Конституционное право Российской Федерации

Учебное пособие

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
И. А. Ракитская

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Авторы:

Кузнецова Т. О., кандидат юридических наук, доцент – главы 3–5;

Кремянская Е. А., кандидат юридических наук, доцент – главы 6–9;

Молчаков Н. Ю., кандидат юридических наук, доцент – главы 1, 2;

Ракитская И. А., кандидат юридических наук, доцент – главы 10–12.

Рецензенты:

Березко В. Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России, ответственный секретарь журнала «Право и управление. XXI век»;

Фомичева О. А., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин юридического факультета филиала Московского финансово-юридического университета в городе Орске.

Учебное пособие подготовлено сотрудниками кафедры конституционного права Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации. Пособие охватывает основополагающие вопросы конституционного права России и освещает наиболее важные институты этой отрасли, такие как предмет, метод и система конституционного права Российской Федерации, характеристика действующей Конституции Российской Федерации, основы конституционного строя Российской Федерации, конституционно-правовые основы статуса личности, федеративное устройство, избирательное право и избирательная система, организация высших и местных органов власти, конституционно-правовые основы судебной власти и прокуратуры.

Учебное пособие написано с учетом проведенной в Российской Федерации в 2020 г. конституционной реформы, на основе действующих нормативных актов, а также практики Конституционного Суда Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2022 г.).

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Глава 1. ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Предмет и метод конституционного права как отрасли национального права

Система национального права любого государства представляет собой его внутреннюю структуру и подразумевает выделение самостоятельных отраслей права. Традиционно изучение конституционного права как отрасли национального права начинается со спора о терминах: «конституционное право» или «государственное право»? Однако если с точки зрения становления конституционализма (особенно в контексте становления конституционной регламентации правового статуса личности) данный спор и имеет содержательное значение, то в современном мире эти термины могут использоваться как синонимы. Выбор же в пользу одного из них объясняется национальными традициями конкретных государств.

Конституционное право является ведущей отраслью права любого государства и может быть определено как совокупность норм права, которыми регламентированы важнейшие общественные отношения, связанные с правовым статусом личности и организацией публичной власти. Нормы конституционного права регулируют взаимодействие личности и общества, личности и государства, общества и государства. Особенностью конституционного права как отрасли является то, что ее нормы, с одной стороны, создаются государством, а с другой – призваны ограничивать деятельность государства для сохранения автономии личности и защиты его права и свобод.

Являясь отраслью публичного права, конституционное право регламентирует общественные отношения, складывающиеся вокруг трех элементов Российской Федерации как государства – территории, населения и публичной власти.

Действующая Конституция 1993 г. (ст. 67) и соответствующие источники конституционного права (Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и др.) закрепляют территориальный передел суверенитета Российской Федерации. В то же время целый ряд положений Конституции 1993 г. и принятые в ее развитие акты федерального законодательства определяют территориальное устройство Российской Федерации.

Конституционное право регламентирует права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод, конституционные обязанности, а также правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев, лиц, обладающих политическим или временным убежищем на территории Российской Федерации. Отдельное внимание уделяется и механизмам, обеспечивающим функционирование в Российской Федерации гражданского общества, хотя сам термин в Конституции 1993 г. не упоминается.

Нормами конституционного права урегулирован вопрос организации публичной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уроне. При этом такие нормы закрепляют как общие принципы организации публичной власти (принцип разделения властей, принцип демократического государства, принцип федерализма и др.), так и детально регламентируют порядок деятельности органов публичной власти всех уровней и механизмы их взаимодействия между собой.

Общественные отношения, непосредственно регулируемые нормами конституционного права Российской Федерации, можно условно разделить на две группы: 1) общественные отношения, связанные с правовым статусом личности, основами взаимодействия личности с институтами гражданского общества и органами публичной власти, и 2) общественные отношения, связанные с организацией и функционированием самой публичной власти. Налицо дуализм в предмете конституционно-правового регулирования, который, в свою очередь, порождает дуализм метода правового регулирования указанных общественных отношений. Основой регламентации отношений, связанных с организацией и функционированием публичной власти, является принцип «все, что прямо не разрешено, то запрещено». Реализация этого принципа возможна только посредством императивного метода правового регулирования. В то же время нормы, регламентирующее правовой статус личности, покоятся на принципе «все, что прямо не запрещено, то разрешено». В силу этого обстоятельства конституционное право допускает и применение диспозитивного метода правового регулирования.

Конституционное право Российской Федерации отражает мировую тенденцию к расширению предмета конституционно-правового регулирования. Все больше и больше явлений общественной, политической или экономической жизни современного общества закрепляются на уровне конституции или иных источников конституционного права. При этом эта тенденция проявляется как в процессе внесения изменений в Конституцию 1993 г. (особенно в 2014 и 2020 гг.), так и в результате развития федерального законодательства, нормы которого относятся к конституционному праву. В ходе реформы 2020 г. конституционной регламентации подверглись такие вопросы, как правопреемство Российской Федерации и СССР, защита исторической правды, социальное партнерство и др. В то же время реформа потребовала корректировки существующего и принятия нового федерального законодательства. Например, необходимые изменения были внесены в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а порядок формирования и функционирования Государственного совета был урегулирован отдельным федеральным законом, принятым в развитие новой конституционной нормы (Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»).

Конституционное право Российской Федерации в силу особого места Конституции 1993 г. в системе источников национального права определяет и общие принципы регламентации общественных отношений, которые затем получают свое развитие в нормах иных отраслей права. Например, конституционно закрепленное право на труд выступает в качестве основы трудового права, а свобода предпринимательской деятельности –предпринимательского права. В то же время отношения в сфере труда или предпринимательской деятельности непосредственно в предмет конституционного права не входят. Конституционная регламентация затрагивает такие отношения лишь потому, что Конституция 1993 г. наряду с соответствующим отраслевым законодательством выступает в качестве источника трудового или предпринимательского права, закрепляя общие принципы парового регулирования трудовых отношений или осуществления предпринимательской деятельности. В доктрине отмечается, что взаимодействие конституционно-правового и иного отраслевого правового регулирования по целому ряду вопросов приводит к возникновению в системе российского права совпадающих или комплексных правовых институтов. Например, институт собственности регламентируется нормами конституционного и гражданского права, институт государственной гражданской службы – нормами конституционного и административного права, институт двойного гражданства – норами конституционного и международного права.

§ 2. Система конституционного права Российской Федерации

Конституционное право, как и любая иная отрасль национального права Российской Федерации, имеет свою внутреннюю структуру. В ее рамках выделяются соответствующие группы норм, регламентирующие определение блоки общественных отношений, которые объединяются в подотрасли, институты и субинституты конституционного права. Вопрос о том, образует ли отдельная группа норм отдельную подорасль или институт, отдельный институт или субинститут конституционного права является в большей степени доктринальным, а следовательно, и предметом дискуссии в науке конституционного права. Например, М. В. Баглай (Председатель Конституционного Суда Российской Федерации в 1997–2003 гг.)¹ и С. М. Шахрай (один из авторов текста Конституции 1993 г.)² в структуре конституционного права выделяют исключительно конституционно-правовые институты. С. А. Авакьян разделяет конституционное право Российской Федерации на одиннадцать подотралслей, которые объединяют отдельные конституционно-правовые институты³. Авторы одного из академических курсов по конституционному праву выделяют восемь подотраслей конституционного права Российской Федерации, состоящих из интегрированных в них конституционно-правовых институтов, а также институты конституционного права, непосредственно входящих в систему конституционного права⁴. Указанный плюрализм мнений о внутренней структуре конституционного права Российской Федерации видных отечественных конституционалистов проистекает из дискуссий о системе права современного государства, которые ведутся в рамках теории государства и права.

Исходя из текста Конституции 1993 г. в системе конституционного права Российской можно выделить следующие основные институты: 1) основы конституционного строя; 2) правовой статус человека и гражданина; 3) федеративное устройство; 4) избирательное право; 5) президентская власть; 6) законодательная власть; 7) исполнительная власть; 8) судебная власть и прокуратура; 9) публичная власть субъектов Российской Федерации; 8) местное самоуправление; 9) конституционные поправки и пересмотр конституции. В рамках перечисленных институтов существуют и свои субинституты. Например, в рамках избирательного права – субинститут выборов Президента и субинститут выборов депутатов Государственной Думы, в рамках правового статуса человека и гражданина – субинституты, объединяющие нормы, регламентирующие реализацию конкретных прав и свобод (субинститут права на жизнь, права на образование, свободы собраний и т.д).

Нормы конституционного права Российской Федерации.

В российском конституционном праве его нормы разделяются на три самостоятельных блока – нормы конституционного материального права, нормы конституционного процессуального права и нормы конституционного коллизионного права. Большинство норм, образующих данную отрасль, являются материальными нормами, закрепляющими права и обязанности субъектов конституционно-правовых отношений. Структура норм конституционного материального права отличается от аналогичных норм иных отраслей российского права отсутствием такого элемента как санкция. Существующие исключения лишь подтверждают общее правило и относятся к нормам, содержащим виды и меры конституционно-правовой ответственности. В то же время нормы конституционного материального права в большинстве обеспечиваются санкциями, которые содержатся в уголовном, гражданском или административном законодательстве. Например, нормы главы 19 Уголовного кодекса Российской Федерации закрепляют санкции за совершение преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Норма ст. 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит санкцию за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Санкция, подразумевающая возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, закрепляется в Гражданском кодеке Российской Федерации и тесно связана со ст. 53 Конституции 1993 г. («каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»).

Предметом регулирования норм конституционного процессуального права выступают отношения, которые складываются в процессе применения материальных норм конституционного права. Например, нормами конституционного процессуального права урегулированы вопросы, связанные с гарантиями прав и свобод человека, отрешением Президента Российской Федерации от должности, порядком формирования и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, порядком внесения изменений в действующую Конституцию и др.

Нормы, направленные на разрешения противоречий между действующими источниками права, регламентирующими одни и те же общественные отношения, составляют предмет коллизионного регулирования в конституционном праве. Такие нормы имеют особую структуру, состоят из объема и коллизионной привязки. Например, ч. 4 ст. 15 Конституции 1993 г. закрепляет положение, согласно которому в случае коллизии между нормой международного договора и нормой национального закона, применению подлежит норма международного договора. В ч. 6 ст. 76 содержится норма, разрешающее противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросу его ведения. Приоритет в этом случае отдается нормативному правовому акту субъекта.

Особое место в конституционном праве Российской Федерации занимают нормы-цели, нормы-принципы и нормы-дефиниции, что в свою очередь подчеркивает аксиологическую направленность данной отрасли права. По сути, в рамках таких положений авторы текста конституции закрепляют конкретные траектории развития государства и общества. Так, в ст. 2 Конституции 1993 г. содержится положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а в ст. 67.1 – указание на то, что «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». Данные нормы не порождают конкретных правоотношений и включены в текст Конституции, с одной стороны, для психологического воздействия на людей, а с другой – для закрепления фундаментальных принципов, определяющих содержание правового регулирования в различных отраслях российского законодательства.

Особенность норм, содержащихся непосредственно в тексте Конституции 1993 г., является их разная юридическая сила. Во-первых, нормы первой, второй и девятой главы не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой Конституции, что отличает их положение в тексте Конституции 1993 г. от норм, содержащихся в остальных главах. Во-вторых, фундаментальные принципы российского конституционализма, содержащиеся в первой главе Конституции 1993 г. («Основы конституционного строя») обладают повышенной юридической защитой (не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой конституции) и высшей по отношению к другим конституционным положениям юридической силой (ч. 2, ст. 16).

§ 3. Наука конституционного права в России

В истории науки конституционного права в России выделяются три периода: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) постсоветский. Определяющее влияние на содержание научных изысканий отечественных правоведов в каждом из указанных периодов в первую очередь оказывала общественно-политическая обстановка в стране. Основное внимание в дореволюционной науке уделялось вопросу перехода от абсолютной монархии к конституционному государству со всеми вытекающими отсюда последствиями для общества и государства, в советской науке – созданию конституционного права нового типа в рамках Советского государства, в современной науке – становлению в России демократического и правового государства.

