ЕНИСЕЙСКИЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ЧТЕНИЯ

СБОРНИК СТАТЕЙ ПО ИТОГАМ ДНЕЙ НАУКИ

КРАСНОЯРСК, 2014

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.2(09)

ББК 67.405

         Е63

Сборник научных статей подготовлен по итогам Международной научной конференции «Енисейские правовые чтения», проводимой Юридическим институтом Сибирского федерального университета (г. Красноярск) 6–10 октября 2014 г.

В сборнике представлены исследования ученых ЮИ СФУ, а также научные работы коллег из вузов России и зарубежья.

Адресовано научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам юридических вузов, практическим работникам.

Печатается в авторской редакции.

УДК 349.2(09)

ББК 67.405

© Коллектив авторов, 2016

© Павельева Э. А., составление, 2016

© ФГАОУ ВО «Сибирский федеральный университет», 2016

© ООО «Проспект», 2016

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Антоненко Татьяна Федоровна,
канд. истор. наук,
доцент кафедры истории государства и права
Юридического института СФУ

Миграционная политика:
мировой, российский и региональный опыт

В современном мире миграция населения превращается в важнейший ресурс и ключевой фактор общественного развития. Она выполняет важные функции перераспределения трудовых ресурсов, преодоления различий в уровне жизни, взаимопроникновении и взаимообогащении культур. Беспрецедентное значение приобрела миграция труда, чему способствовала экономическая интеграция, с одной стороны, и неравномерность развития стран, с другой.

Российское государство имеет богатую миграционную историю. В энциклопедическом словаре Брокгауза и Эфрона 1889 года отмечается, что «поселения иностранцев были характерны для России с древнейших времен. Здесь они могли селиться, находя обеспечение свободы религии и получая одинаковые права с русскими»¹.

В первоначальном своем значении термин «миграция» связан с английским глаголом «путешествовать пешком, странствовать». В настоящее время, применительно к лицам, совершающим переселение, применяется термин мигрант. Он вошел в обиход наряду с понятием «миграция». Первое научное определение миграции можно найти в работе 1885–1889 годов Е. Равенштейна, который рассматривал это явление как «постоянное или временное изменение местожительства человека»².

Начало иммиграционной политики России приходится на царствование Екатерины II, когда был издан Манифест 1762 года «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах».

В 1763 году вышел новый документ в области иммиграционной политики: «Манифест о даруемых иностранным переселенцам авантажах и привилегиях». В дополнение к этому именным Указом была учреждена Канцелярия опекунства иностранных переселенцев. Переселенцам предоставлялись земли между Волгой и Доном, каждая семья получала надел в 30 десятин, также, всем колониям отводились земли для будущих детей. Переселенцы получали беспроцентные ссуды на 10 лет на постройку дома, хозяйственное устройство, а также возмещение путевых и кормовых расходов на переезд в Россию. Они освобождались от воинской повинности. В социальном отношении иммигранты более чем на 50% состояли из крестьян³.

Вторая половина XIX века — начало ХХ века — это важная страница истории Российского государства. В это время отменяется крепостное право, русское население получает свободу перемещения, которой было лишено на протяжении столетий.

Конец XIX столетия, как это ни парадоксально в сравнении с катастрофой ХХ века, был отмечен ростом экономики, сельского хозяйства. В области миграционной политики в этот период существовали разные подходы работодателей, иммигрантов, правительства, в том числе различных ведомств, входивших в состав правительства Российской империи, а также региональных властей. Интересно, что проблемы, присущие миграционной ситуации в тот период, с незначительными отличиями аналогичны современным.

Главные вопросы, по которым не удавалось достичь согласия между агентами миграционных процессов в правительстве, состояли в следующем:

— препятствовать ли проникновению на территорию России граждан «желтой расы», или жестоко регламентировать их въезд, использование в хозяйстве и проживание;

— какие правовые акты должны быть определены в качестве регламентирующих;

— какие территории и отрасли хозяйства могут быть определены для мигрантов.

В течение длительного периода с конца 80-х годов XIX века и до Первой мировой войны не удавалось выработать и принять иммиграционный закон.

Финансовая комиссия Государственной думы, Министерство финансов отстаивали экономические меры борьбы с нежелательной иммиграцией, которые включали в себя:

— запрещение иностранным подданным продажи казенных земель;

— запрет на сдачу в наем жилья иностранным подданным;

— ограничения в приеме на казенные работы иностранных подданных или разрешение на прием их в случае отказа российских подданных;

— определение отдельных отраслей, испытывающих дефицит рабочей силы, — металлургических, горных и других — для использования труда иностранных работников и так далее.

Силовые структуры выступали за решительные меры борьбы с иммиграцией вообще и за введение жесткого паспортно-визового режима в частности. Такой режим предусматривал въезд через строго ограниченные пограничные пункты пропуска, уплату многочисленных налогов, сборов и пошлин, а также штрафов за их нарушения.

В качестве условий отказа во въезде иностранцам были перечислены и такие, как наличие увечий и престарелый возраст. По этим условиям в Российскую империю не мог въехать даже японский премьер-министр, человек весьма преклонного возраста и лишившийся ноги.

Отсутствие единого государственного законодательного акта привело к появлению губернских «региональных» законопроектов. Таковые появились в Приамурском и Иркутском генерал-губернаторстве, Забайкальском крае. В них предусматривались меры не только административной ответственности, но и уголовного наказания за нарушение установленных норм и правил.

Тем не менее, к концу ХIХ века проявилась система концептуальных взглядов на миграционные процессы, что позволило государству проводить активную и эффективную политику переселения. С этой целью разрабатывались и реализовывались экономические проекты. Для заселения и освоения сибирских и дальневосточных территорий осуществлялся проект строительства Транссибирской магистрали.

В 1893 году был утвержден Комитет Сибирской железной дороги, призванный, в том числе, обеспечить регулирование переселения. Государство выделило на эти цели 14 млн. рублей для развития инфраструктуры «вспомогательных по Сибирской дороге предприятий»⁴. Была расширена система предоставляемых льгот и пособий. Выдавались разнообразные ссуды: путевые, на хозяйственное обустройство, на посев; безвозмездно отпускались лесоматериалы на возведение приусадебных построек. Из фонда императора Александра III, образованного на частные пожертвования, осуществлялось церковно-школьное строительство.

Это время показательно, прежде всего, изменением характера миграционных процессов: увеличиваются переселения внутри страны. Особо значимым этот процесс становится после принятия закона 1904 года о снятии ограничений на крестьянские перемещения. В основу закона был положен принцип свободы переселения, но особая поддержка со стороны правительства предоставлялась тем переселенцам, которые выбывали из перенаселенных областей, и тем, которые направлялись в регионы, определенные для заселения. Для успешной реализации миграционной политики и координации действий в этом направлении других ведомств было создано Переселенческое управление. В организованном порядке с 1896 по 1913 год было переселено более 5 миллионов человек⁵.

В области внешней миграции в этот период происходит усиление политического контроля за процессами переселений. Иностранные переселенцы переходят в статус поселян-собственников. Отныне они были уравнены в правах с местным населением, лишены льгот, ликвидировались специальные службы по контролю за переселенцами. Несмотря на эти меры, баланс миграций иностранцев оставался положительным. В 1911–1915 годы в Россию въехало 543 тысяч человек.

С 1917 года главное место в иммиграционной политике стали занимать идеологические и политические мотивы. В декабре этого же года правительство принимает первое иммиграционное постановление, которое резко ограничило иммиграцию в Россию, разрешался въезд только политическим мигрантам. Десятки тысяч иностранцев, верящих в социализм, устремились в советскую Россию. Предоставление им советского гражданства было максимально упрощено. Дело дошло до того, что советское гражданство получали даже те, кто еще находился за границей, но изъявил желание ехать в Россию. Первая советская Конституция 1918 года предоставила иностранцам-рабочим все политические права российских граждан.

В период проведения НЭП наряду с политическими начинают приниматься во внимание и экономические факторы. В Россию приглашаются иностранные специалисты, люди, имеющие средства производства и капитала.

Экономическая эмиграция сходит на нет с началом коллективизации. Главными вновь становятся политические и идеологические мотивы. По «Положению о гражданстве» от 13 июня 1930 года убежище в СССР могли получить только иностранцы, преследуемые «за революционно-освободительную деятельность». Так, в 1936–1939 годах получает развитие многотысячная миграция испанцев, бежавших от фашистского режима. Позже в конце 1940-х — середине 1950-х годов в Советский Союз въехало около 120 тысяч армян из Сирии, Ирана, Греции (всего за годы советской власти более 170 тысяч).

В 60-е годы прошлого века с приходом к власти в Греции «черных полковников» десятки тысяч греков иммигрировали в СССР. Подобная иммиграция, но в меньших размерах имела место и в последующие годы из других «горячих точек» планеты, например, курдов из Ирана⁶. Часть из этих «политических иммигрантов» позднее вернулись к себе на родину или как армяне выехали на Запад во Францию, Австралию, США.

В целом, за годы советской власти чистая иммиграция в СССР, по подсчетам В. А. Ионцева, составила порядка миллиона человек⁷.

С распадом Советского Союза меняется численность и структура миграции. Практически прекращается въезд из стран социалистического содружества и резко возрастает иммиграция из государств ближнего зарубежья.

Начиная со второй половины 80-х годов и особенно в 90-е годы ХХ века миграция населения приобретает глобальный характер и становится одной из основных современных тенденций. Это объясняется вовлечением в орбиту мировых миграций практически всех стран мира, среди которых исследователи выделяют территории иммиграции (в основном, богатые западные государства) и страны эмиграции, являющиеся поставщиками дешевой рабочей силы (в основном, развивающиеся государства). Россия по классификации Международной организации по миграции в 1994 году была отнесена к странам, занимающим обе позиции одновременно.

По итогам переписи 2002 года численность россиян составила 145,2 миллиона человек, сократившись за 10 лет на 3,1 миллиона человек. В начале 2006 года население уменьшилось приблизительно до 143 миллионов человек. Сокращение населения происходило одновременно с беспрецедентным миграционным приростом, прежде всего, за счет миграции из ближнего зарубежья. В период с 1989 по 2000 год прирост населения за счет миграции составил 5,6 миллиона человек. Тем не менее, по данным Федеральной службы государственной статистики, нетто-миграция смогла возместить только 75% этой убыли⁸.

По некоторым расчетам для полного возмещения естественных потерь трудоресурсного потенциала России потребовалось бы 25 миллионов мигрантов⁹. Такое количество иммигрантов вряд ли может быть обеспечено, даже при самой либеральной иммиграционной политике. Вместе с тем, это чревато дестабилизацией социальной обстановки. Таким образом, трудовая миграция приобретает решающее значение для будущего страны в целом и экономики, в частности.

Для выработки такой стратегии государство должно четко представлять цель миграционной политики и детальные программы ее осуществления. К тому же процессы глобализации постоянно меняют конъюнктуру рынка и трансформируют потребности в определенном виде специальностей; уровень жизни и степень социальной защищенности граждан; политические процессы, климатические условия. Все эти факторы добавляют «стихийности и непредсказуемости» миграционным процессам, объективно затрудняя выработку государственной миграционной политики.

В современное время нормативно-правовую основу для реализации миграционной политики РФ составляют несколько сотен законодательных актов федерального уровня, Указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства, а также международных соглашений, ведомственных нормативных актов. В 90-е годы ХХ века политику России в области миграции определяли законы «О гражданстве», «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а затем принятая в 1994 году «Федеральная миграционная программа».

Миграционный поток в 90-е годы ХХ—начале ХXI века состоял, в основном, из русскоязычных людей, выходцев из бывшего Советского Союза (168 из 598 человек). Первую строку по этому показателю занимал Казахстан, вторую — Украина, третью — Киргизия, четвертую — государства Закавказья¹⁰. Соответственно, вопросы интеграции и адаптации иммигрантов не рассматривались в законодательных актах, не учитывались и в практической деятельности властей, так как считалось, что какие-то специальные интеграционные мероприятия ни к чему. Во-первых, они сложны, требуют большого финансирования, а во-вторых, у политиков и чиновников отсутствовало понимание того, что они влияют на конечный результат миграционной политики.

С начала XXI века изменилась структура иммиграции в Россию, она стала носить преимущественно экономический характер, снизилась доля выходцев из Украины и Белоруссии, а самый высокий прирост дали в совокупности государства Средней Азии. Особенностью миграционных процессов в России является то, что среди эмигрантов, т. е. лиц, выезжающих из России, преобладают специалисты с высшим образованием, которые замещаются малоквалифицированной рабочей силой из стран СНГ (в отличие от стран Европейского Союза и США). Кроме того, привлечение дополнительных трудовых ресурсов является фактором экстенсивного развития и тормозит интенсификацию хозяйства. Все это приводит к консервации экономической отсталости страны. Зачастую, такая миграция имеет негативный эффект для государства в виде межнациональных конфликтов, роста коррупции и теневой экономики, ухудшения санитарно-эпидемиологической обстановки.

По сравнению с 90-ми годами ХХ века, в начале XXI столетия значительно снизился образовательный уровень трудовых мигрантов в Россию. Основу иммигрантов в современное время составляют выходцы из небольших городов и сел, в то время как в 90-е годы, это были жители крупных городов и столиц союзных государств. 20 % из них — люди в возрасте 18–25 лет. Они не посещали советские школы и многие из них не знают русского языка, норм общения и правил проживания в стране. Все это затрудняет их трудовую и социально-культурную адаптацию, увеличивает культурную дистанцию между мигрантами и российским населением и, в конечном счете, обусловливает социальную напряженность в регионах, где высоки показатели миграционного потока. Следовательно, государственная миграционная политика должна учитывать эти изменения в структуре прибывающих мигрантов.

Одно из главных направлений данной деятельности — создание системы интеграции и адаптации мигрантов, которая должна включать в себя возможности обучения языку, переобучения, повышения квалификации. На сегодняшний день практический результат в этом направлении пока отрицательный.

Эффективному проведению политики миграционного регулирования на рубеже веков мешал также произвол работодателей и государственных чиновников, который проявлялся и проявляется в ущемлении законных прав мигрантов, коррупции, бюрократизме и других формах.

Следует также учитывать, что разным категориям иммигрантов необходим различный уровень интеграции. Поэтому такая работа должна быть дифференцирована по отношению к разным группам: соотечественникам, иммигрантам, трудовым мигрантам. В этом контексте, необходимо найти взаимовыгодные решения как для принимающей стороны, так и для мигрантов, и включить проблематику миграции в национальные проекты и стратегию развития государства.

Особенно актуальна взвешенная миграционная политика в отношении Сибирского региона. Это обусловлено как ролью Сибири в экономическом потенциале страны, так и большими диспропорциями между размерами территории и численностью населения в Сибирском Федеральном округе, а также вопросами национальной безопасности. Так, плотность населения в азиатской части РФ, которая занимает ¾ территории страны, не превышает 24 человека на 1 кв. км, тогда как на европейской ее части — 26,2 человека¹¹.

Социально-экономический кризис 1990-х годов оказал разрушительное воздействие на демографический потенциал Сибири и Дальнего Востока. Падение производства, ликвидация многих крупных предприятий, утрата экономических льгот привели к гораздо большему снижению качества жизни, падению рождаемости, росту смертности и массовым миграционным перемещениям в западные регионы России. Кроме того, проблема миграции должна рассматриваться с учетом демографического положения. По последним прогнозам Росстата, численность сибирских регионов в ближайшие 20 лет будет снижаться более высокими темпами, чем в среднем по стране. С учетом реализации масштабных инвестиционных проектов дефицит трудовых ресурсов в Красноярском крае при естественном развитии событий к 2030 году составит более 200 тысяч человек. С позиции перспектив развития сибирского региона наиболее опасным является то, что он теряет ту часть населения, которая адекватна по своим природным, квалификационным навыкам, сложившимся в этих регионах отраслям экономики и, в то же время, лучше всего адаптирована к местным природным условиям.

До 60-х годов ХIХ века ведущая роль в пополнении численности населения Енисейской губернии принадлежала естественному приросту. После реформы 60–70-х годов ХIХ века массовый характер приняли легальные вольные переселения. Переселение людей носило преимущественно добровольный характер. Оно было связано с промышленным освоением региона, которое носило экстенсивный характер. В итоге по переписи 1989 года в крае проживали люди 124 национальностей¹². К 1917 году население Енисейской губернии удвоилось, перевалив за миллион. Ежегодно поступали по 4–5 тысяч ссыльных, большинство из которых — уголовные, политические составляли не более 2%. В годы советской власти темпы заселения Приенисейского края замедлились¹³.

По Всероссийской переписи населения 2002 года в крае насчитывается 123 национальности. На долю русского населения приходится 2,67 миллиона человек (более 85%). Различия в образе жизни между различными национальностями, за исключением коренных народов Севера, незначительны. В целом регион политически стабилен, национальных конфликтов между этническими и религиозными группами не наблюдается.

Основным видом миграции в Сибирь в целом и в Красноярский край, в частности на современном этапе является вынужденная миграция.

Вынужденная миграция — перемещение людей, происходящее по независимым от них причинам. При такой миграции серьезно нарушаются социальные права человека, происходит отрыв от привычных условий жизни, из одной среды он перемещается в другую, болезненно разрывая социальные связи и длительно создавая такие связи на новом месте. В структуре вынужденной миграции большой процент составляет нелегальная миграция, во многом обусловленная падением уровня жизни в странах-участницах СНГ, «прозрачностью границ» России, недостаточно подготовленной правовой базой.

