Сборник статей по материалам IX Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему
«Контроль и надзор в сфере государственного управления. Традиции и современные тенденции» (19 февраля 2016 года)
и X Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему
«15 лет кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Итоги и перспективы» (16 февраля 2017 года)

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

С23

Редакционная коллегия:

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса;

Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса;

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса.

Ответственный редактор и составитель:

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса.

Представленный вашему вниманию сборник научных статей подготовлен по результатам IX Международной научно-практической конференции, состоявшейся 19 февраля 2016 г., и X Международной научно-практической конференции, состоявшейся 16 февраля 2017 г., проведенных Национальной ассоциацией административистов и кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) при содействии руководства университета.

Данный сборник посвящен памяти виднейшего отечественного ученого, специалиста по административному праву Юрия Марковича Козлова (1925–2002). Круг его научных интересов был достаточно широк. Это проблемы определения предмета административного права, административно-правовых отношений, сущности государственного управления, его соотношения с исполнительной властью, охрана и защита прав граждан, проблемы административной юрисдикции, административной ответственности и др.

Для научных сотрудников, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также студентов.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2017

© ООО «Проспект», 2017

Часть I.
Материалы IX Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции»

Раздел 1.
Контроль и надзор в сфере исполнительной власти (общие вопросы)

Побежимова Н.И.,
кандидат юридических наук,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
профессор кафедры административного права и процесса
Российской Академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации

К размышлениям Ю.М. Козлова о контроле и современное его восприятие

О контроле написано немало монографий, пишутся и уже защищаются кандидатские и докторские диссертации, о нем упоминается во всех издаваемых в разные времена исторических и научных трудах как России, так и зарубежных стран.

Термин «контроль» применительно к государственному управлению употребляется в разных смыслах и в его понятие вкладывается разное содержание.

Рассмотрим некоторые подходы к понятию, сущности, видам контроля, которые складывались, создавая определенные традиции при рассмотрении вышеназванных вопросов. Все проблемы, касающиеся контроля, имеют большое значение для дальнейшего развития Российского государства, совершенствования государственного управления, обеспечения законности и дисциплины, защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Для эффективного управления решающее значение имеют цели, способы их достижения, результаты воздействия на объекты управления, юридические последствия этого воздействия, которые во многом определяются в процессе осуществления контроля и по его результатам. Контроль является непременным атрибутом как государственного, так и муниципального управления, не мыслима без него и сфера коммерческой деятельности.

Контроль рассматривается с разных сторон и выступает как функция государственного управления, как вид деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, как метод управленческой деятельности и как один из способов обеспечения законности.

В одних работах проводится анализ его соотношения с надзором, в других – с проверкой исполнения. До настоящего времени так и не сложилось единого определения контроля в юридической литературе, отсутствует его понятие и в действующем законодательстве.

Существуют разночтения и в соотношении контроля и надзора: в одних случаях можно встретить отношение как к контролю, так и к надзору как к самостоятельным видам деятельности, в других – отношение к надзору как разновидности контроля или как суженному контролю. Есть и мнение о том, что контроль и надзор следует рассматривать как идентичные понятия.

Несмотря на то, что Ю.М. Козлов проблемам контроля не посвятил отдельной самостоятельной работы, при написании своих фундаментальных трудов «Предмет Советского административного права», «Управление народным хозяйством СССР», а также в учебниках по административному праву, написанных как в советский, так и в постсоветские периоды развития нашего государства, он постоянно обращался к его исследованию.

Так, если проанализировать содержание целого ряда глав учебника по советскому административному праву, изданному еще в 1985г., автором которых является Ю.М. Козлов, то можно проследить четкую его позицию по целому ряду спорных вопросов.

По вопросам контроля и надзора его основные положения сводятся к следующему:

1. Надзорные органы в отличие от органов, осуществляющих контроль, выполняют свои функции в отношении не подчиненных им органов государственного управления;

2. Надзор (административный) осуществляется в основном специальными государственными инспекциями;

3. Органам надзора предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность проверяемых объектов, оценивать их с точки зрения не только законности, но и целесообразности, самостоятельно налагать взыскания;

4. По результатам осуществления надзора его органы сами не были вправе отменить или изменить акт надзорного органа¹.

Какие выводы отсюда можно сделать:

1. Ю.М. Козлов относит контроль и надзор к самостоятельным категориям;

2. Контроль и надзор он не считает идентичными понятиями, подчеркивая их отличительные признаки;

3. Специфику контроля Ю.М. Козлов видит в содержании деятельности органов контроля и ее юридических последствиях.

4. По мнению Ю.М. Козлова, «контроль по своей сути представляет наблюдение за правомерностью деятельности, проверку фактического соответствия тех или иных действий требованиям закона, т. е. его исполнение».

5. При характеристике контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, он выделял контроль ведомственный и надведомственный².

Многие из этих положений и в настоящее время являются предметом дискуссий, причем одни авторы монографий и учебников, не видя разницы между контролем и надзором, рассматривают их как однопорядковые явления. Другие считают надзор одним из видов контроля, относя его к суженному контролю.

I. Контроль – функция управления

Для уяснения сущности и содержания контроля предлагается рассматривать его, прежде всего, как одну из самостоятельных функций государственного управления.

К проблеме функций управления обращались в своих работах многие ученые-административисты: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.

Специальному исследованию функций органов управления была посвящена докторская диссертация и монография Илларии Лаврентьевны Бачило.

Под фунциями И.Л. Бачило понимает основные направления деятельности по решению возложенных на орган задач, для осуществления которых органы государственного управления предоставляются властные полномочия.

В последующих исследованиях в научной и учебной литературе предпочтение чаще всего отдается функциям исполнительной власти, точнее говоря, «основным направлениям государственно-управленческой деятельности, содержанием которой являются практическая реализация этой ветви государственной власти³».

Возвращаясь к трудам Ю.М. Козлова, обратим внимание на его подходы к проблемам функций управления. Он подчеркивал, что «проблема функций управления имеет определенные юридические аспекты. И это понятно, сам процесс управления протекает под воздействием со стороны советского права и в юридической форме. Это означает, что одной из задач правового регулирования сферы социалистического управления и управления народным хозяйством является четкое размежевание функций управления, четкая правовая регламентация их осуществления»⁴.

Продолжая далее свои размышления, он отмечает, что «практически решение этой важной задачи связано с другой более крупной проблемой, а именно с проблемой четкого определения компетенции каждого органа управления. Правовое закрепление функций управления является важным средством преодоления таких явлений, как смешение в одном звене управления несходные, а часто противоречивые по своему характеру функции, как чрезмерное искусственное их дробление или наоборот, необоснованные организационные их обособления»⁵.

Мы разделяем мнение Ю.М. Козлова, И.Л. Бачило, Б.М. Лазарева, которые рассматривая направления совершенствования государственного управления, большое внимание уделяли проблемам компетенции государственных органов, их полномочиям и предметам ведения, считая в тоже время управленческие функции одним из элементов компетенции органов управления⁶.

Как определяет Ю.Н. Старилов, функции управления – это конкретные направления «управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и проч.) воздействия государственного управления на объект управления, имеющее конкретное содержание и осуществляемое с помощью конкретных способов и форм управления»⁷.

Функция контроля называется в числе основных функций государственного управления, при этом отмечается связь ее со всеми ведущими функциями управления. Функция контроля является властной, ибо, как подчеркивал Ю.М. Козлов, «в ней реализуются принадлежащие органам управления государственно-властные полномочия»⁸.

Разделяя мнение, высказанное Ю.М. Козловым, по поводу властного характера функций государственного управления, в том числе применительно к функции контроля, в тоже время нельзя не возразить против концепции В.Е. Чиркина⁹, предлагающего в ней введение контрольной власти в качестве самостоятельной ветви наряду с предусмотренными в Конституции РФ законодательной, исполнительной и судебной властями. Признавая важность контроля, в тоже время мы не рассматриваем контрольную власть в качестве самостоятельной ветви¹⁰ государственной власти. Нам представляется убедительными доводы и аргументы, высказанные А.В. Мартыновым по данному вопросу и его выводы в отношении значимости контроля и его роли, которые ему отводятся в настоящее время в России¹¹. Под контрольной властью он понимает «фактически существующую самостоятельную и независимую деятельность органов государства (государственного аппарата), которая направлена на достижение определенных задач и целей, осуществляемая в определенной форме и с использованием собственных методов управляющего воздействия».

Однако, остается открытым вопрос о необходимости и возможности создания как единого органа, осуществляющего контроль в целом в России, а также единого законодательно акта, осуществляющего правовое регулирование всех видов контроля.

В проанализированных работах Ю.М. Козлова отмечается отсутствие единой научной основы для классификации функций управления. Суть проблемы функций управления он видел «в научно-обоснованном выделении наиболее типичных и общих видов деятельности по управлению независимо от того, кто эту деятельность и в каких условиях практически осуществляет»¹².

Продолжая построение органов исполнительной власти в Российской Федерации, классификацией был затронут лишь федеральный уровень этих органов. Основой этой классификации были определены функции, которые должны, в соответствии с Указами Президента РФ, устанавливающими систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, реализовать федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Как сегодня отмечается во многих работах ученых, набор функций, который был положен в основу классификации федеральных органов исполнительной власти, был произведен без учета теоретических и практических наработок административной науки в данной области.

1. Среди функций были обозначены и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, которую призваны осуществлять Федеральные службы. Список этих служб был первоначально предложен в Указе Президента РФ от 09 марта 2004 года № 304 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹³ с дальнейшими его редакциями, а затем неоднократно изменялся последующими указами Президента РФ. Более того этим же указом функции по контролю и надзору с разрешения Президента РФ и Правительства РФ и в виде исключения могли быть допущены и Федеральные министерства и Федеральные агентства. К сожалению, это исключение в Российской действительности стало правилом, приобретя массовый характер. С учетом действующего законодательства, Федеральные службы призваны осуществлять контрольно-надзорную деятельность, из чего следует вывод об отсутствии разграничения в их деятельности функции по контролю и надзору.

2. Следует отметить нестабильность системы федеральных органов исполнительной власти, в том числе и федеральных служб, которые постоянно либо объединяются, либо упраздняются, что, несомненно, сказывается и на осуществляемых ими функциях. В качестве иллюстрации можно сослаться на одно из последних решений руководства страны, в соответствии с которым был упразднен Росфиннадзор.

3. Особого внимания заслуживает проблема, касающаяся компетенции федеральных служб, их не только функций, но и полномочий и предметов ведения. Их административно-правовой статус настолько не определен, что по одному лишь их названию сложно разграничить какие из функций по контролю или по надзору осуществляет та или иная федеральная служба, либо они совмещают данные функции.

В некоторых работах при исследовании проблем административного надзора, к осуществляющим функции надзора причисляют такие федеральные службы, как Роспотребнадзор, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Росприроднадзор; в других утверждается, что многие федеральные службы, как например Федеральная налоговая служба не являются исключительно органами административного надзора, так как к основной их деятельности относится и осуществление функций по контролю. Среди органов, деятельность которых носит смешанный контрольно-надзорный характер, называют государственные инспекции, созданные как специальные контрольно-надзорные органы государственной исполнительной власти, включенные в структуру Федеральных Министерств, Федеральных служб и Федеральных агентств¹⁴.

В России нет федерального закона, определяющего правовой статус федеральных органов исполнительной власти, их единую систему и то место, которое эти органы занимают среди органов государственной власти, и как мы уже отмечали, есть указы Президента РФ, которыми установлены только система и структура этих органов.

Отсутствует федеральный закон и о контроле, а все представленные на сегодняшний день проекты о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле нуждаются в доработке и обсуждении юридическим сообществом.

К числу нормативных актов, которые в настоящее время регламентируют порядок проведения государственного контроля органами государственного управления, следует отнести Федеральный закон № 294 от 26.12. 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁵.

Под федеральным государственным контролем (надзором) в соответствии с этим законом понимается деятельность федеральных органов исполнительной власти, которые уполномочены на осуществление контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. При этом порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) применительно к соответствующей сфере деятельности на основании вышеназванного закона устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ, если этот порядок не установлен Федеральным законом. Следует обратить внимание на те положения в этом законе, где речь идет не только о федеральном, но и о региональном государственном контроле (надзоре), к которому относится деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, которые также уполномочены на осуществление государственного контроля (надзора), но только на территории этого субъекта РФ.

Однако, в данном законе не разграничены понятия контроля и надзора, а контроль (в ред. закона) осуществляется в отношении неподчиненных органов управления; сформулированные в нем способы и формы осуществления контроля и надзора являются для них едиными, не смотря на их самостоятельный характер деятельности и осуществление разных по содержанию функций государственного управления. Подводя итог, следует заметить, что устранение вышеназванных недостатков в жизнедеятельности России будет способствовать совершенствованию организации всей системы государственных органов и в том числе государственных органов исполнительной власти, а также способствовать эффективной реализации функции контроля.

II. Контроль как один из видов управленческой деятельности

Перечисляя группы общественных отношений, построенных в соответствии с основными видами административной деятельности органов государственного управления, Ю.М. Козлов выделял направления «связанные с осуществление контроля за исполнением принятых решений, за деятельностью подчиненных или подконтрольных органов, учреждений, предприятий и лиц»¹⁶.

В соответствии с Конституцией РФ, ее положениями о системе органов государственной власти, соответственно выделяются и виды осуществляемой ими государственной деятельности, с помощью которых реализуются функции государства.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10 Конституция Российской Федерации) и в тоже время каждый из них решает в процессе своей деятельности общие задачи, стоящие перед государством, в специфических формах и с помощью определенных методов.

Деятельность по осуществлению функции контроля понимается как часть управленческой деятельности по осуществлению функций государства, отличающаяся свои конкретным назначением, субъектами и объектами и специфическими методами ее осуществления. Эта деятельность в разной степени и в разных формах осуществляется всеми государственными органами, представляющими все ветви государственной власти. В связи с этим выделяются такие виды государственного контроля, как Парламентский контроль, судебный контроль и контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.

III. Контроль как метод управленческих действий

В арсенале методов воздействия со стороны государственных органов на происходящие в стране общественные процессы, на поведение управляемых важное место принадлежит методам управленческих действий. В юридической литературе они рассматриваются в качестве определенных способов или приемов, используемых органами государственного управления и их должностными лицами при осуществлении управления, производстве управленческих действий и возникающего при этом административного воздействия в отношении объектов, юридических и физических лиц.

При проведении классификации административно-правовых методов используются различные основания. Выделяются в основном традиционно используемые методы управления, среди которых называются в том числе такие, как осуществление контрольной и надзорной деятельности.

Однако, в одном из последних учебников по административному праву в разделе «Методы управленческих действий» есть специальная глава, посвященная только административному надзору. Отсутствует при этом рассмотрение контроля, как одного из методов управленческих действий, не дается его отличия от надзора¹⁷.

В тоже время в вышеуказанном учебнике надзор трактуется в качестве одного из видов контроля, осуществляемого, как правило, только для выяснения соответствия закону проводимых мероприятий (действий, решений)¹⁸.

В данном вопросе более предпочтительной является точка зрения А.В. Мартынова, который в своей докторской диссертации и монографии дал глубокий и серьезный анализ административному надзору и в определенной степени разграничил его с понятием контроля.

В тоже время перечисление, которое им предложено всех существующих видов контрольной деятельности представляется не совсем удачным из-за отсутствия четкого критерия, используемого для их классификации¹⁹.

Анализ работ Ю.М. Козлова позволяет утверждать о наличии в качестве самостоятельных методов управленческих действий как контроля, так и надзора. В настоящее время в работах представителей науки теории государства и права все чаще обсуждается проблема наблюдения (мониторинга), однако, развернутой его характеристики и соотношения наблюдения с контролем и надзором в работах Ю.М. Козлова не содержится.

Как нам представляется, наблюдение или мониторинг отличаются от контроля и надзора по следующим основаниям:

1) Не определен круг субъектов, призванных осуществлять функции наблюдения;

2) Не определен круг полномочий и их пределы при осуществлении наблюдения;

3) Законодательно не установлен круг объектов, в отношении которых может быть осуществлено наблюдение;

4) Нет перечня вопросов, по которым должно проводиться наблюдение в процессе осуществления контрольных действий;

5) Не установлено, какое же воздействие может быть на положении дел и на тех, в отношении кого осуществляется наблюдение.

В настоящее время проблемы мониторинга все чаще используются при осуществлении налогового контроля.

Ю.М. Козлов останавливается и на вопросах о соотношении контроля и проверки исполнения, считая, что они взаимосвязаны, что вытекают из стоящих перед ними общих задач. Разграничение контроля и проверки исполнения проводится им по объему деятельности и полномочиям. Определяя место проверок при осуществлении контрольной деятельности, Ю.М. Козлов отводит проверкам роль лишь составного элемента в этой деятельности, подчеркивая, что содержание контроля значительно шире проверки исполнения²⁰.

В настоящее время при осуществлении государственного контроля и административного надзора, основой возникновения их процедуры, в соответствии с действующей практикой их проведения, является проверка, а также на основании Федерального закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей план проведения новых проверок²¹.

IV. Контроль через призму административно-правовых контрольных правоотношений

В юридической литературе отмечается, что контроль, возникающий в системе организации и функционирования государственного управления, в настоящее время воспринимается и через административно-правовые контрольные правоотношения.

Применительно к государственному управлению административно-правовые контрольные правоотношения обозначаются в виде деятельности по установлению соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления, деятельности предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц или граждан требованиям закона и подзаконных актов, соблюдению ими этих требований.

Административно-правовые контрольные правоотношения, подчеркивается в юридической литературе, должны иметь четкое правовое закрепление их содержания, а также установленные в нормах права пределы деятельности государственных органов, осуществляющих контрольные функции. В связи с этим выделяются такие качества контроля, как их систематический характер, законность при реализации контроля, его результативность, оперативность, гласность, объективность, действенность.

При исследовании административно-правовых контрольных отношений среди таковых выделены как внутренние, так и внешние контрольные отношения. Причем последние связаны, по мнению Ю.Н. Старилова, «с осуществлением органами публичного управления функции контроля или надзора за не находящимися в их непосредственном служебном подчинении лицами и организациями (финансовый контроль, налоговой контроль, таможенный контроль, административный надзор)²²».

Встает в таком случае вопрос: 1) Чем же внешние контрольные отношения отличаются от тех отношений, которые осуществляются при проведении административного надзора? 2) А разве финансовый или же налоговый виды контроля не реализуются в виде действий (или бездействия) в отношении неподчиненных им органов (т. е. так же как это осуществляется при проведении надзорных мероприятий)? Тогда в чем же здесь усматривается основное отличие контроля от надзора, тем более и сама деятельность обозначена как контрольно-надзорная? Таким образом, можно прийти к выводу, что в данной интерпретации есть не только смещение, но и разграничение понятий контроля и надзора при явном переплетении выполняемых ими функций, а с другой – утверждение о надзоре как одном из видов контроля. Попытки разграничения понятий контроля и надзора предпринимаются постоянно, причем как на уровне аспирантских, кандидатских, так докторских исследований.

V. Контроль как один из способов обеспечения законности

Анализ контроля невозможен без освещения вопроса о роли контроля в качестве одного из способов обеспечения законности. Эта тема постоянно отражается в юридической литературе и, в особенности, в учебниках по административному праву, как прошлого, так и настоящего века. Эта тема нашла отражение не только в учебниках по советскому административному праву, но и в учебниках по советскому военно-административному праву²³.

В последнем из учебников Б.В. Россинского и Ю.Н. Старилова также содержится раздел, посвященный обеспечению законности в государственном управлении. Среди органов, осуществляющих контроль в сфере публичного управления названы только Президентский и Парламентский виды контроля, контроль органов исполнительной власти, а также судебный контроль и прокурорский надзор. Административный надзор, в отличие от контроля, был рассмотрен в данном учебнике при характеристике методов управленческих действий. Авторы данного учебника, анализируя контроль органов исполнительной власти с учетом, как они полагают, специфики и роли в государственном управлении отдельных органов исполнительной власти подразделяют его на:

– общий

– ведомственный

– надведомственный.

Такой подход к классификации контроля вызывает сложности в его разграничении и не объясняет разграничений контрольно-надзорных функций, имеющихся в указах Президента РФ.

В научной и учебной литературе констатируются положения и делается вывод о том, что в современной правовой доктрине отсутствует единая точка зрения относительно содержания и соотношения таких категорий как «контроль» и «надзор». Высказывается при этом мнение о том, что контроль и надзор являются двумя принципиально разными функциями, порождающие разные правоотношения, в рамках которых государство выступает в разной роли и соответственно, применяет разные приемы и средства²⁴.

Отсутствие четких критериев разграничения контроля и надзора дает основание для выдвижения разных концепций, которые множатся в обоснование особой важности контроля либо надзора. Так А.В. Мартынов считает, что «концептуальной основой разграничения контроля и надзора является то, что надзор в отличие от контроля имеет своей основополагающей целью обеспечение законности интересов государства, общества, субъектов предпринимательской деятельности и граждан»²⁵. Однако, так и хочется возразить уважаемому коллеге: а что, при проведении контроля не имеется такой же цели? А разве говоря о способах обеспечения законности в государственном управлении наряду с надзором не перечисляются разные виды контроля?

По разным критериям осуществляется и деление самого контроля на разные виды. Не перечисляя все из них, остановимся на делении контроля на внутренний и внешний, предложенной в свое время М.С. Студеникиной в ее монографии «Государственный контроль в сфере управления». Характеризуя эти виды контроля, М.С. Студеникина подчеркивает, что в отличие от внутреннего контроля, внешний контроль имеет специфические черты и наполняется особым социальным содержанием²⁶.

Так и хочется задать вопрос: а что, у внутреннего контроля это содержание разве не присутствует? В этой же работе далее утверждается, что именно во внешнем контроле сильно отражается специфика деятельности органа, его осуществляющего (судебный контроль, президентский контроль, парламентский контроль). Полагаем, что такая же сильная специфика присутствует и у контроля, осуществляемого органами государственной власти. И вполне резонно рассуждение А.В. Мартынова, утверждающего, что при такой классификации контроля очень трудно разграничить понятия внешнего надведомственного контроля и административного надзора. Полностью солидарна с его мнением, что «в данном случае административный надзор имеет общие черты как с функцией внутреннего, так и внешнего контроля»²⁷.

Монографические работы, появившиеся в последние годы С.М. Зырянова и А.В. Мартынова судя по их названиям, речь идет, прежде всего, о проблемах административного надзора²⁸.

В них административный надзор рассматривается и как особая форма публичного управления и как форма правоохранительной деятельности.

В тоже время хочется отметить, что в монографии А.В. Мартынова дан глубокий анализ не только административного надзора, но и государственного контроля. Обращая внимание на специализированный характер контроля, он рассматривает его проблемы, вопросы контрольной деятельности и контрольной власти, полагая, что административный надзор является формой и способом реализации контрольной власти.

Подводя итог, можно с уверенностью утверждать, что для дальнейшего развития науки административного права, одним из основных ее направлений является дальнейшая разработка как в научных исследованиях, так и в Российском законодательстве проблем контроля и надзора.

Зубарев С.М.,
и.о. заведующего кафедрой административного права и процесса
Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

Контроль и надзор в сфере государственного управления: общее и особенное

В настоящее время в связи с разработкой проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» решение вопроса о соотношении понятий контроля и надзора в сфере государственного управления обрело прикладное значение. Данная проблема всегда была в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Еще в 1974 г. М.С. Студеникина писала: «Контроль и надзор – эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ»²⁹.

Отсутствие терминологической определенности и сегодня приводит к смешению указанных понятий, использованию их как синонимов в нормативных правовых актах, что на практике существенно осложняет деятельность и проверяемых, и проверяющих. Ситуацию усугубляет и то обстоятельство, что отдельные ученые оправдывают такой подход, констатируя: «Разделение понятий «контроль» и «надзор» в настоящее время лишено практического смысла. Данная проблема представляется полностью надуманной и потерявшей актуальность. Понятия «контроль» и «надзор» современный законодатель использует как синонимы»³⁰. Как говорится комментарии излишне, но они нужны и для практики, и для нормотворчества, и оказывается для теории.

Для большей убедительности обратимся к трудам корифеев административного права, суждения которых имеют методологическое значение.

Ю.М. Козлов подчеркивал, что формы управленческой деятельности есть внешнее ее проявление, способ выражения содержания управленческой деятельности в конкретных условиях. Все формы имеют определенный юридический аспект, в чем усматривается их прямая связь с правовыми формами государственной деятельности, т. е. правоустановлением, правоприменением и охраной права³¹. Данный вывод в полной мере относится к контролю и надзору как формам управленческой деятельности.

В науке административного права аксиомой стало позиционирование надзора как «ограниченного, суженного» контроля, предметом которого является только законность деятельности подконтрольного объекта. По точному определению М.С. Студеникиной, административный надзор представляет собой «проверку установленных правил и норм, обеспечивающих условия для нормального функционирования данной отрасли управления. Для административного надзора характерно то, что орган, его осуществляющий, не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредотачивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил»³².

Таким образом, с одной стороны, контроль и надзор в сфере государственного управления имманентно взаимосвязаны, с другой, имеют определенную специфику как самостоятельные формы управленческой деятельности.

Используя данные выводы в качестве опорных, постараемся определить соотношение контроля и надзора в рамках разработанной нами модели системы контроля в сфере государственного управления. В отличие от узкого понимания системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности³³, нами поддерживается позиция Е.В. Шориной, согласно которой «понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов, не сводится к последней и не исчерпывается ею»³⁴. Обоснованная нами системная модель контроля сложнее, не сводится только к взаимодействию указанных элементов, а включает статичные, технологические и процессуальные компоненты³⁵.

По нашему мнению, система контроля в государственном управлении представляет собой единство (триаду) подсистем: организационно-функциональной структуры; механизма контроля; процесса контроля.

