Специальные административно-правовые режимы

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
С. А. Старостина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

С71

Автор:
Анисифорова М. В., к. ю. н., преп. – гл. 2, § 5; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 6; Власова В. С. – гл. 2, § 2; Зайцев Д. И. – гл. 2, § 8, заключение; Зиборов О. В., д. ю. н., доц. – гл. 2, § 1; Зырянов С. М., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 2; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Кропачева А. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 1; Лахтина Т. А., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 9; Мигачев А. Ю., к. ю. н. – гл. 1, § 3; Поляков М. М., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 6; Сенникова Д. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 4; Стандзонь Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 7; Старостин С. А., д. ю. н., проф. – введение, гл. 1, § 1; Субанова Н. В., д. ю. н. – гл. 3, § 3–5; Шилюк Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 2.

Рецензенты:
Соколова О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права МГИМО;
Спиридонов П. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.

В учебном пособии рассматриваются понятие и признаки специальных административно-правовых режимов, современные проблемы их правового регулирования и обеспечения. Самостоятельные параграфы посвящены анализу конституционных режимов военного и чрезвычайного положения.

Авторы предлагают ключевые направления развития теории административноправовых режимов, пути совершенствования их обеспечения в современных условиях.

Пособие предназначено для студентов профильных программ магистратуры юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, а также тех, кого интересуют проблемы правового регулирования и обеспечения административно-правовых режимов.

Законодательство приведено по состоянию на 28 февраля 2021 г.

Учебное пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.04.01 (03.09.00) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

В любом государстве всегда возможно возникновение таких ситуаций, при которых нарушаются нормальные условия жизнедеятельности граждан, функционирования органов государственной власти. Государство в таких случаях обязано защитить права и свободы человека и гражданина, обеспечить нормальное функционирование государственных и общественных институтов, пресекать острые социальные конфликты. В настоящее время, с одной стороны, требуется все большее расширение сферы правовой регламентации общественных отношений в чрезвычайных ситуациях, с другой — необходимы изменения качества регулирования, создание особого специфического правового режима, который бы в зависимости от характера и условий таких ситуаций позволял эффективно их предупреждать и ликвидировать последствия.

Учебное пособие «Специальные административно-правовые режимы» посвящено решению указанных проблем, направлено на совершенствование правового регулирования административно-правовых режимов и организацию их обеспечения.

В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями о формах и методах правового регулирования, получить необходимые знания об административно-правовых режимах. Студенты должны получить новые знания и умения оценивать результаты условия введения таких режимов, их последствия, законность действий представителей органов исполнительной власти. Полученные знания будут необходимы для формирования у студентов мировоззрения и развития их творческого мышления в условиях интенсивного развития и совершенствования законодательства о чрезвычайных ситуациях.

В результате изучения дисциплины «Административно-правовые режимы» студент должен:

Знать:

— сущность и содержание понятий «правовой режим», «административно-правовой режим», «специальный административно-правовой режим»;

— направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайных ситуаций;

— основные направления совершенствования чрезвычайного законодательства;

— полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при введении административно-правовых режимов.

Уметь:

— анализировать и оценивать направления, причины и условия введения различных административно-правовых режимов;

— правильно устанавливать направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

— применять полученные знания на практике;

— осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов.

Владеть:

— терминологией по проблемам административно-правовых режимов и управления при чрезвычайных ситуациях;

— навыками работы с нормативными правовыми актами, правовыми актами управления;

— полученными знаниями для оптимизации функционирования органов исполнительной власти в условиях различных специальных административно-правовых режимов;

— теоретическими источниками по проблеме.

Глава 1.
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

Понятия «режим», «административно-правовой режим», «специальный административно-правовой режим», их сущность, содержание в современной юридической науке и практике правового регулирования до сих пор вызывают немало дискуссий. И это при том, что научных публикаций в этой сфере существует значительное количество. Для административного права, применительно к решению задач исполнительной власти в сфере государственного управления, эти термины приобретает иную смысловую окраску, связанную с властными формами и методами правового регулирования.

Одним из первых отечественных ученых, исследовавших правовой режим обеспечения безопасности, был санкт-петербургский профессор В. М. Гессен, среди многочисленных работ¹ которого особо выделяется монография «Исключительное положение²». Именно в этой работе впервые было доказано, что для эффективной защиты прав и свобод граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций необходимы особые формы государственного управления, в том числе временно ограничивающие права и свободы. Впервые автор написал о необходимости введения особых правовых режимов: в условиях возникновения обстоятельств, угрожающих безопасности граждан и государству, вполне возможно наделение исполнительной власти чрезвычайными мерами, в том числе мерами принуждения, ограничивающими права и свободы граждан. Но в целях исключения произвола исполнительной власти и обеспечения законности эти меры должны быть заранее установлены законом, вводиться нормативным правовым актом, исчерпывающе перечисляющем их.

В более поздних работах правовой режим не стал предметом научных исследований, и большинство работ того времени было акцентировано на исследованиях проблемы обеспечения законности, причем в различных аспектах — законности в государственном управлении, механизме обеспечения законности, роли институтов гражданского общества в соблюдении законности, профилактики правонарушений, организации контроля и надзора и т. п.

Начиная с середины прошлого века выходят из печати многочисленные работы, посвященные исследованиям проблем правового регулирования в особых условиях, чрезвычайных ситуациях, когда требуются особые формы государственного управления, в том числе в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной и государственной безопасности. В это время активно стал использоваться термин «правовой режим», исследуются проблемы введения таких режимов³.

А. Е. Наташев и Н. А. Стручков понимают под правовым режимом как установленные государством правила поведения, так и совокупность мер и ограничений, необходимых для достижения необходимых результатов⁴.

С. М. Зырянов пишет, что «правовые режимы как комплексы правовых средств, с помощью которых устанавливаются более или менее стабильные, устойчивые административно-правовые порядки функционирования каких-либо объектов или деятельности каких-либо субъектов, представляют значительный теоретический и практический интерес в современной правовой реальности, характеризующейся повышенной изменчивостью, неустойчивостью, поскольку обеспечивают управляемость не только в обычных условиях, но и при возникновении экстраординарных ситуаций»⁵.

Обратим внимание на признаки ситуаций, которые ученый называет экстраординарными и при которых необходимо введение такого правового режима — это повышенная изменчивость и неустойчивость ситуации. Автор, к сожалению, не называет иные необходимые и достаточные обстоятельства, при которых может и должен быть введен такой режим, а также условия, необходимые для его введения.

Понятие режима в последние годы приобретает все большие признаки и характеристики, которые требуется учитывать при конструировании норм, регулирующих не только введение мер и ограничений. Сложилась ситуация, когда существуют как режимы, которые в большей или меньшей степени урегулированы нормами права (режимы ЧП, ВП, ЧС, КТО, ЗАТО и др.), так и режимы, применяемые не только в обиходе (режимы функционирования, финансирования, экономии и др.), но и устанавливаемые вне правового поля (режим самоизоляции).

Важной работой последних лет стала коллективная монография, подготовленная в институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ⁶. Давая оценку этой монографии, А. В. Мартынов, М. В. Никифоров и И. Ф. Ляпин утверждают, что содержание «административно-правовых режимов в настоящее время уже не может сводиться только к особому порядку функционирования его субъектов, направленному на обеспечение нормального функционирования жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций или предупреждение правонарушений в соответствующей сфере государственного управления. Система административно-правовых режимов развивается, формируются новые административно-правовые режимы, при этом отчетливо просматривается тенденция появления принципиально новых административно-правовых режимов, основанных не на запретах, а на привилегиях и льготах, преимуществах»⁷.

Действительно, авторы названной монографии пишут не только об особых административно-правовых режимах, но и о режимах, направленных на решение экономических, социальных и иных задач, но к предмету нашего исследования они отношения не имеют, поскольку не имеют отношения к чрезвычайным ситуациям.

Ученые-теоретики, понимая важное значение режимов в правовом регулировании, проводят исследования, посвященные анализу всего их многообразия и выявлению присущих особенностей, характерных черт, а также того общего и отличительного, что позволяет объединить рассматриваемые режимы в одну категорию — правовой режим.

Так, Л. А. Морозова считала правовой режим результатом регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений⁸. В. Б. Исаков, раскрывая сущность понятия «правовой режим», полагал, что его основой является социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств⁹. По его мнению, социальный режим представляет собой относительно устойчивую взаимосвязь социального объекта (явления, процесса, института) с другими социальными объектами, обеспечивающую достижение некоторых целей. В структуре социального режима он выделяет три элемента, наиболее полно характеризующих его сущность: объект (носитель режима), среду существования объекта и содержание режима¹⁰.

Перечислим важные признаки режима, которые являются необходимыми и достаточными для понимания его содержания и которые позволяют правоприменителю не делать вынужденных ошибок при его реализации.

Это следующие признаки:

— обстановка (ситуация), которая требует введения режима;

— условия введения режима;

— правовые основания и порядок введения режима;

— субъект, которому законом предоставлено право ввести режим;

— форма правового акта управления, которым вводится режим;

— меры и ограничения, применяемые в целях введения режима;

— формы управления, применяемые при введении режима;

— полномочия органов государственной власти той территории, на которой вводится режим;

— силы и средства, обеспечивающие исполнения требований режима.

Можно назвать еще и некоторые иные признаки режима, такие как порядок утверждения правового акта о введении режима высшими органами государственной власти, порядок введения и применения временных мер и ограничений, условия применения специальных сил и средств органами, обеспечивающими режим. Все эти признаки, конечно, важны, но не вносят ничего существенного в понимание содержания режима.

В основе современных исследований режимов лежат труды С. С. Алексеева, который определяет правовой режим как порядок регулирования, выражающийся в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования¹¹.

Важным выводом С. С. Алексеева является его утверждение о том, что в основе классификации отраслей права лежат не только предмет и метод правового регулирования, но и юридические особенности, обусловленные предметом регулирования, что является также важным признаком соответствующей отрасли права и образует особый юридический режим регулирования (правовой режим)¹².

С. С. Алексеев разделил все виды режимов на первичные (общие) и вторичные (специальные). Первые — режимы, устанавливающие общие способы правового регулирования, вторые являются продолжением, модификацией первых (общих) режимов, носят отраслевой характер, ярко выраженный в применении особых мер и ограничений, запретов или позитивных обязываний.