Все более широкие масштабы приобретает такой вид вынужденной миграции, как трудовая миграция, т. е. переселение трудоспособного населения из одних государств в другие на различные сроки пребывания. Рынок труда в Красноярском крае, по оценкам УФМС, переполнен дешевой рабочей силой из стран Средней Азии. Только за 2008 год Управлением Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю были поставлены на миграционный учет 140 тысяч человек, что на 48% больше, чем в 2007 году. Мигрантам выдано более 33 тысяч разрешений на работу, в то время как потребности края в трудовых ресурсах составляют 25–30 тысяч человек¹⁴.

Современная миграционная ситуация в регионе, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.

Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации, и в частности в Сибири. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой срочной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Сохраняется проблема социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев.

В то же время продолжает сокращаться позитивная, необходимая для развития экономики социально-экономическая миграция населения внутри Российской Федерации. Это вызвано несбалансированностью между оплатой труда в легальном секторе экономики и рыночной стоимостью жилья, передачей объектов ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, отсутствием механизмов обеспечения рабочей силой производств за счет территориального перераспределения внутренних трудовых ресурсов. Все это создает трудности для обеспечения рабочей силой, не способствует экономическому росту.

Наибольшее беспокойство вызывает нелегальная иммиграция из стран Юго-Восточной и Средней Азии, вследствие чего происходит весьма не адекватное замещение населения по профессиональному признаку. Такое замещение может иметь для нашего государства далеко идущие последствия (давление на рынок труда, военно-стратегические и политические последствия).

Создавая неконтролируемый рынок товаров и услуг и стимулируя развитие в нем теневых сегментов, нелегалы препятствуют созданию в России эффективного цивилизованного рынка труда. В некоторых регионах нелегальные мигранты фактически вытесняют с рынка труда определенную часть коренных жителей и легальных мигрантов. С одной стороны, нелегальная иммиграция обостряет конкуренцию на рынке труда и препятствует повышению заработной платы местных работников. С другой, незаконная иммиграция обеспечивает заполнение непрестижных и непривлекательных рабочих мест и, тем самым, бóльшую сбалансированность на рынке труда¹⁵.

Проблемы с иностранными трудящимися-мигрантами связаны, в том числе, и с нарушениями трудового и налогового законодательства, переходом некоторых из них на положение лиц, незаконно проживающих в стране. Так, за 2009 год краевым УФМС выявлено около 45 тысяч разного рода нарушений миграционного законодательства, из них 9 тысяч случаев пришлось на нелегальных мигрантов¹⁶.

Для работодателя нелегальные мигранты являются дешевой рабочей силой, не претендующей на социальные гарантии, и один из способов уйти от налогообложения. Иностранный работник получает заработную плату, не уплачивая при этом налоги, и имеет возможность для свободного маневрирования на рынке труда.

Достаточно сложный и длительный механизм узаконивания трудовой деятельности на территории России отталкивает работодателей от процедуры законного оформления трудовой деятельности иностранных граждан. Следствием этого является утечка значительных денежных средств из-под налогообложения, обогащение теневых структур, образование преступных групп.

Сомнения вызывает и использование строительных и других рабочих средней и низкой квалификации из стран ближнего и дальнего зарубежья. В условиях недоиспользования мощностей российских строительных организаций и массовой безработицы среди строителей в регионах страны, привлечение иностранной рабочей силы, представляется нерациональным. Строительная отрасль в крае активно использует труд иностранных рабочих (около 30%).

Таким образом, процесс трудовой и нелегальной миграции нуждается в более активном регулировании. Вопросы нелегальной миграции предполагают формирование целого комплекса правовых институтов и их необходимо рассматривать в контексте общего иммиграционного законодательства, в которое требуется включить четкую юридическую регламентацию критериев и процедур въезда в страну, учитывающую все разнообразие современных иммиграционных потоков. Государство должно укрепить правовую базу легальной иммиграции, расширить возможности легального пребывания и занятости в стране, в то же время ужесточить политику в отношении нелегалов, нарушающих внутреннее законодательство и создающих криминальную опасность. Указанная миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения.

Россия в первую очередь должна без ограничений принимать иммигрантов, относящихся к категории этнических россиян (и членов соответствующих смешанных семей).

Представляется важным создание специальной культурной программы по обучению нуждающихся, особенно детей и молодежи русскому языку, который не утратил роли языка межнационального общения, тем самым обеспечить выравнивание условий для культурной адаптации в местное сообщество.

Одним из самых важных направлений миграционной политики в любом государстве является возвращение соотечественников.

В июне 2006 года Президент России подписал Указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Вместе с этим Указом была утверждена и соответствующая Государственная программа¹⁷.

Для реализации данной программы было принято 2 федеральных закона, 4 Указа Президента, 14 постановлений и 13 распоряжений Правительства, а также 12 ведомственных актов. Отдельного рассмотрения заслуживает непосредственно программа переселения, так как в ней, хотя и декларативно, отражены все цели и задачи, этапы проведения и частично механизм переселения.

Реализация данной программы предполагалась поэтапно в 2006–2012 годы. Однако в связи с задержкой принятия ряда нормативных актов и согласования с региональными программами переселения начались практически с задержкой на год.

Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, выдается свидетельство установленного Правительством Российской Федерации образца. Участники программы по переселению имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе:

— компенсацию за счет федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания. Расходы, подлежащие компенсации, включают в себя оплату проезда и провоза личного имущества;

— уплату таможенных платежей и налогов, связанных с перемещением личного имущества участника и его семьи с территории иностранного государства на территорию России;

— компенсацию расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации;

— получение единовременного пособия на обустройство «подъемных». Выплаты составляют от 60–40 тыс. рублей участнику Государственной программы, по 20–15 тыс. членам его семьи в зависимости от территории вселения;

— получение ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства РФ, но не более чем в течение шести месяцев;

— получение компенсационного пакета, который включает в себя меры, прежде всего, социальной помощи, такие как предоставление мест в детских дошкольных учреждениях, оказание медицинской помощи, содействие в трудоустройстве.

Кроме того, субъекты Российской Федерации также могут участвовать в субсидировании жилищных расходов переселенцев и устанавливать иные гарантии и меры социальной поддержки для них. Правительством была разработана типовая программа переселения, которая содержала описание проектов переселения субъектов РФ, организацию управления реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения, в соответствии с которой местные власти разрабатывали аналогичные местные программы.

К 2008 году уже около семидесяти регионов имели либо представили свои программы для согласования. Из них Правительство выбрало 12 «пилотных районов»: Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурскую, Иркутскую, Калининградскую, Калужскую, Липецкую, Новосибирскую, Тамбовскую, Тверскую и Тюменскую области.

На 1 июля 2008 года в рамках этой программы в Россию переселилось более 3 тысяч человек и около 27 тысяч находились на различных стадиях переселения. Этот факт свидетельствует о серьезных недоработках как при составлении данной программы, так и при ее практической реализации. Речь идет прежде всего о неадекватном финансировании, неудовлетворительном качестве предлагаемых для постоянного проживания жилищных условий и возможных рабочих мест. К тому же, начало реализации государственной программы намечалось на 2007 год, но было задержано на 8–10 месяцев.

Обращает на себя внимание, что ни в программе по переселению, ни в законодательных актах не учитывается этническая принадлежность переселенцев. Однако в странах Европы и в государствах СНГ такие нормы применяются к представителям титульных наций либо регулируются законами о репатриации.

Становится очевидным, что русские — единственный народ на постсоветском пространстве, который не имеет преференций на приобретение гражданства страны своей этнической принадлежности, без учета того, что именно по этническим основаниям происходила вынужденная миграция из стран СНГ.

Положение осложняется и экономической ситуацией. Российские федеральные законы, в полной мере соответствующие европейским нормам права, при переносе их в правовое поле России стали серьезным препятствием не только в вопросах получения гражданства и легализации иностранцев, но и в осуществлении права представителей основного этноса России в возвращении на историческую родину.

Государство в силу своей экономической слабости оказалось не способно содействовать или предоставлять убежище всем прибывшим, однако, и сами иммигранты оказались по тем же причинам не в состоянии самостоятельно преодолеть созданные препятствия. Поэтому стремление России привести свое законодательство в соответствии с нормами международного права и практикой его реализации оказалось в противоречии с бедностью как постоянного населения, так и мигрантов.

На наш взгляд, в российском законодательстве недостаточно выделена такая категория мигрантов, как репатрианты и правовое обеспечение процессов репатриации. Репатриация не предполагает доказательств преследования или обоснования причин выбытия. Она происходит из стремления человека вернуться на свою историческую родину и его право на возвращение подтверждается фактом рождения в России, наличием здесь родственников, приверженностью к русскому языку и культуре. Эта категория переселенцев является для России самой органичной, поскольку позволяет сохранять однородный национальный состав, способствует воссоединению разделенного народа и способности к восстановлению, а также не ведет к дополнительным финансовым затратам на обучение языку, культурной адаптации.

Говоря о зарубежном опыте регулирования миграции, следует отметить, что этот опыт также противоречив, преемственность государственной политики в области миграции населения там так же, как и в России, отсутствует. Это связано, с одной стороны, с различными социальными реалиями государств, «картиной» проблем, которая доминирует именно в конкретном регионе; с другой — жесткая борьба за власть политических партий объясняет варьирование государственной политики.

Тем не менее, важность для России опыта зарубежной иммиграционной политики состоит, на наш взгляд, не в заимствовании каких — то конкретных форм и механизмов, а в общих подходах и принципах.

Общеевропейская миграционная практика отводит особое место репатриации, основанной на этнической или моральной ответственности государства перед естественным правом человека вернуться на историческую родину. Национальные законодательства большинства европейских государств не предусматривают таких норм в связи с отсутствием такого явления — существования разделенного народа.

Едва ли не единственным примером такого рода является Германия. Явные исторические параллели с Россией позволяют обратиться к ее опыту правового регулирования репатриации. Если в России на 2002 год проживало 8 миллионов иммигрантов (5,5% от общей численности населения), то в Германии их было 12 миллионов (14,5% от численности населения в 82 миллиона человек). Большинство из них имели определенный официальный статус — один из 14 установленных Законом об изгнанных (немецком национальном варианте закона о репатриации, также дополнениями и изменениями к нему)¹⁸.

Разные статусы, а также объем предоставляемых в соответствии с ними государственных гарантий в Германии стратифицируются в зависимости от контекста собственной истории. Так, с середины 50-х годов ХХ века основной поток репатриантов в Германию состоял из евреев, изгнанных из страны в период фашистского режима, а также их потомков. Такой подход был обусловлен желанием государства и нации изжить комплекс исторической вины за геноцид еврейского народа.

Изменение политической конъюнктуры — объединение Германии и массовая эмиграция этнических немцев после распада Советского Союза — привело к появлению новых статусов «переселенцев», или «поздних переселенцев», и к ограничению социальных гарантий. Так, Закон об изгнанных с последующими дополнениями и поправками содержит в себе критерии отбора претендентов на репатриацию. Заявитель должен принадлежать к немецкой национальности, что подтверждается наличием хотя бы одного немецкого родителя, давней приверженностью к немецкой нации (в частности, удостоверяемой записью «немец» в бывшем советском паспорте), немецкой культуре, немецкому языку. Если нет полного соответствия хотя бы одному из критериев, человек все равно будет принят в Германии и получит вид на жительство. Данным критериям соответствовали 1,68 миллиона российских немцев и членов их семей, получивших статус «позднего переселенца».

И хотя этот статус предусматривает назначение места жительства в предписанных землях и даже конкретных населенных пунктах, это не снижает ни миграционную привлекательность страны, ни уровня готовности немецкого общества к приему репатриантов. Из 86 907 заявлений, поданных об иммиграции в Германию в 1995 году, было отклонено только 41 (0,05%)¹⁹.

При этом Германия имеет веские основания отказаться от активной политики приема иммигрантов: высокая плотность населения, высокий уровень безработицы, значительные расходы государства на содержание вновь прибывших, убедительная статистика преступлений, 30% которых совершают иммигранты. Кроме того, наглядным индикатором перегрузки немецкой налоговой системы является троекратное превышение получателей социальной помощи среди иностранцев по отношению к постоянному населению. Поэтому значительный рост иностранцев порождает негативное отношение к ним и формирует в обществе мигрантофобию. О существующих проблемах в данной области свидетельствует недавнее заявление канцлера Германии Ангелы Меркель о том, что попытки построить мультикультурное общество в Германии «полностью провалились»²⁰.

Однако правительство Германии лишь сократило с 2000 года квоту в 225 тысяч переселенцев до 100 тысяч, считая, что использование иммиграции позволяет сочетать исполнение гуманитарных обязательств страны с соображениями экономической целесообразности.

На основе проведенного анализа российского законодательства видно, что роль государства и права в регулировании миграционных процессов в истории России менялась, обуславливаясь политическими, социальными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе этих изменений: досоветский период, советский период и постсоветский. В досоветский и советский периоды государство было единственным субъектом регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на основе административно-командного управления миграцией, порой дополнялось системой льгот, определенной экономической и политической целесообразностью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования миграционных процессов наряду с государством. Входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает доминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российском миграционном законодательстве. С целью обеспечения интересов личности, общества и государства.

Основной целью развития миграционного законодательства, как показывает изученный материал, на данном этапе является обеспечение демографического развития, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения как от международного терроризма, так и внутренних угроз.

Следует отметить, что существенной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, тогда как четкое определение основных понятий дожно являться важнейшей задачей законодателя в целях обеспечения их полной реализации. Отсутствие таких понятий, как «мигрант», «трудящийся-мигрант», неоднозначное толкование термина «соотечественник» вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров, соглашений как в России, так и на региональном уровне.

Анализ миграционного законодательства показывает, что требуется дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов. Необходимо нормативное закрепление их классификации.

Исследование государственной политики по добровольному переселению соотечественников показывает, что основными факторами, препятствующими выполнению государственных программ, являются незавершенность процесса нормативно-правового обеспечения, отсутствие координации между ведомствами и субъектами Российской Федерации, недостаточное информирование соотечественников, отсутствие у работодателей достаточной мотивации для приема на работу соотечественников. Решить сложившиеся проблемы возможно путем создания на федеральном уровне специальных фондов по ипотечному кредитованию соотечественников с пониженной процентной ставкой, предоставления налоговых льгот предпринимателям с целью их заинтересованности приема на работу этой категории мигрантов.

В целях реализации селективной иммиграционной политики РФ необходимо деление (как показывает зарубежный опыт) миграционных процессов на желательные и нежелательные. Желательные миграционные процессы следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий. Нежелательную миграцию необходимо ограничивать. В целом, требуется системный подход для решения миграционных процессов.

Бердникова Светлана Александровна,
канд. истор. наук,
доцент кафедры истории государства и права
Юридического института СФУ

Трудовое законодательство Российской империи в XIX веке: проблемы реализации

В начале XX века трудовые отношения в Российской империи регулировались разными ведомствами. Из-за применения крепостного труда государство меньше всего обращало внимание на труд свободных. Централизованное трудовое законодательство отсутствовало. В каждой отрасли промышленности по мере ее развития складывались свои правовые обычаи, ведомственное законодательство. В дальнейшем появлялся единый централизованный отраслевой закон, который регулировал все отношения, в том числе трудовые, данного ведомства.

Этот процесс можно проследить на примере горной промышленности. Впервые централизованный горный закон «Берг-Привилегии» в России был принят в 1719 году при Петре I, затем появился «Берг-Регламент» 1739 года, в результате реформы горного законодательства — Манифест Екатерины II 1782 года, доклад министра финансов «О порядке управления горных заводов» 1804 года, проект Горного положения 1806 года. В горной промышленности до 1861 года использовался в основном принудительный труд. «Подобно тому, как помещик заведовал, до известной степени, всякого рода делами своих «подданных» (как нередко назывались крепостные) в пределах своего имения, так и горное начальство должно было являться в своих округах начальством до некоторой степени общим; и действительно, горное управление имело в своем ведении и полицию, и суд, и школы, и церкви и т.д. в пределах горных округов»²¹.

В начале XIX века многообразные нормативно-правовые акты по частным случаям, специфическая ведомственная систематизация законодательного материала, несистематизированные местные акты вносили неудобства в деятельность судов, способствовали произволу администрации, полиции.

В 1832 году был утвержден Свод законов Российской империи. Вольнонаемный труд в основном регулировался гражданским законодательством (X том Свода Законов). Но проблема казуистичности, патриархальности, фрагментарности «рабочего» законодательства не была решена. Свод законов был систематизирован по отраслевому принципу с включением устаревших норм права XVII–XVIII веков.

Во второй половине XIX века в Российской империи накануне 1861 года преобладал вольнонаемный труд. Вотчинные и посессионные мануфактуры находились в глубоком кризисе, но фабричного законодательства не было. Начались трения между рабочими и промышленниками, которые проявлялись в увеличении жалоб, волнений. Правительство ответило ужесточением карательной политики, уголовным наказанием за участие в стачках и забастовках²².

