Федерализм

Юридический словарь-справочник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ,
доктора юридических наук, профессора
А. В. Малько,
кандидата юридических наук, доцента
А. Д. Гулякова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.24

ББК 67.400

         Ф32

Авторы-составители:

Малько А. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук;

Гуляков А. Д., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории государства и права и политологии, ректор Пензенского государственного университета;

Саломатин А. Ю., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенского государственного университета;

Макеева Н. В., кандидат юридических наук, доцент, кафедра теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет;

Наквакина Е. В., кандидат исторических наук, доцент, кафедра теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет;

Миряева Ж. А., научный сотрудник, НИЦ по проблемам современного федерализма, Пензенский государственный университет.

Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. В. Малько, кандидата юридических наук, доцента А. Д. Гулякова.

Предлагаемое издание посвящено истории и теории федерализма – федеративным государствам и их отцам-основателям, оформившим данный вид государственности, ключевым терминам и концепциям.

В приложении даются выдержки из конституций ведущих государств, раскрывающих особенности федеративных правоотношений.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2017 г.

Словарь-справочник предназначен для студентов и преподавателей юридических, политологических и исторических специальностей, для всех интересующихся проблемами государствоведения.

УДК 342.24

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2016

© Коллектив авторов 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Термины и понятия

А

Австро-Венгерская монархия

Многонациональная, «лоскутная» империя Габсбургов нуждалась в модернизации. Это ясно показала эпоха европейских революций 1848–1849 гг., национальное восстание дворянства в Венгрии под руководством Л. Кошута, военные поражения императорского режима в Италии и в войне с Пруссией. В 1867 г. империя была переформатирована в дуалистическую монархию.

Монарх соединял титулы императора Австрии и короля Венгрии. Общими для двух частей монархии были три министерства: военное и морское, императорского двора и иностранных дел, финансов. «Император-король являлся верховным главнокомандующим, созывал и распускал парламенты Австрии и Венгрии и легислатуры территорий в их составе (ландтаги, сеймы). Министры были подотчетны исключительно монарху. Для обсуждения законодательных мер оба парламента направляли делегации из своего состава по 60 членов в каждой. Делегации созывались ежегодно императором (королем) поочередно в Вене и Будапеште. Делегации при этом заседали раздельно и созывались на общее собрание только после трех неудачных попыток прийти к соглашению. На общем собрании допускалось только голосование по вопросу, но не его обсуждение»¹.

Цислейтания (собственно Австрийские земли, Королевство Богемское, Маркграфство Моравия, Королевство Галиция и Лодомирия, Королевство Далмация) подразделялась на 14 территориальных образований. Транслейтания, состоявшая из Королевства Венгрии с Трансильванией, Королевства Хорватии и Славонии, города Фиуме, имела семь территориальных образований. Каждая из двух частей объединенного государства имела собственное законодательство и территориально-административное устройство, но принципы организации власти были схожими. Так, их парламенты имели по две палаты, верхние из которых носили чисто аристократический характер, а нижние — избирались. Однако у этого двухэлементного государства не было перспективы без дальнейшей федерализации. «Под скипетром Габсбургов объединялись 11 национальностей: немцы, венгры, чехи, поляки, русины (украинцы), хорваты, сербы, румыны, словенцы, словаки, итальянцы. Австрийские немцы не составляли большинства населения… В 1851 г. в стране насчитывалось 21,6% немцев (7,9 млн из 36,5 млн всего населения), 15,3% итальянцев, 13,4% венгров, 11% чехов. Впоследствии эти пропорции изменились несущественно. Так, в 1910 г. в монархии было 23,4% немцев, 19,6% венгров и 12,7% чехов (всё население — 51 млн)»². По мере развития капитализма в национальных анклавах повышался градус национального самосознания, и народы Австро-Венгрии, лишенные этнокультурной самостоятельности, ждали только удобного случая, чтобы обрести независимость.

Территория Австро-Венгрии до 1914 г.³

Не без основания можно полагать, что венгерская часть полуфедеративного тандема была более слабым звеном. Если у Вены имелся более длительный опыт государственного управления, то у Будапешта он отсутствовал. Венгерские мыслители и политики не смогли сконструировать идеологию, объединяющую народы шести языковых групп. Венгерские власти не провели должную демократизацию политических институтов, и они были заражены вирусом национализма⁴. Известный румынский мыслитель Аурель Поповчи из Баната, входившего тогда в Транслейтанию, в получившем известность в начале XX в. труде предлагал федерализовать всю Австро-Венгерскую монархию на основе наций-государств.

Эти государства с единым императором и двухпалатным парламентом имели бы свои собственные конституции, утверждаемые императором. К федеральной юрисдикции принадлежали вопросы обороны, внешней политики, таможенных пошлин, железнодорожного сообщения, гражданского, уголовного и процессуального права, денежного обращения, гражданства.

Распад Австро-Венгерской монархии⁵

Однако для создания подобной федерации существовали объективные и субъективные трудности. В империи не существовало однородных зон этнического расселения. Немцы жили вместе с чехами в Богемии, венгры — со словаками в Венгрии; румыны — с сербами и швабами в Банате и Воеводине; словенцы — вместе с итальянцами на Далматинском побережье и с австрийцами в Каринтии; поляки — с немцами в Силезии, и все указанные группы соседствовали с евреями. Кроме того, дуалистическую империю в условиях обычного мирного времени трудно было переформатировать в имперскую федерацию, как это произошло в этнически однородной Германии, по причине вполне вероятного сопротивления венгерской элиты. Но самое главное — император и его ближайшее окружение не были готовы к подобному шагу. «Габсбурги стали мастерами “мягкой власти”, бисмарковское “железом и кровью” было им чуждо. Это придавало империи обаяние в глазах многих ее подданных, но во время кризисов грозило параличом воли»⁶.

Австралия

Эта страна, наряду со США и Канадой, представляет переселенческий тип федерализма, который сформировался смешанным путем при сакционировании со стороны властей метрополии.

Австралия была открыта относительно поздно — в конце XVIII в., и ее освоение продвигалось достаточно медленно в силу исключительной удаленности континента от Европы. Это создавало и известные управленческие проблемы, в частности, возможности для злоупотреблений, о которых Лондон узнавал слишком поздно. То, что среди переселенцев в первое время доминировали ссыльные из Великобритании, создавало дополнительное социальное напряжение.

Карта Австралии⁷

Заселение континента началось с организации колоний Новый Южный Уэльс (1788). За этим последовало появление первых поселений на острове Тасмания (1803–1804), г. Брисбен — будущей столицы Квинсленда (1825), Западной Австралии (1829), Южной Австралии (1836), Виктории (1850).

Открытие золота в 1851 г. явилось мощным фактором к увеличению миграции. Уже в 1860 г. во всех колониях проживало 1146 тыс. человек. Причем на 90% жители колоний были лица британского происхождения, родившиеся в Великобритании и в самой Австралии. Однако быстро росло китайское население, и колониальные власти приняли ограничительные меры.

До поры до времени у австралийских колоний не было стимулов к объединению. «…Расположенные на громадном континенте, географически разобщенные, с весьма малым числом населения, сконцентрированного в немногих центрах, отдаленных друг от друга огромными расстояниями, развивались, по существу, самостоятельно, постоянно испытывая взаимное недоверие, недоброжелательство, перераставшие в настоящую вражду.

…Интересы буржуазии различных колоний были часто прямо противоположны. Так, если буржуазия Нового Южного Уэльса отстаивала принцип фритредерства, то буржуазия Виктории твердо стояла на позициях протекционизма. Пребывание Виктории, так же как Южной Австралии и Тасмании, в составе колоний Новый Южный Уэльс не только не привело к их сплочению и возникновению общих интересов, но, напротив, обострило сепаратистские тенденции, нашедшие свое выражение в движении за выход из-под власти сиднейской администрации и достижение самоуправления»⁸.

Отдельные государственные деятели Великобритании (как, например, лорд Грей в начале 1850-х гг.) предлагали федерализовать австралийские колонии⁹, но эту идею не поддержала местная элита.

Инициатива премьер-министра колонии Новый Южный Уэльс Г. Паркса, поддержанная британскими властями, открыла целую серию конференций в 1890-х гг. на предмет федерализации.

На встрече в Мельбурне начался процесс создания конституции нового государства путем изучения других федеративных конституций — США, Швейцарии, Канады, Германии. Логично, что первые ораторы обратили пристальное внимание на конституционный опыт Канады, входящей в состав Британской империи. Политический ветеран из Нового Южного Уэльса, занимавший там пять раз должность премьер-министра, Г. Паркс предложил резолюцию, дословно повторяющую фрагмент из документов Квебекской конференции. За ним выступил политический тяжеловес из Квинсленда, президент Федерального Совета С. Гриффит, акцентировавший внимание на Британском Акте о Северной Америке 1867 г. и повторивший из него полномочия федеральной власти как пример для подражания. Однако в последующем выступлении лидер оппозиции из Южной Австралии Т. Плейфорд напомнил, что Конституция Канады принималась под впечатлением Гражданской войны в США, и канадский парламент получил слишком много полномочий. Поклонник США, генеральный атторней из Тасмании Э. И. Кларк остановился на конституционных достоинствах заатлантической республики, а премьер-министр Южной Австралии Дж. Кокбёрн призвал не идти по пути Канады, поскольку она не признает дифференциацию между субъектами федерации.

«На конференции довольно четко определились три направления. К первому принадлежали сторонники сильной федеральной власти, “федералисты любой ценой”, как их называли позднее, такие как Паркс (Новый Южный Уэльс) и Макроссен (Квинсленд). Представители второго направления, такие как Плейфорд (Южная Австралия) и Кларк (Тасмания), настаивали на сохранении у колоний широких прав при объединении их в федерацию. Третье — промежуточное между двумя крайними направлениями. Его выражал, в частности, Гриффит, являвшийся тогда лидером оппозиции в парламенте Квинсленда»¹⁰.

В итоге, после длительных согласований и двух референдумов, Конституция австралийского сообщества была введена в действие королевским указом в июне 1900 г.

Внешне произошедшее выглядело как заурядное событие. «В отличие от созданных ранее конфедераций Соединенных Штатов Америки и Германии, Австралия не вела войны за независимость или объединение. В отличие от итальянцев, она не пережила эпоху воссоединения Рисорджименто. Явка на референдум по созданию федерации была ниже, чем на парламентских выборах…»¹¹.

Конституция заимствовала американскую систему разделения властей, но совмещала ее с британским парламентаризмом с его главным принципом — ответственностью правительства перед парламентом. «Вдохновение для австралийского федерализма самым очевидным образом может быть обнаружено в опыте США. Многие из создателей Конституции посещали США и изучали американское конституционное право. Парадокс, но создатели конституционного строя выбрали американскую модель федерации, а не канадскую систему потому, что они были озабочены воображаемым централизованным федерализмом последней. История показала, что их ощущения были неправильными»¹². Конституционный документ был кратким: он состоял из 127 секций и 11 908 слов. Для структурирования федеративных отношений ключевое значение имели секции 51, 71, 96 и 109. В секции 51 были обозначены 40 совместных предметов ведения федерации и штатов. Среди них торговля между штатами и с другими странами, вопросы обороны, налогообложения, организации работы почты, телеграфа, метеонаблюдений, статистики и цензов, денежного обращения, банкротства, интеллектуальной собственности, брака и развода, социального обеспечения, иммиграции, эмиграции, внешней политики, строительства и покупки железных дорог (с согласия штатов), примирения и арбитража в трудовых спорах, выходящих за пределы одного штата, и т. д. Исключительные полномочия федерального центра указаны в секции 52 и состоят только из трех пунктов: 1) выбор месторасположения правительства; 2) вопросы, относящиеся к общественной службе; 3) другие вопросы, относящиеся к провозглашенным прерогативам парламента. Одновременно с этим в секциях 90 и 91 к числу федеральных прерогатив относится взимание акцизных сборов. В секции 71 был обозначен Высокий Суд как орган федерального правосудия. Секция 96 давала полномочия федеральному Парламенту предоставлять финансовую помощь штатам. Секция 109 отмечала, что в случае противоречий между законодательством субъектов и федерального центра законы последнего имеют преобладающую силу.

Существует мнение, что отсутствие четкой фиксации полномочий штатов в Конституции явилось большой ошибкой со стороны отцов-основателей¹³.

Однако следует помнить, что, видимо, по-другому и быть не могло, имея в виду, с какими трудностями проходил процесс создания федерации. Здесь не было того единого порыва к объединению, который испытали американцы, и не было слишком заинтересованных в этом элит отдельных регионов, увлекавших за собой других региональных лидеров, как это имело место в Канаде.

В отличие от других переселенческих колоний — США и Канады, Австралийское федеративное государство образовалось достаточно поздно — на исходе XIX столетия, и его создатели теоретически могли учесть ошибки своих предшественников на другом конце Земли. Но реальное значение имело другое — геополитические и исторические особенности Австралии. Огромный континент-остров с низкой плотностью населения, сложными и не всегда благоприятными природно-климатическими условиями, этнически однородным населением с большим сегментом бывших заключенных не имел мощных факторов к быстрой, спонтанной федерализации. Задачу по объединению облегчило не просто позитивное желание властей метрополии, но их стимулирующее воздействие, чего не было в случае с Канадой.

Возможно, в помыслы отцов — основателей Австралийского Союза входило намерение оставить более широкие полномочия за штатами, чем за федеральным центром¹⁴. Так или иначе на практике к сфере преимущественной ответственности штатов относятся образование, здравоохранение, жилищное хозяйство, транспорт, несчастные случаи на производство, гражданское и уголовное право, сельское хозяйство, муниципальное право, водное право. Сферой взаимной ответственности центра и субъектов в настоящее время являются защита прав потребителей, трудовые отношения, борьба с дискриминацией, права человека, окружающая среда. При этом у муниципалитетов нет значимых законотворческих полномочий. Их главная задача — сбор мусора, некоторые вопросы местного планирования, содержание парков и дорог¹⁵.

Конституционный строй в Австралии отличает завидная стабильность, что во многом объясняется жесткостью Конституции. Ее сложно изменить: законопроект, содержащий конституционную поправку, должен быть принят не только федеральным парламентом, но и получить согласие на референдуме у большинства жителей страны и у большинства жителей в большинстве штатов. За всю историю страны только 8 изменений из предложенных 44 получили поддержку. Возможно, причинами такого низкого уровня стали непонимание конституционных вопросов жителями и нежелание в них разобраться, консерватизм австралийского общественного мнения¹⁶.

Ни федеральная Конституция, ни конституции штатов не содержат билль или хартию о правах. Федеральная Конституция не упоминает специально о защите индивидуальных прав граждан, хотя и существует целый ряд ограничений на деятельность федеральных властей, имеющих аналогичный эффект. Во времена принятия Конституции в странах британской конституционной традиции не было принято защищать права граждан с помощью специально закрепленных в конституционных документах гарантий, и это положение сохранилось до наших дней, в отличие, например, от Великобритании. Отсутствует и специальная инкорпорация международных норм о правах человека в национальное законодательство. Эта ситуация вряд ли изменится в будущем, поскольку принятые федеральным парламентом билля о правах на основе его полномочий регулировать внешнеполитические вопросы встретит сопротивление со стороны штатов. Так что в силе остается традиционный механизм решения данной проблемы — через суды и отдельные акты парламента¹⁷.