Несколько иную, многоуровневую классификацию режимов по принципу «общее — специальное» предложил С. М. Зырянов, по мнению которого наиболее общим режимом для административного права является административно-правовой режим, устанавливаемый нормами административного права и который реально существует и может быть охарактеризован как комплекс административно-правовых средств — запретов, дозволений, обязываний, разрешений. Но, по мнению ученого, существует множество вторичных, специальных административно-правовых режимов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В доказательство этого автор называет режимы особо охраняемых природных территорий, водных объектов, государственной границы, закрытых административно-территориальных образований, опасных производственных объектов и т.д¹³.

Существует множество работ, посвященных исследованиям правовых режимов, в которых для их классификации применяется тот же принцип — общие и специальные, но с различными интерпретациями, с учетом особенностей той отрасли права, в которой классификация формулируется. Так, Н. В. Румянцев также выделяет общие и специальные режимы, но утверждает, что общие являются относительно стабильными, не ограничены временными рамками, а специальные режимы вводятся лишь в случаях необходимости усиления защиты охраняемых общественных отношений. К специальным административно-правовым режимам он относит режимы чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации¹⁴.

Соглашаясь с автором, что все правовые режимы можно разделить на две группы — общие и специальные, мы считаем ошибочными некоторые его выводы. Так, утверждается, что общие режимы являются стабильными и не ограничены во времени. Во-первых, что автор понимает под стабильностью режима? Если стабильность — это устойчивость и равновесие системы, способность ее функционировать без изменения основных элементов (системы, структуры, функций и т. д.), то тогда стабильность не имеет отношения к режиму. Режим это всегда относительно резкие, часто системные изменения как условий функционирования, так и самой системы управления. На то он и режим, что вводится с определенными целями и в определенных условиях.

Во-вторых, любой режим — это особая форма управления, в определенной степени чрезвычайного управления, и он по определению не может быть постоянным, не ограниченным временем режимом. В противном случае это режим чрезвычайного функционирования органов управления и общественной жизни, который не может продолжаться долго.

Наконец, по какой причине и по каким критериям Н. В. Румянцев к специальным административно-правовым режимам относит лишь указанные четыре режима? Из анализа содержания монографии и еще более ранней его диссертации¹⁵ нельзя сделать какой-либо вывод ни о выбранных им критериях, ни о правильности приведенной классификации. Так, не отнесен к специальным режимам режим повышенной готовности РСЧС¹⁶, предусмотренный Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (далее — закон о ЧС)¹⁷, режим особого положения, другие режимы.

Причиной этого является то, что многие авторы, употребляя для характеристики какого-либо режима термины «особый», «специальный», «экстраординарный» не желают либо не могут определить, что же они вкладывают в эти понятия. Поскольку предметом нашего исследования являются чрезвычайные административно-правовые режимы, рассмотрим их более подробно.

Заметным вкладом в теорию специальных административно-правовых режимов стала диссертация В. Б. Рушайло¹⁸, в которой дано не только определение понятия такого режима, но и сформулированы его признаки и отличия от обычных правовых режимов. Под специальным административно-правовым режимом понимается форма государственного управления, допускающая ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной меры, обеспечиваемые средствами административно-правового характера и направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Как видим, к признакам специального административно-правового режима автор относит лишь то, что это форма государственного управления; что она предполагает введение ограничений прав и свобод физических и юридических лиц; что средства административно-правового характера направлены на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Научная ценность этого определения ничтожна, поскольку в нем нет ни одного признака, по которому тот или иной административно-правовой режим можно отнести к специальным. Кроме того, некоторые перечисленные признаки вообще не имеют отношения к режиму.

Заметной работой, в которой исследовались специальные административно-правовые режимы, стали диссертации А. А. Балтовского и В. В. Михайлова¹⁹, в которых было введено новое понятие «экстраординарный административно-правовой режим». В первой диссертации под таким режимом понимаются предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве, всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.

Следует заметить, что использование в названии режимов слова «экстраординарные» мы считаем неудачным. «Экстра» означает выход за границы чего-либо, снаружи чего-то. Ординарность — обычность, заурядность и т. п. Как нам представляется, стремление использовать красивый термин не несет никакой смысловой нагрузки, не подчеркивает какую-либо особенность режима, его признаки и не имеет значения для его определения. Термин «специальный» более удачен, видимо потому он чаще и применяется.

Во второй диссертации определения понятия «экстраординарный административно-правовой режим» нет. Автор использует в своей работе термин «экстраординарные специальные административно-правовые режимы», которые считает разновидностью правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными. По его мнению, экстраординарные специальные административно-правовые режимы вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, а равно вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т.п²⁰.

В названной работе автор к специальным административно-правовым режимам отнес все режимы, которые только возможны, не выделяя в них различий или особенностей. Хотелось бы отметить важный факт, который характеризует как научную, так и практическую значимость классификации таких режимов: из названия диссертации следует, что в ней речь идет только об административно-правовых режимах функционирования МЧС России, но в работе кроме природно-техногенных ситуаций рассматриваются и многие другие, к которым МЧС России прямого отношения не имеет.

В обеих указанных работах авторы не выделяют различия административно-правовых режимов от экстраординарных режимов, что дает нам основание утверждать, что они используют термин «экстраординарные» исключительно для того, чтобы подчеркнуть угрозу режимов, их чрезвычайность и исключительность. Но из названия таких режимов чрезвычайными административно-правовыми режимами уже следует это, а потому мы считаем, что использовать термин «экстраординарность» для усиления понятия необходимости нет. Более того, это внесет дополнительную сложность в понимании таких режимов и их практическом применении.

Мы считаем, что для характеристики специальных административно-правовых режимов необходимо подчеркнуть следующие их признаки. Во-первых, они вторичны по отношению к правовым режимам. Но вторичны они не потому, что мы их называем административными, а иные режимы таковыми не являются. Они административные только лишь потому, что применяются органами исполнительной власти. Их вторичность в том, что обычные режимы являются родовыми режимами, а специальные представляют собой их различные виды, которые имеют особые отличия и признаки, непосредственно связанные с чрезвычайными ситуациями.

Во-вторых, специальные административно-правовые режимы, включая в себя признаки предмета и метода административного права, являясь управленческими режимами, изначально применяются для формирования органов управления в сложившихся чрезвычайных ситуациях и организации их эффективного функционирования, используют для ликвидации последствий специальные силы и средства, которые не применяются в обычных режимах и без которых восстановить повседневную жизнедеятельность невозможно. Следует заметить, что последний признак специального режима не используется при определении режима чрезвычайной ситуации, сформулированного в законе о ЧС.

В-третьих, специальные правовые режимы предусматривают заблаговременное перераспределение функций управления в целях повышения управляемости в условиях дефицита времени, сил и средств. Этот признак не характерен для обычных правовых режимов.

В-четвертых, специальные правовые режимы допускают создание временных органов управления, которые либо вместе с органами исполнительной власти территории, на которой введен чрезвычайный режим, исполняют необходимые функции, либо вовсе заменяют эти органы.

Наконец, в-пятых, важным признаком специальных правовых режимов является обязательное, точное, исчерпывающее, применяемое к каждому специальному режиму, установление временных мер и ограничений прав и свобод граждан и организаций. Отметим важное условие введения ограничений прав и свобод человека и гражданина: они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства²¹. Очевидно, что для каждого специального режима эти временные меры и ограничения различны.

Итак, сформулируем термины.

В широком понимании режим — это особая форма управления, отличающаяся властным характером, высокой степенью определенности, конкретизации и четкости управленческого воздействия на определенную группу общественных отношений.

Специальный административно-правовой режим — это особая, часто единственная форма управления, применяемая для регулирования конкретных явлений, процессов и отношений, представляющих угрозу для граждан, общества и организаций. Эти режимы обладают спецификой, исключительной важностью для граждан, общества и организаций.

Признаки специальных административно-правовых режимов:

1. Цель применения режима: обеспечение безопасности и защита граждан, общества и государства от чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и комбинированного характера.

2. Упрощенные процедура введения и порядок применения режима. Специальные административно-правовые режимы устанавливаются исключительно в случаях и в пределах, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

3. Срочный характер режима: продолжительность определяется задачами введения режима, сложностью сложившейся ситуации, но он не может быть длительным.

4. Особая форма управления территорией, на которой введен специальный административно-правовой режим. При этом могут быть либо ограничены, либо вовсе лишены своих полномочий органы управления этой территории.

5. Комплекс специальных правовых средств, применяемых при введении специальных административно-правовых режимов. Они обусловлены целями введения режима: специфической чертой режима является жесткость, высокая степень четкости управленческого воздействия. Для специального административно-правового режима такая особенность проявляется в преобладании в юридическом регулировании запретов и позитивных обязываний. Общедозволительный тип правовой регламентации противоречит сути специального правового режима регулирования.

6. Специальные силы и средства, применяемые для обеспечения режима, без которых ликвидация последствий и восстановление повседневной жизнедеятельности невозможно.

Таким образом, специальный административно-правовой правовой режим есть временно установленная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации особая форма правового регулирования, основанная на преобладании юридических запретов и позитивных обязываний и применяемая для оказания казуального нормативно-регулятивного воздействия на явления, процессы, отношения, имеющие опасность для личности, общества и государства и предусматривающая введение мер и ограничений прав и свобод человека и гражданина.

§ 2. Экстраординарные административно-правовые режимы

Под термином «экстраординарные административно-правовые режимы» понимают режимы, устанавливаемые при возникновении экстраординарных, чрезвычайных обстоятельств, условий, требующих незамедлительного принятия экстренных, чрезвычайных мер, дополнительного ограничения прав и свобод граждан, возложения на них дополнительных обязанностей, ограничения хозяйственной и иной деятельности.

При возникновении такого рода ситуаций нарушается обычный порядок вещей, и требования того или иного ординарного, установленного когда-то ранее и постоянно действующего режима, например, режима общественной безопасности, не могут обеспечить безопасность в новых условиях.