Дореволюционный период в науке конституционного права характеризуется тем, что взгляды отечественных конституционалистов развивались в ходе критики ведущих европейских юристов того времени – А. Аффольтера, Л. Дюги, Г. Еллинека, О. Гирке, В. Орландо и др. Данное обстоятельство значительно укрепило теоретический потенциал русских правоведов и позволило разработать оригинальные концепции применительно ко многим проблемам конституционного права. Внимание было уделено таким вопросам как понятие конституционного государства, государственного органа, государственной власти, союзного государства, гражданства (подданства), правового статуса личности. Многие из высказанных позиций не утратили своей актуальности и сегодня, а труды А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Кокошкина, Н. И. Лазаревского, А. И. Елистратова, А. А. Жилина составляют золотой фонд российской науки конституционного права⁵.

В русской дореволюционной науке конституционного права в целом господствовал формально-догматический метод, в рамках которого основное внимание уделялось юридическому конструированию отдельных норм и институтов, что отражало общеевропейскую тенденцию к формализации науки конституционного права в рассматриваемый период. В силу этого обстоятельства русскими конституционалистами было разработано понимание государства как системы норм, регулирующих его статус в качестве субъекта права или правоотношения. Именно по этой причине основной вклад русская дореволюционная наука конституционного права внесла в разработку общей теории конституционного права и конституционной догматики.

Советский период в истории науки конституционного права можно охарактеризовать двумя тенденциями. Во-первых, советская наука конституционного права приобрела ярко выраженный социологический оттенок, проистекающий из марксистко-ленинской методологии познания государственно-правовых явлений сквозь призму их классовой сущности. Во-вторых, советские правоведы занимались конструированием конституционно-правовых институтов нового типа, основывая свои теоретические построения на отрицании целого ряда концепций (разделение властей, парламентаризм, федерализм), свойственных буржуазному конституционализму. В то же время критический анализ, предлагаемый советскими правоведами, несмотря на ярко выраженный идеологический характер, имел и целый ряд преимуществ, которые позволяли увидеть в тех или иных институтах буржуазного конституционного права определенные недостатки. Выводы, к которым приходили советские конституционалисты, основывались на глубоком сравнительно-правовом анализе конституционного опыта значительного количества зарубежных государств. В силу этого обстоятельства достижения советской науки конституционного права не утратили своей актуальности и сегодня⁶.

На начальном этапе своего развития советская наука конституционного права была представлена такими крупными исследователями, как Д. Я. Магеровский, Е. Б. Пашуканис, П. И. Стучка, М. А. Рейснер, А. Я. Вышинский. В послевоенный же период в СССР постепенно стали формироваться отдельные научные школы в области конституционного права на базе крупных юридических факультетов или научно-исследовательских учреждений. Такие школы сложились в Московском, Ленинградском, Томском, Казанском и других Университетах. В частности, проблемам советского конституционного права и государственного строительства свои исследования посвятили С. С. Кравчук, Г. В. Барабашев, Л. Д. Воеводин, Д. Л. Златопольский, Н. Я. Куприц, К. Ф. Шеремет, А. И. Ким, А. М. Барнашов, В. Ф. Волович, В. М. Гершенев, Б. С. Железнов, А. М. Каримов и другие правоведы. На кафедре государственного права МГИМО долгое время занимался преподавательской и исследовательской работой один из крупнейших советских специалистов в области конституционного права А. И. Лепешкин.

Постсоветский (современный) период в развитии науки конституционного права России отличает методологический плюрализм подходов к изучению конституционно-правовых институтов. Современному российскому конституционалисту свободно доступны как работы своих дореволюционных коллег, так и зарубежных авторов. Набирает популярность изучение институтов российского конституционного права сквозь призму зарубежного опыта и общих тенденций в развитии конституционного права. Существующие на сегодняшний день школы изучения конституционного права России существуют практически на всех крупных юридических факультетах ведущих университетов страны. Учебные курсы по российскому конституционному праву, подготовленные М. В. Баглаем, С. А. Авакьяном, О. Е. Кутафиным и Е. И. Козловой уже выдержали несколько изданий. Активно разрабатываются как общие проблемы конституционного права (Т. Я. Хабриева, Н. А. Богданова, М. А. Краснов, Ж. И. Овсепян, Д. Г. Шустов и др.), так и вопросы, связанные с конкретными институтам российского конституционного права (С. А. Белов, В. А. Виноградов, В. В. Комарова, В. А. Кряжков, С. В. Нарутто, А. А. Троицкая, И. А. Умнова-Конюхова и др.). На кафедре конституционного права МГИМО создано уникальное направление по изучению конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Российской Федерации, представленное в первую очередь многочисленными публикациями профессора Е. Я. Павлова.

Одной из основных тенденций в развитии современной российской науки конституционного права является укрепление ее межотраслевых и междисциплинарных связей. С одной стороны, изучение правового регулирования смежных или комплексных правовых институтов требует осуществления исследования на стыке конституционного права и целого ряда отраслевых юридических наук. С другой стороны, нормы конституционного права не существуют вне действительности, которую они призваны регламентировать. В силу этого актуальность приобретают исследования, в рамках которых в рассмотрение конституционно-правовых феноменов привносятся достижения иных гуманитарных наук – политологии, социологии, экономики и др. Существуют и примеры использования в конституционно-правовых исследованиях и количественных методов, например, при анализе решений органа конституционной юстиции. Рассматриваемые тенденции прослеживаются и в зарубежной конституционно-правовой науке.

Особо место в исследования по конституционному праву занимает и проблематика соотношения конституционного права и конституции, как ядра национальной правовой системы, и международного права. В российской, как и в зарубежной доктрине, популярность набирает учение о конституционной идентичности (самобытности) каждого национального правопорядка, что корректирует традиционные подходы к действию норм международного права в правовых системах отдельных государств.

§ 4. Методология науки конституционного права

При изучении норм и институтов конституционного права Российской Федерации применяются общенаучные и специально-юридические методы. К первой группе относятся такие способы и приемы познания права как индукция, дедукция, синтез, анализ, системно-структурный метод и др. К специально-юридическим методам, которые применяет наука конституционного права, следует отнести формально-догматический метод, историко-правовой метод, сравнительно-правовой метод и социологический метод.

При помощи формально-догматического метода происходит изучение норм конституционного права с точки зрения принципов и правил юридической техники, их закрепления в конституции и иных источниках конституционного права. Данный метод является господствующим в современной отечественной конституционно-правовой науке, а результаты, полученные при его применении, дополняются путем использования иных специально-юридических методов.

Применение историко-правового метода в первую очередь связано со стремлением исследователей понять выбор в пользу тех или иных конституционно-правовых регуляторов при создании текста конституции или принятии иного источника конституционного права. В современной отечественной науке конституционного права данный метод активно используется О. Г. Румянцевым и М. А. Митюковым, в частности, при рассмотрении вопросов, связанных с созданием Конституции 1993 г. и заключением Федеративного договора в 1992 г.

Сравнительно-правовой метод в работах, посвященных конституционному праву Российской Федерации, используется в следующих случаях. Во-первых, при рассмотрении того или иного института конституционного права Российской Федерации в контексте зарубежного опыта или общих тенденций развития конституционного права на современном этапе. Во-вторых, при изучении международного значения Конституции 1993 г. В-третьих, в контексте использования правовых позиций зарубежных и международных судебных органов в практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Социологический метод применяется для рассмотрения «живого» конституционного права, т.е. правоприменительной практики, которая складывается вокруг норм Конституции 1993 г. и иных источников конституционного права. Наиболее активно этот метод в отечественной доктрине конституционного права использовал в своем семитомном исследовании «Живое конституционное право России в решениях Конституционного Суда» Д. Г. Шустров.

§ 5. Конституционное право Российской Федерации как учебная дисциплина

Конституционное право Российской Федерации является первой из отраслевых юридических дисциплин, с которой знакомится будущий юрист. Академический курс представляет собой совокупность базовых знаний об основных источниках и институтах российского конституционного права. Цель курса – формирование у студентов соответствующих представлений о конституционном праве как ведущей отрасли национального права и конституции как основном законе государства, обладающем особыми юридическими свойствами. В силу этого обстоятельства освоение курса конституционного права Российской Федерации является необходимой предпосылкой для дальнейшего изучения иных отраслевых юридических дисциплин, а также международного права.

Конституционное право Российской Федерации как учебная дисциплина нетождественно науке конституционного права, несмотря на их тесную взаимосвязь. Поэтому в рамках академического курса основное внимание уделено не изучению научных дискуссий вокруг тех или иных проблем, а рассмотрению позитивного конституционного права и соответствующей правоприменительной практики. В противном случае академический курс конституционного права превратился бы в дисциплину, посвященную изучению теоретических подходов к отдельным спорным вопросам конституционного права.

Основными средствами изучения конституционного права как учебной дисциплины являются, с одной стороны, сама Конституцию 1993 г., иные источники конституционного права, правоприменительная практика, а с другой – учебная литература и научно-практические комментарии. Знание же доктринальных подходов не является определяющим критерием эффективного освоения дисциплины, но всегда является дополнительным преимуществом при рассмотрении того или иного вопроса.

Глава 2. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Система источников конституционного права Российской Федерации

Нормы конституционного права находят свое выражение в различных формах, которые именуются источниками конституционного права.

Система источников конституционного права Российской Федерации определяется целым рядом факторов, проистекающих как из характерных черт правовой системы России в целом, так и особенностей ее конституционного развития:

Федеративное устройство Российской Федерации предопределяет разделение источников конституционного права в зависимости от уровня публичной власти (федеральные или субъектов Федерации), а также допускает возможность разграничения предметов ведения и полномочий в форме внутригосударственных нормативных договоров. Исходя из этого, представители конституционно-правовой доктрины предлагают выделять три группы источников конституционного права. Первую из них образуют федеральные источники конституционного права (принимаются федеральными органами государственной власти), вторую – федерально-региональные (внутригосударственные нормативные договоры, одной из сторон в которых выступает Федерация), третью – региональные (принимаются органами государственной власти субъектов Федерации).

Российская Федерация является государством, правовая система которого относится к романо-германской (континентальной) правовой семье. В силу этого обстоятельства судебные решения не могут рассматриваться в качестве источников права. Соответственно, постановления Конституционного Суда Российской Федерации или конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации представляют собой прецеденты толкования, а не судебные прецеденты. Принадлежностью России к романо-германской (континентальной) правовой семье объясняется и тот факт, что источниками российского конституционного права не являются правовая доктрина и устоявшаяся политическая практика (конституционные соглашения). Оба эти источника свойственны конституционно-правовым системам государств англо-американской правовой семьи.

Конституционному праву России практически неизвестен такой источник как правовой обычай, хотя факт его существования в системе источников российского конституционного права подтвержден в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П. Наиболее же известный пример конституционного обычая в зарубежных странах – открытие первого заседание парламента старейшим по возрасту депутатом – в России носит характер нормы позитивного конституционного права. Данное положение отражено в части 3 ст. 99 Конституции Российской Федерации 1993 г.

Ошибочным представляется встречающееся в конституционно-правой доктрине мнение о том, что одним из источников конституционного права России является естественное право. Концептуально Конституция 1993 г., как и конституции большинства современных государств, исходит из естественно-правового типа правопонимания. Статья 2 Конституции 1993 г. устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, часть 2 ст. 17 говорит о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а в части 1 ст. 55 указывается, что перечисление в основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Приводимые конституционные положения служат подтверждением тому, что основные права и свободы имеют естественно-правовую природу, но не предают естественному праву статус источника конституционного права Российской Федерации.

В отличие от большинства правовых систем, относящихся к романо-германской (континентальной) правовой семье, в Российской Федерации не сложился такой источник конституционного права как акт делегированного законодательства. Речь идет о нормативном правовом акте, имеющем силу закона, но принимаемом не парламентом, а органом исполнительной власти. В силу этого система нормативных правовых актов, выступающих в качестве источников российского конституционного права, ограничивается только законами и подзаконными актами.