Однако консервативный характер австралийского федерализма не означает, что за прошедшее столетие властные полномочия федерального центра не расширились. В ходе так называемой «тихой революции» последний смог использовать для этого такие инструменты, как финансовая помощь штатам и решения Высокого Суда.

В условиях высоких бюджетных диспропорций в Австралийской федерации между центром и субъектами предоставление грантов штатам из центра заставляет первые соблюдать некие условия или некие единые стандарты. Например, именно это обстоятельство позволило добиться определенной гармонизации учебных планов в сфере образования. После 2008 г. добровольная гармонизация при получении грантов достигается посредством Соглашения в сфере федеративных финансовых отношений и осуществляется через Совет Австралийских правительств (COAG), в который входят федеральный премьер-министр, премьер-министры штатов, главные министры территорий и президент Ассоциации Австралийских местных правительств¹⁸. Другой важный орган координации федеративных отношений — Постоянный Совет по праву и правосудию (SCLJ) в составе федерального генерального прокурора, генеральных прокуроров штатов и территорий и генерального прокурора Новой Зеландии¹⁹.

Правда, происходило это постепенно, поскольку в стране не было для этого ни необходимых социально-экономических предпосылок, ни влиятельных политических сил. У австралийской элиты, в отличие от канадских собратьев из Онтарио, не было никакой экономической сверхзадачи. Здесь не надо было ускоренно продвигаться на запад континента в опасении перед возможной экономической экспансией американского соседа.

Освоение малозаселенного континента продолжалось концентрически, от побережья к центру, в течение всего XX столетия. Вплоть до Второй мировой войны значимыми проблемами для Австралии оставались высокая задолженность перед внешними инвесторами и сырьевой моноэкспорт, базировавшийся преимущественно на вывозе шерсти и пшеницы. Проблем такого рода не было ни у Канады, ни тем более у США. После Второй мировой войны власти были вынуждены заняться форсированным привлечением иммигрантов, поскольку, как выразился один из министров, 7 млн австралийцев не могут и дальше сохранять контроль над 3 млн квадратных миль территории. Именно тогда в массовых количествах в Австралию стали впервые прибывать выходцы из Южной и Центральной Европы, а на юго-востоке страны возник комплекс из 16 дамб и 7 электростанций, построенный в течение 1949–1974 гг. Расцвела собственная промышленность (в том числе высокотехнологичные отрасли). Были освоены новые рынки сбыта (например, Япония). Страна из чисто аграрной превратилась в индустриально-аграрную державу.

В отличие от Канады, в Австралии не сложилось устойчивой комбинации чисто буржуазных политических партий, которые бы последовательно осуществляли централизаторскую идею. Если в США с середины XIX в. существовала непререкаемая монополия тандема республиканцев и демократов, а в Канаде с 1920-х гг. двухпартийной монополии консерваторов и либералов пытались бросить вызов провинциальные третьи партии, то в Австралии изначально самым устойчивым компонентом партийной системы оказалась рабочая лейбористская партия, а ее главные соперники — либералы были вынуждены часто искать союзников на стороне. При этом, однако, в Австралии не наблюдалось частой смены правительства, и это в конечном счете работало на централизацию государства²⁰.

Несомненно, что неким водоразделом в развитии австралийского федерализма стала Вторая мировая война. До этого федерализм был явно дуалистическим, т. е. федеральный центр и органы власти штатов существовали как бы отдельно друг от друга. Выдающуюся роль в мобилизации ресурсов и управленческих сил в годы Второй мировой войны сыграло лейбористское правительство Дж. Кёртина. Именно оно перед лицом огромных потенциальных опасностей, связанных с продвижением милитаристской Японии в Юго-Восточной Азии и бассейне Тихого океана, ввело в мае 1942 г. единый подоходный налог, лишив штаты данного источника налогообложения и чрезвычайно расширив полномочия федерального правительства. В послевоенное время свои финансовые полномочия штаты в полной мере так и не восстановили. Взамен они получили систему финансовых грантов из центра и движение Австралии по пути кооперативного федерализма.

В годы Второй мировой войны и 1950-х гг. Высокий Суд поддержал расширение налоговых полномочий федерального центра (First Uniform Tax Case — 1942; Second Uniform Tax Casе — 1957).

Подобному явлению способствовали не только общемировые веяния, сделавшие актуальным «государство всеобщего благоденствия», но и традиционная идеологическая повестка австралийских политических партий. Так, австралийские лейбористы при Дж. Кёртине создали эффективную мобилизационную экономику, а после окончания Второй мировой войны при новом лейбористском лидере Д. Чифли (с июля 1945) усилили этатистский натиск. И даже правительство консервативного либерала Р. Мензиса не было чуждо этатистских реверансов. Что уж тут говорить о лейбористском премьер-министре Г. Уитлеме, который попытался в 1972–1975 гг. устроить социал-демократическую революцию в мирной форме и был бесцеремонно удален из власти генерал-губернатором?!

И все же, как и в США, в экспансии центрального правительства немалую роль сыграл Высокий Суд.

Высокий Суд Австралии уже в решении D’Emden v. Pedder (1904) исходил из параллельного, не зависящего друг от друга существования федерального права и права штатов. Доктрину зарезервированных за штатами прав Суд развил в решениях по делам Peterswald v. Bartley (1904), R v. Barger (1908), Attorney General (NSW) v. Brewery Employees Union (NSW) (1908) и Huddart Parker v. Moorehead (1908). Полномочия федерального центра Высоким Судом интерпретировались тогда узко, чтобы оставить максимальное поле деятельности для штатов²¹. Однако решение Amalgamated Society of Engineers v. Adelaide Steamship Co. Ltd. (1920) положило начало экспансии полномочий федерального центра.

Он же в деле Commonwealth v. Tasmania (1983) по поводу строительства дамбы на р. Франклин, осуществляемого по предложению Гидроэлектрической комиссии штата, принял сторону федерального.

Судьи большинством в один голос (4 против 3) приняли решение, что акт федерального правительства, запрещающий штату строительство дамбы, является конституционным на основе подсекции 29 секции 51 Конституции о так называемых «внешних» полномочиях федеральной власти, сформулированных, объективно говоря, крайне туманно. Судья Мейсон подчеркнул, что эта неопределенность в конституционном тексте была допущена намеренно, с перспективой расширительного толкования, и в момент принятия Конституции не существовало ни международных организаций, ни транснациональных корпораций. Судья Мерфи сформулировал обстоятельства, при которых закон приобретает международный, или «внешний» характер (они включали случаи, когда речь шла о выполнении международного договора, рекомендацией со стороны ООН, ВТО, МОТ, сделок юридических лиц внутри Австралии с зарубежными партнерами, сделок внутри Австралии, имеющих международный характер)²².

Надо ли говорить, что подобная широкая интерпретация конституционного текста не могла не встревожить сторонников прав штатов. Дебаты по поводу «внешних полномочий» нашли продолжение в последующих делах²³, причем Высокий Суд выступал за их широкое толкование.

Еще более щедрые полномочия федеральному центру давало решение по делу New South Wales v. Commonwealth (2006). Речь шла о конституционной оценке Work Choices Act (2005) — закона о «трудовом выборе», корректирующем закон об отношениях на рабочем месте (Workplace Relations Act) 1996 г.

Эта мера, подвергшаяся резкой критике со стороны профсоюзов, продвигала принципы классического либерализма о невмешательстве государства в трудовые отношения²⁴.

Суд выступил на стороне правоцентристских сил, поддержав крайне непопулярный среди рядовых австралийцев акт. Против федерального правительства выступили штаты Новый Южный Уэльс, Западная Австралия, Южная Австралия, Квинсленд, Виктория и австралийский Союз рабочих совместно с профсоюзами Нового Южного Уэльса.

И тем не менее судьи нашли возможным проигнорировать широкое общественное недовольство и обосновали свою позицию подсекцией 20 секции 51 Конституции о правомочности федерального парламента принимать законы о «зарубежных корпорациях и торговых и финансовых корпорациях, сформированных внутри федеративного сообщества».

В свою очередь, сторонники прав штатов и прав трудящихся обращали внимание судей на то, что конституционное положение о регулировании корпораций не может пониматься столь широко: оно распространяется только на их внешнее регулирование (т. е. не охватывает регулирование персонала) и важнейшую их деятельность, не включает в себя процедуры примирения и арбитража между работниками и работодателями²⁵.

Упорство, с каким консерваторы-рыночники и большой бизнес порадовали закон, достойно сожаления. Их недальновидное стремление к безусловной победе обеспечило правящей партии поражение на последующих парламентских выборах в декабре 2007 г. и фактический демонтаж защищаемого Судом законодательства. Возникли разговоры о необходимости реформы федерализма. Усилилась критика Высокого Суда. Теперь выражается недовольство в целом его деятельностью, тем, как члены Высокого Суда произвольно интерпретируют Конституцию, неоправданно далеко уходя от намерений отцов-основателей²⁶.

За прошедшие сто с небольшим лет после принятия Конституции изменились и отношения с метрополией. Австралия совершенно добровольно длительное время находилась в тени влияния Лондона.

Она долгое время отказывалась воспользоваться широкими правами, предоставленными доминионам Вестминстерским статутом 1931 г. Только в 1942 г., в пору тяжелых военных поражений для метрополии и австралийских вспомогательных сил, накопившееся раздражение от неадекватного использования и чувство самосохранения побудили австралийское правительство ратифицировать этот документ.

Акт № 142 Парламента Австралии (1985) и Акт Парламента Великобритании (1986) устранили все остающиеся связи между законодательными и судебными органами обеих стран. Теперь Парламент Великобритании утратил право законодательствовать в отношении отдельных штатов, прекратилась практика апелляций со стороны верховных судов штатов в Судебный комитет Тайного совета. Новая конституционно-правовая ситуация, когда отдельные австралийские штаты уже не рассматривались как колонии британской короны, нашла закрепление в специальных актах этих штатов²⁷. Вместе с тем Австралия не разорвала личные связи с британским монархом. Попытка проведения референдума в 1999 г. в пользу перехода к чисто республиканской форме правления провалилась.

В исследовании 20 федеративных государств, проведенном под руководством известных компаративистов Д. Халберстама и М. Рейманна²⁸, Австралия занимает 14-е место по степени унификации права. Но вместе с тем — 1-е место среди стран прецедентного права и первопоселенческого федерализма, причем опережает даже свою бывшую метрополию — Великобританию, которая, строго говоря, федеративным государством пока еще не является. В настоящее время австралийский федерализм, судя по всему, не испытывает тех угроз, которые свойственны поляризированному и фрагментированному американскому федерализму или дестабилизируемому квебекским фактором канадскому федерализму.

Австрия

Австрийский федерализм сформировался преимущественно усилиями «сверху» в условиях распада многонациональной, дуалистической Австро-Венгерской монархии.

Император Карл I отрекся от престола 11 ноября 1918 г., а уже 12 ноября была провозглашена Германо-Австрийская Республика. Правительство возглавил лидер правого крыла социал-демократов Карл Реннер. Новое государство включало в себя девять земель, семь из которых находились в основном в пределах современной Австрии (Верхняя и Нижняя Австрия, Зальцбург, Каринтия, Тироль, Форарльберг, Штирия), а две — населенные немцами районы Моравии, Богемии и австрийской Силезии. Республику вряд ли можно было считать полноценной федерацией. Скорее это было децентрализованное унитарное государство, надеявшееся впоследствии объединиться с Германией²⁹.

«Для немецких националистов (пангерманистов) аншлюс был главным требованием по идеологическим причинам; социал-демократы решительно поддерживали эту идею по экономическим и политическим соображениям. Крупное государство представлялось более жизнеспособным…

Социалисты-христиане, в свою очередь, из политических соображений также поддерживали идею аншлюса, однако довольно вяло»³⁰.

Но надеждам этим не позволили сбыться союзники, одержавшие победу в Первой мировой войне. По условиям Версальского и Сен-Жерменского договоров (1919) объединение Германии и Австрии запрещалось. При этом державы-победительницы «подкорректировали» границы Австрийского государства — немецкие районы на востоке (т. е. в Чехии и Польше) были изъяты, равно как и южная часть Тироля, которая отошла к Италии. В то же время к Австрии отошла часть Западной Венгрии, ставшая землей Бургенланд.

Роль низов нам кажется несущественной в условиях послевоенного хаоса и разрухи. Воля столичной элиты и межпартийный консенсус функционеров оказались решающими. Корректирующее усилия оказали державы-победительницы, не желавшие объединения Австрии с Германией, но непосредственного участия в разработке Конституции они не принимали, так что эту модель федеративной консолидации по образу и подобию Канады мы не можем назвать «смешанной». Австрия как федерация сложилась в специфических условиях послевоенного времени преимущественно «сверху», хотя и не без некоторого участия масс.

Австрийская Республика получила свою конституцию в октябре 1920 г. Конституция 1920 г. стала результатом компромисса между партиями, а также между центральным правительством и землями. Она объявила Австрию парламентской федеративной республикой в составе восьми земель, но не определила объем полномочий для центральной и региональной власти. Не затронула она и вопрос о конституционных правах — те по-прежнему регулировались предшествующим имперским основным законом 1867 г. Централизаторская сущность австрийского федерализма проявилась прежде всего в слабых полномочиях верхней палаты Парламента и в явном доминировании законодательных компетенций федеративного центра. Верхняя палата — Бундесрат (которая, по мнению некоторых специалистов, таковой вовсе и не является ввиду своего неравноправного положения) комплектовалась представителями земель на основе численности их населения. Земля с наивысшей численностью населения направляла 12 представителей, остальные — пропорционально числу жителей, но не менее чем три представителя. Переписи населения должны были корректировать представительство от земель. Согласно переписи 1923 г. Вена получила 12 мест, Нижняя Австрия — 10, Штирия — 7, верхняя Австрия — 6, Каринтия, Тироль, Бургенланд, Зальцбург и Форальберг — по 3 места³¹.

Карта Австрии³²

Власть Бундесрата была ограниченной. Он мог лишь временно приостановить решение нижней палаты — Национального совета. В этом случае последний должен был принять повторное решение не менее чем половиной своего состава.

Весьма скромными были полномочия и самих земель. В их компетенции остались вопросы культуры, образования, охотничьи права, право на использование земельных участков.

«Федеральная конституция 1920 г. институционализировала участие федерации в законодательстве земель: законодательные решения ландтагов должны быть предложены на рассмотрение федерального правительства, которое (так же как Бундесрат в отношении решений Национального собрания) имело право выдвинуть возражение. Правда, оно могло быть нивелировано повторным решением ландтага. Однако ввиду того, что возражения федерального правительства определялись прежде всего не партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями, они имели больший вес, чем возражения Бундесрата, и зачастую побуждали земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений»³³.

