Н.Н. Аверьянова

Государственное регулирование земельных отношений

Учебное пособие

Издание второе,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.91:347.2

ББК 67.410.91я73

А19

Автор:

Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, кандидат юридических наук, доцент. Автор более 30 работ, посвященных проблемам земельного права.

Рецензент:

Разгельдеев Н. Т., доктор юридических наук, профессор.

Рекомендуют к печати:

Ученый совет юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского;

Кафедра конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.

В издании освещены вопросы, связанные с правовыми аспектами осуществления государственного регулирования земельных отношений. Структурно пособие разделено на три части. В первой части рассматриваются вопросы, раскрывающие правовую природу государственно-управленческой деятельности по регулированию земельных отношений, во второй части дается характеристика отдельных функций государственного регулирования земельных отношений, осуществляемых органами власти в отношении всех категорий земель, в третьей части раскрываются вопросы, связанные с особенностями государственного регулирования использования и охраны отдельных категорий земель.

Материал изложен доступным языком, с учетом новейшего законодательства на основе научных достижений автора.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2017 г.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей и лиц, интересующихся вопросами земельного и административного права.

УДК 347.91:347.2

ББК 67.410.91я73

© Аверьянова Н. Н., 2015

© Аверьянова Н. Н., 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Введение

В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов России. Данная конституционная норма, содержащаяся в самой важной главе Конституции «Основы конституционного строя», выделяет землю как особый жизненно важный объект общественных отношений, закрепляя тем самым необходимость установления особых правил ее использования и охраны.

В процессе реализации данного конституционного принципа органам государственной власти отводится главенствующая роль. Именно на них лежит обязанность адекватного законодательного регулирования земельных отношений, четкой реализации законодательных предписаний путем осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, конечно, реализация правоохранительной и правовосстановительной функции в случае нарушения требований земельного законодательства.

Данные виды деятельности органов власти являются государственным регулированием земельных отношений, которое осуществляется для достижения определенных общественно полезных целей, основываясь на определенных принципах и определенными методами. Достижению поставленных целей способствует реализация органами власти отдельных функций государственного регулирования земельных отношений. Государственное регулирование земельных отношений осуществляется различными органами государственной власти, которые образуют систему органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений.

В данном издании все эти и иные вопросы, связанные с процессом государственного регулирования земельных отношений, нашли свое отражение.

В настоящее время усиливается роль органов власти в реализации земельных отношений, земельное законодательство делиберализируется, административно-правовой разрешительный метод становится главным при регулировании земельных отношений. Доказательством тому являются глобальные изменения в земельном законодательстве Российской Федерации 2015 г., 2017 г. Государственное регулирование земельных отношений необходимо рассматривать как комплексный правовой институт. Для уяснения всех процессов, протекающих в рамках государственного регулирования земельных отношений, необходимо вкупе исследовать положения таких отраслей права, как земельное, административное, гражданское, уголовное, экологическое, налоговое, градостроительное, и других.

Автором проанализировано действующее законодательство с учетом последних масштабных изменений в нем. Также при рассмотрении ряда вопросов определяются правовые проблемы, которые снижают эффективность государственного регулирования земельных отношений, высказывается авторская позиция по совершенствованию отдельных функций государственного регулирования земельных отношений.

Знание и понимание процессов, проходящих в рамках государственного регулирования земельных отношений, необходимо целому ряду специалистов, обучающихся в высших учебных заведениях. Указанные вопросы могут изучаться и более детально обсуждаться при освоении таких учебных дисциплин, как «Земельное право», «Административное право». Также в структуре учебного плана может быть предусмотрено изучение самостоятельной учебной дисциплины «Государственное регулирование земельных отношений», в частности, для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», «Земельные имущественные отношения» и других, в том числе при реализации магистерских программ по указанным направлениям подготовки.

«Государственное регулирование земельных отношений» как самостоятельная учебная дисциплина реализуется в Саратовском государственном университете им. Н. Г. Чернышевского с 2008 года. Изначально она читалась в рамках спецкурса у студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» государственно-правовой специализации. В настоящее время данная учебная дисциплина реализуется в рамках двух магистерских программ по направлению подготовки «Юриспруденция», «Конституционное и муниципальное право», «Экологическое право».

Материал изложен в соответствии с законодательством, действующим на 1 апреля 2017 года.

Часть I.
Правовая природа государственного регулирования земельных отношений

1.1. Понятие, цели и принципы государственного регулирования земельных отношений

Земля — это особый объект общественных отношений, стратегически важный для государства и общества. Поэтому государство как главный регулятор общественных отношений обязано установить специальные правила и нормы по использованию и охране земель. Такая обязанность вытекает также из части 1 статьи 9 Конституции России, в которой закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории.

Деятельность органов власти в рамках управления земельными отношениями является очень важной для обеспечения нормальной жизнедеятельности государства. Так, ухудшение экологического состояния земель является прямой угрозой продовольственной безопасности страны, а отдельные функции государственного регулирования земельных отношений являются центральными, отправными для функционирования рынка недвижимости, основой и индикаторами социальной и экономической стабильности государства в целом.

Поэтому в основе государственного регулирования земельных отношений должна лежать только слаженная, продуманная до мелочей государственная политика, основанная на провозглашенных Конституцией России демократических ценностях и ориентирах.

Для определения понятия «государственного регулирования земельных отношений», необходимо освятить вопрос о соотношении таких понятий как «государственное регулирование» и «государственное управление». В научной литературе и законодательстве используются оба этих понятия. Оба они, судя по содержательному наполнению, выражают суть одного и того же явления, обладают одними и теми же признаками и собственно, могут вполне использоваться как синонимы.

И все же представляется, что «государственное управление земельными отношениями», в плане терминологии больше отображает природу и содержание менеджмента как системы управления определенным объектом. Для юридической науки более характерным является термин «регулирование», «правовое регулирование», и поскольку в данной работе речь идет именно о правовой составляющей государственной деятельности по управлению земельными отношениями, то целесообразным станет именовать такую деятельность именно «государственное регулирование земельных отношений». Между тем государственное регулирование земельных отношений — это по своей природе, безусловно, управленческие отношения, осуществляемые специальным субъектом в отношении специального объекта.