Восстановление нарушенного порядка возможно двумя путями: изданием управленческих актов в соответствии с обстановкой, привлечением дополнительных сил и средств, применением мер принуждения, либо путем «включения» заранее заготовленного комплекта правовых предписаний, устанавливающих более строгий административно-правовой режим, и совершением необходимых действий, направленных на восстановление нарушенного порядка, уже в новых условиях.

Главным недостатком первого пути выхода из кризисной ситуации является недостаточность информации и времени для ее обработки и анализа для принятия адекватных управленческих решений. Практика государственного управления свидетельствует, что решения, принимаемые в таких чрезвычайных условиях, могут быть как недостаточными, так и избыточными и даже просто ошибочными, их эффективность всегда крайне низка. Кроме того, такие решения могут выходить за пределы компетенции принимающих их лиц либо нарушать конституционные права граждан, то есть быть нелегитимными.

Второй путь представляется предпочтительным и потому является наиболее широко применимым, однако он требует проведения большой предварительной работы по сбору информации, ее анализу, разработке прогнозов и планированию мероприятий на случай возникновения кризисной ситуации. В результате формируется большое количество нормативных правовых актов и иных документов, не применяемых в нормальных условиях. В их числе федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты и многочисленные локальные акты — программы и планы, вводимые в определенных случаях. Этими актами формируется «ситуационное законодательство»²².

Какими же признаками можно охарактеризовать экстраординарные режимы, чтобы отличить их от прочих — ординарных — режимов?

1. Прежде всего, как следует из термина «экстраординарный», эти режимы являются чрезвычайными, исключительными и устанавливаются при возникновении каких-то критических событий. Эти события могут иметь социальную природу, связаны с природными явлениями, либо иметь смешанную природу, когда происходят события, являющиеся следствиями человеческих действий, например, лесные пожары в результате нарушения правил пожарной безопасности. Так, режим военного положения вводится в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации²³, режим чрезвычайного положения может быть установлен по основаниям политического либо неполитического характера. Политические основания — попытки насильственного изменения конституционного строя, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и пр., неполитические основания — чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии²⁴. Очевидную социальную природу имеют террористические акты, служащие основаниями для введения режима контртеррористической операции²⁵. И, напротив, пожарная опасность в лесах достигает уровня, при котором должен быть введен соответствующий экстраординарный режим, исключительно в связи с климатическими явлениями.

Важно учитывать, что экстраординарные режимы могут вводиться заблаговременно — при возникновении всего лишь угрозы опасного события. Это относится к режимам военного и чрезвычайного положения, контртеррористической операции, пожарной опасности в лесах. Например, режим пожарной опасности в лесах может быть введен при установлении жаркой и сухой погоды в течение определенного времени и прогнозе сохранения погодных условий в течение 5 ближайших дней²⁶.

Но другие экстраординарные режимы устанавливаются только в случаях, когда опасные события уже развиваются. Такими режимами являются режим чрезвычайной ситуации в лесах, устанавливаемый, когда в лесах происходят нелокализованные пожары, действующие более 3 суток, и на их тушении задействовано более 50% лесопожарных формирований²⁷, а для объявления карантина в детской образовательной организации в связи с возникновением очага ветряной оспы необходимо зарегистрировать пять и более случаев заболевания²⁸.

2. Экстраординарные режимы характеризует цель их установления. Как правило, цель закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах и служит гарантией от злоупотреблений, попыток необоснованного ограничения прав и свобод граждан и организаций. Например, цель введения военного положения — создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Чрезвычайное положение объявляется в целях устранения обстоятельств, квалифицированных как основания для его введения, создания условий для защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Режим контртеррористической операции устанавливается для пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий, защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Режим пожарной опасности в лесах вводится для предупреждения лесных пожаров, а режим чрезвычайной ситуации в лесах — для локализации и тушения уже возникших лесных пожаров. Карантин вводится для локализации и изоляции заболевших и возможных носителей инфекции, пресечения дальнейшего распространения болезни.

Обобщенно можно определить цель введения экстраординарного режима как предупреждение возникновения либо пресечение дальнейшего развития опасной ситуации, создание условий для ее ликвидации и восстановления нормального положения.

3. Экстраординарные режимы характеризуются особым порядком их установления, зависящим от оснований и содержания соответствующего режима. Наиболее сложный порядок предусмотрен федеральными конституционными законами для введения военного или чрезвычайного положения — эти режимы представляют собой реакцию на наиболее масштабные и драматические события или явления, выражающуюся в ограничении конституционных прав и свобод. Данные режимы вводятся поэтапно. Сначала издается Указ Президента Российской Федерации, который затем в установленные сроки (48 часов для военного положения и 72 часа — для чрезвычайного положения) должен быть утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации принимает соответствующее решение большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации в форме постановления.

Режим контртеррористической операции объявляется приказом директора ФСБ России либо уполномоченного им должностного лица или руководителя территориального органа ФСБ России.

Режим пожарной опасности в лесах вводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Режим чрезвычайной ситуации в лесах в пределах муниципального образования вводится руководителем органа местного самоуправления, а в пределах субъекта Российской Федерации — руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако вначале, при возникновении оснований для введения данного режима Минприроды России, иной уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (например, Минобороны России в отношении лесов, расположенных на землях обороны), Рослесхоз, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления направляют соответствующую информацию в комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления или соответствующего субъекта Российской Федерации, созданные в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций²⁹. На основании решения комиссии руководитель органа местного самоуправления или руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают соответствующее решение о введении режима чрезвычайной ситуации в лесах.

Карантин объявляется на основании предложения или предписания главного государственного санитарного врача или его заместителя решениями Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. На объектах обороны и иного специального назначения карантин объявляется решениями уполномоченных должностных лиц соответствующих федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся данные объекты.

Решение о введении экстраординарного режима должно быть принято уполномоченным на то субъектом со строгим соблюдением установленной процедуры и удовлетворять определенным требованиям. В частности, в решении должны быть указаны основания и цель установления соответствующего режима, предусматриваемые им меры и ограничения прав и свобод, срок действия, органы и должностные лица, наделяемые полномочиями, необходимыми для достижения поставленных целей. Решение должно быть обнародовано или доведено до сведения всех заинтересованных лиц.

Решение об установлении экстраординарного режима может быть принято коллегиальным органом, единоначально уполномоченным должностным лицом либо уполномоченным должностным лицом на основании решения коллегиального органа или предписания органа, должностного лица, уполномоченных в соответствующей сфере регулирования.

4. То обстоятельство, что экстраординарные режимы могут довольно существенно ограничивать права и свободы, обусловливает срочный характер их установления. Однако порядок определения срока, на который вводится тот или иной режим, может существенно различаться. Так, режимы военного и чрезвычайного положения начинают действовать немедленно после издания соответствующего указа Президента Российской Федерации, но в таком виде они действуют лишь до утверждения Советом Федерации (48 часов — режим военного положения и 72 часа — режим чрезвычайного положения). Если Совет Федерации отказывается утвердить указ о введении военного или чрезвычайного положения, действие режима военного положения прекращается на следующий день после издания постановления Совета Федерации, а действие режима чрезвычайного положения — по истечении 72 часов с момента его введения указом Президента Российской Федерации. Режим военного положения вводится до его отмены, а режим чрезвычайной ситуации действует 30 суток (если он введен на всей территории Российской Федерации) или 60 суток (если он введен в отдельных местностях). По истечении указанного срока действие режима прекращается автоматически, если он не будет продлен в том же порядке, в котором он вводился.

Режим контртеррористической операции действует до пресечения (прекращения) террористического акта и ликвидации угрозы. Если действие режима чрезвычайного положения автоматически прекращается, то для прекращения режима контртеррористической операции необходимо объявление руководителем контртеррористической операции.

Режим пожарной опасности в лесах вводится на срок до 21 календарного дня, а режим чрезвычайной ситуации в лесах отменяется решением должностного лица, его установившего, в течение трех дней со дня устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Карантин, а также карантинный фитосанитарный режим отменяется в том же порядке, в каком он вводится — решением уполномоченного органа или должностного лица на основании предложения, предписания главного санитарного врача или его заместителя.

Таким образом, экстраординарные режимы устанавливаются на сроки, минимально необходимые для достижения целей их введения, и могут быть отменены до истечения установленных сроков, если цели будут достигнуты раньше или прекратится действие обстоятельств, послуживших основанием их введения.

5. Помимо срочности действия экстраординарные режимы характеризуются еще и ограничениями по территориальному признаку. На всей территории Российской Федерации могут быть установлены режимы военного и чрезвычайного положения, карантин, режим чрезвычайной ситуации. Действие режима контртеррористической операции может быть ограничено даже одним или несколькими объектами.

Практически для всех возможных экстраординарных режимов предусматривается возможность их введения на всей территории или в отдельных местностях (без учета границ субъектов Российской Федерации) Российской Федерации, в пределах территорий субъектов Российской Федерации, на территории нескольких муниципальных образований или одного муниципального образования. Возможно также введение локальных экстраординарных режимов в пределах отдельных объектов.

Территориальное ограничение действия экстраординарных режимов обеспечивает экономию сил и средств обеспечения действия устанавливаемого режима, минимизацию причиняемого режимными запретами и ограничениями ущерба гражданам и организациям, сохранение режима нормальной жизнедеятельности на территориях, не затронутых событиями, послужившими основаниями для введения соответствующего режима.

Территориальные границы действия экстраординарного режима должны быть определены в решении о его введении.

Не следует путать территориальные пределы действия экстраординарного режима с его характером, определяемым в том числе и по территориальному признаку. Так, чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера признается локальной, если она не выходит за пределы организации (объекта), а количество погибших или пострадавших не превышает 10 человек либо размер причиненного ущерба не превышает 240 тыс. рублей. Если же количество погибших или пострадавших составляет от 11 до 50 человек либо материальный ущерб измеряется величиной до 12 млн рублей, то такая чрезвычайная ситуация классифицируется как имеющая муниципальный характер при условии, что зона чрезвычайной ситуации не выходит за границы муниципального образования. Чрезвычайная ситуация подлежит определению как ситуация федерального характера независимо от размеров зоны поражения, если количество погибших или пострадавших превышает 500 человек либо размер материального ущерба превышает 1.2 млрд рублей.