Организационно-функциональная структура контроля – это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля в сфере государственного управления. Ее содержание составляют цели, задачи, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля.

Механизм контроля – это совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на подконтрольные объекты в целях достижения их законного, целесообразного и эффективного функционирования. Соответственно, элементы – методы, средства, формы контроля.

Процесс контроля – это вид юридического процесса, представляющий собой установленный процессуальными нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий. Содержание процесса составляют определенные административные процедуры.

Организационно-функциональная структура относится к статичным элементам системы контроля, так как обладает большим постоянством и стабильностью и тем самым обеспечивает гомеостазис всей системы контроля, тогда как содержание ее технологической (механизм контроля) и процессуальной (процесс контроля) подсистем более динамично и мобильно, что позволяет оперативно корректировать контрольную деятельность с учетом изменяющейся обстановки.

Общее и особенное в содержании исследуемых понятий «контроль» и «надзор» позволит нам выявить анализ отдельных элементов системы контроля.

Таблица 1

Организационно-функциональная структура

Элемент | Контроль | Надзор
Цели | обеспечение эффективности, законности, целесообразности деятельности подконтрольных объектов | обеспечение законности деятельности поднадзорных объектов
Принципы | Общеправовые: демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. Специальные: объективность; систематичность; своевременность; непрерывность; полнота; конкретность; глубина; всесторонность; всеобщность; необходимость; достаточность. | Общеправовые: демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. Специальные: объективность; систематичность; властность; своевременность; непрерывность; полнота; конкретность; глубина; необходимость; достаточность.

Объект
(деятельность)

органов исполнительной власти; подчиненных (подведомственных) государственных органов, государственных предприятий и учреждений, их должностных лиц и государственных служащих;
в пределах переданных государственных полномочий: органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, их должностных лиц, муниципальных служащих

государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц

Предмет | законность, целесообразность, эффективность | законность в части соблюдения и исполнения общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность в определенной области
Субъекты | государственные органы, исходя из принципа разделения властей и места в системе государственного управления, институты гражданского общества, граждане | специально уполномоченные органы исполнительной власти, их структурные подразделения и должностные лица
Виды | государственный (президентский, парламентский, судебный, правительственный, правозащитный, финансовый, прокурорский надзор, ведомственный, внутриведомственный); общественный | внешний (в сферах государственного управления); внутренний (в системе государственного аппарата)

Механизм контроля

Элемент | Контроль | Надзор
Метод | прямого и косвенного воздействия; административный; самоуправления | административный
Средства | контрольный статус, контрольная компетенция, контрольные полномочия, контрольные процедуры, дисциплинарная ответственность | надзорный статус, надзорная компетенция, надзорные полномочия, надзорные процедуры, административное принуждение
Формы | общие: проверка, заслушивание, отчет, предоставление информации; специальные: в зависимости от вида контроля | проверка

Процесс контроля

Характеристика | Контроль | Надзор
Функциональная | доминирует функция корректирования управленческой деятельности | доминирует функция правоохраны

Содержательная

включает позитивные (управленческие) контрольные процедуры. Юридическим результатом является документ, содержащий предложения по улучшению управленческой деятельности, устранению выявленных недостатков и т. п.
По итогам контроля возможны юрисдикционные процедуры – привлечение виновных к юридической ответственности, как правило, к дисциплинарной.

включает комплекс позитивных (управленческих) и, в большей мере, административно-юрисдикционных (охранительных) процедур по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, восстановлению установленного правопорядка. По итогам надзора, как правило, производится привлечение виновных к административной ответственности.

Таким образом, можно сделать несколько выводов об общем и особенном у контроля и административного надзора:

1) цели надзора значительно уже контрольных, они ограничены только обеспечением законности деятельности поднадзорных объектов;

2) осуществление контроля и надзора базируется на единых общеправовых принципах. Однако имеются различия в специальных принципах: надзор всегда бывает властным, но не обладает всесторонностью и всеобщностью;

3) объектом контроля является деятельность органов исполнительной власти (в рамках разделения властей), подчиненных (подведомственных) государственных органов, государственных предприятий и учреждений, а также органов местного самоуправления, иных организаций в части переданных государственных полномочий. При проведении административного надзора в отношении поднадзорных объектов отсутствует организационная подчиненность. В зависимости от предмета надзор может распространяться на деятельность государственных и муниципальных органов, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, граждан. Как правило, надзор носит узконаправленный характер и ограничивается только проверкой деятельности юридических и физических лиц по соблюдению определенных правил безопасности в отдельных сферах жизнедеятельности, тогда как контролю подвергается вся деятельность (линейный контроль) или какое-то направление деятельности (функциональный контроль) подконтрольного объекта;

4) в процессе контроля устанавливается законность, целесообразность, а также эффективность функционирования подконтрольных объектов, а предметом надзора выступает только законность деятельности поднадзорного объекта в части соблюдения и исполнения им общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность в определенной области;

5) при осуществлении контроля используются различные методы и средства воздействия на подконтрольный объект, тогда как надзор оперирует только одним методом – административно-властным и присущими ему средствами воздействия. При этом не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора (за исключением случаев применения субъектом административного надзора временного запрета деятельности организации, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии и т. п.). В отличие от надзора субъекты контроля способны оказывать корректирующее воздействие на подконтрольный объект как в процессе, так и после завершения контрольного мероприятия;

6) строгое ограничение средств надзора правовыми рамками. Административный надзор осуществляется только в рамках процедур, установленных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами. Например, порядок проведения надзорных мероприятий в сфере предпринимательства установлен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (как правило, административными регламентами). В отличие от надзора средства осуществления контроля могут быть установлены не нормативными правовыми актами, а локальными актами государственных органов. Более того, контроль, проводимый руководителем в отношении подчиненных работников государственного аппарата, не требует дополнительной правовой регламентации;

7) только при проведении надзора допускается возможность применения средств административного принуждения в случаях возникновения угроз безопасности различным объектам или обнаружения правонарушений. Это могут быть как административно- предупредительные (личный досмотр граждан в аэропорту, карантин) или административно-пресекательные меры (административное задержание правонарушителя, временный запрет деятельности), так и меры административно-процессуального обеспечения (изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей) либо меры административного наказания. Тем самым субъекты административного надзора одновременно являются органами административной юрисдикции. В отличие от них контролирующие органы административно-принудительными полномочиями не обладают, а могут использовать только дисциплинарное принуждение;

8) единственной формой осуществления административного надзора является проверка, тогда как контроль обладает более широким арсеналом форм: отчеты, заслушивания, экспертизы, запросы, истребование документов и др.

9) в контрольных процедурах превалирует функция корректирования, которая предполагает совершение вышестоящим органом исполнительной власти или уполномоченным должностным лицом ряда позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подчиненных органа исполнительной власти (структурного подразделения, государственного служащего) или организации требованиям законов или иных нормативных правовых актов и корректирование выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами. Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохране – привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. Если по результатам контроля будут установлены признаки состава административного правонарушения или преступления, то соответствующие материалы передаются в компетентные органы.

Административно-надзорная деятельность в большей степени носит не управленческий, а юрисдикционный, правоохранительный характер. Надзорные полномочия уполномоченных органов и должностных лиц непосредственно связаны с административным принуждением и направлены на строгое и точное исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства. Поэтому надзорная деятельность включает комплекс управленческих процедур (например, планирование, организация проверок) и, в большей мере, административно-юрисдикционных производств по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, восстановлению установленного правопорядка и привлечению виновных к административной ответственности.

Мигачев Ю.И.,
доктор юридических наук, профессор кафедры
административного права и процесса
Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

Мигачева Е.В.,
кандидат юридических наук, доцент кафедры
международного и конституционного права
Московского государственного лингвистического университета

Контроль в сфере государственного управления в зарубежных государствах

Контроль в сфере государственного управления в зарубежных государствах представляет собой деятельность государственных органов по анализу информации об управленческих процессах, выявлению нарушений правовых норм и целей деятельности субъектов государственного управления, а также по принятию мер, направленных на устранение выявленных нарушений. Формы контрольной деятельности зависят от ряда факторов: государственного и общественного строя, правовой системы, уровня развития демократии и ряда других³⁶.

Классификация органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственного управления в зарубежных государствах, может быть осуществлена по различным основаниям.

С точки зрения предмета контроля можно выделить, органы конституционного контроля (например, конституционные суды), а также органы, осуществляющие контрольную деятельность в других сферах³⁷.

По методам деятельности различаются органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования.

По составу и процедуре принятия решений можно выделить единоличные и коллегиальные контрольные органы.

Одной из важнейших форм контроля в сфере государственного управления в зарубежных государствах является деятельность счетных палат. Государственная счетная палата является высшим органом государственного контроля. В сфере своей компетенции она полновластна. Общая функция осуществления высшего финансового контроля предполагает наделение счетных палат сходными задачами и компетенцией³⁸.

Законодательство зарубежных стран, определяющее процедуры осуществления контрольных действий счетными палатами, различно. Как правило, конституции устанавливают общие принципы контрольной деятельности, а законы о счетных палатах – основные правила контрольной процедуры, причем это сделано в достаточно обобщенном виде. Детальная же разработка всех стадий контрольного производства устанавливается в подзаконных актах.

Практически все счетные палаты наделены правом осуществлять контроль за финансовой деятельностью установленных законом субъектов, с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности этой деятельности.

Представители счетных палат для выполнения возложенных на них задач наделяются правом свободного доступа к помещениям и необходимым документам контролируемого объекта. Этому праву в законодательстве корреспондируется обязанность представителей контролируемых органов обеспечить свободу такого доступа. Причем, например, в Польше уклонение от контроля со стороны Верховной контрольной палаты в форме непредставления ее работникам необходимых для контроля документов либо предоставления не соответствующей истине информации о выполнении предложений, сделанных Палатой по результатам контроля, наказывается лишением свободы на срок до трех месяцев либо значительным штрафом.

Можно определить следующие основные задачи счетных палат, сформулированные в законодательстве зарубежных государств:

– контроль за исполнением государственного бюджета (Италия, Португалия, Франция);

– контроль за государственными доходами и расходами (Греция, ФРГ);

– контроль за финансовой деятельностью различных органов государства (Австрия, США).

Так, в ФРГ органом создана Федеральная счетная палата. В рамках своих задач, определенных законом, Федеральная счетная палата оказывает помощь Бундестагу, Бундесрату и Федеральному правительству.

Членами Федеральной счетной палаты являются Председатель и вице-председатели, а также начальники отделов и секторов финансового контроля. Палата располагает необходимым количеством ревизоров различного ранга и других служащих. Федеральная счетная палата проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой. Деятельность Палаты регулируется законом «О Федеральной счетной палате».

Конституция ФРГ устанавливает, что Федеральная счетная палата проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой.

Палата обязана ежегодно представлять отчет Бундестагу, Бундесрату и Федеральному правительству.

Закон «О Федеральной счетной палате» определяет полномочия данного органа при осуществлении возложенных на него задач, а также пределы его контрольных полномочий.

В ходе контроля Федеральная счетная палата:

– проверяет соответствие доходов и расходов, предусмотренных бюджетом;

– проверяет соблюдение принципов и норм исполнения бюджета, установленных законом о бюджете;

– обобщает результаты проверки деятельности предприятий, обладающих правосубъектностью.

Палата анализирует обнаруженные в ходе проверок нарушения и в форме замечаний предлагает проведение соответствующих профилактических мероприятий.

По вопросам особой значимости Палата имеет право в любой момент войти с представлением в Бундестаг, Бундесрат и Федеральное правительство. Причем, если такое представление вносится только в Бундестаг и Бундесрат, Федеральная счетная палата обязана уведомить об этом и Федеральное правительство.

Закон «О Федеральной счетной палате» предусматривает особый порядок проведения контрольных мероприятий, если речь идет о расходах, которые должны быть сохранены в тайне. В этом случае проект бюджета может определить, что проверка исполнения подобных статей государственного бюджета осуществляется только компетентной коллегией при содействии Председателя Палаты или вице-председателя либо только Председателем Палаты. Закон допускает привлечение в таком случае для оказания помощи других чиновников.

В структурном отношении Палата состоит из отделов финансового контроля, секторов финансового контроля, а также контрольных групп, создаваемых для выполнения определенных задач. Управление Палатой возложено на Отдел при Председателе Палаты.

Формой контроля в сфере государственного управления в зарубежных государствах является также деятельность омбудсмена – специально назначаемого или избираемого независимого должностного лица, которое выступает посредником в административных спорах, контролирует соблюдение прав человека органами исполнительной власти и уполномочено в этих целях проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. Институт омбудсмена занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищает права граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников. Сегодня институт омбудсмена по справедливости считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля.

Институт омбудсмена возник в начале XVIII века в Швеции. Само понятие «омбудсмен» происходит от слова «umbud», что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет, либо лицо, которое было переводчиком или представителем других лиц. Затем этот институт был создан в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, Великобритании и т. д. Идея омбудсмена широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки. В настоящее время существует более 100 омбудсменов в различных странах мира, в разных странах это должностное лицо может называться по-разному: медиатор, проведор, уполномоченный по правам граждан³⁹.

Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления и требуется дополнительная защита прав граждан против административного произвола.

Деятельность омбудсмена широко открыта общественности. В большинстве стран мира при вступлении в должность омбудсмены приносят присягу.

Деятельность омбудсмена ограничена определенным сроком, считая с момента принесения присяги. Этот срок колеблется от двух лет в Австралии до пяти лет в Новой Зеландии, в Швеции, Великобритании, Португалии и т. д. омбудсмен работает в течение четырех лет, во Франции назначается на шестилетний срок.

Институт омбудсмена может быть как единоличным, так и коллективным. В некоторых государствах институт омбудсмена предусмотрен только на региональном уровне. Например, в США омбудсмены действуют только в штатах.

Деятельность омбудсменов распространяется, прежде всего, на сферу государственного управления и связана с защитой гражданских прав. При оценке правильности поведения должностных лиц омбудсмен исходит не только из формально-юридических требований, но и из таких критериев, как беспристрастность, уважение человеческого достоинства, справедливость. Омбудсмен выступает как независимый публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и органами исполнительной власти, призванный законными средствами обеспечить защищенность прав и законных интересов граждан в административно-правовых конфликтах. В связи с этим институт омбудсмена следует рассматривать как организационно-правовой механизм разрешения административно-правовых споров и гарантию защиты гражданских прав. Омбудсмен не имеет права принимать императивные решения, обладающие силой юрисдикционного акта. Как правило, он может выносить такие решения, как предостережения, рекомендации, уведомления, предупреждения, напоминающие о законных обязанностях.

В зарубежных государствах выделяется две организационно-правовые формы института омбудсмена:

– омбудсмен, действующий в рамках представительной власти как ее самостоятельный институт (легислатурный омбудсмен). Эта форма института омбудсмена являются наиболее распространенной, характерной для большинства государств. Легислатурный омбудсмен избирается или назначается парламентом в качестве своего представителя по контролю за соблюдением прав человека в процессе управленческой деятельности. Этот омбудсмен независим в своих действиях от властей. Он осуществляет свои функции от своего имени, самостоятельно;

– омбудсмен, действующий в качестве органа в рамках исполнительной власти (правительственный омбудсмен). Эти омбудсмены подотчетны исполнительной власти и назначаются ею или при ее активном участии на центральном и региональном уровнях. Например, во Франции медиатор входит в состав Совета министров.

В ряде государств существуют смешанные системы службы омбудсмена. В США, например, на уровне штатов действуют как легислатурные, так и назначаемые администрацией омбудсмены. Легислатурные омбудсмены избираются законодательными собраниями штатов и призваны рассматривать обращения граждан. Другие омбудсмены назначаются губернатором штата единолично или с участием законодательного собрания и в своей деятельности подотчетны губернатору штата. Они информируют граждан о доступных им правовых средствах защиты, не принимая участие в рассмотрении поступивших жалоб.

Законодательством определяется порядок обращения граждан к омбудсмену, основные формы его деятельности, его компетенция (право истребовать необходимые документы, вызывать необходимых лиц для получения разъяснений, а также формы отчетности и ответственность); а также обязанности административных органов и должностных лиц выполнять требования и рекомендации омбудсмена. Важным элементом статуса омбудсмена в ряде зарубежных государств является наличие у него иммунитета, т. е. он попользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является рассмотрение жалоб граждан, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. В большинстве государств омбудсмен рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Омбудсмен наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий. По общему правилу он имеет право посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации. Никто не должен препятствовать омбудсмену в осуществлении его права. От всех органов и организаций, а также от их должностных лиц и государственных служащих, кроме судей, он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения. Соответствующие структуры обязаны предоставлять омбудсмену нужные сведения.

После завершения расследования и рассмотрения жалобы омбудсмен составляет отчет, в котором содержатся рекомендации, касающиеся существа дела. Этот отчет направляется гражданину, обратившемуся с жалобой, а также должностному лицу, действия которого обжалуются, и руководителю его ведомства. Во многих странах закон предусматривает обязанность руководителя ведомства проинформировать омбудсмена о том, какие меры он намерен предпринять для устранения допущенных нарушений.

О результатах своей деятельности и проведенных расследованиях омбудсмен ежегодно составляет доклады, которые представляются парламенту. Во многих странах подлежат обязательному опубликованию.

Важную роль в сфере государственного управления играет судебный контроль. Под судебным контролем в сфере государственного управления понимается контроль, осуществляемый в процессе деятельности судебных органов, наделенных правом разрешать конфликты, возникающие из административных правоотношений. Он осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностями характера взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти – исполнительной и судебной. Этот контроль осуществляется судебным органом, являющимся независимым от сторон спора и имеющим право выносить обязательные к исполнению решения. К судебным органам, осуществляющим контроль в данной сфере, относятся конституционные суды, общие суды и административные суды.⁴⁰

Судебный контроль осуществляется только на основании заявления лица, права и интересы которого были затронуты незаконным административным актом. Обращение заявителя должно содержать указание на то, какое из его прав нарушено и какой орган (лицо) должен нести за это ответственность. Доводы, используемые для обоснования претензии заявителя, должны иметь характер правовых аргументов.

Судебный контроль осуществляется в рамках, установленных принципами и нормами судопроизводства, которые служат гарантией беспристрастности и объективности судебного контроля.

Важнейшим направлением судебного контроля в сфере государственного управления является контроль за конституционностью актов органов исполнительной власти. В зарубежных государствах конституционный контроль представлен главным образом тремя видами органов: общими судами (последней инстанцией является Верховный суд страны), конституционными судами и конституционными советами.

Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права – США, Австралии, Канаде. При рассмотрении судом уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности применяемого акта. В этом случае обычный процесс прерывается (откладывается) и начинается разбирательство другого вопроса – о конституционности акта. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возобновлению. Акт, признанный неконституционным, не применяется судами, административными и другими органами государства и таким образом лишается реального значения.

В государствах Европы созданы специальные органы в виде конституционных судов и конституционных советов. Помимо функций конституционного контроля они выполняют и другие задачи: рассматривают споры о компетенции высших органов государства, в федерациях – споры о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью выборов президента республики (иногда и депутатов парламента) и проведения референдума, рассматривают обвинения, выдвигаемые против президента и членов правительства, и т. д.

Конституционные суды не рассматривают уголовных или гражданских дел. В отличие от Верховных судов, которые избираются или назначаются каким-либо одним органом (парламентом, президентом, хотя иногда и при согласии другого органа), конституционные суды, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам.

Конституционный совет – это не судебный орган. Он рассматривает вопрос о конституционности того или иного закона, административного акта и иного мероприятия не путем обсуждения по правилам судебной процедуры, а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов суда по данному вопросу.

Говоря о судебном контроле за соответствием актов органов исполнительной власти общему законодательству, следует отметить, что в настоящее время в зарубежных государствах сложились две системы такого контроля:

– контроль, осуществляемый общими судами (в США, Великобритании, Дании и других) Данный подход присущ англосаксонской системе права. В ряде государств англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия и другие) наряду с общими судами создаются органы административной юрисдикции в виде административных трибуналов, которые действуют в рамках исполнительной власти, которые не являются судебными органами в собственном смысле слова;

– контроль, осуществляемый административными судами (Германия, Франция). Такой подход присущ континентальной системе права.

Сущность судебного контроля в сфере государственного управления в зарубежных государствах определяется тем, что суд определяет следующее: издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; соответствует ли акт цели, которую преследует закон; что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти.

Обжалуя в суд административный акт либо отказ в издании акта, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. Данный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и необоснованность требований гражданина. Задача суда – исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон.

Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и о необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд лишь оставляет обжалуемый акт в силе либо признает его недействительным и обязывает орган, должностное лицо удовлетворить требования гражданина, решив вопрос по существу.

Таким образом, в зарубежных государствах действует определенный механизм судебного контроля в сфере государственного управления в целях защиты гражданских прав и свобод. Различия в механизмах этого контроля обусловлены предусмотренными национальным законодательством особенностями судебных систем, а также процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

Стахов А.И.,
заведующий отделом административно-правовых исследований
Российского государственного университета правосудия,
доктор юридических наук, профессор

Пресекательно-восстановительные меры и процедуры как современные средства и технологии государственного контроля и надзора в России

В своем послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин просил Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов.

В этой связи представляется своевременным оценить достигнутый уровень кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора органами исполнительной власти в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. С позиции предложенного подхода предлагается выделить два однородных массива (комплекса) административно-принудительных мер, применяемых контрольно-надзорными органами исполнительной власти:

1) комплекс административно-принудительных мер, который образуют кодифицированные меры административной ответственности (административные наказания) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ и поэтому применяемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях;

2) комплекс несистематизированных административно-принудительных мер, перечень которых, основания применения, а также процедуры, в соответствии с которыми применяются данные меры, закреплены в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти по осуществлению функций государственного контроля и надзора, возложенных на данные органы.

Основаниями применения административно-принудительных мер в порядке производства по делам об административных правонарушениях является совершаемое или совершенное административное правонарушение, выделяемое в ст. 2.1 КоАП РФ в качестве самостоятельного вида неправомерного поведения физического или юридического лица. Подготавливаемое административное правонарушение, а также иные варианты неправомерного поведения, выделяемые законодателем (в том числе, дисциплинарный проступок, преступление и др.) основаниями применения данных мер не являются.

Рассматриваемые административно-принудительные меры сопоставимо с основными задачами производства по делам об административных правонарушениях применяются с целью привлечения к административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение, и поэтому направлены:

– на выявление события (факта) административного правонарушения;

– прекращение (пресечение) совершаемого административного правонарушения;

– установление состава административного правонарушения;

– компенсацию вреда, причиненного административным правонарушением;

– установление и устранение причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Последствия, наступающие для юридического или физического лица в результате применения выделенного комплекса принудительных мер, должны, по сути, компенсировать вред, причиненный административным правонарушением, и поэтому являются бременем, карой, наказанием юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего административное правонарушение.

Вскрытая целенаправленность и характер последствий административно-принудительных мер, применяемых в порядке производства по делам об административных правонарушениях, позволяет считать их пресекательно-наказательными для юридического лица или индивидуального предпринимателя, совершающего или совершившего административное правонарушение. Соответственно комплекс предусмотренных КоАП РФ мер административной ответственности (административных наказаний) и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей контрольно-надзорным органом исполнительной власти, предлагается рассматривать в качестве пресекательно-наказательных средств государственного контроля и надзора.

Комплекс административно-принудительных мер, применяемых органами исполнительной власти в целях осуществления возложенных функций государственного контроля и надзора, а также процедуры применения данных мер закреплены в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», многочисленных законах и подзаконных актах, регламентирующих отдельные сферы (отрасли) и направления (виды) государственного контроля и надзора, осуществляемых указанными органами. Данные административно-принудительные меры по целенаправленности и характеру являются пресекательно-восстановительными. Соответственно можно говорить о пресекательно-восстановительных средствах государственного контроля и надзора, к которым относятся: рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов; отбор и проведение исследований образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда; выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований; приостановление действия лицензии; снятие товара с производства и т. п.

Основанием применения выделяемых средств государственного контроля и надзора являются: 1) неправомерный вариант поведения юридического или индивидуального предпринимателя, который называется «нарушение обязательных требований»; 2) угрозы безопасности техногенного, природного, иного рода, причинно связанные с нарушениями обязательных требований.

При таком законодательном подходе нарушения обязательных требований официально не признаются административными правонарушениями, но многократно указываются в нормах ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁴¹, а также нормах федеральных законов отраслевого и специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора органов исполнительной власти. К примеру, к нарушениям обязательных требований можно отнести нарушение лицензиатом лицензионных требований⁴², нарушение антимонопольного законодательства⁴³, нарушение законодательства о налогах и сборах⁴⁴ и др.).

Угрозы безопасности техногенного, природного, иного рода, причинно связанные с нарушениями обязательных требований, формально выделяются в нормах законодательства, устанавливающего порядок государственного контроля и надзора органов исполнительной власти. К примеру, угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угроза чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера⁴⁵, угроза возникновения пожара⁴⁶, угроза совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса или нарушений субъектами транспортной инфраструктуры, перевозчиками, застройщиками объектов транспортной инфраструктуры требований по обеспечению транспортной безопасности⁴⁷, угроза возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера⁴⁸ и др.

При избранном подходе законодателя до настоящего времени отсутствуют официальные дефиниции, позволяющие выделить признаки и состав нарушений обязательных требований, выявляемых, пресекаемых и устраняемых за рамками производства по делам об административных правонарушениях, а также угрозы безопасности, причинно связанной с таким деянием.

На мой взгляд, нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предлагается понимать как выявляемый в ходе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый активными действиями проверяемого лица) вред и поэтому влекущее применение комплекса специальных (пресекательно-восстановительных) мер административного принуждения.