Другой вопрос, который может возникнуть в процессе формулировки определения понятия «государственного регулирования земельных отношений», это соотношение понятий «земельные отношения» и «земельные ресурсы».

В самом общем виде земельные ресурсы можно определить как совокупность всех земель Российской Федерации. Однако государство не может осуществлять управление исключительно землями, без воздействия на участников отношений, которые их используют. Поэтому в любом правоотношении есть как минимум два участника. Указанное правоотношение не стало исключением, поскольку с одной стороны в нем выступает государство в лице своих органов, с другой стороны — это иные субъекты: граждане, юридические лица, муниципальные образования.

Субъект, объект и содержание — это классический состав любого правоотношения, выработанный теоретической правовой наукой. Именно поэтому «государственное регулирование земельных отношений» является термином, который является наиболее адекватным, приемлемым для правовой науки, отражает всю природу данного правового явления, выражает суть указанного правоотношения и наиболее полно сочетает в своем наименовании его субъекты, объекты и содержание.

На содержание земельных государственно-управленческих отношений оказывает влияние целый ряд факторов: политическая ситуация в стране и даже мире, состояние земельных ресурсов, их количество и другие. Однако неизменными координатами любой управленческой деятельности являются те цели, ради которых такое управление осуществляется. Поэтому для определения понятия «государственного регулирования земельных отношений» необходимо сформулировать те цели, ради которых такая деятельность существует.

Основной целью государственного регулирования земельных отношений является наиболее рациональное и эффективное использование земельных ресурсов. Другой же не менее важной целью является обеспечение реализации земельных прав граждан страны и формирование законности и правопорядка в данной сфере.

Какова бы ни была в целом государственная политика в отношении земель: либеральная, не либеральная, основанная на рыночных отношениях либо административно-хозяйственных, все равно государство должно стремиться именно к рациональному и эффективному использованию земель, которое в итоге будет способствовать обеспечению соблюдения земельных прав граждан. Без этого здоровая жизнедеятельность государства и его граждан невозможна.

Однако конечное достижение указанных целей возможно только путем решения целого ряда важнейших задач, которые в настоящее время остро стоят перед государством, основными из них являются:

— сохранение экологического состояния земель и почв для нынешнего и будущего поколений;

— обеспечение продовольственной безопасности страны, государственная поддержка сельского хозяйства;

— перераспределение земель, то есть передача их из государственной собственности в собственность более эффективным собственникам — гражданам и юридическим лицам;

— организация нормального функционирования рынка недвижимости, вовлечение земель в цивилизованный гражданский оборот, сокращение спекулятивных сделок с землей;

— формирование максимально открытого и прозрачного механизма, обеспечивающего равный доступ граждан к земельным ресурсам;

— создание нормально функционирующей системы оценки земель и имущественного налогообложения;

— реализация адекватной градостроительной политики и другие задачи.

Как только в государстве будут выполнены перечисленные основные задачи, то можно будет с уверенностью сказать, что цель государственного регулирования земельных отношений достигнута, деятельность государственных органов в данной сфере является удовлетворительной.

Таким образом, обозначив сущность и цели государственного регулирования земельных отношений, можно вывести следующее его определение.

Государственное регулирование земельных отношений — это основанная на Конституции и законодательстве России деятельность органов государственной власти, направленная на наиболее эффективное и рациональное использование земельных ресурсов, обеспечение земельного правопорядка, а также соблюдение земельных прав граждан России.

Для уяснения сути института государственного регулирования земельных отношений немаловажное значение имеют вопросы, связанные с определением принципов, в соответствии с которыми такое регулирование осуществляется.

Принципы государственного регулирования земельных отношений можно определить как руководящие начала, на основе которых строиться деятельность органов государственной власти по регулированию земельных отношений.

Основой государственного регулирования земельных отношений выступают такие общеправовые принципы, как:

— законность;

— гуманизм;

— справедливость;

— принцип неотвратимости юридической ответственности за правонарушение.

Также немаловажную роль при осуществлении государственного регулирования земельных отношений играют специальные отраслевые принципы:

— принцип презумпции экологической опасности любой хозяйственной деятельности;

— принцип приоритета природоохранных норм перед имущественными при регулировании земельных отношений;

— принцип экономического стимулирования природоохранной деятельности;

— принцип приоритета отдельных категорий земель;

— принцип профессионализма сотрудников государственных органов и другие.

1.2. Виды государственной деятельности по регулированию земельных отношений

Деятельность по государственному регулированию земельных отношений сложна и разнообразна. Несмотря на кажущуюся определенность с объектным и субъектным составом, данные правоотношения нельзя назвать единообразными. Они могут быть классифицированы по различным основаниям. Так можно предложить следующие виды классификаций государственной деятельности по регулированию земельных отношений.

Во-первых, земля как объект правового регулирования выступает в нескольких значениях, кроме того все земли в России разделяются на категории.

Для всех этих значений и соответственно категорий характерен собственный правовой режим использования и охраны земель. Несомненно, что и государство, осознавая прогоаспектность данного явления, при осуществлении государственного регулирования земельных отношений, должно учитывать данное свойство объекта, установив целый ряд общих универсальных и специальных правил по использованию и охране земель.

Поэтому в зависимости от объекта можно разделить государственное регулирование земельных отношений на:

— осуществляемое в отношении земли как природного объекта и природного ресурса,

— осуществляемое в отношении земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве;

— осуществляемое в отношении земли как базиса жизнедеятельности человека;

— осуществляемое в отношении земли как объекта прав и недвижимого имущества.

Данную классификацию, проведенную по объекту государственного регулирования, можно дополнить, разделив виды государственного регулирования земельных отношений в зависимости от категории земель. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации выделяют 7 категорий земель. Безусловно, государственное регулирование земельных отношений осуществляется в отношении всех предусмотренных категорий земель.

