятие «принципы права», всеобщее значение которого — общие начала и смысл права⁸⁹. Принципы права выступают предметом исследования в различных направлениях правовой науки. В результате сформированы разнообразные подходы к пониманию принципов права⁹⁰. Среди предложенных позиций наибольший интерес вызывают новые подходы к природе, функциям и назначению принципов права, выработанные теоретиками права⁹¹. Так, согласно позиции В. В. Ершова, принципы права прежде всего являются не «идеями», «положениями», «началами» и т.п., а «действительными средствами правового регулирования общественных отношений, важнейшими элементами единой системы права наряду с системой форм права»⁹².

Философское осмысление понятия «принцип», имеет двоякое значение. В первом значение принцип — первопричина, (откуда все произошло), во втором — первооснова (из чего все произошло)⁹³. Думается, что именно философские подходы к понятию «принцип» привели к использованию терминологических разграничений, позволяющих соотнести принадлежность принципов права к двум сферам — к сфере правосознания и сфере нормативного закрепления как средства поддержания порядка. Так, в научных трудах высказывается мнение, согласно которому понятие «правовой принцип» является категорией правосознания, основополагающей идеей и началом права, а «принцип права» — текстуально закрепленной идеей в системе действующих норм права⁹⁴, либо даже самостоятельной формой права⁹⁵. Наряду с этим подходом встречаются мнения и о частичном совпадении этих понятий в ряде случаев⁹⁶, и о синонимичности данных понятий⁹⁷. Предпочтительным, на наш взгляд, является использование различных терминов для разграничения смысловой нагрузки.

В исследованиях, посвященных теории права, принципы права классифицируют в зависимости от того на какую сферу правового воздействия они распространяются. На основе этой классификации выделяют общие, межотраслевые, отраслевые, специально-отраслевые принципы права⁹⁸, а также институциональные принципы права⁹⁹.

Общие принципы права (законность, социальная справедливость, равноправие, гласность и др.) выражают существенные черты права в целом, его регулятивные особенности и содержание, направленные на всю совокупность общественных отношений. Для общих принципов права характерно распространение их с одинаковой силой на все отрасли права независимо от регулируемых отраслевых общественных отношений. Межотраслевые принципы права (неотвратимость ответственности, состязательность и др.) — руководящие начала для смежных отраслей и подотраслей права, например, для процессуальных отраслей права. Для межотраслевых принципов права характерно проявление в каждой из смежных отраслей права с учетом особенностей отдельной отрасли права. Отраслевые принципы права определяют наиболее характерные особенности отдельной отрасли права. Содержание отраслевых принципов права соответствуют специфике каждой отдельной отрасли права. Специально-отраслевые принципы права отражают руководящие начала для отдельных подотраслей той или иной отрасли права. Специально-отраслевые принципы финансового права носят более узконаправленный характер, составляют достаточно большую группу принципов финансового права. Так, специально-отраслевые принципы финансового права определяют исходные финансово-правовые положения для банковского, налогового, бюджетного права и т.д. Институциональные принципы права — общие начала для более мелких структурных образований отраслей и подотраслей права — институтов права, например, принципы страхового права.

Теоретическое осмысление правовых принципов и принципов права, наряду с подходами исследователей теории права к классификации принципов права лежат в основе и финансового права как отрасли права. Это прослеживается в различных научных исследованиях в которых рассматриваются специально-отраслевые и институциональные принципы права¹⁰⁰.

В целом в финансово-правовых отраслевых принципах конкретизируются общеправовые принципы и фиксируются отраслевые особенности присущие всем или большинству структурных образований финансового права. Финансово-правовые принципы устанавливают основы и ориентиры для развития подотраслей и институтов финансового права, а также для совершенствования финансового законодательства.

Специфика принципов финансового права заключается в том, что многочисленные подотрасли и институты финансового права имеют самостоятельное правовое оформление принципов, например, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержит главу, закрепляющую принципы организации Банка России, Бюджетный кодекс РФ — главу, определяющую принципы бюджетной системы Российской Федерации и т.д.

С позиции системного подхода к исследованию финансово-правовых принципов, система принципов финансового права — особое правовое образование, обеспечивающее реализацию всех возникающих финансовых правоотношений на основе объединения принципов финансового права в общую систему, порождающего новое качество системы принципов в целом и каждого принципа, входящего в систему, в частности¹⁰¹.

По мнению А. А. Подшибякиной собственные системные свойства принципов финансового права и состоят в том, что каждый из принципов финансового права, обладающий специфическим содержанием, «может быть представлен в виде определенного массива информации, имеющей нормативный характер для последующего правоприменения»¹⁰².

По аналогии с теорией права в науке финансового права принципы финансового права определяются как «основополагающие начала, лежащие в основе финансового права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование»¹⁰³. Несколько иной подход использует К. С. Бельский, с его позиции, принципы финансового права — это «такие начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»¹⁰⁴. Н. И. Химичева и Е. В. Покачалова определи принципы финансового права как «основополагающие начала, правила и требования, выражающие наиболее существенные особенности и целенаправленность финансового права»¹⁰⁵.

Несомненный интерес вызывают подходы И. А. Цинделиани к правовой природе принципов финансового права. По его мнению, они «являются непосредственными правовыми регуляторами общественных отношений в сфере публичных финансов. Обладая регулирующими свойствами, принципы финансового права не должны отождествляться с нормами финансового права, поскольку являются самостоятельными правовыми средствами регулирования. Принципы финансового права, исходя из их регулирующих свойств, должны рассматриваться как элементы системы финансового права»¹⁰⁶.

Вопрос содержание принципов финансового права является дискуссионным для науки финансового права. Ученые в своих трудах выделили достаточно большое количество принципов финансового права. Первенство в этом вопросе отдают Е. А. Ровинскому, который сформулировал принципы финансовой деятельности советского государства¹⁰⁷. Данные принципы, как исходные начала финансовой деятельности, закрепленные в правовых нормах, по мнению ученых, и будут принципами финансового права¹⁰⁸.

Н. И. Химичевой были сформированы общеотраслевые принципы современного финансового права. В числе основных общеотраслевых принципов ею названы: принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений; принцип социальная направленности финансово-правового регулирования; принципы законности и плановости; принцип единства финансовой политики и денежной системы; принцип федерализма; принцип самостоятельности органов местного самоуправления; принцип участия граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; принцип равноправия субъектов РФ в области финансовой деятельности; принцип распределения функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти¹⁰⁹. Позднее Н. И. Химичевой были подвергнуты корректировке формулировки ранее названных принципов и добавлен принцип экономического стимулирования¹¹⁰.

Л. Н. Земцова при исследовании принципов законности банковской деятельности как института финансового права применила системный подход к принципам финансового права и сгруппировала принципы на пять основных блоков. В первый блок принципов финансового права автором отнесены базовые организационные принципы, которые направлены на построение финансовой системы и организацию финансовой деятельности: принцип распределения функций в области финансовой деятельности; принцип федерализма; принцип разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей. Во второй блок принципов финансового права автором включены функциональные принципы осуществления финансовой деятельности и обеспечения функционирования финансовой системы: принцип плановости; принцип единства финансовой политики и денежной системы; принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений; принцип реализации частных интересов граждан. Третий блок автор формирует социальноориентированными принципами финансового права: принцип гласности в финансовой деятельности государства; принцип участия граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства; принцип социальной направленности финансово-правового регулирования. В четвертый блок системы принципов финансового права названный автором инновационным включен один принцип — принцип экономического стимулирования. В пятый блок системы принципов финансового права составляет по мнению автора системообразующий принцип финансового права — принцип законности¹¹¹.

Предложение дополнить перечень отраслевых принципов финансовой деятельности было сделано Э. Д. Соколовой, которая сформулировала четыре новых принципа: принцип единства цели осуществления финансовой деятельности; принцип строжайшего учета как доходов, так и расходов; принцип максимально допустимой прозрачности поступающих доходов и произведенных расходов; принцип результативности произведенных расходов¹¹².

Трансформация принципов финансового права, по нашему мнению, необходима, она призвана отражать логику правового регулирования публичных финансов, связанную с изменениями, происходящими в экономической, правовой и политической жизни общества и государства. В этой связи представляется справедливым замечание А. Н. Козырина о постоянной динамике системы принципов финансового права: «одни принципы прекращают свое существование, другие вновь появляются»¹¹³.

Список источников

1. Андреева Е. М. Влияние принципов бюджетного права на отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий // Юридический мир. 2016. № 9. С. 20—23.

2. Вершило Т. А. Бюджет и его роль в управлении государством // Финансовое право. 2015. № 12. С. 12—14.

3. Воронова Л. К. Общие принципы финансового права и его институтов // Принципы финансового права: материалы междунар. науч.-практ. конф. Харьков, 19.04.2012 — 20.04.2012 / редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. Харьков: Право, 2012. С. 48—50.

4. Грачева Е. Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57—62;

5. Ершов В. В. Классификация принципов российского гражданского права // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 13—15.

6. Ершов В. В. Основополагающие общетеоретические и гражданско-правовые принципы права: монография. М.: Из-во РАП, 2010. 223 с.;

7. Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. М.: Изд-во РГУП, 2018. 627 с.;

8. Захаров А. Л. Межотраслевые принципы права: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003. 357 c.;

9. Земцова Л. Н. Законность банковской деятельности в системе принципов финансового права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 27 с.

10. Козырин А. Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1993. 112 с.;

11. Козырин А. Н. Понятие, сущность, функции и принципы финансового права // Публично-правовые исследования. 2016. № 4. С. 83—106.

12. Комягин Д. Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. № 4. С. 19—31.

13. Комягин Д. Л. Бюджетное право: учебник для вузов. М.: ИД Высшая школа экономики, 2017. 590 с.

14. Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. 668 с.

15. Корнев В. Н. Эволюция доктрины принципов права в отечественной юридической науке // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 1 (41). С. 64—70.

16. Мосин С. А. Конституционные принципы и презумпции-принципы: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., Юстицинформ, 2018. 136 с.

17. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1986. 797 с.

18. Пешкова Х. В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. № 11. С. 5—8.

19. Подшибякина А. А. Обоснование иерархии в системе принципов финансового права // Финансовое право. 2013. № 1. С. 39—44.

20. Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Н. И. Матузов, А. В. Малько, К. А. Струсь и др.; под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2010. 704 с.

21. Принципы частного права: монография / под ред. Т. П. Подшивалова, В. В. Кваниной, М. С. Сагандыкова. М.: Проспект, 2018. 400 с.

22. Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности: монография / МГУ им. М. В. Ломоносова, РАНХиГС при Президенте РФ; отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2016. 340 с.

23. Радлов Э. Л. Философский словарь: логика, психология, этика, эстетика и история философии / вступ. ст. А. А. Шевцова. Иваново: Роща Акад., 2013. 415 с.

24. Реуф В. М. Специально-юридические принципы права: дис. … канд. юрид. наук: Самара, 2004 241 c.

25. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 176 с.

26. Ружьева Е. Н. Принцип единства в налоговом праве: теоретико-правовой аспект // Налоги. 2016. № 3. С. 6—8.

27. Рыженков А. Я. Принципы экологического права: монография. М., Юрлитинформ, 2018. 384 с.

28. Сайфуллин И. Ф. О системе принципов бюджетного права // Финансовое право. 2017. № 2. С. 36—42.

29. Селюков А. Д. Принципы финансовой деятельности государства // Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия: сб. ст. / под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. С. 52—76.

30. Скурко Е. В. Принципы права: монография. М.: Ось-89, 2008. 192 с.

31. Смирнов Д. А. Принципы современного российского налогового права: монография / под ред. д. ю. н., проф. Н. И. Химичевой. М., Юрлитинформ, 2009. 312 с.

32. Соколова Э. Д. К вопросу о принципах финансового права // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3 (33). С. 217—218.

33. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. 264 с.

34. Сырых В. М. Материалистическая теория права: Избранное. М.: РАП, 2011. 1260 с.

35. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Э. Д. Соколовой; отв. ред. А. Ю. Ильин. М.: Проспект, 2019. 592 с.

36. Финансовое право: учебник / отв. ред. и авт. предисл. проф. С. В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: Контракт; Волтерс Клувер, 2011. 792 с.

37. Химичева Н. И. Принципы финансового права и проблемы его развития // Законодательство России в XXI в.: материалы научно-практической конференции. М., 2002. С. 78—83.

38. Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право/ отв. ред. д.ю.н., проф., Н. И. Химичева. М.: Норма, 2005. 464 с.

39. Химичева Н. И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 4—6;

40. Химичева Н. И. Актуальность научного обоснования принципов современного российского финансового права и их законодательного закрепления: сборник научных трудов, посвященный 80-летию д. ю. н., профессора, академика МАН ВШ Химичевой Н. И. / под ред. д. ю. н. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2008. С. 11—18.

41. Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 8—18.

42. Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебное пособие для высших учебных заведений / под ред. проф. В. Г. Стрекозова. М., 2003. 382 с.

43. Цинделиани И. А. Принципы финансового права // Финансовое право. 2019. № 4. С. 3—9.

44. Цинделиани И. А. Аксиологические аспекты системы финансового права// Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2020. Т. 24. № 1. С. 82—97.

45. Шафиров В. М. Принципы права и правопонимания // Юридическая техника. 2020. № 14. С. 355—359.

46. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.;

47. Криптовалюта как средство платежа: частноправовой и налоговый аспекты: монография / под общ. ред. доктора юридических наук, профессора М. А. Егоровой. М.: Проспект, 2021.