С позиции предложенного подхода угрозы безопасности могут служить критериями оценки вреда, причиняемого нарушением обязательных требований. В этой связи можно предложить в законах выделять факторы и условия, определяющие тот или иной уровень безопасности нарушений обязательных требований в соответствующих сферах или направлениях государственного контроля и надзора. Сопоставимо с выделенными уровнями угроз безопасности логично определить адекватные им пресекательно-восстановительные меры, применяемые контрольно-надзорными органами. К примеру, в Постановлении Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» формально выделены три уровня транспортной безопасности и адекватные им меры обеспечения безопасности.

Приведенные дефиниции нарушения обязательных требований и причинно-связанных с ними угроз безопасности позволяют сделать вывод, что комплекс административно-принудительных мер, применяемых органом исполнительной власти в ходе осуществления государственного контроля и надзора, нацелен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, допускаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, нейтрализацию угроз безопасности и вреда, причинно связанных с нарушением обязательных требований, а также восстановление нарушенного правового положения.

В данном случае неблагоприятные последствия, наступающие для юридического или физического лица, допустившего нарушение обязательных требований, призваны ограничить либо устранить в полной мере угрозы безопасности и вред, которые причинно связаны с нарушением обязательных требований, а также восстановить нарушенное правовое положение и поэтому являются для проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя не наказательными, а восстановительными.

Оценивая порядок осуществления органами исполнительной власти государственного контроля и надзора, следует подчеркнуть, что при отсутствии четких и ясных критериев квалификации деяний юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, влекущих применения пресекательно-восстановительных мер, до настоящего времени отсутствуют детально регламентированные законодательные процедуры применения данных мер, которые в контексте избранной темы можно назвать современными технологиями или процедурами государственного контроля и надзора.

К примеру, до настоящего времени отсутствуют законодательные контрольно-надзорные технологии (процедуры) рассмотрения документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; обследования используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов; отбора и проведения исследований образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, выдачи предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановки производства и реализации продукции и др.

При этом следует отметить множество подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, в которых при отсутствии соответствующей законодательной нормы органами исполнительной власти предприняты попытки фрагментарной разработки контрольно-надзорных технологий (процедур) применения пресекательно-восстановительных мер. К примеру, предусматривается обязательное присутствие проверяющего лица и (или) проверяемого в ходе реализации указанных мер⁴⁹, устанавливаются требования документального оформления действий по применению отдельных пресекательно-восстановительных мер (к примеру, требования к оформлению предписания о приостановке производства и реализации продуктов⁵⁰; образцы уведомлений о приостановлении и возобновлении лицензии⁵¹). Кроме того, имеют место случаи, когда технологии (процедуры) применения пресекательно-восстановительных мер определяются письмами контрольно-надзорных органов исполнительной власти⁵².

При достигнутом уровне законодательной регламентации технологий (процедур) применения пресекательно-восстановительных мер, следует заметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ результаты контрольно-надзорных проверок допускаются в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, совершенным юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Соответственно выявленные нарушения обязательных требований, с одной стороны, квалифицируются контрольно-надзорным органом как правонарушения, влекущие применение мер административного принуждения пресекательно-восстановительного характера, которые, по сути, связаны с делом об административном правонарушении, возбуждаемым в отношении проверяемого лица, но применяются за рамками производства по делам об административных правонарушениях (выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензии и др.).

С другой стороны, выявляемые нарушения обязательных требований по окончании проверки переквалифицируются контрольно-надзорным органом в административные правонарушения, путем составления соответствующего протокола об административном правонарушении в отношении проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя.

При таком законодательном подходе безусловное требование ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ о необходимости соблюдения всякого закона при сборе доказательств по делу об административном правонарушении, а также презумпция невиновности, закрепленная в КоАП РФ, заставляют задуматься о качестве доказательственной базы, собранной контрольно-надзорным органом исполнительной власти при помощи пресекательно-восстановительных мер, порядок применения которых законодателем не определен.

Кроме того, отсутствие в КоАП РФ возможности для освобождения от административной ответственности в случае применения пресекательно-восстановительных мер (к примеру, приостановления действия лицензии, выдачи предписания, снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров) снижает мотивацию правонарушителя в оперативном устранении допущенных нарушений обязательных требований.

Эти и некоторые другие обстоятельства позволяют говорить о необходимости разработки в России единого процессуального закона административно-правового принуждения (Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации), который смог бы собрать в единый комплекспресекательно-восстановительные и пресекательно-наказательные меры, применяемые органами исполнительной власти в сфере государственного контроля и надзора, и главное – гармонизировать технологии (процедуры)применения таких мер. При таком подходе материальные нормы КоАП РФ, регулирующие административную ответственность, логично закрепить в Кодексе Российской Федерации об административной ответственности.

Спиридонов П.Е.,
доцент кафедры теории и истории государства и
права Санкт-Петербургского университета
ГПС МЧС России, кандидат юридических наук

Контрольно-надзорная деятельность и административный процесс: вопросы соотношения

В настоящее время со стороны ученых не ослабевает внимание к государственному управлению. Это связано с тем, что условия, в которых оно осуществляется, постоянно изменяются, также на него влияют международная, внутриполитическая обстановка, экономическая ситуация. В связи с тем, что государственное управление необходимо адаптировать к постоянно меняющимся условиям, поэтому происходит постоянное изменение порядка осуществления государственного контроля, а это, в свою очередь, влияет и на теоретические представления о нем. Государственный контроль обычно рассматривают как функцию государственного управления, органов государственной власти.

Так, Ю.М. Козлов отмечал, что контроль, являясь одной из основных функций управленческой деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом особенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности⁵³.

Следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о том, что в системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Контроль выявляет соотношение сущего (фактического) и должного (того, что должно быть). Он необходим для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов⁵⁴.

В то же время, представляется, если рассматривать государственный контроль как функцию государственного управления, то это приводит и к определенным отрицательным явлениям. В частности, к увеличению контролирующих органов, на что обращает вниманием С.М. Зубарев. По справедливому замечанию С.М. Зубарева, действительно возросло количество субъектов, реализующих контрольную функцию государственного управления, к которым относятся теперь не только органы исполнительной власти, но и счетные палаты, органы прокуратуры, уполномоченные по правам человека и другие институты гражданского общества⁵⁵.

Некоторые авторы уже приходят к мнению, что по причине ярко выраженного самостоятельного характера деятельности контролирующих органов и их должностных лиц приводит к образованию такой независимой ветви государственной власти, как контрольной⁵⁶.

Так, по мнению Ф.С. Бородина, контрольно-надзорные процедуры являются разновидностью административных процедур и понимаются как официально установленные действия органа исполнительной власти, имеющие фиксированное начало (юридический факт), четко определенные стадии и сроки исполнения действия, а также юридически фиксируемый результат в виде стандарта исполнения; правое регулирование осуществляется административными регламентами⁵⁷.

А.В. Мартынов полагает, что контрольные функции имеют сложную управленческую правовую природу, так как с одной стороны ею занимаются все ветви государственной власти, а с другой – контролирующая деятельность имеет ярко выраженный самостоятельный характер, что позволяет выделить такую независимую ветвь государственной власти как контрольную, под которой понимается самостоятельная и независимая деятельность органов государства (государственного аппарата), которая направлена на достижение определенных управленческих задач и целей, осуществляемая в определенной процессуальной форме и с использованием собственных методов управляющего воздействия⁵⁸.

А.Б. Зеленцов и И.Г. Тимошенко предлагают рассмотреть государственный контроля в другом качестве. По их мнению, административный контроль в сфере публичного управления – это контроль, осуществляемый органами и должностными лицами администрации внутри системы исполнительной власти⁵⁹. Также указанные авторы полагают, что административный контроль в современный период неразрывно связан с важнейшими сторонами деятельности органов исполнительной власти и осуществляется по следующим направлениям:

− контроль за рациональным использованием финансовых, материальных и трудовых ресурсов, экономичностью и эффективностью деятельности административного аппарата;

− контроль за добросовестным выполнением служебных обязанностей;

− контроль за комплектованием управленческого аппарата; повышением уровня его профессиональной подготовки;

− контроль за соответствием административной деятельности, ее форм и методов правовым и этическим нормам, а в некоторых странах и религиозным нормоустановлениям;

− контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в процессе административной деятельности, включая разрешение административно-правовых конфликтов.

М.Н. Кудилинский полагает, что «соблюдение положений действующих в государстве нормативных актов, независимо от их уровня и принявших (издавших) органов и должностных лиц, обеспечивается в значительной степени контрольной деятельностью государства. Нарушение закона, совершенное как властным, так и невластным субъектом, должно быть выявлено и пресечено. Однако нельзя не признать, что совершение правонарушений в системе государственного управления потенциально опаснее, так как оно может повлечь за собой негативное воздействие на соответствующую сферу общественной жизни в целом, тогда как последствия правонарушения, совершенного невластным субъектом, в большинстве случаев локальны и не оказывают непосредственного и немедленного негативного влияния на соответствующую сферу общественной жизни. Таким образом, специфика внутреннего контроля заключается в том, что он направлен на обеспечение законности, подразумевающей прежде всего обеспечение нормального функционирования системы государственного управления. Для внешнего контроля обеспечение законности не связано непосредственным образом с эффективностью деятельности подконтрольных субъектов и весьма опосредованно связано с функционированием соответствующих сфер общественной жизни в целом»⁶⁰.

М.Н. Кудилинский справедливо отмечает, что государственный контроль ни в коем случае не должен рассматриваться как самодостаточная и тем более самоценная деятельность. При этом контроль вторичен по отношению как к управляющей, регулирующей деятельности государства, так и к подконтрольной деятельности властных и невластных субъектов, он немыслим в отрыве от них⁶¹.

Зубарев С.М., рассматривая контроль как вид административного процесса, выделяет такие его стадии:

1) нормативное установление стандартов функционирования органов исполнительной власти;

2) самоконтроль объектов контроля;

3) мониторинг состояния объекта контроля;

4) корректирование отклонений от установленных стандартов;

5) оценка эффективности контроля⁶².

Однако представляется, что нельзя придавать государственному контролю чрезмерно важное значение, так как это может привести и уже приводит к значительным перекосам в системе государственного управления. Конечно, нельзя отрицать, что контроль – это важная составляющая часть государственного управления, но все же именно исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти является тем видом деятельности, которая позволяет быть государству эффективным. С другой стороны, без государственного контроля соответствующие органы государственного управления не имеют возможности отслеживать результаты исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Поэтому полагаем, что государственный контроль необходимо рассматривать не как функцию государственного управления, а как стадию государственно-управленческой деятельности, а, по сути, и административного процесса.

Исходя из этого, стадиями административного процесса будут являться:

1) возбуждение административного дела (при необходимости в этой стадии присутствует и этап расследования);

2) рассмотрение административного дела;

3) исполнение решения.

4) обжалование (опротестование) решения;

5) контроль (надзор)⁶³ за деятельностью, за исполнением решения.

При этом четвертая и пятая стадии имеют серьезные особенности:

а) стадия обжалования является факультативной и может не возникнуть, если все стороны согласны с решением;

б) особенности стадии контроля обусловлены его осуществлением, т. е. оно может осуществляться и в отношении органов государственной власти, и в отношении негосударственных организаций, а также граждан, он может быть внутриведомственным и надведомственным и т. п.

Из такой структуры государственного управления, административного процесса будет следовать, что за результат государственно-управленческой деятельности будут отвечать не только конкретные исполнители, но и контролирующие органы и их должностные лица, т. е. необходимо увязать деятельность контролирующих (надзирающих) органов на результат. Если такие органы отдают обязательные для исполнения указания, то и нести ответственность должны также эти органы государственной власти и их должностные лица,

В данной работе следует привести мнение Д.С. Виташова, который считает, что основным содержанием процесса контроля является соотнесение результатов работы с показателями и стандартами, предусмотренными планами или регламентами. При этом, основным предназначением контроля является повышение эффективности других процессов в организации за счет выявления системных недостатков и минимизации отклонений от установленных требований⁶⁴. Также следует согласиться с мнением указанного автора о том, что основополагающей тенденцией современной практики контроля является его гипертрофирование, которое проявляется в увеличении количества контролирующих инстанций, усилении регламентаций контролируемых процессов и учащении контрольных мероприятий. В то же время, как отмечает Д.С. Виташов, целесообразность большинства контрольных процедур является спорной, поскольку они противоречат своему основному предназначению – повышать эффективность деятельности⁶⁵.

Игнатова М.С.,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и
административного права Южно-Уральского
государственного университета, г. Челябинск

Общетеоретические вопросы исследования деятельности органов государственной власти как объекта государственного контроля

Государственный контроль представляет собой важнейший способ обеспечения законности в государственном управлении. Действующее российское законодательство, формулируя определение государственного контроля (надзора), в качестве объекта государственного контроля называет деятельность юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей⁶⁶.

Однако в теории административного права к объектам государственного контроля ученые обоснованно относят также и деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. При рассмотрении видов государственного контроля принято выделять их либо в зависимости от сферы общественной жизни (контроль в экономической сфере, экологический, таможенный, финансовый, в сфере технического регулирования и т. д.), либо в зависимости от органов, такой контроль осуществляющих (судебный, президентский, контроль органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти). Контроль за деятельностью органов государственной власти обычно рассматривается в рамках иных видов государственного контроля. Следует отметить, что контроль за деятельностью органов государственной власти – ключевой механизм построения правового государства, который помогает сформировать модель поведения, соответствующую конституционным идеалам. «Являясь одной из форм управленческого цикла, контроль представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа характера функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений»⁶⁷. А также, как отмечается в современных исследованиях, «именно посредством контрольной функции реализуется обратная связь, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах управляющего воздействия, при необходимости скорректировать это воздействие»⁶⁸.

С позиции контроля за законностью (правомерностью), а также эффективностью и целесообразностью деятельности органов государственной власти, можно выделить несколько видов действий (бездействия) таких органов и их должностных лиц.

1. Правомерные действия (бездействие).

А) Правомерные действия органов государственной власти и должностных лиц, представляющие собой должное поведение, норму (правомерное поведение). В современной юридической науке является общепризнанным понимание правомерного поведения в качестве действия (бездействия) субъектов права, соответствующего правовым предписаниям. В то же время, при определении признаков правомерного поведения среди ученых нет единства во мнениях. Ряд авторов считает, что неотъемлемым признаком правомерного поведения является его социальная (общественная) полезность⁶⁹, другие допускают существование правомерного поведения, формально соответствующего нормам права, но общественной полезностью не отличающегося⁷⁰. При исследовании деятельности органов государственной власти и их должностных лиц признак общественной полезности и общая направленность такой деятельности на обеспечение прав и законных интересов граждан выходит на первый план, хотя, конечно же, признак строгого соответствия закону является не менее существенным. Следует также отметить, что ряд ученых связывает правомерное поведение должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, с понятием позитивной юридической ответственности как необходимого требования к статусу таких субъектов⁷¹.

Б) Правомерные действия, за которые, тем не менее, возможно применение юридической ответственности. Ярким примером подобных действий является выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, после чего Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо, в случае повторного в течение трех месяцев выражения Думой недоверия Правительству Российской Федерации, распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации). В качестве другого примера можно назвать положения ст. 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей необходимость компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления.

2. Неправомерные (противоправные) действия (бездействие).

В современной юридической литературе нет однозначного ответа на вопрос о том, что следует считать противоправностью. Согласно законодательству, противоправным является поведение, выражающееся в совершении правонарушения; в теории одни исследователи называют противоправностью нарушение правовых норм⁷², другие – нарушение запретов, предусмотренных правовыми нормами⁷³, третьи – неисполнение обязанностей, предусмотренных законом⁷⁴, четвертые – нарушение субъективных прав граждан⁷⁵. Представляется, что применительно к деятельности органов государственной власти и должностных лиц следует считать противоправным не только действия (бездействие), противоречащие правовым нормам, но и действия (бездействие), противоречащее правовым принципам правовой системы, отрасли права, правового института (даже в случае, если оно не противоречит конкретной правовой норме, регулирующей соответствующие отношения).

Характеристика противоправного поведения невозможна без учета еще одного критерия – наличия либо отсутствия вины. В соответствии с этим можно выделить противоправное виновное поведение и противоправные действия (бездействие), совершенные при отсутствии вины.

А) Противоправные виновные действия органов государственной власти и должностных лиц.

Совершение таких действий влечет применение к виновным лицам (а в ряде случаев – и к органам государственной власти) мер юридической ответственности. Характер совершаемых противоправных действий органов государственной власти и их должностных лиц зависит от законодательно закрепленного объема их функций и полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно⁷⁶. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, как следует из ст. 54 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. «Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности... К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное»⁷⁷.

В практической деятельности очень сложно определить наличие либо отсутствие вины в деятельности органа государственной власти (например, в случае принятия представительным органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции или федеральным законам). В публичном праве применяется «психологическая» теория вины, основанная на психическом отношении субъекта к противоправному деянию и его последствиям, и не используется «поведенческая» теория вины (господствующая в частном праве), где реальное поведение связывается с требованиями заботливости и осмотрительности, которые должен проявлять разумный и заботливый субъект (ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации). Очевидно, что в таких условиях в деятельности органа власти отсутствует четко выраженная субъективная сторона (вина). Вместе с тем, некоторые авторы склонны определять вину органа власти как невыполнение своих обязанностей или не реализацию своих полномочий: «Вину коллективных субъектов можно рассматривать как неприменение коллективным субъектом всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий), для соблюдения конституционно-правовых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность»⁷⁸. В целом следует отметить, что российская правовая доктрина пока не выработала единого подхода по вопросу о том, что такое вина коллективного субъекта, особенно если им является орган государственной власти.

Б) Противоправные действия органов государственной власти и должностных лиц, совершенные при отсутствии вины.

Такие действия в теории права именуются казусом (от лат. casus – случай) и, по общему правилу, не влекут за собой применения мер юридической ответственности, поскольку в публичном праве установлен запрет объективного вменения, т. е. наказания без вины.

В научной юридической литературе существуют исследования, посвященные разработке понятия «объективно-противоправное деяние» (в действующем законодательстве подобное понятие не закреплено), под которым предлагается понимать невиновное, общественно вредное (опасное), противоправное действие или бездействие, влекущее за собой применение предусмотренных правом мер правового принуждения⁷⁹. Данный термин впервые стал использовать И.С. Самощенко в 60-х годах XIX в., кроме того, исследованием данной проблематики занимались В.Б. Исаков, С.Н. Кожевников, И.А. Кузьмин, И.А. Минникес, А.М. Хужин и некоторые другие. Однако все исследователи данной проблемы указывают на невозможность применения подобной концепции в публичном праве, объясняя это тем, что это влечет произвольное применение мер ответственности, беззаконие и, как результат, построение антиправового государства⁸⁰.

Тем не менее казус в деятельности органов государственной власти (как частный случай объективно-противоправного деяния) является одним из видов неправомерного поведения, и имеет такие общие элементы с правонарушением, как общественная вредность и противоправность. В то же время, такое поведение не предполагает привлечение виновных к ответственности, поскольку в публичном праве, да и в юридической науке в целом нет единой теоретико-правовой концепции обоснования применения ответственности «независимо от вины». Выявление подобных деяний при осуществлении контроля за деятельностью органов государственной власти должно способствовать устранению нарушений закона (предписание, представление), а также разрешению выявленных нарушений (к примеру, путем отмены незаконного нормативного правового акта).

Повный Д.А.,
доцент кафедры конституционного и административного права
Южно-Уральского государственного университета, г. Челябинск,
кандидат юридических наук

Контрольно-надзорные процедуры как средство недопущения правовых рисков

В науке административного права контроль и надзор традиционно рассматриваются в качестве важнейших функций государства.

Современная теория государства и права рассматривает контрольно-надзорную функцию как сложное явление с множеством сторон и форм своего проявления. Государственный контроль отражает процессы, происходящие в жизни общества и государства, в праве, экономике и политической системе, и изменяется в соответствии с механизмом управления⁸¹. В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений⁸². Контроль в современном обществе связывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Надзор, в свою очередь, рассматривается в двух проявлениях: как самостоятельный элемент государственно-властной деятельности и как элемент системы контроля. Стоит признать, что оба указанных подхода заслуживают право на существования и мотивируются многоаспектным характером надзорных отношений в России. Вместе с тем, не следует противопоставлять друг другу указанные понятия, так как на практике контроль и надзор образуют единый механизм обеспечения законности в государстве⁸³. В своей диалектической взаимосвязи контрольно-надзорные процедуры воздействуют на различные элементы системы общественных отношений, позволяя выявлять и пресекать различные виды отклоняющегося поведения субъектов общественных отношений, однако в глобальном смысле данные процедуры способны оказывать превентивное воздействие по отношению к возникающим рискам, особой разновидностью которых выступают правовые риски.

Этимологически слово риск заимствовано в конце XVIII века из французского языка, где risque восходит к итальянскому rischio, что означает «опасность». Итальянское слово связывают с греческим ριζικος «подножие скалы» и полагают, что значение «опасность» возникло в речи моряков (имеется в виду опасность налететь на прибрежные скалы).

Большинство толковых словарей русского языка дают схожее определение термина «риск». Согласно толковому словарю под редакцией С. А. Кузнецова, под риском понимается возможная опасность чего-либо⁸⁴. Толковый словарь Ожегова рассматривает риск как возможность опасности (неудачи)⁸⁵. В трактовке В.И. Даля, первое значение термина характеризует активное, сознательное действие человека с надеждой на удачу в условиях неопределенности итога действий⁸⁶.

Профессиональные словари предлагают более развернутые значения указанного термина. В психологии под риском понимается ситуативная характеристика деятельности, состоящая в неопределенности ее исхода и возможных неблагоприятных последствиях в случае неуспеха⁸⁷. В экономике рассматривается как опасность возникновения непредвиденных потерь ожидаемой прибыли, дохода или имущества, денежных средств в связи со случайным изменением условий экономической деятельности, неблагоприятными обстоятельствами⁸⁸. В менеджменте риск характеризуется как потенциальная возможность неблагоприятного развития процесса, исходом которого могут стать потери, ущерб, убытки субъекта⁸⁹.

Обобщая различные подходы к определению сущности риска, можно сделать вывод, что риск рассматривается как неопределенная возможность, способная повлечь за собой наступление негативных последствий.

Стоит отметить, что термин риск получил частичное закрепление в и действующем законодательстве России. Одним из первых нормативных правовых актов, установивших категорию риска, стал Уголовный кодекс РФ, закрепивший в статье 41 понятие и природу обоснованного риска, то есть такого действия (бездействия), которое было направлено на достижение социально полезной цели. Несколько иное понимание риска было применено в сфере регулирования финансового сектора экономики. Так, Банк России сформулировал определение правового риска в письме от 30 июня 2005 г. № 92-Т «Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах»⁹⁰. Под ним понимается риск возникновения у кредитной организации убытков из-за различных внутренних и внешних факторов (например, несовершенство российского законодательства). Категория риска и его последствий отражена во многих нормах гражданского законодательства, однако раскрывается она по-разному с использованием различной терминологии. Иногда о риске говорится в общей форме с указанием юридического лица, на которое падает риск потерь (п. 1 ст. 82, п. 1 ст. 87, п. 1 ст. 96 ГК РФ). В этих нормах права последствия риска именуются убытками. В п. 2 ст. 451 назван риск изменения обстоятельств, который в договорных отношениях падает на заинтересованную сторону. Распространенной является формула о рисках случайной гибели или случайного повреждения имущества, когда определяется также конкретный субъект несения таких потерь: собственник (ст. 211), залогодатель (ст. 344), лизингополучатель (ст. 669). В подрядных договорах такой риск может падать на обе стороны договора (ст. 705, п. 7 ст. 720, ст. 741). В этих случаях последствия риска убытком не именуются⁹¹.

Говоря о правовом подходе к определению риска стоит принять за аксиому, что для полноты и всесторонности анализа рассматриваемой проблематики целесообразно вести речь именно о правовом риске. Данная юридическая конструкция непосредственно действующим законодательством не определяется, что представляется оправданным с точки зрения большого разнообразия отраслей российского права и еще более значительного пласта общественных отношений, регулируемых данными отраслями. Несмотря на указанное, в правовой науке неоднократно предпринимались попытки вывести системное определение категории правого риска, определить его специфические черты и классифицировать.

Важность и многоаспектность категории «правовой риск» прослеживается подходе, изложенном Я.М. Магазинером, указывающим, что право есть ни что иное, как система распределения рисков, которая изменяет и направляет стихийно складывающееся их распределение на основе естественных законов экономики⁹². Изложенная позиция ученого-юриста позволяет взглянуть на правовой риск с позиции его детерминирующего воздействия на весь механизм правового регулирования в целом.

Ретроспективный анализ научных подходов к исследованию категории «правовой риск» позволяет сделать вывод, что основным критерием, отграничивающим научные подходы к сущности правых риском, выступает условное подразделение права на частные и публичные семьи. Как отмечает А.Г. Мартиросян, «вопросы, касающиеся категории риска в гражданском праве, сущностных характеристик этого гражданско-правового феномена, его видов, связей с иными гражданско-правовыми категориями, являются предметом современных научных исследований, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций, защищенных после принятия Конституции РФ и ГК РФ. В этих работах исследованы отдельные аспекты доктрины риска, а именно, связи между категориями гражданско-правовой ответственности и риска, при этом авторы по установившейся традиции исследуют категорию риска с позиций субъективной и (или) объективной теорий, что в современных условиях представляется явно недостаточным. Особое внимание исследователями уделено проблемам распределения риска и отчасти критериям такого распределения. В теории гражданского права категория риска исследовалась в связи с разработкой концепции органа юридического лица. Неоднократно исследовался предпринимательский риск…»⁹³ Указанный подход весьма традиционен для гражданского права и обусловлен, в первую очередь, презюмированием действий частно-правовых субъектов на свой страх и риск в границах, установленных дозволительными способами правового регулирования. Риск не всегда рассматривается через призму его негативных последствий, так как «единая интегрированная цель риска в гражданском праве заключается в максимальном достижении экономической прибыли субъектов гражданского права, которые имеют материальный интерес в результатах осуществления субъективных гражданских прав и исполнения обязанностей»⁹⁴.