Важную роль во взаимоотношениях центра и земель был призван играть Конституционный Суд. Австрия стала пионером европейской, централизованной модели конституционного правосудия, и здесь обе стороны — центр и земли — могли проверять на соответствие Конституции федеральные и земельные законы.

В 1925 г. в конституционный документ было внесено первое уточнение, касающееся сосредоточения законодательных полномочий в центре, а административных — в землях. В 1929 г. были резко усилены полномочия президента, который до этого был чисто декоративной фигурой: он не назначал кабинет министров и не мог распустить нижнюю палату парламента. Теперь же срок его полномочий увеличили с 4 до 6 лет. Он стал назначать кабинет и получил права роспуска законодателей.

Молодой австрийский федерализм в 1920-е гг., пожалуй, подвергся еще более серьезным испытаниям, чем германский. Послевоенное переустройство мира нанесло элите и жителям Австрии глубокую психологическую травму: население страны уменьшилось с 50 млн до 6,5 млн человек, не говоря уже о буквально съежившейся в размерах территории бывшей великой империи. Многие современники полагали, что новое «усеченное» государство будет нежизнеспособным без сельского хозяйства Венгрии и промышленности Богемии. В то же время победители в Первой мировой войне оказались к Австрии более благосклонны, чем к Германии: австрийцам не пришлось выплачивать репарации. В 1922 г. им был предоставлен заем в 650 млн золотых крон, что помогло сбить гиперинфляцию.

Однако реальную угрозу для небольшой страны представляла острейшая общественно-политическая поляризация. В Вене были достаточно сильны левые настроения, а в стране в целом социал-демократы пользовались серьезной поддержкой.

В то же время были сильны и правые настроения, связанные с католической партией. В конечном счете правые силы осуществили конституционный переворот в 1934 г., чтобы в апреле 1938 г. пасть жертвой аншлюса со стороны нацистской Германии.

1 мая 1945 г., после освобождения Австрии от германской оккупации, временное правительство ввело в действие конституционный переходный акт, восстановив действия федерального конституционного закона от 1929 г. Через 10 лет после окончания войны, в 1955 г., Австрия полностью восстановила свой суверенитет.

Существует достаточно любопытная периодизация послевоенного австрийского федерализма со следующими вехами: 1945–1974 гг. — «уродливая централизация»; 1974–1988 гг. — умеренный федерализм; с 1988 г. — «развитие в непонятном направлении»; с 1995 г. — отсутствие заметного прогресса в реформе федерализма³⁴. Однако в данной классификации присутствует некая привязанность к идее децентрализации, и она объявляется неким несомненным благом, что является в корне неверным.

В конце 1940-х — 1970-х гг. был достигнут заметный социально-экономический прогресс страны.

Правительственные коалиции социал-демократов с народной партией (христианскими социалистами) в 1947–1966 гг. стабилизировали внутриполитическую ситуацию. Бюрократические должности и публичные корпорации были разделены между этими двумя политическими силами на основе пропорционального представительства. Но даже когда правительства стали однопартийными (в 1966–1971 гг. правила социал-демократическая партия) или когда обе партии стали брать себе в союзники молодую, только что образовавшуюся радикально-националистическую Австрийскую партию свободы, система пропорционального раздела должностей сохранилась³⁵.

Характерно, что выход на политическую арену Австрийской партии свободы укрепило государственный суверенитет и австрийский федерализм. Когда в 1999 г. на парламентских выборах партия под руководством энергичного И. Хайдера, желавшего освободить австрийцев от коллективной вины за преступления нацизма, получила 27% голосов, «люди Хайдера» создали коалицию с Австрийской народной партией. Этот шаг вызвал беспрецедентное и незаконное давление со стороны Евросоюза. «Представители Евросоюза, объявившие дипломатический бойкот Австрии, устраивали всяческие демонстрации, как, например, во время встречи министерства иностранных дел ЕС, когда все участники по предварительному сговору опоздали на заседание, чтобы не участвовать в церемониальном рукопожатии с министром иностранных дел Австрии. Более того, многие известные европейские политики настаивали на том, чтобы австрийцы отменили результаты выборов и провели другие»³⁶.

С распадом мировой системы социализма, а позже и СССР положение Австрии на европейском пространстве изменилось. Если ранее Австрия образовывала что-то вроде нейтрального буфера между Востоком и Западом, то теперь активизировались силы, выступающие за присоединение к Евросоюзу. С 1990 г. Австрия стала отходить от политики нейтралитета, внеся поправки в Государственный договор, которые позволяли развивать сотрудничество с германскими вооруженными силами. Во время войны в Персидском заливе Австрия была единственным нейтральным государством, разрешившим пролет над своей территорией самолетов союзников. Во время операции НАТО против Сербии в 1999 г. Австрия открыла свое воздушное пространство для полетов самолетов НАТО.

Между тем, несмотря на все внешнеполитические перипетии и известную моду в Евросоюзе на усиление полномочий регионов, Австрия сохранила жесткую централизованную модель федерализма. Федерализм, сформировавшийся в свое время «сверху», по инициативе элит, во многом сохранил первоначальные черты. Федеральный Конституционный закон 1920 г. в настоящее время включает более 159 статей, объединенных в 8 разделов. Первый раздел акцентирует внимание на федеративной конструкции, 2-й и 3-й посвящены законодательной и исполнительной власти, 4-й раздел — закону и исполнительной власти в землях. «Такой подход… не свойственен конституциям децентральных федераций (например, Швейцарии или ФРГ), в которых внутренняя организация государственной власти в субъектах федерации отнесена непосредственно к их компетенции».

Финансовому контролю посвящен 5-й раздел, 6-й раздел — правовому статусу независимых сенатов по административным делам в землях и Административному суду Австрии.

В 1981 г. появился новый раздел — Народная правозащита, а заключительные положения стали 8-м разделом.

«Компетенции федеральных органов власти в Австрии значительно шире, чем в других федеративных государствах Запада»³⁷. По сути дела, здесь отсутствует совпадающая компетенция и остаточная компетенция для субъектов федерации. Установлено, что существуют:

1) вопросы, по которым законодательные и исполнительные функции осуществляет исключительно федерация;

2) сферы жизни, где законодательствует исключительно федерация, а исполнение решений поручено землям;

3) вопросы, по которым федерация устанавливает общие принципы, а конкретизирующие законы и их исполнение принадлежат землям;

4) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность оставлены всецело за землями. Специалисты отмечают, что среди наиболее важных полномочий, закрепленных за федерацией, — внешняя политика, гражданские, торговые, трудовые, уголовные правоотношения, оборона, финансы, промышленность, многие вопросы, связанные со школами и образованием, здравоохранением, социальным вспомоществованием. В то же время компетенция земель весьма узка. Это стремительное законодательство, защита природы, местное правительство, передача прав на недвижимость³⁸. «Ни одна важная сфера деятельности не оставлена землям — даже полный контроль за их культурной жизнью. В области образования земли имеют исключительную власть только над дошкольным образованием»³⁹. Кстати, делегирование законодательной компетенции землям происходит по очень узкому кругу проблем. Это горное дело, лесное хозяйство, водное право, содержание водохранилищ, безопасность электроэнергетических установок.

Жесткость федеративной конструкции лучше всего иллюстрируют весьма ограниченные полномочия верхней палаты Парламента — Федерального совета. В то время как нижняя палата — Национальный совет избирается населением на основе пропорционального представительства сроком на 4 года и ее члены обладают правом законодательной инициативы, членов Федерального совета выдвигает каждая земля пропорционально числу своих граждан. Число мест для каждой земли в Федеральном совете варьируется от 3 до 12. Вторая по численности фракция в земельном ландтаге имеет право делегировать в Федеральный совет по крайней мере одного депутата.

Законодательный процесс основан на бесспорно ведущей роли нижней палаты. «Законопроект сначала проходит через Национальный совет, а затем передается на рассмотрение Федерального совета. Федеральный совет либо одобряет его, либо обоснованно возражает. Возражение передается Национальному совету в течение 8 недель. Если он, получив возражение, вновь проголосует в присутствии ½ своих членов за первоначальный проект, закон считается принятым. Кроме того, Федеральный совет не может возражать против решений Национального совета относительно своего регламента, роспуска, а также ряда вопросов финансового характера»⁴⁰.

Одобрение законопроекта Федеральным советом является абсолютно необходимым в трех случаях: 1) когда федеральные законы ограничивают компетенцию земель; 2) когда законы затрагивают права самого Федерального совета; 3) когда международные договоры касаются юрисдикции земель.

Ключевой фигурой в управлении землями является губернатор, назначаемый из членов правительства, которое, в свою очередь, назначается земельным парламентом. «Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земель, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т. е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате»⁴¹.

«Известная правовая ограниченность земель и их представителей стимулирует последних искать иные формы координации и выражения мнений провинций. В частности, этой цели служит не обозначенный в Конституции форум “инициативы снизу”, как регулярно собирающаяся конференция глав земельных правительств. …Не случайно постоянным участником конференции является федеральный канцлер. Члены его кабинета также в курсе дел провинциальных властей, принимают участие в регулярных конференциях отраслевых министров земельных правительств»⁴².

В целом австрийский федерализм может быть охарактеризован как кооперативный и симметричный, поскольку все субъекты обладают одинаковым статусом⁴³. Критических территориальных и демографических диспропорций между немногочисленными субъектами федерации не существует.

Наиболее крупными территориальными единицами являются Нижняя Австрия, Штирия, Тироль, Верхняя Австрия. Вена с небольшим отрывом от других земель лидирует по численности населения.

Возможно, улучшение кооперации между общинами, районами и федеральными землями необходимо. Возможно, нужна бóльшая финансовая прозрачность, однако диктат Евросоюза в отношении регионализации государства неуместен. В 2003–2005 гг. предпринимались попытки выработать новую Конституцию. Но предложенный «проект Фидлера» усиливал полномочия центра, а земли хотели расширить свои полномочия. Так что после провала проекта общеевропейской конституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 г. о конституционном реформировании в самой Австрии предпочли забыть. Думается, что тем самым страна смогла сохранить свою самобытность и политическую стабильность, не зависящую от пресловутой «политической моды». И это надо ценить. «Австрийский федерализм имеет ряд важных особенностей, нехарактерных для соседних государств с федеративным устройством. В отличие от Швейцарии он многоязычен, в отличие от Германии в нем нет земли “более равной”, чем все остальные (Бавария). Иным является и бельгийский вариант, где обе части (Валлония и Фландрия) являются по многим признакам скорее разделенными, чем составными частями Бельгии. Стабильность австрийской федерации выгодно отличает ее от исторической судьбы других бывших частей Австро-Венгрии (Чехословакии, Югославии), утративших свою федеративность…»⁴⁴.

Административный федерализм

Еще в имперской Германии, а затем и в последующие периоды германской истории появилась модель «административного федерализма». «Сочетание централизованного руководства, выразившегося прежде всего в широких законодательных полномочиях федерального центра, с децентрализованным применением управленческих полномочий дало повод говорить о сведении германской федеральной системы до уровня некого “административного федерализма”. При этом такое разве было еще больше отягощено посягательством на автономию земель со стороны Европейского сообщества»⁴⁵.

Алтузий И.

Иоганн Алтузий (1557–1638) — известный немецкий юрист, теоретик права, один из основоположников теории естественного права.

Получал образование в Кельне, Женеве и Базеле. В 1586 г. получил степень доктора наук в Базеле.

Автор работ «Об искусстве римской юриспруденции, методически изложенной» в двух книгах (1586), «Политика, изложенная методически и проиллюстрированная примерами Божественного и человеческого» (1603).

В 1603 г. опубликовал свой главный труд «Политика, изложенная методически и проиллюстрированная примерами Божественного и человеческого», благодаря которому получил известность в политической и правовой науке, не только зарубежной, но и отечественной.

Развивал идею народного суверенитета. Для характеристики общества использовал понятие consociatio symbiotica — объединение, союз для взаимополезного сожительства. Носителем верховной власти (суверенитета) в обществе объявляется сам народ. Хотя правители и получают свою власть путем договора с народом, соглашение может быть расторгнуто, если властители станут злоупотреблять делегированными функциями. Прилагая свою теорию к реальной жизни, объяснял политико-правовое устройство Римско-Германской империи как господство императора, основой которого является договор о власти и подчинении, заключенный с представителями народа-суверена — курфюрстами (выборщиками императора).

Идеи Алтузия явились базой для становления теории федерализма.

Амбедкар Б. Р.

Бхимрао Рамджи Амбедкар (1891–1956) — видный индийский юрист, экономист, политический деятель и социальный реформатор, главный архитектор Конституции Индии.

Получил степени доктора наук в Колумбийском университете и Лондонской школе экономики.

Автор работ «Проблемы рути: истоки и пути решения», «Администрация и финансы Ост-Индской компании», «Эволюция провинциальных финансов в Британской Индии».

Являлся министром юстиции в первом правительстве независимой Индии и председателем комитета по подготовке Конституции в Конституционной Ассамблее. Выступал против специального статуса для штата Джамму и Кашмир. Был защитником интересов касты неприкасаемых.

В 1951 г. ушел в отставку после того, как Парламент отклонил его проект Кодекса индусов, предусматривающий равенство полов в вопросах замужества и наследования. В 1952 г. назначен членом верхней палаты Парламента. В 1956 г. перешел в буддизм и способствовал обращению в эту веру многих представителей касты неприкасаемых.

Аргентина

Федерализм в этой латиноамериканской стране прошел в своем становлении через гражданскую войну. Здесь были особенно остры противоречия между консерваторами-унитаристами и либералами-федералистами. Проблему обостряли претензии на власть и экономическое лидерство со стороны столичного города и главного порта страны — Буэнос-Айреса. В конце концов после падения кровавой диктатуры демагога-каудильо Х. М. Росаса в 1853 г. была принята Конституция, зафиксировавшая федеративный статус государства.

Делегаты конвента, в основном адвокаты и священники, обращались к опыту Конституции Испании 1812 г., Конституции Швейцарии 1832 г., Федеральных законов Чили 1826 г. и Конституции 1833 г., Конституции Франции 1793 г. и 1848 г., но решающее влияние на них оказала Конституция США 1787 г. Именно дух американского конституционализма витал над конституционным проектом, присланным Хуаном Батистой Альберди и вдохновившим делегатов⁴⁶. Тем не менее сам Альберди указывал на специфику ситуации в Аргентине, где в отличие от британских североамериканских колоний «Аргентинскую республику формировал единый народ, единственное и крупное консолидированное государство, унитарная колония… что не дает нам оснований считать Аргентинскую республику чем-либо иным, чем единое государство, хотя и федеративным и состоящим из многих провинций…»⁴⁷.

Характерно, что первоначально в Конституции содержались два положения, свидетельствовавшие о недоверии центральной власти к провинциям (они были отменены в 1860 г.): 1) требовалось внесение на одобрение национального парламента конституций провинций; 2) местные губернаторы могли быть подвергнуты процедуре федерального импичмента. Функционирование федерального правительства описывали 76 статей, 7 кратких статей касались организации провинциальных органов.