Садовская Т. Д.,
доцент кафедры финансового права, ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: Std-tsu@yandex.ru

О реализации принципа открытости публичного финансового контроля в условиях цифровизации государственного управления

Аннотация. В статье анализируется современное состояние реализации принципа открытости (прозрачности, гласности) государственного (муниципального) финансового контроля в условиях ускоренного внедрения цифровых технологий во всех сферах экономики и государственного управления. Отмечается, что наблюдаемая трансформация принципа открытости требует дальнейшего изучения и анализа его содержания, комплексного правового регулирования способов и форм его реализации, решения вопросов организационного и технического характера.

Ключевые слова: государственный (муниципальный) финансовый контроль, принцип открытости (прозрачности, гласности), открытость государственного управления, цифровые технологии, платформенные решения.

Sadovskaya T. D.,
Associate Professor of the Department of financial law,
candidate of law, Associate Professor
Russian state University of Justice,
E-mail: Std-tsu@yandex.ru

On the Implementation of the Principle of Openness of Public Financial Control in the Conditions of Digitalization of Public Administration

Abstract. The article analyzes the current state of implementation of the principle of openness (transparency, publicity) of state (municipal) financial control in the context of accelerated introduction of digital technologies in all spheres of the economy and public administration. It is noted that the observed transformation of the principle of openness requires further study and analysis of its content, comprehensive legal regulation of ways and forms of its implementation, solving organizational and technical issues.

Keywords: state (municipal) financial control, the principle of openness (transparency, publicity), openness of public administration, digital technologies, platform solutions.

Принцип открытости (гласности, прозрачности), в различных вариациях используемый в нормативных правовых актах, является одним из значимых принципов государственного (муниципального) финансового контроля¹¹⁴. Право на получение информации, в том числе о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, закреплено в ч. 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.

Использование «терминов «открытость» и «прозрачность» и даже «гласность» как синонимов, указывает Талапина Э. В., характерно и для науки, и для законодательства»¹¹⁵. В зарубежной практике прозрачность, открытость (openness), транспарентность (transparency) и гласность (publicity) рассматриваются часто как равнозначные категории¹¹⁶. В отечественных исследованиях отмечается «отсутствие структурированного понятийно-категориального аппарата по вопросу соотношения категорий «открытость», «доступность», «прозрачность», «публичность», «гласность» и «транспарентность». С позиции представителей юридической науки наиболее распространенным и широким по объему является понятие «открытость», которое предметно соотносится с иными близкими по содержанию категориями, в зависимости от исполняемых органами публичной власти функций, и структурно объединяет информационную открытость и вовлеченность граждан в деятельность органов власти. В свою очередь, доступность понимается как возможность беспрепятственного получения информации о деятельности органа власти. Гласность и публичность выражаются в получении и распространении информации о деятельности органов судебной и представительной власти соответственно. Прозрачность приравнивается к доступности информации о деятельности власти, в то время как транспарентность в социально-политическом контексте тождественна открытости»¹¹⁷. Указанные обстоятельства приводят к неопределенности финансово-правового принципа открытости, не позволяющей должным образом регламентировать способы и формы его реализации применительно к различным видам государственного (муниципального) финансового контроля.

Принцип открытости тесно связан с преобразованиями в сфере государственного управления, начавшимися в нашей стране в рамках реализации положений административной реформы¹¹⁸. Значимыми событиями стали разработка федеральных законов от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», издание указов Президента 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы», принятие постановлений Правительства от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002—2010 годы)», от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы РФ «Информационное общество», от 15.04.2014 № 316 «Об утверждении государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика», распоряжений Правительства от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования электронного правительства в Российской Федерации», от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» и др. В 2013 году Россия подписала Хартию G8 по открытым данным.

Впервые поручение изучить вопрос о формировании системы государственного контроля было дано Верховному Совету и Правительству в 1992 году (п. 7 Постановления)¹¹⁹, на основании чего была образована соответствующая комиссия¹²⁰. В сентябре 1996 года была подготовлена аналитическая записка для главы государства «О проблеме слабой управляемости государственными процессами», где говорилось о необходимости разработки новой концепции системы органов исполнительной власти. Позже в Послании Президента 1997 года появился специальный раздел — п. 2.3 «Усиление контрольной функции государства». В очередном Послании главы государства новая концепция системы исполнительной власти получила название «административная реформа»¹²¹. Так, началось кардинальное реформирование контрольно-надзорной деятельности государства, которое затронуло в том числе сферу государственного финансового контроля¹²².

Важным итогом реформирования отечественной системы государственного контроля и надзора стало принятие федеральных законов «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации», «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»¹²³. Принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлены в главе 2 нового Федерального закона о госконтроле. Принцип открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора) определен в качестве одного из принципов. Законом также предусмотрено ежегодное направление сводного доклада о государственном контроле¹²⁴ не позднее 01 июля Правительством РФ в Государственную Думу и Совет Федерации и размещение его на официальном сайте Правительства.

Принцип открытости (гласности) закреплен в ряде международных актов: Лимской декларации руководящих принципов контроля¹²⁵, Мексиканской декларации независимости¹²⁶. Данный принцип, в том числе, предполагает отчетность перед Европейским парламентом и общественностью. Кроме того, аудиторские отчеты на всех языках ЕС направляются в международную прессу, заинтересованным организациям, в Интернет и «Официальный журнал Европейского союза»¹²⁷. Открытость бюджетной информации — один из приоритетов государственной политики в рамках реализации ее и рекомендаций Международного валютного фонда по обеспечению прозрачности бюджетной сферы. Современное международное сообщество уделяет значительное внимание вопросам прозрачности в сфере публичных финансов, рассматривая ее как ключевую составляющую государственного управления¹²⁸. Среди международных стандартов: Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике (МВФ, 1999), Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (МВФ, 1998, пересм. 2007) и др.

Что касается национального законодательства, российская Конституция, отмечает Талапина Э. В., «располагает нормами «информационного» характера (например, ст. ст. 24, 29, 41 и 42), позволяющими подойти к открытости информации как к принципу… Также имеются нормы, закрепляющие открытость законодательной и судебной власти (ст. ст. 100 и 123 Конституции РФ). И ни слова о власти исполнительной. Таким образом, при широком подходе к государственному управлению по нашей Конституции оно лишь «частично» открытое». Следовательно, делает вывод автор, «принцип транспарентности как таковой в российской Конституции не закреплен, хотя определенные наметки имеются». Эксперт считает, что для обозначения информационной открытости власти удачнее использовать термин «транспарентность»¹²⁹.

Проявление открытости в качестве принципа публичного финансового контроля можно найти в отдельных законодательных и подзаконных актах. При этом в кодифицированных актах — Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации — нормы, посвященные принципам контрольно-надзорной деятельности, отсутствуют. Так, Бюджетный кодекс РФ, раскрывая в статье 36 принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы, ничего не говорит о принципах публичного финансового контроля. БК РФ содержит главу 26 «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», в статье 265 которой государственный (муниципальный) финансовый контроль определен как финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений (ГФК).

Принцип прозрачности (открытости) предусматривает обязательную открытость для общества и СМИ проектов бюджетов, а также обеспечение доступа к информации, размещенной в сети Интернет на едином портале бюджетной системы. Самостоятельной формой реализации принципа открытости (прозрачности) является бюджет для граждан, или гражданский бюджет. Он представляет собой упрощенную версию бюджетного документа, которая использует неформальный язык и доступные форматы, чтобы облегчить для граждан понимание бюджета, показать формы возможного взаимодействия с Правительством по вопросам расходования общественных финансов¹³⁰. Вершило Т. А. отмечает, что принцип прозрачности (открытости) заложил правовые основы, регулирующие предоставление открытой информации о бюджетных отношениях всему обществу, поскольку у общества с принятием Закона о бюджете формируются определенные ожидания, связанные с изменением экономической ситуации в стране и повышением качества жизни граждан¹³¹.

Имеется большое количество работ, посвященных анализу содержания принципа открытости в бюджетных правоотношениях. По мнению Овчаровой Е. В., реализация принципа прозрачности (открытости) проявляется прежде всего в установлении и введении налогов, рассмотрении и утверждении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении, а также в освещении в СМИ процедур бюджетного процесса. По отдельным бюджетным показателям в случае разногласий проводятся публичные слушания. Законы и акты представительных органов местного самоуправления о налогах, о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, отчеты об исполнении бюджетов подлежат обнародованию, которое предполагает их официальное опубликование с предоставлением временных рамок для ознакомления с указанными актами. Такой подход к обнародованию основан на правовых позициях постановлений Конституционного Суда РФ от 24.10. 1996 № 17-П¹³² и от 30.01.2001 № 2-П¹³³. Реализация принципа прозрачности (гласности) в финансовом контроле означает открытость и доступность для публичного ознакомления плановых и отчетных документов финансовой деятельности, требование к опубликованию в СМИ бухгалтерской отчетности организаций, деятельность которых затрагивает публичные интересы. Исключение из принципа прозрачности (гласности), как следует из статьи 209 Бюджетного кодекса РФ, заключается в особом порядке рассмотрения и утверждения секретных статей федерального бюджета¹³⁴.

Эксперты указывают на взаимосвязь принципов полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципа прозрачности (открытости), принципа достоверности, принципа сбалансированности, которая заключается в том, что все они являются инструментами применения к бюджетной сфере общеправовых принципов, ставшие важными достижениями прогресса в финансовой сфере путем длительной эволюции государственного финансового управления¹³⁵. Отмечается также системная взаимосвязь всех принципов бюджетного права, как средств правового регулирования, наличие прямых и опосредованных связей принципа открытости с другими принципами бюджетного права.

В литературе высказывается мысль, что «для формулировки содержания принципа открытости (прозрачности) как принципа бюджетной системы необходимо закреплять такие элементы открытости (прозрачности), как бюджеты публично-правовых образований, бюджетная система, бюджетный процесс. Кроме того, в условиях применения цифровых технологий важно обозначать следующие требования к информации: открытость, доступность открытой информации, доступность (ясность) информации, качество информации, защита информации, что предполагает внесение соответствующих изменений в ст. 36 БК РФ». При этом отмечается, что «новое наполнение принципа открытости (прозрачности) обусловливает трансформацию правосубъектности участников бюджетных правоотношений. Публично-правовые образования наделяются в связи с этим большим объемом обязанностей, а общество (граждане и организации) наделяется большим объемом прав. Подобный формат взаимодействия государства и общества позволяет иначе выстраивать соответствующий политический диалог в условиях электронного государства. С позиции теории правоотношений в данном случае имеет место расширение сферы абсолютных правоотношений, связанных с таким абсолютом, как открытость публичной власти (в вопросах публичной финансовой деятельности) для всех и для каждого»¹³⁶.

Принцип гласности делает «институт контроля в финансово-бюджетной сфере одним из демократических институтов. Проявляется гласность как принцип в том, что планируемая, текущая деятельность по осуществлению финансово-бюджетного контроля, а также его результаты должны быть общедоступны. Иными словами, органы, проводящие контроль в финансово-бюджетной сфере, должны постоянно поддерживать связь с общественностью и средствами массовой информации. Деятельность таких органов не должна ограждаться, изолироваться об общества, а должна быть известна. Кроме того, общественность должна иметь возможность широкого и открытого обсуждения в части планирования, осуществления контроля в области финансово-бюджетной деятельности, а также анализа его результатов.». Соблюдение принципа гласности позволяет «формировать общественное мнение о работе контролирующего органа, повышает правовую и финансовую грамотность населения и его заинтересованность в функционировании и финансовой обеспеченности своего государства»¹³⁷.

В проекте БК РФ для осуществления и реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетных отношений предусмотрена гл. 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», посвященная вопросам информационного обеспечения бюджетных отношений и включающая пять статей — ст. ст. 170—174. Важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях имеет ст. 174 проекта БК РФ «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ¹³⁸.

На текущий момент размещение в сети «Интернет» информации и документов о планах и результатах мероприятий по осуществлению государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений, в том числе мерах, принимаемых объектами аудита (контроля) по устранению выявленных нарушений, осуществляется на портале государственного и муниципального финансового аудита. В целях информационного обеспечения бюджетных отношений функционируют государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет», единая информационная система в сфере закупок, портал государственных программ РФ, официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях, интернет-портал национальныепроекты.рф и др.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в БК РФ подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Счетная палата согласно ч. 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета. Конституционный Суд РФ охарактеризовал Счетную палату как специализированный постоянно действующий орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета¹³⁹. Являясь постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе, в том числе, принципов открытости и гласности (статья 4 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹⁴⁰).

Федеральный закон № 41-ФЗ органично связан с положениями Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле в Российской Федерации», устанавливающими порядок взаимодействия Государственной Думы и Счетной палаты при осуществлении постоянного (текущего) парламентского контроля. Если в 2000 году деятельность Счетной палаты регулировалась фактически одним федеральным законом, то в настоящее время — еще 59 законами, представляющими собой целостную систему правового регулирования деятельности высшего органа финансового контроля. Таким образом, сформирована качественная законодательная база, позволяющая Счетной палате эффективно функционировать и развиваться, удовлетворяя общественный запрос на контроль использования государством национальных ресурсов¹⁴¹.