Дальновидные губернаторы, особенно генерал-губернаторы Московской губернии, где преобладали капиталистические мануфактуры и фабрики, предложили другое решение рабочего вопроса: улучшить рабочий быт, увеличить заработную плату, ввести для рабочих расчетные тетради, ограничить произвол хозяев. Но министерство финансов «нашло, что дело не в заработной плате, а в «склонности к безначалию, которая была искони отличительною чертою посессионных фабричных» и в данном случае лишь дошла до крайности».

Трудовое право как отрасль начинает складываться в России в середине XIX века. Инициатива исходила от министерства внутренних дел, министерства финансов, губернаторов, некоторых чиновников. Главным источником было «Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму» от 24 мая 1835 года, которое так и не стало законом. Положение 24 мая 1835 года регулировало сроки найма, формы договоров найма (понятие трудового договора еще не было), предлагало выдавать работникам расчетные листы, если не было договора, иметь расчетные книги, правила внутреннего распорядка. «Никаких санкций за несоблюдение установленных норм предусмотрено не было»²³. В случае возникновения спора между работниками и работодателями стороны не могли прийти к соглашению из-за постоянного отсутствия оформленного в письменном виде договора найма, правил внутреннего распорядка, расчетных книг. Механизм реализации права в области труда был неэффективным. Трудовое право Российской империи в первые десятилетия его формирования можно отнести к категории «мягкого права».

Основой трудового права Российской империи стали девять главных законов, принятых с 1882 по 1903 год. С 1906 года в России появились профсоюзы (Временные правила о профессиональных обществах от 4 марта 1906 года). В 1913 году в новой редакции Свода законов был выделен весь законодательный материал, регулирующий трудовые отношения, и объединен в единый нормативно-правовой акт Устав о промышленном труде (четыре раздела, 597 статей). Конкретизировали, дополняли законы о труде или были самостоятельными источниками трудового права, в основном по технике безопасности, акты государственных административных органов (министерств, присутствий). Эти административные акты утверждались императором и публиковались с 1863 года в Собрании узаконений и распоряжений правительства Правительствующим Сенатом²⁴.

До февраля 1917 года, по мнению одних исследователей, правовая политика государства в области трудовых отношений строилась на началах «попечительства» и «полицейского социализма»²⁵. Согласно мнению других исследователей, боролись две концепции: попечительства (правительство) и либеральная «идея свободы труда, торговли и промышленности, свободы договора в трудовых отношениях» (предприниматели и либерально настроенные политики)²⁶. Исследование основных архивных материалов, документов эпохи XIX — нач. XX века показывает, что попечительская и карательная государственная политика в решении рабочего вопроса господствовала до 1861 года. Со второй половины XIX века российское правительство очень непоследовательно пошло по пути гибкой политики западноевропейских стран, хотя от старых дореформенных традиций избавиться не удалось.

Лавирование в решении рабочего вопроса нередко приводило к появлению коллизий между нормативными правовыми актами, когда два акта регулировали одно общественное отношение, но имели разное содержание. Например, Закон от 1 июня 1882 года запрещал принимать детей до 12 лет на работу, допускать малолетних рабочих от 12 до 15 лет к ночным работам, к работам более четырех часов без перерыва, к работам внутри рудников²⁷. Согласно Закону от 24 апреля 1890 года Устав о промышленности (изд. 1893 года), нормы которого распространялись на горные заводы, рудники, промыслы, временно разрешал «допускать, в случае надобности к работам на заводах, фабриках и мануфактурах таких малолетних, которые имеют не менее десяти лет от роду», работать до шести часов без перерыва, в том числе в ночную смену рабочим от 12 до 15 лет²⁸. Извлечения из Устава о промышленности].

Реакция общества на трудовое законодательство 1880-х годов была неоднозначной и противоречивой. Закон от 3 июня 1886 года об учреждении фабричной инспекции, по мнению прокурора П. Н. Обнинского (1887 г.), российская общественность приняла холодно: «внизу — злобное сопротивление, вверху — циркуляры и «разъяснения»²⁹. Законы от 1 июня 1882 года «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» и от 3 июня 1885 года «О воспрещении ночной работы несовершеннолетним и женщинам на заводах, фабриках и мануфактурах» привели в лагерь оппозиции фабрикантов и некоторых рабочих. А. Н. Быков писал по поводу Закона от 1 июня 1882 года: «Недовольство новым законом в первое время высказывалось не только фабрикантами, но нередко и многосемейными рабочими, особенно там, где в качестве подручных старших работали их дети или младшие братья, которых теперь приходилось заменить подростками или женщинами из чужих семей»³⁰. Начались волнения рабочих, которые приветствовали фабриканты. В результате пост министра финансов потерял Н. Х. Бунге, главный автор законопроектов, и появилось различие норм права, регулирующих работу малолетних рабочих. Закон от 12 июня 1884 года «О школьном обучении малолетних, работающих на фабриках, заводах и мануфактурах» вообще «на деле оставался мертвой буквой»³¹.

Главной проблемой реализации правовой политики в области труда в России в XIX — нач. XX века было сопротивление работодателей (фабрикантов, промышленников) государственному вмешательству в трудовые отношения. Документально это подтверждают, например, постановления Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия. Эта проблема не решена и в настоящее время. Говоря об «эрозии некоторых традиционных трудоправовых институтов» в странах Запада в начале XXI века, И. Я. Киселев заметил, что «последнее частично связано с тем, что немало предпринимателей (особенно мелких) игнорируют трудовое законодательство, коллективные договоры и по мере возможностей пытаются формировать «социальное пространство», свободное не только от профсоюзов, но и от трудового права… Значительная часть предпринимателей на деле признает государственное регулирование производства и труда выборочно, только в отношении норм гражданского, хозяйственного, но не трудового права»³² [10, с. 8]. До начала XX века такая позиция работодателей крайне затрудняла правовое регулирование трудовых отношений в России.

Панченко Владислав Юрьевич,
канд. юрид. наук, доцент кафедры теории
государства и права Юридического института СФУ

Типы правовых взаимодействий³³

Правовое взаимодействие есть вид и форма социального взаимодействия, представляющее собой взаимный обмен субъектов юридически значимой деятельностью и (или) ее результатами с использованием средств юридического характера (правовых средств и средств, непосредственно формирующих готовность действовать правовыми средствами), через который осуществляется взаимное влияние субъектов права на правовую деятельность друг друга, удовлетворяются их разнообразные опосредованные правом интересы, достигаются правовые цели³⁴.

Если понятием «правоотношение» фиксируется сложившаяся правовая связь субъектов права посредством субъективных юридических прав и обязанностей, то понятием «правовое взаимодействие» охватываются еще и процессы установления, изменения или прекращения этой связи, конкретные правовые ситуации как совокупности объективных и субъективных факторов, в которых происходит постановка цели, избрание средств, приводящие субъектов к конкретному, а не к какому-либо иному правоотношению. Категория «правоотношение» отражает статику, состояние связей субъектов права в данный момент времени, места и т. д., а «правовое взаимодействие» динамику их развития, взаимное влияние правовых деятельностей, вступающих в обмен. С позиций деятельностного подхода правовые отношения, их установление (изменение, прекращение) в обмене юридически значимых деятельностей способны выполнять роли целей, средств и результатов правовых взаимодействий³⁵.

Как известно, научная классификация фиксирует закономерные связи между классами объектов с целью определения места объекта в системе, которое указывает на его свойства³⁶.

Особым случаем классификации выступает типология, которая представляет собой классификацию, проводимую по наиболее важным, существенным признакам³⁷.

Типологизация правовых взаимодействий как средство познания позволяет:

— во-первых, получить представление о существенных характеристиках (свойствах) конкретного типа (вида, формы) правового взаимодействия;

— во-вторых, определить предметную область исследований правовых взаимодействий, исходя из его конкретных целей и задач. В результате типологизации из всего спектра характеристик правовых взаимодействий субъект познания избирает интересующие его в том или ином аспекте, тем самым, формируя в рамках объекта исследования — всей совокупности свойств правовых взаимодействий, предмет исследования — особые группы правовых взаимодействий, обладающих интересующими познающего совокупностями свойств;

— в-третьих, типологии, схватывая отдельные свойства правовых взаимодействий, указывают направления, аспекты исследования отдельных его видов уже после определения его предметного поля.

Рассмотрим основные типы правовых взаимодействий.

По месту в правовом регулировании правовые взаимодействия могут быть правотворческими (или, более широко, правообразовательными) и правореализационными. Применительно к правообразовательным взаимодействиям В. В. Трофимов верно отмечает, что есть основания говорить о социальных критериях систематизации правовых средств, их дифференциации на негативные и позитивные по зависимости от характера (типа) социально-правового взаимодействия: конфликта или сотрудничества³⁸.

Правореализационные взаимодействия складываются в условиях существования правовых нормативно-регулятивных средств (норм права, правовых принципов, целей, дефиниций и т. д.), задающих общие пределы допустимого и дозволенного в деятельности людей и иных субъектов права.

По силе правовых действий³⁹, т. е. их способности порождать юридические последствия, правовые взаимодействия могут быть классифицированы на слабые и сильные. Слабые правовые взаимодействия складываются из таких действий, направленных на возникновение юридических последствий, которые не вызывают ответных юридически значимых действий либо эти ответные действия таковы, что исходные и ответные правовые действия не порождают правовых отношений. Сильные взаимодействия, напротив, включают в себя такие взаимные правовые действия, которыми порождаются достаточно устойчивые правовые связи, т. е. правоотношения, приводящие субъектов в той или иной степени к осуществлению их правовых целей, удовлетворению интересов.

Сила правовых взаимодействий складывается, как минимум, из следующих компонентов: юридическое значение и юридическая сила (понимаемая в данном случае как способность конкурировать в направленности на порождение правовых последствий с иными действиями, в том числе противоположной направленности) тех или иных актов взаимодействия, закрепленная в нормах, принципах права, иных нормативно-регулятивных средствах; соблюдение юридических технологий и техник⁴⁰ совершения тех или иных юридических действий и операций; стратегическая и тактическая оптимальность совершения тех или иных действий в конкретной правовой ситуации; степень соответствия правовым предписаниям деятельности иных участников правового взаимодействия. Так, сильными можно признать правовые взаимодействия по реализации субъективных юридических прав при условии соблюдения установленного порядка их осуществления и отсутствии правонарушений со стороны обязанных лиц, примером слабых правовых взаимодействий могут выступать взаимодействия, возникающие в ходе реализации законных интересов, прежде всего по причине большой зависимости от усмотрения лиц, обладающих ресурсами для воплощения законных интересов на практике.

По особенностям возникновения и развития (в зависимости от юридического статуса участников, предоставленных им прав и обязанностей, установленного порядка их осуществления) правовые взаимодействия могут быть принудительными и непринудительными. Данная классификация правовых взаимодействий базируется на общем делении всех социальных взаимодействий на симметричные и асимметричные. Для последних характерно доминирование одного агента взаимодействия над другим, тогда как первым это не свойственно⁴¹. Доминирование одного субъекта над другим есть процесс и результат развития властеотношений между ними, типы которых юридически выражаются в отношении между собой правовых статусов участников взаимодействия и отражаются в принципах и методах правового регулирования соответствующих областей общественных отношений: юридическом равенстве сторон (координации, диспозитивности) либо юридическом неравенстве (власти-подчинении, субординации, императивности).

Принудительные правовые взаимодействия в своей элементарной форме предполагают возможность применения одним из участников к другому предусмотренных нормами права мер публично-властного характера помимо воли субъекта, т. е. мер правового принуждения (юридической ответственности, мер защиты, пресечения, процессуального обеспечения и др.), непринудительные правовые взаимодействия такой возможности не предполагают. Поскольку потенциальная возможность применения мер правового принуждения есть атрибут права, правовых взаимодействий вообще, в данной классификации речь идет о правовом принуждении в рамках конкретного правового взаимодействия на этапах его возникновения и развития при соблюдении установленных нормами права правил. Разумеется, непринудительные правовые взаимодействия в случае нарушений установленных правил могут переходить в принудительные по инициативе одного из участников либо органов публичной власти (третьего), реальные правовые взаимодействия, в целом квалифицируемые как добровольные, могут содержать элементы принудительности (например, в случаях обязательного участия защитника в уголовном процессе), что, однако, не снижает познавательной ценности такой классификации, позволяющей установить различия в роли, прежде всего, органов публичной власти в этих видах правовых взаимодействий. Аксиоматично для современных демократических государств, что основания и порядок применения мер правового принуждения должны быть детально регламентированы законом, исключать произвол, предусматривать гарантии реализации прав и законных интересов участников принудительных правовых взаимодействий.

Непринудительные правовые взаимодействия, в свою очередь, могут быть подразделены на добровольные и вынужденные. Для добровольных правовых взаимодействий характерно свободное волеизъявление участников по поводу вступления или невступления во взаимодействие, связанное с осуществлением их разнообразных интересов и целей, согласование воль в процессе развития такого взаимодействия; необходимость же вынужденных правовых взаимодействий обусловлена закрепленностью в нормах права такого порядка реализации прав, свобод и законных интересов, который предусматривает обязательность вступления в те или иные правовые взаимодействия.

Практическое значение деления непринудительных правовых взаимодействий на добровольные и вынужденные заключается в том, что если для добровольных государству, как правило, достаточно создать «правила игры», предусмотрев соответствующие модели поведения в нормах права, то для вынужденных правовых взаимодействий одного только нормативного закрепления недостаточно, требуется активная организующая деятельность органов публичной власти по созданию надлежащих информационных, институциональных, кадровых, финансовых и иных условий, обеспечивающих реализацию прав и законных интересов⁴².

По отношению правовой деятельности одного участника к правовой деятельности другого участника правового взаимодействия можно выделить три типа последнего: юридическое противодействие, юридическое содействие и юридический нейтралитет.

А. Б. Докторовичем предложена концепция формализованного обобщенного описания действий, взаимодействий и отношений (отношения рассматриваются им в качестве результатов взаимодействия), основу которой составляют две группы взаимно дополняющих характеристик. Первая — социологические характеристики действующих и взаимодействующих субъектов, а также полей, в которых осуществляются взаимодействия. Вторая — формально-логические характеристики взаимодействий и отношений: рефлексивность, симметричность, асимметричность, доминирование и другие, которые инвариантны относительно характеристик первой группы. В тех случаях, когда описания исследуемых действий, взаимодействий и отношений представлены достаточно полным и однозначно интерпретируемым набором социологических характеристик, удается проводить их объективный, корректный анализ и разрабатывать обоснованную классификацию⁴³.

В качестве примера эталонной системы действий А. Б. Докторович рассматривает систему, описываемую следующими типами действий субъекта A (его воздействий на субъект Б):

1) Нейтральное (не направленное на получение какой-либо выгоды, благ или преимуществ);

2) Содействующее (мотивирующее взаимодействие, нацеленное на конструктивное и взаимовыгодное сотрудничество, сотворчество, содружество, взаиморазвитие);

3) Агрессивное (мотивирующее противодействие, конфликт, нацеленное на подавление или уничтожение)⁴⁴. На наш взгляд, последний тип действий правильнее именовать не «агрессивным», а «противодействующим», поскольку именно противодействие образует дихотомию понятию содействие, поэтому в дальнейшем изложении нами произведена замена термина.

Отсюда, учитывая, что со своей стороны субъект Б также способен оказывать такие же действия (воздействовать на субъект A), полный набор типов взаимодействий будет следующим:

1.1. Взаимно-нейтральные;

1.2. Нейтрально-содействующие;

1.3. Нейтрально-противодействующие;

2.1. Взаимно-содействующие;

2.2. Содействующее-нейтральные;

2.3. Содействующе-противодействующие;

3.1. Взаимно-противодействующие;

3.2. Противодействующее-нейтральные;

3.3. Противодействующе-содействующие.

Признавая эквивалентными взаимодействия типов: нейтрально-содействующие и содействующе-нейтральные, нейтрально-противодействующие и противодействующе-нейтральные, содействующе-противодействующие и противодействующе-содействующие, А.Б. Докторович приходит к выводу о наличии 6 типов взаимодействий:

1) Взаимно-нейтральные;

2) Взаимно-содействующие;

3) Содействующе-нейтральные;

4) Взаимно-противодействующие;

5) Противодействующе-нейтральные;

6) Противодействующие-содействующие⁴⁵.

Не ставя под сомнение методологическую ценность проведенной А. Б. Докторовичем формализации типов взаимодействий, нельзя не отметить некоторую ее условность для анализа реальных правовых взаимодействий.

Во-первых, нуждается в уточнении понимание правового нейтралитета. Юридически нейтральным может быть лишь настолько опосредованное (непрямое) правовое взаимодействие, когда правовые интересы и цели одного субъекта права практически не оказывают никакого влияния на реализацию правовых интересов и целей другого субъекта права. В таком случае, на первый взгляд, вряд ли можно обоснованно (а не умозрительно) утверждать о наличии правового взаимодействия в принципе, поскольку в его основе всегда лежит взаимозависимость удовлетворения интересов (достижения целей) участников. Отсюда юридическим нейтралитетом в строгом «деятельностном» смысле может выступать лишь состояние отсутствия реального взаимодействия, обмена правовыми деятельностями.

В информационном аспекте результаты любого правового взаимодействия по отношению к любому другому правовому взаимодействию носят либо юридически-содействующий, либо юридически-противодействующий характер (примером тому могут служить судебные решения, изменяющие практику рассмотрения отдельных категорий дел, информационное поле вокруг каких-либо юридических процессов, формирующее общественное мнение и так или иначе влияющее на процессы и результаты отдельных правовых взаимодействий и т. д.).