Разумеется, были среди участников конституционного конвента и противоречия. Они касались преимущественно двух вопросов: 1) численности представительства от Буэнос-Айреса и его внешнеторговых пошлинах; 2) свободы религиозных культов. Противоречия с Буэнос-Айресом первоначально преодолеть не удалось, и эта провинция отказалась участвовать в конституционном процессе. По религиозному вопросу был достигнут компромисс. Либералам удалось настоять на свободе вероисповедания, но одновременно было внесено требование, что президентом страны может быть только католик (это условие сохранилось до конституционной реформы 1994 г.).

Окончательный текст содержал Преамбулу и 107 статей, объединенных в две части: одна была посвящена правам жителей страны, вторая — организации правительства.

Центру принадлежал определенный круг полномочий, провинциям — все остаточные компетенции (ст. 121). Однако в реальной жизни полномочия центра намного шире, поскольку именно он ответственен за материальное право: идея о множестве провинциальных уголовных или гражданских кодексов казалась отцам-основателям аргентинского конституционализма нерациональной⁴⁸.

Был создан двухпалатный парламент, нижняя палата которого формировалась на основе пропорционального представительства (но не менее двух депутатов от провинции), норма представительства провинций в верхней палате была фиксированной — два депутата.

Учреждался пост президента с очень широкими полномочиями. «Принцип федерализма нашел свое выражение в праве провинций избирать губернатора и всех остальных должностных лиц, а также иметь собственные конституции. Однако положения этих конституций должны были укладываться в нормы общенациональной конституции. Для пресечения сепаратизма федеральному правительству вменялось в обязанность в случае необходимости осуществить “интервенцию” в дела провинций: вводить осадное положение, приостанавливать действие конституционных гарантий, посылать федеральные войска, устранять незаконно установленную власть»⁴⁹.

С большим трудом удалось решить проблему Буэнос-Айреса — наиболее развитой провинции, которая претендовала на сохранение своей торговой гегемонии как единственного международного порта. Согласно компромиссу 1862 г. Буэнос-Айрес был объявлен временной столицей, но его таможня переходила в общенациональное ведение. Для компенсации потерь местного купечества в течение 5 лет уровень доходов провинции должен был поддерживаться за счет государства.

Аргентина, наряду с Бразилией и Мексикой, намного опережала большинство других латиноамериканских стран в своем экономическом развитии. В этой стране благодаря беспрецедентной иммиграции численность населения повысилась с 1,7 млн (1869) до 7,9 млн человек(1914). Удельный вес родившихся за пределами государства и их детей составлял 58% — больше, чем в США! С конца XIX в. приезжие уже больше не стремились в сельскую местность, а оседали в крупных городах, прежде всего в Буэнос-Айресе. В столице их доля в 191 г. составляла , в провинциях Кордоба, Буэнос-Айрес, Энтре Риос, Мендеза, Ла Пампа — 51%, на территории остальной страны — 20%. Среди прибывших в 1857–1926 гг. 47% являлись итальянцами, 32% — испанцами⁵⁰.

На рубеже XIX—XX вв. Аргентина превратилась в ведущего мирового экспортера мяса и зерна. К 1914 г. эта страна, «чье население не достигало и 8 млн человек, имела 26 млн голов крупного рогатого скота (3-е место в мире после США и России), 67 млн овец (2-е после Австралии), занимала 1-е место по экспорту говядины и кукурузы, 4-е — по вывозу пшеницы (16% мирового экспорта) и т. д.». Причем главным торговым партнером и кредитором являлись не США, а Великобритания и другие западноевропейские страны. Оттуда же в население Аргентины вливались миллионы иммигрантов, неся «не только чистоту белой расы, но также передовые технические и гуманитарные знания, высокий уровень образования и культуры»⁵¹. С европейской почвы также были перенесены лучшие традиции рабочего движения, так что Аргентина раньше других стран оказалась втянутой в антиолигархические, демократические реформы.

Именно в Аргентине у власти в 1916–1930 гг. находился Иполито Иригойон и его Радикальный гражданский союз, вокруг которого «сплотились разные слои населения — от либерального крыла землевладельческой элиты до народных низов… Консерваторы, выражавшие интересы землевладельческо-буржуазной олигархии, были отстранены от власти не только в центре, но и в провинциях»⁵².

Однако с началом Великой депрессии режим радикалов потерял былую эффективность и привлекательность, что позволило консервативным силам произвести в 1930 г. военный переворот. Новый тур реформ начался лишь с приходом к власти Хуана Доминго Перона. Он был одним из лидеров военного переворота, произошедшего в 1943 г., и несомненным законным победителем в президентской предвыборной гонке в 1946 г. Он стал харизматичным лидером широкого националистического движения, которое под знаменами государственного патернализма объединило как рабочих, так и крупных предпринимателей. В 1947 г. была создана Перонистская (Хустисиалистская) партия, включавшая в себя профсоюзы, женские и молодежные организации. В марте 1949 г. была принята новая Конституция, провозгласившая важные социальные права и кардинально расширившая права президента (в том числе и на неограниченное переизбрание).

Режим генерала Перона стал ослабевать, когда на рубеже 1940–1950-х гг. ухудшились внешнеэкономические позиции страны. Многие группы предпринимателей, накопив благодаря государственному патернализму капиталы, стали тяготиться им. Не удовлетворяли авторитарные методы управления и либералов, так что Перон в 1955 г. пал жертвой заговора военных, бежав из страны. Конституция 1949 г. была отменена в 1957 г. Перон ненадолго вернулся к власти в 1973 г. в результате массовых забастовок и вынужденного решения военных о восстановлении конституционного правления. В сентябре 1973 г. на президентских выборах 78-летний Перон получил 62% голосов! После неожиданной смерти харизматичного лидера 1 июля 1974 г. в стране наступила дестабилизация. Демократический режим вступил в полосу кризиса. «За 1975 г. произошло 1100 забастовок с 28 млн участников — рекорд в истории Аргентины (каждый работник бастовал несколько раз в год)… Перонистское движение оказалось в состоянии глубокого кризиса и раскола: ведь все эти забастовки возглавлялись перонистскими профсоюзными деятелями против перонистского же правительства»⁵³. Возникший хаос ликвидировали военные в марте 1976 г., не встретив протестов со стороны общественности.

Карта Аргентины⁵⁴

К перонистской программе на выборах 1989 г. страну обещал вернуть Карлос Менем, но его 10-летнее правление, отмеченное неолибералистскими монетаристскими экспериментами, закончилось экономическим крахом. Тем не менее именно в эти годы была принята новая редакция Конституции (1994). Предусматривалась иная норма представительства для верхней палаты — три сенатора от провинции, сокращение президентского срока до 4 лет и возможность только однократного переизбрания, включение в Билль о правах новой главы, относящейся к политике, здравоохранению и экологии, ускорение законотворческого процесса. Была уточнена норма об исключительной юрисдикции центра над федеральными территориями, находящимися в границах провинций. Законодатель (секция 75 § 30) теперь допустил взимание налогов и осуществление полицейских полномочий со стороны провинций и муниципалитетов в подобных федеральных анклавах.

В то же время основной вектор развития все же связан с экспансией федеральной власти. С 1930-х гг. практикуется издание унифицированных законов провинциями, утвердилось превосходство федерального законодательства в вопросах совместного ведения (образование, экология и т. д.). Некоторые провинциальные легислатуры заключили соглашения о гармонизации с федеральными властями, к которым было предложено присоединиться другим провинциям. В то же время федеральная Конституция поощряет заключить межпровинциальные соглашения в целях их социально-экономического развития⁵⁵.

В Аргентине в апреле 2003 г. к власти пришел левоцентристский губернатор штата Санта Крус Нестор Киршнер. В 2007 г. на президентских выборах победные 44% голосов получила его харизматичная жена Кристина Фернандес де Киршнер. При этом муж до своей смерти в 2010 г. сохранил большое политическое влияние. Нынешний президент Маурисио Макри, победивший на выборах в декабре 2015 г. не без влияния Запада, увы, является малопривлекательным политиком с точки зрения интересов трудящихся.

Б

Бартон Э.

Эдмунд Бартон (1849–1920) — один из отцов-основателей Австралии, первый премьер-министр страны.

Родился в семье биржевого маклера в пригороде Сиднея. Окончил Университет Сиднея, в 1871 г. стал барристером. В 1879 г. был избран депутатом ассамблеи штата Новый Южный Уэльс, в 1882 г. стал его спикером. В 1887 г. при поддержке Г. Паркса назначен в Законодательный совет колонии. Активно поддерживал идею создания федерации.

В 1891 г. стал делегатом Национального конвента. Отстаивал идею о двухпалатном представительном органе и ликвидации практики подачи апелляций в Тайный Совет Великобритании. Возглавил в Новом Южном Уэльсе движение в поддержку федерации: с января 1893 по февраль 1897 г. провел почти 300 встреч с жителями. Некоторое время был генеральным прокурором в правительстве Нового Южного Уэльса.

В 1897 г. возглавил список делегатов Конституционного конвента от своей малой родины. Вместе с С. Гриффитом разрабатывал и агитировал за принятие проекта Конституции. В 1900 г. отправился в Лондон лоббировать дело федерации. 1 января 1901 г. был выдвинут на должность премьер-министра нового государства. В сентябре 1903 г. ушел в отставку, чтобы стать членом-основателем Высокого Суда. На судейской работе, как и в исполнительной власти, зарекомендовал себя как умеренный консерватор.

Бельгия

Путь этой страны к федерализму имеет длительную и сложную историю. Бельгия как независимое государство институционализировалась в ходе революции, которая началась в Брюсселе 25 августа 1830 г. по примеру Июльской революции во Франции. Эти события закончились отделением Бельгии от Голландии. Страна была провозглашена конституционной монархией, а на престоле воцарился Леопольд I из династии Саксен-Кобург-Гота. Голландский король пытался организовать интервенцию великих держав в Бельгию, но потерпел провал.

Бельгия благодаря выгодным торговым связям с Францией и Германией, размещению заказов на железнодорожный транспорт превратилась в «маленькую мастерскую Европы».

Однако со временем обострилась языковая проблема — между франкоязычной экономически развитой Валлонией и более отсталой Фландрией, близкой по культуре к Голландии. В конце XIX в. Бельгия стала двуязычной страной. Тексты законов, надписи на государственных зданиях стали даваться на обоих языках. Но это лишь на время решило этническую проблему.

В годы Первой и Второй мировых войн фламандская элита была склонна к сотрудничеству с Германией, выступала с позиций федерализма и даже была готова провозгласить полную независимость Фландрии, что, однако, не поддерживалось большинством фламандцев. Однако после 1945 г. в силу упадка валлонской горнодобывающей промышленности и социально-экономических успехов Фландрии, чьи порты были выгодно расположены с точки зрения вывоза и ввоза продукции и сырья, этнолингвистическая проблема обостряется. В 1966 г. впервые в истории страны во Фландрии величина национального дохода на душу населения оказалась выше, чем в Валлонии.

Карта Бельгии⁵⁶

На рубеже 1962–1963 гг. был принят Закон о фиксации лингвистических границ между франкоязычной и фламандской частями страны. Тем самым оба языка оказались полностью уравнены в правах, стали государственными на своих территориях. При этом имели место определенные издержки, когда не вполне адекватно была определена судьба двуязычных анклавов. Проблема иногда приобретала гротескные формы. В 1967 г. произошел раздел университета г. Лувена, когда его франкоязычная часть под давлением студентов-фламандцев была вынуждена переехать на территорию Валлонии.

1970 г. знаменателен пересмотром конституции Бельгии и закреплением в ней трех общин: фламандской, франкофонной и германоязычной и трех регионов: Валлонии, Фландрии и Брюсселя. Год спустя указанные общины получили широкие культурные права. Однако компетенция регионов в экономической сфере оказалась незначительной. Лидерство Фландрии, уже достигнутое в области экономики, не было закреплено в политической сфере.

При повторном пересмотре конституции Бельгии в 1980 г. Фландрия и Валлония получили статус автономии, в них были созданы региональные парламентские ассамблеи. Процесс автономизации затронул и Брюссель, где в 1989 г. были образованы региональная ассамблея и правительство.

Заключительный этап реформы пришелся на 1993 г., когда при подписании Сен-Мишельских соглашений Бельгия была провозглашена федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов, что нашло отражение в конституции 1994 г.

Конституция Бельгии объявляет данное государство федеративным со сложным набором составляющих его элементов: этнотерриториальных субъектов (фламандская, германская, французская этнические общины), трех территориально-экономических регионов (Фландрия, Валлония, Брюссель), четырех языковых сообществ (франкоязычного, голландскоязычного, германоязычного, двуязычного Брюсселя). Причина нагромождения столь трудно сочетаемых принципов построения федерации в том, что бельгийская конституция — это результат успешных (но узкопрагматических) переговоров между элитами территориальных, этнических и лингвистических общностей.

Ситуация в Бельгии не сводится исключительно к языковому противостоянию между Севером и Югом. В силу исторических причин между большинством фламандцев с одной стороны и большинством франкофонов — с другой существует поле идеологической напряженности. Господствующие идеологии у франкоязычных — социалистическая и либеральная, фламандцы же традиционно придерживаются христианских ценностей. И, несмотря на смягчающее влияние принципа плюрализма мнений, между бельгийским Севером и Югом наблюдается противостояние в области политики и идеологии.

Универсальное определение бельгийской модели федерации отсутствует. Существуют весьма разнообразные точки зрения по данному вопросу. Так, модель «консоциативной федерации» была предложена известным американским политологом А. Лейпхартом⁵⁷. Другой специалист в области федеративных отношений Ф. Делмартино для определения бельгийской модели федерализма предлагает термин «двухуровневая федерация»⁵⁸.

Бельгию отличает асимметрия, под которой понимается отсутствие единообразия в правилах, определяющих организацию и компетенцию федеративных единиц одного типа (региональный тип или тип сообществ). В литературе нередко асимметрия рассматривается как некая аномалия, но в случае с Бельгией это стало способом сохранения единого государства.

Федерализм в Бельгии, вся история которой отмечена вехами межэтнических конфликтов, безусловно, результат политического компромисса. Все причины, лежащие в основе принятых решений об изменении формы государственного устройства, не могли не отразиться и на основных характеристиках бельгийского федерализма.

В последние годы все чаще обсуждаются перспективы трансформации Бельгии в конфедерацию. По мнению отдельных зарубежных и отечественных исследователей, бельгийский федерализм имеет некоторые черты конфедерации. Например, полномочия сообществ и регионов в области ведения самостоятельной внешней политики являются тому отличным подтверждением.

Действительно, уже после реформы 1993 г. субъекты бельгийской федерации обладают правом заключать международные договоры по вопросам, входящим в их компетенцию, а с 2001 г. им переданы полномочия в сфере сельского хозяйства, внешней торговли, сотрудничества с развивающимися странами, организации деятельности коммун и провинций, расширены налоговые полномочия. Тенденция к расширению полномочий сообществ и регионов продолжает сохраняться.

Вместе с тем наличия у субъектов федерации даже самых широких полномочий недостаточно для того, чтобы стать составной частью конфедерации. Валлония и Фландрия прежде должны стать независимыми государствами, а потом объединиться в конфедерацию.