В России на федеральном уровне не получила своего развития идея о создании отдельных нормативно-правовых актов в форме кодексов, систематизирующих нормы конституционного права и образующих соответствующие конституционно-правовые институты. Примерами таких актов могут служить избирательные кодексы, известные конституционному праву целого ряда зарубежных государств. В Российской Федерации нормы избирательного права как института конституционного права нашли свое закрепление в целом ряде федеральных законов: Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральном законе от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. В то же время на уровне целого ряда субъектов избирательное законодательство систематизировано в форме кодексов. Например, в г. Москве (Закон г. Москвы от 06.07.2005 № 38 «Избирательный кодекс города Москвы»), Белгородской (Закон Белгородской области от 01.04.2005 № 182 «Избирательный кодекс Белгородской области») или Свердловской (Закон Свердловской области от 29.04.2003 № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области») областях.

В Российской Федерации допускается принятие нормативных правовых актов, содержащих нормы конституционного права, через референдум, проведение которого возможно на всей территории государства, в отдельных субъектах или муниципальных образованиях. Однако практика т.н. референдарных законов не получила своего развития на федеральном и региональном уровнях публичной власти. В то же время референдумы активно проводятся в муниципальных образованиях, но принимаемые на них нормативные правовые, как правило, касаются вопросов объединения или изменению границ муниципальных образований и, соответственно, не содержат норм конституционного права.

Российская Федерация исходит из примата (приоритета) применения норм международного права, что в свою очередь определят место норм международного права в национальной правовой системе. Согласно части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом Конституция 1993 г. обладает в правовой системе Российской Федерации высшей юридической силой (часть 1 ст. 15, ст. 79), а, следовательно, и приоритетом применения в случае коллизии с нормой международного права, что подтверждается соответствующей практикой Конституционного суда Российской Федерации (например, Постановление от 19.04.2016 № 12-П или Постановление от 19.01.2017 № 1-П).

Система источников конституционного права не ограничивается теми из них, которые непосредственно упомянуты в тексте Конституции 1993 г. К источникам российского конституционного права можно отнести акты Конституционного Собрания как органа учредительной власти многонационального народа России или декларации, которые активно принимались в процессе становления Российской Федерации как суверенного государства. Например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.

Особое место в системе источников конституционного права Российской Федерации занимают акты органов местного самоуправления, так как органы данного уровня публичной власти согласно ст. 12 Конституции 1993 г. не входят в систему органов государственной власти. В целом же вопрос о месте актов органов местного самоуправления в системе источников конституционного права России тесно связан с дискуссией о том, является ли муниципальное право отдельной самостоятельной отраслью российского права или представляет собой подотрасль конституционного права.

§ 2. Характеристика отдельных видов источников конституционного права Российской Федерации

Нормативно-правовые акты

Основным источником конституционного права Российской Федерации, предусмотренным Конституцией 1993 г., является нормативный правовой акт. Нормы конституционного права содержатся в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах Российской Федерации, законах о поправках к Конституции, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства, постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации. При этом, в отличие от целого ряда постсоветских государств, в Российской Федерации так и не принят отдельный закон о нормативных правовых актах.

Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией 1993 г. (ст. 108). В зарубежных странах аналогом российских федеральных конституционных законов являются органические законы, принимаемые на основании отсылок в тексте основных законов этих государств. В то же время сами федеральные конституционные законы расширяют перечень вопросов, которые должны регулироваться посредством рассматриваемой формы нормативного правового акта. В частности, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел принятие отдельного федерального конституционного закона о военных судах (ч. 3 ст. 22). Существуют и вопросы, прямо предусмотренные Конституцией 1993 г., по которым на сегодняшний день еще не приняты отдельные федеральные конституционные законы. Речь идет об изменении статуса субъекта Российской Федерации (часть 5, ст. 66) и созыве Конституционного Собрания (часть 3 ст. 135).

В Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение 14 дней он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом соответствующего решения. Если Конституционный Суд не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания.

К вопросам, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы, Конституция Российской Федерации относит организацию и проведение референдума, государственную символику (герб, гимн, флаг), введение чрезвычайного и военного положения, организацию судебной системы, системы судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционно-правовой статус отдельных органов государственной власти (Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека), порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. При этом в рамках процедуры принятии субъекта в Российскую Федерацию или образования нового субъекта путем объединения существующих принимается отдельный федеральный конституционный закон. Например, Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» или Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа».

Согласно ст. 136 Конституции 1993 г. поправки к ней принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В то же время в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ» Конституционный Суд указал, что поправки к Конституции принимаются форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке, тем самым определив новый вид нормативного правового акта в системе источников конституционного права России и его отличительные юридические свойства. Процедура принятия поправок урегулирована отдельным Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В зарубежных странах аналогом предусмотренного ст. 136 закона о поправке к Конституции являются конституционные законы.

Множество ординарных законов (федеральных или законов Российской Федерации) содержат нормы, регулирующие отношения, которые входят в предмет конституционного права. Законы Российской Федерации приняты до вступления в силу Конституции 1993 г., некоторые из них имеют важное конституционное значение. Например, Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» или Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Количество федеральных законов, содержащих нормы конституционного права, весьма велико. Они принимаются простым большинством голосов депутатов Государственной Думы и сенаторов Российской Федерации.

Как правило, одно конституционное положение конкретизируется сразу в нескольких федеральных законах. Например, положение Конституции Российской Федерации, закрепленное в части 1 ст. 69, о гарантиях прав коренных малочисленных народах получает свое развитие в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федеральным законе от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также в Федеральном законе от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Существуют и федеральные законы, которые восполняют реальные пробелы в тексте Конституции 1993 г. Например, часть 1 ст. 63 устанавливает возможность предоставления только политического убежища иностранным гражданам или лицам без гражданства. В то же время Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» расширяет перечень форм убежища, дополнительно предусматривая предоставление статуса беженца или временного убежища для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Особое место в ряду федеральных законов занимают те из них, которые устанавливают общие принципы организации в той или иной сфере государственной жизни, являются следствием федеративного устройства России. К таковым, в частности, относятся Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положения указанных федеральных законов получают свое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации с учетом их региональных особенностей.

Промежуточное положение между законами и подзаконными актами в системе нормативных правовых актов как источников конституционного права занимают указы Президента Российской Федерации. Отличительная юридическая природа указов проистекает из того, что Президент Российской Федерации согласно Конституции 1993 г. не входит в исполнительную власть (ст. 11) и обладает особыми конституционными полномочиями как глава государства (ст. 80). В силу этого обстоятельства в ч. 3 ст. 90 содержится лишь указание на то, что указы не должны противоречить Конституции и федеральным законом. Никакой оговорки о подзаконном характере указов Президента данная статья не содержит. Конституционной истории современной России известен период т.н. «указного права», когда до принятия соответствующих федеральных законов те или иные вопросы регулировались указами главы государства. Распоряжения Президента Российской Федерации, как правило, не носят нормативный характер и содержат индивидуально определенные предписания.

Среди указов Президента особое конституционное значение имеют указы о структуре федеральных органов исполнительной власти, о введении чрезвычайного или военного положения, о внесении изменений в ст. 65 Конституции 1993 г. (изменение наименования субъекта Российской Федерации), о порядке предоставления политического убежища. Отдельно стоит отметить Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Правительство Российской Федерации согласно Конституции 1993 г. на основании и во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Как правило, нормы конституционного права содержатся в постановлениях, однако, существуют и нормативные распоряжения Правительства. Например, ограничения, связанные с правом иностранных граждан въезжать на территорию Российской Федерации в период пандемии COVID-19, были установлены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2020 № 635-р «О временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и временном приостановлении оформления и выдачи виз и приглашений».

Отдельным источником конституционного права, оформленным постановлением Правительства, является его регламент (Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»).

Нормативные правовые акты по вопросам своего ведения издают и федеральные министерства, однако, общественные отношения, которые они регулируют, входят в предмет административного права.

Помимо участия в законодательном процессе Государственная Дума и Совет Федерации издают постановления, представляющие собой особый вид нормативных правовых актов, содержащих нормы конституционного права. В частности, путем принятия постановлений утверждаются регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Внутригосударственные нормативные договоры

Следующим источником конституционного права, возникновение которого предшествовало принятию Конституции 1993 г., является внутригосударственный нормативный договор. В конституционной истории суверенной России первым из таких источников конституционного права является Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в форме трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и тремя типами ее субъектов (республиками – краями, областями, городами федерального значения Москва и Санкт-Петербург – автономными округами и автономной областью). Конституция 1993 г. закрепила место Федеративного договора в системе источников конституционного права России, признав, что в случае коллизии между двумя документами, приоритет будет за Конституцией (п. 2, Раздела II). Это правило применимо ко всем внутригосударственным нормативным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции 1993 г. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться путем заключения внутригосударственных нормативных договоров. В 1994-1998 гг. было подписано 46 таких договоров, однако, на сегодняшний день регулирование федеративных отношений при помощи внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий прекращено. В то же время в современной России весьма активно применяются соглашения о разграничении полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция 1993 г. допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, в состав которых этот округ входит (часть 4, ст. 66). Примером такого источника права может служить Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 5 июня 2014 г.

В Российской Федерации, как и в любом федеративном государстве, существуют и внутригосударственные нормативные договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, соглашение между Думой Астраханской области и Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 апреля 2015 г., направленное на развитие межпарламентских связей и обмен опытом между законодательными органами двух субъектов.

Международные договоры

В части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Такую норму можно встретить во многих конституциях современных государств. Содержание упомянутой нормы позволяет рассматривать международные договоры, являющиеся составной части правовой системы России, в качестве источника конституционного права. Однако международный договор приобретает рассматриваемый статус только в результате выражения государством согласия на его обязательность путем ратификации или иным способом, предусмотренным Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

В первую очередь источниками конституционного права являются международные договоры в области защиты и поощрения прав человека – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и др. Такие договоры, став частью правовой системы Российской Федерации в результате их ратификации, содержат не только каталоги определенных групп прав и свобод, но и предоставляют гражданам России международные судебные (например, Европейский Суд по правам человека) и несудебные (например, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет ООН по правам ребенка) гарантии прав человека. При этом согласно ст. 79 Конституции 1993 г. решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации.

Не менее важными с точки зрения конституционного права являются и те международные договоры, которые приняты в развитие ст. 67 Конституции 1993 г., состав территории Российской Федерации и ее права за пределами своей государственной территории. Например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. или Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

Несмотря на то, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации или конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации не являются источниками конституционного права с формальной стороны, а представляют собой прецеденты толкования, их значение в развитии конституционного права России весьма велико. Правовые позиции, отраженные в постановлениях или отказных определениях Конституционного Суда Российской Федерации, имеют прецедентный характер. В то же время принцип прямого действия Конституции Российской Федерации реализуется в правоприменительный практике на основе Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудии».

Особое место в конституционном праве Российской Федерации занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенные в рамках реализации его полномочия по официальному толкованию текста Конституции Российской Федерации. В частности, его объектом стали положения следующих статей: 91, 92 (часть 2 и 3), 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4), 109 (часть 1), 71 (пункт «г»), 76 (часть 1), 112 (часть 1), 111 (часть 4), 125, 126, 127, 66 (часть 4), 107, 137 (часть 2), 136, 103 (часть 3), 105 (часть 2 и 5), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2), 105 (часть 4), 106.

Важно отметить, что при формировании своих правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации активно обращается к соответствующим решениям органов конституционной юстиции или высших судов зарубежных стран, а также международных судебных органов. Например, в Постановлении от 14.07.2015 № 21-П Конституционный Суд Российской Федерации обратился к практике органов конституционной юстиции ФРГ, Австрии и Италии, а также Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Однако такие обращения к практике зарубежных и международных судебных инстанций не делают эти решения источниками конституционного права Российской Федерации, так как ссылки на них содержатся не в резолютивной, а мотивировочной части соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.