Территориальные пределы предопределяют порядок введения и органы, должностных лиц, уполномоченных объявлять о введении экстраординарного режима. Так, карантин на всей территории Российской Федерации вводится решением Правительства Российской Федерации, на территории субъекта Российской Федерации — органом исполнительной власти соответствующего субъекта, на территории муниципального образования — органом местного самоуправления.

6. В практике регулирования общественных отношений административно-правовые режимы используются очень широко, в связи с чем вводимый экстраординарный режим, как правило, «наслаивается» на уже действующий ординарный административно-правовой режим. Наиболее наглядно это явление проявляется в режимах объектов транспортной инфраструктуры и в режимах антитеррористической защищенности.

На объектах транспортной инфраструктуры устанавливаются постоянно действующие административно-правовые режимы обеспечения транспортной безопасности. Эти режимы для разных объектов различаются в зависимости от их категорий. При повышении уровня угрозы безопасности объект временно переводится на более высокий уровень. После устранения угрозы восстанавливается ранее действовавший режим. Изменение характеристик объекта или внешних обстоятельств, например, устойчивое снижение уровня угрозы, может повлечь переход на менее «жесткий» режим, однако не в качестве «временного послабления», а на постоянной основе.

В области транспортной безопасности Федеральный закон от 9 февраля 2017 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»³⁰ предусматривает определение угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и установление уровней безопасности.

Минтранс России в зависимости от вида транспорта разделяет объекты транспортной инфраструктуры на три (автомобильный транспорт), четыре (водный и железнодорожный транспорты) или пять (воздушный транспорт) категорий. При проведении категоризации объектов транспортной инфраструктуры учитываются три критерия:

— оперативная обстановка;

— возможные последствия для жизни и здоровья людей;

— возможные материальные последствия.

Если второй и третий критерии более или менее постоянные, то первый — оперативная обстановка — может мгновенно меняться.

Конкретную категорию определяет любой из трех критериев, соответствующий наибольшей категории. Так, для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта пятой категории соответствует обстановка, когда не зафиксировано совершенных или предотвращенных актов незаконного вмешательства в отношении аналогичных объектов транспортной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации. Количество погибших или пострадавших на объектах пятой категории людей вследствие акта незаконного вмешательства не может превышать 40 человек, а возможный материальный ущерб не может быть более 10 млн руб. Однако, если возможное количество погибших или получивших вред здоровью людей в результате возможного совершения акта незаконного вмешательства может составить от 500 до 2000 человек или материальный ущерб составит от 200 до 500 млн руб., объекту будет присвоена вторая категория. Присвоенная объекту категория определяет содержание соответствующего объектового административно-правового режима. Чем выше категория объекта (необходимо иметь в виду, что наивысшей является первая категория), тем более строгий режим необходим для обеспечения транспортной безопасности.

Уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры устанавливаются в соответствии с Порядком их объявления (установления)³¹, предусматривающим три уровня:

уровень № 1 — степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 2 — степень защищенности транспортного комплекса от непосредственных угроз, заключающихся в наличии совокупности конкретных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 3 — степень защищенности транспортного комплекса от прямых угроз, заключающихся в наличии совокупности условий и факторов, создавших опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Первому уровню соответствуют ординарные режимы, второму и третьему — экстраординарные.

Акты незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса могут быть довольно разнообразными — захват транспортного средства, взрыв, размещение на объекте транспортной инфраструктуры или на транспортном средстве взрывного устройства, захват или разрушение критического элемента объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, блокирование, хищение и др.

Ординарный режим устанавливается в условиях, когда в течение 12 месяцев не фиксируются акты незаконного вмешательства ни на одном из объектов транспортной инфраструктуры на всей территории страны или на территории федерального округа. При совершении акта незаконного вмешательства на один из объектов транспортной инфраструктуры может быть принято решение о повышении категорий других объектов транспортной инфраструктуры.

Экстраординарные режимы вводятся и отменяются субъектами транспортной инфраструктуры при повышении уровня безопасности. Они в этих случаях выступают исполнителями, устанавливающими и обеспечивающими действие административно-правовых режимов. В свою очередь, решение о повышении уровня безопасности может быть вынесено:

руководителями Федерального оперативного штаба, оперативных штабов в субъектах Российской Федерации (уполномоченных ими должностных лиц)³² либо руководителей оперативных штабов в морских районах (бассейнах) (уполномоченных ими должностных лиц)³³ об изменении степени угрозы совершения носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

Министром внутренних дел Российской Федерации либо Министром транспорта Российской Федерации (уполномоченными ими должностными лицами) об изменении степени угрозы совершения не носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

При объявлении уровня безопасности № 2 субъект транспортной инфраструктуры должен прекратить допускать на критические элементы объекта граждан, допущенных на данный объект по разовым пропускам; начать проводить выборочный дополнительный досмотр, наблюдение и собеседование в секторе свободного доступа; увеличить численность работников подразделений транспортной безопасности, осуществляющих контроль с использованием технических средств; увеличить численность групп быстрого реагирования; реализовать дополнительные меры по выявлению нарушителей в соответствии с планом обеспечения безопасности.

При объявлении уровня безопасности № 3 меры безопасности еще более усиливаются, в частности, граждане, допущенные на объект транспортной безопасности по разовым пропускам, не допускаются в перевозочный сектор; проводятся досмотры при перемещении людей между перевозочным и технологическим секторами; интенсивность проведения выборочных досмотров увеличивается в 2–2,5 раза; наблюдение и собеседования проводятся не только в секторе свободного доступа, но и в технологическом и перевозочном секторах и т. д.

Для реализации «спящих норм» и «включения» экстраординарных режимов на объектах транспортной инфраструктуры формируются оперативный штаб, оперативная группа, аварийный оперативный центр, создаются мобильные группы из работников подразделений транспортной безопасности — расчеты, предназначенные для спасания людей и тушения пожаров, оказания медицинской помощи, эвакуации людей из транспортных средств через аварийные выходы, регистрации и сопровождения непострадавших пассажиров, обеспечения связи между руководителями и подразделениями.

7. Выше уже обращалось внимание на то, что экстраординарные режимы по своему содержанию являются более «строгими», чем постоянно действующие ординарные режимы. Необходимость установления более «жестких» ограничений объясняется повышенным уровнем угроз жизни и здоровью людей, суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, материальным ценностям и окружающей среде.

Дополнительные усиленные меры противодействия угрозам включают в себя запреты, дополнительные обязанности, ограничения прав и свобод вплоть до полного запрета продажи оружия, алкогольных напитков, посещения лесов, выхода за пределы жилого помещения и т. д.

Устанавливаемым ограничениям соответствует предоставление дополнительных прав органам, обеспечивающим соблюдение режимных правил, и их должностным лицам. Так, при введении режима контртеррористической операции у сотрудников полиции возникает право проверять у физических лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставлять их в органы внутренних дел для установления личности. Ни при каких других режимах такого права сотрудники полиции не получают.

Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»³⁴ при ликвидации очагов особо опасных болезней животных предусматривает изъятие животных и (или) продуктов животноводства с выплатой их собственнику стоимости животных и (или) продуктов животноводства за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и выдачей этому собственнику соответствующего документа о таком изъятии. При этом граждане и юридические лица, являющиеся владельцами животных, подлежащих изъятию, обязаны оказывать содействие должностным лицам Россельхознадзора.

8. Поддержание экстраординарных режимов, как правило, возлагается на органы и организации с особыми полномочиями. Применительно к организациям иногда используют термин «юридические лица с особыми уставными задачами»³⁵. Данный термин введен законодательством об оружии в связи с тем, что такие лица получают право применять не только физическую силу и специальные средства, но и служебное, а в некоторых случаях боевое ручное стрелковое оружие, получаемое для этих целей в Федеральной службе войск национальной гвардии.

Разные экстраординарные режимы поддерживаются разными субъектами. В особо сложных ситуациях возможно привлечение войск. Так, при введении военного положения Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы могут быть привлечены к контролю порядка въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, передвижения по ней; к спасению и эвакуации населения, проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; к охране военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, транспорта и связи; к пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности; к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; к участию в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения.

Для обеспечения других экстраординарных режимов могут привлекаться войска гражданской обороны (спасательные воинские формирования, военизированные горноспасательные части), войска национальной гвардии, подразделения органов внутренних дел, контрольно-надзорные органы.

Экстраординарные режимы транспортной безопасности обеспечиваются подразделениями транспортной безопасности, относящимися к юридическим лицам с особыми уставными задачами. Законодательство о транспортной безопасности предусматривает аккредитацию подразделений транспортной безопасности и аттестацию их работников.

9. Наконец, важнейшим признаком экстраординарных режимов является усиленная ответственность за нарушение режимных требований и совершение других административных правонарушений.

Законодатель совершенно обоснованно повышает значимость правопорядка в чрезвычайных обстоятельствах и поэтому, в соответствии со статьей 4.3 КоАП РФ, совершение административного правонарушения в таких экстраординарных условиях признается обстоятельством, отягчающим административную ответственность.

Кроме того, установлена административная ответственность за:

— нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина);

— невыполнение в установленный срок выданного в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина) законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

— нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима, режима чрезвычайной ситуации в лесах;

— невыполнение мероприятий, предусмотренных сводным планом тушения лесных пожаров, в условиях особого противопожарного режима либо режима чрезвычайной ситуации;

— распространение в средствах массовой информации, в информационно-телекоммуникационных сетях под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан³⁶, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств;

— нарушение требований режима чрезвычайного положения;

— несвоевременное направление в зону чрезвычайной ситуации сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Обобщая изложенное, перечислим основные признаки экстраординарных режимов.

1. Они вводятся при возникновении определенных в законодательных актах критических событий.

2. Они устанавливаются в целях предупреждения наступления опасных последствий, спасения людей, восстановления правопорядка, создания условий для деятельности сил обеспечения устанавливаемых режимов.

3. Они вводятся в соответствии со специальными административными процедурами.

4. Они устанавливаются на ограниченные сроки либо с указанием времени прекращения их действия, либо до устранения обстоятельств, послуживших причиной их введения.

5. Их действие ограничивается территориально.

6. Они дополняют, усиливают действие ординарных постоянных административно-правовых режимов.