Центробежный характер процесса федерализации в Бельгии накладывает отпечаток и на систему разграничения компетенций между федерацией, сообществами и регионами. Ее специфика в том, что субъекты федерации наделены фиксированными полномочиями, а федерация имеет остаточную компетенцию. При центробежном федерализме постепенно происходит адаптация бывших «унитарных» государственных институтов к новой форме государственного устройства.

Бисмарк О.

Отто фон Бисмарк (1815–1898) — первый канцлер Германской империи, осуществивший объединение Германии.

Отто фон Бисмарк родился в 1815 г. в мелкопоместной дворянской семье в Бранденбургской провинции. Учился в Геттингенском университете и Берлинском Новом столичном университете. После смерти матери лично управлял своими померанскими поместьями. Как помещик Отто показал немалую практичность, отказавшись от привычек бурной молодости.

В 1847 г. начинается политическая карьера Бисмарка, когда он становится депутатом Соединенного ландтага Прусского королевства.

В 1850-е гг. Бисмарк демонстрирует себя как ярый противник австрийского доминирования в Германии и получает назначение послом в Россию. Здесь он изучил русский язык и приобрел дипломатический опыт, считая своим учителем российского вице-канцлера Горчакова. Однако после смерти короля и восшествия на престол нового монарха Вильгельма I Бисмарка переводят послом в Париж.

Конституционный кризис, который возник у монархии с ландтагом, дал стратегический шанс дипломату: в сентябре 1862 г. он был назначен министром-председателем Пруссии. На этом посту Бисмарк проявил железный характер, убеждая колеблющегося короля противодействовать Австрии в ее желании возглавить объединение Германии. Шагами на пути к объединению Германии стали война с Австрией в 1866 г. и Францией в 1870–1871 гг. 18 января 1871 г. провозглашается создание Германской империи. Бисмарк становится ее канцлером, получает титул князя.

В своем новом качестве он проявляет себя как харизматичный авторитарный политик, который пытается навязать свою волю Рейхстагу.

Режим канцлера О. Бисмарка, правившего до 1890 г., а затем из-за трений с молодым кайзером Вильгельмом II ушедшего в отставку, стабилизировал ситуацию личным авторитетом или угрозами репрессий. Характерно, что Бисмарком восхищались далеко не все немцы, остальные же просто боялись. К 80-летнему юбилею в апреле 1895 г. Бисмарка сделали почетным гражданином более 450 городов. Однако этот юбилей проигнорировали городское управление Берлина и Рейхстаг. Почтовое отделение населенного пункта, где проживал Бисмарк, было вынуждено нанять дополнительно 23 служащих, чтобы обработать почти 10 тыс. телеграмм и 450 тыс. писем, которые пришли между 25 марта и 2 апреля. Особенное восхищение бывший канцлер вызывал у протестантского среднего класса — офицеров, ремесленников, учителей, студентов, школьников — и не только из Пруссии. Много корреспонденции пришло из Южной Германии⁵⁹.

Бразилия

К федерализму Бразилия, обретшая независимость в 1822 г. в рамках империи, двигалась постепенно. Провинции исподволь расширяли свои полномочия, используя политическую конъюнктуру. В связи с отречением императора Педру I в 1831 г. установился режим регентства при его малолетнем сыне и начался постепенный процесс автономизации.

«Ассамблеи провинций получили право устанавливать уровень расходов провинций и муниципалитетов, а также взимать налоги, необходимые для покрытия подобных трат (с условием, что такие сборы не отразятся на налогах, предназначенных для центрального правительства). Эта обтекаемая формулировка позволила провинциям обзавестись собственными источниками доходов ценой ослабления центральной власти. Одним из наиболее важных полномочий, данных Ассамблеям провинций, стала возможность назначать и смещать государственных служащих»⁶⁰. Бразилия в 1830-е гг. столкнулась с достаточно мощными социальными выступлениями в отдельных провинциях: в Пернамбуку (1832–1835), Пара (1835–1840), Мараньяне (1838–1841), Баие (1837–1838), Рио-Гранди-ду-Сул (1835–1840). Судя по всему, центральные власти во время регентства просто начинали утрачивать контроль над ситуацией. Своими неудачными назначениями губернаторов и уступками при распределении налогов они разожгли соперничество среди местных региональных элит. Не удивительно, что вслед за вступлением в свои права молодого императора последовал консервативный поворот и принятие в 1841 г. новой конституции. Полномочия законодательных органов провинций были урезаны, сформировалась централизованная судебная система и централизованные полицейские силы.

Объективно хозяйственные и социальные интересы провинций в такой огромной стране, как Бразилия, занимавшей почти половину Южной Америки, не могли не различаться. В то время как на северо-востоке господствовали сахарные плантации и там рабство начало изживать себя раньше, в центре спрос на него был выше, и здесь рабовладение изживало себя значительно медленнее. Одновременно на крайнем юге — в Рио-Гранди-ду-Сул было развито скотоводство (преимущественно для внутренних нужд) и осуществлялась колонизация пустующих земель силами иммигрантов из Европы.

С 1870-х гг. в стране стали распространяться республиканские, федералистские настроения, и всё это закончилось переворотом военных 15 ноября 1889 г. Монархия пала. «Первая республиканская конституция, одобренная в феврале 1891 г., была вдохновлена примером Конституции США и провозглашала федеративную либеральную республику. Штаты — так отныне назывались прежние провинции — негласно получали такие полномочия, как право привлекать внешние инвестиции и организовывать собственные вооруженные силы. Эти полномочия играли на руку крупным штатам и особенно Сан-Паулу… Открыто заявлялось важное для штатов-экспортеров (т. е. и для Сан-Паулу) право вводить налоги на вывоз своей продукции. Так штаты-экспортеры получали важный источник доходов для обеспечения своей автономии. Штаты также получали право самим организовывать правосудие на собственном уровне»⁶¹.

Конституция содержала положение об отделении церкви от государства, вводилось всеобщее избирательное право для мужчин (за исключением неграмотных, нищих, членов духовных орденов), прямые выборы законодательной власти и первых лиц исполнительной власти.

Примечательно, что подробно регулировались взаимоотношения центра и штатов. Упоминалось о возможности перекройки границ штатов, но только с согласия их законодательных учреждений, выраженного на двух годичных сессиях. Говорилось о возможности оказания денежной помощи штату «в случаях общественного бедствия». Определялись случаи вмешательства центра в дела штата, в том числе для отражения иноземного вторжения или предупреждения нападения одного штата на другой, поддержания федеративно-республиканской формы правления, восстановления порядка и спокойствия в штатах, обеспечения исполнения федеральных законов.

Карта Бразилии⁶²

К исключительной компетенции федерального центра согласно ст. 7 относились: 1) пошлины на ввоз иностранных товаров; 2) учреждение банков и таможен; 3) введение федеральных почтово-телеграфных тарифов. Статья 9 регламентировала исключительные права штатов, включая: 1) налоги на вывоз товаров, произрастающих или обработанных на их собственной территории; 2) налог на недвижимость; 3) налоги при переходе собственности из рук в руки и на промышленность и ремесла.

Примечательно, что центру и штатам позволялось искать и иные источники доходов (ст. 12). Не урегулированными в полной мере оставались и железнодорожные коммуникации, поскольку в соответствии со ст. 13 «право союза и штатов издавать законы о железных дорогах и о судоустройстве будет регулировано федеральным законом»⁶³.

Конституция более подробно определяла основные параметры жизни штатов. В частности, она указывала, что «штатам принадлежат незанятые рудники и земли, лежащие на их территории, необходимой для обороны границ, под военные укрепления и сооружения и под федеральные железные дороги». Она в ст. 65 допускала, что штаты могут «заключить между собой договоры и конвенции, не имеющие политического характера». Констатировались (хотя и не вполне четко) остаточные полномочия для них, т. е. возможность «пользоваться всяким полномочием или правом, кои не отнимаются у них на основании ясно выраженного или подразумеваемого положения, заключающегося в самом тексте конституции»⁶⁴.

До начала Великой депрессии 1930-х гг. Бразилия находилась под полным контролем провинциальных олигархических кланов. В этом плане ей меньше повезло, чем Аргентине и Мексике. Иммиграция в эту страну усиливается только после отмены рабства в 1889 г. (в 1888–1939 гг. прибыло более 4 млн человек, 34% из них составили итальянцы, 29% — португальцы, 14% — испанцы). Но на жизнь общества она оказывала неизмеримо меньшее влияние, чем в соседней Аргентине при доле родившихся за рубежом только в 6,2% (1900)⁶⁵.

В отличие от Аргентины и Мексики, в стране в первые десятилетия XX в. отсутствовали влиятельные социальные силы, которые решились бы осуществить реформы. Либеральная оппозиция не шла на противостояние с режимом, крестьянское и рабочее движение не было достаточно организованным. В 1920-е гг. только демократически настроенные младшие офицеры (тенентисты) встали на путь открытой борьбы с правительством. Успеха они не добились, но заработали огромный моральный авторитет.

Великая депрессия изменила расстановку сил. Государство уже не имело материальной возможности искусственно поддерживать цены на кофе для кофейной олигархии. В ходе всеобщих выборов активно выступила оппозиция, которая была разочарована своим поражением 1 марта 1930 г. Третьего октября в штатах Минас-Жераис и Рио-Гранди-ду-Сул началась революция, главной силой которой были тенентисты, волнения возникли в штатах северо-востока. В этой ситуации верхушка военных сместила президента и образовала временное правительство, которое также не удержалось у власти. Прибывший с юга бывший губернатор штата Рио-Гранди-ду-Сул, лидер оппозиции Жетулио Варгас сформировал 3 ноября правительство. «Олигархический тип власти, основанный на силе штатов, терял свою базу и опору. Олигархии не исчезли, как не прекратила своего существования клиентская модель отношений, но импульс теперь исходил из центра к периферии, а не из периферии к центру»⁶⁶. «К власти пришел блок националистически настроенной буржуазии и мелкобуржуазных слоев. В нем участвовали также оппозиционные “кофейной” олигархии помещичьи группировки»⁶⁷. Варгас сразу же назначил в провинции в качестве губернаторов своих сторонников-тенентистов, выступивших за централизацию государства. В 1934 г. была принята новая Конституция.

Она впервые в истории страны была разработана демократическим путем — представителями народа и политических партий. В ней была предоставлена полная независимость Верховному Суду и нижестоящим судам, женщины получили избирательные права, введена система пропорционального представительства на выборах в нижнюю палату парламента с предоставлением представительства профсоюзам. Был создан специальный суд для осуществления контроля за выборами. По аналогии с Веймарской республикой признаны социальные права, включая минимальную оплату труда и 8-часовой рабочий день, образован суд по трудовым спорам.

Уже в 1938 г. в радиообращении к нации Варгас объявил о введении чрезвычайного положения под предлогом подавления плана переворота со стороны коммунистов. Как и Конституция 1935 г. польского диктатора маршала Пилсудского, она была призвана укрепить власть президента. Политические партии были распущены. Вводился институт назначаемых «интервенторов» (губернаторов провинций). Мэры в муниципалитетах, в свою очередь, назначались «интервенторами».

После вынужденной отставки Варгаса в 1945 г. была разработана новая, пятая по счету Конституция (1946). Конституционный конгресс предусмотрел максимально широкий объем политических прав — даже деятельность компартии была признана законной. Были расширены права штатов, которым впервые позволили иметь собственные флаги и гимны.

С приходом к власти военных в 1964 г. узким кругом юристов был написан очередной конституционный текст (1967), чтобы еще в 1969 г. еще более усилить авторитарные тенденции (в частности, провозглашалась возможность вводить чрезвычайное положение и ограничивать права граждан, вводилась смертная казнь и лишение гражданства). В соответствии с законом 1968 г. предусматривалось, что 88% личного и корпоративного подоходного налога и налога на добавленную стоимость на определенные промышленные изделия предназначалось для центрального правительства, по 5% — для штатов и муниципалитетов. Фактически вводилась модель «кооперативного федерализма». Центральное правительство направляло средства штатам для вложений в транспорт, телекоммуникации, энергетику, стремясь к выравниванию их уровня развития (прежде всего целью были более отсталые Север и Северо-Восток)⁶⁸.

Восстановление демократии в 1985 г. сопровождалось конституционным правотворчеством. В течение двух лет создавался документ, который был введен в действие 5 октября 1988 г.

В тексте Конституции 1988 г., «попавшем под огонь критики с самого момента его вступления в действие в связи с тем, что в нем затрагивались вопросы, формально не относившиеся к конституционной сфере, отразились интересы различных социальных слоев. В стране, где законы не имеют большого значения, различные социальные группы попытались внести в текст конституции максимальное количество правил и установлений, чтобы таким образом добиться гарантии их исполнения в будущем»⁶⁹.

Конституция 1988 г. является одной из наиболее пространных и детализированных в мире. Таким образом, уже это обстоятельство оставляет мало законотворческого простора для штатов. Другое обстоятельство: Конституция дистанцировалась от американской модели и приблизилась к германской, выдвинув концепцию кооперативного федерализма. Она обозначила зону совместного ведения для центра и штатов. Она же обеспечила налоговую юрисдикцию для центра, штатов и муниципалитетов⁷⁰. Нельзя не согласиться также с мнением, что в Бразилии с начала 1990-х гг. появляются элементы конкурирующего федерализма, поскольку штаты и муниципалитеты конкурируют друг с другом за инвестиции из-за рубежа и из соседних штатов⁷¹.

Победивший на выборах 2002 г. известный профсоюзный деятель левой ориентации Луис Инасиас Лула да Силва пользовался огромной поддержкой масс и несмотря на коррупционные скандалы, в которых обвинялись члены его кабинета, добился переизбрания в 2006 г. Лишенный возможности баллотироваться на третий срок, он в 2010 г. выдвинул в качестве своей преемницы Дилму Русефф.

В

Великобритания

В последнее время в этой стране происходят процессы, которые с осторожностью можно назвать регионализацией унитарного государства с перспективой федерализации или сепаратизации.

«Из реформ, начатых в конце 1990-х гг., деволюция (передача более широкого круга полномочий) в Шотландии и Уэльсе оказалась наиболее быстрой и успешной»⁷². После проведения референдумов (в Шотландии 11 сентября 1997 г., в Уэльсе — 18 сентября 1997 г.), в ходе которых жители высказались за учреждение там собственных представительных органов, были изданы акты, расширяющие права этих территорий. «…В отличие от Уэльса в Шотландии создается не только законодательный, но и исполнительный орган власти, кроме того, законодательный орган власти Шотландии наделяется полномочиями в налоговой сфере (ч. 4 Акта), которыми не обладает Национальная ассамблея Уэльса. Наконец, парламент Шотландии принимает первичное законодательство (акты парламента Шотландии), а Национальная ассамблея Уэльса — вторичные. Таким образом, объем автономии, которой наделяется Шотландия, значительно шире той, которая предоставляется Уэльсу. Можно сказать, что по своему статусу Шотландия приближается к субъекту федерации: она имеет собственную законодательную компетенцию, наиболее широкую из всех трех регионов и включающую налоговые полномочия, собственные правовую и судебную системы»⁷³.