Принципы права

Источниками конституционного права Российской Федерации могут являться как общие принципы права, так и отраслевые принципы конституционного права. Обращение к первым из них возможно в случае необходимости разрешения коллизии между двумя нормативными правовыми актами либо в случае возникновения пробела в конституционно-правовом регулировании и существования единственной возможности его преодоления в форме аналогии права. В рамках конституционного коллизионного права могут применяться следующие общие принципы права: специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogat generali), позднейший закон отменяет более ранний закон (lex posterior derogat priori), общий закон не отменяет ранее принятого специального закона (lex posterior generalis non derogat priori speciali), высший по силе закон отменяет закон, низший по силе (lex superior derogat legi inferiori) и др. Использование же отраслевых принципов конституционного права возможно в случае обращения к аналогии права для преодоления пробелов в конституционно-правовом регулировании. Применение аналогии права в конституционном праве, как правило, встречается крайне редко, однако, такие примеры имеются в практике Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в своем Определении от 28.12.1995 № 122-О Конституционный суд Российской Федерации использовал аналогию права, сославшись на общий принцип конституционного и парламентского права о сохранении полномочий депутатов предыдущего созыва палаты парламента до начала работы нового созыва палаты парламента.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Субъекты Федерации имеют собственную структуру региональных источников конституционного права. В республиках в составе Российской Федерации действуют собственные конституции, в иных субъектах – уставы. Конституции республик принимались различными способами – законодательными органами (например, Башкортостан или Карелия), путем всенародного голосования (например, Ингушетия) или конституционными собраниями (например, Калмыкия или Марий Эл). В то же время уставы принимались законодательными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституции и уставы должны соответствовать Конституции 1993 г. Значительное количество норм конституционного права субъектов Российской Федерации содержится в региональных нормативных правовых актах – законах субъектов или актах органов исполнительной власти субъектов. Отдельное место в системе источников конституционного права субъектов Российской Федерации занимают упомянутые выше внутригосударственные нормативные договоры.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Из этого конституционного положения вытекает право органов местного самоуправления издавать собственные нормативные акты. В частности, речь идет об уставах муниципальных образований, актах, принимаемых должностными лицами местного самоуправления, а также актах, принимаемых непосредственно населением муниципального образования. Акты органов местного самоуправления будут являться источниками конституционного права, если они регламентируют правовые отношения в сфере конституционного права.

Акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Глава 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА. ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ

§ 1. Понятие и признаки Конституции

Термин «конституция» происходит от латинского слова constitutio, что означает установление, устройство или учреждение. В Древнем Риме так называлась одна из разновидностей указов римских императоров. В современном мире Конституция является основным законом, который обладает высшей юридической силой.

Конституция Российской Федерации – это правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, закрепляющий основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, системы органов государственной власти и управления, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Как разновидность нормативно-правовых актов, Конституция обладает теми же признаками, что и все нормативно-правовые акты, а именно: нормативностью, формальной определенностью, общеобязательностью, связью с государством, выражая его волю, обеспечивается силой государственного принуждения, за неисполнение конституционных предписаний наступает юридическая ответственность.

Правовые признаки или юридические свойства Конституции – это те характеристики, которые отличают ее от других актов действующего законодательства. К юридическим свойствам Конституции относятся: учредительный характер, высшая юридическая сила, стабильность, реальность ее положений, прямое действие норм Конституции, ее значение как ядра правовой системы и основы действующего законодательства, а также народный характер.

Учредительный характер Конституции проявляется в том, что нормы Конституции закрепляют основы государственного и общественного строя, устанавливают систему высших органов государственной власти, закрепляют правовой статус личности и упорядочивают отношения личности и государства. Учредительный характер означает, что конституционные органы государственной власти, а это в первую очередь все высшие органы государства, не могут быть упразднены, не может быть изменен их статус никаким образом, кроме как принятием новой Конституции или внесением поправок в действующую.

Высшая юридическая сила Конституции определяется в первую очередь тем фактом, что нормативно-правовые акты образуют очень жесткую иерархическую систему, и наверху этой пирамиды находится Конституция – правовой акт высшей юридической силы. Иерархический принцип является основным в классификации нормативных актов, именно по юридической силе и по процедуре принятия все акты делятся на законы и подзаконные акты, причем оба критерия являются взаимозависимыми – чем выше юридическая сила, тем сложнее процедура принятия акта и наоборот. Нормативно-правовой акт – это документ, принятый уполномоченным органом в рамках специально установленной процедуры. Соответственно закон – это акт, принятый законодательным органом власти в рамках законодательной процедуры. Несмотря на то, что Конституция тоже является законом, в отношении нее это определение почти не работает – большинство конституционалистов отрицают учредительную власть парламента. По юридической силе законы можно подразделить на четыре вида: собственно конституцию, поправки к конституции (конституционные законы), органические законы и ординарные простые законы. Применительно к системе федерального законодательства Российской Федерации эта схема будут выглядеть следующим образом:

• Конституция 1993 года;

• Законы о поправках к Конституции 1993 года (принятые в 2008, 2014 и в 2020 годах);

• Федеральные конституционные законы;

• Федеральные законы⁷.

Высшая юридическая сила Конституции, таким образом, означает, что никакой другой нормативно-правовой акт, а в идеале и другой источник конституционного права не должен противоречить положениям федеральной Конституции. «Законы и иные правовые акты, принятые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации», – провозглашает часть 1 ст. 15 Конституции РФ.

Приоритет конституционной нормы проявляется не только в отношении законодательства, которое будет принято в будущем, но также и в отношении законодательства, принятого до вступления Конституции в силу. Так, в пункте 2 второго раздела Конституции Российской Федерации указано, что «законы и иные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в той мере, в которой это не противоречит Конституции Российской Федерации».

Высшую юридическую силу Конституции часто путают с ее верховенством. Это близкие по своей природе понятия, но все же они характеризуют разные аспекты: верховенство Конституции означает, что государство в лице государственных и публичных органов, должностных лиц, а также организации, объединения граждан, отдельные граждане и лица подчиняются Конституции. Пункт 2 ст. 4 Конституции РФ провозглашает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а пункт 2 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Верховенство Конституции приобретает дополнительное значение в федеративном государственном устройстве России, когда субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законы. Конституции республик Российской Федерации и уставы других субъектов не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Верховенство Конституции обусловливает особую процедуру ее принятия и изменения, придает конституционным нормам высшую силу. К тому же особая правовая защита Конституции дополнительно усиливает ее особый статус как документа высшего порядка.

Следующим свойством Конституции является стабильность. В большинстве случаев Конституция принимается как документ долговременного действия, и законодатель устанавливает меры для исключения возможности частого или произвольного изменения текста Основного закона. Наиболее распространенным средством обеспечения конституционной стабильности является особый усложненный способ внесения поправок в Конституцию. В целом стабильность Конституции зависит от многих факторов: расстановки социальных и политических сил на политической арене страны, уровня политической и правовой культуры граждан, совершенства положений самой Конституции и т. д.

Важную роль играет такое свойство Конституции как ее народный характер. Проявляется это свойство в двух аспектах: во-первых, Конституция должна выражать интересы всего общества, а не его части (группы, страты, класса), а во-вторых, народ должен принимать участие в подготовке и принятии Конституции, что в значительной степени определяет ее легитимность. Это может происходить в различных формах: общенародное обсуждение положений Конституции, внесение предложений и поправок в проект Конституции, высшей формой народного участия является принятие Конституции на референдуме.

Декларируется, что Конституция имеет прямое действие. Это означает, что положения Конституции действуют непосредственно и их реализация не зависит от наличия/отсутствия специальных механизмов реализации, а также не связанно с развивающим и уточняющим законодательством. Однако многие положения Конституции Российской Федерации ввиду высокого уровня обобщенности правового регулирования требуют дополнительной регламентации путем принятия актов развивающего законодательства. Но сам принцип прямого действия норм Конституции имеет большое значение, так как его целью является обязывание органов государственной власти принять меры для полноценного исполнения конституционных норм.

Проблема обеспечения прямого действия Конституции Российской Федерации на отправление правосудия была разрешена в Постановлении Пленума Верховного Суда от 31.10.1995 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Так, пункт 2 Постановления звучит следующим образом:

«Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании, либо когда пробел образовался в связи с признанием несоответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части».

Реальность Конституции означает, что положения конституции носят объективный характер, то есть соответствуют реально сложившимся социальным отношениям, а также то, что конституционное регулирование соответствует фактическому положению в государстве. Другими словами, Конституция должна отражать уровень развития, достигнутый социальными отношениями в политической, экономической и социальной сферах. Реальность Конституции демонстрирует ее фактическую осуществимость. Например, возможность граждан, руководствуясь Конституцией и ссылаясь на нее, добиваться судебной защиты прав и свобод является показателем реальности конституционных норм о правовом статусе личности.

Конституция является правовой основой действующего законодательства. Это свойство Конституции выражается в том, что конституционные положения служат отправной точкой для всех отраслей российского права. Конституция составляет фундамент всего действующего законодательства. Она является основой системы права, главным системообразующим фактором, базой для кодификации и систематизации законодательства.

§ 2. Виды конституций

Общая характеристика Конституции невозможна без учета ее разновидностей. Существует множество классификаций конституций, предпосылкой для такого разнообразия является большое число оснований для классификации.

Конституции принято делить по срокам принятия. Выделяют старые (принятые до II Мировой войны – конституции США 1787 г., Норвегии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Мексики 1917 г. и др.), новые (принятые в промежуток между окончанием II Мировой войны и до конца ХХ века – конституции Италии 1947 г., Германии 1949 г., Франции 1958 г., Испании 1978 г., Португалии 1976 г., Дании 1953 г., Японии 1947 г., Индии 1950 г. и др.) и новейшие (принятые в XXI веке – конституции Египта 2014 г., Катара 2003 г., Сербии 2006 г., Боливии 2009 г., Кубы 2019 г. и др.) конституции.

По форме выражения конституции подразделяют на писаные и неписаные. Писаные конституции – это такие, которые состоят из одного или нескольких нормативных актов. В свою очередь писаные конституции делятся на кодифицированные и некодифицированные. Кодифицированные конституции представляют собой единый акт, как правило, имеющий название «Конституция» или «Основной закон» (например, конституции США 1787 г., Италии 1947 г., Испании 1978 г., Японии 1947 г. и т.д.), некодифицированные – состоят из нескольких нормативных актов (например, конституции Швеции, Израиля, Ватикана и др.). Неписаные конституции отличает та особенность, что помимо собственно законов, они включают в свою структуру другие виды источников (прецеденты, конституционные соглашения, религиозные нормы и проч.). Неписаная по форме конституция существует в Великобритании.

По порядку внесения поправок конституции принято делить на жесткие и гибкие. Жесткие конституции представляют собой документ, имеющий усложненную систему внесения поправок. Любое незначительное усложнение обычной законодательной процедуры уже сделает конституцию жесткой, хотя законодатель обычно предусматривает достаточно серьезное усложнение процедуры. Гибкие конституции – это такие, которые изменяются в порядке обычной законодательной процедуры, то есть простым большинством голосов.

По отражению реального состояния социальных отношений в социуме конституции принято делить на реальные и фиктивные.

Конституцию можно рассматривать в формальном и материальном смысле. Формальная конституция представляет собой именно нормативный акт, обладающий необходимыми для Основного закона свойствами. Конституция в материальном смысле означает, что самого документа с таким названием в государстве может и не быть, но конституционные отношения (отношения, регулирующие предметы конституционного права) в государстве будут существовать всегда.

По способу принятия конституции бывают октроированными и народными. Октроированная конституция – такой документ, который был дарован главой государства своему народу или который был разработан метрополией для своей колонии. Народная конституция – это конституция принятая на референдуме, учредительным собранием или парламентом с расширенными учредительными полномочиями.

Интерес представляет также редко встречающаяся классификация конституций по объему и содержанию. По данному основанию выделяют либеральные, этатистские и либерально-этатистские конституции. Либеральная конституция – это краткий документ, написанный сложным юридическим языком. При отсутствии специальной профессиональной подготовки в ней очень сложно разобраться. Этатистская конституция, наоборот, представляет собой объемный и чересчур подробный документ. Часто это может быть следствием авторитарного режима и желанием государства подробно зарегулировать большинство общественных отношений. Золотой серединой представляется третья разновидность – либерально-этатистская конституция, при разработке которой законодатель руководствуется «золотым правилом»: конституционное регулирование должно быть необходимым и достаточным.

Принимая во внимание различные основания классификации конституций, можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации является новой, писаной кодифицированной, жесткой, реальной, формальной, народной и либерально-этатистской по своей природе.

§ 3. Структура Конституции

Структура конституции заключена в ее порядке, который устанавливает определенную систему однородных групп конституционных положений в разделах, главах, а также последовательность их расположения.