Когда правовое взаимодействие является не опосредованным, а прямым, о юридическом нейтралитете можно говорить лишь в смысле отсутствия (по причинам нежелания или невозможности) правовой активности конкретного субъекта в конкретной правовой ситуации или ее слабой выраженности, не оказывающей существенного влияния на правовую деятельность другого субъекта, о его безучастии, пассивности и иных аналогичных характеристиках в решении судьбы юридического вопроса (дела), а правовые взаимодействия при таких условиях правильнее именовать не юридически-нейтральными, а односторонне-активными правовыми взаимодействиями.

Во-вторых, применительно к правовому взаимодействию требуется расшифровка понятий «взаимное», «симметричное», «асимметричное». Если взаимодействие вообще понимать как действие, обусловленное другим действием, то любые правовые взаимодействия будут иметь характер взаимных, и, исходя из этого уточнения, при характеристике типов такие как «взаимно-содействующее», «взаимно-противодействующие» не вносят ничего содержательно нового в эти определения. Взаимность в данном случае следует понимать как качественную и количественную характеристику ресурсов каждого из участников данного конкретного правового взаимодействия. Симметричность и асимметричность — это обобщающие характеристики отношений между ресурсами каждой из сторон правового взаимодействия как примерно равных или неравных и готовности их использования в таком взаимодействии.

В-третьих, именно противодействие и содействие в социальной жизни как проявления закона единства и взаимоисключения (борьбы) противоположностей выступают в качестве простых форм движения, крайних форм взаимодействия, именно в их рамках развертывается целый ряд подчиненных форм, поскольку любое взаимодействие носит переменный характер, т. е. колеблется, пульсирует его сила, напряжение, интенсивность: периодически сменяются содействие и противодействие; в каждом отдельном случае может преобладать содействие или борьба, во множестве же они чередуются по вполне определенной закономерности; однотипное взаимодействие имеет периоды ослабления или усиления⁴⁶.

Любые факторы, условия, обстоятельства правовой жизни по отношению к юридически значимой деятельности могут быть рассмотрены как содействующие или противодействующие осуществлению последней. Прав А. В. Малько, отмечая, что социальное управление «с точки зрения информации есть двойственное воздействие: 1) в виде со-действия удовлетворению социально ценных интересов, т. е. стимулирования; 2) в виде противо-действия удовлетворению интересов антиобщественных, т. е. ограничения»⁴⁷. Этот вывод справедлив не только в отношении информационного, но также и деятельностного аспекта социальных процессов — любая человеческая деятельность по отношению к другой человеческой деятельности может быть содействующей либо противодействующей, а также нейтральной (при неустойчивом и относительном характере последнего типа взаимодействия).

С учетом этих замечаний, на основе предложенной А. Б. Докторовичем классификации взаимодействий можно выделить следующие типы правовых взаимодействий:

1) юридическое противодействие, которое во взаимной форме образует самые разнообразные формы юридических конфликтов, в односторонней — все формы, меры и средства деятельного юридического сдерживания юридически значимой деятельности одного лица другими лицами, в том числе субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (меры защиты, безопасности, пресечения, предупреждения, процессуального обеспечения и т. д.);

2) юридическое содействие, которое во взаимной симметричной форме образует правовое сотрудничество, во взаимной асимметричной или в односторонней формах — меры собственно юридического содействия в узком смысле (поскольку содействие требуется все же при недостаточности собственных ресурсов);

3) юридический нейтралитет как отсутствие прямо реальных взаимодействий либо как характеристика неустойчивого состояния тех или иных факторов, обстоятельств, условий и средств, которые имеют тенденции тяготения к содействию или противодействию.

Ударцев Иван Олегович,
аспирант кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета.

Научный руководитель: Шафиров В. М., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета.

Властность как признак применения права

Большинство авторов в качестве одного из основных признаков правоприменения называют властный характер данной деятельности. Рассматриваемый признак был выделен в результате дискуссии «О применении норм советского социалистического права», проведенной в 1954–1955 гг. редакцией журнала «Советское государство и право». Так, А. М. Васильев писал: «…применение норм права как способ реализации правовых предписаний всегда связано с властным велением, исходящим от государства». Далее он отмечает, что «по своей юридической природе акты применения норм права представляют конкретные веления, имеющие целью вызвать определенные правовые последствия»⁴⁸. И. Я. Дюрягин указывал на то, что государственная власть проявляется вовне в таких средствах, как «орудия (государственные органы и право) и методы осуществления власти (убеждение и принуждение)». Руководствуясь данным тезисом, И. Я. Дюрягин пришел к следующему вывод: «Связь применения норм права с государственной властью заключается в том, что в результате применения осуществляется управление обществом, достигается подчинение конкретных лиц государственной воле, а управление и подчинение государственной воле являются выражениями государственной власти, ее функциями» и, значит, применение права выступает частным проявлением государственной власти и поэтому носит государственно-властный характер⁴⁹.

Взгляд на властный характер правоприменения, сформулированный в советской теории права, сохранил свое значение в современной научной и учебной литературы. По мнению Н. И. Матузова, правоприменение — это способ реализации права, который связан с властными действиями уполномоченных органов, выступающих от имени государства; «одна из форм государственной деятельности, направленной на претворение правовых предписаний в жизнь, практику»⁵⁰. Н. Н. Вопленко указывает, что властность правоприменения производна от политической власти и является ее функциональной характеристикой»⁵¹. Схожей точки зрения придерживаются и другие авторы⁵².

Представленный взгляд на понимание властности правоприменения сформировалась в рамках государствоцентристского подхода к праву. Частью данного подхода является юридический позитивизм вместе с его важнейшим направлением — нормативной концепцией правопонимания.

Согласно государствоцентристскому подходу⁵³ право есть совокупность общеобязательных, формально-определенных, обеспеченных мерами государственного принуждения норм права, изданных или санкционированных государством. Нормы права выражают государственно-властные предписания, приказы императивы. Здесь право выступает в качестве орудия (средства) выражения воли государства. Основная форма выражения воли государства — закон. Поэтому право и закон являются тождественными понятиями⁵⁴.

В аспекте государствоцентристского подхода любой и каждый обязан точно и неуклонно соблюдать и исполнять закон. Для этого государство создает механизм, обеспечивающий формальное и беспрекословное претворение в жизнь государственно-властных предписаний. Содержание данного механизма состоит в организации государственными органами принудительного исполнения гражданами законодательства, путем доведения до персонально определенных лиц предписаний норм права в виде конкретных правовых велений (индивидуально-властных правовых актов). Неотъемлемой частью данного механизма является применение права.

Таким образом, властность правоприменения с позиций государствоцентристского подхода заключается в принудительном воздействии уполномоченных органов на поведение граждан с целью исполнения последними воли государства, выраженной в законе. В представленной модели правоприменения личности, ее правам и свободам, отведена незначительная, зависимая роль. Главная задача человека беспрекословно повиноваться и исполнять индивидуальные предписания органов власти.

Изложенная сторона видения природы правоприменения обладает самостоятельным научным значением, и, безусловно, необходима. Однако нельзя оставить без внимания негативную сторону данного подхода — умаление и нивелирование прав и свобод человека и гражданина. Это противоречит основам правового государства, непосредственно вытекающим из Конституции Российской Федерации: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18).

Выработанного в рамках государствоцентристского подхода взгляда на властность правоприменения недостаточно. Для того чтобы раскрыть сущность применения права, его отдельных признаков необходимо обратиться к человекоцентристскому подходу к правопониманию. Человеческое измерение выступает в качестве общего системообразующего критерия. Его ядро составляют положения: человек, его права и свободы — высшая ценность; права и свободы являются непосредственно действующими; права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов⁵⁵.

С точки зрения человекоцентристского подхода, сущность права есть закрепленная в законе или ином официальном источнике воля большинства людей, провозглашающая свободу (права и свободы) человека и гражданина как высшую ценность⁵⁶.

Государство, как организационный институт общества, представляет и реализует общую волю и общие интересы граждан, для чего оно наделено властью. В современных демократических государствах власть принадлежит большинству общества. Право, как и власть, исходит от народа, принадлежит ему. Значит, государство, как носитель власти, призвано через организующую деятельность своих органов обеспечить претворение в жизнь общественных ценностей — прав и свобод человека и гражданина. Для решения данной задачи государство создает основы, гарантии правомерного поведения, развития инициативы, социальной активности каждой личности. Данная обязанность исполняется государством путем создания механизма реального обеспечения прав и свобод. Основной формой правообеспечительной деятельности государства является правоприменительная деятельность.

Властный характер необходим правоприменению для того, чтобы «сделать для управомоченного реальным пользование вытекающими из прав и свобод материальными и духовными благами»⁵⁷. Достижение указанной цели позволит обеспечить достойную жизнь и благополучие каждого конкретного человека. Такой результат является социально полезным, поскольку благополучие каждого человека — это благо для общества и государства⁵⁸. Власть в применении права должна быть использована не для того, чтобы граждане служили закону, а для того, чтобы закон служил на благо граждан.

Также право является формой официального признания, закрепления и защиты баланса частных и общественных интересов. По мнению С. С. Алексеева, главным для реализации права является «утверждение в обществе высоких принципов цивилизации и культуры, «атмосфера права», воплощение в жизнь его начал, его духа, его ценности, так, чтобы исключались из общественной жизни произвол, своеволие, беззаконие»⁵⁹. Из этого следует, что претворение в жизнь прав и свобод одного человека не может приводить к нарушению прав и свобод другого человека и причинению вреда общественным (публичным) интересам. Значит, властность правоприменения заключается в поддержании равновесия (баланса) частных и общественных интересов.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что властность применения права — это основанная на правозаконности способность и реальная возможность оказывать воздействие на деятельность и поведение людей, необходимая для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для поддержания баланса частных и общественных интересов.

Властный характер применения права проявляется в следующем:

— способности и возможности уполномоченных органов использовать средства содействия правомерному поведению управомоченного лица;

— способности и возможности применения мер государственного принуждения в ситуациях неправомерного, отклоняющегося от нормы поведения;

— способности и возможности обеспечивать выполнение единых, общих обязательных требований установленных в отношении процедур использования прав и исполнения обязанностей;

— способности и возможности использования дискреционных полномочий, то есть полномочий действовать по собственному усмотрению в рамках закона.

В заключение необходимо отметить следующее. На наш взгляд, позиция, согласно которой государство устанавливает нормы права и организует процесс их исполнения для подчинения граждан своей воле, а также для достижения собственных целей и удовлетворения интересов, противоречит представительной природе, целям и правомочиям государства. Системное осуществление правоприменительной деятельности в соответствии с данной позицией приведет к отчуждению человека от права, государства от общества.

Теплякова Анна Владимировна,
старший преподаватель кафедры теории
государства и права Юридического института СФУ

О некоторых проблемах в сфере обеспечения права

Обеспечение права — совокупность (система) общих условий и специально-юридических средств (гарантий), благоприятствующих наиболее полному и эффективному осуществлению прав и свобод личности⁶⁰.

Выделяется 5 блоков юридических средств обеспечения реализации прав и свобод личности:

Содействие позитивной деятельности управомоченного

Блок охраны, защиты прав, профилактики правонарушений, юридической ответственности

Правовое стимулирование

Процедурно-процессуальный блок

Правовое образование

В современных реалиях все вышеобозначенные средства должны действовать в совокупности, не только для того чтобы государство могло наиболее эффективно обеспечивать права и свободы личности, но и для того сама личность могла осуществлять деятельность по самообеспечению своих прав. Так в настоящее время граждане деятельность по самоохране и самозащите граждан уже не может осуществляться только в рамках блока охраны и защиты прав.

Самоохрана может пониматься в широком и узком смысле. В широком смысле под самоохраной необходимо понимать совокупность мер самостоятельно предпринимаемых инициативными гражданами для предотвращения нарушения собственных прав, а также прав иных граждан.

В узком смысле под самоохраной мы понимаем совокупность мер принимаемых гражданином для охраны своих прав и законных интересов.

Самозащита как явление получило большое закрепление в литературе и на практике⁶¹. Она выражается не только в необходимой обороне или крайней необходимости, это очень большой объем действий. Однако в литературе не сложилось единой точки зрения относительно понятия самозащиты.

Широкий подход к понятию самозащиты строится на понимании самозащиты как любых законных односторонних действий лица, которые совершается в случае нарушения его права. При этом в самозащиту включаются как фактические, так и юридические действия лица⁶².

Согласно узкому подходу под самозащитой понимается «совершение управомоченным лицом дозволенных законом действий фактического порядка, направленных на охрану его личных или имущественных прав и интересов»⁶³.

Право на самозащиту и самоохрану не может являться исключением и применяться только в том случае, если государственная помощь не доступна⁶⁴. Меры, применяемые гражданином при охране и защите, являются его выбором, т. е. он сам в каждой ситуации принимает решение, какие меры использовать в данном случае, а какие нет. Более того, государству выгодно, когда гражданин сам правомерно осуществляет деятельность по самоохране и самозащите.

Для осуществления данной деятельности личности нужны правовые знания, которые получаются в результате правового образования, государство должно создать условия для беспрепятственного осуществления подобной деятельности а в некоторых случаях и стимулировать ее.

Правовое образование — систематический целенаправленный и организованный процесс формирования и развития системы знаний, навыков и умений, а также деятельность по передаче нравственных правовых идеалов и ценностей для формирования активного правомерного поведения.

Значимость правового образования заключается в том, что если лицо не будет знать свои права, то оно вряд ли будет соблюдать права других лиц. В рамках данного аспекта встает два вопроса: о чем рассказывать и кому об этом рассказывать.

В литературе уже отмечалось, что правовое образование должно происходить поэтапно. Школьникам правовые знания и навыки должны даваться в зависимости от возрастных особенностей и тех правовых ролей, которые играет школьник. Кроме того школьнику прививается уважение к своим правам, правам других, к Конституции, к сотрудникам публичных органов, представление о собственных правах и обязанностей, а также правах и обязанностях других людей⁶⁵.

Также в числе задач правового образования школьников можно отметить формирование устойчивого позитивного отношения учеников к праву, понимания возможности выбора вариантов правомерного поведения и механизмов его реализации, получение представление о проблемах функционирования государства, основных институтов власти, раскрытии взаимоотношений между государством и гражданином, ценности человеческой жизни, правилах поведения в обществе, взаимоотношениях в семье

Однако правовое образование должно быть продолжено и в учреждениях высшего образования. При проведении правового образования также важно правильно расставить акценты и привить именно те навыки, которые были бы полезны в жизни.

Надо научить студентов тому, что нужно делать, чтобы себя максимально обезопасить от ситуаций нарушения прав. Например, многие граждане, давая деньги в долг, забывают составить расписку, рассчитывая на порядочность друзей. Но не всегда они оказываются порядочными, а в суде факт передачи денег без расписки доказать практически невозможно. Та же история возникает при продаже машины по генеральной доверенности. И таких ситуаций, когда важно в момент возникновения тех или иных отношений фиксировать все в письменном виде, множество, вот только об этом либо не знают, либо этому не придают значение.

В некоторых профессиях правовое образование в профессиональной сфере проводится постоянно. Это относится к государственным служащим.

В настоящее время данная деятельность осуществляется Министерством труда и социального развития на основании Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», положения «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»⁶⁶ и утвержденных правительством «Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»⁶⁷. Дополнительное профессиональное образование проводится в трех формах: стажировка, профессиональная переподготовка и повышение квалификации. Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, определяемой представителем нанимателя, но не реже одного раза в три года.

Однако знания о своих правах и обязанностях в профессиональной сфере нужны и в других профессиях. В частности, позитивным является проект Красноярского регионального агентства поддержки малого и среднего бизнеса по повышению квалификации действующих предпринимателей: руководителей и специалистов организаций малого и среднего предпринимательства⁶⁸. В рамках данных курсов предпринимателям будут рассказывать о возможных правовых рисках при заключении договоров, специфике управления компанией, преподавать иные полезные, и не только, правовые знания. Думается, что необходимо продолжать работу в данном направлении, а также проводить подобные занятия для представителей иных профессий.

Кроме того, законодатель, принимая те или иные законы, должен сразу продумывать, какими средствами он будет обеспечивать реализацию прав граждан заложенных в них. Примеры таких непродуманных законов: «ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия табачного дыма», ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и. т.д.

В качестве примера можно привести Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»⁶⁹. Данным законом запрещается распространять среди детей информацию, побуждающую к причинению вреда своему здоровью.

Законом устанавливаются ограничения на оборот информационной продукции, а также обязанность обозначить категорию данной продукции специальным знаком, предупреждающим об ограничении распространения данной продукции.

Я уже упоминала в докладе на предыдущем круглом столе о том, что закон не является эффективным и служит заявленным целям в полной мере.

Также к мероприятиям в данной сфере относятся мероприятия по информированию населения о возможных опасностях для них. Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию»⁷⁰ устанавливает обязанность наносить на упаковку табачных изделий предупредительные надписи о вреде потребления табачных изделий. Цель подобных мер — дать людям возможность задуматься о том, какой вред своему здоровью они наносят, употребляя табачную продукцию, и, возможно, предотвратить данный вред. Однако употребляя табачную продукцию, они также наносят вред окружающим, о чем они также могут задуматься, увидев данные надписи. Однако список надписей, закрепленный в вышеуказанном законе, информирует граждан лишь о вреде активного курения, умолчав о вреде пассивного и о том, что, куря в присутствии других граждан, они нарушают их права.