Другая классификация государственной деятельности по регулированию земельных отношений может быть проведена по субъекту этих отношений. Как известно, Российская Федерация является федеративным государством, поэтому для него характерна двухуровневая система органов государственной власти. В связи с этим государственное регулирование земельных отношений должно осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне. Кроме того, отдельные государственные полномочия могут быть переданы на исполнение органам местного самоуправления, которые также в данном случае будут являться исполнителями государственных функций.

По субъекту государственное регулирование земельных отношений можно разделить на:

— осуществляемое на федеральном уровне;

— осуществляемое на региональном уровне;

— осуществляемое органами местного самоуправления в отношении отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Традиционно систему органов государственной власти, осуществляющие государственное регулирование земельных отношений, разделяют на органы общей и специальной компетенции. Поэтому другим видом классификации государственной деятельности по регулированию земельных отношений, проведенной также по субъектам управления, является критерий отнесения государственного органа, осуществляющего государственное регулирование земельных отношений к определенной группе. На этой основе можно выделить следующие виды государственного регулирования земельных отношений:

— осуществляемое государственными органами общей компетенции;

— осуществляемое государственными органами специальной компетенции.

Говоря о видах государственного регулирования земельных отношений и о различных критериях их классификаций, нельзя не отметить содержательную часть данных правоотношений. Содержанием государственного регулирования земельных отношений будут выступать те функции, которые органы государственной власти осуществляют при реализации данной деятельности.

Несомненно, что деятельность органов государственной власти в рамках государственного регулирования земельных отношений сложна и многопланова, однако можно выделить наиболее общие функции, позволяющие провести классификацию государственного регулирования земельных отношений по содержанию.

Прежде всего, государство является независимым и суверенно осуществляет государственную власть на всей своей территории. В этой связи государство выполняет публичную функцию регулятора общественных отношений, устанавливает правила и нормы обязательные для исполнения всеми участниками общественных отношений. С другой стороны, государство — самый главный хозяйственник в отношении земель, поскольку законодательством закреплена презумпция государственной собственности за землю. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации к государственной собственности относятся земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. В этой связи в рамках государственного регулирования земельных отношений, оно выполняет функции хозяйственного управления земельными участками как объектами гражданских прав.

Итак, по содержанию государственное регулирование земельных отношений можно разделить на:

— публично-правовое регулирование, то есть осуществляемое в отношении всех земель в России, независимо от формы собственности и категории;

— частно-правовое регулирование осуществляется в отношении земель, отнесенных к государственной собственности. Здесь государство осуществляет полномочия собственника.

Публично-правовое регулирование осуществляется, как правило, в форме правотворчества. Государство издает нормативные акты, содержащие обязательные для исполнения нормы. Публично-правовое регулирование в данном контексте можно назвать главным видом государственного регулирования земельных отношений. Поскольку государство при его реализации закрепляет «правила игры», по которым действует в том числе и само при реализации частно-правового регулирования.

Частно-правовое регулирование осуществляется путем принятия и реализации правоприменительных актов, а также на основе договорного регулирования с другими участниками земельных правоотношений.

1.3. Система органов государственной власти, осуществляющая государственное регулирование земельных отношений

От имени государства государственное регулирование земельных отношений осуществляют уполномоченные органы государственной власти. Традиционно всю совокупность органов государственной власти, осуществляющих отраслевое регулирование, то есть регулирование определенной группы общественных отношений, разделяют на две большие группы: государственные органы общей компетенции и государственные органы специальной компетенции.

Сразу стоит оговориться о том, что при рассмотрении данной классификации органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений, речь пойдет только о федеральных органах власти, о государственном регулировании земельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации речь пойдет ниже.

Итак, органы обшей компетенции — это органы государственной власти, которые в соответствии с Конституцией осуществляют управление государством.

Суть их управленческой деятельности сводиться к тому, что они осуществляют общее руководство в соответствии со своей компетенцией во всех сферах жизнедеятельности государства.

В иерархии органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений, эти органы имеют главенствующую позицию, поскольку от их волевых решений зависит деятельность органов специальной компетенции.

Так уже отмечалось, система высших органов государственной власти определена Конституцией России, а также их полномочия конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

К органам общей компетенции при реализации государственного регулирования земельных отношений относятся:

Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России можно выделить следующие основные функции главы государства в рамках регулирования земельных отношений:

— определение основных направлений земельной политики государства. Формы такой деятельности Президента могут быть разнообразными: Президент обращается с ежегодным посланием Федеральному Собранию, иными обращениями к органам власти, делится своими суждениями по определенным проблемам на различных встречах, утверждает документы государственного стратегического планирования, такие как Концепции, Доктрины, Стратегии, в которых и формируются основные направления развития страны в той или иной сфере. Примером может служить Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», в котором нашли отражение вопросы, касающиеся развития земель сельскохозяйственного назначения;

— Президент является гарантом Конституции и прав человека, в том числе земельных прав. Таким образом, любой гражданин, считающий, что его земельные права были нарушены, может обратиться к президенту за помощью для восстановления нарушенных прав. Способов такого обращения в настоящее время предусмотрено множество, от традиционных письменных обращений до обращений через Интернет, средства массовой информации и телемостов с участием главы государства;

— Президент издает указы и распоряжения, то есть документы, имеющие статус нормативно-правовых актов. Таким образом, Президент осуществляет нормотворчество, и хотя оно по своей природе является подзаконным, исполнение нормативных актов Президента является обязательным на всей территории России. Кроме того, в иерархии подзаконных актов указы Президента обладают высшей юридической силой;

— Президент формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, то есть систему органов специальной компетенции. Он же концептуально определяет полномочия различных видов государственных ведомств;

— Президент обладает правом законодательной инициативы, то есть может обратиться в Федеральное Собрание с инициативой принятия того или иного земельного закона или изменений в него.