Само содержание принципов открытости и гласности раскрыто в Регламенте Счетной палаты¹⁴². Регламент также содержит статью 57 «Гласность в работе Счетной палаты. Способы и формы предоставления информации о деятельности Счетной палаты», согласно которой ведомство обеспечивает доступ к информации о своей деятельности в соответствии с федеральными законами «О Счетной палате РФ», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Законом РФ «О средствах массовой информации». Вместе с тем, перечень предоставляемой информации ограничен в соответствии с требованиями Закона РФ «О государственной тайне», Указа Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» и др. Способы и формы реализации принципов открытости и гласности в деятельности Счетной палаты многообразны, они распространяются на все направления ее деятельности. В частности, среди запланированных в Основных направлениях деятельности Счетной палаты на 2019—2021 годы мероприятий — повышение открытости за счет модификации работы с обращениями граждан, выпуск ежегодного доклада об открытости государства, разработка нового стандарта открытости государства.

В ноябре 2019 года Счетная палата запустила специальный проект — портал-агрегатор «Госрасходы», который делает прозрачнее и понятнее все, что затрагивает вопросы государственных расходов и доходов: от планирования государственного бюджета, субсидий, закупок и нацпроектов до проведения торгов, заключения контрактов и их результатов. Счетная палата первой из российских государственных органов открыла свои исходные коды. Для общественности доступны новые проекты контрольного ведомства по автоматизации работы инспекторов и сотрудников. Также в ноябре-декабре 2019 года было проведено обучение инспекторов Счетной палаты принципам и методикам понятного языка, после чего было создано методическое пособие о том, как писать отчеты понятным языком¹⁴³.

Деятельность региональных и муниципальных контрольно-счетных органов (КСО) согласно статье 4 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»¹⁴⁴ основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (также имеется статья 19 «Обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов»). Аналогичные нормы содержатся в региональных и муниципальных актах, в ряде международных документов, например, в Решении Высшего Евразийского экономического совета от 16.10.2015 № 33 «Об утверждении Положения о внешнем аудите (контроле) в органах Евразийского экономического союза»¹⁴⁵.

В финансовой науке принцип гласности в деятельности КСО характеризуют как:

• открытость деятельности контрольно-счетных органов;

• информированность общества о результатах их деятельности;

• предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

• регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

• законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля¹⁴⁶.

Принцип гласности предполагает открытость и прозрачность деятельности контрольно-счетных органов, информированность граждан о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и принятых по их поводу решений, о мерах по исправлению выявленных нарушений. Данный принцип требует общедоступности результатов финансового контроля¹⁴⁷.

В региональной и муниципальной практике КСО способы и формы реализации принципа открытости (гласности, прозрачности) не так многообразны, как на федеральном уровне.

Что касается внутреннего финансового контроля, в Постановлении Правительства РФ от 06.02.2020 № 95 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»¹⁴⁸ используется термин «информационная открытость». Объектами внутреннего финансового контроля (ВФК) являются показатели, характеризующие выполнение бюджетного законодательства Российской Федерации¹⁴⁹, включая принципы национальной бюджетной системы. В результате ВФК обязательно исследуются материалы отчетности, а также формируются отчеты по итогам проведения контрольных мероприятий. В то же время «…главными целями составления отчетности являются обеспечение прозрачности, раскрытие информации о полноте и своевременности выполнения плана контрольных мероприятий за отчетный календарный год, обеспечение эффективности контрольной деятельности и анализа информации о результатах проведения контрольных мероприятий»¹⁵⁰.

В 2019 году, с принятием Федерального закона от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита», начался очередной этап в развитии правового регулирования ВФК. В соответствии с подпунктом «в» пункта 33 статьи 1 Закона № 199-ФЗ, начиная с 01.07.2020 внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами ВФК, включающими в том числе, принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Это, безусловно, будет способствовать преодолению разобщенности, разнотолкования и разнодействия контрольных органов всех уровней¹⁵¹. По мнению Ялбулганова А. А., концептуальные изменения нормативной правовой базы ГФК, организационные преобразования в системе органов, осуществляющих ГФК, содержательные изменения в подходах, способах и приемах осуществления ГФК, имевшие системный характер, позволяют по совокупности реализуемых мероприятий говорить о реформе внутреннего государственного финансового контроля¹⁵².

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). Федеральным казначейством на основе Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти подготовлены Методические рекомендации по реализации принципов открытости в территориальных органах Федерального казначейства¹⁵³, которые призваны упорядочить и систематизировать деятельность территориальных органов при внедрении принципов открытости в своей деятельности. Способы и формы реализации принципа открытости в деятельности Федерального казначейства достаточно многообразны в отличие от региональных и муниципальных органов финансового контроля, которые, в том числе, информацию о проведении ВФК размещают с различной степенью полноты и актуальности.

В целом, принцип открытости, выступая одним из ориентиров преобразований в системе государственного управления, пронизывает все виды, этапы, направления и уровни контрольно-надзорной деятельности в бюджетной сфере, однако на федеральном уровне возможности его реализации намного шире.

В научной литературе к сфере государственного финансового контроля также относят налоговый, валютный, банковский и страховой надзор. К организации этих видов контроля, как и финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, положения нового Федерального закона о госконтроле не применяются, в связи с чем заявленная цель об устранении имеющихся пробелов и недостатков действующего правового регулирования в сфере государственного и муниципального контроля и надзора, в том числе отсутствие системного подхода, не достигнута. Реформирование контрольно-надзорной деятельности продолжается, реализуется приоритетная программа «Реформа контрольно-надзорной деятельности»¹⁵⁴. Налоговый контроль вошел в перечень видов государственного контроля (надзора), в отношении которых реализуются ее мероприятия¹⁵⁵. Добавим, что передовые технологии и инструменты, используемые органами финансового контроля, легли в основу нововведений в сфере государственного контроля и надзора¹⁵⁶.

Проявление открытости в качестве принципа обозначенных видов финансового контроля проявляется бессистемно (закон об основах финансового контроля, необходимость принятия которого также давно обсуждается, так и не был принят)¹⁵⁷ — Счетная палата, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба и Центральный банк руководствуются отраслевыми нормативными правовыми актами. В налоговой, банковской сферах, на рынке финансовых и страховых услуг наблюдаются те же тенденции, что и в бюджетной сфере — внедрение международных стандартов, международное регуляторное и административное сотрудничество, гармонизация законодательства, применение риск-ориентированного подхода¹⁵⁸, расширение сфер цифрового контроля, цифровая трансформация контрольно-надзорных органов и др., что способствует полноценной реализации принципа открытости.

Система «Открытое правительство», официально стартовавшая в России в 2012 году, была призвана стать одним из ответов на актуальные вопросы, связанные с неэффективностью принятия исполнительной властью ключевых решений¹⁵⁹. На текущий момент обязанность по мониторингу открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти взяла на себя Счетная палата РФ, которая рассматривает открытость государства как составляющую эффективности расходования бюджетных средств. Согласно Стратегии развития на 2018—2024 годы¹⁶⁰, Счетная палата как гарант прозрачности, обеспечивает информационную открытость своей деятельности, предоставляет объективную информацию о реальной ситуации в стране, содействует прозрачности системы госуправления, подотчетности органов власти перед обществом и их ответственности за результат.

В 2021 году Счетная палата подготовила третий по счету экспертный доклад «Открытость государства в России — 2021», включающий в себя рейтинг открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и рекомендации по совершенствованию открытости. По итогам исследования 2021 года 62 ФОИВ из 70 улучшили свои позиции в рейтинге открытости, а число ведомств с высокой степенью открытости выросло с 3 до 21. Минфин России, ФТС России, Федеральное казначейство отнесены к органам власти с высоким уровнем открытости, у ФНС России — средний уровень. Выявлено, что, несмотря на то, что все ФОИВ, осуществляющие контроль и надзор, размещают на своих сайтах сведения о результатах проведенных проверок, однако в некоторых случаях эти сведения трудно обнаружить из-за отсутствия специального раздела на сайте органа власти. Экспертами также отмечается необходимость «централизации» открытости, координации такой работы на уровне правительства, что является общепризнанной мировой практикой¹⁶¹.

Проводя анализ открытости информационных систем (ИС, ГИС), Счетная палата сделала вывод, что операторами ГИС, отнесенными к наивысшей категории, являются всего 4 органа: Министерство культуры РФ; Министерств финансов РФ; Федеральная налоговая служба; Федеральное казначейство. Ведомством делается вывод о необходимости разработать и закрепить в законодательстве четкое определение термина «государственная информационная система», отделив это понятие от других типов информационных систем (ИС специальной деятельности, сайтов (порталов) органов власти и т.д.). Кроме того, в докладе говорится, что затраты на ГИС непрозрачны (нет единого ресурса, учитывающего траты ведомств на создание, развитие и эксплуатацию ГИС в полном объеме, финансирование такого рода расходов может проходить по разным статьям и т. д.). Указывается, что именно ГИС выступают агрегатором большинства генерируемых государством данных¹⁶².

По следам исследования Open Data Policy Lab в России вышел аналитический доклад «Работа с открытыми данными: особенности публикации и использования в российском правовом поле», где были сформулированы ключевые рекомендации для органов власти по работе с открытыми данными, которые используются во многих странах мира¹⁶³.

Задачу укрепление культуры публичности и открытости процессов принятия государственных решений, развитие подотчетности органов власти и персональной ответственности руководства ведомств и организаций перед обществом за достижение целей и задач планируется решить за счет:

• разработки стандарта открытых данных для органов государственной власти и организаций, компании с государственным участием, включающего в себя обеспечение открытого доступа к методикам сбора и анализа данных;

• организации непрерывного мониторинга открытости, достоверности, полноты и качества данных в ГИС в целях оценки финансовых, коррупционных и других рисков;

• повышения публичности деятельности Счетной палаты, предоставление в открытых источниках информации о результатах ее работы на доступном для всех целевых аудиторий языке;

• развития инструментов открытого доступа к данным Счетной палаты, в том числе с использованием открытого кода и организацией обратной связи с пользователями данных;

• содействия развитию мониторинга и оценке персональных показателей эффективности руководства органов власти, государственных компаний и государственных корпораций, прежде всего в части достижения национальных целей и стратегических задач страны;

• развития парламентских и гражданских инструментов публичности, подотчетности и экспертизы, развитие механизмов общественного контроля¹⁶⁴.

На сегодняшний день Россия стабильно входит в топ-50 всех основных международных рейтингов цифрового развития¹⁶⁵. С 2018 года, когда была принята национальная программа «Цифровая экономика», цифровизация государства перешла на новый уровень. Одной из задач, поставленных Правительству России при реализации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»¹⁶⁶, стало обеспечение внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения. Таким образом, следующий этап цифровой трансформации системы государственного управления будет связан с внедрением платформенного подхода к цифровизации органов власти, который становится общемировым трендом. В зарубежной практике значительными являются возможности современных цифровых технологий для трансформации выработки государственной политики и нормотворчества, администрирования доходов, управления госимуществом, контрольно-надзорной деятельности. При этом цифровые технологии используются для целей планирования, мониторинга и оценки результатов деятельности органов власти¹⁶⁷.

Цифровые технологии, безусловно, способствуют реализации принципа открытости (прозрачности), представляющего собой «одно из важнейших демократических начал, без практической реализации которого невозможно создание подлинно демократического, правового государства. Реализация принципа прозрачности позволяет обеспечить должную «открытость» органов государственной власти и местного самоуправления, поставить их деятельность под контроль общества, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы»¹⁶⁸.

По мнению Талапиной Э. В., «транспарентность, ведущая отсчет от права на информацию и, следовательно, возникшая как таковая в информационном праве, давно перешагнула отраслевые границы права, став универсальной. Сначала она проникла в конституционное и административное право, затем распространилась в право финансовое и т.д. В системе публичного права транспарентность как открытость государства противостоит «закрытости» индивидуума в системе права частного. Соответственно, транспарентность становится общей идеей построения публичного права, разумеется, в демократическом обществе, открытом для своих граждан. В этом плане она выше конституционных принципов, она поистине доктринальна и скрепляет отрасли публичного права на высшем уровне»¹⁶⁹.

Наблюдаемая трансформация принципа открытости на фоне цифровизации экономики и государственного управления требует дальнейшего изучения и анализа его содержания, комплексного правового регулирования способов и форм его реализации, решения вопросов организационного и технического характера.

Список источников

1. Бочкарева Е. А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 257.

2. Буянкина А. Н., Маркова Х. Принцип публичности (гласности) бюджетного процесса в Российской Федерации и государственных бюджетов в Чешской Республике // Современное право. 2016. № 5. С. 115—119 // СПС «КонсультантПлюс».

3. Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль: учебное пособие. М., Камерон, 2004.

4. Давыдова М. А., Садовская Т. Д. О некоторых новациях законодательства в сфере налогового контроля // Проблемы экономики и юридической практики. 2020. № 4. С. 184—189.

5. Дамм И. А., Акунченко Е. А., Щедрин Н. В. Открытость публичной власти: вопросы понятийно-категориального аппарата // Вестник СПбГУ. Право. 2019. Т. 10. Вып. 2. С. 226, 235—236. URL: https://doi.org/10.21638/spbu14.2019.203 (дата обращения: 10.12.2020).

6. Добролюбова Е. И., Южаков В. Н., Ефремов А. А., Клочкова Е. Н., Талапина Э. В., Старцев Я. Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2019. С. 6 (Научные доклады: государственное управление) // URL: https://d-russia.ru/wp-content/uploads/2019/01/TSifrovoe-budushchee-gosudarstvennogo-upravleniya-po-rezultatam.pd (дата обращения: 10.12.2020).

7. Итоги внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах до 2024 года». 2012—2018. Доклад // URL: https://report.open.gov.ru (дата обращения: 10.12.2020).