Для охраны здоровья граждан был принят Федеральный закон Российской Федерации от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»⁷¹, который установил запрет курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах. Устанавливая запрет курения табака в определенных общественных местах, государство охраняет здоровье других от вредного воздействия табачного дыма. В СМИ много пишут о том что данный закон необоснованно ограничивает права курящих людей. Однако думается, что в данном случае такое ограничение будет оправданным, так как его цель не только охрана здоровья лиц, находящихся рядом с курящим человеком, но и здоровья самого курильщика.

В законе также много внимания уделено охране здоровья детей от воздействия табака, однако ограничения наложены лишь на курение табака, думается, что употребление табака в иных формах в присутствии детей может оказать негативное информационное воздействие на сознание ребенка, то же относится и к курению курительных смесей, не содержащих табака, с использованием кальяна.

Должно существовать множество вариантов обеспечения права. А граждане вправе выбирать лучший. Любые ограничения в выборе недопустимы.

Так, в настоящее время предлагается исключить из перечня основных направлений деятельности полиции и перечня ее обязанностей осуществление охраны имущества и объектов на договорной основе. Разработчики проекта считают, что такая обязанность полиции должна осуществляться без взимания платы⁷².

Сейчас полиции разрешается охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией, что, по мнению авторов проекта, существенно и необоснованно расширило полномочия полиции. По их мнению: «Деятельность полиции в данной сфере фактически приближена к частной охране. Кроме того, появление вневедомственной охраны на рынке охранных услуг приводит к нарушению принципов свободной конкуренции, так как на отдельных региональных рынках она занимает монопольное положение в оказании охранных услуг, а сотрудники вневедомственной охраны имеют статус сотрудника полиции и наделены большими, по сравнению с частными охранниками, правами⁷³.»

Однако услуги вневедомственной охраны по охране объектов существенно ниже похожих услуг, которые предоставляются частными фирмами, кроме того, для многих граждан вневедомственная охрана является надежной структурой которая независимо от экономических волнений будет охранять их жизнь и имущество. Следовательно, исключение из перечня основных направлений деятельности полиции и перечня ее обязанностей осуществление охраны имущества и объектов на договорной основе приведет к необоснованному ограничению прав граждан и сужению круга их правовых возможностей.

Таким образом, тема обеспечения права по-прежнему является актуальной и требует дальнейшей проработки. Особенное внимание должно уделяться самообеспечению прав граждан, ведь развитие этой формы правовой активности помогает строить в России гражданское общество.

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

Дианов Алексей Брониславович,
студент 2-го курса отделения магистратуры
Юридического института СФУ.

Научный руководитель: Качур Нина Федоровна,
к. ю. н., доцент кафедры гражданского права
Юридического института СФУ

Злоупотребление свободой договора со стороны кредитных организаций в договорах потребительского кредитования

В пункте 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) в качестве основного начала гражданского законодательства провозглашен принцип свободы договора⁷⁴.

Не вызывает сомнений, что в связи с преобладанием дозволительного типа правового регулирования в гражданском законодательстве свобода договора должна быть указана в качестве принципа. Однако очевидно и другое — свобода договора не может быть абсолютной, необходимо определить пределы действия указанного принципа в целях недопущения злоупотреблений.

Еще в 1999 году Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (статья 55, часть 1 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционной свободы договора, законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне, с тем чтобы не допустить недобросовестной конкуренции в различных сферах деятельности и реально гарантировать в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности⁷⁵.

В 2014 году Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, толкуя статью 421 ГК РФ о содержании свободы договора, разъяснил, что в случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой. Применяя названные положения, судам следует учитывать, что норма, определяющая права и обязанности сторон договора, толкуется судом исходя из ее существа и целей законодательного регулирования, то есть суд принимает во внимание не только буквальное значение содержащихся в ней слов и выражений, но и те цели, которые преследовал законодатель, устанавливая данное правило⁷⁶.

Вместе с тем применить указанные разъяснения для обоснования наличия злоупотребления свободой договора со стороны кредитных организаций в договорах потребительского кредитования довольно-таки сложно, так как приведенные правовые позиции носят достаточно общий характер.

В частности, на практике особо острые вопросы возникают при заключении договора страхования жизни и здоровья в рамках кредитного договора. Не так просто определить, является ли данная услуга по страхованию навязанной кредитной организацией, то есть неотъемлемым условием получения кредита, или же она охвачена самостоятельной волей потребителя.

Представляется, что в указанном вопросе поставил точку Президиум Верховного Суда Российской Федерации в своем Обзоре судебной практики по гражданским делам, связанным с разрешением споров об исполнении кредитных обязательств от 22 мая 2013 года⁷⁷ (далее — Обзор судебной практики). Пунктом 4.1 Обзора судебной практики установлено, что включение в кредитный договор условия об обязанности заемщика застраховать свою жизнь и здоровье, фактически являющегося условием получения кредита, свидетельствует о злоупотреблении свободой договора.

Пункт 4.4. данного Обзора предусматривает, что при предоставлении кредитов банки не вправе самостоятельно страховать риски заемщиков. Однако это не препятствует банкам заключать соответствующие договоры страхования от своего имени в интересах и с добровольного согласия заемщиков.

Услуга по страхованию не может являться навязанной со стороны банка в случае, если в заявлении-анкете на выдачу кредита имеется графа о подключении к Программе добровольного страхования, при этом содержится строка «согласен» или «не согласен», а также имеется подпись потребителя, подтверждающая факт ознакомления и согласия с тем, что за подключение к Программе страхования банк вправе взимать с него плату в соответствии с тарифами банка, состоящую из комиссии за подключение клиента к данной Программе и компенсации расходов банка на оплату страховых премий страховщику.

Обратимся к конкретному примеру: Девятый арбитражный апелляционного суд в постановлении от 27.09.2013 № 09АП-25728/2013 по делу № А40-28210/2013 отметил, что кредитный договор и договор страхования банком от несчастных случаев и болезней являются самостоятельными гражданско-правовыми обязательствами с самостоятельными предметами и объектами. Возникновение у заемщика обязательств из кредитного договора не может обуславливать возникновение у него обязательств по оплате страхового взноса, поскольку гражданским законодательством не предусмотрена такая обязанность заемщика. Таким образом, условие кредитного договора об обязательном взимании страхового взноса кредитором за личное страхование заемщика не основано на законе и является нарушением прав потребителя (статья 16 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

Названное обстоятельство составляет объективную сторону вменяемого заявителю (ООО «Хоум Кредит энд Финанс Банк») административного правонарушения и свидетельствует о наличии события административного правонарушения в действиях банка, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях⁷⁸.

Кроме того, с 1 июля 2014 года вступил в законную силу Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»⁷⁹, в пункте 16 части 4 которого указано, что кредитором в местах оказания услуг (местах приема заявлений о предоставлении потребительского кредита (займа), в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»), должна размещаться информация об иных договорах, которые заемщик обязан заключить, и (или) иных услугах, которые он обязан получить в связи с договором потребительского кредита (займа), а также информация о возможности заемщика согласиться с заключением таких договоров и (или) оказанием таких услуг либо отказаться от них.

Вместе с тем, в докладе Роспотребнадзора «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере в 2013 году»⁸⁰, содержащем в том числе анализ состояния защиты прав потребителей на территории Красноярского края, представлены следующие данные: «…Красноярский край, жители которого 1666 раз обращались в Роспотребнадзор с претензиями к банкам, находится на 23 месте по объему кредитов и прочих средств, предоставленных физическим лицам, среди субъектов Российской Федерации. Обратная ситуация с жителями Амурской области, которая по объему выданных кредитов находится на 2 месте (после г. Москвы), а среди объема обращений, поданных в Роспотребнадзор, с претензиями к банкам — на 24 месте».

Помимо этого, в указанном докладе отмечено: «Показательно также, что в упомянутом ранее Красноярском крае из 1759 всех обращений, в результате проведения проверок или административного расследования, факт нарушения подтвердился только в 31 случае, что может говорить о низком уровне финансовой и потребительской грамотности населения, которое обращается в основном за разъяснением действующего законодательства».

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что на сегодняшний день в Российской Федерации законодательство, правоприменительная практика содержат механизмы борьбы со злоупотреблением свободой договора со стороны кредитных организаций в договорах потребительского кредитования в случае навязывания условия о страховании жизни или здоровья потребителя. Тем не менее, как свидетельствует статистика, рассматриваемая проблема не утрачивает своей актуальности и в настоящее время.

Представляется, что ее решение возможно путем повышения уровня финансовой грамотности и финансового образовании населения в части информирования потребителей о своих правах, а также о способах их защиты.

Долинская Владимира Владимировна,
профессор кафедры гражданского права
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

Долинская Людмила Михайловна,
врач Федерального научно-клинического центра
спортивной медицины и реабилитации ФМБА России

Проблемы и тенденции взаимодействия публичного и частного права: на примере регулирования отношений и оказания услуг в социальной сфере

Классическое разграничение публичного и частного права дал Ульпиан: «Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства в целом; частное — относится к имущественным выгодам отдельных лиц»⁸¹. Продолжая эту мысль, Ульпиан здесь же говорит о публичной и частной полезности, но не противопоставляет их, что позволяет сделать вывод: в публичном праве интересы государства преобладают, но его нормы могут служить и частным интересам; нормы частного права в той или иной мере, прямо или косвенно реализуют интересы всего общества⁸². Условно все теоретические конструкции разграничения публичного и частного права по критерию классификации можно разделить на три основных блока-теории: интереса (Р. фон Иеринг, Д. И. Мейер, А. Меркель и др.), предмета и метода правового регулирования (К. Д. Кавелин, А.Тон и др.). Опыт разграничения и соотношения частного и публичного права продемонстрировали, например: М. М. Агарков, М. И. Кулагин, В. Ф. Попондопуло, В. В. Ровный, Б. Б. Черепахин, Г. Ф. Шершеневич и др.⁸³

Представители теории права, частного и публичного права отмечают условность грани между публичным и частным правом. Публичные и частные ценности неразрывно связаны между собой. Практически все отрасли права оперируют единым субъектным набором. Правосубъектность лиц характеризуется одними и теми же составными частями, то есть одинаковы юридические предпосылки участия всех групп субъектов в правоотношениях. В различных отраслях используется схожий понятийный аппарат. В процессе правового опосредования любых общественных отношений достигается обобщенный частно-публичный эффект⁸⁴.

Однако недостаточное исследование проблем разграничения и взаимодействия публичного и частного права приводит к неблагоприятным последствия в правовом регулировании отношений, вплоть до пробелов и противоречий в законодательстве, и конфликтам в правоприменительной практике. Продемонстрируем это на примере оказания услуг в социальной сфере

С 1 октября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 июля 2013 г. №142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»⁸⁵, которым был изменен перечень объектов гражданских прав в ст. 128 ГК. В частности, «услуги» заменены на «оказание услуг».

Не касаясь сейчас корректности понятийного аппарата, акцентируем внимание на тех вопросах, которые снова остались вне поля зрения законодателя.

Понятие «услуга» («оказание услуг») не всегда корреспондирует терминологии правовых актов, регулирующих отношения в некоторых сферах и охватывает не все виды деятельности.

Так, например, в ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»⁸⁶ различаются понятия «медицинская услуга» и «медицинская помощь». В Конституции Российской Федерации закреплено понятие «медицинская помощь» (ст. 41). Активно используется этот термин и в других правовых актах, например, в Порядке оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 9 августа 2010 г. № 613н⁸⁷.

Это вопрос не только терминологии. Он выходит на проблемы отраслевого регулирования и финансирования.

Дело в том, что однозначное гражданско-правовое регулирование получили только отношения по возмездному оказанию услуг (гл. 39 ГК), например медицинских. В остальной части происходит смешение публичных и социальных услуг, которое, на наш взгляд, встречается на всех уровнях правового регулирования.

Анализ федеральных законов о федеральном бюджете, документов Госкомстата России и Минфина Российской Федерации свидетельствует о сокращении с 2011 г. по настоящее время расходов на финансирование федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета по приоритету «Социальная инфраструктура» и расходов федеральной адресной инвестиционной программы социального комплекса. Одновременно наблюдается увеличение расходов субъектов Российской Федерации в этой сфере. Так, в 2012 г. на Адресную инвестиционную программу г.Москвы было выделено 356,455 млрд. руб. бюджетных ассигнований, в 2013 г. на программу было выделено 502,664 млрд. руб.; на 2014 г. запланировано 374 953, 7680 млн. руб., на 2015 г. — 379 254, 8495 млн. руб.⁸⁸ При этом, например, на развитие здравоохранения в 2014 г. запланировано 9472,0000 млн. руб., в 2015 г. — 17 555,0000 млн. руб., в 2016 — 18 129,0000 млн. руб.

С учетом общемировой тенденции так называемого сокращения государственного вмешательства в социальную сферу, ограниченности бюджетных средств и необходимости разработки плюралистической системы источников финансирования следует четко определять направления бюджетных инвестиций на каждом уровне.

В первую очередь следует исключить смешение публичных и социальных услуг, факт которого мы констатировали выше.

Например, в докладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2012 году» в раздел 3. Социальное законодательство включены подразделы:

3.1. Состояние законодательства в сфере социальной защиты инвалидов в части профориентации и трудоустройства,

3.2. Состояние законодательства в сфере религиозных отношений,

3.3. Состояние законодательства в сфере развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними,

3.4. Состояние законодательства в сфере физической культуры и спорта,

3.5. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере молодежной политики, отдыха и оздоровления детей, опеки и попечительства несовершеннолетних,

3.6. Состояние законодательства в сфере здравоохранения и охраны общественного здоровья.

Однако услуги в сфере здравоохранения оказывают как государственные и муниципальные организации, так и частные и даже индивидуальные предприниматели. Значит ли это, что государство на уровне Российской Федерации или субъекта Российской Федерации должно финансировать и последние?

В социальное законодательство, как правило, включают образование (пример тому — рубрикация в докладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2011 году). В то же время в п. 3 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»⁸⁹ провозглашены гарантии общедоступности и бесплатности только дошкольного, общего (начального, основного и среднего) образования, среднего профессионального образования, в отношении высшего образования предусмотрены ограничения бесплатности — конкурсная основа и получение образования данного уровня впервые.

Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» (принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. № 327-ст) подразделяет социальные услуги в зависимости от их назначения на следующие основные виды:

— социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту;

— социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан;

— социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе);

— социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей;

— социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня;

— социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Однако, как указано в разделе 1 «Область применения», этот стандарт распространяется на социальные услуги, предоставляемые населению государственными, муниципальными и иных форм собственности учреждениями социального обслуживания, а также гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.

Представляется, что ответ следует искать в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации и Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) (введен в действие постановлением Госстандарта Российской Федерации от 6 ноября 2001 г. № 454-ст).

Например, ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации:

— регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. в);

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. е);

— судоустройство; прокуратуру (п. о).

С одной стороны, эти вопросы затрагивают интересы общества, но общества в целом. Аналогию можно найти в п. 2 ст. 1 ГК РФ, согласно которой гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». То есть субъективным частным правам, правам частных лиц в сфере частного права противопоставлены публичные интересы, обеспечивающие функционирование государства как такового. Применительно к услугам мы говорим о бюджетных неперсонифицированных услугах коллективного потребления, услугах обществу, социуму в целом.

Статья 72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, например:

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. е);

координацию вопросов здравоохранения; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение (п. ж);

трудовое, семейное, жилищное законодательство (п. к).

Эти вопросы затрагивают интересы конкретного индивида как части социума. То есть речь идет об адресных (персонифицированных) услугах, услугах населению.

Примечательно, что в Разделе L «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение» ОКВЭД разделены, например, деятельность в области юстиции и правосудия, деятельность по обеспечению общественного порядка и безопасности, деятельность по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях (публичные, на наш взгляд, услуги) и деятельность в области обязательного социального обеспечения (социальные услуги в широком смысле слова⁹⁰).

Несмотря на популярность в последнее время темы государственно-частного партнерства, явно, что привлечение к финансированию публичных интересов, публичных услуг частного капитала недопустимо. Вполне предсказуемо, что по примеру организации-спонсора какого-либо музея, требующего за участие в финансировании его деятельности права на бесплатное посещение его экспозиций раз в месяц своими сотрудниками, спонсор реконструкции здания суда захочет поучаствовать хотя бы раз в разрешении судебного спора, касающегося его лично или его партнеров.

Что касается социальных услуг (и, соответственно, правового регулирования социальной сферы), то здесь все не так однозначно.

В рыночной экономике не может быть бесплатных услуг. Они всегда оплачиваются: либо самим потребителем, либо третьим лицом — частным (физическим или юридическим) или публично-правовым образованием. Самый простой пример — договор в пользу третьего лица (ст. 430 ГК).

При решении вопроса о бюджетном финансировании адресных (персонифицированных) услуг населению следует решить вопросы социальных и экономических приоритетов.

Социальные приоритеты означают выбор целей и адресатов бюджетного финансирования. Экономические приоритеты означают учет разных источников финансирования и привлечение дополнительных инвестиций. В каждом из этих блоков и при их пересечении возникают проблемы. Приведем некоторые примеры.