В рамках публичного права, понятие «риск» выступает самостоятельной категорией, охватывающей своим содержанием риски как элемент предмета правового регулирования различных отраслей (правореализующий риск) и риски как элемент различных видов юридической деятельности. Его роль в системе понятий и категорий теории права заключается в конкретизации таких категорий, как «правовое поведение», «юридическая ответственность», «юридическая деятельность», «юридические ошибки» и др.⁹⁵ Риск с правовой точки зрения – присущая человеческой деятельности объективно существующая и в определенных пределах способная к оценке и волевому регулированию вероятность понесения субъектами правоотношений негативных последствий вследствие наступления неблагоприятных событий, закономерно связанных с разнообразными предпосылками (факторами риска)⁹⁶. То есть, в рамках публично-правовой науки, правовой риск в основном характеризуется именно через спектр его вредных последствий, наступаемых в результате деяний субъектов и детерминированных определенной совокупностью факторов. Административно-правовой риск является конкретизированной категорией правового риска, связанной с тем, что этот риск принимается субъектами в условиях охраны отношений нормами законодательства об административных правонарушениях. Подобный подход позволяет проводить анализ рисков с точки зрения соотношения рисковой ситуации и рискованного действия в ее условиях с административно-правовым запретом⁹⁷.

Представляется, что наиболее развернутую характеристику правовых рисков предлагает Ю.А. Тихомиров, указывающий, что правовые риски выражаются в: а) в возможности прямого или косвенного нарушения правовых норм, б) в отчуждении граждан от законодательства ввиду низкой правовой культуры и юридической компетентности, в) в ошибках в определении статусов субъектов права, в выборе правовых методов регулирования, г) в угрозе увеличения объема юридических коллизий, д) в провоцировании конфликта интересов, е) в возникновении разрыва системно-правовых связей в правовой системе, ж) в нарушении корреляции между способом правового регулирования и мерой отражения экономических, социальных и политических процессов⁹⁸. Предложенная совокупность признаков правовых рисков, по нашему мнению, позволяет применить системный подход в исследовании правовых рисков, не редуцирую рассматриваемую категорию исключительно к противоправному характеру возможных последствий, так как «риски могут возникать и в отдельных отраслях права и законодательства: конституционном, административном, гражданском, экологическом, корпоративном, трудовом, страховом, бюджетном. Однако проблема рисков давно приобрела характер не столько отраслевой, сколько комплексный»⁹⁹.

Резюмируя анализ сущности категории «правовой риск» стоит отметить, что в парадигме современного универсального характера правовых норм, правовые риски являются над отраслевыми образованиями, анализ и устранение которых возможно путем системного анализа состояния конкретных процессов в системе общественных отношений. Вместе с тем, следует признать, что вне зависимости от специфики отношений, либо вида правовой отрасли существуют универсальные факторы правовых рисков, одним из наиболее распространенных в которых выступает дефектное законодательство, содержащее в себе многочисленные пробелы и порождающее в итоге множество правовых коллизий. В связи с этим дополнительную важность приобретают процедуры наблюдения за действующим правовым массивом, а также процедуры последовательной реализации права в четком и неукоснительном соблюдении общеправовых принципов. Именно в данном ключе, по нашему мнению, должна презюмироваться цель реализации контрольно-надзорных процедур, как средства по выявлению и предупреждению предполагаемых элементов факторов, порождающих тот или иной вид правового риска.

Шергин А.П.,
доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»,
заслуженный деятель науки Российской Федерации

Контрольно-надзорные органы в системе субъектов административной юрисдикции¹⁰⁰

Государственное управление немыслимо без правовых средств обеспечения законности, к которым относятся, прежде всего, контроль и надзор. Исследовательский интерес к данным формам административной деятельности никогда не ослабевал, поскольку неисполнение закона, решений органов власти постоянная головная боль в отечественной государственно-правовой практике. Об этом свидетельствуют многочисленные труды отечественных и зарубежных ученых полицеистов, административистов советского периода и настоящего времени. Более того, в современной науке административного права проблемы контрольно-надзорной деятельности переживают новый ренессанс. Только за последнее десятилетие защищено несколько докторских и кандидатских диссертаций, издан ряд обстоятельных монографий, значительно увеличилось количество опубликованных статей¹⁰¹. В них нашли отражение новые взгляды на природу контроля и надзора, их место в механизме государственного управления, обобщена современная нормативная основа и практика контрольно-надзорной деятельности, предложены рекомендации по ее совершенствованию. Вместе с тем оправдан дальнейший научный поиск путей повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности. Он предопределен динамикой государственного управления, необходимостью укрепления законности в этой сфере, уточнения ключевых понятий, связанных с контролем и надзором. В настоящей статье предпринята попытка рассмотрения осуществления контрольно-надзорными органами административно-юрисдикционной деятельности и возникающих в связи с ней проблем.

Прежде всего следует обратиться к понятию «контрольно-надзорные органы». К ним логически относят государственные структуры, осуществляющие функции контроля и надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁰² осуществление данных функций отнесено к компетенции федеральных служб. С.М. Зырянов, характеризуя административный надзор, относит к его субъектам, по общему правилу, федеральные службы¹⁰³. Вместе с тем потребность осуществления контроля и надзора в иных сферах деятельности, не подведомственных федеральным службам, обусловили наделение этими функциями федеральных министерств, федеральных агентств и иных субъектов государственного механизма. Заметим, что некоторые из этих субъектов (Банк России, Счетная палата и др.) осуществляли контрольно-надзорные функции и до упомянутого Указа № 314. Увеличилось соответственно не только количество контрольно-надзорных органов, но и расширилась сфера их деятельности.

Контроль и надзор традиционно относят к основным правовым формам административной деятельности. Их характеристика широко представлена в отечественной и зарубежной правовой доктрине, в которой контроль и надзор рассматриваются как средство обеспечения законности в государственном управлении, предупреждения и пресечения правонарушений. Одним из дискуссионных вопросов, который наиболее часто встает перед исследователями, является соотношение контроля и надзора с административной юрисдикцией, т. е. деятельностью по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию решения по ним в установленных законом формах. Большинство ученых единодушны в том, что контрольно-надзорные органы осуществляют административно-юрисдикционные полномочия. Такой вывод базируется на действующем законодательстве, о чем будет сказано ниже. Что касается объема контрольно-надзорной деятельности, то по этому вопросу высказаны различные суждения.

По мнению одних авторов, в нее входит и юрисдикция, поскольку контрольно-надзорные органы наделены полномочиями по применению мер административной ответственности. Такая позиция не нова. В.М. Горшенев и И.Б. Шахов при характеристике контрольной деятельности выделяли ее правоохранительную функцию, которая «направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности»¹⁰⁴. Правоохранительную направленность контрольно-надзорной деятельности никто не оспаривает. Однако правоохрана может и осуществляется в реальности посредством многих правовых форм деятельности, к которым, в том числе, относятся контроль, надзор, юрисдикция. Причем, и это самое существенное, одни и те же органы могут осуществлять в процессе правоохраны различные правовые формы деятельности. Поэтому характеристика этих форм не может основываться только на субъектном критерии.

По своему назначению, средствам и формам осуществления административная юрисдикция выходит за рамки контроля (надзора), к чему по существу приходят и упомянутые авторы при характеристике правоохранительной деятельности, к которой они обоснованно относят: а) надзорно-контрольную деятельность; б) деятельность по обеспечению исполнения норм права (правообеспечение); в) деятельность по разбирательству правовых споров и дел о правонарушениях; г) деятельность по исполнению (реализации) государственного принуждения¹⁰⁵. При этом следует иметь в виду, что административную юрисдикцию осуществляют не только контрольно-надзорные органы, но и другие субъекты (судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии). И если встать на позицию широкого понимания контроля (надзора), то тогда и этих субъектов следовало бы признать контрольно-надзорными органами. Таким образом, рассматриваемые органы и их должностные лица осуществляют не только функции контроля (надзора), но и административную юрисдикцию, которые являются самостоятельными правовыми формами административной деятельности¹⁰⁶.

Контрольно-надзорные органы представляют собой отраслевой блок системы субъектов административной юрисдикции. Их круг определен действующим административно-деликтным законодательством. В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ к ним отнесены:

– федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и структурные подразделения территориальных органов, а также иные государственные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми акта Президента РФ или Правительства РФ;

– Банк России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на него федеральными законами;

– органы и учреждения уголовно-исполнительной системы;

– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный надзор либо переданные им полномочия в области федерального государственного надзора, указанные в главе 23 КоАП РФ;

– государственные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного надзора пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также государственные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения¹⁰⁷.

Названные нормы определяют специальный правовой статус контрольно-надзорных органов как субъектов административной юрисдикции. Особенностью этого статуса является то, что административно-юрисдикционными полномочиями согласно главы 23 КоАП РФ наделяются должностные лица данных органов¹⁰⁸. Несмотря на единство отраслевой подсистемы административной юрисдикции, основанной на осуществлении одной и той же функции, в правовом статусе отдельных ее субъектов имеются существенные различия. Они обусловлены назначением соответствующих контрольно-надзорных органов, их местом в государственном механизме, объемом предоставленных административно-юрисдикционных полномочий и др. Для одних эти полномочия сведены к рассмотрению отдельной группы правонарушений, совершаемых в узкой сфере деятельности или на отдельных объектах, что характерно, например, для административно-юрисдикционной деятельности Банка России. учреждений уголовно-исполнительной системы. Другие контрольно-надзорные органы наделены значительными полномочиями по разрешению дел об административных правонарушениях. Таковы таможенные, налоговые органы, полиция. Их административно-юрисдикционная деятельность более масштабна, требует сложной организации и усиленного кадрового обеспечения, что сказывается на их правовом статусе в целом. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» предупреждение и пресечение административных правонарушений, производство по делам об административных правонарушениях относит к основным направлениям деятельности полиции (ст. 2).

Основной тенденцией развития отраслевой подсистемы административной юрисдикции является постоянное их расширение. КоАП РСФСР в первоначальной редакции наделял правом рассматривать дела об административных правонарушениях 18 органов отраслевой компетенции, действующий КоАП РФ увеличил их до 70, т. е. практически почти все контрольно-надзорные органы в настоящее время обладают административно-юрисдикционными полномочиями. Это привело к росту количества лиц, привлекаемых этими субъектами административной юрисдикции, несмотря на то, что самым большим объемом полномочий в этой сфере законодательство наделяет судей (см. ст. 23.1 КоАП РФ). Если судьи рассматривают ежегодно 5–6 млн дел об административных правонарушениях, то только органы внутренних дел (полиция) более 80 млн. Такая тенденция высветила ряд проблем, на которые целесообразно обратить внимание.

Первая проблема связана с опасением общества, правозащитников, ученых тотальным расширением ведомственного «квазиправосудия», при осуществлении которого обеспечить объективность рассмотрения дел затруднительно, поскольку одно и то же должностное лицо выявляет нарушение, составляет протокол и принимает решение по делу. Многие коллеги и автор этих строк, исходя из необходимости разделения функций исполнительной власти и правосудия, видели выход из этой ситуации в создании системы административных судов, полномочных рассматривать дела о всех видах административных правонарушений. Но жизнь, и прежде всего, потребность оперативной юрисдикционной защиты в различных сферах государственной, общественной и экономической деятельности заставили пересмотреть взгляды на создание административных судов. Профессор Б.В. Россинский, анализируя действующую практику привлечения органами исполнительной власти к административной ответственности десятков миллионов граждан, считает преждевременным реализовать предлагаемую новацию. С учетом этого, а также исходя из экономических соображений, он приходит к выводу о том, что создание в стране корпуса административных судей – процесс крайне долгий и дорогой. В ближайшей перспективе это невозможно¹⁰⁹. Разработчики проекта Кодекса РФ об административной ответственности реалистично оценили современную нормативную и правоприменительную практику, экономические возможности государства и не стали реформировать отраслевую систему субъектов административной юрисдикции¹¹⁰.

Многочисленность контрольно-надзорных органов, осуществляющих административную юрисдикцию, различный их статус, разнообразие защищаемых прав и интересов обусловливают необходимость управления их деятельностью. К данной проблеме мы обращались неоднократно в течение десятилетий, но ее надлежащего решения до сих пор нет. Руководящие постановления Верховного Суда РФ при всей их значимости для упорядочения применения норм об административной ответственности ориентированы преимущественно на одного правоприменителя – судей. Любая социально значимая деятельность нуждается в управлении и правоохрана не исключение. Как известно, основными угрозами правопорядку являются две взаимосвязанные деструктивные системы: преступность и административная деликтность. Противодействие этим угрозам осуществляют многие государственные структуры, что обусловливает необходимость координации их деятельности. Но такая координация осуществляется применительно к деятельности субъектов (МВД, ФСБ, Следственный комитет и др.), осуществляющих функцию противодействия преступности. Для ее реализации создан и функционирует Координационный совет, возглавляемый Генеральной Прокуратурой Российской Федерации. Для более многочисленных государственных органов, осуществляющих противодействие административной деликтности, такого координационного центра нет. Недооценка опасности административных правонарушений и здесь дает о себе знать. Вместе с тем упорядочение деятельности субъектов административной юрисдикции обусловлено их общей целью защиты общественных отношений от административных правонарушений, однотипным порядком разрешения дел, наличием связей между ними (совместная компетенция, разделение труда между различными правоприменителями и др.), необходимостью постоянного руководства административной практикой.

С этой проблемой связаны и вопросы информационного обеспечения административно-юрисдикционной деятельности контрольно-надзорных органов. Такое обеспечение носит в настоящее время ведомственный характер, единой формы (как в последние годы в СССР) государственной статистической отчетности об административной практике для всех субъектов административной юрисдикции нет. Не случайно В.Н. Плигин, представляя 26 ноября 2015 года в Институте государства и права РАН проект новой редакции КоАП РФ, признал выборочность сведений о практике применения законодательства об административной ответственности, которые были использованы при его разработке. Многочисленные предложения о восстановлении единой формы статистической отчетности о деятельности всех субъектов административной юрисдикции (АП-1), которая существовала непродолжительное время в СССР, практически не рассматривались. Но без такой информации невозможна объективная оценка как самой административной деликтности, так и работы всех государственных органов, применяющих законодательство об административной ответственности, осуществление мониторинга административной практики.

Решение названных и других проблем совершенствования административно-юрисдикционной деятельности контрольно-надзорных органов актуализируется в связи с осуществляемой реформой законодательства об административной ответственности. Необходимо в проекте Федерального закона о порядке введения в действие Кодекса РФ об административной ответственности предусмотреть конкретные меры в этом направлении, в том числе о создании центра управления административно-юрисдикционной деятельностью и единой информационной базы для ее осуществления.

Шурухнова Д.Н.,
профессор кафедры административного права
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент

Контроль имущественного положения государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц: история становления и развития

Одним из важных способов обеспечения законности является контроль, который обобщенно можно определить как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров¹¹¹.

В жизни государств, как отмечаем профессор Ю.А. Тихомиров, наблюдаются различные процессы и явления, причем вектор их далеко не одинаков. Одни несут положительный заряд, а другие – отрицательный. Среди последних – коррупция как острая социальная болезнь государств¹¹².

В современных условиях борьба с коррупцией предполагает принятие системных мер в области правоприменительной деятельности¹¹³, правового просвещения и профилактики.

Одной из мер, направленной на профилактику коррупции, является осуществление контроля со стороны государства за имущественным положением государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности и иных лиц.

В российском законодательстве данная мера для «широкого» применения была установлена Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где была определена обязанность гражданина при поступлении на гражданскую службу, а также самого гражданского служащего ежегодно представлять нанимателю сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера¹¹⁴.

Важным событием в истории развития антикоррупционного законодательства России стала ратификация¹¹⁵ Конвенции ООН против коррупции от 31.10. 2003 г. В принятом в этой связи Федеральном законе от 25.12.2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», контроль со стороны государства за имущественным положением государственных служащих усилился. По данному закону, гражданин, претендующий на замещение (замещающие) должности государственной службы, а также иные указанные в законодательстве лица, обязаны ежегодно представлять представителю нанимателя сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей).

Формирование антикоррупционного законодательства продолжилось принятием Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 559¹¹⁶, в котором был определен порядок представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о полученных ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера.

Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065¹¹⁷ был определен порядок осуществления проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, федеральными государственными служащими за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду;

б) достоверности и полноты сведений, представленных гражданами при поступлении на федеральную государственную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

в) соблюдения государственными служащими в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

В данных указах подробно регламентируется порядок реализации обязанности служащего по представлению необходимой информации, а также порядок осуществления контроля за выполнением этой обязанности, что позволяет сделать вывод о формировании не только материальных, но и процессуальных норм в рамках института контроля со стороны государства за имущественным положением государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности и иных лиц.

Следующим этапом, направленным на усиление со стороны государства контроля имущественного положения государственного служащего, стало принятие ряда охранительных норм, направленных на выполнение ранее принятых обязанностей. Так, Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», была установлена норма, определяющая, что непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы ¹¹⁸. Ярко выраженный императивных характер вновь принятых норм указывает на особую заинтересованность со стороны государства в соблюдении и выполнении требований, закрепляющих обязанность по представлению сведений об имущественном положении служащих и лиц, замещающих государственные должности.

Следующим этапом развития и совершенствования противокоррупционных мер по контролю за имущественным положением лиц, замещающих государственные должности, стало принятие Федерального закона от 03.12.2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Как следует из названия, закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходу данного лица и его супруги (супруга) в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, а также определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Согласно данному закону, лицо, замещающее (занимающее) одну из указанных должностей, обязано ежегодно в сроки, установленные для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений (далее – отчетный период), если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки.

Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из указанных должностей, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является достаточная информация о том, что данным лицом, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода совершены сделки (совершена сделка) по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на общую сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.

В случае если в ходе осуществления контроля за расходами выявлены обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии расходов общему доходу, материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в органы прокуратуры Российской Федерации¹¹⁹.

Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при получении материалов проверки, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в законодательстве, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы¹²⁰.

За несколько месяцев 2015 года на основе материалов, поступивших из органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных подразделений федеральных государственных органов, прокурорами направлено в суды 5 исковых заявлений об обращении в доход Российской Федерации такого имущества. Его общая стоимость, согласно заявленным исковым требованиям, превышает 89 млн руб.¹²¹.

Нормативное закрепление рассмотренных мер по противодействию коррупции рядом ученых признается недостаточным. Отмечается, что речь идет о гражданско-правовой ответственности, тогда как через суд возможно лишь изъятие незаконно полученных активов. Это значит, что незаконные активы – лишь те, что вышли за пределы объяснимых в связи с их получением суммарных доходов чиновника за три года. Очевидно, при таком механизме изъятия незаконно полученного имущества чиновник рискует далеко не всем имуществом, нажитым противоправным путем. Подчеркивается, что «правовой механизм, хотя и дает возможность изобличать нарушителя – коррупционера, фактически признает коррупциогенность его должностных действий лишь де-факто. Де-юре никаких публичных негативных последствий в виде административной, уголовной, за исключением дисциплинарной, ответственности чиновник не несет. В такой ситуации риски чиновника сводятся к тому, что в самом худшем варианте он потеряет место службы и лишь часть дохода, нажитого противоправным путем… Таким образом, для противодействия незаконному обогащению указанных выше мер явно недостаточно»¹²².

Анализ принятых за последние годы нормативных правовых актов позволяет прийти к выводу, что совершенствование правового регулирования в области противодействия коррупции осуществляется в направлении ужесточения контроля со стороны государства за деятельностью государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, и в частности, за их имущественным положением (путем расширения круга лиц, на которых распространяются определенные имущественные ограничения и запреты; путем увеличения объема такого контроля; установления правовых последствий принудительного характера за невыполнение указанной обязанности). Указанная деятельность осуществляется поэтапно, что возможно объяснимо попыткой со стороны государства постепенно адаптировать государственных служащих к необходимости осуществления декларирования своих доходов и расходов.

Раздел 2.
Проблемы государственного контроля и надзора по управленческим сферам, комплексам и отраслям

Антонов С.Н.,
ведущий научный сотрудник
ФКУ НИЦ БДД МВД России,
кандидат юридических наук, доцент

К вопросу о понятии федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения

Проблема обеспечения безопасности дорожного движения имеет важное социально-экономическое и демографическое значение для нашей страны. Нарушения требований в области безопасности дорожного движения его участниками, юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями являются основными причинами дорожно-транспортного травматизма.

Общеизвестно, что оптимизация любого из сегментов деятельности по обеспечению соблюдения требований безопасности в дорожном движении является одним из условий повышения степени защищенности граждан от дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП) и их последствий. Особая роль в решении данной задачи принадлежит федеральному государственному надзору в области безопасности дорожного движения (далее – также федеральный надзор). В специальной литературе рассмотрению сущности и содержания этого явления по ряду причин уделяется недостаточно внимания. К ним можно отнести: сравнительно недавнее появление этого термина¹²³, сложности его имплантации в действующее законодательство, а также неоднозначное толкование этого правового института учеными и практиками.

Кроме того, несмотря на несомненную значимость федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения для предупреждения дорожно-транспортного травматизма, в законодательстве отсутствует его легального определение.

Перечисленные обстоятельства не способствует уточнению его места и роли в обеспечении безопасности дорожного движения, оптимизации организационных и правовых механизмов реализации надзорных полномочий.

Важное методологическое значение для определения подходов к формулировке понятия федеральный надзор в области безопасности дорожного движения имеет универсальная трактовка государственного контроля (надзора), которое формулируется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями¹²⁴ требований, установленных федеральным законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации¹²⁵ посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями¹²⁶. Федеральный государственный контроль (надзор) закреплен в законодательстве как «деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 2 названного закона).

Положения, отражающие специфику федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, нашли законодательное закрепление в основном нормативном правовом акте¹²⁷, регламентирующем общественные отношения в этой области¹²⁸, где федеральный надзор закреплен в качестве одного из двенадцати основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 5).

Что касается содержательной части исследуемого явления, то в ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» установлено, что он «осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами – участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Таким образом, здесь идентифицируются цель и объекты федерального надзора.

На основе анализа приведенных выше положений законодательства можно выделить следующие основные элементы федерального надзора, которые составляют его теоретическую конструкцию: название; область применения; целевое назначение; субъекты надзора; объекты и предметы надзора; методы надзора.
Название надзора. Определение «федеральный» свидетельствует о том, что он является составной частью государственного надзора и осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Поэтому организация и осуществление федерального надзора отнесено к предметам ведения Российской Федерации¹²⁹. Следует отметить, что в ФЗ «О безопасности движения» применяется исключительно термин «надзор», в то время как в других законодательных актах, регламентирующих вопросы безопасности дорожного движения до настоящего времени одновременно используются термины и «контроль» и «надзор»¹³⁰.

Область применения федерального надзора в ФЗ «О безопасности движения» регламентирует по-разному. В одном случае она определена как «область обеспечения безопасности (выделено авт. – А.С.) дорожного движения» (ст. 5,6, название гл. V), а в другом, – как «область безопасности (выделено авт. – А.С.) дорожного движения» (ст.30). Данное несоответствие можно было бы считать редакционной ошибкой, если бы в законодательстве отсутствовали законодательные определения названных терминов. Так в ст. 2 названного закона под «безопасностью дорожного движения» понимается «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий». «Обеспечение безопасности дорожного движения», в свою очередь, определяется как «деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий». Таким образом, в первом случае речь идет о качественной характеристике состояния дорожного движения – его безопасности, которая определяется, прежде всего, уровнем соблюдения юридическими и физическими лицами обязательных требований безопасности, закрепленных в законодательстве (ст. 11, 12, 16, 18, 20 и др.).

Во втором – о деятельности уполномоченных субъектов (в частности, осуществляющих федеральный надзор), направленной на достижение указанного качества. В связи с этим вряд ли правомерно утверждать, что областью применения федерального надзора в дорожном движении является «область обеспечения безопасности», поскольку из данного посыла следует противоречащий здравому смыслу вывод о том, что субъект надзора осуществляет надзор за своей деятельностью.

Следовательно, областью применения федерального надзора следует признать «безопасность дорожного движения». Одновременно отметим, что в таком же значении область применения федерального надзора используется и в подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции¹³¹.

Целевое назначение федерального надзора в нормативных правовых актах определяется по-разному. В ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» установлено, что надзор осуществляется «в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Однако в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 294 и в п. 1 Положения о федеральном надзоре упоминается деятельность, направленная на «предупреждение, выявление и пресечение нарушений». Таким образом, имеется определенное несоответствие в регламентации целевого назначения федерального надзора, как в законах, так и в подзаконном правовом акте.

В этой связи представляется, что формулировка, использованная в ФЗ «О безопасности движения» наиболее оптимальна, поскольку в других правовых актах речь идет не о цели, а о конкретных способах (средствах) принуждения, направленных на обеспечение соблюдения требований законодательства в рассматриваемой области общественных отношений.

Субъекты надзора. В специальной литературе в качестве субъектов надзорной деятельности в различных областях общественных отношений упоминаются: «специальные органы исполнительной власти»¹³², государственные инспекции,¹³³ органы полиции (милиции)¹³⁴ и др. В п.2 Положении о федеральном надзоре в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный надзор, определено МВД России и его территориальные органы. Непосредственное осуществление этого вида деятельности возложено на Госавтоинспекцию. Это следует из п.1 Положения о Госавтоинспекции, где федеральный надзор закреплен в качестве основного направления деятельности службы, которое реализуется через систему входящих в нее органов и подразделений. В соответствии с принципом специализации в деятельности Госавтоинспекции федеральный надзор осуществляется в отношении участников дорожного движения – дорожно-патрульной службой Госавтоинспекции¹³⁵, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих дороги и транспортные средства, дорожной инспекцией Госавтоинспекции¹³⁶ и службой технического надзора, соответственно. В настоящее время в стадии разработки находится Административный регламент по надзору за соблюдением требований безопасности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства (название рабочее – прим. автора).