8. Как писать отчеты понятным языком. Методические рекомендации по подготовке отчетов Счетной палаты. Подготовлено по итогам обучающей программы «ЭКОПСИ Консалтинг». 2020 // URL: https://ach.gov.ru/upload/pdf (дата обращения: 10.06.2021).

9. Колесникова Н. В. Аксиологический аспект правовой природы бюджетного законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 1. С. 96—100.

10. Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М.: Юстицинформ, 2014. 928 с. // СПС «КонсультантПлюс».

11. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина, Н. Е. Абрамова и др.; отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М.: ИЗиСП, Контракт, 2016. 320 с. // СПС «КонсультантПлюс».

12. Овчарова Е. В. Концепция и принципы финансового контроля // Государство и право. 2012. № 11. С. 82.

13. Открытость государства в России — 2021. Экспертный доклад / А. Батуев, И. Бегтин, В. Буров, П. Демидов, Е. Коробкин, А. Сакоян, Г. Устинов и др. // Счетная палата РФ, АНО Информационная культура, АНО Центр перспективных управленческих решений, 2021. URL: https://ach.gov.ru/upload/pdf/Otkrytost-2021.pdf (дата обращения: 10.06.2021).

14. Оценка открытости государственных информационных систем в России. Аналитический доклад / И. Бегтин, А. Бертяков, М. Комин, О. Пархимович, М. Цыганков // Счетная палата РФ, АНО Информационная культура, АНО Центр перспективных управленческих решений, 2020. URL: https://ach.gov.ru/upload/pdf (дата обращения: 10.12.2020).

15. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» / под ред. А. А. Ялбулганова // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

16. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, О. Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма, ИНФРА-М, 2013 // СПС «КонсультантПлюс».

17. Пятковская Ю. В. Прозрачность как основополагающий принцип публичных расходов: правовой механизм реализации // Российская юстиция. 2016. № 10. С. 19—22.

18. Рыбакова С. В., Савина А. В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10 (107). С. 39—46.

19. Садовская Т. Д. Актуальные проблемы совершенствования налогового контроля в РФ в условиях административной реформы: монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2007. С. 47—49.

20. Селюков А. Д. Системный подход к анализу принципов финансового контроля в Российской Федерации во взаимосвязи с принципами финансовой деятельности государства // Финансовый контроль в сфере публичных финансов: материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25.11.2016) / под ред. И. А. Цинделиани. М., РГУП, 2017. С. 124—134.

21. Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с. // СПС «КонсультантПлюс».

22. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К. Т. Анисина, Б. Г. Бадмаев, И. В. Бит-Шабо и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с. // СПС «КонсультантПлюс».

23. Что такое цифровая экономика? // Тренды, компетенции, измерение: докл. к XX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества (Москва, 09.04.2019 — 12.04.2019) / Г. И. Абдрахманова, К. О. Вишневский, Л. М. Гохберг и др.; науч. ред. Л. М. Гохберг; НИУ ВШЭ. М.: ИД ВШЭ, 2019. С. 10. URL: https://docviewer.yandex.ru/view/131604177/ (дата обращения: 10.12.2020).

24. Ялбулганов А. А. Реформирование внутреннего государственного финансового контроля: цели, задачи и правовые вызовы // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 11. С. 76—94.

25. Ababa A. Ethiopia operational principles of budget transparency and demystification. May 19—20, 2008 (дата обращения: 10.12.2020).

26. Pekkonen A., Malena C. Budget Transparency. Budget Transparency. Public Expenditure & Budgets // URL: https://www.civicus.org/documents/toolkits/PGX_G_Budget%20Transparency.pdf (дата обращения: 10.12.2020).

27. What Is the Publicity of Local Self-Government? Publicity index of Local Self-Government // URL: http://publicityindex.org/en/metodologiya/ (дата обращения: 10.12.2020).

Шарандина Н. Л.,
старший преподаватель кафедры финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный
университет правосудия»

Становление и развитие практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации¹⁷⁰

Аннотация. В статье рассматриваются этапы становления инициативного бюджетирования, примеры его практик, применяемых в Российской Федерации, а также развитие правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации.

Ключевые слова: инициативное бюджетирование, партисипативное бюджетирование, законотворческая инициатива граждан, инициативный проект, практика инициативного бюджетирования, программа поддержки местных инициатив, местное самоуправление, открытость и прозрачность бюджетных отношений, «бюджет для граждан», приоритеты бюджетных расходов.

Sharandina N. L.,
Senior lecturer of the Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Formation and Development of Proactive Budgeting Practices in the Russian Federation

Abstract. the article discusses the stages of the formation of initiative budgeting, examples of its practices applied in the Russian Federation, as well as the development of legal regulation of initiative budgeting in the Russian Federation.

Keywords: initiative budgeting, participatory budgeting, law-making initiative of citizens, initiative project, practice of initiative budgeting, program of support for local initiatives, local self-government, openness and transparency of budget relations, «budget for citizens», priorities of budget spending.

Местное самоуправление — правовой институт, достаточно развитый во многих странах, особенно в странах с демократической формой правления, для России — институт сравнительно новый, но активно развивающийся.

Основные принципы местного самоуправления в России заложены главой 8 Конституции Российской Федерации¹⁷¹, а его институциональные основы развиты в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁷² (далее — Закон о местном самоуправлении).

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российской Федерации, признаваемая, гарантируемая и осуществляемая на всей территории страны. Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, — самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (п. 1, 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении).

Ст. 132 Конституции РФ наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельного управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, введения местных налогов и сборов, решения вопросов местного значения (п. 1).

Местные бюджеты являются неотъемлемым элементом бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). Муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (решения о бюджете) включены в состав бюджетного законодательства (с. 2 БК РФ). Органы местного самоуправления наделены бюджетными полномочиями (ст. 9 БК РФ), являются субъектами бюджетных правоотношений и участниками бюджетного процесса.

За местными бюджетами законодательно закреплены источники налоговых и неналоговых доходов (ст. 60—62 БК РФ), установлены полномочия муниципальных образований по установлению норматитвов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, неналоговых доходов в местные бюджеты (ст. 63—63.1 БК РФ), а также полномочия по формированию доходов местных бюджетов (ст. 64 БК РФ).

Порядок формирования доходов, осуществления расходов местных бюджетов, осуществления муниципальных заимствований регулируется бюджетным законодательством.

Налоговый кодекс предоставляет представительным органам муниципальных образований право при установлении местных налогов определять следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если они не установлены НК РФ (ч. 4 ст. 12 НК РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Более того, «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления» (ст. 133 Конституции РФ)¹⁷³.

Законом о местном самоуправлении предусмотрено вовлечение граждан и участие населения муниципальных образований в решении широкого круга вопросов, связанных с развитием муниципальных образований. Данным законом также определяются формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления: сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25); сход граждан (ст. 25.1); правотворческая инициатива граждан (ст. 26); инициативные проекты (ст. 26.1); территориальное общественное самоуправление (ст. 27); староста сельского населенного пункта (ст. 27.1); публичные слушания, общественные обсуждения (ст. 28); собрание граждан (ст. 29); конференция граждан (собрание делегатов) — ст. 30; опрос граждан (ст. 31); обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32); иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33 Закона о местном самоуправлении).

В последние несколько лет в фокусе научных правовых исследований находится инициативное бюджетирование, которому посвящен целый ряд статей, работ монографического характера, изучающих и обобщающих передовой зарубежный и отечественный опыт и разрабатывающих предложения по совершенствованию практик инициативного бюджетирования. В то же время, практический аспект инициативного бюджетирования (правда, в науке ранее стал использоваться термин «партисипаторное (парцитипаторное, партисипативное) бюджетирование»)¹⁷⁴ также непрерывно активно развивается и совершенствуется. Инициативное бюджетирование рассматривается в исследованиях в различных аспектах: как необходимое и обязательное условие открытости (прозрачности) бюджетной сферы в целом и прозрачности местных бюджетов, в частности¹⁷⁵; как один из методов консолидации ресурсов для решения общественно значимых задач в условиях дефицита бюджетных средств на региональном и местном уровнях, а также поиск дополнительных источников финансирования и управление эффективным использованием бюджетных средств¹⁷⁶; как форма партисипативной демократии на местном уровне¹⁷⁷; как новая форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления¹⁷⁸ и привлечения жителей территории к местному самоуправлению и бюджетному планированию, получения от них идей для развития территории и вовлечения их в процесс принятия решений¹⁷⁹; как фактор финансово-правовой политики¹⁸⁰. Кроме того, инициативное бюджетирование также активно изучается в аспекте осуществления полномочий органов местного самоуправления¹⁸¹.

Следует отметить, что некоторые отечественные ученые дифференцируют термины «инициативное бюджетирование» (ИБ) и «партисипаторное бюджетирование» (ПБ), рассматривая их как отдельные и самостоятельные практики.

В одной из первых работ, содержащих обзор российского опыта в области развития инициативного бюджетирования в России, «инициативное бюджетирование» определяется как «понятие, применяемое в российской практике для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сферы государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем контроле за реализацией отобранных проектов»; под «партисипаторным бюджетированием» понимается «практика инициативного бюджетирования, основанная на мировом опыте партисипаторного бюджетирования с адаптацией к российским реалиям, разработанная и реализуемая Европейским университетом в Санкт-Петербурге»¹⁸².

Партисипаторное бюджетирование — это не имеющая аналогов местная практика, появившаяся в конце 1980-х гг. на юге Бразилии в городе Порту-Алегри и получившая известность на родине и за рубежом, вовлекая другие муниципальные, региональные и национальные правительства, а также международные организации, агентства по сотрудничеству, университеты, негосударственные организации по всему миру.

Отмечая, что в настоящее время в мире насчитывается от 7059 до 7671 практики партисипаторного бюджетирования¹⁸³, Нельсон Диас констатирует: «проделав путь от экспериментов на уровне местного самоуправления до государственной политики в некоторых странах, до создания общенациональных и международных сетей, оно стало неотъемлемой частью социально-политического движения в защиту представительной демократии, предполагающей активное участие граждан в жизни общества»¹⁸⁴.

В России инициативное бюджетирование зародилось во второй половине нулевых годов нынешнего столетия с целью стимулирования гражданской активности, вовлечения граждан в процедуры принятия бюджетных решений и решение вопросов местного значения. Затем в течение последующих лет его практики активно внедрялись в различных регионах сначала в качестве пилотных проектов, а наиболее успешные — распространялись на другие субъекты РФ и реализовывались в муниципальных образованиях.

Инициативное бюджетирование (ИБ) — общее название, используемое для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс в Российской Федерации, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов и последующем контроле за реализацией отобранных проектов со стороны граждан¹⁸⁵.

На формирование региональных практик инициативного бюджетирования в России оказали влияние две модели: 1) Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка; 2) модель «партиципаторного бюджетирования», реализуемая проектной группой Европейского университета в Санкт-Петербурге при участии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив¹⁸⁶.

Наибольшее распространение в России получила Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), которая первоначально стала реализовываться в 2007 году в Ставропольском крае, позднее — при поддержке Всемирного банка — в Кировской, Тверской, Тульской, Нижегородской, Новгородской областях, Хабаровском крае, Республиках Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Еврейской автономной области.

Можно выделить следующие особенности ППМИ: 1) выдвижение гражданами приоритетных проектов на общих собраниях населения; 2) конкурсный характер отбора проектов на основании формализованных критериев, оценивающих степень поддержки проектов местными сообществами; 3) полная встроенность в национальную административную, бюджетную и правовую системы. Проекты реализуются за счет средств бюджетов субъектов РФ при обязательном софинансировании муниципалитетов, населения и местного бизнеса.

В частности, в Тульской области с 2011 года и по настоящее время успешно реализуется проект «Народный бюджет». За этот период реализовано более 4500 заявок на сумму 4 млрд 524 млн руб., в том числе софинансирование из бюджета Тульской области — 3 млрд 2 млн руб., бюджетов муниципальных образований Тульской области — 677 млн руб., средства населения и благотворителей — 647 млн руб.

Проект дает возможность жителям всех муниципальных образований Тульской области решить актуальные местные проблемы: отремонтировать дорогу, водонапорную башню или фасад в школе, установить детскую или спортивную площадку, благоустроить придомовые территории и места отдыха.

Стартовый капитал проекта в 2011 году составлял 17 млн руб., в 2012 году из бюджета Тульской области уже было выделено 109 млн руб. В бюджете Тульской области на 2013 год было предусмотрено уже более чем в 2 с половиной раза больше денежных средств — 250 млн руб.

В дальнейшем финансирование из регионального бюджета с каждым годом продолжало увеличиваться.

Проект реализуется в соответствии с нормами постановления правительства Тульской области от 29.11.2019 № 578 «Об утверждении Положения о проекте «Народный бюджет» в Тульской области».

Инициаторы проекта — жители, которые совместно с администрацией муниципального образования проводят собрание, на котором определяются:

• приоритетная проблема;

• примерная стоимость планируемых работ;

• доля участия жителей в финансировании работ;

• избирается инициативная группа для контроля за ходом выполнения работ и их приемкой.

Затем заявка рассматривается организатором конкурсного отбора, если соблюдены все требования, то она допускается до участия в конкурсном отборе и голосования на портале «Открытый регион 71».

Рассмотрение и оценку заявок, допущенных к конкурсному отбору, а также подведение итогов осуществляет конкурсная комиссия.

После объявления итогов конкурсного отбора утверждается проектно-сметная документация. Затем проводятся конкурсные процедуры для определения подрядных организаций, с которыми будут заключены контракты на выполнение работ.