Применительно к адресатам бюджетного финансирования, представляется, что речь идет о социально слабых (ранее говорили «незащищенных») слоях населения — инвалидах, детях-сиротах, одиноких пенсионерах.

Как правило, государство, общество ответственно за причины инвалидности. Федеральным законом от 3 июня 2012 г. № 46-ФЗ ратифицирована Конвенция о правах инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 13 сентября 2006 г., которая в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации стала составной частью правовой системы России, а ее положения — обязательными для применения.

На федеральном уровне при росте числа льгот организациям, оказывающим услуги инвалидам, и работодателям инвалидов ухудшился режим налогообложения самих инвалидов. Если Российская Федерация предоставляет инвалидам с детства, инвалидам I и II групп только налоговый вычет в размере 500 руб. за каждый месяц налогового периода (п.2 ст. 218 НК), то субъекты Российской Федерации в зависимости от числа инвалидов на их территории и от дефицита рабочей силы могли бы предоставлять освобождение от налога на остальную сумму доходов. Это средство профилактики иждивенческих настроений, роста числа занятых за счет привлечения инвалидов. Незатратной для бюджета субъектов Российской Федерации была бы мера социальной поддержки работающих инвалидов — установление дополнительно к ст. 179 ТК преимущественного права инвалидов на оставление на работе при сокращении численности или штата работников.

Законными представителями несовершеннолетних детей являются их родители, опекуны и попечители, обязанные их содержать (например, ст. 26, 28, 31–37 ГК, ст. 80 СК). В их отсутствие эти обязанности исполняет государство (например, п. 2 ст. 123 СК и др.). Однако, если речь идет не о сиротах, стоит активнее применять п. 2 ст. 80 и п. 2 ст. 84 СК о взыскании алиментов вплоть до направления якобы не имеющих средств для их уплаты на общественно полезные работы в принудительном порядке.

Одинокими пенсионерами должны признаваться не имеющие трудоспособных совершеннолетних детей и иных членов семьи, обязанных их содержать (п. 1 ст. 87, гл. 15 СК), а не проживающие отдельно. Только в их отсутствие государство оказывает одиноким пенсионерам социальную поддержку, в иных случаях целесообразнее в рамках практики студентов юридических вузов, бесплатной юридической помощи обеспечить взыскание алиментов в судебном порядке.

Федеральные и региональные доплаты не должны дублировать друг друга, очевидно, они должны устанавливаться на разные цели.

Указом Президента Российской Федерации установлены доплаты неработающим родителям детей-инвалидов. При этом игнорируются инвалиды с детства, большинство из которых не могут устроить личную жизнь, и их родители, которые продолжают участвовать в содержании своих уже совершеннолетних детей, для чего необходимо работать. Доплата из бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования работающим родителям инвалидов с детства, совместно с ними проживающим, была бы не только материальной поддержкой, но и мерой пропаганды сохранения семейных отношений, предупреждения отказа от таких детей.

Общей проблемой правового регулирования в социальной сфере является декларативность и необязательность исполнения. Возможности государства не обеспечивают взятых обязательств.

В этих условиях необходимо пересмотреть сами принципы такого правового регулирования и бюджетного инвестирования.

Создана рабочая группа Государственного совета Российской Федерации по вопросу «О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов». Согласно Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р, осуществляется переход к утверждению «программного» бюджета. С 2012 г. в Москве начато внедрение программно-целевого метода для формирования системы распределения бюджетных средств г.Москвы.

Таким образом, понятия «услуга», «оказание услуг» оказываются межотраслевыми, а законодательство стоит перед проблемой дальнейшего совершенствования, восполнения пробелов, в том числе по вопросам соотношения услуг и смежных категорий, а также финансирования оказания услуг.

Следует перейти на целевое финансирование развития социальной сферы; четче определять цели и адресатов бюджетного финансирования, в ряде случаев отказавшись от расширения мер и адресатов социальной поддержки в пользу исполнения уже принятых на себя обязательств по жизненно важным показателям; повысить результативность и эффективность целевых программ; избегать дублирования федеральных и региональных доплат путем ориентирования их на разные цели; активнее привлекать частный капитал и работодателей.

В любом случае идеи о взаимодействии частного и публичного права в целях достижения баланса общественных и частных интересов, единого общезначимого результата представляются наиболее плодотворными. Но требуется более тщательная проработка этих связей и средств взаимодействия.

Клык Надежда Леонидовна,
канд. юрид. наук,
доцент кафедры коммерческого,
предпринимательского и финансового права
Юридического института СФУ

Практический аспект дискуссий о ценных бумагах в разрезе нужд товарооборота

Зародившись в незапамятные времена в недрах торгового оборота, ценные бумаги как наиболее эффективное средство мобилизации товарооборота в мировой практике, современной российской торговле, за редким исключением, практически неизвестны. Преобладание в доктрине весьма критического настроя по отношению к бездокументарной форме выпуска ценных бумаг, в итоге породившее предложения об исключении из ст. 454 ГК пункта 4 о применении общих положений купли-продажи при продаже имущественных прав, несомненно снижает роль цивилистической науки в макроэкономических преобразованиях современной России и прежде всего в сфере организующей их развитие, то есть торговле⁹¹.

Справедливое в этом случае утверждение В. А. Белова, что, несмотря на неисчислимое количество копий, сломанных в ходе полемики по вопросу бездокументарной формы, вопрос продолжает оставаться невыясненным и «больше того, создается впечатление, что чем дальше — тем он сильнее запутывается»⁹² — в полной мере может быть отнесено и к бесконечной научной дискуссии в отношении правовой природы цессии.

Имеющие самое непосредственное отношение к проблематике института ценных бумаг в части уточнения начал вещно- и обязательственно-правового регулирования имущественных отношений, весьма спорный характер цессии в современной доктрине показателен сам по себе, ибо свидетельствует об отсутствии единого подхода в базовых понятиях, напрямую затрагивающих проблематику института ценных бумаг, что, в свою очередь, предполагает поиск того онтологического подхода, который позволил бы разобраться в существующем положении дел.

Представляется, что наиболее оптимальным в данном случае является постановка вопроса: почему в дореволюционной цивилистике не только права требования, но и ценные бумаги исключались из предмета купли-продажи⁹³?

Прежде всего, следует отметить, что отсутствие в Своде законов гражданских общих положений о ценных бумагах, в том числе об абстрактности закрепляемого ими обязательства, отнюдь не мешало осознанию их значения в развитии производительных сил в обществе — чего как раз явно не хватает современным исследованиям.

Так, отмечая преимущества использования абстрактных сделок, заключающиеся в простоте осуществления основанных на них процессуальных притязаний и быстроте и легкости обращения порождаемых ими прав, Ю. С. Гамбаров самым мрачным образом оценивал последствия их невостребованности в экономике: «нечего говорить, насколько такая гибель была бы разорительная для кредита и всего менового хозяйства»⁹⁴.

Обращая внимание на то, что оборот обязательственных прав требует наибольшей свободы, поскольку «каждое ограничение без нужды неблагоприятно отражается на экономическом положении общества», Д. И. Мейер особо подчеркивал, что «…почти вся торговля движется кредитом: кредитные знаки, векселя заменяют деньги — ими производятся платежи точно так же, как наличными деньгами…», поэтому без оборота прав требования «не может развиваться кредит, а без него развиваться торговля» ⁹⁵.

По сути отечественные цивилисты придавали интересам развития торговли не меньшее значение, нежели римские юристы, которые, как известно, в условиях официальной неподвижности обязательств стремились создавать предпосылки для создания их оборота — сначала путем использования стипуляции, как это имело место при активной делегации, а затем, с появлением формулярного процесса — судебного представительства, в рамках которого зародился и был отшлифован механизм известной нам цессии.

В этих условиях сам факт отнесения обязательственных прав к предмету купли-продажи в римской истории предполагал неизбежность аналогичного подхода и в российской цивилистике. И, казалось бы, в силу законодательных новелл Свода законов гражданских не существовало причин для доктринального непризнания предметом главной отчуждательной сделки обязательственных прав и ценных бумаг.

Так, в ст. 1384 Свода предусматривалось: «Продавать можно только то имущество, коим владелец может распоряжаться по праву собственности», причем в перечень движимого имущества включалось не только наличное, но и долговое имущество. Кроме перечня видов наличного имущества в ст. 401, специальной нормой (ст. 402) оговаривалось отнесение к движимому имуществу наличных капиталов, заемных писем, векселей, закладных и обязательств всякого рода. Имущества долговые определялись в ст. 418 как «суть все имущества, в долгах на других лицах состоящие, и все то, что нам принадлежит по договорам, заемным письмам, векселям и всякого рода обязательствам».

Вместе с тем, несмотря на использование в законодательстве понятий «наличные» и «долговые» имущества, в научном обиходе проводится их резкое размежевание на вещи и обязательства, что позволило Г. Ф. Шершеневичу утверждать: «с точки зрения русского законодательства продавать и покупать можно только вещи»⁹⁶.

«У нас…, — писал Д. И. Мейер, — нередко говорят о покупке или продаже векселя, заемного письма и т. п. Но с юридической точки зрения, тут нет покупки или продажи, а только передача, уступка права». Выдвигаемый им довод заключался в том, что «купля-продажа не обнимает вещей отвлеченных, прав на чужие действия», «передача векселя, заемного письма и тому подобного есть не купля-продажа, а особая сделка: … она обсуждается особо, сообразно своему существу»⁹⁷.

На первый взгляд, своеобразная научная обструкция положений законодательства, когда вместо предусмотренного в ст. 1384 Свода термина «имущество» отечественные ученые оперируют понятием «вещь», представляет не что иное, как «крест» российской цивилистики, если принять при этом во внимание перманентность современных дискуссий по поводу начал вещно- и обязательственно-правового регулирования в целом.

Вместе с тем, подобная оценка была бы явно несправедливой, принимая во внимание то значение, которое отводилось в дореволюционной цивилистике интересам развития отечественной торговли, когда научная мысль стремилась создать условия для экономического эффекта, производимого абстрактными сделками в виде отношений так называемого внутриторгового кредитования.

Несмотря на наличие в современной литературе весьма заметного интереса к дореволюционным исследованиям (что более всего как раз наглядно в предложениях об исключении из ст. 454 ГК РФ 4-го пункта, выявление причин, по которым доктрина оперировала вместо легального понятия «имущество» понятием «вещь», а также исключала из предмета купли-продажи права требования и ценные бумаги, практически не производится.

Поскольку в условиях действия консенсуальной модели (ст. 711 Свода законов гражданских) момент возникновения права на вещи явно несовместим с моментом перехода прав на обязательственные права и ценные бумаги (требуется дополнительное волеизъявление отчуждателя в виде цессии или передачи документа), стремление заменить ее на реальную модель было самым мощным актом противодействия законодательным установлениям, направленность которого в пользу развития торговли России не вызывает сомнений.

Так в качестве довода в пользу критической оценки консенсуальной модель перехода права собственности, Д. И. Мейер называл недоступность малоразвитому юридическому быту граждан отвлеченных понятий, для которого что необходима «материальная основа, осязательный остов» для права собственности⁹⁸ — то есть то, что раз характерно для приобретения товара при реальной модели, когда право собственности возникает не в момент заключения договора купли-продажи или иного договора, а в момент передачи товара.

Имеющее на первый взгляд исключительно доктринальное значение, суждение автора тем не менее принципиально важно для современной оптовой торговли — то есть сфере торговой деятельности, в которой практически бездейственно правило п.1 ст. 223 ГК РФ о моменте перехода права собственности с момента перехода права собственности, так как передача товара в ней производится для дальнейшей продажи, а не для потребления, а стало быть, приобретатель, как правило, не заинтересован во владении приобретаемым товаром.

Именно такого рода возможность отчуждения товаров имеет место в случае передачи покупателю вместо вещи товарораспорядительного документа на нее (п. 3 ст. 224 ГК), когда способом передачи становится не традиция вещи, а цессия, или, как ее иногда именуют, переуступочная надпись⁹⁹.

Вряд ли нуждается в особом обосновании, какими доктринальными потерями в современной квалификации цессии оборачивается игнорирование фактических отношений по отчуждению вещей, когда едва ли имеет смысл утверждать о неприменимости договора купли-продажи при отчуждении натуральных или денежных обязательственных прав, а тем более в имеющей принципиально важное значение в оптимизации снабжения производственного и потребительского секторов экономики.

Именно такой вывод напрашивается и при ознакомлении с позицией К. П. Победоносцева, отмечавшего отсутствие «явственной практической необходимости в установлении общего правила передачи обязательства», которая «становится ощутительной лишь на некоторой степени экономического развития», когда «право требования по договору получает значение вещественной ценности и само становится орудием мены и кредита»¹⁰⁰.

Причем констатация им факта «господствующей неопределительности ценностей» отнюдь не означала каких-либо сомнений о применимости купли — продажи при отчуждении прав требования. Так, говоря о передаче прав по заемным письмам, не обеспеченным залогом, он поясняет, что «такая передача есть продажа заемного письма: преемник платит при этом займодавцу деньги за должника и вследствие этого вступает в права кредитора»¹⁰¹.

В придании же передаче вещи значения не только способа приобретения права собственности, но и значения вещного договора¹⁰² усматривалась необходимость признания бесповоротности перехода права собственности на движимое имущество, что в итоге приводило к разграничению вещных и обязательственных прав на практически значимом уровне, то есть в разрезе соотношения между охранительными средствами гражданского права.

И если в германской юриспуденции учение о разграничении обязательственных и вещных договоров развивалось на основе легального закрепления реальной системы перехода права собственности, то есть в благодатных условиях, российской же цивилистике пришлось преодолевать неизбежные сложности в переориентации законодателя на изменение системы перехода права собственности, а тем самым приданию договору купли-продажи значение лишь основания, но не способа приобретения права собственности, что до сих пор далеко не всегда принимается во внимание.

Таким образом, можно придти к выводу: если в римском праве смысл разграничения сделок на обязательственные и распорядительные заключался в необходимости укрепления права собственности для целей разграничения с правом владения, то смысл подобного разграничения в дореволюционной цивилистике усматривался в обеспечении бесповоротности перехода права собственности на движимые имущества.

В условиях легального установления, предполагающего переход права собственности на отчуждаемое имущество не с момента передачи имущества, а с момента заключения договора купли-продажи, ценные бумаги не могли рассматриваться в качестве предмета отчуждения в силу несовместимости в этом случае с порядком возникновения прав из и на бумаги.

Как и переход прав требования в общегражданском обязательстве, так и в обязательстве по ценным бумагам входили в конфликт с консенсенсуальной системой перехода права собственности, почему их и рассматривали в качестве особых объектов гражданского оборота, правовая регламентация оборота которых не мыслилась по правилам вещи.

Данное обстоятельство не учитывается в полной мере, когда цессии придается значение самостоятельного договорного вида, или подвергается сомнению обоснованность выпуска бездокументарных ценных бумаг только по причине сложившихся в российской цивилистике устойчивых позиций о соотношении вещных и обязательственных прав.

Навряд ли справедливо было бы говорить об их устойчивости, принимая во внимание направленность дореволюционной цивилистики на замену консенсуальной модели перехода права собственности на реальную, невольным итогом которой явилось игнорирование возможности возникновения в торговой практике относительных правоотношений по поводу принадлежности движимых вещей на праве собственности.

Тот факт, что в условиях консенсуальной по ГК РСФСР 1922 г. и реальной по ГК РСФСР 1964 г. систем перехода права собственности не произошло отказа от единого для вещей, прав требования и ценных бумаг понятия «имущество» в Своде законов гражданских, в то время как в рыночном во всех отношениях ГК РФ 1994г. (п.1 ст. 454 ГК) произошла замена на понятие «вещь», как раз и создает повод для научных позиций о различии правового сопровождения актов отчуждения данных объектов гражданского права.

Верные по своей направленности утверждения в современной литературе о невозможности безусловного применения положений о купле-продаже при отчуждении прав требований¹⁰³ позволяют поставить вопрос, а насколько безусловно применение положений о переходе права собственности на вещи в отношении даже ценных бумаг документарной формы выпуска?

В качестве своеобразного «ответа» на данный вопрос можно сослаться на ситуацию, существующую в правоприменительной практике до появления постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», когда при оспаривании купли-продажи все без исключения ценные бумаги разделяли судьбу вещей, то есть возвращались в порядке реституции прежнему владельцу.

Ситуацию, при которой ни о какой защите оборота не могло идти и речи, поскольку абстрактность закрепляемого ценными бумагами обязательства практически оказалась «звуком пустым».

Трудно сказать, когда и каким образом может быть преодолено явление глобального недоверия в торговой среде к опробированным мировым экономическим опытом рыночным механизмам — векселям, складским свидетельствам, коносаментам, акциям, облигациям (и т.д.), но то, что это одна из наиважнейших задач современной цивилистической науки, едва ли подлежит сомнению, ибо в условиях финансовой нестабильности использование именно этих правовых средств способно привести к появлению и развитию внутриторгового кредитования, без которого современная оптовая торговля едва ли в состоянии развиваться.

Медяник Егор Юрьевич,
аспирант кафедры уголовного права
Юридического института СФУ,
Научный руководитель:
Тарбагаев Алексей Николаевич,
д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой уголовного права
Юридического института СФУ

Юридическая природа принципа уголовного права и его роль в действующей системе уголовно-правового регулирования

Необходимым условием успешной деятельности государства в сфере борьбы с преступностью является эффективная реализация положений уголовного закона.