По своей структуре Конституция Российской Федерации 1993 г. состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел включает в себя основной текст и состоит из девяти глав и 137 статей, последовательно регулирующих:

1. Основы конституционного строя;

2. Права и свободы человека и гражданина;

3. Федеративные отношения;

4. Правовой статус Президента Российской Федерации;

5. Федеральное собрание Российской Федерации;

6. Правительство Российской Федерации;

7. Судебную власть и прокуратуру;

8. Местное самоуправление;

9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции.

Второй раздел называется «Заключительные и переходные положения».

Российская Конституция открывается преамбулой, то есть краткой, торжественной частью, предшествующей ее тексту. Преамбула не имеет правового статуса, но она необходима для понимания смысла Основного закона в целом и отдельных его статей, поскольку в преамбуле указываются основания и обстоятельства, послужившие причиной принятия Конституции.

В преамбуле говорится, прежде всего, о том, что Конституция РФ была принята многонациональным народом Российской Федерации, объединенным общей судьбой на нашей земле, и подчеркивается особая важность этого акта для дальнейшего развития государства и общества.

Преамбула к Конституции Российской Федерации содержит шесть основных задач, реализация которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной реформы в России 2020 г. К числу таких задач относятся – приверженность принципу гуманизма, утверждение гражданского мира, сохранение государственного единства, возрождения суверенного государства, неприкосновенность демократических основ и процветание Российской Федерации.

Конституционалисты также обращают внимание на порядок расположения глав в Конституции. Тот факт, что глава, посвященная правовому статусу личности, предшествует разделу о государственной власти, дополнительно подчеркивает признание естественного права и приоритет принципа гуманизма. Тот факт, что раздел, учреждающий систему органов государственной власти, открывает глава о статусе Президента Российской Федерации, вполне укладывается в концепцию сильной президентской власти и соответствует установленной в Российской Федерации смешанной республиканской форме правления.

Раздел II Конституции РФ, который называется «Заключительные и переходные положения», определяет позицию по вопросам, связанным с введением новой Конституции, фиксированным прекращением действия Конституции РСФСР 1978 года и Федеративного договора 1992 года, порядком применения законов и других правовых норм, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, положения которой продолжают применяться к ранее созданным органам.

§ 4. Порядок принятия и пересмотра Конституции

По порядку изменения Конституция Российской Федерации представляет собой жесткий документ, причем разные части Конституции изменяются по-разному. Глава 9 Конституции РФ 1993 г. устанавливает три процедуры изменения текста Конституции:

• пересмотр Конституции;

• внесение поправок;

• изменение статьи 65 Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 134 Конституции Российской Федерации предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Статья 135 Конституции Российской Федерации посвящена процедуре ее пересмотра. Согласно указанной статье положения глав 1, 2 и 9 Конституции (Основы конституционного строя (статьи 1–16), Права и свободы человека и гражданина (статьи 17–64), а также Конституционные поправки и пересмотр Конституции (статьи 134–37) не могут быть рассмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. Однако, если предложение о пересмотре положений этих глав поддержано тремя пятыми членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в соответствии с федеральным конституционным законом должно быть созвано Конституционное Собрание.

В соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Такой проект Конституции может быть принят либо двумя третями голосов членов Конституционного Собрания, либо всенародным голосованием. Каким из двух способов будет приниматься Конституция, определяет Конституционное Собрание. В случае проведения референдума новая Конституция России считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвующих в голосовании, при условии, что в голосовании приняло участие более половины всех зарегистрированных избирателей.

Как видно из текста Конституции РФ, все вопросы, связанные с формированием, статусом, порядком работы Конституционного Собрания, определяются специальным федеральным конституционным законом. Однако такой федеральный конституционный закон на сегодняшний день в Российской Федерации пока еще не принят.

В соответствии со ст. 136 Конституции РФ изменения вносятся в главы с 3 по 8 Конституции РФ (Федеративное устройство (статьи 65–79), Президент Российской Федерации (статьи 80–93), Федеральное Собрание Российской Федерации (статьи 94–109), Правительство Российской Федерации (статьи 110–117), Судебная власть и прокуратура (статьи 118–129), Местное самоуправление (статьи 130–133), принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. При этом не менее двух третей законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации должны одобрить соответствующую поправку в течение одного года.

Описанная выше процедура, таким образом, предполагает, что конституционные поправки в главы 3–8 Конституции РФ должны быть одобрены большинством в две трети депутатов Государственной Думы и тремя четвертыми сенаторов (ч. 2 ст. 108). После этого предложение о внесении изменений в Конституцию направляется законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации. В течение года предложение должно быть одобрено законодательными (представительными) органами не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Информация о результате рассмотрения принятой поправки в законодательных органах субъектов поступает в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. После проведения проверки в течение семи дней Совет Федерации направляет закон о внесении изменений в Конституцию на подпись Президенту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и публикует его.

Использование в Конституции отсылочной нормы для установления процедуры внесения поправок является, на наш взгляд, не вполне удачным решением. Конституционный Суд Российской Федерации вынужден был давать разъяснения по процедуре внесения конституционных поправок. Так, 10 октября 1995 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление №12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации», в котором Конституционный Суд пояснил, что, несмотря на использование процедуры для принятия федерального конституционного закона, процедура принятия конституционных поправок существенно отличается – по кругу субъектов законодательной инициативы, по наличию второй стадии, таким образом, процедура принятия федерального конституционного закона не может быть использована для оформления поправок к Конституции. Конституционный Суд определил, что поправки по смыслу ст. 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта – Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

В 1998 г. в Российской Федерации был принят специальный Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»⁸, который устанавливает форму нормативного правового акта о поправке к Конституции Российской Федерации (закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации), подробно регламентирует порядок принятия такого закона палатами Федерального Собрания Российской Федерации, одобрения его законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также вступление его в силу.

С помощью этой процедуры в Конституцию РФ было внесено три блока поправок: в 2008 г., в 2014 г. и в 2020 г. В рамках двух первых блоков было принято четыре закона о поправках: об увеличении сроков полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, об усилении контрольных полномочий Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации – в 2008 г.; об упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и введении так называемой президентской квоты при формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – в 2014 г.

Самым масштабным реформированием Основного закона России стало принятие летом 2020 г. целого ряда конституционных поправок, повлекших изменения в более двадцати статей Конституции. Большое количество предложенных конституционных поправок не позволило разместить все изменяемые положения в бюллетени для голосования на соответствующем общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, которое проводилось с 25 июня по 1 июля 2020 г.

Инициатива по пересмотру Конституции в 2020 г. исходила от Президента Российской Федерации В. В. Путина; 11 марта 2020 г. палаты Федерального Собрания Российской Федерации приняли Закон о поправках к Конституции (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 №1-ФКЗ), причем предусмотренная процедура существенно отличалась от той, которая предписана главой 9 Конституции Российской Федерации.

После принятия поправок палатами Федерального Собрания и одобрения двумя третями законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (достаточная по смыслу ст. 136 Конституции для внесения изменений в главы с 3 по 8 процедура) в силу вступает ст. 3 Закона о поправках, согласно которой Президент Российской Федерации направляет запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии поправок неизменяемым главам Конституции (1, 2 и 9), который в семидневный срок должен дать соответствующее заключение. Если Конституционный Суд дает отрицательное заключение, то поправки в силу не вступают и общероссийское голосование не проводится. Если Конституционный Суд признает поправки соответствующими неизменным главам Конституции, то Президент Российской Федерации назначает общероссийское голосование. Если в ходе общероссийского голосования более половины принявших в голосовании граждан поддержат поправки, то они вступают в силу. Описанная процедура, на наш взгляд, носит дискуссионный характер. Не вполне понятно, как поправки в случае отсутствия их поддержки гражданами на общероссийском голосовании не вступят в силу, если ст. 136 Конституции РФ вовсе не предполагает возможности невступления в силу поправок, одобренных Государственной Думой, Советом Федерации и двумя третями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации? Также не вполне ясна в этом процессе роль Конституционного Суда: деятельность этого органа регламентируется ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». При этом ни один из указанных источников подобных полномочий Конституционному Суду Российской Федерации не предоставляет. Кроме того, не понятен юридический статус и значение такой процедуры, как общероссийское голосование. Такой способ выражения власти народа непосредственно не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. По внешним формальным признакам общероссийское голосование подпадает под характеристики референдума, но поскольку правила проведения голосования принципиально отличаются от процедуры, закрепленной в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», пришлось прибегнуть к созданию новой формы прямого народовластия, которая формально не предусмотрена действующим российским законодательством. В результате такого подхода граждане РФ лишились определенных гарантий, предусмотренных в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (например, проверки вопроса, выносимого на референдум, правил агитации, порядка проведения голосования и др.). Сама процедура проведения общероссийского голосования по конституционным поправкам 2020 г. была прописана в принятом Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации Постановлении от 20.03.2020 № 244/1804-7 «О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» (с изменениями от 02.06.2020 № 250/1840-7).

Еще одним дискуссионным вопросом является тот факт, что конституционные поправки представляли собой совокупность мало связанных между собой норм. Изначально, когда Президент Российской Федерации выступал с инициативой внесения конституционных поправок, они были представлены семью тематическими блоками, но позднее были дополнены рядом поправок, не связанных с этими блоками. Представляется, что такая ситуация в определенной части нарушала положения Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», предписывающего, чтобы один закон о поправке затрагивал взаимосвязанные изменения Конституции. В связи с этим участники голосования должны голосовать или за, или против всего пакета поправок, никакое дифференцированное голосование при такой процедуре невозможно. При такой ситуации нет возможности четко понять, за что избиратели голосовали осознанно, а что попало в конституционный текст «в нагрузку».

Само общероссийское голосование по поправкам в Конституцию длилось неделю – с 25 июня до 1 июля 2020 г. Поправки поддержали 77,92% граждан, против выступили 21,27%. Голосование проводилось в двух форматах: бумажном и электронном. Последний был применен только в двух субъектах – городе федерального значения Москве и в Нижегородской области.

Статья 137 Конституции Российской Федерации посвящена изменению всего одной статьи – ст. 65. Эта статья открывает главу 3 Конституции, которая посвящена федеративному устройству. В ст. 65 перечислены все субъекты Российской Федерации.

В соответствии со ст. 137 Конституции изменения в статью 65 вносятся на основании Федерального конституционного закона о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Изменения в эту статью могут быть внесены по трем основаниям:

• принятие нового субъекта в состав РФ;

• изменение статуса субъекта в составе РФ;

• изменение наименования субъекта.

В связи с первым основанием изменения были внесены в 2014 г., когда в состав Российской Федерации были приняты два новых субъекта – Республика Крым и город федерального значения Севастополь. По второму основанию изменения вносились в период с 2005 по 2008 гг., когда активно проходили процессы объединения субъектов, в результате которых общее число субъектов Российской Федерации сократилось с 89 до 83. Третий случай, самый распространенный, касаются изменения наименований субъектов Федерации. Субъекты РФ самостоятельно решают вопросы о своем наименовании и его изменении. Особенно часто наименование меняли республики (например, Ингушская Республика была переименована в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, Чувашская Республика – Чаваш республики – в Чувашскую Республику – Чувашия и др.).

С точки зрения процедуры изменения статьи 65 в зависимости от оснований имеют ряд различий, но технически изменения в Конституцию вносятся Указом Президента Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания в этой процедуре участия не принимает.

§ 5. Правовая защита Конституции

Правовая защита Конституции – это совокупность правовых инструментов, механизмов и методов, обеспечивающих реализацию всех положений Конституции, а также соблюдение конституционной законности.

В более широком смысле правовая защита Конституции – это создание необходимых условий для выработки соответствующих гарантий исполнения конституционных норм, совершенствование государственно-правовых средств и методов реализации конституционных положений.

Необходимость правовой защиты Конституции определяется ее специфической ролью в системе национального права. Конституция определяет главные фундаментальные принципы построения общества и государства. Во всех видах деятельности государственные органы, общественные объединения, все граждане должны четко выполнять предписания Конституции.

Правовая защита Основного закона осуществляется всем государственным механизмом, то есть всей системой государственных органов и должностных лиц. В ее реализации участвуют все государственные органы, выполнение непосредственных задач которых каким бы то ни было образом связано с реализацией конституционных норм (это по определению касается любого субъекта публичной власти).