Отдельными полномочиями по осуществлению федерального надзора в отношении соблюдения участниками дорожного движения Правил дорожного движения Российской Федерации (далее – ПДД) наделены участковые (старшие) уполномоченные полиции¹³⁷.

Объекты и предметы федерального надзора. Анализ ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» позволяет выделить следующие объекты надзора: юридические лица; индивидуальные предприниматели; участники дорожного движения. Вместе с тем, представляется, что этот перечень не полный, поскольку в нем не упоминаются должностные лица дорожных и автотранспортных предприятий, которые так же, как и другие объекты федерального надзора, несут обязанности по соблюдению требований безопасности в области дорожного движения¹³⁸. Неисполнение должностными лицами соответствующих обязанностей влечет административную ответственность¹³⁹. Кроме того, в п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» закреплено право полиции выдавать таким лицам предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проверки. Следовательно, правомерно утверждать, что должностные лица наравне с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения являются самостоятельными объектами федерального надзора.

В качестве предмета федерального надзора следует рассматривать соблюдение юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (обязательные требования безопасности). Исходя из анализа ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» обязательные требования безопасности можно объединить в две группы. К первой – относятся обязательные требования безопасности, предъявляемые к юридическим и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых связана:

а) с эксплуатацией автомобильных дорог (статьи 11 и 12). Эти требования детализируются в Техническом регламенте Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог»¹⁴⁰. Этот документ устанавливает минимально необходимые требования безопасности к автомобильным дорогам и процессам их проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации, а также формы и порядок оценки соответствия этим требованиям. Отдельные требования безопасности к дорожной деятельности содержатся в пп. 13–15 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (далее – Основные положения);

б) с эксплуатацией транспортных средств (ст. 16, 17, 19, 20) и в) с выполнением работ и предоставлением услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (ст. 18). Соответствующие требования содержатся в Техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»¹⁴¹. Пп. 11–12 Основных положений, Перечне неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств (Приложение к Основным положениям).

Вторую группу обязательных требований безопасности образуют требования к гражданам – участникам дорожного движения соблюдать законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения. Эти требования закреплены в статьях 23–29 и Правилах дорожного движения Российской Федерации.

Сравнительно-правовой анализ законодательства в области безопасности дорожного движения позволяет говорить о том, что названия отдельных видов деятельности, которые входят в первую группу и при осуществлении которых должны соблюдаться обязательные требования безопасности, не вполне корректны, а их перечень не является исчерпывающим. Прежде всего, это касается «деятельности по эксплуатации автомобильных дорог». Так, в п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» установлено право полиции «при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе за нарушение требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при «строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог» (выделено авт. – А.С.).

Следовательно, предметом федерального надзора здесь определено соблюдение обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог. Учитывая, что деятельность по «проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» в законодательстве определяется как «дорожная деятельность»¹⁴², в рассматриваемом случае логичнее говорить о «дорожной деятельности», а не деятельности «по эксплуатации автомобильных дорог». Более того, лингвистическое толкование термина «эксплуатация» в буквальном смысле означает «использование». Кроме того, представляется, что перечень предметов федерального надзора является неполным и подлежит расширению за счет включения в него деятельности, связанной с «организацией дорожного движения». Это обусловлено тем, что в ФЗ «О безопасности движения» содержится специальная ст. 22 – «Требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации».

Основным методом реализации федерального надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является проведение проверок на предмет соблюдения ими обязательных требований. Порядок организации и проведения таких проверок является предметом регулирования Федерального закона № 294-ФЗ. Под проверкой, в законодательстве понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям (ч. 6 ст. 2 Федерального закона № 294-ФЗ). Все проверки делятся на плановые и внеплановые¹⁴³, которые могут осуществляться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки¹⁴⁴.

В пункте 4 Положения о федеральном надзоре сказано, что должностные лица, уполномоченные осуществлять федеральный надзор, при проведении плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей пользуются правами, установленными Положением о Госавтоинспекции «соблюдают ограничения и выполняют обязанности», установленные законодательством.

В отношении участников дорожного движения в процессе федерального надзора сотрудниками Госавтоинспекции реализуются полномочия по применению мер административного принуждения, закрепленные в законодательстве¹⁴⁵.

Таким образом, в процессе осуществления федерального надзора применяется весь комплекс мер административного принуждения (за некоторым исключением¹⁴⁶), которые в науке принято делить на три основные группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания¹⁴⁷.

Одними из основных условий эффективности федерального надзора являются систематическое наблюдение за соблюдением адресатами обязательных требований, а также анализ и прогнозирование состояния соблюдения этих требований. Систематическое наблюдение относится к универсальным способам сбора объективной информации о право послушности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также участников дорожного движения. Оно может осуществляться визуально, в процессе патрулирования, обследования участков дорог, проверки автопредприятий и др. Только при таком подходе возможно полноценное прогнозирование состояния соблюдения обязательных требований безопасности поднадзорными объектами и соответствующее планирование проведения адекватных правовых, организационных, технических и иных мероприятий по организации и осуществлению федерального надзора.

Таким образом, на основании изложенного можно сформулировать следующее понятие федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения – «это основанная на анализе и прогнозировании состояния соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими дорожную деятельность, деятельность по эксплуатации, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, участниками дорожного движения требований безопасности в области дорожного движения деятельность должностных лиц Госавтоинспекции, направленная на систематическое наблюдение и проведение проверок в целях обеспечения соблюдения указанными лицами обязательных требований безопасности, а также применение к нарушителям мер административного принуждения».

Дорошенко О.М.,
преподаватель кафедры административной деятельности
ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Контроль полиции в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних

Выбор названной темы обусловлен потребностями правоохранительной практики, нуждающейся в теоретическом осмыслении современной проблемы правонарушений несовершеннолетних, всестороннем исследовании условий и факторов, влияющих на ее остроту и актуальность, изучении состояния правовых основ борьбы с указанными правонарушениями, а также в выработке эффективных административно-правовых механизмов участия органов внутренних дел в этой борьбе в целях осуществления контроля за данной сферой.

Используя имеющийся анализ данных официальной статистики за последнее пятилетие, мы понимаем, что он свидетельствует о том, что, несмотря на принимаемые меры, существенных успехов в данном направлении правоохранительной деятельности достичь не удалось.

Уровень противоправных деяний, совершаемых лицами, не достигшими совершеннолетия, а также посягающих на их законные права и интересы продолжает оставаться высоким. Ежегодно только в дежурные части органов внутренних дел за различные нарушения доставляются сотни тысяч подростков (за 2014 год – 278 541чел.)¹⁴⁸, из которых лишь около 8% состоят на профилактическом учете. При этом в масштабе страны количество несовершеннолетних, которые нигде не учатся, находясь без надлежащего надзора со стороны родителей либо иных законных представителей, составляет почти 2 миллиона человек. Именно они, чаще всего, попoлняют ряды безработных и бездoмных, а также криминaльные группы.

В ходе работы над данной статьей осуществлялся анализ эмпирических данных; проводилось сравнительно-правовое исследования федеральных, региональных и ведомственных нормативных-правовых актов; изучались научные источники, официальные материалы органов власти и институтов гражданского общества¹⁴⁹, сведения из официальных информационно-статистических ресурсов¹⁵⁰.

Определилась собственная позиция относительно сущности и особенностей современной системы противодействия безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, основанная на изучении практики ее становления. На наш взгляд, упомянутую целостность можно рассматривать, как пожелание использовать в борьбе с указанными правонарушениями системный комплексный подход, который в полной мере не реализован до сих пор.

Представляется, что главное здесь – это не только определения перечня участников работы над проблемой деликтности несовершеннолетних, но и обеспечение на организационно тактическом и иных системных уровнях (стратегическом и оперативно-тактическом) эффективного функционирования каждого участника в выделенной для него зоне ответственности по кардинальному решению задач в рамках достижения единой правоохранительной цели.

Проведя анализ функционирования системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и конкретно рассматривая деятельность органов внутренних дел в данном направлении, с учетом ее современного состояния, мы пришли к выводу, что полиция по-прежнему призвана выполнять основной объем работы по противодействию правонарушениям несoвершеннолетних, одновременно защищая их права и свободы. Вместе с тем, следует заметить, что все полицейские подразделения, за исключением подразделений по делам несовершеннолетних (далее – ПДН), участвуют в этой работе по остаточному принципу. Считаем это не эффективным. Необходимо всем сотрудникам, участвующим в системе профилактики безнадзорности и правонарушений выполнять конкретные внутриорганизационные, регулятивные и правоохранительные функций что, способно обеспечить позитивный результат, так как это: 1) явится гарантией включения мероприятий по организации и практическому осуществлению такого противодействия в их текущие и перспективные планы работы; 2) создаст условия для обеспечения в такой работе принципов постоянства и наступательности; 3) позволит исключить дублирование различных служб и одновременно повысить заинтересованность полицейских состоянием дел в конкретных секторах (зонах) ответственности; 4) повысит плотность полицейского контроля за поведением несовершеннолетних и уровень профессиональной подготовленности полицейских; 5) позволит активизировать инициативу полицейских и в иных вопросах совместной профилактической деятельности в подростково-молодежной среде.

Рассуждая о соотношении используемых полицией методов противодействия, обращено внимание на то, что выбор конкретных средств, применяемых ею для выявления, предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, зависит от самих противоправных ситуаций, которые необходимо сгруппировать по следующим признакам: 1) степень территориальной локализации; 2) временные рамки; 3) объем воздействия; 4) объективное содержание; 5) субъективное содержание. Это даст возможность определить специфику противодействия правонарушениям иногородних подростков и предложить универсальную методику предупредительной деятельности сотрудников полиции.

Характеристику полномочий полиции по противодействию правонарушениям несовершеннолетних нужно осуществлять в целях их дальнейшей оптимизации.

Интересен советский опыт борьбы с детской беспризорностью, предусматривавший ответственность представителей власти за несвоевременное устройство и обеспечение детей-сирот, а опекунов – за использование опеки в корыстных целях. Если опираться на результаты опроса представителей органов местного самоуправления и должностных лиц, входящих в состав системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних городского и районного уровня, где, сосредоточен основной объем работы по противодействию правонарушениям несовершеннолетних, полагаем, что введение ответственности за безынициативность и бездеятельность чиновников, негативно повлиявшие на результаты профилактической работы в рассматриваемой сфере, положительно сказалось бы на ее состоянии и итогах.

Но все же, новые проблемы, которые могут появится в процессе совершенствования деятельности по противодействию правонарушениям несовершеннолетних, а это возможно изменение законодательства об административных правонарушениях, а также о профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, потребуют своего адекватного разрешения.

Дудин Г.Е.,
старший преподаватель
кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Контрольно-надзорная деятельность государства и ее реализация в сфере внутренних дел

Проблема контрольно-надзорной деятельности в сфере внутренних дел – первоочередная задача, стоящая на повестке дня не только в России, но и во многих европейских стран. Но за кадром нередко остается другая не менее важная проблема – контроль власти над обществом. Данный вопрос весьма актуален, так как, с одной стороны, задавая пределы самостоятельности общества, власть тем самым в немалой степени лишает его естественного развития, с другой же стороны, общество без должного контроля лишается одного их элементов механизма, обеспечивающего его нормальное существование.

Современное общество нуждается в усилении контрольно-надзорной деятельности в силу расширяющегося спектра как внутренних, так и внешних угроз. Но при таком условии у современного государства увеличиваются риски превратиться из демократического, правового в полицейское государство. Поэтому принципиально важно знать, каковы пределы контроля и надзора государства над обществом, которые, с одной стороны, позволяют обеспечить безопасность человека перед лицом возможных угроз, а с другой стороны, не нарушают ход естественного развития общественных процессов.

Государственный контроль и надзор над обществом – процесс необходимый. С позиции стабильного существования государства и общества данный процесс не вызывает споров по поводу форм и средств его осуществления. Но когда контроль становится панацеей при решении большинства задач, когда армия контролеров неуклонно растет, а порядок от этого не становится лучше, тогда возникают неизбежные вопросы: почему контроль неэффективен, каковы его пределы, возможности и др.

Провозглашенные основным законом Российской Федерации правовые идеи и принципы, связанные с признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обусловливают социально-экономическую направленность политического курса, укрепление демократических основ государства.

Вместе с тем рост социально-экономического развития, повышение благосостояния российских граждан, обновление общества в современных условиях социально-политической напряженности и экономической нестабильности, а также различного рода инерционных моментов, связанных с функционированием системы государственного управления (коррупция, несовершенство системы правового регулирования и др.) невозможны без преодоления указанных негативных явлений и обусловливают необходимость совершенствования этой системы. Одним из ключевых направлений в разрешении данных проблем, а также создании условий для формирования правого государства и институтов гражданского общества, является контрольная деятельности государства. При этом важно учитывать, что роль контроля усиливается по мере увеличения масштабности задач, стоящих перед обществом, а также усложнения самой общественной жизни¹⁵¹. В этой связи существует потребность поиска новых более гибких и эффективных форм и способов осуществления контроля, которые могут оказаться адаптивными к сложившимся социально-экономическим и политическим условиям¹⁵².

В контексте данных политико-правовых ориентиров особую актуальность приобретает научно-практическое осмысление вопросов функционирования контрольной деятельности, как средства обеспечения реализации механизма государственного управления.

Прежде всего, необходимо отметить, что контроль – явление, которое присуще многим процессам в природе и обществе, он необходим и универсален¹⁵³, поэтому употребляется весьма часто в научной и практической деятельности. Как специфический вид деятельности, контроль имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает различные характеристики ее понятия, а подчас не совсем точные представления о ней¹⁵⁴. Именно поэтому термин «контроль» неоднократно становился объектом самостоятельных исследований для представителей различных научных направлений: экономических, политических, правовых, философских, управленческих и др. Вместе с тем анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства во мнениях. Контроль определяется по-разному: как средство, форма, метод, функция, деятельность, элемент и др. Различные подходы к определению данного термина, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму предмета исследования. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль»¹⁵⁵.

Проблема пределов государственного контроля и надзора полиции над обществом – это вопрос диалога общества и государства. Определение факторов, влияющих на определение границ государственного контроля, – актуальный вопрос современной теории и практики. Действительно, не нужно возлагать на контроль все связанные с властью ожидания. По сути, власть как таковая не нуждается во внешних силовых инструментах при решении внутренних вопросов. Контрольно-надзорная деятельность должна осуществляться, прежде всего, для выявлений тех отклонений, которые искусственно препятствуют функционированию общественных институтов. Система контрольно-надзорной деятельности я над обществом не должна препятствовать его развитию, функционированию самоорганизующихся общественных структур.

В современных условиях приходит понимание того, что общественная потребность в эффективном и адекватном контроле и надзоре чрезвычайно высока, поскольку в российском обществе, к сожалению, пока прогрессируют негативные социальные отклонения, растет количество правонарушений. Это объясняет важность теоретического осмысления феномена контроля и его места не только в современном государстве, тем более что контроль присущ практически каждому органу государственной власти, осуществляющему как управленческие, так и иные функции.

Рассматривая контрольно-надзорную деятельность полиции как правовое явление, необходимо учитывать природу самого государства, которая определяется как правовой, так и политический компоненты организации и осуществления контроля. Это, несомненно, находит свое отражение и в возможностях государственного контроля, и при определении критериев его действенности и пределов осуществляемых контрольных мероприятий.

Контрольно-надзорная деятельность полиции как механизм обратной связи должен отвечать на вопросы: достигло ли управленческое воздействие поставленных целей, необходимо ли вносить корректировки и т. д. Актуальной проблемой является определение того, где государственный контроль только возможен, а где он однозначно необходим, тем самым, ограничив его от сферы саморегулирования в обществе, действия общественных механизмов контроля над обществом.

Актуальность также обусловлена и сохранением проблемы нахождения оптимальных форм и средств осуществления государственного контроля и надзора в сфере внутренних дел. Кроме того, необходимо учитывать видовые характеристики контрольно-надзорной деятельности и те процессы, которые происходят в реальной государственно-правовой жизни. В частности, важно установить степень политического влияния, предпочтений и установок государственной власти при выборе форм и средств контрольно-надзорной деятельности над жизнедеятельностью общества.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что государственный контроль представляет собой необходимую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на проверку соблюдения предписаний, выраженных в правовых актах, участниками общественных отношений, а также проверку содержания данных правовых актов на предмет соответствия общим принципам права.

Зиборов О.В.,
начальник факультета переподготовки и
повышения квалификации Московского
университета Министерства внутренних дел
Российской Федерации имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент

Отдельные направления контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в области реализации административно-правового режима военного положения

Успешность и эффективность противодействия агрессии против Российской Федерации и непосредственной угрозы такой агрессии в значительной степени определяется возможностью органов управления всех уровней выполнять свои повседневные обязанности, а также обязанности, возникшие вследствие указанных чрезвычайных обстоятельств, в условиях военного положения. Как показывает практика противодействия военной агрессии, те органы исполнительной власти, которые функционировали в условиях мирного времени, в условиях военного положения не способны в полной мере выполнять свои функции, а также мобилизовать все силы и средства государства на отпор врагу. Это приводило к спешной, а потому не всегда эффективной, компетентностной трансформации действующих органов государственной власти, созданию абсолютно новых органов, административно-правовой статус которых не был в достаточной степени проработан заранее, что объективно приводило к смешению их полномочий и не способствовало успешной реализации задач военного времени.

Более того, учитывая имеющуюся структурную схему органов исполнительной власти различного уровня, можно говорить о более или менее упорядоченном изменении компетенции органов общегосударственного (сегодня – федерального) уровня, и практически полной неорганизованности подобных трансформаций на уровне субъектов государства, а тем более на местном уровне. Исходя из этого, в данной части работы мы остановимся на наиболее типичных примерах компетенционных изменений федеральных органов исполнительной власти, в большей степени акцентируя внимание на авторском подходе к задачам, полномочиям и примерной структуре органов, уполномоченных на реализацию мероприятий военного положения на местах.

Исследование компетенционных трансформаций органов исполнительной власти в условиях административно-правового режима военного положения методологически верно осуществлять по следующим направлениям:

1) Полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях военного положения;

2) Роль органов военного управления в реализации административно-правового режима военного положения;

3) Изменение роли и задач органов местного самоуправления на период введения военного положения.

4) Соотношение повседневных полномочий правоохранительных органов, в том числе полиции, с полномочиями, связанными с реализацией военного положения.

Глава 3 Федерального конституционного закона «О военном положении» полностью посвящена полномочиям органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенностям их функционирования в рассматриваемых условиях. Самостоятельные статьи данного раздела раскрывают полномочия Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судов, прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение. Однако по своей сути каждое приведенное положение, касающееся особенностей деятельности указанных государственных органов, является ничем иным, как детальной выборкой той или иной функции государственного органа из базового документа, регламентирующего его статус, но только применительно к военному положению. На наш взгляд, подобная ситуация является недопустимой, поскольку в рассматриваемых условиях происходит кардинальное изменение структуры управленческого механизма, особенно в местностях, где не просто объявлено военное положение, но и ведутся военные действия. Поэтому ограничиться только компиляцией извлечений из иных нормативно-правовых актов и тем самым сформировать базовый документ, регламентирующий военное положение, значит в очередной раз быть не в полной мере обеспеченным добротными и тем самым эффективными документами на период военного времени. Да и сам факт заблаговременного принятия того или иного документа о военном положении выводит его из разряда «чрезвычайного», то есть принятого экстренно, в разряд «особого» документа с четко обозначенными основаниями применения.

В настоящее время в Российской Федерации предусмотрена единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, реализующих полномочия по решению вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций¹⁵⁶. Структура органов данной системы представлена пятью уровнями: федеральным, межрегиональным, региональным, муниципальным и объектовым. Анализ полномочий органов, включенных в данную систему на каждом из уровней показывает, что в целом, система координирующих, повседневных и управленческих органов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера во главе с Национальным центром управления в кризисных ситуациях, находящимся в ведении МЧС России, создана и функционирует¹⁵⁷. Вместе с тем считаем необходимым предусмотреть подобную систему органов, уполномоченных в области реализации административно-правового режима военного положения, на которые целесообразно возложить выполнение следующих задач:

6. Осуществление подготовки и содержание в готовности необходимых сил и средств для реализации военного положения, обучение населения способам защиты и действиям в данных ситуациях;

7. Принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в условиях военного положения и организация их проведения;

8. Осуществление в установленном порядке сбора и обмена информацией в области реализации военного положения, обеспечение своевременного информирования населения о возникающих угрозах;

9. Организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание порядка в процессе их проведения;

10. Содействие устойчивому функционированию организаций в условиях военного положения;

11. Создание при органах местного самоуправления, постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области реализации военного положения.

В рамках единой государственной системы органов государственной власти, уполномоченных реализовывать чрезвычайные меры военного управления, особое место должны занимать районные звенья данной системы, на которые возлагаются следующие задачи:

4. Разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением военного положения;

5. Участие в осуществлении целевых и научно-технических программ, направленных на реализацию военного положения и повышение устойчивости функционирования объектов экономики;

6. Обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для реализации военного положения;

7. Сбор, обработка, обмен и выдача информации в рассматриваемой области;

8. Подготовка населения к действиям в условиях военного времени;

9. Прогнозирование и оценка возможной обстановки при непосредственной угрозе агрессии, а также в процессе агрессии против Российской Федерации;

10. Ликвидация возникающих чрезвычайных ситуаций;

11. Осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего в результате военных действий;

12. Реализация прав и обязанностей населения местности, в которой введено военное положение, в том числе лиц, непосредственно участвующих в военных действиях.

В структуре каждого районного звена, наряду с территориальным звеном, необходимо предусмотреть и функциональные (ведомственные) звенья, которые должны состоять из органов управления, сил и средств, служб, объединений и других ведомств, расположенных на территории района, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, непосредственно решающих общие задачи в области реализации военного положения. И, наконец, завершает систему контрольно-надзорных органов, реализующих военное положение, объектовые звенья данной системы, входящие в состав каждого районного звена, и создаваемые на конкретных предприятиях, учреждениях и организациях всех видов и форм собственности, расположенных на территории соответствующего района в целях содействия реализации тех или иных мер военного положения непосредственно на данных объектах.

При исполнении своих обязанностей, в области осуществления административно-правового режима военного положения, органы местного самоуправления должны действовать во исполнение федерального законодательства о военном положении, а также оказывать содействие федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органам военного управления в решении задач по осуществлению военного положения.

Следует подчеркнуть, что деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления в условиях военного положения, сводится, прежде всего, к содействию органам военного управления в непосредственном решении задач по отражению агрессии против Российской Федерации или устранению непосредственной угрозы такой агрессии. Поэтому необходимым условием для эффективного решения этих задач является поддержание Вооруженных Сил Российской Федерации в нужной готовности, своевременное и правильное планирование их применения, а также осуществление целого комплекса мобилизационных мероприятий и мер территориальной и гражданской обороны.

Подводя итог, следует отметить, что методологически верным является рассмотрение военного положения не только как наличие определенных исключительных мер в государстве и обществе для нормализации обстановки в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, но и его исследование как способа реагирования со стороны государства на данные обстоятельства, то есть управляющее воздействие государственных структур, то есть воздействие на управляющую систему для нужного изменения ее состояния или сохранения ее характеристик в заданных пределах¹⁵⁸. Именно поэтому военное положение как основание для изменения самой формы управляющей системы становилось объектом научного анализа. Специалистами даже сформированы основные группы подобных изменений:

5. введение военного положения может сохранить существующие органы исполнительной власти, но поставить их в прямое подчинение Президенту Российской Федерации;

6. структура органов государственной власти в целом может быть сохранена, однако она ставится в прямое подчинение специальному органу, назначаемому Президентом Российской Федерации;

7. координация работ по ликвидации агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы, требует образования специальных временных органов управления;

8. в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления, могут быть образованы временные специальные органы управления¹⁵⁹.

Калинина С.В.,
старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Ведомственный контроль как функция управления в органах внутренних дел

Контроль – важнейший вид управленческой деятельности. Функция контроля – это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблемы и скорректировать соответственно деятельность организации до того, как эти проблемы перерастут в кризис¹⁶⁰. Его значение заключается в том, что он выступает средством обратной связи субъекта с объектом управления, наличие которой является одним из обязательных условий управляемости систем. В результате контроля субъект получает информацию о действительном положении дел, о степени реального выполнения принятых решений. Следовательно, отсутствие контроля исключает целенаправленность управляющих воздействий.

Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, иными словами – результаты воздействия субъекта на объект¹⁶¹.

Необходимо отметить, что в управленческой деятельности контроль выступает как самостоятельная функция процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения. В качестве функции процесса управления он является видом управленческой деятельности субъекта управления, осуществляемой при решении всех управленческих задач (известно, что информационно-аналитическая работа, планирование, подбор, расстановка и воспитание кадров нуждаются в контроле не в меньшей степени, чем исполнение планов, приказов и т. п.). Применительно к ходу выполнения какого-то конкретного решения контроль следует рассматривать в качестве элемента организации исполнения решения (контроль за ходом выполнения задания) или стадии процесса управления (контроль итогов, результатов выполнения задания).

В органах внутренних дел основными задачами контроля являются: обеспечение неукоснительного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел; обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых органами внутренних дел решений; повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности; своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе; выявление и внедрение положительного опыта; повышение дисциплины и ответственности сотрудников; содействие правильной оценке и использованию (перемещению) кадров.

Многообразие перечисленных задач обусловливает наличие нескольких видов контроля в органах внутренних дел.

По месту в управленческом цикле различают предупредительный, текущий и последующий контроль.