7. Их содержанием являются более строгие правила — запреты, ограничения, дополнительные обязанности, в совокупности с дополнительными принудительными полномочиями субъектов, обеспечивающих соблюдение этих правил.

8. Их действие обеспечивается органами и организациями с особыми административно-правовыми статусами, предусматривающими полномочия по применению мер административного принуждения.

9. Нарушения требований экстраординарных режимов и совершение любых административных правонарушений в условиях их действия влечет повышенную административную ответственность.

§ 3. Режимы военного и чрезвычайного положения в зарубежных странах

Среди существующих административно-правовых режимов в зарубежных странах наибольшую важность играет правовая регламентация чрезвычайного и военного положения. Необходимо отметить, что они, как правило, носят разные названия, но сходны по принципам и формам их применения. Признаками названных режимов является: закрепление их в конституционном акте или специальном законе; его введение вызвано специфическими неблагоприятными условиями для общества и государства; продолжительность административно-правовых режимов носит временный характер; происходит усиление исполнительной ветви власти; могут вводиться ограничения прав человека, а также применяться различные меры административного принуждения³⁷. Введение таких административно-правовых режимов предусмотрено законодательством большинства зарубежных государств, что и происходило на практике, в частности, в Великобритании, Греции, Италии, Испании, США и других странах.

В международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. в статье 4 закрепляется, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения особого правового режима в любом государстве, является возникновение ситуаций, при которой «жизнь наций находится под угрозой» и, следовательно, государство может использовать вышеуказанный административно-правовой режим для прекращения внутренней угрозы³⁸.

Введение указанных административно-правовых режимов может быть связано со стихийными бедствиями и различными эпидемиями, с массовыми забастовками, угрозами в сфере экономической безопасности и сельского хозяйства в условиях природных и техногенных катастроф, а для военного положения — угрозами в области национальной безопасности, вооруженным нападением. Режим чрезвычайного положения напрямую связан с защитой и охраной государственности от внутренних угроз, а режим военного положения вводится тогда, когда возникают внешние угрозы³⁹.

Введение чрезвычайного положения должно быть, по мнению В. Е. Чиркина, обусловлено серьезной и непосредственной угрозой, если ее невозможно преодолеть другими средствами, а нарушения конституции носят массовый характер. Могут вводиться ограничения и новые обязанности — ограничение движения транспорта, свободы собраний, митингов, шествий, проведение забастовок, распределение предметов первой необходимости, введение новых трудовых обязательств⁴⁰.

В большинстве зарубежных стран, как свидетельствует теория и практика, полномочия по введению режима чрезвычайного положения возлагаются на главу государства. Введение чрезвычайного положения затрагивает все уровни власти и весь уклад жизни общества. Как правило, расширяется сфера полномочий исполнительной ветви власти, вводятся ограничения прав и свобод граждан, может устанавливаться комендантский час. Могут применяться силы национальной гвардии и армии для стабилизации обстановки внутри страны.

Так, во Франции, где существует полупрезидентская республика, президент согласно Конституции наделяется особыми полномочиями, которые он может применить в полном объеме при возникновении определенных обстоятельств. К ним могут относиться «серьезные и непосредственные угрозы публичным институтам республики, независимости нации, целостности ее территории или выполнению ею международных обязательств, а также нарушение целостного функционирования конституционных органов государственной власти»⁴¹. Данное решение он может принимать единолично, проведя консультацию с председателями палат национального собрания и Конституционным советом французской республики.

В. Е. Чиркин отмечает, что данные «меры президента должны быть продиктованы стремлением обеспечить государственным властям средства для выполнения их задач, а при применении таких мер президент консультируется с Конституционным советом»⁴².

Также о введении в действие ст. 16 Конституции Французской республики президент информирует нацию путем специального послании о введении чрезвычайного положения. В это время Парламент не распускается и, если не проводит заседания, то не имеет права отменять акты исполнительной власти, направленные на меры обеспечения правопорядка, хотя наделяется правами, связанные с возбуждением и рассмотрением дела о государственной измене президента.

Аналогичными полномочиями обладают президенты большинства африканских и латано-американских стран. В ряде европейских стран Ирландии, Испании, а также в Канаде, Ливане правом объявления чрезвычайного положения наделяются органы исполнительной власти в лице правительства. В Германии. Израиле, Мальте парламент сам может объявить чрезвычайное положение, поскольку это относится к его прерогативам и связано с определенными обстоятельствами, возникающими угрозами и соответствующими мерами применения данного режима⁴³.

Вместе с чрезвычайным положением существуют другие формы, связанные с охраной и защитой конституционных институтов: федеральные интервенции в Мексике, особое президентское правление в Индии, временное управление в субъекте со стороны федерации в ряде африканских стран; они также применяются президентом и оформляются специальными нормативно-правовыми актами главы государства или правительства.

Как правило, при наличии оснований, необходимых для объявления чрезвычайного положения, решение о его введении принимается единолично главой исполнительной власти. Вместе с тем в ряде стран необходимо согласование для соответствующего решения. Так, во Франции в соответствии с законодательством оно принимается в результате консультаций с премьер-министром, председателями нижней и верхней палат парламента и с Конституционным советом.

Решение о введении чрезвычайного положения утверждается парламентом (от 24 часов до 30 суток). В ряде стран тропической Африки президент может сообщать парламенту о принятых мерах. На время действия чрезвычайного положения парламент не распускается. Сам режим чрезвычайного положения может иметь разные названия — «осадное положение», «состояние угрозы» и другие.

Вводится режим чрезвычайного положения специальным декретом главы исполнительной власти или актом, принятым парламентом. Продление срока действия чрезвычайного положения входит, как правило, в компетенцию парламента. Институт чрезвычайного положения закрепляется в ст. 116 конституции Испании 1978 г.

Надо подчеркнуть, что в ряде стран в США, Турции, Египте, Португалии, Польше и других закрепляется норма, что институт чрезвычайного положения может вводиться не только на территории всей страны, но и на какой-то отдельной территории. Необходимо также отметить, что в зарубежных странах действуют специальные законы о чрезвычайном и военном положении.

Так, в США в конституции нет специальных норм, регламентирующих вышеуказанные институты, но действует Закон о национальном чрезвычайном положении 1976 г., он не разделяет на виды административно-правовые режимы. При этом закрепляется, что первый режим связан с чрезвычайной ситуацией внутри государства, к которым могут относиться массовые беспорядки, мятежи, эпидемии и прочее. А другая разновидность режима связана с чрезвычайной ситуацией, вызванной внешней угрозой, к которым относится международный терроризм, начало военных действий⁴⁴. Чрезвычайное положение может вводиться как на территории всего государства в целом, так и на местном уровне. Важную роль играет Совет Национальной безопасности, который координирует все вопросы в данной сфере, а специальному органу — федеральному агентству по вопросам чрезвычайных ситуаций — принадлежат управленческие функции. Указы президента, принимаемые в это время, подлежат строгому и точному исполнению всеми органами государственной власти и гражданами.

Согласно конституции США, президент является главой исполнительной власти с широчайшими полномочиями: он не только возглавляет правительство США, но и является верховным главнокомандующим, осуществляет руководство внешней политикой. Таким образом, мы видим, что в США президент играет важнейшую роль в решении вопросов, связанных с чрезвычайными ситуациями совместно с другими органами исполнительной власти. Надо отметить, что губернатор либо легислатура штата могут обратиться за помощью к президенту, хотя возможно и введение чрезвычайного положения после процедуры принятия «специальной резолюции» без согласия штата.

В Великобритании действует специальный закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г., регламентирующий порядок введения правительством указанного выше режима. Чрезвычайный режим может быть введен в результате каких-либо техногенных катастроф, угроз снабжения населения продовольствием и водой, нарушениями в области электроэнергетики и транспорта, а также может подорвать нормальное функционирование общественной жизни и сделать невозможными условия существования гражданского населения. Поскольку в Великобритании действует англосаксонская система права и построение исполнительного аппарата, то в отличие от континентальной системы переход к чрезвычайным способам управления государством происходит путем делегирования или передачи чрезвычайных полномочий органам исполнительной власти. В Великобритании на это время правительство может принимать постановления, по сути имеющие силу законов, при этом их может быть несколько десятков, однако после окончания чрезвычайного положения они утрачивают силу либо отменяются.

В Великобритании чрезвычайное положение вводилось более десяти раз после второй мировой войны путем издания специальной прокламации правительства.

В Испании институт чрезвычайного положения отличается от других стран и предусматривает следующие виды: состояние угрозы, состояние осадного положения и собственно чрезвычайного положения. Состояние угрозы связано со стихийными бедствиями, эпидемиями, нарушениями работы государственных и общественных служб в чрезвычайных ситуациях. Согласно Конституции Испании, если существует угроза правам и свободам граждан, происходит нарушение общественного порядка или действия демократических институтов, Совет министров может ввести чрезвычайное положение на тридцать дней с дальнейшим повторным продлением с санкции парламента.

В марте 2020 г. в Испании был введен режим чрезвычайного положения правительством в связи с пандемией коронавируса путем принятия постановления и одобрения его испанским парламентом. Оно было опубликовано в официальном государственном бюллетене. Во время чрезвычайного положения вводился ряд ограничений, связанных с правовым статусом личности. Например, были закрыты все учебные заведения, торговые центры, музеи, библиотеки, а также места общественного питания.

Вводились жесткие ограничения на передвижение граждан, связанные с перемещением их на транспорте, а также разрешалось выходить из квартир и домов только для обращения в медицинские учреждения и для посещения продуктовых магазинов и аптек.

В результате усугубившейся ситуации правительство приняло решение прекратить не только международное сообщение, но и сократить вдвое работу общественного транспорта. В случаях нарушения указанного режима на граждан и юридических лиц налагались штрафы в размере ста евро и более.

Надо отметить, что при введении чрезвычайного положения невозможен роспуск парламента и его деятельность продолжается во время всего периода чрезвычайного положения.

В Китайской Народной Республике принятие решения о введении чрезвычайного положения на всей территории страны или в отдельных провинциях, автономных областях и городах центрального подчинения возлагается на постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Решение на основании закона о введении чрезвычайного положения на отдельных территориях внутри провинций, автономных областей и городов центрального подчинения осуществляет Государственный Совет КНР — Центральное народное правительство, которое является высшим исполнительным органом государственной власти и высшим государственным административным органом согласно Конституции КНР⁴⁵.