Следующим этапом является реализация работ.

Завершающий этап проекта — прием выполненных работ, в котором участвует инициативная группа жителей, и их оплата.

В ноябре 2019 года проводился опрос руководителей инициативных групп, по итогам 94% опрошенных поддерживают реализацию проекта в будущем¹⁸⁷.

Первые пилотные проекты партиципаторного бюджетирования были запущены в России в 2013 году. Ими стали «Народный бюджет» в Череповце, а также проект «Я планирую бюджет» в Сосновом Бору. С 2014 года эксперимент был распространен на ряд муниципалитетов Кировской области, с 2016 года — на Санкт-Петербург, далее — на Ленинградскую, Вологодскую и Кировскую области¹⁸⁸.

В Тамбовской области под контролем главы администрации региона Александра Никитина успешно реализуется «Народная инициатива» («губернаторский проект»), в рамках которой благоустраиваются дворы, парки и скверы, родники и места памяти. Решаются проблемы с водоснабжением и освещением, ремонтируются дороги¹⁸⁹.

Постановлением администрации Тамбовской области от 25.07.2018 № 749 в государственную программу «Формирование современной городской среды в Тамбовской области» на 2018—2022 годы внесены изменения в части включения мероприятий по реализации городскими округами, городскими и сельскими поселениями области проектов «Народная инициатива». Принятие данного постановления дало старт началу реализации проектов на территории муниципальных образований области.

Ожидаемый результат от реализации мероприятия в 2018 году — 25% граждан в общем количестве жителей области, непосредственно пользующихся результатами реализованных проектов «Народная инициатива». До 2022 года данный показатель планируется увеличить до 80%. Таким образом, в планах на ближайшие годы — охватить основную массу населенных пунктов области в рамках реализации проектов.

Порядок реализации проектов «Народная инициатива» не претерпел кардинальных изменений и, как и в прошлые годы, его основой является волеизъявление граждан при выборе приоритетных направлений для осуществления на территории муниципальных образований и контроль их реализации общественными советами граждан.

Произошли изменения в порядке финансирования проектов: теперь муниципальным образованиям из бюджета области предоставляются не межбюджетные трансферты, а субсидии на поддержку местных инициатив граждан и реализацию проектов, что, в свою очередь, требует от муниципальных образований принятия соответствующих изменений в муниципальные программы.

Из бюджета области в 2018 году бюджетам муниципальных образований перечислены на реализацию проектов «Народная инициатива» субсидии в размере 102 млн 900 тыс. рублей. Согласно утвержденной методике распределения субсидий из бюджета области бюджетам муниципальных образований на поддержку местных инициатив граждан и реализацию проектов «Народная инициатива» городские округа получили 31 млн 600 тыс. руб (Тамбов — 15 млн, Мичуринск — 5 млн, Моршанск и Рассказово — по 2,5 млн, Котовск — 2,4 млн, Уварово — 2,2 млн, Кирсанов — 2 млн).

Между городскими и сельскими поселениями распределено 71 млн 300 тыс. руб. в зависимости от численности населения муниципальных образований:

• до 1000 чел. — 250 тыс. руб.;

• от 1000 до 2000 чел. — 275 тыс. руб.;

• от 2000 до 4000 чел. — 300 тыс. руб.;

• от 4000 до 6000 чел. — 350 тыс. руб.;

• от 6000 до 8000 чел. — 400 тыс. руб.;

• от 8000 до 10 000 чел. — 500 тыс. руб.;

• от 10 000 до 12 000 чел. — 800 тыс. руб.;

• от 12 000 до 15 000 чел. 1 млн — 100 тыс. руб.;

• от 15 000 чел.— 1 млн 425 тыс. руб.

Всего в реализации проектов «Народная инициатива» участвует 251 муниципальное образование: 7 городских округов и 244 городских и сельских поселений.

Во всех муниципальных образованиях проведены опросы населения по определению проектов, подлежащих реализации, в которых приняли участие свыше 170 тыс. человек; проведены расширенные заседания общественных советов по утверждению проектов; заключены соглашения о предоставлении субсидий из бюджета области бюджетам муниципальных образований на реализацию проектов; перечислены субсидии муниципальным образованиям.

В соответствии с заключенными соглашениями предусмотрено софинансирование проектов из бюджетов муниципальных образований в размере не менее 1% от выделенных субсидий (то есть, минимальная сумма софинансирования должна была составить 1 млн 29 тыс. руб.); однако уже на стадии заключения соглашения рядом муниципальных образований области были предусмотрены средства, превышающие минимальные значения: особенно сельскими и городскими поселениями Кирсановского, Мордовского, Никифоровского, Токаревского районов, в результате софинансирование из местных бюджетов превысило 1,5 млн руб.

Таким образом, все муниципалитеты приступили к практической реализации проектов «Народная инициатива»¹⁹⁰.

На 2019 г. выполнена почти половина проектов из программы текущего года. Финансирование 253 завершенных проектов составило 85 миллионов рублей — средства областного и местных бюджетов.

С каждым годом программа «Народная инициатива» охватывает все больше жителей и направлений. Именно поэтому в конце 2019 года депутаты Тамбовской областной Думы приняли решение об увеличении финансирования проекта на текущий год, что позволило расширить возможности программы и включить в нее 522 проекта.

Общий объем финансирования программы «Народная инициатива» в 2020 году составил 200 миллионов рублей. Средства выделены из областного бюджета. К ним муниципалитеты добавили более 200 тысяч рублей¹⁹¹.

Уникален опыт Сахалинской области в реализации инициативного (партисипаторного) бюджетирования. Инициированная правительством Сахалинской области в 2017 году и реализуемая при поддержке Всемирного банка, программа включает следующие этапы:

1) выдвижение предложений на общих собраниях жителей, которые должны быть проведены в каждом населенном пункте городского округа с численностью населения 100 человек и более;

2) на каждом собрании общим голосованием выбирается одно из проектных предложений; кроме этого, избираются три делегата для представления проекта на следующем этапе — собрании делегатов городского округа;

3) собрание делегатов городского округа для представления и защиты проектных предложений и выбора двух из них, получивших наибольшее число голосов;

4) техническая экспертиза предложений, получивших наибольшее число голосов в каждом муниципалитете;

5) общеобластное публичное голосование за проекты-финалисты;

6) реализация проектов-победителей¹⁹².

7) опубликование результатов-отчетов на официальном сайте правительства Сахалинской области.

В 2021 году создан портал инициативного бюджетирования Сахалинской области (Сахалин и Курилы), на котором размещена информация о 968 действующих и реализованных проектах, приводятся данные о проектах, датах и месте их реализации, их стоимости, рейтинге, статусе («отклонен», «реализация», «завершение»)¹⁹³.

Со времени старта программы развития инициативного бюджетирования в Сахалинской области в 2017 г. проведено 680 собраний и конференций граждан, на которых зафиксировано 24875 участников открытого голосования. Общий объем финансирования проектов составил более 5 млрд рублей¹⁹⁴.

На Сахалине реализуются и так называемые «малые проекты», связанные с благоустройством территорий сел и городских микрорайонов. Проекты реализуются муниципальными образованиями при финансовой поддержке из областного бюджета; размер субсидии составляет до З млн рублей.

Сахалинская область — пример сочетания практик партиципаторного бюджетирования и Программы поддержки муниципальных образований.

Ежегодно жители Сахалинской области могут планировать обустройство своих сел и городских микрорайонов и совместно с муниципалитетом претендовать на финансовую поддержку из областного бюджета. В рамках Программы поддержки муниципальных образований распределяется до 190 млн рублей.

Проекты ППМИ не предполагают больших проектно-изыскательских работи масштабных строек, в то же время они могут стать продолжением крупных проектов. Финансовая поддержка каждого проекта из бюджета области составляет до 3 млн рублей.

Типология проектов ограничена. Проект может быть направлен на благоустройство территории населенного пунката, строительство или ремонт объектов культуры, детские и спортивные объекты, объекты водоснабжения и водоотведение, уличное освещение, автомобильные дороги и сооружения на них, муниципальные бани.

Предусмотрена единая система критериев и баллов, по которым оценивается каждый проект, участвующий в отборе. Число победителей конкурса зависит от суммы распределяемых средств¹⁹⁵.

За период 2017—2020 гг. в рамках партисипаторного бюджетирования на Сахалине реализовано167 проектов, среди которых:

• благоустройство территорий — 58 реализованных проектов;

• автодороги и сооружения на них — 11 реализованных проектов;

• водоснабжение и водоотведение — 5 реализованных проектов;

• спортивные объекты — 38 реализованных проектов;

• культура — 13 реализованных проектов;

• бытовое обслуживание — 1 реализованный проект;

• детские площадки — 27 реализованных проектов;

• освещение — 12 реализованных проектов¹⁹⁶.

Еще одна практика инициативного бюджетирования, реализуемая на Сахалине — программа «Молодежный бюджет». Ежегодно для 125 школ Сахалинской области в бюджете предусматриваются средства на оснащение школ и развитие общественной инфраструктуры по проектам школьников.

Инициативное бюджетирование в островных школах стало уже устоявшейся традицией. Оно служит примером практико-ориентированного образования детей, способствует развитию их «гибких» навыков и приобретению значимого гражданского опыта.

Каждой школе на осуществление выбранных проектов выделяется из бюджета 3 млн рублей.

Субъектами инициативного бюджетирования в данном случае выступают: школьники (старшеклассники — учащиеся 9—11 классов); молодежный совет (представители классов в школьном парламенте); куратор Проекта (курирующий Проект педагог школы); координатор Проекта (пециалист администрации, отвечающий за общую координацию Проекта в муниципальном образовании); эксперты (специалисты администрации, отвечающие за экспертизу проектов и подготовку технической документации).

По программе «Молодежный бюджет» в 2018—2021 годах реализовано 375 проектов, в том числе: благоустройство территорий — 138; спортивные объекты — 106; культура — 22; детские площадки — 15; освещение — 4; ремонт и оснащение школ — 66; прочие направления — 24¹⁹⁷.

На сайте региона представлена схема с этапами проведения проекта от идеи до реализации.

Подготовительная работа

Организует и координирует работу молодежный совет при поддержке курирующих Проект преподавателей.

На подготовительном этапе совет разрабатывает план реализации Проекта в школе, в том числе определяет время и место проведения общешкольных мероприятий и организует информирование всех участников Проекта.

Выдвижение проектных идей

Любой учащийся 9–11 классов, независимо от степени его вовлеченности в общественную жизнь школы, может принять участие в Проекте и заявить о своем замысле по преобразованию окружающего пространства.

Самую лучшую идею старшеклассники выбирают на классном собрании. Одновременно формируется проектная команда, которой предстоит прорабатывать, презентовать и продвигать свой проект в школе.

Общее собрание (собрание делегатов)

Делегированные представители от участвующих классов презентуют свои предложения на общем собрании.

Для проведения предварительной оценки или экспертизы проектов на собрание могут быть приглашены представители администрации муниципалитета.

По результатам этапа проектные предложения могут быть дополнены, объединены, а также доработаны с учетом рекомендаций экспертов.

Технический анализ

Технический анализ проводится профильными органами местного самоуправления в отношении каждого заявленного проекта.

В первую очередь проекты оцениваются с точки зрения их реализуемости в рамках бюджета. Кроме того, определяется соответствие проектов установленным критериям.

По результатам этапа проектные предложения могут быть доработаны с учетом рекомендаций экспертов.

Общешкольное голосование

Общешкольное голосование проводится среди учащихся 9–11 классов.

По результатам подсчета голосов определяется один или несколько проектных предложений, общая оценочная стоимость реализации которых составляет 3 млн рублей.

Результаты голосования утверждаются в форме рейтинга и направляются в администрацию муниципального образования.

Подготовка технической документации

Окончательный технический анализ проектных предложений проводится профильными подразделениями администрации муниципального образования. В ходе подготовки проектов к реализации специалисты проводят детальный сметный расчет и подготавливают необходимую техническую документацию.

Реализация проекта

Реализация проекта начнется по завершении закупочных процедур. В ходе закупок определяются непосредственные исполнители предусмотренных проектом работ и поставщики товаров.

Начало и длительность этапа реализации зависит от многих факторов, включая сложность самого проекта. По условиям Проекта все работы должны быть завершены до конца года.

Для успешного выполнения всех этапов требуется:

• правильная постановка задач: существует список критериев, по которым оцениваются проектные предложения.

• соответствие полномочиям: проектное предложение направлено на решение вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

• отсутствие ограничений по использованию объектов инфраструктуры: существующие объекты, включая объекты землепользования, на которые направлено проектное предложение, находятся в собственности муниципального образования.

• соответствие планам развития: проектное предложение не противоречит утвержденным правилам благоустройства, планам развития территории муниципального образования и действующим государственным (муниципальным) программам.

• устойчивость результатов: проектное предложение включает планируемые мероприятия по содержанию и обслуживанию создаваемых объектов.

• экологичность: реализация проектного предложения не влечет существенного негативного воздействия на окружающую среду.

Если проект затрагивает интересы других граждан, то взвешивая свои идеи на их соответствие интересам других людей, можно самостоятельно обнаружить и нейтрализовать слабые места будущего проекта. Важно помнить, что общественное пространство должно быть комфортным и удобным для всех. Возможно, в ходе такого анализа потребностей и интересов возниктен новоме неординарное решение.