Предупредительный (превентивный) контроль осуществляется на стадии принятия решения подчиненными органами или сотрудниками (например, при утверждении плана работы). Он может также применяться для проверки готовности подчиненных к реализации решения вышестоящего субъекта либо к действиям в определенных, в т.ч. экстремальных условиях (например, при проверке готовности органа к действиям в условиях чрезвычайного положения).

Текущий (оперативный) контроль осуществляется субъектом в процессе организации исполнения решения. Этот вид контроля является элементом организаторской работы (например, контроль руководителя органа за проведением операции, осуществляемый в процессе ее проведения) и позволяет осуществлять коррегирование решений, регулирование системы управления.

Последующий контроль (проверка исполнения) осуществляется по окончании решения (например, при проверке выполнения плана, приказа и т. п.). Следует отметить, что, в отличие от текущего, этот вид контроля характеризуется меньшей степенью оперативности, поскольку не позволяет вмешиваться в деятельность подчиненных по реализации конкретного решения, так как она уже завершена (не исключено, что с допущенными при этом ошибками и недостатками). Вместе с тем, последующий контроль необходим для того, чтобы определить общие результаты деятельности органов внутренних дел (состояние их работы) и устранить имеющиеся в ней общие недостатки.

По назначению (цели и объему) выделяются общий и специальный контроль. Общим охватываются все стороны деятельности контролируемого органа, подразделения или сотрудника, а специальным (целевым, отраслевым) – отдельные направления, линии работы (например, борьба с правонарушениями несовершеннолетних).

В зависимости от целей, круга проверяемых вопросов и уровня субъекта контроля он может осуществляться в различных формах. В управленческой практике применяется множество этих форм. При этом контроль становится тем более действенным и эффективным, чем в более разнообразных формах он осуществляется.

Все их множество по определенным общим признакам и с известной долей условности может быть разделено на три основные группы форм осуществления контроля в органах внутренних дел: непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах; изучение информационных материалов, характеризующих их работу; заслушивание исполнителей об их работе. Заметим, для форм контроля, отнесенных к первой группе, характерно непосредственное восприятие информации о деятельности проверяемых объектов, тогда как критерием объединения форм контроля во вторую и третью группы является преобладающий способ получения информации об этой деятельности.

Непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах может осуществляться путем:

– непосредственного наблюдения руководителя за работой исполнителей (например, проверки несения службы сотрудниками патрульно-постовой службы на постах, приема населения участковыми уполномоченными полиции, работы по раскрытию преступления оперуполномоченными уголовного розыска посредством наблюдения за их деятельностью на месте происшествия, при проведении оперативных мероприятий и т. п.);

– инспекторских (комплексных), контрольных и иных проверок деятельности подчиненных органов внутренних дел¹⁶².

Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации»¹⁶³ закрепляет два вида инспекторских проверок: плановые и внеплановые целевые проверки.

Плановые целевые проверки осуществляются в соответствии с планом служебных командировок сотрудников подразделений МВД России на квартал (план служебных командировок).

Подразделения МВД России, деятельность которых подлежит проверке в предстоящем квартале, определяются Министром внутренних дел Российской Федерации с учетом: предложений первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, статс-секретаря – заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, заместителей Министра внутренних дел Российской Федерации, заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации – начальника Следственного департамента МВД России, ответственных за соответствующие направления деятельности.

Деятельность территориального органа МВД России подлежит плановой проверке не реже одного раза в два года. Периодичность плановых целевых проверок подразделения, организации МВД России и плановых проверок структурных подразделений территориальных органов МВД России не устанавливается.

Внеплановая целевая проверка проводится в соответствии с решением Министра внутренних дел Российской Федерации по предложению заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственного за соответствующее направление деятельности, а также по предложению Организационно-аналитического департамента МВД России, Договорно-правового департамента МВД России, Департамента делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России¹⁶⁴.

В отношении территориальных органов внутренних дел целевая проверка производится по нескольким управлениям деятельности в соответствии с решением Министра внутренних дел Российской по предложению Организационно-аналитического департамента МВД России, главного инспектора МВД России, а также по предложению организатора зонального контроля МВД России от подразделения МВД России, являющегося субъектом зонального контроля МВД России.

Инспектирование (инспекторская проверка) – форма ведомственного контроля, включающая в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке, оценке состояния и результатов деятельности органов внутренних дел, выработке мер по ее эффективности.

Об инспектировании деятельности органа внутренних дел подписывается распоряжение об инспектирование, которое подписывается руководителем инспектирующего органа внутренних дел.

Важность и значимость анализа механизма инспектирования обусловлена тем, что он является необходимым инструментом для определения целей инспектирования и их достижения. Целями инспектирования являются: изучение и оценка фактического положения дел в инспектируемом органе с последующим информированием Министра внутренних дел Российской федерации; совершенствование организации и повышение эффективности деятельности инспектируемого органа, а также формирование инспекторской оценки для включения в итоговую комплексную оценку деятельности территориального органа МВД России за год. Причем необходимо четко представлять, что цели вытекают из потребностей практической деятельности, а не из формальных построений теории, т. е. должны рассматриваться не как предопределенные, а как результаты глубокого изучения проблемной ситуации.

По окончании инспектирования в инспектируемом органе готовятся: акт о результатах инспектирования; план реализации предложений по устранению нарушений и недостатков, выявленных при инспектировании. Результаты инспектирования рассматриваются на совещании руководящего состава проинспектированного органа с приглашением руководителей органов государственной власти субъекта Российской федерации и правоохранительных органов. Окончательное решение по оценке деятельности проинспектированного органа принимает Министр внутренних дел Российской Федерации.

Контрольная проверка – форма ведомственного контроля, направленная на изучение состояния работы по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования.

Контрольной проверке в обязательном порядке подвергаются органы и подразделения, получившие неудовлетворительные оценки и поставленные на особый контроль МВД России как в целом, так и по направлениям деятельности, или допустившие после инспектирования ухудшение результатов деятельности. Сроки выезда определяются с учетом остроты ситуации, но не ранее, чем через девять месяцев после инспектирования.

С учетом стабильно положительных результатов деятельности органа внутренних дел, подлежащего контрольной проверке, контрольная проверка может быть отменена либо заменена на целевой выезд по направлениям деятельности.

Комплексные выезды также являются одной из форм комплексного обследования деятельности органов внутренних дел, имеющих низкие показатели по основным направлениям деятельности или работающих в сложных условиях. Они осуществляются специально создаваемыми комплексными группами, включающими представителей различных подразделений и служб МВД России. Наряду с оказанием практической помощи, целью таких выездов является проверка направлений деятельности контролируемого органа, изучение документов по организации служебной деятельности и т. п.

Отраслевые проверки преследуют цель контроля за деятельностью и оказание практической помощи определенной отраслевой службе органа внутренних дел.

Выборочные проверки (целевые, предметные) осуществляются с целью контроля за работой одного или нескольких органов внутренних дел по выполнению конкретного управленческого решения либо эффективностью реализации того или иного мероприятия. Отраслевые и выборочные проверки органов внутренних дел могут осуществляться путем целевых (самостоятельных) выездов специальных групп или отдельных сотрудников органов внутренних дел, в зависимости от складывающейся обстановки. Разновидностью предметных проверок являются смотры (например, строевые, смотр техники).

Заслушивание исполнителей о состоянии их работы позволяет оперативно получить, уточнить и дополнить необходимую информацию. Оно может производится как коллективно (на совещаниях, собраниях, инструктажах и т. п.), так и индивидуально, путем вызова исполнителя руководителем.

Эффективность контроля напрямую обусловлена наиболее оптимальной формой его осуществления. В свою очередь, выбор формы контроля за деятельностью подчиненных органов во многом зависит от уровня субъекта управления. Так, на уровне МВД России, ГУМВД и УМВД по субъектам Российской Федерации наиболее практикуемы такие формы контроля, как инспектирование, контрольные, комплексные и целевые проверки, изучение информационных материалов. В территориальных органах внутренних дел на районном уровне наиболее целесообразными являются инструктажи исполнителей с одновременной проверкой их знаний, заслушивание отчетов исполнителей, рассмотрение и утверждение планов и графиков их работы, непосредственное наблюдение за их действиями и т. п.¹⁶⁵.

Так, в 2014 году проведено 50 выездов в МВД по республикам, ГУ МВД России, УМВД России по иным субъектам Российской Федерации, из них 10 инспекторских проверок, 4 – контрольных, 16 – комплексных, 20 – целевых. В ходе выездов осуществлялся контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, исполнения управленческих решений, принимаемых руководством МВД России.

Важное значение придавалось оказанию помощи территориальным органам МВД России, прежде всего, стоящим на особом контроле МВД России.

В прошедшем году такому контролю подверглась деятельность трех органов внутренних дел регионального уровня, а также 47 структурных подразделений МВД, ГУ МВД, УМВД по субъектам Российской Федерации. В связи с устранением недостатков особый контроль снят с 22 структурных подразделений и одного органа внутренних дел в целом¹⁶⁶.

Практика убеждает, что при достижении целей контроля нельзя отдавать предпочтение какому-то одному его виду или форме. Следует иметь в виду, что каждый и каждая из них имеет как свои преимущества, так и недостатки. Поэтому только умелое сочетание субъектом управления различных видов и форм контроля, их выбор в соответствии со складывающейся обстановкой, реальными возможностями и условиями способны обеспечить надлежащее решение задач контроля в органах внутренних дел.

Князева И.Н.,
доцент кафедры конституционного права и
муниципального права Челябинского
государственного университета,
кандидат юридических наук

О соотношении контроля и мониторинга в сфере закупок

Обеспечение законности в сфере государственного управления является приоритетной задачей любого правового государства. Используя юридически властный характер своих полномочий, государственные органы исполнительной власти в предоставленных им объеме и пределах обеспечивают точное и единообразное понимание и исполнение всеми участниками управленческих отношений принципа законности, закрепленного статьей 15 Конституции Российской Федерации, в рамках их компетенции.

Доктрина современного административного права в качестве способов обеспечения законности в государственном управлении устанавливает контроль, надзор, а также обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Многими нормативными правовыми актами, регулирующими отдельные сферы государственного управления, наряду с контролем регламентировано проведение мониторинга. Можно заметить, что мониторинг и контроль предназначены для выявления соответствия объекта желаемому результату, т. е. для выявления соответствия между поведением и деятельностью субъектов административного права и законом. Исходя из того, что мониторинг осуществляется с целью контроля и одновременно обеспечения законности, понятия контроль и мониторинг соотносятся как общее и особенное, то есть мониторинг является одной из составляющих контроля.

Однако во многих федеральных законах, регулирующих конкретные сферы государственного управления, контроль и мониторинг выделены в отдельные статьи, в некоторых случаях – и в отдельные главы. Это не позволяет в полной мере говорить о мониторинге как о составной части контроля. В законах и иных нормативных правовых актах не содержится единого определения понятий «контроль» и «мониторинг». Несмотря на это, указанные понятия раскрыты в отдельных нормативных правовых актах для разъяснения правильного их применения в конкретной сфере правового регулирования.

В настоящей статье будет рассмотрено соотношение контроля и мониторинга на примере Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹⁶⁷ (далее – Закон о контрактной системе), которым регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок (ч. 1 ст. 1). Установленные им властные предписания призваны обеспечить законность в экономической сфере государственного управления, в частности, при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Он предусматривает такие способы обеспечения законности, как мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, контроль в сфере закупок и обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки. В частности, статья 97 главы 4 регламентирует мониторинг, а глава 5 посвящена контролю в сфере закупок.

Следуя законодательному определению мониторинга закупок, он представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков (статья 97 Закона о контрактной системе). Следует отметить, что статьей 114 рассматриваемого Федерального закона установлен особый порядок вступления в законную силу некоторых его положений, в частности, приведенная норма части первой статьи 97 вступает в силу с 1 января 2017 года.

Прямого же определения контроля в сфере закупок федеральным законодателем не дается. Однако такое определение можно найти в нормативных актах органов местного самоуправления, например, в Постановлении Администрации городского округа Электросталь Московской области от 15.07.2015 N 543/8 закреплено, что контроль в сфере закупок представляет собой деятельность органа местного самоуправления городского округа, уполномоченного на проведение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях установления законности составления и исполнения бюджета городского округа в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок для муниципальных нужд, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации¹⁶⁸.

Исходя из рассмотренных определений о сущности понятий «мониторинг» и «контроль» в сфере закупок, представляется возможным говорить в целом о схожести этих видов деятельности по своей правовой природе. Это выражается, например, в том, что деятельность по контролю и мониторингу в данном случае регулируется нормами административного права, осуществляется органами исполнительной власти и местного самоуправления в процессе управления. Помимо этого, схожесть мониторинга и контроля выражается в общности цели их осуществления – обеспечения законности при осуществлении закупок.

Вместе с тем, проведение сравнительного анализа контроля и мониторинга в сфере закупок невозможно без выявления их различий, среди которых можно выделить следующие.

Во-первых, мониторинг обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, которым является Министерство экономического развития России¹⁶⁹. К органам, осуществляющим контроль, часть 1 статьи 99 Закона о контрактной системе относит: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок; 2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; 3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Ими являются, в частности, Федеральная антимонопольная служба России¹⁷⁰, Федеральное казначейство, находящееся в ведении Министерства финансов РФ¹⁷¹ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора¹⁷², Министерство здравоохранения Российской Федерации¹⁷³.

Во-вторых, помимо общей цели мониторинга и контроля, в качестве которой выступает обеспечение законности в государственном управлении, контроль и мониторинг имеют свои конкретные цели. Частью 2 статьи 97 Закона о контрактной системе определены три цели осуществления мониторинга закупок: 1) оценка степени достижения целей осуществления закупок; 2) оценка обоснованности закупок; 3) совершенствование законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. В то время как контроль в сфере закупок в соответствии с частью 9 статьи 99 того же Закона осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности.

В-третьих, различны и способы осуществления мониторинга и контроля. Мониторинг закупок осуществляется посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок (часть 1 статьи 97). Контроль в сфере закупок осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок (часть 3 статьи 99). Исходя из этого, можно выделить еще одно отличие, которое состоит в том, что мониторинг проводится на постоянной основе, а контроль – периодически. Частями 13 и 14 статьи 99 Закона о контрактной системе установлена периодичность в зависимости от субъекта, в отношении которого проводится проверка. В отношении каждого заказчика проверки проводятся контрольным органом в сфере закупок не чаще чем один раз в шесть месяцев. Плановые проверки проводятся в отношении каждого подрядчика или исполнителя в сфере закупок не чаще чем один раз за период проведения каждого определения поставщика.

В-четвертых, по результатам контроля в сфере закупок уполномоченные на его проведение органы исполнительной власти при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации или нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела о таких правонарушениях и принимать меры по их предотвращению, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений, а также обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными (часть 22 статьи 99). Орган, полномочный осуществлять мониторинг, такими правами не обладает, и по результатам своей деятельности составляет сводный аналитический отчет, где должна быть отражена информация о планировании и осуществлении закупок, об оценке эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, о мерах по совершенствованию законодательства в сфере закупок¹⁷⁴. Обратим внимание на то, что отчет, формируемый по результатам осуществления мониторинга, должен содержать также информацию о результатах контроля в сфере закупок.

В-пятых, контроль может проводиться путем непосредственного взаимодействия с его субъектами, для чего должностным лицам контрольного органа в сфере закупок предоставлено право беспрепятственного доступа в проверяемые помещения (часть 26 статьи 99), а мониторинг осуществляется только на основе информации, содержащейся в единой информационной системе (часть 3 статьи 97).

Таким образом, проведенный сравнительный анализ мониторинга и контроля в сфере закупок позволил выявить общее и различное в соотношении указанных понятий. В частности, посредством мониторинга также осуществляется контроль, однако различие состоит в целях, способах их осуществления, а также иных приведенных в статье отличительных особенностях. Из этого следует, что данные понятия соотносятся как общее и особенное, то есть мониторинг – постоянное наблюдение за объектом контроля, а, следовательно, он является составной частью контроля, способом его осуществления. Представляется, что контроль и мониторинг следует рассматривать во взаимосвязи, что будет способствовать правильному пониманию рассматриваемых понятий.

Кобзарь-Фролова М.Н.,
главный научный сотрудник Института проблем
эффективного государства и гражданского общества
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,
профессор кафедры таможенного права
Российской таможенной академии,
доктор юридических наук

Сравнительно-правовая характеристика контрольно-надзорных полномочий таможенных органов в Европейском союзе и Евразийском экономическом союзе

Стремление развитых европейских государств образовать свободное политическое и экономическое пространство с общей границей, опосредовало учреждение единого Таможенного союза Европейского Сообщества (далее – ЕС) и выработку унифицированного таможенного законодательства. Цели интеграции состояли не только в объединении государственных (таможенных) границ, но и капиталов и валюты, обеспечение свободного прохождения товаров, услуг, формировании мощной банковской системы, привлечении неквалифицированной дешевой рабочей силы и др.

Свое развитие Таможенный союз ЕС получил от единого экономического союза, именуемого Бенилюкс, созданного в середине XX столетия (1957–1958 гг.) Бельгией, Нидерландами и Люксембургом и продолжил в концепции единого внутреннего рынка, утвержденной в 1986 году Единым европейском актом, текст которого получил название «Белая книга ЕЭС».

Как показывает опыт зарубежных стран, объединение государств отражается на подъеме экономики стран, позволяет активнее развиваться торговле, содействует предпринимательству и др. Интеграция позволяет союзным государствам совместно решать проблемы экономического и социального развития, способствует внешнеэкономическим связям, свободному товарообмену, развитию предпринимательства, создает однотипные условия для координации и регулирования общественных отношений в таможенной сфере и др.

В настоящее время Европейский таможенный союз является наиболее развитым союзом, со сложившейся многолетней практикой наднационального регулирования отношений в таможенной сфере. Таможенное законодательство Европейского Союза, считается одним из наиболее совершенных и передовых в мире. Наиболее весомой проблемой в момент создания ЕС стала проблема унификации таможенного законодательства государств, входящих в Сообщество. В этой связи в 2008 году была запущена Стратегия развития Таможенного союза ЕС. Одной из ее задач было совершенствование правовых условий функционирования ЕС в таможенной сфере. Результатом Стратегии стала разработка и принятие Модернизированного таможенного кодекса (далее – МТК). По оценке многих ученых и специалистов в области таможенного дела, МТК является одним из самых существенных достижений в области гармонизации и унификации европейского права за весь период его развития.

Модернизированное таможенное законодательство обеспечило применение современных информационно-коммуникационных технологий в таможенной сфере¹⁷⁵. Знание и анализ положений Модернизированного таможенного кодекса Европейского Союза будет полезным для совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, построение единого Евразийского экономического пространства на передовой правовой основе.

Уместно заметить, что в связи с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации (далее – ВТО), ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве¹⁷⁶, Россия приняла на себя обязательства по сближению законодательства Российской Федерации в таможенной сфере и приведение его в соответствие нормам ВТО. Также между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан в 2014 году был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе (далее – ЕАЭС), который преследует цель унифицировать законодательство государств-членов ЕАЭС. В этой связи изучение практики деятельности Таможенного союза ЕС, системный анализ его законодательства является весьма актуальным на современном этапе развития российского общества.

Согласно статье 2 МТК ЕС Таможенные органы, прежде всего, должны обеспечить надзор за международной торговлей Сообщества, тем самым способствуя честной и открытой торговле, внедрению внешних аспектов внутреннего рынка, общей торговой политике и общей политике Сообщества в других областях, влияющей на торговлю, а также обеспечению безопасности общей цепи поставок. В этой связи перед таможенными органами ЕС стоят следующие задачи:

– защита финансовых интересов Сообщества и его государств-членов;

– защита Сообщества от нечестной и незаконной торговли;

– защита окружающей среды;

– оказание содействия законному бизнесу;

– обеспечение безопасности Сообщества;

– обеспечение безопасности резидентов Сообщества;

– сотрудничество, при необходимости, с другими органами власти;

– сохранение надлежащего баланса между таможенным контролем и упрощением узаконенной торговли;

Полномочия и функции таможенных органов ЕС не названы прямо в МТК и не разделены. При этом анализ норм МТК позволяет выделить следующие:

5) Защита информации, хранение, предоставление информации, разработка, ведение и использования электронных систем обмена информацией между таможенными органами и единой системой регистрации (статьи 7–10); защита данных, обмен данными (статьи 5, 6), хранение документации (статья 29). Осмелимся предположить, что такие понятия как «информация», «данные», «документация», используемые в таможенных целях, в МТК не идентичны.

6) Принятие решения о наделении лиц, участников внешнеторговых отношений статусом, определение критериев статуса, предоставление полномочий, например, определение критериев и предоставление статуса уполномоченного экономического оператора (статьи 13–14).

7) Взимание административных штрафов. Согласно правил статьи 21 МТК, каждое государство-член должно установить штрафы за несоблюдение таможенного законодательства Сообщества. При применении административных штрафов могут использоваться следующие формы:

а) денежный штраф, взимаемый таможенными органами, применяемый вместо уголовной санкции;

б) отзыв, приостановление или изменение любых полномочий, которыми наделено лицо, которого это касается.

4) Таможенные органы начисляют и взимают импортные и экспортные пошлины, которые должны базироваться на Едином таможенном тарифе (статья 33), классифицируют товары в соответствии с комбинированной номенклатурой, применяют тарифные и нетарифные меры, определяют страну происхождения товаров (статьи 35–43).

5) Осуществляют принудительное взыскание платежей и задолженностей, начисляют проценты от суммы импортной или экспортной пошлины в отношении задолженности, осуществляют возврат или освобождение от взысканных сверх нормы сумм импортной или экспортной пошлины (статьи 79–83). По основаниям статьи 78 МКТС «если подлежащие уплате суммы импортной или экспортной пошлины не были уплачены в течение установленного периода, таможенные органы должны обеспечить уплату указанных сумм всеми доступными им методами в соответствии с законодательством государства – члена, которого это касается».

Таможенные органы ЕС осуществляют также функции:

1) Административно-юрисдикционные (в части рассмотрения жалоб, поданных в отношении таможенных органов ЕС (статья 23); санкционирование (статья 116)). Таможенные органы вправе санкционировать упрощение прохождения таможенных формальностей и таможенного контроля.

2) Функции таможенного контроля. Согласно правил статьи 25 МТК Таможенные органы могут осуществлять любые виды таможенного контроля, которые они сочтут необходимыми. Таможенный контроль может состоять из проверки товаров, взятия образцов, проверки сведений, представленных в декларации, проверки наличия и подлинности документов, изучения книг бухгалтерского учета экономических операторов и других записей, инспектирования транспортных средств, инспектирования багажа и других товаров, перевозимых лицами с собой или на себе, и обращения с официальными запросами и другими аналогичными актами. Таможенный контроль, помимо выборочных (случайных) проверок, должен прежде всего, базироваться на анализе рисков с использованием электронных технологий обработки данных в целях идентификации и оценки рисков (ст. 25–28).

3) Функции надзора. В соответствии с требованиями статьи 91 МТС «Ввозимые на таможенную территорию Сообщества товары с момента их ввоза должны находиться под надзором таможенных органов, и в отношении указанных товаров может осуществляться таможенный контроль. В соответствующих случаях к указанным товарам должны применяться запреты и ограничения, правомерно основанные, помимо прочего, на принципах общественной морали, государственной политики или общественной безопасности, здравоохранения или защиты жизни людей и животных…».

4) Функции по выполнению таможенных формальностей (ст. 97–99) и др.

Взимание таможенных платежей и сборов – функция Министерства финансов, Министерства финансов и экономического развития государств-участников Сообщества. Таможенные органы – осуществляют контроль и надзор за тем, чтобы платежи в бюджет поступали в полном объеме. Для этих целей таможенные органы проводят контроль страны происхождения товаров, делают оценку таможенной стоимости товаров (статьи 40–43), сверяют ее с данными Единого таможенного тарифа и устанавливают соответствие стоимости товаров принципам VII Генерального Соглашения по тарифам и торговле.

Спецификой контрольно-надзорных полномочий таможенных органов ЕС является то, что основными задачами таможенных органов ЕС является защита интересов Сообщества и оказание содействия законному бизнесу при переходе товаров и транспортных средств через таможенную границу. У таможенных органов ЕС нет полномочий, связанных с оперативно-розыскной работой, дознанием, борьбы с коррупцией и иных юрисдикционных полномочий. Контрольно-надзорные полномочия предполагают постановку задач, связанных с принятием и выработкой мер, направленных на защиту финансовых интересов Сообщества и подразумевают наличие системы мер превентивного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности.

Анализ контрольно-надзорных полномочий таможенных органов Российской Федерации и таможенных органов ЕС позволил сделать заключение о том, что в целом, они сходны по содержанию. Однако, хотелось бы заметить, что контрольно-надзорные полномочия таможенных органов, закрепленные в МТС ЕС, относятся ко всем странам, участникам Сообщества. Специалисты многих стран мира отмечают, что таможенное законодательство ЕС считается в высокой степени унифицированным и соблюдается всеми странами-участниками Сообщества. В МТС ЕС прямо указано, что национальное законодательство государств-участников Сообщества в сфере таможенного дела и таможенных отношений должно ориентироваться на нормы Модернизированного законодательства.

Подписание Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан Договора о Евразийском экономическом союзе тоже имело целью унифицировать законодательство. В статье 2 Договора о ЕАЭС задекларировано, что единая политика, осуществляемая государствами-членами в определенных ими сферах, предусмотренных настоящим Договором, предполагает применение государствами-членами унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий. До настоящего времени вопросы наделения контрольно-надзорными полномочиями органов власти, уполномоченных в области таможенного дела, таможенных правоотношений в каждой стране ЕАЭС решаются на уровне национального законодательства и не унифицированы, так как это сделано в Европейском Союзе.