Одной из причин неудовлетворительного результата в данной сфере может являться неэффективность механизма уголовно-правового регулирования. В последние несколько лет количество изменений, вносимых в УК РФ, постоянно растет. Складывается впечатление, что законодатель, активно изменяя уголовный закон, преследует некие сиюминутные интересы, зачастую не задумываясь над возможными последствиями для уголовного закона в целом. В нашем же представлении уголовная политика должна формироваться не на основе быстроменяющихся политических интересов, а фиксировать изменения порядка общественных отношений, отражающих социальные потребности всего общества.

В качестве инструмента, позволяющего государству согласовывать свою политику с объективными потребностями общества в уголовно-правовой сфере, на наш взгляд, необходимо использовать принципы уголовного права. Являясь результатом исторического процесса совершенствования права и закрепляя характерные, наиболее важные свойства уголовно-правового регулирования, они помогут уберечь законодателя от создания недействующих («мертвых») норм, неоправданного ужесточения или смягчения уголовного преследования. С учетом вышесказанного полагаем уместным обратиться к вопросу о юридической природе принципа уголовного права и его месте в действующей системе уголовно-правового регулирования.

Высокая социальная важность общественных отношений, охраняемых уголовным законом, необходимость их теоретического осмысления повлекли за собой появление в теории уголовного права точек зрения о наличии у того или иного процесса, деятельности или явления в уголовной сфере определенного набора принципов. Так, проанализировав несколько работ, можно выделить ряд категорий, используемых авторами: принципы уголовного права, принципы уголовного законодательства, принципы уголовной политики, принципы уголовной ответственности и т.д. По нашему мнению, системообразующим и традиционным элементом системы уголовно-правового регулирования остаются именно принципы уголовного права.

В специальной юридической литературе уже на протяжении многих лет общепринятой является точка зрения о принципе права как о самостоятельной правовой категории. Более того, практически все исследователи соглашаются с ценностью принципа права для правовой системы и необходимостью закрепления не только конституционных, но и отраслевых принципов.

Известный теоретик права А. В. Малько дает следующее определение принципа права. По его мнению, это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Принципы воплощают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла¹⁰⁴.

Аналогичный подход существует и по отношению к принципам уже уголовного права. К примеру, М. В. Баранчикова рассматривает принцип уголовного права как универсальную категорию правосознания, идею, лежащую в основе правовой действительности, которая закреплена в действующем уголовном законодательстве или вытекает из содержания его норм и основана на социально-консенсусной системе ценностей, включающей интересы личности, общества и государства¹⁰⁵.

Похожие определения предлагаются и авторами недавних комплексных учебных работ в сфере уголовного права. К примеру, в учебнике коллектива авторов Юридического института СФУ принципы уголовного права определяются как основные руководящие идеи, которые лежат в основе отрасли, красной нитью проходят через все ее нормы и отдельные институты¹⁰⁶. В учебнике под редакцией В. С. Комиссарова принципы права — это главные положения, основные начала, руководящие идеи, определяющие содержание уголовного права, на основании и в соответствии с которыми строятся и применяются основные институты и нормы¹⁰⁷.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в большинстве случаев исследователи уголовного права вслед за теоретиками права определяют принцип уголовного права через использование категорий: «начало»¹⁰⁸, «руководящая идея»¹⁰⁹, «основа», «исходное положение»¹¹⁰ и т.д. Толкование данных категорий в соответствии с их философским пониманием во всех случаях указывает на некую первичность явления, характеризующегося высоким уровнем абстракции. Вместе с тем, на наш взгляд, использование указанных оценочных понятий не отражает специфики принципов именно уголовного права, не является для них видовым понятием. Полагаем, что употребление категорий «идея», «начало» и т.д. позволяет выйти на максимальный уровень обобщения и обеспечить высокий уровень универсальности раскрываемого понятия, однако в определенной мере теряет свою практическую ценность.

На наш взгляд, принцип уголовного права должен быть не только декларативным положением, но и действенным инструментом механизма уголовно-правового регулирования, закрепленного УК РФ. Поэтому полагаем необходимым раскрывать понятие принципа права с учетом специфики предмета уголовного права. Такой спецификой по сравнению с иными отраслями права является характер отношений, входящих в предмет уголовного права. Это охранительные, общерегулятивные отношения и отношения, в которых граждане приобретают полномочия на причинение физического или материального вреда другим лицам. Любой из видов данных отношений непосредственно связан с важнейшими ценностями общества (такими как жизнь, здоровье человека, собственность, общественная безопасность и т.д.), требующими особой охраны государства. С учетом этого, принципы должны содержать некоторый элемент императивности. Поэтому, на наш взгляд, верным было бы раскрывать определение принципа уголовного права через категорию «требование».

Данный подход неоднократно предлагался в научной литературе¹¹¹. К примеру, А. Н. Попов полагает, что «принципы уголовного права — это обусловленные закономерностями и потребностями общественного развития требования определенного характера, получившие отражение в нормах уголовного права и обладающие высшей регулятивной силой¹¹².

Среди авторов, отстаивающих данный подход, отсутствует единство во мнении о содержании и адресатах этих требований. Если принцип это требование, то должен быть определен круг субъектов, к которым данное требование обращено. С. Г. Келина и В. Н. Кудрявцев считают, что уголовно-правовые принципы — это основополагающие исходные предписания, обязательные для законодателя, правоприменительных органов и граждан в сфере борьбы с преступностью.¹¹³

Выделение нескольких адресатов направляет некоторых авторов к делению принципов уголовного права на группы. К примеру, И. А. Гревнова выделяет принципы уголовного правотворчества, принципы уголовного законодательства и принципы применения норм уголовного права.¹¹⁴

Сложно согласиться с данной точкой зрения, т.к. нормативное закрепление принципов в УК РФ свидетельствует об их общеобязательности для всех субъектов. Исходя из этого выделение отдельно принципов для законодателя, для граждан и для правоприменителя, отстаиваемое некоторыми авторами, является необоснованным, так как смысловое содержание принципа во всех случаях остается неизменным. Правильнее, на наш взгляд, здесь говорить о функциях, которые осуществляет принцип уголовного права.

Традиционно в науке выделяются охранительная и регулятивная функции уголовного права. В УК РФ прямо сформулированы и закреплены важнейшие принципы уголовного права, им посвящены ст. 3–7 УК РФ. Таким образом, в определенной мере снята дискуссия, имевшая место в теории советского уголовного права о необходимости прямого закрепления принципа в норме закона. Закрепленные непосредственно в статьях закона принципы большинство исследователей называют нормами-принципами. Очевидным представляется тот факт, что при рассмотрении принципа права как требования к государственному органу абсолютно необходимым является: во-первых — его четкое, недвусмысленное формулирование, а во-вторых (и как способ реализации первого положения) — их закрепление в нормах права. В связи с этим полагаем, что закрепление принципов в норме закона ведет только к усилению их регулятивной функции. Положительные последствия, связанные с включением принципов права в виде статей в УК РФ, явно перевешивают, на наш взгляд, возможные отрицательные аспекты. Доводы о неизбежном упрощении содержания принципов, обеднении уголовно-правовых идей, прямом ограничение круга принципов, действующих в отрасли, о которых упоминают некоторые исследователи¹¹⁵, на наш взгляд, являются недостаточно убедительными.

Так, проф. И. Звечаровский указывает, что нормативное закрепление принципов вне всяких сомнений имеет большее прикладное значение. По его мнению, оно заключается, во-первых, в том, что нормативно закрепленным принципам УК должен соответствовать и быть содержательно подчинен весь иной нормативный материал УК (и в этом смысле ст. 1–7 УК РФ больше ориентированы на законодателя, чем на правоприменителя), а во-вторых, в том, что такие установления оказывают регулирующее воздействие и на основных адресатов уголовного закона: физических лиц, обязанных соблюдать его требования, и собственно правоприменителя¹¹⁶.

Следовательно, регулятивная функция принципа обеспечивается за счет его общеобязательности в силу прямого закрепления в законе, а также системой остальных уголовно-правовых норм, которые не должны противоречить этому принципу. Полагаем, что принципы регулируют общественные отношения не только опосредованно через нормы права или через правосознание субъектов, но и непосредственно путем использования принципов субъектами правоприменительной деятельности.

На наш взгляд, при применении права субъект правоприменительной деятельности (суд, государственный орган) должен не только учитывать цели и ориентиры, заложенные в принципах, но обязан использовать нормы уголовного закона исключительно в связке с предписаниями принципов уголовного права. Более того именно принципы уголовного права являются тем ограничителем, который не дает судейскому усмотрению перерасти в судебный произвол, осуществляемый на основе не всегда совершенного нормативного регулирования.

Кроме того, важнейшей функцией уже совокупности принципов является возможность их использования в качестве критерия для оценки действий субъектов применения права. Если правоприменение должно осуществляться в соответствии с требованиями, заключенными в принципах уголовного права, то и оценивать эффективность применения конкретной нормы можно основываясь на принципе уголовного права. В данном аспекте использование системы принципов позволит выявить недостатки, пробелы в правовом регулировании, ошибки в конструкциях правовых норм. Способом осуществления такой оценки является судебный контроль, суд не может быть ограничен в прямом применении принципов уголовного права.

Третьим аспектом значения принципов уголовного права является их ценность для законодательной деятельности. В науке справедливо отмечается, что, предусмотрев систему правовых принципов, законодатель в дальнейшем сам становится связанным ими в процессе внесения изменений и дополнений в закон¹¹⁷. Принципы права выработаны в результате долгого исторического процесса совершенствования права, они отражают основные объективно сложившиеся социальные интересы и потребности общества в определенной сфере на момент их формирования. Общественные отношения с течением времени меняются, что влечет потребность в изменении норм права. В случае внесения изменений в нормы закона, законодатель действительно вынужден соотносить- изменения с принципами, т.к. иначе изменения будут противоречить основным социальным интересам, что в свою очередь приведет к невозможности их применения.

Но что же происходит в случае, если общественные отношения изменятся настолько, что возникнет необходимость в закреплении нового принципа или целой системы принципов? В таком случае, на наш взгляд, подлежит изданию новый уголовный закон. Принципы уголовного права образуют систему и применяются в совокупности как набор требований. Более того, как уже было сказано выше, весь нормативный материал кодекса построен, толкуется и применяется исходя из данных требований. В таких условиях введение нового принципа вызовет трансформацию системы, она будет уже обладать новыми свойствами, с которыми остальные нормы закона не будут согласованы.

Таким образом, подводя итог, хочется еще раз привлечь внимание к тому факту, что принципы уголовного права являются не только теоретической категорией, но и действующим инструментом реализации и совершенствования уголовного закона. Их роль в системе уголовно-правового регулирования обусловлена функциями, которые они выполняют и целью для достижения которой они существуют. Проф. Р. З. Лившиц обоснованно подчеркивал: «...закон можно считать правовым настолько, насколько он олицетворяет принципы»¹¹⁸.

Пчелкина Евгения Сергеевна,
ст. преподаватель кафедры коммерческого, предпринимательского
и финансового права Юридического института СФУ

К вопросу об ограничении дееспособности
несостоятельного должника

Должник является ключевой фигурой процесса несостоятельности, что означает наличие детально регламентированного правового статуса, поскольку в рамках института банкротства происходит серьезное ограничение прав самого должника. В настоящее время в юридическом сообществе не сложилось единого подхода к пониманию правового статуса должника, в связи с чем является актуальным рассмотрение истории возникновения института банкротства и, в частности, истоков появления особого правового статуса несостоятельного должника.

Первое появление элементов института банкротства происходит на страницах Русской Правды. Г. Ф. Шершеневич описывал это следующим образом: «Замечательным представляется то явление, что чем более отдаляется развитие права от первоначальной эпохи, тем слабее становятся черты несостоятельности. Наиболее ясны и подробны постановления, содержащиеся в Русской Правде, тогда как к 18 веку не остается уже почти и следов конкурсного права. Если положения Русской Правды были достаточны для своего времени и по объему соответствовали общей системе права, нельзя того же сказать о новейшем времени, когда кредитные отношения развились настолько, что без конкурсного законодательства невозможно уже было обойтись»¹¹⁹.

Особенностью правового статуса должника в тот период было то, что все последствия несостоятельности связывались с личностью самого должника. Так, в то время как при невозможности уплатить одному кредитору должник обязан был отработать свой долг или поступить к нему в рабство, при стечении верителей — его продавали на торгу и вырученная сумма распределялась между кредиторами пропорционально их требованиям (в деле).

Таким образом, в источниках древнерусского права мы не обнаруживаем признаков ограничения право- и дееспособности, поскольку те последствия, которые наступали для должника, имели сугубо личный характер. Кроме того, не имеется указаний на то, что над имуществом должника имелось какое-либо управление со стороны выбранных органов. Все это позволяет сделать вывод о том, что древнерусскому праву неизвестны случаи ограничения право- и дееспособности несостоятельного должника.

Однако уже в Уставе о банкротах 1740 г. имеются указания на ограничение правоспособности должника. Так, в соответствии с Уставом образовывались особые органы конкурсного процесса, каковыми являлись:

— конкурсный суд (Коммерц-коллегия с подчиненными органами в городах — ратушами);

— кураторы (должностные лица, орган государства, действующие по поручению суда, представляющие интересы и кредиторов и должника; отказаться от исполнения своих обязанностей кураторы не могли);

— собрание кредиторов (выделялись категории решений, которые могли быть приняты только собранием)¹²⁰.

Так, именно куратор, а не сам представитель должника, обязан был составить конкурсную массу, произвести действия по взысканию долгов должника, определить состав кредиторов и продать имущество с публичного торга¹²¹.

Следующим Уставом, который сохранил положения об ограничении правоспособности должника, стал Устав 1763 г. Так, куратор мог отказаться от участия в конкурсе; количество кураторов зависело от общей суммы задолженности — если сумма была менее 10 000 рублей, то кураторов должно было быть не меньше двух; если более 10 000 — не меньше четырех (при этом устанавливалось, что оплачивается труд кураторов кредиторами, в том числе тогда, когда кураторы назначались судом)¹²².

Одним из важнейших новшеств Устава 1763 г. является введение последствий сделок, совершенных в нарушение запретов, таких как недействительность и двусторонняя реституция. В частности, речь идет о «незамедлительном изъятии всего полученного по таким сделкам в пользу кредиторов»¹²³.

Однако уже в Уставе 1768 г. была отменена публично-правовая карательная санкция за совершение сделок, совершенных в период банкротства. Также должник не имел права заключать сделки со дня первой публикации о несостоятельности¹²⁴.

В 1800 г. был принят, по мнению Г. Ф. Шершеневича, «первый русский конкурсный устав». Необходимо отметить, что Устав о банкротах 1800 г., по сравнению с Уставом 1763г., не вносит в правовой статус должника ничего нового; конкурсные процедуры также осуществлялись под руководством кураторов.

Телюкина М. В. отмечает, что Уставом 1800 г. устанавливалась обязанность должника заявить о своем банкротстве, если «не доставало у него до 30 % на рубль кредиторской суммы»; для кураторов, избираемых из среды кредиторов, устанавливалось, что они должны быть люди «добрые и неподозрительные» и не относиться к лицам духовного звания, мещанам, крестьянам, крепостным; в ст. 120 Устава четко определялся размер вознаграждения кураторам: «два процента со всей вырученной из имения банкротова суммы, причем они должны делить те проценты между собою на равные части»¹²⁵.

Наконец, в 1832 г. был принят Устав о торговой несостоятельности, который заменил собой первую часть Устава о банкротах 1800 г. Касаемо правового статуса должника, в Уставе 1832 г. произошли следующие изменения:

— не было запрета для должника, видящему свою несостоятельность, продолжать торговлю; юридически должник лишался этого права с того момента, когда он признавался несостоятельным, и при условии, что кредиторы ему этого права не возвратят, видимо, вследствие лишения его свободы¹²⁶;

— введение института присяжных попечителей, которые действовали наряду с кураторами, но назначались судом не из числа кредиторов; кураторов должно было быть не менее двух, им полагалось вознаграждение в размере 2 процентов от суммы, вырученной в результате продажи имущества должника¹²⁷;

— наличие положения о недействительности сделок должника, совершенных in fraudem creditorium: если конкурс сочтет, что сделка совершена «в отягощение массы безденежными долгами», то соответствующий документ возвращался к кредитору; при этом кредитор мог обратиться в суд с иском к конкурсу о признании требования, а конкурс приводил основания, по которым сделка должна быть признана недействительной¹²⁸.

Кроме того, в Уставе 1832 г. появляется новый участник конкурсных отношений — «администрация», целью которой являлось восстановление дел должника, приведение торгового предприятия в такое положение, которое давало бы возможность удовлетворить вполне всех кредиторов и обеспечить дальнейший ход предприятия¹²⁹.

Касаемо учреждения администрации над должником, и, как следствие, устранения его от управления имуществом, Г. Ф. Шершеневич говорит о том, что в этом случае никакого ограничения правоспособности или дееспособности не происходит. «Ограничения дееспособности не предполагаются, а между тем они нигде в законе не установлены в отношении должника, состоящего под администрацией. Следовательно, сделки, совершаемые таким лицом, будут иметь полную силу, только осуществление прав, приобретенных третьими лицами, невозможно до закрытия администрации, так как у должника нет имущества, на которое можно было бы обратить взыскание»¹³⁰.