Если проект направлен на преобразование общественных пространств за пределами школы, наилучший результат при его подготовке достигается в ходе совместной работы его авторов с представителями муниципалитета. При таком подходе у авторов проекта появляется возможность заранее узнать о возможных ограничениях или о планируемых аналогичных проектах, что позволит уже на начальном этапе внести изменения в концепцию проекта или уточнить его детали.

Чем лучше просчитан бюджет проекта, тем более он застрахован от риска быть незавершенным, поэтому при подготовке проекта важно реально оценивать его стоимость. Такую оценку можно сделать, ориентируясь на аналогичные уже реализованные проекты и типовые решения. При техническом оснащении школ необходимо учитывать не только цену самого оборудования, но также стоимость услуг для его поставки и монтажа¹⁹⁸.

В 2013 году Распоряжением Правительства РФ утверждена «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»¹⁹⁹, положившая начало осуществления Министерством финансов Российской Федерации развития инициативного бюджетирования в России в рамках направления «Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов» (раздел VII «Программы»). В Программе отмечено, что в результате реализации среднесрочных программ бюджетных реформ значение Индекса открытости бюджета²⁰⁰ для Российской Федерации возросло с 47 баллов в 2006 году (28-е место среди 59 стран) до 74 баллов в 2012 году (10-е место среди 100 стран). В соответствии с методологией исследования Российская Федерация вошла в группу стран, предоставляющих «значительный объем информации о бюджетном процессе для общественности». Стратегическим целевым ориентиром Программы заявлено достижение значения Индекса открытости бюджета 85 баллов к 2020 году с вхождением Российской Федерации в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете».

Одним из средств обеспечения финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности в соответствии со стандартами лучшей мировой практики в Программе названо «обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов».

С 2015 года Министерством финансов РФ в рамках направления повышения открытости управления государственными и муниципальными финансами оказывается поддержка развития практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации.

На базе Научно-исследовательского финансового института Минфина России (НИФИ) создан Центр инициативного бюджетирования, который регулирно проводит образовательные мероприятия по инициативному бюджетированию, распространению лучших практик субъектов РФ и отдельных муниципальных образований, реализует исследовательское сопровождение инициативного бюджетирования в России.

Участие в проекте Минфина России по развитию инициативного бюджетирования в Российской Федерации, реализуемом в сотрудничестве со Всемирным банком, мероприятия которого направлены на содействие в запуске и реализации региональных программ инициативного бюджетирования, позволило многим субъектам РФ добиться значительных результатов в привлечении и развитии участия граждан в принятии бюджетных решений.

В поддержку развития инициативного бюджетирования в 2017 году в рамках деятельности Рабочей группы Минфина России по развитию проекта «Бюджет для граждан» разработана Программа развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации, мероприятия которой в марте 2018 года нашли отражение в государственной программе Минфина России «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

Опыт Российской Федерации в сфере развития участия граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств был высоко оценен на международном уровне.

В 2017 году опыт России был впервые представлен в качестве лучшей практики в составе международной публикации об опыте партисипаторного бюджетирования в мире за последние 30 лет.

Опыт российского региона — Республики Саха (Якутия) по поддержке местных инициатив также впервые вышел в финал международного конкурса проектов партисипаторного бюджетирования в 2018 году среди 95 стран мира, проводимого под эгидой международной организации «International Observatory on Participatory Democracy» (IOPD)²⁰¹; проект Республики Саха (Якутия) вошел в двадцатку лидеров, а затем и в пятерку лучших практик партисипаторного бюджетирования среди 65 стран-участниц в 2018 году²⁰².

Достижения России в вопросах бюджетно-налоговой прозрачности отмечены МВФ, Всемирным банком и Международным бюджетным партнерством.

Инициативное бюджетирование вошло в ключевой документ стратегического планирования — Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024²⁰³ года в качестве мероприятия по «внедрению и обучению механизмам участия граждан Российской Федерации в решении вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий на основе широко распространенной в мире концепции партисипаторного (инициативного) бюджетирования».

Одновременно в структуру государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» включен показатель развития инициативного бюджетирования — «количество субъектов Российской Федерации, утвердивших в составе нормативных правовых актов программы (мероприятия) о реализации на их территории инициативного бюджетирования». Целевое значение показателя к 2024 году запланировано на уровне не менее 62 субъектов Российской Федерации. На конец 2018 года уже 33 субъекта Российской Федерации включили инициативное бюджетирование в состав своих государственных программ²⁰⁴.

Основные направления развития инициативного бюджетирования в среднесрочной перспективе включены в Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019—2024 годах, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р.

Инициативное бюджетирование продолжает являться одним из наиболее перспективных и активно развивающихся за последние годы направлений проекта Минфина России «Бюджет для граждан».

За 2019 год существенно увеличилось число реализованных проектов, вырос объем средств, привлеченных из разных источников на развитие программ ИБ, увеличилось и число самих практик инициативного бюджетирования.

Развиваясь поначалу параллельно, разнообразные практики гражданских инициатив привели к росту интереса граждан не только к цифрам, содержащимся в бюджете, но и к механизмам определения приоритетов бюджетных расходов. Более того, именно возможность повлиять на перераспределение общественных финансов в пользу решения назревших проблем жителей конкретного муниципалитета стала «пусковым механизмом» для копирования этих практик в регионах²⁰⁵.

Инициативное бюджетирование получило активное развитие в части законодательного закрепления на федеральном уровне.

Во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 15.01.2020, а также поручения по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 30.01.2020, Минфином России совместно с Минюстом России разработаны законопроекты об инициативном бюджетировании. 03.02.2020 они были внесены в Государственную Думу РФ.

14.07.2020 Государственной Думой приняты законы, внесшие изменения в Бюджетный кодекс РФ и в Закон о местном самоуправлении (включена ст. 26.1 «Инициативные проекты»), одобренные Советом Федерации 15.07.2020²⁰⁶.

В соответствии с внесенными изменениями, с 01.01.2021 в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект (п. 1 ст. 26.1 Закона о местном самоуправлении), с инициативой о внесении которого вправе выступить инициативная группа численностью не менее десяти граждан, достигших шестнадцатилетнего возраста и проживающих на территории соответствующего муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, староста сельского населенного пункта. (п. 2 ст. 26.1 Закона о местном самоуправлении).

С 01.01.2021 каждому инициативному проекту, поддержанному органами местного самоуправления, присваивается уникальный код классификации расходов бюджетов (абз.3 п. 4 ст. 21 БК РФ); принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: … добровольных взносов, пожертвований, а также средств самообложения граждан, инициативных платежей, предусмотренных ст. 56 («Средства самообложения граждан») и 56.1 («Финансовое и иное обеспечение инициативных проектов») Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (абз. 4 ст. 35 БК РФ).

Министерство финансов РФ с 01.01.2021, в дополнение к существующим бюджетным полномочиям, установленным БК РФ, с 01.01.2021 осуществляет методическое обеспечение планирования и исполнения расходов бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов, а также формирования финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований) информации о соответствующем бюджете в доступной и понятной для граждан форме (абз. 48 ст. 165 БК РФ).

Таким образом, инициативное бюджетирование получило легальный статус и законодательное закрепление, что, несомненно, будет способствовать успешному развитию его практик в субъектах Российской Федерации и реализации в муниципальных образованиях, а также дальнейшей институционализации в российском бюджетном праве.

Список источников

1. Бауэр В. П. Перспективы компенсации муниципальных налогов средствами инициативного бюджетирования // Налоги. 2018. № 3. С. 3—7. СПС «КонсультантПлюс».

2. Веремеева О. В. Совершенствование бюджетного законодательства в условиях построения цифровой экономики в Российской Федерации // Финансовое право. 2019. № 1. С. 26—30. СПС «КонсультантПлюс».

3. Вершило Т. А. Прозрачность (открытость) бюджетных отношений в условиях цифровой экономики // Финансовое право. 2018. № 8. С. 8—11. СПС «КонсультантПлюс».

4. Диас Н. Надежда на демократию: сборник статей / под общ. ред. Н. Диаса; пер. с англ. М.: Алекс, 2019. 636 с. // URL: https://budget4me.ru/dokumenty/7/hope4dem%20RUS%20WEB.pdf.

5. Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (Доклад подготовлен Центром инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России при поддержке Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе) М., 2019 // https://www.nifi.ru/images/FILES/IB/doklad_IB_2018.pdf

6. Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (Доклад подготовлен совместно Департаментом бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе и Центром инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России) М., 2018 // https://www.nifi.ru/images/FILES/IB/doklad_IB_2017.pdf

7. Кикавец В. В., Вершило Т. А. Практики неэффективного расхода бюджетных средств в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. 2020. № 5. С. 14—17. СПС «КонсультантПлюс».

8. Коростелева М. В. Инициативное бюджетирование как форма участия населения в процессе принятия бюджетных решений на муниципальном уровне: особенности правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 6. С. 46—49. СПС «КонсультантПлюс».

9. Левина В. В. Формирование и развитие механизмов инициативного бюджетирования // Финансы и кредит. 2016. № 30. С. 16—32.

10. Миронова С. М. Влияние государственной финансово-правовой политики на муниципальные образования // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 2. С. 44—53. СПС «КонсультантПлюс».

11. Михайлов Д. Л., Семерина Е. И., Субочев В. В. Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации // Финансовое право. 2020. № 12. С. 25—29. СПС «КонсультантПлюс».

12. Омелехина Н. В. Цифровизация бюджетной сферы как предмет правового воздействия // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 127—140. СПС «КонсультантПлюс».

13. Помазанский А. Е. Соотношение традиционных и новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления // Журнал российского права. 2019. № 11. С. 58—68. СПС «КонсультантПлюс».

14. Степанов М. В. Инициативное бюджетирование как фактор развития территорий и повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 10. С. 46—50. СПС «КонсультантПлюс».

15. Усманова Р. М. Практики инициативного бюджетирования как формы партисипативной демократии на местном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 4. С. 68—72. СПС «КонсультантПлюс».

16. Цуркан М. В. подходы к определению понятия «партисипаторное бюджетирование» // Вестник ТвГУ. Серия «Экономика и управление». 2016. № 1. С. 67—71. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/74273682.pdf

17. Чулков А. С. Опыт и перспективы применения в России инициативного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2017. № 11. С. 14—23. СПС «КонсультантПлюс».

18. Шугрина Е. С. Местные бюджеты как финансовая основа для осуществления полномочий органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 11. С. 69—76. СПС «КонсультантПлюс».

19. Шугрина Е. С. Экономическая основа местного самоуправления: правовой анализ // Правоприменение. 2018. № 3. С. 89—109. СПС «КонсультантПлюс».

20. Шульга И. Е. и др. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения / И. Е. Шульга, В. В. Вагин, Г. Н. Хачатрян, А. С. Сухова, Л. А. Шилов, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова. М.: Алекс, 2017. 124 с. // https://publications.hse.ru/mirror/pubs/share/direct/413964247.pdf

21. Goal setting in the mechanism of public-legal regulation of finance / I. Tsindeliani, A. Selyukov, E. Bochkareva, S. Mironova // Opcion. 2019. Vol. 35. No SpecialEdition24. P. 247—259.

22. Financial law as a public law branch: A fresh look at the signs of publicity / I. A. Tsindeliani, I. V. Bit-Shabo, A. D. Selyukov [et al.] // Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues. 2019. Vol. 22. No 5. P. 1—12.

23. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо [и др.]. М.: Проспект, 2021

Родыгина В. Е.,
доцент кафедры финансового права,
ФГБОУВО «Российский государственный университет
правосудия», кандидат юридических наук, доцент
E-mail: vek2004@inbox.ru

Трансформация принципов налогового права в условиях конституционных поправок: корреляция и правовые последствия

Аннотация. В статье рассмотрен генезис наиболее важных принципов налогового права в условиях реализации внесенных в Конституцию РФ поправок, проанализированы взаимосвязь данных принципов и законодательных новелл, а также возможные правовые последствия. Внимание автора также привлекла проблема влияния коронавирусной инфекции на формирование законодательства о налогах и сборах. Особое внимание уделено сопоставлению норм права федерального налогового законодательства и позиций Конституционного Суда РФ.

Ключевые слова: принцип законодательного установления налогов; принцип фактической способности к уплате налога; принцип приоритета норм международного права.

Rodygina V. E.
Assistant Professor of the Department of Financial Law,
Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor,
Russian State University of Justice
E-mail: vek2004@inbox.ru

Transformation of the Principles of Tax Law in the Context of Constitutional Amendments: Correlation and Legal Implications

Abstract. The article considers the genesis of the most important principles of tax law in the context of the implementation of amendments to the Constitution of the Russian Federation, analyzes the relationship between these principles and legislative innovations, as well as possible legal consequences. The author’s attention was also drawn to the problem of the influence of coronavirus infection on the formation of legislation on taxes and fees. Special attention is paid to the comparison of the legal norms of the federal tax legislation and the positions of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Keywords: the principle of the legislative establishment of taxes; the principle of the actual ability to pay taxes; the principle of the priority of international law.

Изменения, внесенные в Конституцию РФ в 2020 г., не затрагивают напрямую сферу налогов и сборов, однако ее положения, главным образом посвященные вопросам организации и функционирования публичной власти, укрепления последней путем ужесточения требований к кандидатам на пост Президента РФ, запрета для представителей власти на иностранное гражданство или иностранный вид на жительство, изменения роли парламента Российской Федерации (Федерального Собрания) и Государственного Совета РФ и некоторые др., косвенным образом предполагают и существенные изменения налоговой политики, поскольку для проведения в жизнь продекларированных положений необходимы бюджетные средства, основным источником формирования которых являются налоги.