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом России. Осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О Правительстве Российской Федерации». Основная функция правительства — это обеспечение исполнения законов. В рамках регулирования земельных отношений Правительство осуществляет следующие полномочия:

— обеспечивает проведение единой государственной земельной политики, политики в области охраны окружающей среды;

— принимает меры по реализации земельных экологических прав граждан;

— все эти функции реализуются путем принятия постановлений Правительства — нормативных актов, направленных на реализацию положений законов;

— Правительство определяет конкретные полномочия подведомственных ему органов специальной компетенции по регулированию земельных отношений, наделяя их теми или иными функциями в данной сфере;

— ежегодно заслушивает и утверждает Национальный доклад об использовании и охране земель в России;

— Правительство в соответствии с Конституцией также обладает правом законодательной инициативы.

Федеральное Собрание — высший законодательный орган Российской Федерации.

Основная функция Федерального Собрания — законотворческая. Именно этот орган власти принимает все федеральные законы России и изменения в них. Исключения из этого правила нет.

Федеральное Собрание состоит из двух палат. Нижняя палата — Государственная Дума — принимает федеральные законы. В составе Государственной Думы работают профильные комитеты: Комитет по аграрным вопросам, Комитет по земельным отношениям и строительству, Комитет по природным ресурсам, природопользования и экологии. В них проводятся парламентские слушания, обсуждаются соответствующие законопроекты, формируются предложения по совершенствованию законодательства.

Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания. Ее решениями одобряются федеральные законы, принятые в Государственной Думе. Однако не все федеральные земельные законы, принятые в нашей стране прошли процедуру рассмотрения их Советом Федерации. Так, в ст. 106 Конституции определен перечень вопросов, непосредственное рассмотрение законопроектов по которым, является обязательным для Совета Федерации. Законопроекты, регулирующие земельные отношения в их число не входят. Поэтому для Совета Федерации в отношении земельного законодательства предусмотрено право «молчаливого согласия» с решением Государственной Думы.

В составе Совета Федерации также работают Комитеты и хотя профильного комитета по земельным отношениям в его структуре не предусмотрено, при работе других подразделений земельные вопросы могут обсуждаться и прорабатываться аналогично работе Комитетов Государственной Думы. Так земельные отношения и земельное законодательство могут являться предметом рассмотрения на заседаниях Комитета Совета Федерации по экономической политике, Комитета по аграрно-продовольственной политике и природопользованию и других.

1.4. Система органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление земельными отношениями

Органы специальной компетенции — это федеральные органы исполнительной власти, специально созданные для государственного регулирования земельных отношений.

Это министерства и ведомства, подведомственные высшим органам исполнительной власти. То есть это исполнители, которые реализуют законодательство Российской Федерации.

Современная система органов государственной исполнительной власти сложилась в соответствии с концепцией, закрепленной Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с данным Указом Президента установлена следующая система федеральных органов исполнительной власти: Министерства, Федеральные службы и Федеральные агентства.

Итак, Министерства — это подотчетные Правительству органы государственной власти, которые осуществляют функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере общественных отношений.

Министерству подведомственны Федеральные службы и Федеральные агентства. Федеральные агентства — это органы государственной власти, которые осуществляют функции по оказанию государственных услуг, а также функции по управлению федеральным имуществом.

Федеральные службы имеют более широкий, по сравнению с Федеральными агентствами, объем полномочий, поскольку только они могут в установленной законом сфере осуществлять функции по надзору за исполнением законодательства.

Система конкретных федеральных органов исполнительной власти закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

На основе данного нормативного акта можно определить следующую систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений:

Министерство экономического развития (Минэкономразвития) — основной орган государственной власти, осуществляющий государственное управления земельными отношениями. Правовые основы его деятельности закреплены в Положении о Министерстве экономического развития Российской Федерации», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Минэкономразвития подведомственны:

а) Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Действует на основании Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет следующие полномочия в сфере регулирования земельных отношений:

1. Осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке:

— государственную регистрацию прав недвижимое имущество;

— государственный кадастровый учет недвижимого имущества;

— ведение Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН);

— ведение государственного реестра саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;

— ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

— федеральный надзор за проведением землеустройства;

— государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

— государственный земельный надзор;

— предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним;

— предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;

б) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Действует на основании Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 432.

— осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, в том числе и земельными участками, находящимися в федеральной собственности: вносит предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки, организует и проводит аукционы по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, согласует условия договоров, заключенных по результатам аукциона и др.;

— осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

2. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз). Действует на основании Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450. В его полномочия в области земельных отношений входят: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также осуществление государственного мониторинга таких земель.

Минсельхоз подведомственна:

а) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Действует на основании Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327.

Осуществляет:

надзор за безопасным обращением пестицидами и агрохимикатами и иные функции по государственному земельному надзору.

1.5. Государственное регулирование земельных отношений органами власти субъектов Российской Федерации

В настоящее время в состав Российской Федерации входят 85 субъектов Федерации. Соответственно в нашей стране, помимо системы органов власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений на федеральном уровне, по числу субъектов Федерации сложились региональные системы органов власти по регулированию земельных отношений.

Особенностью региональной системы управления земельными отношениями является то, что их нельзя в полной мере разделить на органы общей и специальной компетенции как систему органов федеральной власти, поскольку их система не является столь развернутой как на федеральном уровне.

Однако и система данных органов может быть определенным образом классифицирована. Критерием такой классификации должна выступать природа управленческих полномочий, предоставленных законодательством для определенной группы органов. Речь идет о разделении властей на законодательную и исполнительную и реализуемых в соответствии с данным разделением полномочий.

В этой связи региональные органы государственной власти регулирующие земельные отношения, целесообразно разделить на две группы:

1. Органы законодательной власти субъекта Российской Федерации.

2. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Итак, деятельность органов законодательной власти субъектов России — региональных парламентов по государственному регулированию стала возможной благодаря статье 72 Конституции Российской Федерации, установившей, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1), а также само земельное законодательство п. «к» ч. 1 находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение является очень позитивным, так как земельные отношения по своей природе неразрывно связаны с местностью, на которой расположены земельные участки.

Таким образом, субъекты России могут сами регулировать те земельные отношения, которые объективно являются особенными для их региона. А в некоторых случаях федеральный законодатель устанавливает для регионов обязанность урегулировать тот или иной вопрос, который невозможно адекватно закрепить в федеральном законодательстве.