Задачи таможенных органов государств – членов ЕАЭС закреплены законодательно в статье 6 ТК ТС. К ним отнесены:

1) содействие реализации единой торговой политики таможенного союза (далее – ТС);

2) обеспечение исполнения таможенного законодательства государств – членов таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы;

3) совершение таможенных операций и проведение таможенного контроля;

4) взимание таможенных платежей, пошлин, контроль правильности их исчисления и своевременности уплаты, принятие мер по их принудительному взысканию;

5) обеспечение соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений в сфере таможенного дела;

6) обеспечение соблюдения прав и законных интересов лиц в области таможенного регулирования;

7) обеспечение мер по защите национальной безопасности государств – членов ТС, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды;

8) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений;

9) обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности;

10) ведение таможенной статистики и др.

Анализ задач, стоящих перед таможенными органами государств-членов ЕАЭС, не дает возможности выделить из них основные. Можно лишь предположить, что в ТК ТС они названы по степени значимости. Следовательно, контроль занимает ведущее место среди задач, стоящих перед таможенными органами государств-членов ЕАЭС. При этом задачи надзорного характера отсутствуют вообще. Осмелимся предположить, что последние прямо не названы в ТК ТС, в связи с отсутствием четкого разделения контрольных и надзорных полномочий органов власти, уполномоченных в области таможенного дела в государствах-участниках ЕАЭС.

Если говорить о функциях, в том числе контрольных и надзорных таможенных органов Российской Федерации, как органа власти, уполномоченного в области таможенного дела в России, то они законодательно закреплены в статье 12 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»¹⁷⁷. К ним отнесены:

– проведение таможенного контроля, совершенствование методов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля, создание условий, способствующих ускорению товарооборота при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации;

– контроль правильности взимания таможенных пошлин (антидемпинговых, специальных и компенсационных), налогов, таможенных сборов, их исчисления и своевременности уплаты, принимают меры по их принудительному взысканию;

– обеспечение на территории Российской Федерации соблюдения порядка перемещения товаров и транспортных средств международной перевозки через таможенную границу Таможенного союза;

– обеспечение соблюдения установленных в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза и законодательством Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию и вывозимых из Российской Федерации и другие.

Иные полномочия таможенных органов Российской Федерации, в том числе контрольно-надзорного характера в таможенном законодательстве Российской Федерации названы, например, в Постановлении Правительства РФ от 16 сентября 2013 № 809, утвердившем «Положение о Федеральной таможенной службе»: Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска) и др. Полномочия таможенных органов соответствуют функциям.

Обращаясь к таможенному законодательству ЕАЭС, следует заметить, что в статье 32 Раздела III Договора о ЕАЭС имеется пока лишь декларативная норма о том, что в Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза. Работа по подготовке и принятию последнего идет полным ходом. Однако, четких договоренностей, среди государств-участников до настоящего времени не выработано. В этой связи, было бы полезным предусмотреть в Таможенном кодексе ЕАЭС нормы, закрепляющие единые для всех стран-участников задачи, в том числе контрольно-надзорного назначения. Отдельно хотелось отметить, что в разрабатываемый Таможенный кодекс ЕАЭС следует внести определения (понятие) «контроль», «надзор», отнесенные к компетенции таможенных органов ЕАЭС.

Лапина М.А.,
заведующий кафедрой административного и
информационного права
Финансового университета при Правительстве
Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор;

Карпухин Д.В.,
доцент кафедры административного и
информационного права Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации,
кандидат исторических наук

Соотношение контрольно-надзорных функций в административном праве (на примере банковского надзора)

В отечественной науке административного права сложилось два доминирующих подхода на сущность категории «административный надзор». На указанное обстоятельство, в частности, обращает внимание ученый-административист Л.Л. Попов¹⁷⁸. Согласно первой из них, «административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля»¹⁷⁹. Представители второго направления придерживаются точки зрения, что «административный надзор – это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти»¹⁸⁰.

Д.Н. Бахрах придерживается первой точки зрения и отмечает, что контроль представляет собой «атрибут административной власти, одну из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций»¹⁸¹. Ученый отмечает, что в ряде случае ради снижения уровня бюрократической опеки, реализации права и свобод граждан контрольные прерогативы органов исполнительной власти ограничивают нормативными правовыми актами, «предоставляя возможность осуществлять им только надзор»¹⁸². «Надзор, – пишет Д.Н. Бахрах, – это ограниченный, суженный контроль»¹⁸³. Представляются важными рассуждения ученого о том, что «необходимость в ограничении контроля надзором возникает в том случае, когда «между проверяемыми и проверяющими нет организационной (прямой) подчиненности» для «предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия»¹⁸⁴.

Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев и С.В. Тихомиров отмечают, что «сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечение целесообразности эффективности в своей деятельности»¹⁸⁵. Научная школа МГЮА (У) им. О.Е. Кутафина придерживается трактовки административного надзора как самостоятельного вида контрольно-надзорной деятельности уполномоченных субъектов. «Административный надзор, – это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления порядка и привлечения виновных лиц к административной ответственности»¹⁸⁶ (выделено авторами статьи).

Существенные признаки надзора в соотношении с контролем определяет Ю.М. Козлов, отмечая, что «надзор не тождествен контролю»¹⁸⁷. Известный ученый классик административного права, в честь которого ежегодно в МГЮУ имени О.Е. Кутафина (МГЮА) проводятся «Козловские чтения» предложил трактовать административный надзор одновременно с нескольких позиций:

– как вид государственно-управленческой деятельности;

– как функция государственно-управленческой деятельности;

– как метод государственно-управленческой деятельности;

– административный надзор в своем юридическом содержании проявляется мерами административного принуждения;

– является средством (методом) обеспечения стабильности процесса функционирования всей системы государственного управления;

– суммируя предыдущие позиции – имеет государственно-властный характер¹⁸⁸.

Авторы настоящей статьи считают, что наиболее существенными являются, сделанные ученым акценты на определение надзора как функции государственной управленческой деятельности и на проявление административного надзора в юридическом содержании в виде комплекса мер административного принуждения. При этом Ю.М. Козлов выделяет три вида мер административного принуждения: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административно-наказательные меры¹⁸⁹.

Первые применяются с целью предупреждения (профилактики) негативных явлений в сфере государственного управления, «включая правонарушения, а также возможные вредные последствия такого рода проявлений»¹⁹⁰. К их числу автор отнес проверку документов, удостоверяющих личность; досмотр вещей и личный досмотр; контрольные и надзорные проверки и т. д.

Административно-пресекательные меры используются с целью «прекращения в принудительном порядке противоправных деяний и предотвращения их вредных последствий»¹⁹¹. Ученый отнес к их числу требование прекратить противоправное деяние; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует существующим требованиям, и другие¹⁹².

Наконец, административно-наказательные меры, которые, по мысли Ю.М. Козлова, «имеют специфическое самостоятельное значение и составляют содержание административно-правового института, «административная ответственность» и «административно-деликтное право»¹⁹³.

Следует отметить, что изложенная научная позиция лишь частично коррелируется с формально-правовым определением государственного контроля (надзора), изложенного в части 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. ; 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: «Государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, предусмотренных нормативно-правовыми актами, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями»¹⁹⁴.

Из изложенной формально-юридической трактовки определения государственного контроля (надзора) следует, что элементами его юридического содержания являются административно-предупредительные и административно-пресекательные меры. Административно-наказательные меры не являются компонентом юридического содержания государственной контрольно-надзорной деятельности.

По нашему мнению, в зависимости от мер административного принуждения, налагаемых в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности, государственный контроль (надзор) может быть классифицирован на «превентивный» и «пресекательный».

При этом одной из актуальных проблем остается соотнесение административно-предупредительных и административно-пресекательных мер в рамках реализации государственной контрольно-надзорной деятельности.

Так, А.И. Стахов в статье «Административное наблюдение в сфере государственного надзора как специальная категория и институт административного права» отмечает практически полное отсутствие связи между превентиными и пресекательными мерами принуждения¹⁹⁵.

«Исключение, – пишет автор, – составляют ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ и ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁹⁶. Так, ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускает использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Статья 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» обязывает контрольно-надзорный орган по фактам нарушений, выявленных при проведении проверок, применять такие меры, как: выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами¹⁹⁷.

Суждение, высказанное А.И. Стаховым, на наш взгляд, вполне применимо к проблемам взаимосвязи превентивных и пресекательных мер государственного принуждения, реализуемых в процессе осуществления банковского надзора.

Так, например, обширный перечень мер административного принуждения, применяемых в финансовой, банковской сферах, содержит Бюджетный кодекс РФ (ст. 306.2 ч. 2), Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ст. 19, 20) (далее – Закон о банках и банковской деятельности), Федеральный закон от 10.07.2002 № 177-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (ст. 74) (далее – Закон о Банке России), Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 44) (далее – Закон о рынке ценных бумаг).

Однако анализ мер административного принуждения, содержащихся в указанных нормативных актах иллюстрирует резкую диспропорцию мер, составляющих «пресекательный надзор» над административно-предупредительными мерами, составляющими соответственно «пресекательный надзор». В то же время, наряду с законами, перечень и порядок применения мер административного принуждения в банковской сфере содержится в подзаконном нормативном акте – Приказе Банка России от 31.03.1997 № 02-139 (ред. от 26.01.2010) «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»¹⁹⁸. (далее – Приказ и Инструкция Банка России). Данный подзаконный акт классифицирует меры воздействия, применяемые к кредитным организациям на предупредительные и принудительные.

К предупредительным мерам воздействия, применяемым к кредитным организациям отнесены (п.1.9):

– доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

– изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

– предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);

– установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Следует отметить, что данные меры не закреплены в законах, регламентирующих отношения в банковской сфере, хотя, по своей сути, составляют неотъемлемую часть «превентивного надзора», который должен реализовывать уполномоченный властный субъект – Банк России. Полагаем, что комплекс указанных превентивных мер необходимо закрепить качестве административно-предупредительных мер на уровне федерального закона, что позволит заметно снизить дисбаланс между мерами административного предупреждения и мерами административного пресечения в действующих законодательных актах.

Кроме того, необходимо на уровне действующих законов зафиксировать основания применения предупредительных мер, зафиксированных в Приказе Банка России (пп. 1.5, 1.7). К ним относятся недостатки в деятельности кредитной организации, которые непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры, как отмечено в Приказе Банка России, могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами (п. 1.7).

Приказ и Инструкция Банка России определяют перечень принудительных мер воздействия, которые могут применяться к кредитным организациям (п. 1.15). К ним относятся:

– штрафы;

– требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

– требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствие с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;

– требование о реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

– ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

– запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

– запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

– требование о замене руководителей кредитной организации;

– назначение Временной администрации по управлению кредитной организацией;

– отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Приказ и Инструкция Банка России содержат перечень оснований применения принудительных мер к кредитным организациям (п. 1.13–1.14). Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков).

Несмотря на наличие исчерпывающего перечня принудительных мер государственного воздействия, изложенных в Приказе и Инструкции Банка России, а также нормативном закреплении данных мер в Законе о банках и банковской деятельности, а также в Законе о Банке России в указанных нормативных актах отсутствует разграничение принудительных мер государственного воздействий на административно-пресекательные и административно-наказательные меры.

По нашему мнению, необходимо отнести штрафы и отзыв лицензии на осуществление банковских операций к административным наказаниям и исключить их из перечня административно-принудительных мер, зафиксированных в рассматриваемом Приказе и Инструкции Банка России. Отзыв лицензии должен быть формально-юридически закреплен в кодифицированном нормативно акте – Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации.

Это будет способствовать формированию полноценных институтов «превентивного надзора» и «пресекательного надзора», а также обеспечит их устойчивую взаимосвязь в рамках последовательно реализуемых действий при осуществлении банковского надзора.

Таким образом, одним из ключевых моментов оптимизации государственного надзора в финансовой сфере, в частности, в банковском секторе, лежит в четком соотнесении «превентивного» и «пресекательного» видов надзорной деятельности. В действующем законодательстве необходимо закрепить первоочередное применение мер административно-предупредительного характера над мерами административно-пресекательного характера. «Превентивный надзор» должен стать обязательной стадией организации надзорной деятельности в финансовой сфере.

Майоров В.И.,
профессор Тюменского государственного университета,
доктор юридических наук

Проблемы и современные формы контроля в сфере безопасности дорожного движения

Безопасность участников дорожного движения является одной из важных социально-экономических и демографических задач Российской Федерации. Аварийность на автомобильном транспорте наносит огромный материальный и моральный ущерб как обществу в целом, так и отдельным гражданам. «За последние 10 лет ежегодно в России совершалось от 200 тыс. до 234 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибали от 27 тыс. до 35 тыс. и получали различные увечья от 244 тыс. до 292 тыс. человек»¹⁹⁹.

В Постановлении Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах»²⁰⁰ сказано: «обеспечение безопасности в дорожном движении является составной частью задач обеспечения личной безопасности, решения демографических, социальных и экономических проблем, повышения качества жизни и содействия региональному развитию».

В своем выступлении на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 4 марта 2015 года В.В. Путин отметил: «Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения по-прежнему остаются актуальными». Глава государства призвал соответствующие подразделения МВД России вместе с представителями Минздрава, МЧС и других ведомств объединить усилия, направленные в первую очередь на организацию движения и контроля на дорогах, взаимодействие патрульных, экстренных, медицинских служб, на обеспечение медицинской безопасности на дорогах, так чтобы на трассах было все необходимое для оказания экстренной помощи пострадавшим²⁰¹.

Выступая на том же заседании коллегии МВД России, Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев отметил, что, несмотря на принимаемые МВД России меры, в том числе усиление ответственности за управление транспортными средствами в состоянии опьянения, динамику аварийности по вине таких водителей пока не удалось изменить в лучшую сторону. Ими совершается каждое одиннадцатое дорожно-транспортное происшествие, в которых виновными признаны водители транспортных средств. В связи с этим В.А. Колокольцев призвал личный состав МВД России максимально активизировать усилия по неукоснительному привлечению нарушителей к установленной законом ответственности²⁰².

В основе решения задач, поставленных Президентом и Министром внутренних дел, лежит деятельность по осуществлению контроля и надзора в сфере дорожного движения т.к. «применительно к сфере дорожного движения обеспечение безопасности участников процесса удовлетворения транспортной потребности предлагается рассматривать как деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по управлению в этой сфере»²⁰³.

С целью аргументации данного утверждения, прежде всего, попытаемся раскрыть сущность и содержание «сферы дорожного движения». Анализ научных публикаций, размещенных в электронной библиотеке eLIBRARY.RU показал, что ученые и исследователи, занимающиеся проблемами безопасности в дорожном движении, достаточно часто в качестве ключевых слов и в названии своих научных публикаций используют словосочетание «сфера дорожного движения»²⁰⁴.

Рассмотрение дорожного движения как сферы, дает возможность применения системного подхода, прежде всего, в вопросах правового регулирования общественных отношений на всех этапах (подготовки, непосредственного перемещения, обслуживания) удовлетворения транспортной потребности общества.

Среди ученых наиболее распространенной и научно обоснованной является точка зрения согласно которой, общество рассматривается как сложноорганизованная система, обладающая наивысшим уровнем самодостаточности, находящаяся в состоянии неустойчивого равновесия и подчиняющаяся объективным законам функционирования и развития²⁰⁵. В качестве наиболее крупных структурных частей общества выделяют сферы жизни общества, которые являются его подсистемами. Сферы жизни общества можно охарактеризовать как определенные совокупности устойчивых отношений между социальными субъектами²⁰⁶. Традиционно выделяют четыре основные сферы общественной жизни, на основе сложившихся видов деятельности и сложившихся отношений между социальными группами людей: экономическую, социальную, политическую и духовную. Каждая сфера, являясь системным образованием, в отдельности представляет собой сложное, динамическое образование, состоящее из многих частей и элементов.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения определяют дорожное движение как «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дороги»²⁰⁷. Данное определение понятия «дорожное движение» не совсем корректно, так как допускает для выражения такого сложного процесса удовлетворения транспортной потребности общества явления, термин «совокупность» и ограниченность общественных отношений процессом «перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дороги». В реальности для осуществления этого процесса необходимо осуществить комплекс подготовительных мероприятий, а так же осуществлять постоянное обслуживание технических компонентов этого процесса. Таким образом, комплекс подготовительных мероприятий, меры по обслуживанию транспортных средств, дорог, технических средств организации движения, а также сам процесс пространственного перемещения и управление им образуют сферу дорожного движения. Кроме того, каждый участник дорожного движения является носителем множества интересов, удовлетворение которых достигается, в большинстве случаев, с участием в дорожном движении. Интересы могут быть различными, но после включения в дорожное движение один из них объективно становится практически для всех определяющим. Таковым является минимизация времени, интерес в результате которого – доля автовладельцев в городах-миллионниках России составляет 30–50% от общего числа жителей. Сегодня в России на 146 млн. ее жителей приходится почти 57 млн. автомототранспортных средств. С учетом детей и престарелых получается, что почти каждый третий житель нашей страны является водителем, при этом в качестве пешеходов и пассажиров бывает все население. Удовлетворение транспортной потребности жизненно важно, как для социальной, так и для экономической сферы общества. Представляется, что приведенных аргументов достаточно для того, чтобы сферу дорожного движения считать пятой специфической сферой жизни общества.

Составляющие сферы дорожного движения, как элементы любой системы взаимосвязаны и направлены на достижение цели-удовлетворение транспортной потребности, следовательно, связи внутри системы должны быть нормативно урегулированы и подконтрольны субъекту (субъектам) административной юрисдикции.

Следовательно, в целях обеспечения безопасности участников дорожного движения осуществление контрольно-надзорных функций требуется не только в процессе транспортного перемещения, но и во всей сфере дорожного движения. В результате юридическая ответственность и применение наказания за нарушение норм, правил и стандартов в сфере дорожного движения должны применяться не только к непосредственным участникам дорожного движения, но и к юридическим и физическим лицам, допускающим противоправные действия на стадии подготовки и обеспечения (обслуживания) транспортного процесса. В Кодексе об административных правонарушениях ряд статей, по нашему мнению, предусматривают ответственность субъектов (как физических, так и юридических лиц) деятельность которых связана с подготовкой, обслуживанием транспортного процесса и управлением в сфере дорожного движения.

Статья 5.43. Нарушение требований законодательства, предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов.

Статья 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Статья 5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Статья 8.22. Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума.

Статья 11.21. Нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги.

Статья 11.22. Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений.

Статья 11.23. Управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха.

Статья 11.24. Организация транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов.

Статья 11.32. Нарушение установленного порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) либо обязательных предварительных, периодических, предрейсовых или послерейсовых медицинских осмотров.

Статья 14.1. Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Статья 14.4.1 нарушение требований законодательства в области технического осмотра транспортных средств.

Статья 14.38. Размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах.

Статья 17.4. Непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи.

Статья 19.6. Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Статья 19.6.1. Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Однако статистика деликтов, совершенных субъектами обеспечивающей подсистемы и подсистемы управления отсутствует, что свидетельствует об отсутствии контроля в этой части сферы дорожного движения. По нашему мнению, это является одной из основных проблем контрольной деятельности в сфере дорожного движения, что в очередной раз подтверждает точку зрения профессора Б.В. Россинского: «Административно-юрисдикционная практика в области дорожного движения в нашем государстве ориентирована, прежде всего, на участников дорожного движения, а не на должностных лиц организаций, призванных обеспечить безопасность на автомобильном транспорте, и не на сами эти организации»²⁰⁸.

В настоящее время основным подконтрольным объектом в сфере дорожного движения является водитель, т.к. согласно статистике, основными причинами ДТП, в соответствии с принятыми правилами их учета, являются нарушения правил дорожного движения. В период с 2004 по 2013 гг. ежегодно в стране в административном порядке наказывалось от 39 до 68 млн человек, подавляющее большинство которых (от 86% в 2004 г., до 93% в 2013 г.) составляют водители транспортных средств²⁰⁹. Эти данные свидетельствуют, в первую очередь, об отсутствии должного административно-правового регулирования в подсистемах подготовки и обеспечения транспортного процесса, и как следствие – об отсутствии контроля за деятельностью субъектов, входящих в эти подсистемы.

Вопросами обеспечения безопасности дорожного движения на всех уровнях государственного управления в настоящее время занимаются порядка 40 субъектов²¹⁰.

Однако по объему функций и степени реального влияния, ведущим и координирующим органом государственной власти в данной сфере является Государственная инспекция безопасности дорожного движения²¹¹.

Анализируя степень административного контроля в сфере безопасности дорожного движения, С.Н. Дмитриев пишет: «...феномен полицейской деятельности в сфере дорожного движения свойственен практически всем странам мира, но в общем балансе трудоемкости данного вида операций, проводимых в России, свыше 95% приходится на Госавтоинспекцию»²¹².

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 1.03.2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»²¹³ МВД России «участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации; организует и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения».

Необходимость всестороннего совершенствования государственного управления в сфере дорожного движения, приведения его в соответствие с новыми условиями и задачами современного этапа развития общества, требует поиска новых форм контроля, за деятельностью субъектов, обеспечивающих безопасность. К числу нововведений в вопросах контроля следует отнести внедрение такой формы контроля как аппаратно-программный комплекс «Безопасный город»²¹⁴. По содержанию это комплекс мероприятий направленный на обеспечение безопасности населения. В него включена совокупность автоматизированных систем, развернутых в рамках города или региона, объединенных единой информационной средой, направленных на обеспечение технической поддержки служб общественной безопасности. Помимо обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений на дорогах, объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, комплекс обеспечивает безопасность участников дорожного движения.

«Повышение безопасности дорожного движения, снижения количества дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий обеспечивается:

– организацией мониторинга дорожной обстановки; потоков автотранспорта; чрезвычайных дорожных ситуаций, включая нарушение правил дорожного движения, дорожно-транспортные происшествия;

– автоматическим обнаружением и регистрацией аварийных ситуаций, нарушений правил дорожного движения (нарушение скоростного режима, правил парковки, пересечения двойной сплошной, проезда под запрещающие знаки и сигналы) и транспортных средств – нарушителей;

– оперативным реагированием на чрезвычайные дорожные ситуации, включая оповещение всех заинтересованных органов власти, МЧС, медицину катастроф и т. д.;

– розыском угнанного, похищенного и скрывшегося с мест дорожно-транспортного происшествия автотранспорта;

– определением номерных знаков транспортных средств;

– мониторингом подвижных объектов специальных служб и, прежде всего, правоохранительных органов»²¹⁵.

Указанные задачи решаются путем контроля, за дорожной обстановкой с помощью обзорных и идентификационных камер наблюдения на основных магистралях города. Поступающая видеоинформация анализируется операторами видеонаблюдения, сотрудниками ГИБДД. Каждое нарушение, зафиксированное камерами «Безопасного города», передается по защищенным каналам в Центр автоматизированной фиксации административных правонарушений в области организации дорожного движения. Основной задачей Центров автоматизированной фиксации является обработка данных о нарушениях Правил дорожного движения РФ, зафиксированных с помощью специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме имеющих функции фото- и видеозаписи.

Эта форма контроля в сфере дорожного движения начала постепенно внедряться в рамках реализации программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах». С 1 июля 2008 года контролировать дорожно-транспортный процесс стало разрешено не только инспекторам ДПС, но и специальным техническим средствам видео и фото фиксации нарушений²¹⁶.

Согласно пунктам 56 и 57 Административного регламента МВД РФ Исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения «при контроле, за дорожным движением могут использоваться: стационарные средства автоматической фиксации, размещаемые на конструкциях дорожно-транспортной инфраструктуры или специальных конструкциях; передвижные средства автоматической фиксации, размещаемые на участках дорог в зоне ответственности постов, маршрутов патрулирования»²¹⁷.

Еще одной формой контроля в сфере дорожного движения является деятельность групп общественных советов по контролю за организацией и безопасностью в дорожном движении. Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации образованы с целью обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции.

Основными задачами общественного совета являются:

а) привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, а также содействие реализации государственной политики в сфере противодействия преступности;

б) участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел;

в) участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, в том числе через средства массовой информации, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов внутренних дел;

г) анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел;

д) проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел;

е) осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

По мнению профессора Гришковца А.А. «обеспечение общественного контроля, за деятельностью органов внутренних дел выделено в качестве одной из основных, т. е., очевидно, приоритетных задач, решение которых как раз и призван обеспечить общественный совет»²¹⁸. Общественные Советы при территориальных органах внутренних дел созданы и работают по ряду направлений. Правовую основу для этого составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». На этой основе созданы рабочие группы по «общественному контролю в сфере организации и безопасности дорожного движения общественных советов при территориальных органах МВД России»²¹⁹. Их силами осуществляется общественный контроль за реализацией мер, направленных на повышение безопасности в сфере дорожного движения, в том числе, общественная оценка уровня организации дорожного движения и уровня безопасности участников дорожного движения в субъектах и городах нашей страны, а также деятельности органов государственной власти, ГИБДД и других субъектов сферы дорожного движения.

В рамках непосредственного осуществления контрольной деятельности рабочими группами основное внимание сосредоточено на осуществлении:

– мониторинга исполнения целевых программ и мероприятий по организации и безопасности в сфере дорожного движения.

– анализа эффективности принимаемых программ и мероприятий, включая отслеживание адресности и коэффициента полезного действия затраченных бюджетных средств, в том числе в части реализации мер по увеличению детской дорожно-транспортной безопасности и безопасности пешеходов;

– адресной и публичной работы посредством интерактивной «народной» карты «дорогибезпроблем.рф», а именно:

а) принятие в работу обращения об обнаруженной проблеме (обозначена на карте красным цветом – «обнаружена проблема»);

б) обработка, проверка и анализ поступившего сообщения и привлечение органов исполнительной власти к решению обнаруженной проблемы посредством направления соответствующего письма в ведомство/организацию по компетенции (оранжевый цвет – «под контролем»»),

в) в случае осуществления органами исполнительной власти необходимых мер, в результате которых проблема устранена и получении соответствующего письма в адрес общественного совета при соответствующем территориальной органе МВД России – значок меняется с оранжевого цвета на зеленый – «проблема решена»;

г) мобилизация возможностей региональных СМИ в части освещения деятельности рабочих групп в целях информирования и вовлечения граждан в систему публичного мониторинга ситуаций на дорогах и в качестве рычага воздействия на соответствующие органы исполнительной власти/организации.