Направления трансформации налоговой политики в настоящее время можно свести к трем основным: во-первых — это повышение собираемости уже существующих налогов; во-вторых — создание дополнительных источников пополнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации через установление новых налогов и сборов; в-третьих — усиление налогового контроля с помощью цифровых технологий, создания виртуальной транзакционной среды, под которой понимается автоматическое исчисление и удержание налога в момент совершения хозяйственной операции и возникновения объекта налогообложения²⁰⁷.

В данном контексте наибольший интерес и тревогу вызывает вопрос соблюдения таких принципов налогового права, как принцип законности или законодательного установления налогов, принцип фактической способности к уплате налога и принцип приоритета норм международного права.

Поскольку Конституция РФ — это закон прямого действия, она является и источником налогового права²⁰⁸, определяет порядок установления общих принципов налогообложения и сборов, относя его к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Здесь следует отметить, не останавливаясь подробно на данной проблематике, что в теории налогового права существует проблема использования единой терминологии в отношении такой категории, как принципы налогового права: помимо названного понятия можно встретить близкие, но не всегда идентичные понятия, такие, как «принципы налогообложения», «принципы налогового законодательства», «принципы налоговой системы» и т. д.²⁰⁹

Первый из вышеназванных, принцип законности, является основополагающим принципом налогового права, который, по сути, закреплен не только в Налоговом кодексе РФ (далее — НК РФ), в ст. ст. 3 и 17, но и в ст. 57 Конституции РФ, где сказано, что обязанность уплаты налогов и сборов возникает только если они законно установлены. В пункте 5 ст. 3 НК РФ закреплено, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги, сборы, иные взносы и платежи, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. В статье 17 НК РФ раскрыты общие условия установления налогов и сборов, без соблюдения которых налог взиматься не может. Такими условиями являются определение налогоплательщика как субъекта налогового права²¹⁰ и элементного состава налога²¹¹.

Данные нормы права получили свое развитие и в решениях Конституционного Суда РФ (далее — КС РФ), в которых он пришел к выводу: установить налог или сбор можно только законом, а законно установленным налог считается тогда, когда все его обязательные элементы определены в законе, с тем чтобы налогоплательщик точно знал, какие налоги, когда и в каком порядке он должен платить²¹².

Таким образом, Конституция РФ не допускает взимания налогов или сборов на основе указов, постановлений, распоряжений или других актов органов исполнительной власти. В постановлении от 11.11.1997 № 16-П КС РФ обратил внимание на то, что «конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти»²¹³.

Практически имевший место в одно время с внесением изменений в Конституцию РФ локдаун, вызванный распространением коронавирусной инфекции, потребовал оперативного реагирования на сложную экономическую ситуацию. В итоге Федеральным законом от 01.04.2020 № 102-ФЗ²¹⁴ в ст. 4 НК РФ были внесены изменения, которые предусматривали среди прочих мер так называемые «чрезвычайные полномочия» Правительства РФ на период до 31.12.2020, а именно: право на продление установленных НК РФ сроков уплаты налогов, т. е. изменение обязательного элемента налогообложения, установленного законом и закрепленного ст. 17 НК РФ («порядок и сроки уплаты налога»).

Если обратиться к определению КС РФ от 14.12.2000 № 258-О²¹⁵, то следует отметить, что в очередной раз, демонстрируя неизменность и преемственность позиций, Суд подтвердил свое отношение к вопросу конституционности законоположений, допускающих установление существенных элементов налогообложения не законом, а нормативными актами федеральных органов исполнительной власти: эта позиция была сформулирована им и ранее в постановлениях от 18.02.1997 № 3-П, от 11.11.1997 № 16-П, от 23.12.1999 № 18-П²¹⁶.

Как указал КС РФ в вышеназванном определении, пределы делегирования законодателем полномочий в налоговой сфере определяются непосредственно Конституцией РФ, и в соответствии со ст. 57 основного закона нашей страны в п. 1 ст. 4 НК РФ установлено, что в предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах случаях федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, но эти акты не должны изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

И в этом случае уже затруднительно говорить о преемственности позиций КС РФ.

Рассуждая здраво, следует отметить: такая ситуация в связи со сложившимися обстоятельствами (карантином), безусловно, предполагает введение дополнительных налоговых мер поддержки бизнеса в условиях самоизоляции, но вопросы возникают именно по поводу конкретных форм их реализации.

Поскольку Конституция РФ предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, и полномочия органов, относящихся к той или иной ветви власти четко разделены, органы исполнительной власти не должны выполнять функции законодательной власти. Таким образом, можно констатировать, что названные изменения, внесенные в НК РФ, нарушают еще ряд базовых принципов — принцип разделения властей и принцип федерализма. Последний нарушается в результате передачи Правительству РФ полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ и НК РФ принадлежат региональным и муниципальным органам власти.

В такой ситуации хочется верить, что такие особенности применения законодательства о налогах и сборах, вызванные чрезвычайной ситуацией, в дальнейшем не станут нормой.

Следующий принцип, который базируется на принципах справедливости налогообложения и равенства налогового бремени, известных еще со времен известного шотландского экономиста, основоположника экономической теории как науки Адама Смита. Речь идет о принципе фактической способности к уплате налога.

В Российской Федерации наиболее развернутое толкование данного принципа было дано в определении КС РФ от 09.04.2001 № 82-О²¹⁷ в связи с уплатой единого налога на вмененный доход (далее — ЕНВД), который утратил силу с 01.01.2021. Как указал суд, при установлении и исчислении ЕНВД должен соблюдаться такой принцип налогового законодательства, как фактическая способность к уплате налога.

Названный принцип играет важнейшую роль при решении проблемы поиска баланса публичного и частного интересов, актуальность которой трудно переоценить при регулировании публичных отраслей права, к которым относится и налоговое право.

И особенно остро данная проблема проявилась опять-таки в связи с принятием мер, связанных с распространением коронавирусной инфекции. Получается, что одной «рукой» государство осуществляет поддержку бизнеса, пострадавшего от режима самоизоляции, а другой — создает новые объекты налогообложения, например, в отношении налога на доходы физических лиц при определении налоговой базы при получении доходов в виде процентов по вкладам на основании п. 1 ст. 214.2 НК РФ в редакции вышеупомянутого Федерального закона № 102-ФЗ, вступившей в силу 01.01.2021: необходимость наполнения бюджета явно вступает в конфликт с послаблениями пострадавшим налогоплательщикам.

И еще один конституционный принцип — принцип приоритета норм международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15, претерпел серьезные изменения в связи с внесенными в Конституцию РФ поправками: согласно новой редакции ст. 79 Конституции РФ по сути закрепляется верховенство основного закона РФ и невозможность использования международно-правовых норм в целях, не совместимых с принципами российской правовой системы. Иными словами, положения международных договоров не должны противоречить Конституции РФ, а вопросы о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании таких положений международных договоров Российской Федерации, должны будут решаться КС РФ.

Как известно, в 2020 г. уже начался процесс пересмотра и согласования отдельных положений договоров об избежании двойного налогообложения. 25.03.2020 Президент РФ дал поручение Правительству РФ определить список стран и, соответственно, соглашений об избежании двойного налогообложения, а также обеспечить внесение изменений, предусматривающих налог у источника выплаты по ставке 15% для дивидендов и процентов, выплачиваемых налоговым нерезидентам РФ. В случае, если согласия с договаривающейся юрисдикцией достигнуть не удастся, действующие соглашения подлежат расторжению.

К настоящему моменту удалось согласовать изменения с Республикой Кипр. Поэтому Соглашение с Кипром, заключенное 05.12.1998, продолжает действовать, однако, с увеличенными ставками по налогу на доходы в виде дивидендов и процентов по займам. Согласно внесенным изменениям выплачиваемые из России дивиденды и проценты по займам будут облагаться по единой налоговой ставке 15%. Льготная ставка будет действовать только для ограниченного круга резидентов, являющихся фактическим получателем дохода.

01.10.2020 был также подписан соответствующий Протокол, который устанавливает условия, аналогичные условия по соглашению с Мальтой.

Ратифицированные соглашения об избежании двойного налогообложения с Кипром и Мальтой с учетом вышеназванных поправок начали временно применяться уже с 01.01.2021, а вступили в силу 15.01.2021 и 23.03.2021 соответственно²¹⁸.

Однако договориться удалось не со всеми: в 2021 г. началась денонсация соглашения об избежании двойного налогообложения с Нидерландами²¹⁹.

Оценивая правовой эффект такого пересмотра международных договоров, хотелось бы отметить, что Российская Федерация вправе совершить односторонний выход из соглашений об избежании двойного налогообложения, и в данной ситуации вызывает уважение стремление нашей страны отстоять свои интересы.

В то же время следует отметить и негативные юридические последствия таких действий Российской Федерации: этими соглашениями устраняются противоречия между действующими законодательствами нашей страны и договаривающегося государства, которые в случае выхода из соглашения не могут быть устранены иным способом. Это во-первых.

Во-вторых, в случае денонсации невозможно будет применить и конвенцию BEPS, ратифицированную Российской Федерацией в 2019 г.²²⁰ С помощью данной Конвенции как раз можно было бы нивелировать низкие ставки по налогам, предусмотренные соглашениями об избежании двойного налогообложения, в результате применения мер, предотвращающих злоупотребления положениями соглашений и использования гибридных схем снижения налоговой нагрузки. И альтернативы такому решению проблемы пока нет.

Список источников

1. Tsindeliani I. A., Anisina K. T., Burova A. S., Kopina A. A., Migacheva E. V., Rodygina V. E. Main Elements of Taxation in the Conditions of the Development of Digital Economy // Utopía y Praxis Latinoamericana [En línea], 24.1 (2019): 129—137.

2. Кирилина В. Е. Некоторые проблемы взаимодействия части первой и части второй Налогового кодекса Российской Федерации // Финансовое право. 2005. № 8. С. 19—21. СПС «КонсультантПлюс: Комментарии законодательства».

3. Налоговое право: учебник / под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд., испр. и доп. М.: Проспект, 2019. 704 с.

4. Смирнов Д. А. Принципы российского налогового права: теоретические и практические аспекты формирования и реализации: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. 625 с.

Мигачева Е. В.,
профессор кафедры финансового права,
ФГБОУВО «Российский государственный
университет правосудия»,
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: MEV_73@mail.ru

Принцип плановости в сфере налогообложения в цифровую эпоху

Аннотация. Рассмотрение отдельных цифровых новелл, внедренных в российское налоговое администрирование, их влияния на реализацию принципа плановости в рамках налогового администрирования, актуальные вопросы, возникающие в процессе изменения законодательства и правоприменения в налогообложении в цифровую эпоху.

Ключевые слова: налогообложение, цифровая экономика; принцип плановости в контрольно-надзорной деятельности; налоговое администрирование.

Migacheva E. V.
Professor of the Department of Financial Law,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor,
Russian State University of Justice
E-mail: MEV_73@mail.ru

Planned Taxation in the Digital Age

Abstract. consideration of individual digital novels introduced in the Russian tax administration, their impact on the implementation of the principle of planning within the framework of tax administration, topical issues arising in the process of changing legislation and law enforcement in taxation in the digital era.

Keywords: taxation, digital economy; the principle of planning in control and supervision activities; tax administration.

В современных условиях, с учетом проводимой модернизации контрольно-надзорной деятельности в условиях цифровой экономики, остается актуальным вопрос реализации принципа плановости в сфере налогообложения.

В свете глобализации, общих экономических движений и обострения экономических проблем, когда государство не вмешивается в сферу частных финансов, государственные функции имеют тенденцию трансформироваться. При трансформационных изменениях правовое регулирование может быть только системным явлением. Система общественных отношений может эффективно регулироваться только тогда, когда все методы и средства, составляющие метод регулирования, действуют не отдельно, а в тесном взаимодействии. Планирование и финансовый контроль являются двумя общими, присущими управлению на любом этапе финансовой деятельности, в любой сфере деятельности, по отношению ко всем структурным элементам финансовой системы. Эти методы применимы как к государственным и муниципальным финансовым учреждениям, так и к частному бизнесу²²¹.

Цифровые технологии, в том числе в налоговых правоотношениях, позволяет в целом определять уровень риска каждого, в частности, в отношении налогоплательщика и акцентировать внимание на организациях с максимальным риском совершения налоговых правонарушений.

Внедряя различные цифровые продукты в свою деятельность, ФНС России, «стремится не только повысить собираемость фискальных платежей, но и сделать процесс уплаты менее затратным как с точки зрения материальных, так и временных ресурсов. Еще одной целью внедрения диджитал-процессов в систему налогообложения является воспитание в обязанных субъектах налоговой дисциплины и предотвращение уклонения от налогообложения в целом»²²².

В научной литературе об эффективности контрольно-надзорной деятельности, отмечалось, что «обеспечении эффективного бюджетного контроля немаловажную роль играет его качественная организация, которая, помимо прочего, включает в себя надлежащее планирование контрольной деятельности»²²³. Планирование контрольной деятельности затрагивает в целом всю финансовую сферу, в том числе и в сферу налогового администрирование.