Однако важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. По правилам законотворческой техники законодательство субъектов Российской Федерации также не должно повторять нормы федеральных законов, а регулировать лишь те отношения, которые являются специфическими для их региона.

Сегодня субъекты Российской Федерации активно формируют собственную законодательную базу, регулирующую земельные отношения.

Органы исполнительной власти — Правительства субъектов России также имеют собственную компетенцию в рамках регулирования земельных отношений.

Они реализуют положения федерального и регионального земельного законодательства. Так они:

— осуществляют управление земельными участками, находящимися в региональной собственности, а также в определенных законодательством пределах распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

— решают вопрос о переводе земельных участков, находящихся в региональной собственности, а также земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую;

— определяют размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в региональной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договора аренды такого земельного участка без проведения торгов;

— устанавливают публичные сервитуты;

— утверждают региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов;

— осуществляют резервирование земель и принимают решение об изъятии земельного участка для региональных нужд и другие полномочия.

1.6. Роль программных документов в регулировании земельных отношений

В конце ХХ века в России коренным образом изменилось общественно-политическое устройство: реформированию подверглись все области функционирования государства и общества, в том числе и вся система регулирования общественных отношений. Так появились новые виды и формы нормативных актов и иных регламентирующих документов, которые система законодательства СССР не знала. Речь идет о Концепциях, Стратегиях, Доктринах, Программах и других подобного рода документах.

Тенденции развития современной правовой системы России таковы, что Концепции и иные подобные документы представляют собой сегодня полноценный пласт в системе актов, регулирующих или направляющих деятельность органов государства или общества в той или иной сфере.

Мода на подобные документы началась еще в СССР. Первым такими актами стали Программы и Концепции, в новой России с 1996 года стали приниматься и остальные документы стратегического содержания и планирования, программного характера: Стратегии и Доктрины. Аналогичные документы активно принимаются и в субъектах Российской Федерации.

Между тем за почти двадцатилетнюю историю их действия четко и однозначно не определена их правовая и политическая природа, назначение, а главное — принципиальные отличия, которые обусловили подобное разнообразие. Не решил проблему и Федеральный закон от 28.06.2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в котором обозначенные спорные вопросы так и не нашли своего правового закрепления. Главной причиной тому видится не понимание того как привести в соответствие с едиными положениями те сотни документов, которые уже приняты и действуют.

Неопределенность с правовой природой таких документов проявляется во всем: начиная от их статуса, предмета регулирования, соответственно юридической силы и заканчивая органом власти, который должен утверждать подобного рода документы, необходимости их официальной публикации. Не одно из этих положений не выполняется единообразно. В отсутствии нормативной, научной основы, власть принимает такие документы по наитию, дает им название, руководствуясь лишь собственной интуицией, не опасаясь и не отвечая за последствия. Исправить сложившуюся ситуацию уже невозможно. Однако, в дальнейшем властям стоит упорядочить процесс стратегического планирования, законодательно определив статус программных документов, унифицировать требования к ним: в том числе отказаться от разнообразия в названиях, запутывающих не только простых граждан, но и лиц, к которым такие воззвания адресованы.

И все же можно выделить общие черты этих документов, позволяющие объединить их в отдельную группу как документы государственного стратегического планирования:

— они определяют основные направления государственной политики в той или иной сфере, то есть являются некими политическими регуляторами, приобретшими юридические характеристики;

— исходят они от органов исполнительной власти;

— адресуются не гражданам государства, а органам власти, ответственным за ту или иную сферу государственного управления, ибо они с позиции научного подхода системно излагают волю и намерения высшей власти в той или иной сфере;

— направлены они на консолидацию усилий всех органов власти в определенной сфере для наиболее эффективного решения поставленных задач;

— принимаются они, как правило, на определенный срок, то есть заканчивают свое действия по достижении тех целей, ради которых они приняты;

— по структуре: они, как правило, имеют методологическую часть, где формулируются проблемы, которые послужили толчком для принятия программного документа, цели, задачи, методы работы органов власти в данной сфере, и так далее. Также к подавляющему большинству таких документов прилагается План мероприятий по их реализации и ожидаемые результаты.

Итак, документы государственного стратегического планирования можно определить как систему взглядов и представлений, сформулированных и (или) утвержденных уполномоченным органом государственной власти по отдельному направлению общественно-политической жизни, облеченную в определенную форму. Такие документы могут называться Концепции, Стратегии, Доктрины, Основы, Программы и другие.

Уяснение назначения данных документов, является необходимым условием исследования тех документов государственного стратегического планирования, в которых отражается развитие земельных отношений и земельного законодательства.

На сегодняшний день главным таким документом, отвечающим всем перечисленным признакам, являются «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы», утвержденные Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р.

В них, в частности, закрепляется, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Определяются цели и задачи государственной земельной политики, основные направления и меры государственной политики по управлению земельным фондом.

Положения данного программного документа легли в основу тех законодательных инноваций, которые реализованы законодателем весной 2015 года путем коренного изменения Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, данный документ заложил принципиальные намерения высших органов исполнительной власти по развитию земельных отношений, которые в итоге были поддержаны Парламентом и реализованы в рамках изменения земельного законодательства. Например, в данном документе отражена необходимость: совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, совершенствование государственного земельного надзора, совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям и другие вопросы. Все эти институты в итоге и подверглись глобальному реформированию.

Поскольку земля — это, прежде всего, природный объект, требующий особой защиты, определенную роль в развитии земельных отношений играет и другой документ государственного стратегического планирования: «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012 года, в которых, в частности, обозначается и проблема ухудшения состояния земель и почв. В плане мероприятий по реализации экологической политики (Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года») предусмотрено только одно мероприятие, направленное на защиту и восстановление земель как природного объекта и ресурса: подготовка нормативных актов по рекультивации земель лесного фонда. Из чего следует вывод, что реализация данных Основ не решит всех проблем неблагополучного состояния земель и почв.