В республике Казахстан чрезвычайное положение вводится Президентом после официальных консультаций с председателем правительства и председателями парламента в случаях нарушения независимости и территориальной целостности, политической нестабильности, когда существует угроза правовому положения граждан и функционированию публичных органов власти.

Введение режима военного положения в современных зарубежных государствах связано с внешней угрозой, отражением вооруженного нападения.

Режим военного положения значительно отличается от режима чрезвычайного положения и вводился более десяти раз в Аргентине, Боливии, Тайланде, Сирии и других странах. Как правило, режим военного положения вводится, когда существуют реальные военные угрозы, которые препятствуют функционированию и существованию современного государства.

В ряде государств военное положение без предварительного ограничения срока действия может быть введено правительством при одобрении абсолютного большинства депутатов парламента в случаях наличия непосредственных угроз территориальной целостности и государственному суверенитету.

Особенностью военного положения является то, что он может быть введен в случае совершения или угрозы агрессии со стороны других государств, либо он может вводиться в результате внутренних мятежей и беспорядков. Военное положение неоднократно вводилось в США, Канаде, Китае, Израиле, Польше, Турции, Украине, Филиппинах, Чили и Таджикистане.

В соответствии с Конституцией США право объявлять войну закрепляется за Конгрессом. Согласно законодательству, ни один из штатов не может содержать вооруженные силы в мирное время, начинать военные действия, за исключением нападения на США или в том случае, когда возникает необходимость их применения без промедления.

В Своде законов США содержится специальный раздел, посвященный национальной обороне и военным действиям. Президент США имеет право начать мобилизационные действия и отдать приказ на применение вооруженных сил, в том числе и за пределами США. Однако после войны во Вьетнаме Конгресс принял ряд мер, ограничивающих полномочия президента в военной области. Важное место в комплексе этих мер играет Резолюция о военных полномочиях, принятая в 1973 г.

Согласно этой Резолюции, президент отдает приказ о военных действиях либо о вовлечении в военные действия при неизбежности угрозы, а также в случае нападения на территорию Соединенных Штатов Америки. Президент также имеет право на применение вооруженных сил, однако обязан провести консультации с депутатами Конгресса.

В соответствии с законодательством США президент должен выступить с отчетом по данной ситуации, а Конгресс должен принять решение об объявлении войны. Однако если военные действия были начаты либо войска были направлены за границу, президент уведомляет Конгресс специальным докладом в письменной форме в течение сорока восьми часов о принятом решении. В своем докладе он должен обосновать принятое решение, включая обстоятельства ведения боевых действий, масштабы проведения операций, примерную продолжительность военной операции.

Конгресс США в случае отказа объявления войны имеет право принять решение в виде специальной резолюции об использовании вооруженных сил. Вместе с тем президенту США в течение шестидесяти дней разрешается самостоятельно без объявления войны проводить военные операции с продлением данного срока до девяноста дней, если этого требует геополитическая обстановка и безопасность вывода вооруженных сил США с территории других государств.

Вместе с тем Конгресс имеет право принять совместную Резолюцию, содержащую специальные требования о прекращении военных действий, а президент обязан ее выполнить незамедлительно.

В. И. Лафитский считает, что большая часть операций с использованием вооруженных сил проводилась без предварительных консультаций президента с Конгрессом, а доклады президента США носили абстрактный характер. Так были проведены военные операции в Ливии, Иране, Гренаде, Панаме, Ираке и др.

Вводя войска на территорию Кувейта, президент США, ссылаясь на Резолюцию Совета безопасности, считал, что санкционировать его действия необязательно. Однако пятьдесят пять конгрессменов подали иск в Федеральный суд, что заставило президента обратиться в Конгресс для принятия соответствующей Резолюции против Ирака⁴⁶.

Согласно конституционному законодательству Бразилии, президент республики имеет право ходатайствовать перед Национальным Конгрессом, заслушав Совет республики и Совет национальной обороны, в случаях серьезных волнений внутри страны или объявления состояния войны ввести осадное (военное) положение. Оно вводится специальным Декретом на срок тридцать дней и может быть продлено, за исключением случаев объявления войны лицо иностранной вооруженной интервенции.

В Декрете должны быть указаны продолжительность осадного положения, конституционные права и гарантии, действия которых приостанавливаются, а также руководитель исполнительных органов власти на военное время, который имеет право применять специальные меры, охватывающие территорию военных действий.

Во время военного положения могут быть ограничены право на передвижение и нахождение в специальных местностях, где проводятся военные операции, вводится ограничение неприкосновенности корреспонденции, тайной коммуникации, предоставление информации свободы печати, радиовещания и телевидения, могут приостанавливаться свобода собраний, производиться обыски по месту жительства, а также реквизиция имущества⁴⁷.

После прекращения военного положения президент обязан предоставить отчет об использованных средствах при проведении военных действий с обоснованием принятых мер, включая ограничения прав и свобод граждан.

В соответствии с Основным законом ФРГ полномочия в области обороны закрепляются за федеральными органами исполнительной власти. В отличие от других государств, в Германии специальной статьей Конституции закрепляется сам механизм обороны и введения военного положения. В Основном законе ФРГ под состоянием обороны понимается факт вооруженного нападения или непосредственной угрозы республике, который должен констатировать Бундестаг большинством в две трети поданных голосов с утверждением Бундесратом в связи с обращением правительства республики.

После принятия данного решения констатация закрепляется и публикуется в специальном Вестнике законодательства Германии. Если это невозможно сделать сразу, то оно публикуется в самые короткие сроки, которые позволяют обстоятельства во время ведения военных действий.

В Основном законе ФРГ закрепляется система и структура органов исполнительной власти на период обороны, их компетенция, а также возможность использования Федеральной пограничной охраны на всей территории Германии. Кроме того, правительство имеет право в военное время передать часть полномочий в военной сфере правительствам земель, а также издавать специальные указания и постановления, касающиеся обороны.

В случае, если обстановка не позволяет проводить заседания парламента в полном составе, создается совместный комитет из депутатов обеих палат, которые имеют право принимать законодательные акты и решения в соответствии с военной обстановкой. В этот период военного времени парламент не может быть распущен, а совместный комитет может выразить недоверие канцлеру и избрать его преемника.

В Германском законодательстве начиная со второй мировой войны наиболее четко закреплялись механизм введения военного положения, мобилизационные меры, вопросы изъятия собственности в военное время, а также вопросы административного и уголовного преследования.

В соответствии с Конституцией Польши президент республики по представлению председателя Совета министров отдает приказ о всеобщей или частичной мобилизации и имеет право использовать вооруженные силы для обороны страны. Польский парламент Сейм имеет право принимать постановления о состоянии войны в случае агрессии на территории республики либо когда данный вопрос вытекает из международных договоров о совместной обороне. Если парламент не имеет возможности провести заседание, то состояние войны должно быть объявлено президентом республики.

В соответствии с законодательством во время войны президент республики по представлению председателя правительства назначает Высшего командующего вооруженными силами, статус которого должен быть определен специальным законом.

Президент республики Казахстан имеет право в случае угрозы безопасности страны либо совершенной агрессии ввести на территории республики или отдельных местностях военное положение, объявить частичную или общую мобилизацию и уведомить об этом парламент.

Парламент Казахстана решает вопросы войны и мира, а также по предложению президента республики санкционирует его действия об использовании вооруженных сил для выполнения международных соглашений.

Таким образом, рассмотрев механизм введения основных видов административно-правовых режимов, можно сделать вывод о том, что чрезвычайные положения вводятся по решению президента и исполнительных органов власти в случае когда имеются серьезные посягательства на публичный строй внутри страны либо происходят ситуации, по своей природе связанные с общественными или стихийными бедствиями, а военное положение — в случае военной угрозы или совершенной агрессии.

Ведущая роль в том или ином случае принадлежит главе государства, органам исполнительной власти, военному и полицейскому аппарату, которые наделяются специальными полномочиями для разрешения кризисных ситуаций и ведения военных действий с санкции парламента.

Введение обоих видов режимов связано с расширением компетенции указанных выше органов, а также с существенными ограничениями прав и свобод граждан и усилением мер уголовного и административного принуждения. Во время военного положения происходит передача полномочий от гражданских властей военным, вводятся военные суды, которым становятся подсудна категория дел, в мирное время рассматриваемая гражданскими судами. Расширяются полномочия полицейского аппарата.

В настоящее время большинство зарубежных государств закрепляет те или иные виды административно-правовых режимов в конституциях или специальных законах с целью концептуального решения вопросов государственного управления в чрезвычайных ситуациях.

В каждом государстве подход к системе управления при введении особых правовых режимов носит специфический характер и зависит в первую очередь от модели формы правления, национально-государственного устройства, исторических особенностей и политических веяний времени.

Контрольные вопросы

1. Понятие специальных административно-правовых режимов.

2. Признаки специальных административно-правовых режимов.

3. Классификации специальных административно-правовых режимов.

4. Особенности экстраординарных административно-правовых режимов.

5. Режим военного положения в зарубежных странах: общая характеристика.

6. Режим чрезвычайного положения в зарубежных странах: общая характеристика.

Тесты для самостоятельной работы

1. Назовите имя дореволюционного правоведа, в 1908 г. написавшего монографию «Исключительное положение»:

а) К. П. Победоносцев;

б) П. И. Новгородцев;

в) П. В. Крашениников;

г) В. М. Гессен.

2. Что не является признаком специального административно-правового режима?

а) формы управления, применяемые при введении режима;

б) обеспечение режима средствами административно-правового характера;

в) субъект, которому законом предоставлено право ввести режим;

г) условия введения режима.

3. Кем из предложенных лиц объявляется режим контртеррористической операции?

а) Президентом РФ;

б) директором ФСБ России

в) заместителем председателя Национального антитеррористического комитета;

г) Председателем Правительства РФ.

4. Каким обстоятельством признается совершение административного правонарушения в экстраординарных условиях?