Говоря о плановости в регулирование контрольно-надзорной деятельности, следует согласится с вводами, что «планирование обязательно должно быть, во-первых, непрерывным, т.е. осуществляемым из года в год, во-вторых, комплексным, т.е. охватывающим все возможные вопросы, возникающие при проведении контрольного мероприятия, и, наконец, системным. Соблюдение принципа плановости при осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере обеспечивает правильную постановку задач проведения контроля, их своевременную и качественную реализацию. Принцип плановости позволяет скоординировать работу контролирующего органа на определенный период в зависимости от вида планирования (краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный). Кроме того, соблюдение данного принципа помогает грамотно и рационально распределить трудовые, материальные, финансовые ресурсы, необходимые для проведения контрольного мероприятия, что обеспечивает его эффективность»²²⁴.

В процессе планирования финансово-контрольных мероприятий неизбежно возникает вопрос соотношении частных и публичных интересов.

В науке выделяют ключевые признаки взаимодействия государственных и частных институтов: реализация взаимодействия в экономической, социальной и политической плоскостях; эффективная реализация специфических функций субъектов взаимодействия на основе консенсуса интересов; осуществление взаимодействия на различных уровнях иерархии. Наибольшее экономическое развитие общество получает при сочетании государственного регулирования (в том числе управления) и рыночной экономики. В целях упорядочения и обеспечения равных условий хозяйствования негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, в том числе в форме осуществления контрольных функций. Большое значение на сегодняшний день приобретает выработка механизмов реализации взаимодействия субъектов — носителей публичных и частных интересов²²⁵.

В научной литературе осуждаются вопросы о формулирование в законодательстве реализации публичных интересов как важнейшей составляющей политики социального государства в качестве основной цели осуществления финансового контроля в современных условиях является принципиальным. Это подтверждается на сегодняшний день такими процессами, как активная реализация проекта «Реформа контрольно-надзорной деятельности», в рамках которого так же осуществляется реализация проекта «Развитие автоматизированной информационной системы ФНС России (АИС «Налог-3»²²⁶) в части создания интегрированного аналитического хранилища данных и модернизации информационно-аналитической подсистемы для целей контрольной работы» («Информационно-аналитическая подсистема для целей контрольной работы ФНС России»).

Как указывалось в обосновании данного проекта, что целью является:

• снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков на 5% от уровня 2016 года к концу 2018 года и на 15% к концу 2025 года за счет обеспечения полноты исполнения налоговых обязательств в соответствии с действительными характеристиками объектов налогообложения;

• снижение административной нагрузки на подконтрольные субъекты при осуществлении государственного контроля (надзора): сокращение количества направляемых налогоплательщикам требований о представлении пояснений (документов) на 5% от уровня 2016 года к концу 2018 года и на 15% к концу 2025.

Основная задача, стоящая перед ФНС РФ, подготовка ведомственных систем управления рисками, корректировка (при необходимости) системы риск-ориентированного подхода в работе налоговых органов²²⁷.

Публичные интересы в сфере финансового контроля обусловливаются целым комплексом причин:

а) обеспечение контроля за расходованием финансовых средств происходит в интересах населения страны;

б) верно избранная система финансового контроля способствует привлечению не только иностранных инвестиций в экономику страны, но и средств негосударственных организаций на выполнение общесоциальных задач в рыночных условиях. Это обеспечивается с помощью банковской инфраструктуры, других финансовых учреждений и кредитных организаций;

в) эффективный финансовый контроль обеспечивает необходимую взаимосвязь между планируемым правительством, государственными финансовыми учреждениями уровнем экономического развития страны и фактическими результатами. Это способствует совершенствованию механизмов принятия и реализации управленческих решений в сфере публичных финансов»²²⁸.

В соответствии с Концепцией²²⁹ национальной системы управления данными национальная система управления данными является системой, состоящей из взаимосвязанных элементов информационно-технологического, организационного, методологического, кадрового и нормативного правового характера, обеспечивающих достижение целей повышения эффективности создания, сбора и использования государственных данных как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации. В рамках данной концепции разработана Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»²³⁰, в соответствии с которой предусмотрено информационно-аналитическое и экспертно-аналитическое сопровождение в сфере контрольной и надзорной деятельности, в том числе и в финансовой сфере.

Внедрение информационных систем для осуществления финансового контроля позволяет реализовать ряд преимуществ автоматизации управленческих процессов в этой сфере, основными из которых являются:

• упрощение процедур сбора и обобщения первичной и последующей (в том числе аналитической) информации, необходимой для проведения контрольных мероприятий по выполнению финансовых обязательств перед государством, а также по проверке правильности использования бюджетных средств;

• автоматизация процессов контроля за соблюдением правил совершения финансовых операций и расчетов;

• сокращение времени, необходимого для анализа информации и выработки предложений, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств и государственного имущества;

• оперативный доступ к результатам предыдущих контрольных мероприятий;

• автоматизация процесса контроля за устранением нарушений финансовой дисциплины;

• учет и анализ значительного количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового контроля;

• обобщение опыта, практики осуществления финансового контроля в целях выработки предложений по совершенствованию управления финансами;

• обеспечение открытости информации о результатах деятельности органов финансового контроля²³¹.

В то же время дальнейшее совершенствование современных цифровых технологий в налоговом администрировании позволит обеспечить автоматическую обработку больших объемов данных (big data), более эффективный сбор налогов, более комфортные условия для налогоплательщика и, в итоге, развитие национальной цифровой экономики²³², что в полной мере позволяет совершенствовать концепцию бесконтактного налогового администрирования.

Внедрение информационных ресурсов позволяет в контрольно-надзорной деятельности, при планировании и последующем осуществления контрольных мероприятий обеспечить бесконтактное осуществления финансового контроля. В нынешних условиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 (вирус SARS-CoV-2), это позволяет осуществлять бесперебойно контрольно-надзорные мероприятия.

В процессе реализации принципа планирования финансово-контрольных мероприятий риск-ориентированный подход позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности, а также повысит комфортность ведения бизнеса.

В перспективе реформирование контрольно-надзорной деятельности, согласно плану на 2019–2025 гг., предстоит автоматизировать систему просчета рисков, окончательно внедрить использование проверочных листов и механизмы обучения подконтрольных субъектов, что в итоге даст формирование централизованной комплексной системы оценки, развития и классификации профессиональных компетенций государственных служащих контрольно-надзорных органов, позволит минимизировать коррупционную составляющую²³³.

Как показала практика, достаточно хорошо зарекомендовал риск-ориентированный подход в контрольной деятельности ФНС России.

Сформированная система управления рисками, проходила два этапа. Первый этап включал в себя идентификацию рисков — было установлено 12 критериев и, второй, сделали их публичными, т.е. налогоплательщику была предоставлена открытая информация, позволяющая ему принимать сбалансированные взвешенные решения.

На официальном сайте ФНС России размещена также информация о семи типовых способах ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском (регулярно актуализируются). Налогоплательщику предлагаются рекомендации для оценки налоговых рисков, связанных с осмотрительностью в выборе контрагентов.

Применение риск-ориентированного подхода при выборе объектов для проведения выездных налоговых проверок позволяет уже на протяжении ряда лет повышать эффективность выездных налоговых проверок при снижении их количества, тем самым снижая административное давление на бизнес, оптимизируя трудозатраты, концентрируя усилия на максимальных зонах риска.

Министр финансов Российской Федерации утвердил План²³⁴ деятельности ФНС России на 2021 год.

План содержит комплекс мероприятий по достижению целей и задач, поставленных в программных документах Правительства Российской Федерации, государственных программах Российской Федерации и других документах стратегического характера.

Он предусматривает следующие задачи:

• создание нового единого сводного реестра задолженности по платежам в бюджет;

• создание проактивного сервиса упрощенного получения налоговых вычетов (имущественных и инвестиционных) налогоплательщиками — физическими лицами за счет расширения возможностей информационного взаимодействия между ФНС России и кредитными организациями;

• создание цифровой платформы для обмена сведениями о налогоплательщике при оказании финансовых и иных услуг;

• разработку и утверждение порядка рассмотрения жалоб с помощью видео-конференц-связи.

План деятельности также содержит мероприятия по разработке «Аналитического портала ФНС России» для отражения индикаторов эффективности работы налоговых органов и налоговых индикаторов развития экономики.

В современных условиях, когда возникают новые угрозы миру и экономике, особое значение приобретает принятие управленческих решений в контрольно-надзорной деятельности налоговых органов. Как видно из представленного плана деятельности налоговых органов развитию цифровых технологий уделяется наибольшее внимание, в том числе бесконтактному взаимодействию налоговых органов и налогоплательщиков, в частности возможности получения физическими лицами налоговых вычетов, в то же время увеличение возможности налоговых органов в рамках налогового контроля. В целях реализации данного вопроса, как сообщает ФНС России²³⁵, разрабатывает специальный сервис для хранения электронных чеков. Это позволит пользователю иметь полную информацию о своих покупках в одном месте и предъявлять чеки для возврата товаров или гарантийного обслуживания, а также при желании участвовать в различных программах лояльности, получать кэшбэки, бонусы и др. Кроме того, в перспективе это позволит налоговым органам автоматически рассчитывать сумму налогового вычета при покупке лекарств: налогоплательщику будет достаточно только выбрать счет для зачисления денег без заполнения декларации.

По мнению налоговых органов, бумажные чеки имеют ряд недостатков. Их сложно хранить для потенциального возврата товара, так как они быстро выцветают. Многие страны также постепенно отказываются от бумажной версии чека в пользу электронной, так как это дешевле (бумажный чек стоит от 10 до 20 копеек). Кроме того, электронные чеки экологичнее, так как их бумажные аналоги печатаются на термобумаге с использованием специальных химических веществ. В Европе принята программа отказа от использования термобумаги.

Как обосновывает ФНС России, что электронные чеки будут поступать в хранилище только по желанию самого покупателя. Для этого необходимо предоставить продавцу адрес электронной почты или номер мобильного телефона. Также покупатель может отсканировать QR-код бумажного (не персонифицированного) чека мобильным приложением ФНС России «Проверка чеков», которое привязано к номеру его мобильного телефона, и поместить чек в это хранилище. При этом покупатель всегда может отказаться от электронного чека и получить бумажную версию, которая поступит в информационную систему ФНС России без указания номера телефона или адреса электронной почты. ФНС России не связывает кассовые чеки с операциями по карте. Даже если покупатель оплатит товар картой и получит бумажный чек, информация о покупке в хранилище не поступит.

Цифровая экономика изменит политические и общественные институты и принципы их функционирования, экономическую структуру общества, рынок труда и среду обитания человека. Соответственно, требуют адекватного изменения в правовом регулировании, его адаптации к возникающим новым экономическим отношениям, надлежащего их оформления, синхронизации с возникающей новой цифровой экономикой²³⁶.

Как мы видим, государство устанавливая соответствующие изменения в НК РФ в части осуществления мероприятий налогового контроля, предпринимает попытки сохранить баланс частных и публичных интересов, что позволяет реализовывать принцип плановости, в соответствии с современными цифровыми тенденциями в контрольно-надзорной деятельности государственных органов.

Подводя итог, хочется отметить, что в современных условиях происходит трансформация принципов финансового контроля с учетом тех вызовов, которые происходят в РФ и в мире. В связи с этим, на наш взгляд должно осуществляться развитие теоретических основ и совершенствование механизма правового регулирования финансового контроля, в том числе и в отношении принципов контрольно-надзорной деятельности.

Список источников

1. Постановление Правительства РФ от 02.04.2020 № 409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики» (вместе с «Правилами предоставления отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, авансовых платежей по налогам и страховых взносов») // СПС «КонсультантПлюс».

2. Постановление Правительства РФ от 02.04.2020 № 409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики» (вместе с «Правилами предоставления отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, авансовых платежей по налогам и страховых взносов») // СПС «КонсультантПлюс».

3. Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2019 № 1189-р (ред. от 21.08.2020) «Об утверждении Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными и плана мероприятий («дорожную карту») по созданию национальной системы управления данными на 2019—2021 годы»

4. Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 № 7)

5. Приказ ФНС России от 20.03.2020 № ЕД-7-2/181@ «О принятии в рамках осуществления контроля и надзора неотложных мер в целях предупреждения возникновения и распространения коронавирусной инфекции»// СПС «КонсультантПлюс».

6. Приказ ФНС России от 14.03.2016 № ММВ-7-12/134@ «Об утверждении Положения об автоматизированной информационной системе Федеральной налоговой службы (АИС «Налог-3»)» // СПС «КонсультантПлюс».

7. Бедоева З. Н. Принципы плановости и эффективности осуществления государственного бюджетного контроля // Финансовое право. 2020. № 2. С. 26—29.

8. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина, Н. Е. Абрамова и др.; отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М.: ИЗиСП, Контракт, 2016. 320 с.

9. Бит-Шабо И. В. Значение диджитализации налогообложения в процессе повышения эффективности исполнения обязанности по уплате налогов // Финансовое право. 2019. № 12. С. 33—36.

10. Патенкова В. Ю. Анализ правового регулирования риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства // Право и экономика. 2018. № 5. С. 10—12.

11. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, О. Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма, ИНФРА-М, 2013. 384 с.

12. Соотношение частных и публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации: монография / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. О. Ю. Бакаевой. М., Юрлитинформ, 2010. 264 с.

13. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К. Т. Анисина, Б. Г. Бадмаев, И. В. Бит-Шабо и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М., Проспект, 2019. 320 с.

14. Tsindeliani I. A., Anisina K. T., Burova A. S., Kopina A. A., Migacheva E. V., Rodygina V. E. Main elements of taxation in the conditions of the development of digital economy (Principales elementos de tributación en las condiciones del desarrollo de la economía digital) // Utopía y Praxis Latinoamericana [En línea], 24.1 (2019): 129—137. Web. 10 dic. 2019 https://produccioncientificaluz.