Как отдельная сфера деятельности, государственная охрана Конституции представляет собой совокупность действий, функций и задач государственных органов. Государственная охрана Конституции основана на совокупности правовых, организационных, технических и иных мер обеспечения Конституции.

Основными субъектами правовой защиты Конституции являются Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные суды и прокуратура.

Президент Российской Федерации выступает гарантом Конституции, обязан обеспечивать реализацию положений Конституции, имеет право приостанавливать, а в некоторых случаях отменять решения органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащие Конституции. Защита Конституции Российской Федерации в порядке конституционного контроля осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, а в порядке конституционного надзора – органами прокуратуры Российской Федерации.

Кроме того, все общественные организации, объединения граждан, все субъекты правоотношений, включая физических лиц, являются звеньями механизма охраны Конституции, поскольку обязанность соблюдать Конституцию обращена ко всем без исключения. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения должны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

Один из элементов защиты Конституции – особый порядок подготовки, принятия и внесения изменений в Конституцию. Эти процедуры должны отвечать двум взаимосвязанным требованиям: во-первых, обеспечивать стабильность Конституции и, во-вторых, предусматривать возможность ее изменения в случае необходимости. Такой подход призван гарантировать стабильность конституционного строя и в то же время динамику его развития с учетом возможных изменений в государстве и обществе.

Следующий элемент правовой защиты Конституции – ее толкование. Конституционное толкование – особый вид правовой деятельности, разновидность общего толкования закона. Однако толкование Основного закона имеет принципиальные отличия: во-первых, толкование Конституции является особым видом правовой деятельности специальной судебной инстанции. Во-вторых, конституционное толкование – это образец исключительно высококвалифицированной юридической деятельности. В-третьих, это вид юридической деятельности, имеющей правовое значение не только для законотворчества, но и для всех форм реализации права, включая соблюдение, исполнение и использование права.

Глава 4. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие конституционного строя и его основ

Конституционный строй – это система правовых отношений, установленных и охраняемых Конституцией, которая определяет организацию государства, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина.

Понятие конституционного строя проявляется в двух аспектах: во-первых, это способ организации государства – совокупность признаков, по которым одно государство можно отличить от другого (форма правления, политическая система и т. д.); во-вторых, это метод организации государства, который ставит государство в подчинение интересам людей, их естественным правам и свободам путем регулирования деятельности государства правовыми ограничениями и пределами, за которые государство не должно выходить.

Решающая роль в этом правовом ограничении принадлежит Конституции.

Конституционный порядок пронизывает всю систему правовых норм, все отрасли российского права. Все дальнейшее регулирование общественных отношений является отражением, уточнением и развитием этих основополагающих принципов.

Положения Конституции определяют основы конституционного строя вершиной юридической власти для всех норм российской правовой системы, а также и для самой Конституции. Статья 16 Конституции Российской Федерации гласит, что никакие другие положения Конституции (и, следовательно, нормы, содержащиеся в других нормативно-правовых актах) не могут противоречить принципам конституционного строя.

Конституционные основы являются частной характеристикой конституционного строя, который означает вид политической и социальной системы, основанной на принципах демократии, разделения властей, признания прав и свобод человека высшей ценностью, подчинения государственных приоритетов интересам гражданского общества.

Принципы и положения, включенные в главу 1 «Основы конституционного строя», образуют цельную систему и могут быть разделены на четыре основные группы:

1) гуманистические основы конституционного строя;

2) конституционные характеристики российского государства;

3) принципы организации и деятельности органов государственной власти;

4) экономические и политические и идеологические основы конституционного строя.

§ 2. Гуманистические основы конституционного строя

Гуманистические основы конституционного строя – это те фундаментальные принципы, которые устанавливают ключевую роль граждан во взаимоотношениях с государством.

Государство регулирует поведение человека только в определенной минимальной степени, чтобы не ограничивать свободу личности и обеспечивать интересы общества. Такое понимание взаимоотношений человека, общества и государства подчеркивает гуманистическую сущность конституционного строя.

Основным принципом в этой группе является сам принцип гуманизма, то есть, признание прав и свобод человека высшей ценностью в его отношениях с государством. Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает, что права и свободы человека являются высшей ценностью. Признание, уважение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.

Признание высшей ценности прав и свобод человека не означает, что государство не может ограничивать действия лиц. Принцип гуманизма служит для обеспечения свободы личности, но не за счет интересов общества и государства.

Другим важным принципом этой группы является принцип народного суверенитета, закрепленный в ст. 3 Конституции. Эта статья провозглашает народ единственным источником власти. Воля народа, выраженная в юридически значимой форме, является первичной по отношению к государственной воле, то есть народный суверенитет есть предпосылка и фундамент государственного суверенитета.

Реализация власти народа осуществляется двумя способами: непосредственно, а также через деятельность выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

Основными институтами прямой демократии являются выборы и референдум. Выборы – это участие граждан в формировании государственных органов и местного самоуправления. Правовые нормы, регулирующие проведение выборов, закрепляются в избирательном законодательстве, являющимся неотъемлемой частью конституционного права. В Конституции Российской Федерации отсутствует отдельная глава о выборах. Российский Основной закон лишь закрепляет субъективное избирательное право и принципы избирательного права, причем в разделе, посвященном выборам Президента Российской Федерации.

Референдум – это форма волеизъявления граждан путем участия в голосовании по наиболее значимым вопросам, затрагивающим общие интересы. Порядок проведения референдума в Российской Федерации устанавливается Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в действующей редакции). Референдум используется для достижения максимальной легитимности в некоторых особо важных случаях (например, в случае принятия Конституции или поправок к ней).

Функционирование органов государственной власти и местного самоуправления является опосредованной формой народовластия. Эти органы формируются гражданами путем голосования на выборах. Российское законодательство не предусматривает проведение косвенных или многоступенчатых выборов, все выборы в нашей стране являются прямыми.

В числе гуманистических основ конституционного строя большое значение играет ст. 6 Конституции Российской Федерации, посвященная такому важному элементу правового статуса как гражданство. В этой статье закрепляются важнейшие принципы гражданства: единство и равенство гражданства, равноправие граждан, запрет лишения гражданства, а также свободный выход из гражданства Российской Федерации. Более подробно вопросы, связанные с гражданством, способами его приобретения и прекращения, регламентируются Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

К гуманистическим основам конституционного строя необходимо также отнести положения, содержащиеся в ст. 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающей обязанность граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

§ 3. Конституционные характеристики РФ

Основы конституционного строя включают в себя характеристики РФ. Статья 1 Конституции Российской Федерации гласит, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В ст. 7 Конституции Российская Федерация определяется как социальное государство, а в ст. 14 – как светское.

Демократическое государство

Демократическое государство – это государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, как совокупности всего населения страны. Конституция РФ не просто декларирует демократическое государство в первой статье, демократический характер закреплен в целом ряде иных конституционных норм. Например, государство, его органы и должностные лица обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); признание многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3); закрепление права народа осуществлять свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); признание референдума и свободных выборов непосредственным выражением воли народа (ч. 3 ст. 3); конституционный запрет на присвоение власти в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3); принцип разделения властей (ст. 10); идеологическое и политическое разнообразие (ст. 13); конституционное право граждан участвовать в государственных делах (ч. 1 ст. 32) и т. д.

Федеративное государство

Федерация – это форма территориального устройства, при которой составные части государства (субъекты) обладают автономией, а государственные функции распределены между Федерацией и ее субъектами.

Основы конституционной системы территориального устройства сформулированы в ст. 5 Конституции. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области. Из шести видов субъектов три – республики, автономные округа и автономная область – имеют национальную природу, а остальные три – территориальную. Кроме того, заметно отличается конституционный статус республик: они имеют свою конституцию и законы, а другие субъекты – устав и законодательство.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разделении субъектов власти и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны между собой.

Статья 65 Конституции содержит полный перечень субъектов Российской Федерации. Наименование каждого субъекта указано в Конституции в форме, определенной субъектом Федерации, вопросы о своем наименовании субъекты решают самостоятельно.

На момент принятия Конституции Российской Федерации количество субъектов составляло 89. В результате объединения их количество сократилось до 83 к 2008 году, и еще два субъекта вошли в состав Российской Федерации в результате присоединения Крыма и Севастополя в марте 2014 г. На текущий момент в составе Российской Федерации всего 85 субъектов.

После конституционной реформы в России в 2020 г. в территориальное устройство страны были внесены изменения, связанные с возможностью образования на территории Российской Федерации федеральных территорий, статус которых отличается от статуса субъекта Федерации. На основании нормы, закрепленной в статье 67.1 Конституции РФ, в декабре 2020 г. была образована первая федеральная территория – «Сириус», правовой статус которой регламентируется специальным Федеральным законом от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”».

Правовое государство

Правовое государство – это государство, в котором организация и деятельность государственных органов ограничена Конституцией и законами.

Основные черты правового государства:

• осуществление публичной власти в соответствии с принципом разделения властей;

• деятельность Конституционного Суда – гаранта стабильности конституционного строя;

• четко закрепленное право парламента принимать, отменять или изменять закон;

• взаимная ответственность государства и личности;

• реальные конституционные гарантии прав и свобод личности (в первую очередь судебные и процессуальные);

• эффективный государственный контроль за соблюдением прав и свобод, с помощью которого вырабатывается устойчивое доверие к государственным институтам у общества и граждан и который выражается, прежде всего, в том, что люди в спорных ситуациях не боятся обращаться за помощью к государству;

• высокий уровень правовой культуры граждан, что находит свое отражение в знании своих прав и обязанностей, а также в уважении и соблюдении законов.

Республиканская форма правления

Классическая дефиниция республики определяет ее как форму правления, в которой высшие органы государственной власти являются выборными и сменяемыми. В мировой конституционной практике известны три основных типа республик: парламентская, президентская и смешанная. В тексте первой главы Конституции РФ прямо не устанавливается вид республики в нашей стране, но анализ последующих положений позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации установлена смешанная республиканская форма правления. Это подтверждается конституционным статусом Правительства Российской Федерации – высшего органа исполнительной власти, которое несет двойную ответственность: перед Президентом Российской Федерации и перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Ответственность Правительства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации выражается в том, что Президент может отправить Правительство в отставку, а ответственность Правительства перед Государственной Думой определяется тем, что депутаты этой палаты могут инициировать отставку Правительства Российской Федерации путем выражения ему вотума недоверия.

Социальное государство

В социальном государстве обеспечиваются разнообразные экономические и социальные права и свободы человека и гражданина, а также закрепляются соответствующие обязательства со стороны государства. Российская Конституция в ст. 7 провозглашает следующее: «Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Эта общая формулировка является предпосылкой к следующим конституционным обязанностям российского государства:

• обеспечить право на труд и гарантировать минимальную оплату труда;

• гарантировать минимальный стандарт медицинской помощи гражданам;

• обеспечить государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству;

• установить пенсии, пособия и другие гарантии социального обеспечения для граждан, не имеющих возможности полноценно трудится;

• прилагать усилия для создания социально ориентированной сферы в экономике;

• способствовать развитию малого и среднего бизнеса в экономике и др.

Светское государство

Понятие «светское государство» отражает отношение государства к религии. Светское государство – это государство, в котором церковь и религиозные объединения отделены от системы государственных органов и не вмешиваются в деятельность государства.

Признаками светского государства являются:

• признание равенства различных конфессий;

• свобода организации и деятельности религиозных объединений в пределах, установленных законом;

• невмешательство государства в отношения церкви и граждан, во внутренние дела религиозных организаций, и наоборот – невмешательство церкви и религиозных объединений в дела государства, местного самоуправления и т. д.

В Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства и никакая религия в соответствии с ст. 14 Конституции «не может быть признана государственной или обязательной». Содержание этой нормы раскрывает ст. 4 Федерального закона от 26.09.1997 № 125 «О свободе совести и религиозных объединениях» (в ред. от 11.06.2021 № 169-ФЗ).

Государство защищает законную деятельность религиозных объединений. Российская Федерация регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и других льгот, обеспечивает финансовую и материальную поддержку, чтобы помочь в восстановлении, обслуживании и охране зданий и сооружений, которые являются памятниками истории и культуры, обеспечивает обучение общеобразовательных предметов в учебных заведениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании.