а) смягчающим ответственность;

б) отягчающим ответственность;

в) исключающим ответственность;

г) или смягчающим ответственность, или отягчающим ответственность (в зависимости от конкретного административного правонарушения).

5. Какие виды предусматривает институт чрезвычайного положения во Франции?

а) состояние угрозы, состояние осадного положения, чрезвычайное положение;

б) чрезвычайная ситуация, чрезвычайное положение;

в) состояние угрозы первого, второго и третьего уровней;

г) институт чрезвычайного положения во Франции не подразделяется на виды.

6. Какой орган государственной власти вправе объявлять войну в США?

а) Президент США;

б) Верховный Суд США;

в) Конгресс США;

г) США придерживаются политики ненападения и нейтралитета.

Ответы на тесты: 1 — г; 2 — б; 3 — б; 4 — б; 5 — а; 6 — в.

Глава 2.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЕМЫЕ СПЕЦИАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

§ 1. Режим военного положения

В отечественном законодательстве, начиная с 1936 года, административно-правовой режим военного положения закреплен на высшем юридическом уровне — в Конституции государства. Так, п. «т» ст. 49 Конституции СССР 1936 г. предоставлял право Президиуму Верховного Совета СССР объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Такое же право Президиума Верховного Совета СССР в интересах защиты СССР предусмотрено п. 15 ст. 121 Конституции СССР 1977 г. В статье 87 Конституции РФ 1993 г. предусмотрена возможность объявления военного положения Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии. Причем Президенту Российской Федерации предоставлена возможность объявления военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Исходя из ч. 3 ст. 87 Конституции РФ, задача детальной регламентации чрезвычайных мероприятий, сопровождающих введение военного положения, возлагается на федеральный конституционный закон.

Действующее законодательство, регламентирующее режим военного положения, а также правоприменительная практика его использования позволяет выделить следующие его основные, характерные черты:

1. Государственные полномочия по организации обороны, обеспечению безопасности и общественного порядка могут быть переданы в руки военных властей.

2. Органы военного управления наделяются полномочиями чрезвычайного характера, а также правом издания общеобязательных нормативно-правовых актов.

3. Расширяется компетенция органов военной юстиции.

4. Ограничиваются права и свободы граждан.

5. На государственные органы, организации (независимо от формы собственности) и граждан возлагаются дополнительные обязанности.

6. Усиливается юридическая ответственность за определенные правонарушения.

Таким образом, административно-правовой институт военного положения включает в себя ряд тесно связанных между собой элементов.

Во-первых, введение военного положения возможно лишь при наличии особых условий, под которыми понимается повышенная степень опасности для жизни и здоровья граждан, безопасности общества и государства, и которая требует от органов власти и управления для ее нормализации правовых, организационных, тактических и иных мер, а также их ресурсного обеспечения. Причем особые условия, которые являются причиной военного положения, носят исключительно военный характер.

Во-вторых, введение института военного положения всегда сопровождается введением в действие определенных чрезвычайных мер.

И в-третьих, введение данного административно-правового режима возможно лишь в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Агрессии и ее непосредственной угрозе как основаниям введения военного положения посвящен соответствующий раздел федерального конституционного закона «О военном положении»⁴⁸.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным ранее актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным ранее актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Непосредственной угрозой агрессии может являться:

1) объявление иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации;

2) необоснованная концентрация вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на государственной границе Российской Федерации;

3) проведение в иностранном государстве (группе государств) мобилизации;

4) возникновение вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации;

5) иные действия иностранного государства (группы государств), включая заявления, сообщения, демонстрацию силы, осуществляемые в нарушение общепризнанных принципов и норм международного права, реально указывающие на подготовку к агрессии против Российской Федерации.

Административно-правовое регулирование военного положения предполагает целенаправленную деятельность государства, включающую следующие стадии:

1. Административное правотворчество, преследующее цель создание правовых норм, регламентирующих общественные отношения в условиях военного положения.

2. После принятия соответствующих административно-правовых норм, действующих во времени, пространстве и по кругу лиц, возникают субъективные права и юридические обязанности участников административных правоотношений.

3. В процессе действия военного положения происходит непосредственная реализация субъективных прав и обязанностей участников административных правоотношений.

4. Осуществление чрезвычайных мер военного положения сопровождается применением административно-правовых норм.

Рассматривая действие военного положения во времени, следует отметить, что продолжительность действия данного административно-правового режима, как правило, не ограничивается действием единственного основания для его использования — чрезвычайной обстановки военного характера. Исходя из потенциальной возможности объявления военного положения по причине не только агрессии, но и непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, можно предположить, что периодом действия военного положения является более длительный временной отрезок, чем сами военные действия. С другой стороны, о несовпадении действия военного положения во времени с чрезвычайной обстановкой военного характера говорит и то, что чрезвычайные меры военного положения могут продолжать действовать и спустя определенное время после завершения военных действий, в целях стабилизации обстановки, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В соответствии со ст. 87 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является единственным субъектом государственной власти, наделенным правом объявлять военное положение как на всей территории Российской Федерации, так и в отдельных ее регионах.

Действие военного положения во времени и пространстве предполагает обязательное закрепление в законодательстве содержательной характеристики юридического факта, являющегося основанием для применения чрезвычайных мер военного положения. На первый взгляд таким юридическим фактом является принятый во исполнение положений Конституции Российской Федерации Указ Президента РФ о введении военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Однако при более глубоком анализе процессуальных особенностей введения военного положения в качестве такого юридического факта следует назвать одобрение Указа Президента о военном положении обеими палатами Федерального собрания РФ. Именно обязанность Президента РФ при принятии решения о введении военного положения незамедлительно уведомить об этом обе палаты Российского Парламента, а также дальнейшая процедура утверждения данного указа Советом Федерации, на наш взгляд, является гарантией соблюдения прав и законных интересов всех участников административных правоотношений, на которых распространяется действие режимных мер.

Совет Федерации в течение 72 часов должен рассмотреть указ Президента о введении военного положения и большинством голосов принять одно из двух решений: об утверждении указа либо не утверждении. По результатам голосования принимается либо постановление Совета Федерации об утверждении указа Президента о введении военного положения, либо рассматриваемый указ не утверждается, если большинство от общего числа сенаторов Российской Федерации проголосовали против его утверждения. При утверждении указа, в целях информационного сопровождения военного положения, осуществляется незамедлительная рассылка постановления Совета Федерации для исполнения во все заинтересованные государственные структуры. В случае не утверждения указа Президента о военном положении возможно создание согласительной комиссии для устранения имеющихся разногласий.

В указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены: основания введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение⁴⁹.

Действие военного положения во времени характеризует еще один важный правовой признак — момент объявления данного административно-правового режима. Отечественная и зарубежная правоприменительная практика свидетельствует, что объявление военного положения:

1. Может совпасть с моментом возникновения чрезвычайного события военного характера. Например, в первый же день Великой Отечественной войны — 22 июня 1941 г. — был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении»⁵⁰.

2. Не совпадает с началом возникновения юридического факта (события), а осуществляется позднее, в ходе его развития. Такая практика может свидетельствовать либо о неподготовленности административно-правовых норм о военном положении к их непосредственной реализации, либо о нерешительности политических сил государства, призванных обеспечить его безопасность, в том числе и от военных угроз. Как правило, применение военного положения в ходе осуществления военных действий не может обеспечить полноценную эффективность соответствующих норм административного права, поскольку именно принцип своевременности применения мер, направленных на создание правового поля для отражения агрессии против Российской Федерации, является одним из показателей эффективности административно-правового регулирования в рассматриваемых условиях.

3. Осуществляется до начала агрессии против Российской Федерации. Подобная ситуация стала допустимой благодаря предусмотренной Конституцией РФ возможности объявлять военное положение не только в случае агрессии против России, но и в случае ее непосредственной угрозы.

Не менее актуально, наряду с моментом введения военного положения и применения соответствующих чрезвычайных мер, определение временного периода окончания их действия. Несомненно то, что отмена всех чрезвычайных мер военного положения и восстановление в полном объеме повседневного правопорядка по времени должны совпасть с моментом снятия самого военного положения. Однако в процессе административно-правового регулирования военного положения по окончании действия чрезвычайной обстановки возможны два юридически значимых факта, связанных с правотворческой деятельностью по изданию коллективных и индивидуальных актов управления, которые могут оказывать действие и после отмены военного положения:

1. Отмена военного положения должна повлечь автоматическую отмену всех общеобязательных коллективных актов управления, принятых в условиях чрезвычайной обстановки.

2. Более сложная ситуация видится в связи с изданием специальных индивидуальных актов управления, например, постановлений о привлечении к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в условиях военного времени. На наш взгляд, само целевое предназначение индивидуальных актов управления предполагает индивидуальный подход к сохранению или отмене правовых последствий такого акта после отмены военного положения. Очевидно, что в рассматриваемых условиях негативные последствия для лица, в отношении которого в условиях военного положения был принят соответствующий акт, выражаются в необходимости взыскания соответствующего вида административного наказания. Поэтому все индивидуальные акты, связанные с привлечением граждан к административной ответственности в условиях военного положения, следует классифицировать по признаку криминализации того или иного правонарушения в условиях военного времени. Исходя из такого подхода, все административные правонарушения в условиях военного положения можно объединить в две самостоятельные группы: квалифицируемые как административно-наказуемые деяния и в повседневных условиях; специально криминализированные, применительно к обстановке военного времени. Окончание действия военного положения с учетом указанной классификации будет осуществляться по-разному. В случае совершения лицом в условиях военного положения административного правонарушения, состав которого закреплен в действующем законе в мирное время, исполнение административного наказания не подлежит приостановлению или отмене, за исключением случаев увеличения размера санкции соответствующей статьи в рассматриваемых условиях, например, исполнения административного ареста, который в условиях военного положения может увеличиваться с пятнадцати до тридцати суток. Таким образом, в плане оставления в силе постановления о привлечении лица к административной ответственности, данный акт управления сохраняет свою юридическую силу и после отмены рассматриваемого административно-правового режима.

Отдельно следует остановиться на анализе особенностей действия военного положения в пространстве. Учитывая специальные задачи, стоящие перед данным административно-правовым режимом, а также его применение в обстоятельствах, связанных с обороной государства, обеспечением охраны общественного порядка и безопасности, военно-политическое руководство страны принимает решение о его объявлении в тех местностях, где действие соответствующих чрезвычайных мер даст наибольший эффект в преодолении возникшей чрезвычайной обстановки.