Кроме названных, на сегодняшний день в России также действуют следующие документы государственного стратегического планирования:

— Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 (ред. от 15.01.2015). Основным разработчиком данной программы является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Основной целью реализации Программы является повышение продуктивности и устойчивости сельскохозяйственного производства и плодородия почв. К документу прилагается перечень мероприятий, которые планируется провести в рамках данной Программы и объем их финансирования по годам реализации.

— «Экологическая доктрина Российской Федерации», утверждена Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р. Вообще, доктрина — это документ, наиболее связанный с наукой и наименее — с практикой реализации, обозначенных в ней взглядов. В ней не указывается срок, на который она действует и соответственно не прилагается план реализации ее положений. То есть Доктрина — это декларация, описание проблемы с научной точки зрения и выработка некого идеального варианта развития событий, без конкретного плана действий. Экологическая доктрина не стала исключением из этих правил. В данном документе вопросы экологической охраны земель нашли свое отражение. Это говорит о том, что государство знает о существующей проблеме и намерено ее решать.

— «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации», одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009. Данный документ не исходит от государства, хотя его разработка была инициирована Президентом России в Указе Президента Российской Федерации от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Тогда же был создан Совет при президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. По замыслу авторов данной Концепции совершенствованию должен быть подвергнут целый ряд имущественных земельных отношений и внесены соответствующие изменения в законодательство. Реализация положений, закрепленных в данной Концепции, планировалась в период с 2009 по 2012 г. Предлагаемые авторами изменения должны были затронуть: арендные земельные отношения, систему вещных прав на земельные участки, правовой статус искусственно созданных земельных участков. Стоит сказать, что далеко не все предложения авторов Концепции были одобрены законодателем.

До недавнего времени процесс стратегического развития земельных отношений проходил еще более активно. Принималось огромное число документов программного характера, что несомненно, привело к развитию как федеральных информационных ресурсов, так и развивало деятельность органов государственной власти в этой сфере.

Среди таких документов можно назвать: Федеральную целевую Программу «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1999 № 694, Федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)», утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2001 № 745 и другие.

Часть II.
Функции государственного регулирования земельных отношений

2.1. Понятие функций государственного регулирования земельных отношений

Государственное регулирование земельных отношений — это, прежде всего, деятельность органов государственной власти. Деятельность эта развивается по ряду направлений для консолидированного, а следовательно, наиболее эффективного решения всех задач, стоящих перед государством в рамках управления земельными отношениями.

Деятельность органов государственной власти по регулированию земельных отношений разнообразна и осуществляется в рамках реализации определенных государственных полномочий, предоставленных органу власти законодательством Российской Федерации.

Государственными полномочиями наделены все органы государственной власти. В самом общем виде полномочия в рамках регулирования земельных отношений можно разделить на следующие группы:

— законотворческие, реализуемые федеральным и региональными органами законодательной власти;

— исполнительно-распорядительные, реализуемые федеральными и региональными органами исполнительной власти;

— правоохранительные, реализуемые правоохранительными органами и прежде всего судами.

Все эти полномочия органов государственной власти вкупе составляют содержание государственного регулирования земельных отношений. Свои полномочия органы государственной власти реализуют посредством совершения конкретных государственных действий, которые можно охарактеризовать как функции государственного регулирования земельных отношений.

Таким образом, функции государственного регулирования земельных отношений — это форма реализации полномочий органов государственной власти по управлению земельными отношениями.

Наиболее разнообразны функции государственного регулирования земельных отношений, осуществляемые в рамках реализации исполнительно-распорядительных полномочий, государственными органами исполнительной власти. Поэтому именно они, в основном, станут предметом рассмотрения в данной работе.

В свою очередь, можно выделить следующие наиболее общие функции в рамках реализации исполнительно-распорядительных полномочий:

— предоставления государственных услуг в сфере земельных отношений;

— управления государственной собственностью;

— применение мер государственного воздействия к правонарушителям.

2.2. Разграничение государственной собственностина землю и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которыене разграничена

В сфере регулирования земельных отношений деятельность органов государственной власти связана тесным образом с процессом разграничения государственной собственности на землю. От того, в чьем распоряжении будут находиться земельные участки, зависят во многом и конкретные функции государственного регулирования земельных отношений.

Итак, разграничение государственной собственности на землю — это процесс, вызванный введением многообразия форм публичной собственности на землю. С момента провозглашения данного конституционного принципа, встал вопрос о том, в какой форме собственности будет находиться земля, не переданная в частную собственность: федеральной, региональной или муниципальной.

Рассматривая данный вопрос, нельзя не упомянуть Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 году, который сегодня утратил силу. Данный Федеральный закон устанавливал основания для разграничения государственной собственности на землю. Помимо данного нормативного акта действовал целый ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих сложную процедуру процесса разграничения государственной собственности на землю, состоящего из нескольких стадий. Но эта процедура была слишком сложной и запутанной, то есть практика показала нежизнеспособность указанных нормативных предписаний.

Сегодня правила отнесения земельных участков к тому или иному виду публичной собственности несколько упразднены. В соответствии со ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к федеральной, региональной и муниципальной собственности соответственно относятся:

— земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям и организациям, созданным соответственно федеральными, региональными органами власти, местного самоуправления;

— а также по иным основаниям.

Даже при беглом исследовании оснований для разграничения государственной собственности на землю, видно, что здесь перечислена лишь малая часть земельных участков. Поэтому земельные участки, которые не заняты подобными объектами, не являются объектами разграничения государственной собственности на землю.

Разграничение государственной собственности на землю — это процесс отнесения земельных участков, перечень которых сформулирован в ст. 3.1. Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Полномочия органов власти по управлению землями, не переданными в частную собственность и не являющимися объектами разграничения государственной собственности на землю, принято называть так: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по правилам п. 2 ст. 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Такое распоряжение осуществляется:

— органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

— органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения;

— органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Таким образом, в вопросе распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, решающая роль отведена органам местного самоуправления.