Более сложным оказался путь к автономизации Северной Ирландии, ввиду давно существующей вражды протестантской и католической общин и развернувшейся там гражданской войны. Тем не менее, используя посредничество США и делая конструктивные уступки по уравниванию статуса двух общин, власти Великобритании смогли (хотя и не сразу) восстановить и расширить автономию этого региона.

Одновременно обозначила себя проблема собственно Англии как стержнеобразующего компонента Британского государства. «Произошедшие перемены нарушили унитарность Великобритании. Стали говорить о “Соединенном королевстве Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии”, а не о “Великобритании и Северной Ирландии”, как до сих пор»⁷⁴.

Время от времени возникают разговоры о желательности создания отдельного парламента для Англии, но их заменяют идеей о регионализации этой части страны. Справедливо ли это? Думается, что нет. Регионализация будет вести к размыванию английской компоненты в британском сложносоставном государстве. Сами преобразования не могли не вызвать недовольства и опасений у консерваторов и части лейбористов по поводу распада Соединенного Королевства. «В ответ на подобные обвинения реформаторы утверждали, что передача определенных полномочий регионам не ослабила статус центральной власти, так как британский Парламент сохраняет конституционное право на роспуск учреждаемых органов»⁷⁵.

Карта Великобритании⁷⁶

Однако за годы регионализации национальные партии в Шотландии и Уэльсе укрепили свои позиции. Большой головной болью для властей Великобритании стал референдум в Шотландии осенью 2014 г. по поводу ее возможного выхода из состава страны, чуть было не завершившийся успехом националистов. С высокой степенью определенности следует предположить, что на этом центробежные тенденции не прекратятся.

Венесуэла

Из современных федераций эта страна является наиболее длительно существующей после США. Именно здесь, в г. Каракасе, 19 апреля 1810 г. началось восстание против испанского колониального господства в Латинской Америке. В 1811 г. была провозглашена Конституция, в которой фиксировалась федеративная форма государственного устройства. Однако ни Первая республика (1811–1812), ни Вторая республика (1813–1814) не сумели стабилизировать ситуацию. Военные победы С. Боливара, обещавшего участникам борьбы землю и отменившего рабство, дали возможность в 1819 г. вновь провозгласить независимость Венесуэлы. Территория страны была полностью освобождена от испанцев в 1821 г.

Карта Венесуэлы⁷⁷

С. Боливар, будучи сторонником максимальной федерализации Латинской Америки, в 1821 г. инициировал объединение Новой Гранады (современная Колумбия) и Венесуэлы. В 1821 г. была принята Конституция нового государства — Великая Колумбия, к которому в конце 1821 г. присоединилась Панама, а 29 мая 1822 г. — Кито (современный Эквадор).

Однако общество с его острейшими социально-классовыми и социокультурными противоречиями не было объективно готово к созданию неадекватно крупного государства. Диктаторские методы С. Боливара вызывали неприятие. В январе 1830 г. генерал Х. А. Паэс создал временное правительство, а 6 мая 1830 г. Венесуэла официально отделилась от Великой Колумбии.

Конституция 1830 г. отражала интересы креольской олигархии: избирательные права имели не более 5% населения. В последующие десятилетия происходила борьба группировок консерваторов и либералов. Кульминацией ее стала Федеральная война 1859–1863 гг., в которой первые ассоциировались с централистами, а вторые — с федералистами. Но фактически это было массовое крестьянское движение, носившее отчасти расовый оттенок с ненавистью «цветных» низов к креольской элите⁷⁸.

«Федеральная война подвела черту под начальным этапом независимого развития Венесуэлы. Она открыла дорогу к власти новому поколению либеральных политиков, отражавших интересы формировавшейся национальной буржуазии, мелких и средних плантаторов, интеллигенции»⁷⁹.

Конституция 1864 г. провозгласила Соединенные Штаты Венесуэлы. В последующих конституциях официальная форма государственного устройства больше не менялась, но в дальнейшем безусловно преобладали централизаторские тенденции. В 1864 г. предусматривалось, что центральное правительство будет заниматься законотворчеством в сфере гражданского и уголовного права. В 1881 г. к этому была добавлена фраза о гражданском и уголовном процессе. В XX в. при следующих авторитарных режимах продолжалась централизация — в частности, в военной, административной, налоговой сферах и законодательстве. Территориальная автономия практически исчезла. Децентрализация началась в 1989 г. вместе с демократизацией. Впервые с XIX столетия перешли к прямым выборам губернаторов и региональная политическая жизнь стала играть важную роль в судьбах страны⁸⁰.

Конечно, с приходом Уго Чавеса к власти в 1998 г. в связи с законным избранием его президентом централизаторский импульс возобновился. И это было неизбежно, поскольку новый режим был призван решать беспрецедентные по своим масштабам социальные задачи⁸¹.

Г

Гамильтон А.

Александр Гамильтон (ок. 1756–1795) — один из отцов-основателей США, лидер партии федералистов, захвативших власть после первых президентских выборов.

Родился в небогатой семье на одном из островов Вест-Индии, обучался в Колумбийском колледже. Очень удачно женился на представительнице олигархического рода Нью-Йорка и тем самым вошел в элиту среднеатлантических штатов.

В начале Войны за независимость создал и возглавил отряд ополчения. В 1777 г. стал адъютантом и личным секретарем главнокомандующего Джорджа Вашингтона. Был активным участником конституционного конвента 1787 г., сторонником сильного центрального правительства. Является автором большинства статей сборника «Федералист». В 1789–1795 гг. был министром финансов, до конца своей жизни оставался одним из наиболее влиятельных лидеров партии федералистов.

Ганди М.

Махатма Ганди (1869–1948) — один из руководителей и идеологов движения за независимость Индии.

В 1891 г., получив в Лондоне юридическое образование, вернулся в Индию. Так как первоначально профессиональная юридическая практика не оправдала надежд, он отправляется работать в Южную Африку, где впервые применяет в качестве средства борьбы за права индийцев ненасильственное сопротивление.

Лишь в 1915 г. он возвращается в Индию и активно включается в борьбу за ее независимость. Именно тогда Ганди не только сближается с партией Индийский национальный конгресс, но и становится ее идейным вдохновителем. В качестве средства борьбы за независимость Ганди использовал уже апробированный способ ненасильственного сопротивления: в частности, по его инициативе индийцы прибегали к бойкоту британских товаров и учреждений, а также демонстративно нарушали ряд законов.

В 1921 г. возглавил Индийский национальный конгресс, который покинул в 1934 г. в силу расхождения взглядов на национально-освободительное движение с позицией других руководителей партии.

Ганди пользовался огромным влиянием как среди индусов, так и среди мусульман Индии и всеми способами старался примирить эти враждующие стороны. Так, в январе 1948 г. в отчаянной попытке остановить межнациональные распри он прибегает к голодовке, и это нашло отклик у лидеров религиозных групп, которые согласились пойти на компромисс.

Крайне отрицательно он отнесся к делению единой Индии на светскую Индию и мусульманский Пакистан.

Германия

Главной особенностью германского федерализма является то, что он сформировался как инструмент объединения страны. В иной форме, чем федеративное государство, Германия осуществить объединение просто не смогла бы.

Шанс на преодоление сепаратизма у Германии возник только в XIX в., после завершения наполеоновских войн. Именно тогда возник Германский Союз как рыхлое объединение 39 — государств (включая Австрию). Это была некая конфедеративная структура, «не имевшая общего правительства, законодательной системы, собственных вооруженных сил. Единственный ее орган — Союзное собрание (Бундестаг), состоявшее из представителей всех германских государств, реальной власти не имело. Каждое государство Союза обладало суверенитетом, имело свое правительство, армию, денежную систему, таможенные тарифы»⁸². Разумеется, данное объединение было шагом вперед по сравнению с предшествующим феодальным конгломератом — Священной Римской империей германской нации.

Революция 1848–1849 гг. в Германии, в отличие от аналогичных событий во Франции, где революционная энергия сосредоточилась в столице, протекала деконцентрированно и заняла значительный период времени. Она «в крупных городах… Берлине, Вене, Праге, Мюнхене и Дрездене — была в первую очередь направлена против автократической и репрессивной системы Меттерниха. Революционеры требовали свободы печати и собраний, народной милиции и представительного правления»⁸³. В какой-то момент показалось, что центр политической жизни переместился во Франкфурт-на-Майне, где 31 марта 1848 г. собрался Предпарламент, объединивший представителей ландтагов германских государств. Вскоре его заменил выборный общегерманский Парламент. Либералам (примерно 270 депутатов), которые выступали за объединение германских земель вокруг Пруссии и без участия Австрии, противостояли республиканцы — сторонники федеративного устройства (150 депутатов) и монархисты вместе с противниками единства (50 парламентариев)⁸⁴. Однако ни сама Пруссия, ни германская общественность в целом не были готовы к объединению, равно как и отдельные германские государства. Негативно идею единой Германии восприняли и могущественные соседи (Россия и Австрия) по внешнеполитическим причинам — из-за неодобрительного отношения Франкфуртского собрания к разделу Польши и его антидатской позиции по вопросу Шлезвиг-Гольштейна. Тем не менее парламентарии успели принять Конституцию Германской империи (март 1849 г.), в которой за германскими государствами была сохранена автономия при ограничении их внешнеполитической, военной, налоговой самостоятельности. Титул императора получал один из германских монархов. Однако прусский король, видимо под давлением Австрии и России, отказался от предложенного титула. Конституция вызвала неприятие со стороны ведущих германских государств — Баварии, Ганновера, Саксонии.

Революция 1848–1849 гг. показала, что чисто политическими средствами Германию объединить не удается. Для реализации германского единства решающим оказался экономический фактор, который создал для этого необходимую социальную базу в лице буржуазии, прежде всего промышленной. Интенсивное железнодорожное строительство силами государства или под его контролем с последующей национализацией железнодорожных путей⁸⁵ создало развитую систему коммуникаций и, упростив доставку каменного угля и железной руды, способствовало процветанию тяжелой промышленности. Новая промышленная элита была заинтересована в объединении Германии. Однако на пути объединения стояла Австрия, канцлер которой Шварценберг мечтал о Рейхе с населением 70 млн человек. Шварценберг умер в 1852 г., но его идеи о том, что Пруссия является врагом Австрийской монархии, продолжали жить в среде австрийской элиты. Это же понимали и в Пруссии. Бисмарк писал в меморандуме в 1856 г.: «Говоря о политике Вены, следует сказать, что Германия слишком мала для обоих государств (Австро-Венгрии и Пруссии). До тех пор, пока не будет заключено честного соглашения о сферах влияния для каждого из них, и оно не будет выполняться, оба из нас будут обрабатывать одно и то же спорное поле, и Австрия остается единственным государством, которому мы можем в конечном счете проиграть или от которого мы в конечном счете получить прибыль»⁸⁶.

Возможности для реализации превосходства над Австрией давали и две успешные войны Пруссии — вначале против Дании, затем против Австрии. В соответствии со ст. 4 Пражского договора от 23 августа 1866 г. австрийское правительство признало роспуск Германского Союза и возможность нового устройства Германии без участия Австрии.

Образованный в 1867 г. Северо-Германский Союз стал прообразом будущей Германской империи. В него вошли 16 северогерманских государств, включая 3 вольных города. С южногерманскими государствами (Бавария, Баден, Вюртемберг, Гессен-Дармштадт) было заключено военное соглашение ввиду экспансионистских настроений французского императора Наполеона III.

«Конституция Северо-Германского Союза провозглашала своеобразное федеративное государство — союз монархов. Отдельные государства отказывались от ряда своих полномочий в пользу Союза. Соответственно союзное право объявлялось приоритетным над правом отдельных государств. Союз получал законодательные полномочия в военной области, в определении торговой и таможенной политики, стандартов мер и весов, регулировал деятельность транспорта, почты, телеграфа, чеканил монеты. Субъекты федерации наделялись правом административного управления землями, контроля над исполнением законов, регулирования отношений с церковью и школой»⁸⁷.

Объединение Германии (1866–1871)⁸⁸

Франко-прусская война 1870–1871 гг. сплотила германское общественное мнение и оказалась на руку главному архитектору германской федерации прусскому канцлеру О. Бисмарку. В октябре 1870 г. в Союз вошли Гессен и Баден, в ноябре — Бавария и Вюртемберг. В Баварии «оппозиция союзу с Пруссией шла из клерикальной партии… Оппозиция в Вюртемберге была демократической. Пруссия казалась им страной милитаристской, бюрократической, чиновничьей и дворянской… Обоим государствам удалось выторговать для себя некоторые уступки... Так, Бавария получила место председателя в комитете по международным делам, собственную почту и телеграф, военное управление»⁸⁹.

18 января 1871 г. была официально провозглашена Германская империя. Конституция нового государства от 16 апреля 1871 г. фиксировала состав территории, перечисляла имперские полномочия, которые были схожи с полномочиями упраздненного Северо-Германского Союза. В частности, среди предметов ведения имперской власти указывались:

«1) Определения, касающиеся свободы переселения, права гражданства, паспортов, полиции, иностранцев…

2) Законодательство таможенное и торговое и установление налогов, необходимых для нужд империи;

3) Определение системы мер, весов и монет, а также основные положения о выпуске бумажных денег…

4) Общие определения о банках;

5) Патенты на изобретения;

6) Охрана авторской собственности;

7) Организация общей защиты германской торговли за границей, германского мореплавания…

8) Железные дороги… и пути сообщения…

10) Почта и телеграф;

13) Общее законодательство в гражданском праве, уголовное право и судопроизводство;

14) Армия и военный флот в империи;

16) Определения о прессе и о праве общения (союзов)»⁹⁰.

Вошедшим в состав империи государствам был запрещен выход из нее. Допускалось военное вмешательство центра в случае неисполнения государством-членом своих обязанностей.

В системе органов власти нового государственного образования широкими полномочиями обладал император, который контролировал внешнюю политику и вооруженные силы, назначал главу правительства — канцлера и других высших имперских чиновников, регулировал работу парламента, публиковал законы и интерпретировал Конституцию. Одновременно «основанием, началом и концом всей исполнительной власти был канцлер»⁹¹. Он руководил имперскими ведомствами, возглавляемыми статс-секретарями. «Канцлер был единственным связующим звеном между императором, прусским государственным министерством, бундесратом и рейхстагом. Это делало его позицию в определенной степени уязвимой, но в то же время открывало перед ним весьма широкие возможности»⁹².

Беспрецедентную роль в делах империи играл Союзный Совет-Бундесрат. «Своей организацией и компетенцией он напоминает частью конференцию дипломатов, частью верхнюю палату обыкновенного законодательного собрания, частью судебное учреждение и частью даже кабинет или совет министров конституционной страны»⁹³. Открытие и закрытие сессий Союзного Совета определяется императором. Он обязательно осуществляет свою работу в периоды времени, когда созывается общегерманский орган народного представительства — Рейхстаг. «Члены Союзного Совета являются делегатами отдельных государств и назначаются правительствами этих государств, причем в более важные периоды сессий такими делегатами бывают обыкновенно министры этих государств, а в остальное время — высшие чиновники, заменяющие министров. Члены Союзного Совета, живя в Берлине, пользуются правом экстерриториальности и вообще многими такими привилегиями, которыми пользуются иностранные посланники, каковых они действительно напоминают в некоторых отношениях»⁹⁴.