§ 4. Принципы организации и деятельности государственных органов

Принципы организации и деятельности государственных органов являются основополагающими началами, определяющими характер формирования и функционирования государственного аппарата в целом. Современное российское государство и государственный аппарат опираются на следующие конституционные принципы:

• принцип государственного суверенитета, определяющий верховенство государственной власти внутри страны и независимость РФ в международных отношениях (ст. 4);

• принцип разделения властей, закрепленный в классической формуле разделения государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);

• определение системы высших органов государственной власти на федеральном уровне, включающей главу государства – Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (высший орган законодательной власти), Правительство Российской Федерации (высший орган исполнительной власти) и систему судов Российской Федерации (ст. 11);

• принцип конституционности и законности (верховенства закона) – строгое и неукоснительное соблюдение всеми государственными органами правовых норм и законов (ст. 15);

• принцип федерализма, закрепляющий принцип разделения властей по вертикали и устанавливающий двухуровневую систему органов государственной власти (ст. 5);

• принцип автономии местного самоуправления: Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как форму реализации народной власти, признает и гарантирует ее. Статья 12 Конституции гласит, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Местное самоуправление – это разновидность публичной власти, но, тем не менее, это власть, исходящая от народа, а не от государства. Однако ст. 132 Конституции после конституционной реформы 2020 г. была дополнена частью 3, провозглашающей, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

§ 5. Экономические, политические и идеологические основы конституционного строя

Конституция РФ определяет основы экономической системы в восьмой статье. К ним относятся единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, признание различных видов собственности и равная их защита.

Еще одним фундаментальным принципом рыночной экономики является свобода экономической деятельности, закрепленная во второй главе (ст. 34). Свобода экономической деятельности означает, что люди свободны создавать и преобразовывать предприятия и распоряжаться продуктами своей деятельности с целью получения прибыли.

Новшеством для конституционного права России является часть 2 статьи 9, которая устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности».

Признание политического и идеологического разнообразия означает право каждого человека, политической партии и общественной организации пропагандировать идеи и теории об экономическом, социальном и политическом развитии общества, отстаивать и защищать свои взгляды и мнения.

Политическое и идеологическое разнообразие включает в себя:

• свободу идей и убеждений граждан;

• политический плюрализм и свободу политических организаций;

• право граждан самостоятельно выбирать мировоззрение.

Российская политическая система основана на принципах многопартийности и идеологического разнообразия. Государственная Дума Российской Федерации представлена большим количеством политических партий, отстаивающих интересы многонационального населения, что обеспечивает реализацию принципа многопартийности в России. Политическое разнообразие подразумевает свободу граждан выбирать форму участия в политической жизни страны. Все граждане Российской Федерации имеют право:

• создавать политическую партию в соответствии со своими убеждениями;

• вступать в политическую партию;

• участвовать в деятельности политических партий;

• беспрепятственно прекращать свое членство в политической партии.

Глава 5. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие правового статуса личности

Правовой статус личности – это сложная правовая категория, определяющая юридически закрепленное положение человека в государстве и обществе и отражающая взаимоотношения личности и государства.

Институт прав и свобод человека и гражданина в значительной степени стандартизирован и регулируется большим количеством международных договоров, пактов и конвенций.

Первым наиболее значимым международным актом стала Всеобщая декларация прав человека, принятая на Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

В 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла еще два важных документа: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Эти международные документы содержат более подробный перечень прав человека по сравнению со Всеобщей декларацией. К тому же Пакт о гражданских и политических правах предусматривает создание особого международного контрольного механизма по обеспечению прав человека – Комитета ООН по правам человека.

В качестве региональных стандартов необходимо отметить документы, принятые в рамках деятельности Совета Европы, и в первую очередь Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Этот международный договор был подписан в 1950 году и вступил в силу 3 сентября 1953 года. Конвенция устанавливает неотъемлемые права и свободы для всех и требует от государств-членов гарантировать эти права каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией. Конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает учреждение особого механизма защиты провозглашенных в ней прав и свобод. В качестве такого механизма выступает Европейский суд по правам человека, который рассматривает индивидуальные жалобы на нарушения Конвенции. Любой гражданин или житель страны, являющейся членом Совета Европы, считающий, что его права и свободы, изложенные в любой из статей Конвенции, были нарушены, имеет право обратиться в Европейский суд по правам человека.

Институт правового статуса личности занимает важное место в конституционном праве. Конституционное воплощение института закреплено во второй главе Конституции Российской Федерации, которая называется «Права и свободы человека и гражданина». Нормы этой главы конкретизируют одну из важнейших гуманистических основ конституционного строя России, закрепленную в ст. 2 Конституции, в которой установлено, что права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, а признание, уважение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Нормы, раскрывающие правовое положение личности в РФ, содержатся и в общей системе законов, подробно раскрываются в содержании и порядке реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. К таким актам относятся, например, Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и др.

§ 2. Конституционные принципы правового статуса личности

С точки зрения структуры конституционно-правовой статус личности включает в себя ряд обязательных элементов. Понятие этой структуры отражает, прежде всего, систему отношений между государством и индивидом и включает в себя следующие элементы:

• принципы правового статуса личности;

• гражданство;

• права и свободы;

• обязанности;

• гарантии прав и свобод.

Конституционные принципы правового статуса личности – это закрепленные в Основном законе страны основополагающие начала, на которых построена система прав человека, обеспеченные особыми государственными мерами охраны и защиты.

На первом месте среди конституционных принципов статуса личности стоит принцип равноправия, закрепленный в ст. 19 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, этот принцип устанавливает равенство всех перед законом и судом, с другой стороны, из него вытекает запрет любой формы дискриминации. Пункт 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В Российской Федерации запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В ч. 3 этой же статьи дополнительно прописан принцип гендерного равноправия: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации».

Очень близким по смыслу к принципу равноправия является принцип равенства, ряд ученых рассматривают их в комплексе. Этот принцип закрепляет формальное равенство людей, то есть как равенство возможностей, а также как обязательность закона для всех в одинаковой мере.

Другим важным принципом является признание естественной природы прав и свобод и вытекающий из него принцип неотчуждаемости прав и свобод личности. Это значит, что права и свободы не дарованы государством и не могут быть им произвольно отобраны. В отношении прав и свобод государство должно признавать, соблюдать и гарантировать их, что в первую очередь означает создание надлежащих условий для их реализации.

Принцип непосредственного действия прав и свобод предполагает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления должны руководствоваться приоритетом прав личности, не зависимо от того, закреплены ли отдельные права в действующем законодательстве или нет.

Конституция закрепляет принцип недопустимости произвольного ограничения прав и свобод. Этот принцип адресован как государственной власти в широком смысле (нельзя издавать законы, ограничивающие или отменяющие права и свободы), так и к конкретным государственным органам и должностным лицам на местах. При этом Конституция Российской Федерации предусматривает законные основания ограничения прав и свобод, но только в строго определенных случаях: для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Очень важным принципом правового статуса личности является принцип единства прав и свобод. Этот принцип проявляется в двух аспектах. В широком смысле он проявляется как соотношение, в котором права и свободы принадлежат личности, а обязанность по их обеспечению лежит на государстве, в другом, более узком смысле, этот принцип означает, что субъективное обладание правами и свободами подразумевает наличие соответствующих обязанностей. Обязанности могут быть закреплены в виде категоричных конституционных требований, от выполнения которых нельзя уклониться, и в виде общественного долга (избирательные права, к примеру, сопровождаются подразумеваемым гражданским долгом по участию граждан в голосовании).

Большое значение имеет принцип гарантированности прав и свобод выступающий как безусловное обязательство государства по созданию необходимых условий для обеспечения возможности пользоваться правами и свободами, а также формированию широкой системы гарантий правового статуса личности.

§ 3. Гражданство Российской Федерации

Гражданство – это стабильные правовые отношения между человеком и государством, выраженные в их взаимных правах и обязанностях. Гражданство Российской Федерации является одним из институтов конституционного права и регулируется Конституцией и законами Российской Федерации, в первую очередь Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Документом, подтверждающим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ.

В Российской Федерации основополагающие принципы гражданства входят в число основ конституционного строя. Статья 6 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип единого и равного гражданства независимо от оснований приобретения, принцип полного правового статуса, который сформулирован как обладание всеми правами, свободами и обязанностями по Конституции РФ, принцип свободного выхода из гражданства и запрет лишения гражданства. Кроме того, в основах конституционного строя закрепляется положение о том, что вопросы приобретения и прекращения гражданства решаются в соответствии с федеральным законом. Ряд принципов гражданства устанавливает глава 2 Конституции РФ, непосредственно посвященная правовому статусу личности. Так, согласно ч. 1 ст. 61 Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству: ч. 2 ст. 61 гарантирует гражданам Российской Федерации со стороны государства защиту и покровительство за его пределами.

Как уже отмечалось выше, основным актом, регулирующим вопросы гражданства Российской Федерации, является Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Он регулирует широкий круг вопросов, связанных с российским гражданством, основаниями и условиями его приобретения и прекращения. Большое внимание Закон уделяет полномочиям государственных органов, занимающихся вопросами гражданства, и определяет порядок производства по делам гражданства.

Статья 4 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» конкретизирует принципы гражданства, перечисленные в Конституции РФ. Помимо воспроизведения конституционных принципов, в ней установлены следующие дополнительные принципы гражданства:

• запрет ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

• отсутствие правовых последствий в вопросах гражданства в случае проживания гражданином РФ за пределами Российской Федерации, вступления в брак и/или расторжения брака гражданина РФ с иностранным гражданином;

• поощрение приобретения гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими в РФ.

Конституция Российской Федерации позволяет гражданам иметь двойное гражданство в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции). Иностранный гражданин может одновременно иметь российское гражданство на основании действующего двустороннего международного соглашения.

При приобретении второго гражданства гражданином РФ вне условий, указанных в Конституции, не меняется правовой статус лица как гражданина России. Человек сохраняет за собой все права и свободы и не освобождается от обязательств, вытекающих из российского гражданства. Но при этом Российская Федерация не принимает во внимание факт наличия иного гражданства у лица.

Необходимо отметить, что с 2014 г. в отношении граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство, установлена обязанность уведомлять о наличии иностранного гражданства или вида на жительство в иностранном государстве. За неисполнение обязанности уведомления об ином гражданстве предусмотрена административная и уголовная ответственность.

Кроме того, важно отметить, что граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства, не могут занимать ряд государственных должностей и должностей государственной службы.

Приобретение гражданства Российской Федерации

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает четыре основания для приобретения гражданства Российской Федерации:

1) по рождению (филиация);

2) прием в гражданство (натурализация);

3) в результате восстановления в гражданстве;

4) по иным основаниям, установленным федеральным законом или международным договором РФ.

Приобретение гражданства по рождению (филиация) не связано с волеизъявлением лица, это происходит автоматически в соответствии с действующим законодательством. В Российской Федерации, как и в других странах, действуют два принципа приобретения гражданства по рождению – «право крови» и «право почвы». «Право крови» означает, что гражданство ребенка определяется по гражданству родителей. «Право почвы» предоставляет возможность получения гражданства только с учетом места рождения, то есть на территории России. Российское законодательство о гражданстве допускает признание обоих принципов, однако приоритетным, как и в законодательстве большинства современных государств, является все же принцип «права крови».

Прием в гражданство Российской Федерации может быть применим к иностранным гражданам или лицам без гражданства (апатридам), достигшим 18-летнего возраста, обладающим полной дееспособностью и ходатайствующим о приобретении российского гражданства.

Вопросы приема в гражданство регламентируются в ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Для приема в гражданство необходимо соблюдение ряда условий:

• проживать на территории Российской Федерации в течение пяти лет подряд с момента получения вида на жительство. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо покидало пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;

• дать обязательство соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации;

• иметь законный источник дохода;

• владеть русским языком;

• отказаться от предыдущего гражданства.

Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года, если выполнено хотя бы одно из следующих условий:

• лицо имеет высокие достижения в науке, технике и культуре;

• лицо получило политическое убежище в Российской Федерации;

• лицо обладает статусом беженца.

Кроме того, лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией, а также граждане государств, ранее входивших в состав Советского Союза и прошедшие не менее трех лет военной службы по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, могут претендовать на приобретение гражданства Российской Федерации без соблюдения указанных выше условий.