И тем не менее субъекты Российской Федерации могут своими региональными законами изменить данный порядок и забрать на свой уровень полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

2.3. Взаимодействие органов государственной властии местного самоуправления по вопросу перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой

В новой редакции Земельного кодекса Российской Федерации появилась новая глава V.4. «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности», которая по сути является новым видом управленческих правоотношений, поскольку ранее осуществление подобного рода государственной деятельности законодательством не предусматривалось.

Вообще, перераспределение земель — термин, который раньше земельное законодательство не знало. Поэтому появление нового вида земельных отношений побудило законодателя и на введение новой терминологии в земельном законодательстве.

Перераспределение земель — это процесс смены собственника в отношении земель или земельных участков, осуществляемый в административно-правовом порядке, причем в процессе перераспределения может меняться и форма собственности на земельные участки.

Причем перераспределены могут быть не только земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, но и земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Перераспределению подлежат земельные участки или земли, которые по тем или иным основаниям должны быть переданы в иную форму собственности. Причем законодатель предвидит ситуацию, когда в результате перераспределения площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличиться. В этом случае размер нового земельного участка не должен превышать максимальный размер, установленный законодательством, а за увеличения размера своего земельного участка, гражданин должен заплатить определенную цену, в данном случае должен быть заключен договор купли-продажи. Размер выкупной цены в данном случае устанавливается органом власти в зависимости от формы публичной собственности на земельный участок.

Если в процессе перераспределения участвуют только публичные субъекты, при их взаимодействии в рамках решения данного вопроса устанавливаются несколько иные правила. В данном случае перераспределение земель — это процесс безвозмездной передачи земель участка из одного вида публичной собственности в другую.

Такое перераспределение осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами публичной власти. Необходимым условием такого перераспределения является наличие документов территориального планирования соответствующего уровня: муниципального или регионального.

Полномочиями по перераспределению земель наделены: в отношении земель, находящихся в федеральной собственности — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а в субъектах Российской Федерации — высший орган исполнительной власти.

2.4. Государственный кадастровый учет земельных участков

Можно без преувеличения сказать, что государственный кадастровый учет земельных участков — это одна из основных функций государственного регулирования земельных отношений. Так, во-первых, в результате кадастрового учета земельный участок становиться индивидуально определенным объектом, то есть идентифицируется. И только после постановки на кадастровый учет земельный участок может являться объектом гражданско-правовых сделок. Таким образом, кадастровый учет является необходимым условием для функционирования рынка недвижимости.

Во-вторых, после постановки на кадастровый учет земельный участок становится объектом налогообложения, так как в процессе кадастрового учета определяется кадастровая стоимость земельного участка — база налогообложения.

В современной России массовая постановка земельных участков на кадастровый учет начала осуществляться с принятием Федерального закона 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», который ныне утратил силу. По этому Федеральному закону государственному кадастровому учету подлежали только земельные участки, все остальные объекты недвижимости проходили лишь негосударственный технический учет, который осуществляли Бюро технической инвентаризации (БТИ). Такая практика была несовершенной, поскольку отсутствовало единообразие и, в первую очередь, необходимо было вести систему учета всей недвижимости по единым правилам.

Такая реформа была осуществлена и был принят новый Федеральный закон от 24.07.2007 г. (ред. от 29.12.2014) № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», вступивший в силу с 1 марта 2008 г., в соответствии с которым кадастровому учету подлежат все объекты недвижимости.

Тем не менее принятием указанного Федерального закона не была решена проблема «двойного» учета недвижимости, в том числе и земельных участков, которые сначала должны были быть поставлены на кадастровый учет, а затем было необходимо зарегистрировать права на них. На объединение данных видов государственной деятельности направлена новая реформа, начало которой положено Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», вступившим в силу с 1 января 2017 года.

С этого времени процедура кадастрового учета земельных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» и Федеральным законом «О кадастровой деятельности» (с 1 января 2017 года так называется Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»).

В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» государственный кадастровый учет земельных участков — это внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, которые позволяют определить его в качестве индивидуально-определенной вещи.

Сведения о земельных участках вносятся в кадастр недвижимости (реестр объектов недвижимости), который является частью Единого государственного реестра недвижимости.

В кадастр недвижимости вносятся следующие основные сведения об уникальных характеристиках земельного участка:

1) кадастровый номер земельного участка;

2) описание местоположения земельного участка;

3) площадь земельного участка;

4) кадастровые номера объектов недвижимости, расположенных на земельном участке.

Дополнительными сведениями, вносимыми в кадастр недвижимости, являются:

1) сведения о кадастровой стоимости земельного участка;

2) сведения о лесах, водных объектах и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка;

3) категория земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенное использование;

4) сведения о том, что земельный участок расположен в зонах с особым правовым режимом (особо охраняемой природной территории, особой экономической зоны и других).

5) другие сведения.

Ведение Единого государственного реестра недвижимости осуществляется на основе следующих принципов:

— единства технологии ведения государственного кадастрового учета на всей территории Российской Федерации;

— кадастровые сведения являются общедоступными, за исключением кадастровых сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом, и других. Это означает, что любой гражданин при предъявлении документа, удостоверяющего личность, может получить сведения о любом объекте недвижимости. Такая информация предоставляется за плату.

Полномочиями по государственному кадастровому учету наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Однако в Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости» определено, что Росреестр может передать отдельные полномочия специально созданному им и подведомственному ему государственному бюджетному учреждению.

Такое учреждение было создано. В соответствии с Приказом Росреестра от 18.10.2016 № П/0515 «О наделении федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» отдельными полномочиями органа регистрации прав» такому учреждению переданы полномочия, связанные в большей степени с техническим сопровождением государственного кадастрового учета земельных участков, а также с непосредственным взаимодействием с заявителем, как то прием и выдача документов, поступивших на государственный кадастровый учет, предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН и другие.

Для осуществления государственного кадастрового учета уполномоченным на такие действия лицом должны быть предоставлены в соответствующий филиал Кадастровой палаты следующие документы:

1) межевой план земельного участка;

2) копия документов, подтверждающих права заявителя на земельный участок;

3) копия личных документов заявителя;

4) заявление. С заявлением о постановке земельного участка на кадастровый учет может обратиться только правообладатель земельного участка либо его представитель по нотариально заверенной доверенности, либо кадастровый инженер, в случаях, предусмотренных в законе.