Члены Союзного Совета обладали императивным мандатом, т. е. они обязаны действовать в соответствии с инструкциями своих правительств, и вовсе не обязательно, что каждое государство представлено не одним, а несколькими делегатами — по числу имеющихся у государства голосов. «Обыкновенно большие государства посылают одного или двух делегатов, мелкие же государства часто поручают свои голоса представителю какого-либо другого государства, давая ему для этого формальные полномочия и снабжая его своими инструкциями. Бывает также, что несколько мелких государств, в видах экономии, посылают все вместе одного делегата, давая ему, конечно, неодинаковые инструкции»⁹⁵.

Пруссия — иницииатор и основоположник федеративного имперского союза, располагала в Союзном Совете (Бундесрате) наибольшим пакетом голосов (17) — при том, что другие государства имели более скромное представительство (Бавария — 6, Саксония — 4, Вюртемберг — 4, Баден — 3, Гессен — 3, Мекленбург-Шверин — 2, Брауншвейг — 2, остальные члены Союза получили по 1 голосу). Союзный Совет, состоявший из представителей германских государств, которые должны были голосовать солидарно в своих делегациях, выносил решения: «1) о предложениях, вносимых в Рейхстаг и о принятых последним решениях; 2) об административных предписаниях и инструкциях, необходимых для проведения имперских законов, поскольку они не определены прямо каким-либо имперским законом; 3) о недостатках, которые выступают при исполнении имперских законов…»⁹⁶.

Консервативно настроенный Союзный Совет был противовесом Рейхстагу, избираемому на 3 года всеобщим мужским голосованием. Будучи наиболее демократичным органом, Рейхстаг имел право «предлагать законы в пределах имперской компетенции и направленные к нему петиции передавать Союзному Совету и имперскому канцлеру»⁹⁷.

В империи с авторитарным режимом при сильном императоре и послушном ему канцлере, влиятельной военщине и бюрократии сохранялись некоторые элементы демократии: «…правительство рутинно защищало свободу слова в период выборов и эффективно контролировало постоянную систему регистрации избирателей и подсчет голосов. Мошенничество и запугивания были почти всегда делом местных элит и эффективно пресекались Рейхстагом, стремившимся объявить недействительными результаты незаконно выигранной борьбы»⁹⁸. Значимым фактором демократизации стала социал-демократическая партия, одержавшая политическую победу вопреки репрессиям. «Социал-демократия была в вильгельмовской Германии не просто политической партией. После того как общественные организации буржуазного общества начали в 1870-е годы изгонять из своих рядов рабочих, особенно тех, которые придерживались социал-демократической ориентации, она превратилась в организацию взаимопомощи. Вокруг партии сплотились рабочее спортивное движение, рабочее хоровое движение, свободный Народный театр, социалистическое женское движение, рабочее молодежное движение»⁹⁹.

Германии без Бисмарка, который умер в 1898 г., помог консолидироваться экономический фактор. Экономическое процветание, сошедшее на страну, способствовало окончательному встраиванию социал-демократии в политическую систему. Вместе с тем в массовое сознание проникла идеология экспансионизма, которая вовлекла Германию в Первую мировую войну. Трагическая ошибка для Германии и Европы закончилась поражением немцев, а Ноябрьская революция 1918 г. привела к падению монархии и установлению республиканского строя. Однако старое название Германская империя сохранилось.

После территориальных преобразований в составе государства осталось 17 субъектов-земель, причем значительные диспропорции между землями сохранились. Пруссия продолжала быть ядром федерации: в ней проживало 3/5 населения страны, в Баварии и Саксонии в совокупности — 1/5 населения, на остальные 14 земель приходилось 1/5 жителей¹⁰⁰. Проблемой Германии оставалась не только разноформатность земель, но и наличие многочисленных анклавов, являвшихся наследием средневековья и создававших территориальную чересполосицу (таких территориальных «вкраплений» существовало до 200)¹⁰¹. Однако кардинальное перераспределение территорий между землями (его, например, предложил Г. Пройс, определивший минимальную численность населения земли в 2 млн человек) была невозможна по политическим причинам. Земли были готовы уменьшить размеры и влияние Пруссии, но сами не желали поступаться территориями¹⁰².

И все же «государственный строй германских земель стал гораздо более однообразным, чем прежде. Все земли по форме правления представляли собой парламентарные республики. Высшими представительными органами в землях являлись однопалатные ландтаги. Правительства, сенаты, кабинеты представляли собой органы исполнительной власти земель. Число их членов колебалось от 3 до 16, в ряде земель (например, Бавария, Вюртемберг и др.) председатель правительства именуется президентом»¹⁰³.

В дуалистической президентско-парламентской республике полномочия федеративного центра расширялись. Появилось понятие конкурирующей компетенции, дающей право землям законодательствовать в той мере, в какой та или иная сфера не подвергалась регулированию со стороны центра. К конкурирующей компетенции относились: гражданское и уголовное право, судопроизводство, печать, союзы и собрания, попечение о материнстве, младенчестве, детстве и юности, здравоохранение, страхование, охрана труда и помощь в трудоустройстве, обобществление естественных богатств и хозяйственных предприятий, обращение продуктов питания и потребления, торговля, банковское и биржевое дело, мореплавание, транспорт, театр и кинематография. Одновременно в ст. 10 Веймарской Конституции 1919 г. формулировалось положение о функции общей правовой политики федеративного центра: «Империя может в законодательном порядке устанавливать основные положения относительно: 1) прав и обязанностей религиозных обществ; 2) школьного дела, включая высшие учебные заведения и научные библиотеки; 3) прав чиновников всех союзов публичного характера; 4) земельного права… 5) погребального дела». Особо (ст. 11) оговаривалось право империи «устанавливать основные положения относительно допустимости и способа взимания в областях налогов»¹⁰⁴.

«Веймарская конституция ничего не изменила по отношению к кайзеровской Германии в качестве германской империи как федеративного государства (статья 2). Однако унитарные компоненты федеративного государства были значительно укреплены… Компетенция Союза по отношению к отдельным землям была значительно расширена. Ввиду того, что проведение имперских законов возлагалось на земли (статья 14), усиливался имперский контроль над деятельностью земельных правительств (статья 15, абзацы 2 и 3). Распределение законодательной ответственности между двумя уровнями устанавливало преимущество центра, как это закреплялось в конституции 1871 г. (статья 6 и далее)»¹⁰⁵.

Полномочия Рейхсрата — нового органа представительства областей «по сравнению с Бундесратом формально были сокращены: если прежде в одобрении верхней палаты нуждался каждый законопроект, принятый Рейхстагом, то теперь ее статус как законодательного органа в основном сводился к праву вето в отношении таких законопроектов (статья 74 Конституции)»¹⁰⁶.

В Веймарской конституции сохранился институт «имперской экзекуции», который теперь целиком и полностью оказался в руках президента страны (по Конституции 1871 г. решение о принуждении государства-члена принимал Бундесрат, а император лишь исполнял его).

В целом в системе властных органов новой республиканской Германии глава государства — президент получил весьма широкие полномочия, в чем-то аналогичные императорским. Избираемый всенародным голосованием, он, например, назначал главу правительства — рейхсканцлера, и по предложению — министров. Но главное, он обладал в соответствии со статьей 48 чрезвычайными полномочиями, был вправе в случае нарушения общественной безопасности или ее угрозы «принимать меры, необходимые для восстановления общественной безопасности и порядка, в случае надобности с помощью вооруженной силы. С этой целью он может временно приостанавливать полностью или частично гарантии основных прав…»¹⁰⁷.

Идентичная степень легитимности президента и парламента-Рейхстага, также всенародно избираемого, при авторитарном потенциале президентской власти, создавала во всей государственной конструкции известное напряжение. Это обстоятельство имело весьма печальные последствия в условиях многопартийности и неустойчивости коалиционных правительств в 1920-е — начале 1930-х гг., а также общественно-политической поляризации и готовности политических сил как справа, так и слева идти на насильственные действия.

Итог конституционной «чрезвычайщины» известен: она подготовила почву для государственного переворота и массовых политических репрессий.

Нацистская партия А. Гитлера, вскормленная авантюристическими представителями крупного капитала, оказалась у власти благодаря президенту, реакционеру-реваншисту П. Гинденбургу.

Нацизм принес величайшие страдания не только германскому народу, но и всему человечеству. Что же касается судьбы германского федерализма после конституционного переворота 27–28 февраля 1933 г., то он упраздняется новым режимом. С роспуском земельных ландтагов и назначением имперских наместников Германия при нацистах превращается в унитарное государство. Происходит перекройка ее внутренних территориально-административных границ.

Поражение во Второй мировой войне ее главного виновника породило в среде союзников различные точки зрения о будущности германской государственности. СССР был готов к тому, чтобы Германия была восстановлена как единое унитарное демократическое государство с внеблоковым статусом. Запад под давлением США осуществил план создания федерации из подконтрольных ему зон¹⁰⁸. Комитет немецких специалистов, действовавший на основе указаний премьер-министров земель и предоставленных полномочий со стороны военных губернаторов западных оккупационных зон, подготовил проект Основного закона. Парламентский совет в составе 65 депутатов, избранных ландтагами земель, 8 мая 1949 г. его одобрил. После прохождения процедуры ратификации земельными ландтагами 23 мая 1949 г. Основной закон вступил в силу, и на свет появилась Федеративная Республика Германия (ФРГ).

В части 1 ст. 23 конституционного документа перечислялись земли, составившие новое государство. Про территории, находившиеся в зоне ответственности СССР, говорилось, что «в остальных частях Германии» Конституция «вступает в силу по их присоединении». Одновременно ст. 146 предусматривала разработку новой конституции после свободного волеизъявления немецкого народа.

Несколько позже государственную институционализацию проходит советская зона оккупации. 7 октября 1949 г. была провозглашена Конституция нового государства — Германской Демократической Республики (ГДР). Первоначально ГДР была федерацией пяти земель, но летом 1952 г. в составе страны появилось 14 административных округов, что означало переход к унитарной модели развития.

ФРГ — парламентская республика с должным уровнем представительства земель. Бундесрат, сохраняя германскую традицию уважительного отношения к властям субъектов федерации, представляет собой не просто вторую, верхнюю палату парламента. Это орган, в котором представлены правительства земель. Его позиции были явно слабее, чем позиции Бундестага, «но вместе с тем его конституционно-правовое положение сильнее, чем у многих других вторых палат (в Англии и Франции), хотя и слабее, чем у американского сената или германского Бундесрата по Конституции 1871 г.»¹⁰⁹.

Если же сравнивать современный Бундесрат с Рейхсратом Веймарской республики, то он получил значительно больше полномочий. «В ряде случаев он имеет право на участие, наряду с Бундестагом и правительством, в решении таких важных вопросов, как введение в действие закона о чрезвычайном положении, применение федерального принуждения к какой-либо из земель, объявление состояния войны, выдвижение обвинений против федерального президента»¹¹⁰. «…Бундесрат является, с одной стороны, противовесом Бундестагу и федеральному правительству Германии, с другой — связующим звеном между федерацией и землями, между федеральным правительством и правительством земель Германии»¹¹¹.

В Основном законе 1949 г. были установлены следующие нормы представительства земель в Бундесрате: «Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей — пять голосов»¹¹². После присоединения ГДР в 1990 г. эти нормы были изменены. Включение в состав ФРГ пяти восточных земель привело к тому, что норма для земель с населением свыше 7 млн была установлена в количестве шесть голосов вместо пяти. В настоящее время Бундесрат состоит из 69 членов: Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония, Северный Рейн — Вестфалия имеют по 6 голосов, Гессен — 5, Бремен, Гамбург, Мекленбург, Верхняя Померания, Саар — по 3, остальные семь земель — по 4 голоса.

С конца 1940-х до начала 1990-х гг. предпринимались попытки централизации законодательных полномочий федеральной власти. Со второй половины 1960-х гг. они протекали в рамках концепции кооперативного федерализма, и в этом отношении ФРГ повторяет путь США и Канады. Правда, нельзя не согласиться и с иной точкой зрения, указывающей на значительно более глубокую оригинальность германского федерализма. «Сочетание централизованного руководства, выразившегося прежде всего в широких законодательных полномочиях федерального центра, с децентрализованным применением управленческих полномочий дало повод утверждать о сведении германской федеральной системы до уровня некоего “административного федерализма”»¹¹³.

«Конституционные реформы 60-х гг. усилили степень координации федерации и земель в решении важных национальных и региональных задач: федеральный законодатель дополнил Основной закон разделом VIIа «Общие задачи федерации и земель». Статьи 91а и 91б определили три блока важных проблем: строительство новых вузов и клиник, улучшение региональной экономической структуры в целом, совершенствование аграрной структуры и защита побережья. В статье 91а четко прописано, что Федерация возмещает не менее половины всех расходов при решении общих задач»¹¹⁴. Выработался и механизм координации. «Наиболее эффективным механизмом всей этой системы считаются консультации федерального канцлера с главами правительств земель, что отрегулировано в Регламенте федерального правительства от 1953 г. Кроме того, существуют и другие формы: конференции премьер-министров федеральных земель, которые проводятся 5–6 раз в год, 10–13 ежегодных встреч отраслевых министров субъектов Федерации, заседания различных экспертных групп специалистов, на которых вырабатываются совместные подходы к решению конкретных проблем. В настоящее время существуют более 300 совместных комиссий Федерации и земель»¹¹⁵. Вряд ли удельный вес налогов, поступающих в федеральный центр, является единственным критерием, характеризующим степень консолидированности той или иной федерации, но все же приведем данные за 1970-е гг. Этот показатель у децентрализованной Швейцарии был только на уровне 41%, у США, мастерски манипулирующих мощью своего федерального бюджета, — 57%, у Австрии как жестко централизованной федерации — 70%. Что касается Германии, то она занимала промежуточную позицию в 51%¹¹⁶.

Объединение Германии в 1990 г.¹¹⁷

Долго ожидаемое жителями и элитами ФРГ присоединение ГДР не привело к ослаблению федеративной конструкции, но все же породило известные проблемы. Объединение Германии в 1990 г. оказалось финансово весьма затратным. При ликвидации социалистического сектора экономики в бывшей ГДР «огромные средства ушли на выплату выходного пособия сотням тысяч рабочих и служащих, досрочно отправленных на пенсию. Многие предприятия продавались по символической цене в 1–3 марки, если новый владелец гарантировал дальнейшее существование всех рабочих мест»¹¹⁸.