В целях реализации указанных задач были объединены усилия Общественных советов при МВД России и Минтранса России. С целью привлечения экспертного сообщества и общественности к реализации указанных поручений, в Общественном совете при МВД России была создана рабочая группа по общественному контролю и мониторингу безопасности дорожного движения, а в Общественном совете Минтранса России – рабочая группа по общественному королю организации дорожного движения. В целях всестороннего обсуждения с общественностью и экспертным сообществом вопросов совершенствования организации и повышения безопасности дорожного движения, принято решения об активном взаимодействии и совместной работе рабочих групп.

Подводя итоги изложенного, можно констатировать, что на современном этапе развития Российской Федерации, проблемы обеспечения безопасности участников дорожного движения приобретают все большее значение. Постоянно идет поиск эффективных механизмов правового, организационного и материального обеспечения безопасности в дорожном движении. В сложившихся условиях возрастает роль не только Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая в соответствии со своей компетенцией выполняет контрольные, надзорные и отдельные разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения²²⁰, но и других субъектов обеспечения безопасности.

Основная практическая деятельность органов власти по обеспечению безопасности в дорожном движении в настоящее время сосредоточена на региональном уровне. В 72 субъектах России разработаны и реализуются региональные программы безопасности дорожного движения²²¹. Именно регионы располагают основным ресурсом (хотя и в недостаточной степени) сокращения аварийности путем применения программно-целевого подхода к повышению уровня безопасности в дорожном движении, реализации разрешительных и контрольно-надзорных функций. Необходимы четкие критерии оценки деятельности всех субъектов обеспечения безопасности дорожного движения, а также механизмы объективного контроля со стороны органов государственной власти и общественных институтов. Мониторинги общественного мнения – должны стать главным инструментом оценки их деятельности.

Однако для этого прежде необходимо создать правовой режим, обеспечивающей согласованную деятельность всех субъектов сферы дорожного движения.

Мильшин Ю.Н.,
профессор СГУ имени Н.Г. Чернышевского,
доктор юридических наук;

Сергеев Е.А.,
аспирант СГУ имени Н.Г. Чернышевского

Контроль и надзор лицензирующих органов в образовательной сфере

Вопросы, связанные с реализацией процедуры лицензирования образовательной деятельности, в последние годы приобрели в науке административного права особую актуальность.

Это обусловлено в первую очередь масштабными изменениями всей образовательной системы России. Механизм государственного регулирования и оценки деятельности образовательных организаций, получивший отражение в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273 «Об образовании в Российской Федерации», включает последовательные процедуры лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений²²².

В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным программам, лицензированию, аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм их собственности.

Образовательные учреждения проходят процедуру лицензирования, т. е. получают в соответствующем органе управления образованием разрешение на осуществление образовательной деятельности²²³.

Лицензирование является начальным этапом в единой системе оценки деятельности образовательных организаций и осуществляется в интересах защиты граждан на получение образования.

Совокупность общественных отношений субъектов государственной власти с организациями и гражданами, возникающие в связи с выдачей разрешений на занятие образовательной деятельностью и последующим контролем (надзором) за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности в юридической науке получила название разрешительная система.

Для деятельности, подпадающей под разрешительную систему, характерно осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением гражданами и организациями, получившими соответствующее разрешение, правил и условий осуществления разрешенной деятельности, а также возможности применения принудительных мер для прекращения нарушений правил и условий разрешенной деятельности, привлечения виновных к юридической ответственности²²⁴.

Сравнение контроля и надзора лицензирующих органов в образовательной сфере приводит к выводу о том, что понятие контроля шире, чем понятие надзора.

Отметим, что различие указанных понятий заключается, прежде всего, в специфике и объеме полномочий, которыми наделен лицензирующий орган. При осуществлении контроля лицензирующие органы наделены более широким кругом полномочий, нежели при осуществлении надзорной функции.

В юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства.

А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.

Образовательная деятельность является одной из приоритетных направлений политики государства, такая деятельность сопряжена с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных и частных интересов, связанных с вовлечением в нее неограниченного круга субъектов и поэтому ее осуществление нуждается в государственном контроле и надзоре²²⁵.

В настоящее время функции по контролю и надзору в сфере образования в России осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор), находящаяся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.

Согласно ст. 93 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

Рособрнадзор осуществляет надзор в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность в соответствии с Приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 № 367 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования» (Зарегистрировано в Минюсте России 04.07.2012 № 24798) ²²⁶.

Предметом надзора в образовательной сфере является соблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, образовательными учреждениями и научными организациями, их руководителями и иными должностными лицами требований, установленных законодательством РФ в области образования.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1. проводить анализ и экспертизу документов и материалов, которые характеризуют деятельность организации, в том числе нормативных, локальных и индивидуальных правовых актов, необходимые расследования, испытания, а также научные исследования в установленной сфере деятельности.

2. проводить анализ соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении образовательного процесса;

3. проводить анализ наличия и достоверности информации, размещенной организацией на ее официальном сайте в сети Интернет, а также иными способами, предусмотренными законодательством РФ;

4. давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

5. привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности службы, научные и иные организации, ученых и специалистов и др.

Рособрнадзор осуществляет надзорные функции в сроки, установленные ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при этом срок проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней, а срок проведения проверки в отношении организации, которая осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству (общий срок проведения проверки указанной организации не может превышать шестьдесят рабочих дней).

Исполнение государственной функции по надзору в сфере образования предусматривает выполнение следующих административных процедур:

– подготовку к проведению проверки;

– проведение выездной проверки;

– проведение документарной проверки;

– обработку результатов проверки;

– принятие мер в случае выявления нарушений;

– контроль за исполнением предписаний, включая принятие мер в связи с неисполнением предписаний.

Результатом государственной функции по надзору в сфере образования является предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями требований, установленных законодательством Российской Федерации в области образования, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Результат исполнения государственной функции формируется по итогам проверок, состоящих из проводимых Рособрнадзором мероприятий по надзору в отношении организаций с целью оценки соответствия их деятельности обязательным требованиям законодательства Российской Федерации в области образования.

Абзацем 5.2 Постановления Правительства РФ от 15.07.2013 № 594 предусмотрено, что Рособрнадзор осуществляет федеральный государственный контроль качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также в случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам принятие мер, предусмотренных частью 9 статьи 93 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Согласно ст. 93 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных частью 9 указанной статьи мер.

Предметом государственного контроля является установление соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (государственных образовательных стандартов – до завершения их реализации в образовательных учреждениях) (далее вместе – федеральные государственные образовательные стандарты) или федеральным государственным требованиям в процессе осуществления образовательными учреждениями и научными организациями (далее вместе – организация) образовательной деятельности, а также выполнение предписаний Рособрнадзора.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить:

– анализ и экспертизу документов и материалов, характеризующих деятельность организации, средств обеспечения образовательного процесса по вопросам, подлежащим проверке;

– анализ использования в образовательном процессе объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий), учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса;

– экспертизу качества освоения обучающимися образовательных программ;

– анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников организации.

Как и при осуществлении государственного надзора, в рамках исполнения государственной функции по осуществлению контроля предусмотрены следующие административные процедуры:

– подготовка к проведению проверки;

– проведение выездной проверки;

– проведение документарной проверки;

– обработка результатов проверки;

– принятие мер в случае выявления нарушений;

– контроль за исполнением предписаний, включая принятие мер в связи с неисполнением предписаний.

По времени проведения и проверяемому периоду контролирующие органы осуществляют следующие формы контроля:

– предварительный контроль – в ходе обсуждения, подготовки, принятия управленческого решения;

– текущий контроль – в ходе реализации управленческих решений, путем проверки выполнения намеченных действий и сроков;

– последующий контроль – по окончании срока действий управленческого решения путем анализа и проверки достижения намеченных целей, эффективности использования для этого материальных, трудовых и финансовых ресурсов, выявления размеров и причин отклонений от заданных параметров, установления возможных негативных последствий.

Результатом исполнения государственной функции является оценка соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников организации федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований.

По результатам анализа итогов федерального государственного контроля качества образования, проводимого органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в области образования, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки выявлены следующие типичные нарушения:

1. Отсутствие в образовательном учреждении самостоятельно разработанной и утвержденной основной образовательной программы.

2. Несоответствие учебного плана образовательного учреждения федеральному базисному учебному плану в части структуры учебного плана, наименования и перечня учебных предметов федерального компонента, минимально установленного количества часов на их изучение на базовом и профильном уровнях.

3. Отсутствие в образовательном учреждении рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин.

4. Несоответствие рабочих программ по учебным предметам федеральным государственным образовательным стандартам и (или) федеральным компонента государственного образовательного стандарта общего образования.

5. Несоответствие основной образовательной программы начального общего образования образовательного учреждения требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.

6. Реализация не в полном объеме основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в соответствии с учебными планами и годовыми календарным учебным графиком (нарушение обязательных требований к организации образовательного процесса).

7. Несоответствие расписания обязательных учебных занятий учебным планам образовательного учреждения.

8. Несоответствие перечня учебников и учебных пособий, используемых образовательным учреждением в образовательном процессе, федеральному перечню учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе на данный учебный год.

9. Отсутствие в образовательном учреждении системы внутреннего мониторинга качества образования, регламентирующей обеспечение функционирования системы внутреннего мониторинга качества образования²²⁷.

Таким образом, государственный контроль и надзор, проводимый Рособрнадзором за деятельностью образовательных организаций, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования является важнейшим элементом разрешительной системы, который направлен на обеспечение законности, защиту прав граждан и организаций.

Морукова А.А.,
доцент кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат экономических наук

Роль контроля при определении целевых ориентиров стратегического управления правоохранительной сферой как фактор повышения эффективности системы государственного управления

В системе государственного управления особое место имеет система управления правоохранительной сферой. Это связано с особой ролью субъектов правоохранительной системы в выполнении задач государственного управления по обеспечению национальной безопасности. Среди важнейших задач обеспечения национальной безопасности можно обозначить следующие: национальная оборона, государственная и общественная безопасность, повышение качества жизни российских граждан, экономический рост и др. Особое значение в указанном аспекте имеет постоянное совершенствование правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступных посягательств на права и свободы граждан, собственность, общественный порядок, общественную безопасность и конституционный строй Российской Федерации, а также предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в сфере расходования бюджетных средств. В развитие вышесказанного необходимо отметить, что достижение указанных целей и задач возможно посредством формирования и развития системы стратегического управления правоохранительной сферы. Основными функциональными элементами любой системы управления являются анализ, прогнозирование, планирование, организация, контроль. При этом использование всей совокупности функций управления позволяет достичь целей управления²²⁸. Представленная статья посвящена роли контрольной функции в системе стратегического управления правоохранительной сферой.

Роль контрольной функции в системе управления велика. Контроль необходимо рассматривать систему наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых управленческих решений и результатов их выполнения, выявления отклонений от требований этих решений, устранения неблагоприятных явлений и сигнализации о них при необходимости компетентным органам²²⁹.

В свою очередь стратегический контроль представляет собой сбор и обработку информации о реализации стратегии, сопоставление ее с параметрами, заданными заранее в стратегических планах или программах, выявление отклонений, анализ причин, вызвавших такие отклонения, их оценка и принятие решения о корректирующем воздействии.

Важнейшими элементами стратегического контроля являются выработка критериев оценки стратегии; дальнейшее сопоставления с ними реальных результатов; принятие необходимых корректирующих воздействий, которые отразятся в том числе в планирующих документах будущего периода. На стадии стратегического контроля осуществляется анализ того, насколько успешна принятая стратегия, насколько полно она осуществляется.

Говоря о сущности стратегического контроля, необходимо сказать несколько слов о стратегии, о том, что она представляет собой с теоретической и практической точек зрения. Осмысление данных категорий имеет большое значение в аспекте выстраивания системы стратегического контроля правоохранительной сферой.

Стратегия является важнейшей составляющей стратегического управления, она представляет собой некий замысел, концептуальную идею, модель, предваряющую перспективы, практические действия субъекта в достижении поставленных целей.

Можно сформулировать тезис, что стратегия и стратегическое управление – это не только формирование стратегической модели и установление параметров будущего состояния управляемых объектов, это, прежде всего, обеспечение возможности принятия эффективных стратегических решений в настоящий момент, нацеленных на достижение выбранных долговременных целей и их реализация (управление будущим из настоящего). Ключевая роль состоит в непрерывном изучении и изменении, важна непредубежденность лиц, принимающих участие в выработке эффективной стратегии, готовность и желание рассматривать новые точки зрения, новые идеи и возможности.

Непосредственно стратегическое управление обладает двумя свойствами, придающими ему стратегический характер: это предвидение в долгосрочном плане характера развития социальных явлений и процессов, предопределяющих угрозы социальной безопасности в различных сферах жизнедеятельности людей; и конструктивное воздействие на эти явления и процессы в перспективном плане с учетом нейтрализации или устранения отдаленных последствий, вызывающих угрозы социальной безопасности.

Исследуя сущность контроля в стратегическом управлении правоохранительной сферой, отметим, что правоохранительная стратегия – стратегия правоохранительного субъекта, представляющая собой обобщающую модель его действий в нестабильной среде, необходимых для достижения долговременных целей по обеспечению правового порядка, социальной безопасности личности, общества и государства от правонарушений и преступлений на основе выбранных критериев и эффективного распределения ресурсов²³⁰.

Разработка стратегии и стратегических решений, принимаемых правоохранительным субъектом, предполагает организацию деятельности по сбору, сортировке и анализу довольно значительного объема информации, как из внешних, так и из внутренних источников. При этом стратегия не должна представлять собой застывший алгоритм или формальную и предсказуемую схему. Стратегический подход предполагает наличие возможности расширять возможности правоохранительного субъекта, позволять преобразовывать его случайное движение в системное воздействие на преступность и правонарушения, увеличивать эффективность предполагаемых действий.

С помощью данного инструмента удается удерживать настоящее и будущее состояние социальной безопасности одновременно в одной точке и управлять ее будущим из настоящего²³¹.

Исходя из сущности стратегического управления и его основы – стратегии, можно констатировать что стратегический контроль имеет большое значение. Он реализуется и на стадии предварительного рассмотрения и принятия стратегических документов, и на этапе реализации стратегии, и, конечно, по окончании действия стратегического документа, то есть на стадии подведения итогов. Особое значение имеет государственный финансовый контроль, который должен рассматриваться как функциональный неотъемлемый элемент стратегического управления.

Положения, касающиеся финансового контроля, нашли отражение в Конституции Российской Федерации, Бюджетном Кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и иных. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации обеспечивается системой органов государственной власти. Ключевым звеном этой системы является Счетная палата Российской Федерации. Государственный финансовый контроль является важнейшей функцией государства, одним из условий эффективного управления экономикой в целом, необходимым элементом механизма обеспечения экономической безопасности страны.

В настоящее время имеет место ориентация на программно-целевое программирование расходования бюджетных средств. Здесь важным является аспект, связанный с тем, что в период активного внедрения данного подхода в систему государственного управления Российская Федерация имела профицитный бюджет, в настоящее время, напротив, наше государство испытывает некоторый дефицит бюджетных средств, что обосновывает необходимость выработки новых подходов и поиска наиболее эффективных решений в реализации действительно значимых для государственного управления программ правоохранительной направленности, и усиление контрольной функции за расходованием бюджетных средств.

В настоящее время большой удельный вес имеют правонарушения в сфере финансов, что ставит под сомнение достижение целей стратегических документов, подрывает экономический суверенитет государства. Важным средством обеспечения экономического правопорядка выступает административная ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, которая предусмотрена в главе 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях²³², где представлены четыре самостоятельных видовых объекта правоохраны: финансовые, налоговые, страховые отношения и отношения на рынке ценных бумаг. Итак, правонарушения, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, указаны в статье 15.14 КоАП РФ; нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе – статья 15.15 КоАП РФ, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами – статья 15.16 КоАП РФ.

Считаем, что при выявлении и пресечении правонарушений в области нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов большое значение имеет взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации и МВД России²³³. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», статья 30 «Взаимодействие Счетной палаты с другими органами и организациями» определяет данное взаимодействие. В 2000 году впервые между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации было подписано Соглашение об основах взаимодействия, где определены основные формы взаимодействия. В декабре 2014 года в свете новых реалий социально-экономического развития Российской Федерации в целях повышения уровня взаимодействия ведомств по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в финансово-бюджетной сфере, а также в процессе использования федеральной собственности было заключено новое соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой России и МВД России. Взаимодействие контрольно-счетных и правоохранительных органов имеет определенные положительные тенденции и в нем заложен большой положительный потенциал. Оно позволяет соединить воедино основные звенья борьбы с правонарушениями в финансовой сфере – от профилактики и выявления фактов незаконного использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов до пресечения их и наказания виновных, организовывать и проводить совместные проверки объектов, представляющих взаимный интерес, что повышает результативность инспектирования, обеспечивает межведомственный обмен представляющей взаимный интерес оперативно значимой информацией, обеспечивает обмен опытом работы по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений в финансовой сфере.

Не смотря на позитивные тенденции в области противодействия правонарушениям, связанным с нецелевым использованием бюджетных средств и государственных внебюджетных фондов, дефицит бюджетных средств требуют дальнейшего совершенствования правового регулирования, поиска и развития новых форм взаимодействия Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с органами внутренних дел, как основным субъектом административной деятельности, при предупреждении и пресечении административных правонарушений и преступлений в области расходования бюджетных средств.

Отметим, что контроль как элемент системы стратегического управления должен быть направлен не только на выявление отклонений в управляемой системе от заданных параметров и принятие мер для приведения ее в состояние соответствия с ними, но и обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов государственного управления. В этом отношении контрольные функции смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность²³⁴.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что контроль является важнейшим функциональным элементом системы государственного управления, важнейшей составляющей всех стадий управленческого процесса и в определенном смысле является инструментом обратной связи между субъектом и объектом управления. Формирование системы стратегического контроля как элемента государственного управления правоохранительной сферой является фактором повышения эффективности системы государственного управления.

Бакурова Н.Н.,
доцент кафедры административного права и процесса
Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

К вопросу о контроле за деятельностью судебного пристава

В науке административного права понятие «контроль» определяется по-разному, в зависимости от точки зрения ученого, исследующего данное управленческое и правовое явление. Обобщенно контроль определяется и как система наблюдения, проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, и как функция управления, и как вид управленческой деятельности, и как одна из стадий процесса управления, и как способ обеспечения законности²³⁵.

В законодательстве также отсутствует единый подход к данному понятию, чаще всего контроль определяется либо как комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного правового порядка осуществления того или иного вида деятельности²³⁶, либо путем перечня контрольных действий (форм контроля)²³⁷.

Основываясь на многообразии научных взглядов, применительно к деятельности судебных приставов предлагается под контролем за деятельностью судебных приставов понимать комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых уполномоченными органами (должностными лицами) в сфере государственного управления при непосредственном осуществлении судебными приставами функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве, направленных на обеспечение законности, правопорядка, целесообразности и соблюдение служебной дисциплины в установленной сфере деятельности.

Характерными чертами контроля за деятельностью судебного пристава являются следующие:

1. Контроль выступает в виде управленческого отношения по схеме: «субъект контроля – объект контроля», где субъектом является контролирующий орган государственной власти (уполномоченное лицо); объектом контроля – деятельность судебного пристава.

2. Контроль представляет собой систему правовых и организационных мер, поскольку, во-первых, осуществляется на основе соответствующих правовых актов (нормативных и индивидуальных), основными из которых являются Конституция Российской Федерации и федеральные законы, все другие акты не должны противоречить им; во-вторых, контроль представляет собой взаимосвязанные и взаимообусловленные действия организационного характера, выраженные в определенных действиях субъекта и объекта контроля.

Необходимо отметить, что, являясь самостоятельной функцией управления, контроль сопровождает другие функции управления деятельностью судебных приставов, такие как руководство, планирование, учет, отчетность, анализ и иные. Он направлен на достижение положительного результата и эффективности деятельности подконтрольного объекта, в конечном итоге – на решение задач, стоящих перед ФССП России.

3. Контроль выражен в определенных формах: консультирование, наблюдение, согласование, проверка, применение которых на разных этапах деятельности судебного пристава позволяет субъекту контроля, во-первых, убедиться в законности, целесообразности этой деятельности, соблюдении служебной дисциплины судебным приставом, во-вторых, в случае «отклонения от заданных параметров», принять меры по ее корректированию.

4. Контроль имеет определенную сферу, очерченную рамками компетенции субъекта и объекта контроля.

5. Контроль относится одновременно как к внутриорганизационным (внутренним), служебным отношениям, наличествующим в органе исполнительной власти (например, старший судебный пристав контролирует соблюдение судебными приставами соблюдение внутреннего служебного распорядка), так и к внешним отношениям по реализации исполнительной власти (например, при направлении запроса судебного пристава-исполнителя в органы государственной регистрации; осуществляющие учет прав на ценные бумаги; банки и иные кредитные организации – с целью получения информации о наличии у должника имущества, на которое возможно обратить взыскание, – в порядке ч.8 ст.69 Федерального закона «Об исполнительном производстве» должно быть получено разрешение старшего судебного пристава).

6. Направленный на деятельность подконтрольного объекта, контроль сам представляет собой деятельность (труд, работу) уполномоченных субъектов права.

7. Контроль – процесс, он имеет определенные стадии: две обязательные и факультативную. К первым относятся подготовительная – в виде постановки субъектом контроля цели контроля, изучения правовой базы, регулирующей деятельность судебного пристава и вопросы, относящиеся к осуществлению контроля, изучения обстоятельств, послуживших инициированию осуществления контроля (например, в случае контроля по жалобе); и основная – в ходе которой осуществляется собственно контроль в той или иной форме. В отдельных случаях, когда в ходе основной стадии контроля субъектом контроля выявляются либо значительные успехи в деятельности судебного пристава (высокие результаты его работы), либо «отклонения от заданных параметров» (несоблюдение положений правовых актов, установленного порядка, их нарушение или выполнение не в полном объеме), субъект контроля принимает соответствующее решение: в первом случае – о распространении положительного опыта; во втором – о возможном исправлении ситуации и о недопущении «отклонений» как подконтрольным объектом, так и его коллегами в будущем. В этих случаях имеет место факультативная стадия контроля. В зависимости от содержания, она может быть представлена двумя видами: а) распространением положительного опыта; б) привлечением судебного пристава к дисциплинарной ответственности с сопутствующими негативными последствиями.

8. Контроль направлен на соблюдение законности, правопорядка, целесообразности и соблюдение служебной дисциплины судебными приставами; в конечном счете – на обеспечение конституционных прав граждан и организаций, установленного порядка в сфере юстиции.

Учитывая, с одной стороны, широкие полномочия судебных приставов, с другой, – необязательность на сегодняшний день наличия у них высшего юридического образования до момента вступления Федерального Закона от 06.12.2011 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в силу, не всегда высокие показатели их деятельности, чрезмерную загруженность, большую текучесть кадров, подчас невысокий моральный уровень, представляется, что контроль как средство обеспечения законности, правопорядка, целесообразности и соблюдения служебной дисциплины в рассматриваемой сфере государственного управления должен занимать в деятельности судебных приставов важное место.

Контроль за деятельностью судебных приставов можно рассматривать и в иных аспектах, классифицировав его по различным основаниям:

I. В зависимости от субъекта контроля его условно можно подразделить на: 1) государственный – со стороны государственных органов (должностных лиц); и 2) общественный – со стороны граждан и их объединений, в т.ч. ученых, общественных организаций. При ФССП России действует научно-консультационный совет²³⁸, в состав которого входят известные ученые и опытные юристы-практики, оказывающие помощь в решении проблем, возникающих в практике судебных приставов, деятельность которого направлена в том числе на совершенствование правового регулирования в данной сфере²³⁹. В случае исполнения юрисдикционных актов, имеющих большой общественный резонанс, действия судебных приставов находятся под пристальным контролем общественности, например, Общественной палаты РФ²⁴⁰.

По данному критерию контроль также можно подразделить на: 1) ведомственный (внутренний) – со стороны вышестоящих органов (должностных лиц) Минюста России, ФССП России (центрального аппарата, территориальных органов и их уполномоченных структурных подразделений) и 2) надведомственный или вневедомственный (внешний) – со стороны органов государственной власти иных органов, обладающих контрольными полномочиями в отношении деятельности судебных приставов.

Ведомственный контроль в свою очередь, в зависимости от органа (должностного лица) его осуществляющего, можно подразделить на: 1) министерский контроль – осуществляемый Министром юстиции, например, в случае, если жалоба в порядке подведомственности ФССП России Минюсту России направлена в Минюст России; 2) контроль, осуществляемый главным судебным приставом РФ – в случае обжалования действий (бездействия) судебного пристава и других установленных случаях, 3) контроль территориального органа ФССП России – контроль, осуществляемый главным судебным приставом субъекта РФ, например, в случае, если обжалуется постановление судебного пристава-исполнителя, утвержденное старшим судебным приставом (ч. 2 ст. 123 Федерального закона «Об исполнительном производстве»), а также старшим судебным приставом, в подчинении которого находится судебный пристав, например, в случае обжалования постановлений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в порядке подчиненности (ч. 1 ст. 123 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).

Надведомственный контроль осуществляется органами судебной власти, Президентом РФ, Правительством РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ и членами Совета Федерации Федерального Собрания