Государственная пошлина за постановку земельного участка на кадастровый учет не взимается.

Постановка земельного участка на государственный кадастровый учет может осуществляться как отдельно, так и с одновременной регистрацией прав на земельный участок.

После постановки земельного участка на кадастровый учет орган, осуществивший постановку, выдает заявителю Выписку из Единого государственного реестра недвижимости, содержащую сведения о характеристиках земельного участка.

2.5. Государственное регулирование в сфере межевания земельных участков

Для постановки земельного участка на кадастровый учет в орган кадастрового учета заявителю необходимо представить межевой план. Межевой план — это документ, который являлся результатом межевания земель.

В соответствии с Федеральным законом «О кадастровой деятельности» межевание осуществляют кадастровые инженеры — предприниматели, имеющие соответствующее разрешение на данный вид деятельности.

Межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади.

В результате межевания кадастровый инженер передает заказчику таких кадастровых работ межевой план — документ, состоящий из графической и текстовой частей, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории и в котором воспроизведены определенные сведения о земельном участке, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости. Межевой план также должен быть подготовлен в форме электронного документа и заверен усиленной квалифицированной электронной подписью кадастрового инженера, подготовившего такой план. Договором подряда на проведение межевания может быть закреплена обязанность кадастрового инженера по изготовлению межевого плана на бумажном носителе.

Межевой план может быть двух видов: с уточнением границ земельного участка и без уточнения границ земельного участка. Первый вид межевого плана должен содержать сведения о согласовании местоположения границ земельных участков с владельцами соседних земельных участков.

Таким образом, межевание — это процедура, которая предшествует государственному кадастровому учету земельных участков и именно на ее основе формируются объективные данные о земельном участке, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости.

Кадастровый инженер должен иметь аттестат кадастрового инженера, если он начал свою работу до 1 января 2017 года. А с этого периода он должен являться членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров.

Несмотря на то, что межевание земель — это негосударственная деятельность, государственное регулирование данной деятельности осуществляется довольно жестко и в настоящее время прослеживается тенденция к ужесточению квалификационных требований к кадастровым инженерам:

1. По правилам, вступившим в силу с 1 января 2017 года, кадастровый инженер может осуществлять свою деятельность после сдачи квалификационного экзамена и принятия его в члены саморегулируемой организации кадастровых инженеров. То есть теперь не достаточно получения квалификационного аттестата кадастрового инженера, который раньше выдавался после сдачи экзамена и являлся достаточным основанием для начала работы кадастрового инженера. Однако стоит отметить, что для лиц, получивших аттестаты кадастровых инженеров до 1 января 2017 года, вновь сдавать экзамен не нужно. Их должны приять в члены саморегулируемой организации на основании уже имеющихся аттестатов.

Стоит отметить, что кадастровым инженером может быть только физическое лицо (юридическое лицо не может быть кадастровым инженером). Хотя сам кадастровый инженер может осуществлять свою предпринимательскую деятельность и в качестве индивидуального предпринимателя, работая по трудовому договору в организации, в котором могут работать, например, несколько кадастровых инженеров.

2. Законом устанавливаются требования к кадастровым инженерам, начиная от их образования и заканчивая отсутствием судимости, а также наказания в виде дисквалификации.

3. Для лиц, претендующих на замещение должности кадастрового инженера, с 1 января 2017 года также устанавливается новое правило о необходимости наличия опыта работы в качестве помощника кадастрового инженера не менее двух лет, в течение которых он под руководством кадастрового инженера должен принимать участие в подготовке и выполнении кадастровых работ (также не распространяется на лиц, получивших аттестат кадастрового инженера до 1 января 2017 года).

4. Предусмотрено ведение реестра кадастровых инженеров и государственного реестра саморегулируемых организаций кадастровых инженеров. Так, после принятия кадастрового инженера в члены саморегулируемой организации кадастровых инженеров, эта организация вносит сведения о кадастровом инженере в реестр членов саморегулируемой организации кадастровых инженеров, а затем передает эти сведения в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, которая ведет государственный реестр саморегулируемых организаций кадастровых инженеров.

5. Для кадастровых инженеров предусмотрена персональная ответственность в случае допущения им ошибок при составлении документов, и в частности межевых планов. Это положение является положительной законодательной инновацией. Так землеустроители, проводившие межевание земельных участков до 2011 года в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» практически не несли ответственность за составляемые ими межевые планы, безнаказанно допускали огромное количество ошибок в них. В соответствии со ч. 4 ст. 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях внесение кадастровым инженером заведомо ложных сведений в подготовленные им документы влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет. Если те же деяния кадастрового инженера причинили крупный или особо крупный ущерб гражданам или государству, то он должен быть привлечен к уголовной ответственности по ст. 170.2 Уголовного кодекса РФ.

2.6. Государственная регистрация правна земельные участки и сделки с ними

Государственная регистрация прав на земельные участки и сделки с ними как функция государственного регулирования земельных отношений возникла с принятием Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Таким образом, история такой государственной деятельности начата с 1997 года. Именно тогда и был создан специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним — Государственная регистрационная палата, который находился в ведении Министерства юстиции Российской Федерации.

В ходе реализации масштабной административной реформы, которая проводилась в 2004 году, Государственная регистрационная палата была реорганизована и на ее основе создан новый орган федеральной исполнительной власти — Федеральная регистрационная служба, которому были переданы полномочия по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним.

Однако деятельность и данного органа власти оказалась недолгой. В 2009 году была реализована инициатива по созданию федерального органа исполнительной власти, который осуществлял бы все основные функции в сфере учета, регистрации и предоставлении информации о недвижимом имуществе, а также осуществлял родственные полномочия в сфере картографии. Так были ликвидированы Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство геодезии и картографии. На базе Федеральной регистрационной службы создавался новый федеральный орган исполнительной власти — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

С 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Он стал основным продуктом реформы по объединению двух федеральных информационных систем: государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и создание