Усилилась социальная напряженность в «новых землях», которые по уровню жизни серьезно отстают от «старых земель». «Между западными и восточными немцами сложились далеко не безоблачные отношения. Западные немцы были склонны смотреть на восточных свысока, как на людей малоинициативных и вечно недовольных. Восточные же считали западных самодовольными, высокомерными и забюрократизированными. В “новых”, а отчасти и в “старых” землях распространилось мнение, что в 1990 г. произошла колонизация ГДР Западной Германией»¹¹⁹.

С другой стороны, экономическое и политическое могущество Германии, ее международный престиж после 1990 г. возросли. Усилились и централизаторские тенденции в развитии государства. Вместе с тем в Европе по мере продвижения евроинтеграции объективно возникает «мода» на регионализацию. «Политические партии иногда называют великой централизирующей или децентрализирующей силой федеральной системы»¹²⁰.

Несомненным позитивным моментом в развитии федерализма стала и стабильность политической системы в послевоенной Германии. Здесь долгое время действовала «система 2,5 партий» — СДПГ и ХДС/ХСС, когда в коалицию с одной из двух ведущих партий входила небольшая партия свободных демократов — СвДП. Число партий с 1980-х гг. стало возрастать.

Но даже сейчас, несмотря на рост количества партийных игроков на партийно-политическом поле Германии, ему еще далеко до состояния классической многопартийности, чреватой чехардой правительственных кабинетов и конституционно-политическими кризисами.

Объединение Германии совпало по времени с возникновением в 1990-е гг. концепции конкурентного, или соревновательного, федерализма. «Эта модификация стала предметом бурных дискуссий политиков и публицистов в условиях рефедерализации некогда разделенной страны. Процессы трансформации в условиях объединенной Германии, попытки безболезненно “встроить” новые федеральные земли в общегерманскую инфраструктуру обострили полемику между сторонниками двух разновидностей федерализма — кооперативного и соревновательного»¹²¹. Обозначились две теории, различающиеся по их отношению к последствиям переплетения политических уровней и компетенций. Одни (Шарф, Райсерт, Шнабель), говоря о ловушке переплетения уровней принятия политических решений, «исходят из того, что такая модель взаимозависимости политических уровней блокирует принятие решений, а государственные системы в силу их внутренней слабости просто невозможно реформировать». Другие (А. Бенц, И. Гессе) — сторонники динамичного федерализма, «именно в таких структурах, уровнях переплетения компетенций и принятия решений видят значительные резервы и ресурсы адаптации и гибкости…»¹²².

Реформы 1994 г. и 2006 г. вернули некоторые законодательные права землям. Проблема заключается в том, что далеко не все из них заинтересованы в самостоятельной законодательной деятельности по причине незначительности размеров территории и неукомплектованности кадрами¹²³.

Однако общество и политика посчитали произведенные изменения недостаточными. Вторая совместная комиссия обеих палат германского парламента, созданная в 2006 г., выдвинула предложения по реформированию финансовых отношений между центром и землями, что было реализовано в 2009 г. в изменении Основного закона ФРГ и в Сопроводительном законе ко второй реформе федеративных отношений. «Однако, как и в случае с первым этапом, достигнутые результаты второго этапа реформы значительно отличаются от ее первоначальных целей. Из широкого перечня вопросов на практике получило свое закрепление только сокращение и предотвращение государственной задолженности в силу поляризации позиций между более богатыми землями и менее благополучными землями по остальным вопросам. …Не была реализована большая часть изначально заявленных целей, в особенности таких важных, как усиление финансовой автономизации земель и преодоление смешанного финансирования»¹²⁴. Теперь в качестве задач на будущее ставится вопрос о территориальной реорганизации земель.

Земли Германии¹²⁵

Подобные планы в общем-то объяснимы. Территориально-административное деление Германии исторически формировалось весьма хаотично — в рамках средневековой конфедерации, федеративной империи и федеративных республик (Веймарской и Боннской).

В Германии существует четыре крупных земли (Северный Рейн — Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония), восемь земель средних размеров и одна небольшая земля (Саар). Статус земли имеют города Берлин, Гамбург и Бремен.

В целом беспрецедентных диспропорций — территориальных и демографических — между субъектами федерации в Германии нет. Особую позицию в федеративном союзе занимает Бавария с наибольшей площадью в 70 тыс. кв. км, которая превосходит своих ближайших конкурентов: Северный Рейн — Вестфалию — в 2 раза, а Нижнюю Саксонию — более чем в 1,5 раза. Самой населенной землей — 17,5 млн человек — является Северный Рейн — Вестфалия, а Бавария с 12,5 млн человек занимает второе место. Ее стремление к укреплению своих прав в чем-то может показаться сродни квебекскому сепаратизму, но это сходство чисто внешнее. Бавария не является особым этническим анклавом, она никогда не противопоставляла себя другим германским землям. Она лишь стремится к тому, чтобы и другие германские земли имели больше самостоятельности. Другой вопрос, принесет ли возможная территориальная реформа немцам спокойствие и благополучие? В свете того иммиграционного кризиса, который спровоцировала близорукая политика открытости канцлера А. Меркель, у Германии существует масса других более важных проблем, чем территориальная оптимизация.

Голт А. Т.

Александр Тилло Голт (1817–1893) — один из отцов-основателей канадского федеративного государства. Имел в большей степени коммерческие, чем политические интересы. Его North Western Coal and Navigation Company неоднократно меняла наименование, концентрируясь на железнодорожном бизнесе, добыче полезных ископаемых. Как политик сын шотландского писателя и канадского пионера сыграл главную роль в создании «большой коалиции» в Канаде в 1864 г., рекомендовав, чтобы не он, а Дж. Макдональд и Ж.-Э. Картье встали во главе правительства. Именно Голт в 1858 г. внес предложение в легислатуру Канады о создании федеративного союза провинций, и именно он в составе делегации отправился в Лондон. Будучи генеральным инспектором, Голт реформировал банковскую систему и явился главным архитектором национально ориентированного протекционистского закона.

Гражданская война в США (1861–1865)

Наиболее драматичная попытка сецессии (выхода из федеративного союза) части его субъектов была связана с вопросом не только о сохранении, но и о расширении зоны рабства. Вовлечение в первой половине XIX в. производителей хлопка в мировой рынок, высокие прибыли рабовладельцев-плантаторов, расизм всего белого южного общества и высокая сплоченность южной элиты, прочно укоренившейся в механизме Американского государства, сделали выкуп рабов у их владельцев не только чрезвычайно затратным, но и невозможным с точки зрения социальной психологии и практической политики. Малоосуществимым по тем же соображениям было и переселение негров в другие страны¹²⁶. Оставалось только одно — стараться не замечать «особый институт» рабства и консервировать нарастающие противоречия.

Миссурийский компромисс 1820 г. между северными и южными штатами, зафиксировавший разграничительную линию между свободой и рабством по географической широте 36º30’, был подорван интенсивным освоением западных земель и Американо-мексиканской войной 1846–1848 гг. Неожиданно оказавшиеся в составе США отторгнутые у южного соседа территории грозили нарушить равный баланс между свободными и рабовладельческими субъектами федерации. Компромисс, одобренный Конгрессом в 1850 г., о рабовладельческом статусе Нью-Мексико и Юты и недопустимости рабства в Калифорнии был временной, чисто пожарной мерой. Уже через несколько лет возникла необходимость принятия в состав федеративного Союза новых штатов — Канзаса и Небраски. Предложенный в Конгрессе сенатором С. Дугласом билль Канзас — Небраска имел своей подоплекой желание со стороны его инициатора оформить в территориально-административном отношении центр страны, чтобы осуществить строительство трансконтинентальной железной дороги по данному направлению. Однако это законодательное предложение, прямо отменявшее Миссурийский компромисс и вводившее вместо этого доктрину прав первопоселенцев (первопоселенцы должны были определять, будет ли их местность свободна от рабства или нет), нарушило хрупкий баланс между Севером и Югом. Оно породило острое соперничество сторонников и противников рабства за Канзас.

Алексис де Токвиль в 1830-е гг. был совершенно уверен, что Союз не сможет себя защитить от сепаратистских проявлений. «Соединенные Штаты занимают огромную территорию, они разделены большими расстояниями, их население разбросано в этой еще полупустынной стране. И если бы Союз захотел силой оружия принудить членов федерации к выполнению долга, то он оказался бы в таком же положении, в каком была Англия во время Войны за независимость»¹²⁷.

Однако США накануне Гражданской войны были государством с совершенно иными территориально-демографическими и социально-экономическими параметрами, чем это было в конце XVIII в. и даже в 1830-е гг. За счет западных территорий их площадь за 1815–1860 гг. возросла с 1,8 до 3 млн квадратных миль. «И если в 1815 г. 80% населения размещалось на Атлантическом побережье, то сорок лет спустя половина американцев проживала на территориях, расположенных к западу от границ штатов, вошедших в США изначально. С 1815 по 1860 г. количество штатов увеличилось с 18 до 33, а население — с 8,5 до 31,5 млн человек. За это время в страну прибыло более 5 млн иммигрантов»¹²⁸. Экономически Север был значительно сильнее Юга. Промышленные инвестиции на душу населения на Юге составляли менее 20% от уровня Среднеатлантических штатов и 12,5% — от уровня Новой Англии¹²⁹. Ниже здесь были и душевые доходы: 103 долл. против 141 долл., правда, они все же были выше по сравнению с аграрно-коммерческим Средним Западом, где они составляли 89 долл.¹³⁰ По уровню урбанизации Атлантическое побережье Северных штатов более чем в три раза превосходило Юг (35–36% против 11,5%)¹³¹. Численность населения обеих частей федерации, примерно равная в конце XVIII в., к 1860 г. различалась почти в два раза.

Федерация, которая в течение 70 лет жила в мире и процветании, была основана на единстве интересов и ценностей. Преимущественно англоязычные протестанты, принадлежащие к среднему классу, занимавшиеся сельским хозяйством, они верили в добродетели процветания и упорного труда и в чисто американскую ценность равенства. Однако скрытые различия все больше размывали это единство¹³². Но не следует забывать, что изначально ярые сецессионисты не вели за собой весь Юг. Примечательно, что американские политики в 1830–1840-х гг. стремились замолчать потенциально взрывоопасный характер вопроса о рабстве. Однако в частной обстановке они допускали откровенные признания. Губернатор штата Южная Каролина Джеймс Хэммонд писал в своем дневнике в ноябре 1844 г.: «Отделение штатов в недалекое время неизбежно. Сейчас это могло бы произойти мирно и спокойно. Через несколько лет случится с кровью или Юг станет порабощенным регионом»¹³³.

В 1850-е гг. пресловутой политкорректности предшествующих лет уже не существовало. Как отмечал один из конгрессменов, «понятия “демократы” и “виги” в конгрессе сразу же исчезают, как только речь заходит о вопросах территориальной экспансии или о судьбах рабства»¹³⁴. И действительно, вскоре под влиянием этих острых тем наблюдается острейший кризис двухпартийной системы: одна из прежних партий — виги, просто разваливается, другая — демократы — испытывает агонию, и северяне теряют в ней какое-либо влияние, т. е. общенациональная партия съеживается до чисто секционного образования. Создавшийся политический вакуум вначале пытается заполнить антииммигрантская партия «ничего не знающих», а затем — с более разнообразной и содержательный повесткой дня — республиканская партия, представляющая интересы промышленной буржуазии северных штатов.

Гражданская война в Канзасе летом и осенью 1856 г., спровоцированная вторжением на его территорию банд головорезов — сторонников рабства и вылившаяся в потерю более чем 200 жизней и ущербу собственности в 2 млн долл., стала прелюдией к общенациональной Гражданской войне Севера и Юга (1861–1865).

Свою поджигательную дестабилизирующую роль в канун Гражданской войны сыграл и Верховный Суд США. Именно он выступил против стремления штатов самостоятельно решать судьбу рабов, оказавшихся на их территории. Так, в деле Prigg v. Pennsylvania (1842) некто Пригг, укравший бывшую рабыню и ее детей с территории свободного штата Пенсильвания, был признан уголовным преступником, но Верховный Суд США, основываясь на федеральном законе о беглых рабах 1793 г., объявил закон штата неконституционным.

В другом случае Верховный Суд США провозгласил незаконным признание в 1854 г. Верховным Судом штата Висконсин неконституционным федерального закона о беглых рабах 1850 г. Напряженность усилили действия законодательного собрания Висконсина, нуллифицировавшего решение Верховного Суда США.

Наконец, наиболее одиозным в прорабовладельческой политике Верховного Суда США стало дело Dred Scott v. Sandford (1857). Было признано, что находившийся в рабской зависимости Д. Скотт, побывавший в свободном штате Иллинойс, не становился свободным, как это признавалось законами северных штатов, а, будучи возвращен на Юг, оставался рабом. Самое же главное, в чем Суд явно превысил свои полномочия, — это его вердикт о том, что Конгресс не имеет права запрещать рабство на территориях. Это было явно неправовое, конъюнктурно-политизированное решение. Оно психологически приблизило гражданскую войну.

У конфликта между Севером и Югом были геополитические и экономические корни и одновременно культурно-религиозная и моральная оболочка. Существовал и значимый внешнеполитический фактор, углубляющий конфликт: Великобритания была фактически на стороне южных штатов. Она удержалась от вступления в войну, но экономически и дипломатически сотрудничала с мятежными штатами.

Непосредственным поводом к сецессии южных штатов стала победа на президентских выборах 1860 г. молодой республиканской партии и ее кандидата А. Линкольна. Программа республиканцев «не посягала на рабовладельческие отношения, как и прежде, она ограничивалась требованием запрета распространения рабства на свободные территории. Но умеренность Линкольна не могла обмануть южан: они судили о намерениях северян и их “секционной партии”, как неизменно характеризовали республиканцев на Юге, по тысячам их речей, митингов, политических акций предшествующих лет. У них не было сомнений в том, что целью Севера было разрушение раболадельческой цивилизации»¹³⁵.

Карта США (периода начала Гражданской Войны)¹³⁶

6 ноября 1860 г. Линкольн был избран президентом, и в течение 5 недель легислатуры семи штатов Нижнего Юга приняли решение о созыве конституционных конвентов. В течение следующих 8 недель семь штатов — Южная Каролина, Миссисипи, Флорида, Алабама, Джорджия, Луизиана, Техас — объявили о выходе из федеративного союза. Представители шести из этих штатов собрались в Монтгомери (штат Алабама) 4 февраля 1861 г., чтобы сформировать правительство Конфедеративных американских штатов. 8 февраля они разработали Конституцию, а 22 февраля избрали Дэвиса Джефферсона своим президентом. До официальной инагурации президента США А. Линкольна при этом оставалось 10 дней.

В свою очередь, Линкольн выжидал. Он расчитывал на затухание сецессии, поскольку безусловной поддержки во всех штатах Юга это движение не встречало. Еще до окончания работы Конгресса прежнего созыва сенатор от Кентукки Джон Криттенден предлагал в качестве компромиссной меры возобновить Миссурийский компромисс 1820 г. о границе между рабовладельческими и нерабовладельческими территориями по 36º30’, идущей к Тихому океану, с обязательством никогда данный компромисс не отменять. Но Линкольн и его партия заблокировали прохождение его в Конгрессе. В чем