И далее: «Так как должник лишается не имущества, а лишь управления имуществом, то он не может быть лишен содержания из этого источника. Содержание самого должника и его семьи, применительно к его культурному уровню и состоянию средств, определяется администрацией, как одна из статей необходимых по управлению расходов. Лишенный управления своим имуществом, но не лишенный дееспособности, должник, состоящий под администрацией, не может быть лишен судебной защиты там, где затрагиваются его законные интересы»¹³¹.

После 1832 г. произошли незначительные изменения в конкурсном праве, которые никак не затрагивали правовой статус должника. Далее наступил советский этап конкурсного права, однако право- и дееспособность должника не изменилась. Нормы конкурсного права давали определенные преимущества государственным предприятиям и учреждениям по сравнению с частными. И как пишет Телюкина М. В., «конкурсное производство советского периода представляло собой аномалию конкурсных отношений, поскольку защищало не законные интересы кредиторов и должника, а общий хозяйственный результат, что совершенно не свойственно нормальному конкурсному праву»¹³².

Третий этап в развитии конкурсного права — современный — связывается с принятием 14 июня 1992 г. Указа Президента РФ № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур». Затем 19 ноября 1992 г. был принят Закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», после опубликования которого сразу же началась работа по созданию нового закона, итогом которой стало принятие Закона «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г.

Одним из последствий возбуждения дела о банкротстве является ограничение возможности совершать сделки несостоятельным должником. Это обусловлено необходимостью защиты активов должника от недобросовестных действий последнего.

Последствия введения процедур банкротства для должника в юридической доктрине обозначаются разными терминами: «ограничение дееспособности»¹³³, «лишение дееспособности»¹³⁴, «ограничение правоспособности»¹³⁵. При этом сделкоспособность рассматривается как один из аспектов правовой свободы, заключенной в гражданской дееспособности¹³⁶.

Гражданский кодекс РФ не раскрывает понятие «правоспособности юридического лица», однако повсеместно его использует. Касаемо понятия «дееспособность юридического лица», то оно вообще не применяется в тексте ГК РФ, что отнюдь не означает отсутствие дееспособности у юридического лица. По мнению Г.Ф. Шершеневича, коль скоро юридическое лицо признается законом субъектом права, оно должно обладать не только правоспособностью, но и дееспособностью¹³⁷.

Наличие дееспособности доказывается наличием воли у юридического лица, которая закреплена ст. 1 ГК РФ. Следовательно, юридическое лицо обладает как правоспособностью, так и дееспособностью.

По мнению Курбатова А. Я., юридическое лицо обладает не просто право- и дееспособностью, оно обладает правосубъектностью, под которой подразумевает «единство способностей субъекта иметь права и нести обязанности частно-правового и публично-правового характера, а также приобретать и осуществлять эти права и исполнять обязанности своими действиями, т. е. это понятие в качестве элементов включает гражданскую правоспособность и гражданскую дееспособность, а также правоспособность и дееспособность в публичных отношениях». И далее, «в свою очередь, единство правоспособности и дееспособности подразумевает одновременность их возникновения, отсутствие возможности возникновения дееспособности не в полном объеме и допустимость ее последующего ограничения (через ограничение ее отдельных элементов) только при введении специальных режимов деятельности, что характерно для таких субъектов права как юридические лица и публично-правовые образования»¹³⁸.

В юридической литературе встречаются различные точки зрения по вопросу наличия ограничения право- и дееспособности несостоятельного должника.

К первой группе авторов относятся приверженцы теории об ограничении право- и дееспособности несостоятельного должника.

Так, Г.Ф. Шершеневич пишет, что «факт объявления должника несостоятельным влечет для него не совершенную потерю его гражданской дееспособности, а только ее ограничение, и притом настолько, насколько оно необходимо для ограждения имущественным прав и интересов его кредиторов, участвующих в конкурсе»¹³⁹.

Такой же точки зрения придерживается М.В. Телюкина, указывая, что «в течение наблюдения должник — юридическое лицо ограничивается как в правоспособности, так и в дееспособности, причем эти ограничения проводятся по различным параметрам; то есть объем правоспособности и дееспособности юридического лица не являются совпадающими»¹⁴⁰.

По мнению Е. С. Пироговой, правоспособность у юридических лиц ограничивается в тех случаях, когда для них исключается возникновение прав и обязанностей либо их возникновение связывается с выполнением дополнительных обязанностей. Ограничение правоспособности юридического лица-должника состоит в запрете совершения определенных действий и необходимости согласования сделок с другими субъектами арбитражным управляющим и собранием (комитетом) кредиторов¹⁴¹.

При этом сторонники первой теории расходятся во мнении относительно того, на каком этапе осуществляется ограничение дееспособности.

Согласно одной точки зрения, дееспособность ограничивается при проведении любых процедур банкротства¹⁴²; согласно другой точки зрения, дееспособность ограничивается лишь во время наблюдения, а при введении внешнего управления и конкурсного производства юридическое лицо вообще лишается своей дееспособности¹⁴³.

Другая группа авторов, наоборот, ставит под сомнение теорию о наличии ограничения право- и дееспособности должника в процедурах банкротства.

Так, А. Б. Агеев пишет, что «невозможно однозначно определить, что происходит с его правоспособностью: расширяется она или ограничивается; такие полярные категории, как ограничение и расширение, непригодны для описания многоаспектной юридической реальности»¹⁴⁴.

По мнению С. Рухтина, «с момента передачи полномочий внешнему или конкурсному управляющему должник становится неспособным сам совершать хоть какие-то юридически значимые действия по отношению не только к своему имуществу, но и вообще ко всем объектам гражданского права. Такое положение должника не может быть объяснено утратой им дееспособности, т.к. юридические лица всегда дееспособны. Поэтому с материально-правовых позиций «переход» к арбитражному (внешнему или конкурсному) управляющему полномочий органов управления юридического лица означает фактическое прекращение правоспособности этого последнего, причем уже на стадии внешнего управления»¹⁴⁵.

Представляется интересным мнение Т. П. Шишмаревой, согласно которому вывод об ограничении либо лишении дееспособности несостоятельного должника представляется довольно спорным. Во-первых, ГК РФ не содержит норм об ограничении или лишении дееспособности физического лица или юридического лица в связи с признанием его несостоятельным (банкротом). Во-вторых, ряд сделок должник совершает вполне самостоятельно, причем сделок крупных, а не мелких¹⁴⁶.

В обоснование своей позиции указанным автором приводится цитата Е. А. Нефедьева: «...неудовлетворительность приведенных выше теорий объясняется тем, что в них юристы стремились объяснить лишение должника возможности распоряжаться своим имуществом с точки зрения отношений частноправовых. Это не согласуется с тем обстоятельством, что конкурсное управление есть присутственное место. Исполняет оно обязанности, возложенные на него государством, а, следовательно, деятельность его совершается в интересах публичных»¹⁴⁷.

И, наконец, третья группа авторов говорит о наличии особой специальной правоспособности, а в некоторых случаях даже целевой правоспособности.

Так, С. А. Карелина считает, что «более обоснованной является позиция, в соответствии с которой с открытием производства по делу о банкротстве характер правоспособности должника — юридического лица изменяется. Это находит свое выражение в том, что должник обладает возможностью иметь только те права и обязанности, которые соответствуют целям осуществляемых в отношении него процедур банкротства. Иными словами, должник в течение всего производства по делу о банкротстве обладает целевой правоспособностью, в то время как первоначально, в обычной хозяйственной деятельности, он обладает универсальной правоспособностью»¹⁴⁸.

По мнению А.Я. Курбатова и Е.С. Пироговой, «система вводимых при этом [банкротством] ограничений одинакова для всех юридических лиц и не зависит от вида их правоспособности. Однако у юридических лиц, до этого обладающих общей правоспособностью, в рамках дел о несостоятельности (банкротстве) она изменяется и становится специальной, т. е. по существу это означает ограничение целями конкурсного производства. У организаций со специальной или исключительной правоспособностью они сохраняются»¹⁴⁹.

Применительно к законодательству о банкротстве США В. В. Степанов указывает на то, что утрата правоспособности должником выражается в том, что в праве используется конструкция trustee — доверительного управляющего. Так, «доверительный управляющий при банкротстве является «представителем имущества». Это имущество создается и существует как независимое от должника образование. Полномочия доверительного управляющего при банкротстве различаются в зависимости от типа применяемых процедур. При ликвидации доверительный управляющий собирает собственность имущества, оспаривает сделки должника, продает активы должника, оценивает иски кредиторов, при определенных условиях отказывает должнику в освобождении от долгов. Если к должнику применяется процедура реорганизации, то тогда суд обычно оставляет должника во владении. При наличии оснований и заявления кредиторов — владельцев ценных бумаг должника и других лиц, имеющих законный интерес к имуществу должника, суд может назначить доверительного управляющего при банкротстве»¹⁵⁰.

Проанализировав вышеуказанные точки зрения по вопросу об ограничении право- и дееспособности несостоятельного должника, можно сделать следующие выводы:

1) отношения, связанные с институтом банкротства, являются публично-правовыми; в связи с этим непонятны попытки некоторых авторов применить положения ГК РФ (являющийся примером частно-правовых отношений) об ограничении право- и дееспособности юридических лиц, поскольку недопустимо применение по аналогии норм частного права к публично-правовым отношениям;

2) ГК РФ не связывает последствия введения процедур банкротства с возможностью ограничения право- и дееспособности юридического лица;

3) в Законе о банкротстве последствиями введения процедур банкротства является ограничение компетенции органов управления должника, но никак не дееспособности;

4) после введения процедур банкротства часть сделок должник вправе совершать самостоятельно;

5) меры, принимаемые в отношении несостоятельного должника, можно рассматривать как меры ответственности за неплатежеспособность.

Все это позволяет сделать вывод о том, что в конкурсном праве не происходит ограничение или лишение должника право- и дееспособности, поскольку отношения несостоятельности (банкротства) являются особым институтом с определенными публично-правовыми последствиями, не позволяющим применять к нему по аналогии нормы гражданского права.

Сорокина Светлана Яковлевна,
канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского права
Юридического института СФУ

Гарантии прав собственников жилых помещений при признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции

Объектами жилищных прав являются жилые помещения (ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации — далее ЖК РФ). Требования, которым должно отвечать жилое помещение, порядок признания помещения пригодным для проживания, основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и, в частности, многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции установлены постановлением Правительства РФ¹⁵¹. При этом указанное Положение распространяется на жилые помещения, расположенные на территории РФ независимо от формы собственности.

Нормативно установлены гарантии жилищных прав собственников жилых помещений при признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.

Процедура принятия решения о признании помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции включает в себя, во-первых, принятие соответствующего решения межведомственной комиссией и, во-вторых, распоряжение органа власти о дальнейшем использовании помещения, его сносе, сроках отселения жильцов.

Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Решение межведомственной комиссии, органа местного самоуправления, а также действия (бездействие) указанных органов по принятию соответствующих решений могут быть оспорены в суде в порядке, установленном положениями главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. При рассмотрении дела об оспаривании заключения межведомственной комиссии необходимо проверять как соблюдение порядка принятия такого заключения, так и соответствие выводов комиссии положениям нормативных правовых актов, устанавливающих требования к оценке пригодности помещений для проживания граждан¹⁵².

Последствия вынесенного судом решения о признании заключения межведомственной комиссии незаконным заключаются в том, что недействительное заключение рассматривается как акт, не имеющий юридической силы и не подлежащий применению. У принявшего его органа в соответствии с полномочиями возникает обязанность повторного рассмотрения относящегося к его компетенции вопроса и принятия по нему нового решения¹⁵³.

Признание в установленном порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом государственной власти или местного самоуправления к собственникам требования о его сносе или реконструкции в разумный срок.

В случае, если собственники не осуществили снос или реконструкцию указанного дома за счет собственных средств в разумный срок, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в этом доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию (ч. 10 ст. 32 ЖК РФ).

Муниципальные нужды здесь заключаются в том, чтобы на территории муниципального образования не было жилого дома, не позволяющего обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан.

Обеспечение жилищных прав собственников при изъятии жилых помещений в многоквартирном доме, признанным аварийным и подлежащим сносу, зависит от того, включен ли такой дом в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда¹⁵⁴.

Если многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу, не включен в адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, жилищные права собственника жилого помещения в таком доме обеспечиваются в порядке, предусмотренном ст. 32 ЖК РФ.

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд и жилых помещений в этом случае влечет два последствия: выкуп жилого помещения публично — правовым образованием либо предоставление взамен изымаемого другого жилого помещения.

Выкупная цена изымаемого жилого помещения включает в себя рыночную стоимость жилого помещения, все убытки, причиненные собственнику его изъятием, в том числе упущенную выгоду (ч. 7 ст. 32 ЖК РФ).

Судебная практика к числу убытков, причиненных собственнику изъятием жилого помещения, подлежащих учету при определении выкупной цены жилого помещения, относит суммы компенсации за капитальный ремонт многоквартирных домов, если он не был произведен наймодателем до приватизации гражданином жилого помещения в таком доме. Невыполнение наймодателем обязанности по производству капитального ремонта дома является основанием для предъявления собственником жилого помещения требований о включении сумм компенсаций за непроизведенный капитальный ремонт многоквартирного дома в выкупную цену жилого помещения на основании ч. 7 ст. 32 ЖК РФ¹⁵⁵.

Кроме того, собственникам помещений в многоквартирном доме может принадлежать на праве общей долевой собственности общее имущество многоквартирного дома (ст. 36 ЖК РФ, ст. 290 ГК РФ), в том числе, земельный участок, в отношении которого проведен государственный кадастровый учет (ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ).

Между правом собственности на жилое помещение и правом общей долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома существует неразрывная связь. Размер этой доли определяется пропорционально общей площади занимаемого жилого помещения. Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения следует судьбе права собственности на это помещение (ч. 2 ст. 37 ЖК РФ).

Поэтому логично Верховный Суд РФ признал обоснованной практику тех судов, которые при определении выкупной цены изымаемого жилого помещения учитывают в ее составе стоимость доли в общем имуществе многоквартирного дома, включая земельный участок. При определении выкупной цены «необходимо учитывать рыночную стоимость принадлежащей ответчику доли в праве общей собственности на земельный участок под домом». Правда, единообразный подход к определению выкупной цены в правоприменительной практике в настоящее время не сложился¹⁵⁶.

Выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения. Если с собственником жилого помещения не достигнуто такое соглашение, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии жилого помещения, могут предъявить в суд иск о выкупе жилого помещения (ч. 6,9 ст. 32 ЖК РФ). Следует учитывать, что правовым последствием изъятия у собственника принадлежащего ему жилого помещения путем выкупа является его выселение из этого жилого помещения.

По соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену (ч. 8 ст. 32 ЖК РФ). По смыслу этой нормы собственнику жилого помещения другое жилое помещение должно предоставляться на праве собственности.

Вместе с тем не исключена возможность предоставления собственнику с его согласия другого жилого помещения на иных основаниях (по договору социального найма из государственного или муниципального жилищного фонда или по договору найма в домах системы социального обслуживания населения)¹⁵⁷.

Законом не урегулирован ни предмет такого соглашения, ни права и обязанности сторон, ни сроки исполнения, ни норма, по которой предоставляются жилые помещения, ни механизм предоставления, что в условиях нашей действительности влечет нарушения жилищных прав граждан.

Следует отметить также, что предоставление жилого помещения в процессе изъятия не рассматривается как обязанность государственного органа или органа местного самоуправления.Высшая судебная инстанция разъяснила, что суд не вправе обязать указанные органы обеспечить собственника изымаемого жилого помещения другим жилым помещением, поскольку из содержания ст. 32 ЖК РФ следует, что на орган государственной власти или орган местного самоуправления возлагается обязанность лишь по выплате выкупной цены изымаемого жилого помещения¹⁵⁸.

В доктрине и в нормативных правовых актах субъектов РФ соглашение о предоставлении взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения с зачетом его стоимости в выкупную цену определяется как договор мены. Если из договора мены не вытекает иное, товары, подлежащие обмену, считаются равноценными (п.1 ст. 568 ГК РФ). Но обмениваемые товары могут быть и неравноценными с соответствующей оплатой разницы в ценах.

Таким образом, собственникам жилых помещений при их изъятии предоставляется равноценное (по стоимости) жилое помещение, если в договоре не оговорено иное.

При предоставлении жилых помещений взамен изымаемых по ч. 8 ст. 32 ЖК РФ сложилась и иная судебная практика. Дело в том, что малоимущим гражданам, проживающим в жилых помещениях, которые в установленном порядке признаны непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, вне очереди предоставляются жилые помещения по договору социального найма (п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ).

Суды исходят из того, что жилищные права собственника жилого помещения, расположенного в доме, признанном непригодным для проживания, подлежат защите в порядке, предусмотренном ст. 32 ЖК РФ. Данная правовая норма регулирует обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд и не исключает требования ст. 57 ЖК РФ предоставить жилые помещения по договору социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении.

Законодатель не связывает возможность признания гражданина нуждающимся в получении жилого помещения с конкретным правом, на котором ему принадлежит (или ранее принадлежало) жилое помещение, а потому нуждающимся может быть