Прием в гражданство может осуществляться в упрощенном порядке.

Упрощенная процедура означает, что на лицо не распространяются вышеуказанные требования. Упрощенный порядок применяется в случаях, когда:

• лицо имеет хотя бы одного родителя – гражданина Российской Федерации;

• имело гражданство СССР, жило и в настоящее время проживает в государствах, входивших в состав Советского Союза и не получившее гражданства этих стран и, как следствие, являющееся лицам без гражданства.

Специальная упрощенная процедура применяется к лицам, которые родились на территории Российской Федерации, имели гражданство бывшего Советского Союза, состояли в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет, которые не могут работать и имеют дееспособных детей в возрасте до восемнадцати лет, являющихся гражданами Российской Федерации; Ветераны Великой Отечественной войны, которые имели гражданство бывшего Советского Союза и проживали на территории Российской Федерации, и некоторых других категорий лиц.

Восстановление гражданства Российской Федерации может быть применено к иностранным гражданам и лицам без гражданства, ранее имевшим гражданство Российской Федерации. Срок их пребывания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.

Под «иными основаниями» закон рассматривает оптацию – выбор гражданства при изменении государственной границы Российской Федерации. Так, при изменении государственной границы Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации лица, проживающие на территории, изменившей свою государственную принадлежность, имеют право выбирать гражданство в порядке и в сроки, соответствующие международному договору.

Основания прекращения гражданства Российской Федерации

Статья 18 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает два основания прекращения гражданства РФ:

1) выход из гражданства на основе волеизъявления лица;

2) иные основания, предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации возможен для граждан, проживающих в РФ, граждан, проживающих за границей (в рамках упрощенной процедуры), а также в отношении детей, родившихся в смешанных браках, при наличии определенных условий.

Несмотря на то, что выход из гражданства основывается на добровольном волеизъявлении лица, существует ряд причин, по которым лицу может быть отказано в реализации его права.

Статья 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» предусматривает три типа причин отказа лицу в выходе из гражданства Российской Федерации: во-первых, когда у лица существует невыполненное обязательство перед Российской Федерацией; во-вторых, в случае, когда лицо привлекается в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении него вынесен обвинительный приговор; в-третьих, когда лицо не имеет другого гражданства или гарантии его получения.

Вопросы приобретения и прекращения гражданства решаются только определенными государственными органами, полномочия которых установлены законом. К ним, в частности, относятся Президент Российской Федерации, Комиссия по гражданству при Президенте Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом.

§ 4. Классификация конституционных прав и свобод

Институт прав и свобод человека имеет очень длительную историю развития. Чаще всего эпохи эволюции тех или иных прав и свобод определяются не столько самим моментом появления и осознания значимости отдельных прав и свобод, сколько моментом их закрепления и признания со стороны государства. Поэтому важной классификацией прав и свобод является классификация по поколениям. Поскольку институт правового статуса личности – это весьма мобильный и развивающийся институт конституционного права, то и классификация по поколениям находится в постоянном развитии и дополняется новыми достижениями в этой сфере.

Первое поколение прав и свобод олицетворяет индивидуалистический подход к пониманию правового статуса личности и включает в себя традиционные ценности классического либерализма. К первому поколению относятся в основном имеющие естественную природу личные и политические права и свободы, получившие признание и закрепление в результате буржуазно-демократических революций в Европе в конце XVIII – начале XIX вв.

Закрепление второго поколения прав и свобод стало возможным в результате социалистической революции. Одним из ее основных завоеваний стало признание экономических, социальных и культурных прав и свобод. Впервые они были зафиксированы в советских конституциях в начале XX в., а в дальнейшем получили повсеместное признание и распространение.

Третье поколение прав и свобод начало формироваться после окончания Второй мировой войны. Они начинают складываться после формирования международно-правовых стандартов прав и свобод человека, которые включают основные международные документы, принятые под эгидой ООН: Всеобщую декларацию прав и свобод и два международных пакта (Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах). Права и свободы, не получившие закрепления в указанных международных документах, получили условное название – «права и свободы нового поколения». На третье поколение прав оказали влияние такие события, как падение колониального режима и распад социалистического лагеря, приведшие к завершению эпохи «биполярного» мира. К третьему поколению прав стали относиться так называемые солидаристские права (право на мир, право на разоружение, право на безопасность, право на помощь в развитии для бывших колоний), а также новые права, в первую очередь, информационные и экологические.

Четвертое поколение прав формируется в настоящее время. К нему относятся права и свободы, которые получили признание благодаря стремительному развитию науки и техники. Это достаточно разнородная группа прав и свобод, но основное значение среди них имеют психо-соматические права и свободы. Понятие психо-соматических прав и свобод включает в себя право человека на распоряжение собственным телом, право на изменение пола, право на эвтаназию, репродуктивные права и т. д.

Особое значение имеет классификация прав и свобод человека и гражданина по степени абсолютизации. В этой связи выделяют абсолютные права и свободы, то есть не подлежащие ограничению (право на жизнь, на достоинство, на судебную защиту, свобода совести и др.), и права, и свободы, которые можно ограничить в нормативном порядке (свобода передвижения и выбора места жительства, неприкосновенность жилища, свобода собраний и др.).

Права и свободы могут подразделяться на естественные права и свободы, существование которых не зависит от воли государства, а государственная власть не может даровать или отчуждать их своими актами и действиями, и позитивные права и свободы, которые провозглашаются органами государственной власти в принимаемых ими нормативно-правовых актах.

Близкой к предыдущей классификации, но не в полной мере совпадающей с ней, является классификация на права человека и права гражданина.

Права и свободы могут быть индивидуальными и коллективными, причем некоторые из них (право петиций, право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и др.), могут быть реализованы как индивидуально, так и коллективно.

Наиболее распространенной является классификация прав и свобод на личные, политические и социально-экономические и культурные. Необходимо отметить, что данная классификация в определенной мере условна, так как некоторые права и свободы по своей природе относятся сразу к двум группам, например, свобода слова может трактоваться и как личная, и как политическая, а право частной собственности может рассматриваться как личное, так и как экономическое право.

Личные (гражданские) права и свободы

Личные (гражданские) права и свободы – это те права и свободы, которые составляют основу конституционно-правового статуса личности, обеспечивают конституционную защиту неприкосновенности частной жизни лица от неправомерного вмешательства со стороны государства и других субъектов. Большинство этих прав и свобод являются естественными и абсолютными и принадлежат любому лицу, независимо от гражданства.

Личные права и свободы закреплены в статьях с 20 по 29 Конституции Российской Федерации.

Статья 20 Конституции признает право на жизнь:

«1. Каждый имеет право на жизнь.

2. Смертная казнь до ее полной отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей».

Право на жизнь имеет максимальную правовую защиту. Именно так это закреплено в международных документах, в которых четко определены случаи, ограничивающие это право. Конституция Российской Федерации устанавливает, что право на жизнь не может быть ограничено в условиях чрезвычайного положения (ст. 56).

Часть 2 ст. 20 Конституции РФ содержит упоминание о смертной казни, хотя фактически она не применяется в Российской Федерации с 1996 г. Сначала в стране был введен мораторий на смертную казнь, что было связано с обязательствами Российской Федерации по Европейской конвенции о защите прав и основных свобод. Конституционный Суд Российской Федерации в п. 5 резолютивной части своего Постановления от 2 февраля 1999 г. № 3-П указал, что «с момента вступления в силу настоящего Постановления и до введения в действие соответствующего федерального закона, обеспечивающего на всей территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная, право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, рассматривается ли дело судом с участием присяжных заседателей, коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в составе судьи и двух народных заседателей». После истечения моратория смертная казнь в Российской Федерации не применялась в связи с введением системы судов присяжных заседателей. Конституционный Суд Российской Федерации дал соответствующие разъяснения в по данному вопросу в своем Определении от 19.11.2009 № 1344-О-Р, согласно которому «Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1999 № 3-П в системе действующего правового регулирования, на основе которого в результате длительного моратория на применение смертной казни сформировались устойчивые гарантии права человека не быть подвергнутым смертной казни и сложился конституционно-правовой режим, в рамках которого – с учетом международно-правовой тенденции и обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, – происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни, как исключительной меры наказания, носящей временный характер («впредь до ее отмены») и допускаемой лишь в течение определенного переходного периода, т.е. на реализацию цели, закрепленной статьей 20 Конституции РФ, означают, что исполнение Постановления № 3-П в части, касающейся введения суда с участием присяжных заседателей на всей территории Российской Федерации, не открывает возможность применения смертной казни, в том числе по обвинительному приговору, вынесенному на основании вердикта присяжных заседателей».

Право на жизнь, несмотря на внешнюю определенность, затрагивает очень много вопросов и проблем, в т.ч. разрешения или запрета прерывания беременности (с какого момента наступает право на жизнь), возможности эвтаназии и ее разновидностей и пр.

Российская Конституция защищает достоинство личности, в ст. 21 Конституции РФ сформулирован абсолютный принцип, в соответствии с которым ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности. Это конституционное положение раскрывается в других конституционных нормах, направленных на защиту человеческого достоинства: заперт подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию (ч. 2 ст. 21), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), неприкосновенность жилища (ст. 25) и т. д. Принцип, сформулированный в ст. 21 Конституции РФ, получил развитие в уголовном, уголовно-процессуальном, гражданском законодательстве: в Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрена ответственность за такое преступление, как клевета (ст. 128.1 УК РФ); Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации запрещает ходе уголовного судопроизводства осуществление действий и принятие решений, унижающих честь участника уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья (ч. 1 ст. 9 УПК РФ). Гражданский кодекс Российской Федерации классифицирует жизнь, здоровье, достоинство, личную неприкосновенность, честь и доброе имя, репутацию, частную жизнь, личную и семейную неприкосновенность, право на имя и другие конституционные права и свободы как нематериальные блага (ч. 1 ст. 150 ГК РФ).

Статья 22 Конституции Российской Федерации провозглашает право на свободу и личную неприкосновенность. Право на свободу – это способность лица осуществлять любые не запрещенные законом действия. Каждый имеет право самостоятельно определять вид и способы своего поведения, если это не противоречит положениям законодательства. Ограничения этой свободы могут основываться только на законе и только в тех формах, которые допускает закон – все меры принуждения находятся под судебным контролем. Конституция РФ устанавливает такую важную гарантию свободы и личной неприкосновенности, как судебный порядок ареста, задержания и содержания под стражей.

Статьи 23 и 24 Конституции Российской Федерации гарантируют право на неприкосновенность частной жизни. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени. В развитие этого конституционного положения закрепляются право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и других сообщений. Ограничения этого права допускаются только по решению суда. Сбор, хранение, использование и распространение информации о личной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица обеспечивают возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Вторжение в частную жизнь с целью выявления незаконных действий лица должно осуществляться только на основании закона, если имеются правовые основания для подозрения или обвинения лица в совершении преступления.

Статья 25 Конституции РФ провозглашает право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникать в дом против воли проживающих там лиц, за исключением случаев, установленных федеральным законом или решением суда.

Право на неприкосновенность жилища принадлежит законным владельцами, арендаторами или законным резидентами. Место временного пребывания (гостиница, общежитие и пансионат) также считается жилищем. Неприкосновенность жилища распространяется на личные вещи и документы, что исключает возможность проведения незаконного обыска и изъятия документов. Проникновение в жилище против воли лица, находящегося в нем на законных основаниях, или проведение обыска возможно только на основании судебной санкции. Суд должен рассматривать такие запросы незамедлительно.

Помимо традиционных прав и свобод, которые содержатся в конституциях большинства демократических государств, Конституция Российской Федерации включает нормы, которые не так часто встречаются в мировой практике, к ним относится право на определение национальной принадлежности и право на пользование родным языком.

Согласно ч. 1 ст. 26 Конституции Российской Федерации каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности. Право определять национальную принадлежность не влечет за собой никаких юридических последствий, поскольку в соответствии с принципом единого и равного гражданства, установленного российской Конституцией, никто не может пользоваться привилегиями или подвергаться дискриминации. Таким образом, государство рассматривает право определения национальной принадлежности как сугубо личное дело человека и как вопрос его самоидентификации. Другое дело, что никто не может быть принужден определять, то есть указывать свою национальную принадлежность, в первую очередь это касается