Несмотря на то, что отечественное законодательство допускало и допускает возможность использования чрезвычайных мер военного положения на территории как отдельных регионов государства, так и на общегосударственном уровне, правоприменительная практика показывает достаточно осторожный и минимально возможный перечень территорий, которые объявляются на военном положении даже в сверхсложные исторические периоды. Так, даже величайшая опасность, возникшая в результате нападения гитлеровской Германии на СССР, побудила руководство страны объявить военное положение лишь на части территории СССР⁵¹.

Каков же основной принцип определения территории действия военного положения? Основным критерием определения территориальной границы действия соответствующих чрезвычайных мер является расположенность региона в непосредственной близости от фронта либо его особо важное значение в связи с военными действиями.

В период действия правового режима военного положения изменяется порядок функционирования не только органов военного управления, но и органов, не имеющих военного назначения. Режим военного положения не может не затрагивать и управление общими вопросами в местностях, где он введен.

Рассмотрение вопроса о порядке государственного управления в условиях военного положения можно разделить на четыре подгруппы:

1. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях военного положения;

2. Компетенция органов военного управления в условиях военного положения;

3. Компетенция органов местного самоуправления на период введения военного положения;

4. Компетенция правоохранительных органов, в том числе полиции.

Компетенцию органов государственной власти Российской Федерации следует рассматривать, анализируя полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению правового режима военного положения.

Как уже отмечалось выше, полномочия по решению вопроса о необходимости введения военного положения Конституция Российской Федерации (ст. 87) возлагает на Президента Российской Федерации. Роль Президента Российской Федерации в осуществлении правового режима военного положения, заключается в его определяющем положении в системе органов государственной власти, а также в наличии у него целого ряда управленческих, организующих и контрольных функций.

Исключительно важная роль Президента Российской Федерации в обеспечении административно-правового режима военного положения заключается в том, что от своевременности принятия им решения о необходимости введения рассматриваемого правового режима в большой степени зависит масштаб предпринимаемых мер по отражению агрессии против Российской Федерации или посредственной угрозы такой агрессии, а также степень организации деятельности всего государственного механизма по устранению причин, способствовавших введению военного положения.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 87), являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство Вооруженными Силами. Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решения Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В соответствии с российским законодательством Совет Безопасности является единственным органом, на который прямо возлагается задача подготовки предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене военного положения. Ряд военных юристов придерживаются той точки зрения, что необходимо расширить полномочия Совета Безопасности в области обороны и безопасности⁵².

Что касается роли Правительства Российской Федерации в осуществлении режима военного положения, то согласно п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации оно осуществляет меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности. Полномочия Правительства Российской Федерации в области осуществления правового режима военного положения заключаются в следующем:

1) руководство деятельностью по вопросам обеспечения режима военного положения подведомственных Правительству Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти;

2) разработка и представление в Государственную Думу предложений по расходам на обеспечение режима военного положения в федеральном бюджете;

3) организация обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами, услугами, вооружением и военной техникой, необходимыми в условиях военного положения;

4) утверждение положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечня военно-учетных специальностей;

5) определение организации, задач и осуществление общего планирования гражданской и территориальной обороны;

6) определение порядка расходования средств, выделяемых на осуществление режима военного положения из федерального бюджета, а также источников финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, связанных с осуществлением военного положения;

7) руководство мобилизационной подготовкой и мобилизацией в Российской Федерации в пределах своих полномочий;

8) организация разработки мобилизационных планов для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, правоохранительных органов, специальных формирований, а также нужд населения в условиях военного положения;

9) организация разработки и выполнения планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного положения, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

10) организация согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях военного положения;

11) разработка проектов нормативно-правовых актов, подлежащих введению в действие в период мобилизации и в условиях военного положения;

12) осуществление контроля при объявлении военного положения за проведением мероприятий по переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, правоохранительных органов или органов власти и управления, а также специальных формирований на организацию и состав военного времени;

13) организация при объявлении мобилизации в установленном порядке перевода экономики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на работу в условиях военного времени;

14) организация бронирования на период мобилизации и военного времени граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах государственной власти, местного самоуправления, предприятиях военной промышленности;

15) определение порядка выполнения военно-транспортных обязанностей федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, независимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средств;

16) установление порядка компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с использованием их имущества для нужд обороны в условиях военного положения.

Определенными полномочиями в области осуществления правового режима военного положения обладает и Федеральное Собрание Российской Федерации.

Если говорить о соотношении полномочий «верхней» и «нижней» палат Федерального Собрания, то в отличие от Государственной Думы, которая в области осуществления военного положения обладает лишь возможностью принятия, в случае необходимости, детализирующих правовой режим федеральных законов, Совет Федерации занимает одно из ведущих мест в процессе принятия решения об объявлении военного положения в Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Так, в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации одной из обязанностей Совета Федерации является утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении военного положения.

Что касается Государственной Думы, то из п. 5 ст. 109 Конституции Российской Федерации следует, что она не может быть распущена в период действия правового режима военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Также п. «б» ч. 1 ст. 18 Закона Российской Федерации «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» говорит о том, что сенаторам Российской Федерации и депутатам Государственной Думы Российской Федерации предоставляется отсрочка от призыва на военную службу по мобилизации, в том числе и в условиях военного положения.

Одной из основных гарантий соблюдения законности при осуществлении правового режима военного положения в рамках субъектов Федерации является соблюдение предписания ст. 11 Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основные функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанные с осуществлением военного положения:

1) организация и обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации в области обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации, а также создание мобилизационных органов;

2) руководство мобилизационной подготовкой муниципальных организаций и учреждений;

3) организация в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставка техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;

4) организация и обеспечение воинского учета, бронирование на период мобилизации и в условиях военного положения граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления и организациях, деятельность которых является крайне важной и необходимой для обороны страны;

5) оказание содействия временным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации;

6) обеспечение учета и мобилизационной подготовки транспортных и других технических средств в целях обороны;

7) обеспечение выполнения планов переводов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени и военного положения;

8) участие в планировании и обеспечение выполнения мероприятий по территориальной и гражданской обороне;

9) координация и согласование своей деятельности в области обороны с соответствующими органами военного управления;

10) внесение в органы государственной власти Российской Федерации предложений по улучшению организации обороны, а также совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.

Функции органов местного самоуправления в области осуществления административно-правового режима военного положения в целом идентичны рассмотренным выше функциям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, помимо общих полномочий, органы местного самоуправления наделены рядом специальных полномочий. Не вызывает сомнения тот факт, что подавляющее большинство этих полномочий имеют непосредственное отношение к осуществлению правового режима военного положения:

1) осуществлять подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучать население способам защиты и действиям в данных ситуациях;

2) принимать решение о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организовать их проведение;

3) осуществлять в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивать своевременное информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

4) осуществлять финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

5) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

6) организовать и проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживать порядок в процессе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаться за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

7) содействовать устойчивому функционированию организаций в условиях чрезвычайных ситуаций;

8) создавать при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При исполнении своих обязанностей в области осуществления административно-правового режима военного положения органы местного самоуправления должны действовать во исполнение федерального законодательства о военном положении, а также оказывать всемерное содействие федеральным государственным органам, органам исполнительной власти, органам военного управления в решении задач по осуществлению режима военного положения.

Общее руководство Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ст. 87 Конституции Российской Федерации). Непосредственное же руководство Вооруженными Силами возложено на Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации.

Объявление военного положения, как правило, влечет за собой осуществление следующих мобилизационных мероприятий:

1) перевод органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного положения;

2) проведение мобилизации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований;

3) проведение мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики ее субъектов и экономики муниципальных образований на режим военного времени;

4) создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в условиях военного положения;

5) создание и подготовка специальных формирований, предназначенных при объявлении мобилизации для передачи в российские Вооруженные Силы или использование в их интересах или в интересах Российской Федерации;

6) подготовка техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования или использование в их интересах в условиях военного положения;

7) подготовка и организация нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечение средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации в условиях военного положения;

8) создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного и государственного резервов;

9)подготовка средств массовой информации к работе в период мобилизации в условиях военного положения;

10)организация воинского учета в органах государственной власти и местного самоуправления и организациях;

11)подготовка граждан по военно-учетным специальностям для комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований в период мобилизации в условиях военного положения.

Особое место в осуществлении мероприятий военного положения занимают различные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Помимо выполнения своих основных обязанностей, в условиях военного положения МВД РФ реализует ряд дополнительных, специфических задач, а выполнение некоторых прежних задач приобретает новое звучание. Можно выделить следующие основные мероприятия, которые должны осуществляться МВД РФ в рамках правового режима военного положения:

1) осуществление контрольно-пропускных мероприятий в районах вооруженных конфликтов;

2) изъятие оружия у населения;

3) усиление охраны общественного порядка и общественной безопасности в местностях, объявленных на военном положении, а также к ним примыкающих;

4) осуществление содействия войскам гражданской обороны в проведении мероприятий по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра и т. п.;

5) борьба с мародерством;

6) проверка паспортного режима в местностях, объявленных на военном положении (в частности, на милицию возлагается ведение учета лиц, эвакуированных в тыл).

Не вызывает сомнения тот факт, что на Министерство Внутренних Дел Российской Федерации могут быть возложены дополнительные обязанности, в зависимости от создавшейся обстановки. Но любые действия, направленные на расширение обязанностей сотрудников МВД РФ, пусть и в рамках военного положения, не должны мешать выполнению ими своих непосредственных обязанностей по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью.

Таким образом, осуществление правового режима военного положения представляет собой целый комплекс мер, направленных на отражение агрессии против Российской Федерации или устранение непосредственной угрозы такой агрессии. Причем успешное выполнение этих задач зависит от скоординированных, взаимодополняющих друг друга действий всех звеньев государства — от государственных органов и органов военного управления до предприятий, учреждений, организаций и граждан.

§ 2. Режим чрезвычайного положения

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» определяет чрезвычайное положение как вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение