Актуальные проблемы прокурорской деятельности

Курс лекций

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
О. С. Капинус

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.962

ББК 67.721

А43

Руководитель авторского коллектива:

Коробейников Б. В., заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Рецензенты:

Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского юридического университета, доктор юридических наук, профессор;

Смирнов А. Ф., заведующий кафедрой организации правоохранительной деятельности Института прокуратуры Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор;

Субанова Н. В., заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук.

Под редакцией:

О. С. Капинус, ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.

Предлагаемый читателю курс лекций подготовлен ведущими научными и педагогическими работниками Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В каждой лекции характеризуется одно из основных направлений деятельности органов прокуратуры.

Рассматривая основные направления прокурорской деятельности, авторы обратили особое внимание на проблемы, возникающие в процессе прокурорской работы, и изложили свое видение о путях их решения.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2015 г.

Для магистрантов и аспирантов, также может представлять интерес для практических работников органов прокуратуры.

УДК 347.962

ББК 67.721

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015

© ООО "Проспект", 2016

Авторы

В.Г. Бессарабов, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

О.Д. Жук, декан юридического факультета Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Ф.М. Кобзарев, директор НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент;

Б.В. Коробейников, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

О.Н. Коршунова, заведующая кафедрой Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

A. Г.Халиулин, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

B. С. Шадрин, заведующий кафедрой Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

C. П. Щерба, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Введение

Предлагаемый читателю курс лекций посвящен рассмотрению проблем (трудноразрешимых задач), которые возникают у прокуроров, осуществляющих свои функции на основных направлениях прокурорской деятельности. Различные по своему содержанию и степени сложности, они возникают в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов; надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; в процессе участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, а также в таких направлениях прокурорской деятельности, как противодействие коррупции, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и деятельность органов прокуратуры по международному сотрудничеству.

Особенностью курса лекций является то, что в нем дается не только характеристика возникающих в процессе деятельности прокуроров проблем, но и обстоятельная характеристика самой прокурорской деятельности.

Лекции курса подготовлены на основании изучения практики прокурорской деятельности, анализа действующего законодательства, приказов Генерального прокурора Российской Федерации, научной литературы по всем вопросам прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры.

Авторы каждой лекции не только используют уже известные и общепринятые научные и методические рекомендации по тем или иным позициям прокурорской деятельности, но и высказывают свое суждение по спорным вопросам теории и практики прокурорского надзора и иной деятельности прокуроров. Иногда эти предложения не совпадают с мнением других авторов. Для того чтобы читатель мог уяснить, кто прав в научном споре, к курсу лекций прилагается перечень использованных авторами и рекомендуемых для углубленного изучения и отыскания истины научных работ.

Такое сочетание информации о практической деятельности органов прокуратуры и научных знаний делает курс лекций «Актуальные проблемы прокурорской деятельности» полезным не только для магистрантов и аспирантов, но и для практических работников.

А. Ю. Винокуров,
доктор юридических наук, профессор
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

Надзор за исполнением законов на протяжении длительного времени является ключевой отраслью такой функции прокуратуры Российской Федерации, как прокурорский надзор. Вместе с тем для понимания того, какой эволюционный путь прошла указанная отрасль, необходимо ретроспективно рассмотреть этапы ее развития, уяснить, почему до настоящего времени за ней в прокурорской среде сохранилось стереотипное понятие «общий надзор», давно исключенное из законодательства.

Согласно п. «а» ст. 2 постановления ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре»¹ на вновь созданную Государственную Прокуратуру Народного Комиссариата Юстиции возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования и опротестования нарушающих закон постановлений.

Термин «общий надзор» в контексте деятельности Прокурора Верховного Суда Союза ССР впервые появился как понятие, альтернативное осуществляемому им же судебному надзору, в ст. 58 постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 24.07.1929 «Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР»², однако следует отметить, что «общий надзор за законностью» в силу ст. 2 рассматриваемого правового акта определял в том числе и сущность деятельности самого Верховного Суда Союза ССР, т.е. указанное понятие, ассоциируемое сегодня исключительно с органами прокуратуры, в тот период не было уникальным только для прокурорской деятельности.

Статьей 113 утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик³ на Генерального Прокурора СССР возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. В последующем эта норма была воспроизведена в ст. 1 утвержденного Указом Верховного Совета СССР от 24.05.1955 Положения о прокурорском надзоре в СССР⁴. Вместе с тем глава II Положения называлась «Надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР», где в ст. 10 закреплялся двусоставный предмет надзора — точное соответствие издаваемых поднадзорными органами правовых актов Конституции и законам СССР, конституциям и законам союзных и автономных республик, постановлениям Совета Министров СССР, Совета Министров союзных и автономных республик и точное исполнение законов должностными лицами и гражданами.

В последующем положение о высшем надзоре за точным и единообразным исполнением законов нашло отражение в ст. 164 принятой Верховным Советом СССР 07.10.1977 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик⁵.

Статья 1 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»⁶ также имела название «Высший надзор за исполнением законов», однако в разделе III «Прокурорский надзор» выделялась глава 1 «Надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор)».

Следует отметить, что в одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 Концепции судебной реформы в РСФСР общему надзору предрекалось недолгое существование и, в частности, отмечалось, что «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов. Прокурорский надзор может оказаться целесообразным там, где отступление от закона продиктовано политическими соображениями и зависит не от объективных экономических или социальных закономерностей, а от субъективной позиции местного депутатского корпуса, воли «местных» удельных руководителей»⁷.

В первоначальной редакции Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»⁸ в ст. 1 функция прокурорского надзора утратила характеристику «высшего», а глава 1 раздела III была названа «Надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов». Таким образом, надзор за исполнением законов утратил свою законодательную характеристику как «общий надзор», а в названии надзорной отрасли фактически был обозначен ее двусоставный предмет.

Современное название рассматриваемая отрасль приобрела в связи с принятием Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнением в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»⁹, и здесь, на наш взгляд, законодатель выбрал оптимальный вариант, расширяя в последующем представление о рассматриваемой отрасли посредством дополнения ее предмета в ст. 21.

Вместе с тем необходимо отметить, что 2000-е гг. привнесли новые подходы в позиционировании роли органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов. Прежде всего, речь идет о проведенном ребрендинге (смене вывесок), когда сначала в 2003 г. 'управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации было переименовано в управление по надзору за соблюдением федерального законодательства, а в 2006 г. это подразделение центрального аппарата приобрело свое окончательное название — Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства. Отметим, что в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в указанный период никаких изменений не вносилось, в связи с чем трудно понять замысел реформаторов.

Более того, в прокуратурах многих субъектов Российской Федерации последовали взятому почину, и в настоящее время в прокуратурах Воронежской и Свердловской областей по-прежнему функционируют управления по надзору за соблюдением федерального законодательства. На этом фоне поистине реликтом, вызывающим ностальгию, выступает управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в прокуратуре Орловской области. А в прокуратуре Тульской области имеется многое за себя говорящий отдел по надзору за исполнением федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации.

Отметим, что предмет надзора за исполнением законов в принципе не ограничивался исполнением поднадзорными органами и лицами исключительно законов, поскольку дополнялся нормами ряда иных законодательных актов. В частности, в ст. 51 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁰ закреплялось, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В 1997 г. в связи с запросом одного из прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации было дано разъяснение о том, что поскольку в ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора не охватывается исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами уставов муниципальных образований, то от осуществления надзора в этом направлении следует воздержаться.

Здесь необходимо признать ошибочность указанного разъяснения, поскольку действовавшая на тот момент редакция ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации закрепляла, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». То есть в высшем нормативном правовом акте государства говорилось об абстрактном, а не о единственном федеральном законе, что допускало дополнение положений Закона о прокуратуре нормами других, равных ему по юридической силе законодательных актов. К слову, аналогичная формулировка с 6 февраля 2014 г. присутствует уже вч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации.

В действовавшей до 1 августа 2011 г. редакции ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации закреплялось, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. При этом в соответствии со ст. 5 Кодекса трудовое законодательство составляли в совокупности федеральные и региональные законодательные акты, что корреспондировало ст. 21 Закона о прокуратуре, а к иным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права, относились указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О прокуратуре Российской Федерации»¹¹ предмет надзора в ст. 21 Закона о прокуратуре помимо исполнения законов дополнился соблюдением Конституции Российской Федерации. Аналогичные дополнения были внесены и в ст. 1 рассматриваемого законодательного акта, дающую характеристику прокуратуре Российской Федерации через ее надзорную деятельность.

Необходимо отметить, что в современной российской истории и до 1999 г. законодательно предмет надзора за исполнением законов частично затрагивал вопросы соблюдения Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 61 действовавшего до октября 1999 г. Закона Российской Федерации от 05.03.1992 № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»¹² закреплялось, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему краевые, областные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РСФСР, законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, краевым, областным Советом народных депутатов и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами. Как видим, в сфере внимания прокуроров должны были находиться также вопросы исполнения некоторых видов подзаконных правовых актов.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда¹³. При этом нельзя не обратить внимание на бросающийся в глаза дефект процитированной нормы, которая при дословном ее толковании исключает из числа надзирающих значительный круг прокуроров, которые не назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Речь идет о заместителях Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокурорах специализированных прокуратур, работниках аппаратов таких прокуратур (кроме заместителей прокуроров), а также заместителях, старших помощниках и помощниках прокуроров районного звена. Указанную неточность закона вполне можно использовать для оспаривания в суде неправомерности вмешательства не уполномоченных на то законодателем прокуроров, в связи с чем норма подлежит приведению в соответствие с потребностями практики¹⁴.

В первоначальной редакции ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении)¹⁵, действовавший до 1 января 2014 г., было закреплено, что органы прокуратуры и иные уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов. Таким образом, законодатель по сравнению с упоминавшейся ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил круг правовых актов, исполнение которых подлежало проверке прокурорами, включив в него, прежде всего, Конституцию Российской Федерации, в отношении которой более правильным было бы говорить о соблюдении, а также, что немаловажно, отделил статутные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации от собственно законов, как того и требует ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Кроме того, перечень дополнен муниципальными правовыми актами, которые в силу ст. 2 Закона о местном самоуправлении могут выступать помимо прочего в виде решений, принятых населением муниципального образования по вопросам местного значения.

Вместе с тем приведенная норма имела безусловный изъян, поскольку не разграничивала четко компетенцию собственно органов прокуратуры и иных уполномоченных федеральным законом органов. В одной из своих статей мы аргументировали распространение на органы прокуратуры указанной нормы тем, что они в отличие от других не определенных в Законе о местном самоуправлении органов все-таки были названы непосредственно¹⁶. Более того, в диссертационных работах наших соискателей положения ст. 77 Закона о местном самоуправлении стали неотъемлемой составляющей формулировки предмета надзора за исполнением законов в соответствующих сферах правоотношений.

Объективности ради необходимо привести и позиции ученых, оппонировавших избранному нами подходу. В частности, известный специалист в сфере надзора за исполнением законов органами местного самоуправления Беркович Е. в своей работе отмечал, что «компетенция прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления значительно шире. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре ее органы осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами; за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении предусматривает в качестве функции прокуратуры надзор только за исполнением законов. Муниципальные правовые акты сами могут содержать нарушения закона и не могут быть ориентиром для прокурорских проверок»¹⁷.

В свою очередь в статье О.С. Капинус подчеркивалось, что «несовершенство законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, нередко приводит к противоречивости определения предмета прокурорского надзора. Так, в ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Подобные формулировки приводят к неверным выводам о включении в предмет прокурорского надзора исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов¹⁸.

Уважая позицию названных авторов, тем не менее отметим, что законодатель, формулируя рассматриваемую норму, очевидно, исходил из определенных соображений и в подобных ситуациях требования закона нужно исполнять либо принимать необходимые активные действия к приведению его норм в соответствие с имеющими место тенденциями. Кроме того, не будем оригинальными, если скажем, что ни один законопроект, где прямо говорится о роли прокуроров, не принимается без учета мнения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правовым управлением которой вместе с заинтересованными подразделениями центрального аппарата и Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации готовятся заключения на соответствующие проекты законов.

Дальнейшие события показали правильность занятой нами позиции. С 1 января 2014 г. вступила в силу новая редакция ч. 1 ст. 77 Закона о местном самоуправлении, согласно которой органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. То есть законодатель с очевидным участием Генеральной прокуратуры Российской Федерации определил предмет непосредственно прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Правда, необходимо отметить, что четко разграничить компетенцию органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора) в рассматриваемой статье не удалось, поскольку в ее ч. 2 на контрольно-надзорные структуры возложено осуществление в пределах их компетенции контроля (надзора) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований¹⁹.

В связи с этим позволим себе высказать мысль о создании тем самым законодателем неприемлемого дублирования в предметах прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности, что можно было бы избежать на стадии работы над законопроектом, как, впрочем, не поздно устранить и сейчас.

В последние годы с учетом значимости для правоприменительной практики, и мы солидарны с такой позицией, требующей законодательного закрепления, поднимается вопрос о включении в предмет надзора за исполнением законов вопросов исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.²⁰

Второй неотъемлемой составляющей предмета надзора за исполнением законов традиционно выступает закрепленное в настоящее время в ст. 21 Закона о прокуратуре соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисляемыми в указанной статье. При этом речь идет как о федеральных законах (включая конституционные), так и о законах субъектов Российской Федерации. При этом недопустимо расширительное толкование термина «закон», под которое не подпадают в силу их особого статуса ни Конституция Российской Федерации, ни конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, не говоря уже о нормативных правовых актах, носящих подзаконный характер, включая указы Президента Российской Федерации, которые в работах А.Х. Казариной и ряда иных авторов именуются «квази-законами» в случаях, когда они являются единственными регуляторами правоотношений в конкретной сфере, и постановления Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что вп. 1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²¹ закреплено, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. То есть законодатель в отдельно взятой сфере правоотношений расширил предмет надзора за исполнением законов вопросами соответствия правовых актов региональных органов и должностных лиц указанным статутным нормативным правовым актам²².

В контексте сказанного не вполне обоснованным выглядит тезис профессора В.П. Рябцева, который в одной из своих работ отмечает, что «надзор осуществляется, когда изданы правовые акты субъектами правоприменения, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона, что само по себе уже основание для проверки их на соответствие Конституции Российской Федерации».²³

Одна из серьезных проблем, созданных законодателем, заключается в наличии в ряде нормативных правовых актов положений, позволяющих говорить о фактическом дублировании контрольнонадзорными органами органов прокуратуры в вопросе проверки законности правовых актов. Так, в ч. 2 ст. 77 упоминавшегося Закона о местном самоуправлении определено, что органы контроля (надзора) осуществляют деятельность по проверке соответствия муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

В п. 3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации²⁴ закреплено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации — Минприроды России) осуществляет контроль за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений, а также с правом отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных им полномочий, по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. То есть указанный орган в конкретно взятой сфере правоотношений наделен более серьезными полномочиями по сравнению с прокурором.

Более того, в соответствии с подп. «г» п. 7 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 № 524 Правил отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений²⁵, Минприроды России вправе отменить правовой акт в случае наличия в нем коррупциогенных факторов. Данная норма вступает в явное противоречие с п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»²⁶, согласно которому правом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов по вопросам, касающимся лесного законодательства, наделены исключительно прокуроры, которые в силу ст. 9¹ Закона о прокуратуре реагируют на выявленные коррупциогенные факторы путем направления требований об изменении нормативного правового акта.

Как позитивный пример, который, очевидно, и следовало бы распространить на описанные случаи, следует привести утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 Положение о государственном земельном надзоре²⁷, в силу п. 16 которого органы государственного земельного надзора в случае выявления по результатам анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, несоответствия указанных актов требованиям земельного законодательства органы государственного земельного надзора направляют в органы государственной власти и органы местного самоуправления, принявшие акты, в течение 15 дней со дня выявления указанного несоответствия почтовым отправлением предложения об их приведении в соответствие с требованиями земельного законодательства, а также устанавливают срок информирования о принятых мерах по устранению допущенных нарушений. В свою очередь на основании п. 17 Положения в случае непринятия в месячный срок со дня получения предложений, предусмотренных п. 16 Положения, органами государственной власти или органами местного самоуправления мер по устранению допущенных нарушений либо непредоставления информации о принятых мерах указанными органами в установленный срок органы государственного земельного надзора, направившие указанные предложения, обязаны в течение 15 дней со дня истечения срока их информирования направить в органы прокуратуры информацию о выявленном несоответствии правовых актов требованиям земельного законодательства.

Принимая во внимание затронутый вопрос о проведении органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы, хотелось бы подчеркнуть, что эта деятельность также относится к сфере надзора за исполнением законов, являясь разновидностью надзора за законностью правовых актов. Схожей позиции придерживается и профессор В.П. Рябцев.²⁸

Вместе с тем А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов обозначили в своей работе проведение антикоррупционной экспертизы как новую функцию органов прокуратуры.²⁹

Следующий важный вопрос надзора за исполнением законов — это определение поднадзорных прокурорам органов, организаций, должностных и иных лиц, т.е. объектов и субъектов.

В базовой редакции ст. 21 Закона о прокуратуре 1995 г. в качестве поднадзорных назывались федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица. В последующем норма дополнялась: органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (1999 г.), что унифицировало ее со ст. 26 Закона о прокуратуре; субъектами общественного контроля за обеспечением прав человека и местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (2010 г.); Следственным комитетом Российской Федерации (2015 г.). Последние два дополнения можно рассматривать как дублирование уже существующих норм — соответственно ст. 25 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»³⁰, согласно которой «надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляет прокуратура Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», и ст. 44 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»³¹, в соответствии с которой «надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством».

Безусловно, в контексте надзора за исполнением законов имеются некоторые проблемы с идентификацией отдельных объектов и субъектов. Например, вп. 1 ст. 9—32 Закона о прокуратуре закреплено, что прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Понятие «иные государственные органы и организации» является неопределенным, в силу чего оно само относится к коррупциогенным факторам, способным побуждать прокуроров к более широкому, чем предписывает закон, толкованию сферы применения своих полномочий. Здесь необходимо было привести перечень, аналогичный закрепленному в ст. 21 Закона о прокуратуре.

Кроме того, в силу абзаца второго ст. 2 упоминавшегося Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и такие лица не охватываются ст. 21 Закона о прокуратуре, поскольку они позиционируются вне регионального органа государственной власти, имея самодостаточный статус. То же самое можно сказать и о создаваемых во многих субъектах Российской Федерации должностях Уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов)³², которые не являются должностными лицами ни законодательных (представительных), ни исполнительных региональных органов государственной власти.

Вместе с тем в части органов местного самоуправления и их должностных лиц ст. 21 Закона о прокуратуре удачно корреспондирует ст. 34 Закона о местном самоуправлении, согласно которой структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Один из нерешенных до настоящего времени вопросов — это отсутствие в перечне поднадзорных прокурорам субъектов индивидуальных предпринимателей, однако на практике в отношении этой группы физических лиц и не только их прокурорами периодически проводятся проверки, что выражается в принятии актов прокурорского реагирования, например при объявлении предостережения о недопустимости нарушения законов, о чем в подтверждение своих слов приводим сведения из ряда работ.

Так, В. Черняков, описывая фабулу одного дела, отмечает, что «прокурор объявил предпринимателю предостережение»³³. В статье А.В. Паламарчука отражено, что «по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации органы прокуратуры Москвы наиболее крупным 7 магистральным провайдерам, находящимся на территории города, объявили предостережения о недопустимости нарушения требований Закона о персональных данных»³⁴. На фоне широко распространенной практики направления предостережений субъектам предпринимательской деятельности интересен пример объявления предостережения нотариусам.³⁵

Граждане и юридические лица, как отмечалось ранее, входили в круг поднадзорных прокурорам субъектов и объектов до 1992 г. Однако допускаемое ст. 28.4 КоАП РФ право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе и совершенном указанными лицами, позволяет сделать вывод о допустимости осуществления в отношении них прокурорами определенных проверочных действий, связанных с поиском и закреплением доказательств по соответствующим делам об административных правонарушениях.

Несколько слов необходимо сказать и о средствах (актах) прокурорского реагирования на выявляемые прокурорами нарушения законов. Глава 1 раздела III Закона о прокуратуре содержит информацию лишь о наиболее классических правовых средствах, к которым относятся: протест (ст. 23), представление об устранении нарушений законов (ст. 24), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25¹). Кроме того, в контексте упомянутой антикоррупционной экспертизы как составной части надзора за исполнением законов следует назвать требование об изменении нормативного правового акта (ст. 9¹ Закона о прокуратуре). Что касается постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 28.4 КоАП РФ), то мы рассматриваем это правовое средство в рамках реализации прокурором самостоятельной функции — административного преследования.

Весьма проблемно рассматривать исключительно с позиции надзора за исполнением законов протест на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения (ст. 30.10 КоАП РФ), поскольку в случае принесения его на судебное решение вопрос о надзорном реагировании снимается в силу положений процитированной выше ст. 24.6 КоАП РФ. Кроме того, прокурор посредством опротестования может продолжать реализовывать функцию административного преследования, если первоначально именно он возбуждал дело об административном правонарушении, а вынесенное по такому делу постановление органа административной юрисдикции его не удовлетворило. Схожая в целом позиция и в отношении протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (ст. 30.12 КоАП РФ).

Возвращаясь к средствам прокурорского реагирования в рамках рассматриваемой надзорной отрасли, назовем предусмотренные Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»³⁶ предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 6)³⁷, предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, выносимое общественному или религиозному объединению или иной организации (ст. 7), предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности (ст. 8). Следует отметить, что названные предупреждения относятся к категории дублирующих (межведомственных) средств реагирования, поскольку их вправе применять также органы Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).

Рядом законодательных актов предусмотрено право прокурора приостанавливать своим постановлением³⁸ деятельность поднадзорных объектов в случае нарушения ими определенных законом требований.

В частности, ст. 42 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»³⁹ определено, что в случае, если в установленный срок общественным объединением не устраняются нарушения, на которые было обращено внимание прокурора в представлении, прокурор вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Полномочие относится также к категории межведомственных, поскольку такое же решение может принимать Минюст России или его территориальный орган.

Согласно ст. 10 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» прокурор, обратившийся в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения или о запрете его деятельности, вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Полномочие также является межведомственным в силу возможности его применения теми же органами Минюста России. Вместе с тем следует отметить, что в силу ст. 39 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»⁴⁰ на политические партии соответствующее полномочие прокурора не распространяется, поскольку отнесено к исключительной компетенции Минюста России.

С 1 февраля 2014 г. согласно ч. 1 ст. 15.3 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁴¹ Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители наделены правом направления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль (надзор) в отношении средств массовой информации (Роскомнадзор), требования о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка.

Завершая характеристику надзора за исполнением законов, назовем особую группу полномочий прокурора, связанных с согласованием (санкционированием) ими конкретных решений (действий) поднадзорных органов.

Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁴² начиная с 1 мая 2009 г. прокурорами выносятся решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

Аналогичные полномочия возложены на прокуроров субъектов Российской Федерации (их заместителей) вступившей в силу с 1 января 2014 г. ч. 2.6 ст. 77 Закона о местном самоуправлении применительно к согласованию внеплановых проверок органами государственного контроля (надзора) деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Пунктом 1 ст. 77 Налогового кодекса Российской Федерации⁴³ предусмотрено наложение налоговым органом с санкции прокурора ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве меры обеспечения исполнения решения налогового органа о взыскании налога, пеней и штрафов. В свою очередь, ст. 156 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»⁴⁴ предусмотрено наложение таможенным органом с санкции прокурора ареста на имущество организации или индивидуального предпринимателя как способа обеспечения исполнения решения о взыскании таможенных пошлин и налогов.

Таким образом, приведенная краткая характеристика важнейшей отрасли прокурорского надзора — надзора за исполнением законов показала, что, несмотря на пессимистические прогнозы, высказанные в отношении нее в Концепции судебной реформы в РСФСР, указанное направление продолжает оставаться востребованным и по мере необходимости его предмет дополняется новым содержанием.

В. Г. Бессарабов,
доктор юридических наук, профессор
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Предмет надзора. Конституция Российской Федерации впервые установила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции). Указав, что провозглашенные права и свободы гарантированы, государство возложило надзор за их соблюдением на специальный орган, основная функция которого состоит в надзоре от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Этим органом является прокуратура.

Необходимо отметить, что на протяжении всей многолетней истории при осуществлении правозащитной деятельности органы прокуратуры в большей или меньшей степени осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина. Петр I полагал, что прокуратура должка стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всего населения. В дальнейшем, защищая и охраняя права населения, в таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как Учреждения для управления губерний от 7 ноября 1775 г., отмечалось, что «губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Таким образом, губернский прокурор и губернские стряпчие принимали все необходимые меры к защите не только «интересов императорского величества», но и, что не менее важно, прав его подданных.

В утвержденном третьей сессией ВЦИК РСФСР IX созыва 28 мая 1922 г. Положении о прокурорском надзоре, в Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., в Законе СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР», Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» указывалось на необходимость при осуществлении общего надзора защищать права человека. Однако только в 1995 г., когда в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» была включена самостоятельная глава с одноименным названием, этот вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Статьи главы содержали определение предмета надзора (ст. 26 Закона), характеристику полномочий прокурора и основных актов реагирования, применяемых им для защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 27, 28 Закона).

Иными словами, можно заключить, что отмеченные преобразования были естественным процессом перехода количественных изменений в новое качественное состояние прокурорского надзора, а не «дань моде», как утверждали оппоненты прокуратуры. Однако следует признать, что даже ряд авторитетных теоретиков прокурорского надзора, авторов учебников по этой дисциплине рассматривают его вместе с надзором за исполнением законов⁴⁵, что невольно наводит на мысль о необходимости помещения их в одну единую главу Закона о прокуратуре.

С нашей точки зрения, прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина становится все более самостоятельным, приоритетным видом деятельности современной российской прокуратуры, по прежнему требующим его закрепления в отдельной главе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В то же время в гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Закона о прокуратуре помимо статей, определяющих предмет надзора и полномочия прокурора, следовало бы включить статью, закрепляющую основания и пределы этой надзорной деятельности.

Подробно и четко определив права и свободы, которыми наделены граждане России и иные лица, пребывающие на ее территории, Конституция Российской Федерации установила, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключаются в достижении такого положения, когда эти предусмотренные законом права и свободы реально соблюдаются и в полной мере реализуются всеми органами и должностными лицами; в обеспечении законности деятельности всех субъектов, связанных с реализацией прав и свобод человека и гражданина; законности всех правовых актов, связанных с установлением, прекращением или изменением прав и свобод человека и гражданина; законности, полноты и своевременности разрешения жалоб, заявлений, обращений граждан как самим прокурором, так и иными лицами, в чью компетенцию входит их разрешение, своевременном выявлении фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина; полном устранении нарушений прав и свобод; полном возмещении причиненного гражданам ущерба.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации. Они в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов.

Основной из таких приказов (отраслевой) — приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Издание этого приказа, регулирующего деятельность прокуроров при осуществлении двух основных направлений прокурорского надзора, с одной стороны, еще раз подчеркивает их органическую взаимосвязь, а с другой — требует разграничить предмет надзора и более конкретно определить структуру каждого из них.

Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемого вида прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления функций уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности и осуществлении международного СОтрудничества. Предметом надзора, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других направлений прокурорского надзора.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В теории конституционного права принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значений для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности. Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. С помощью указанных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства.

Рассмотренные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией Российской Федерации — это закон прямого действия, имеющий высшую юридическую силу, и другим законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов Российской Федерации, если те или иные вопросы отнесены к их ведению (ст. 71, 72, 77 Конституции Российской Федерации). Конституционные нормы получают развитие в текущем законодательстве, без чего правовое регулирование не могло бы отвечать повседневным потребностям развивающихся общественных отношений.

По смыслу ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации своими законами могут расширять (но не ограничивать) права и свободы по сравнению с тем, как они определены Конституцией Российской Федерации и текущим федеральным законодательством. Таким образом, вместе с конституционными правами и свободами в предмет прокурорского надзора входит соблюдение прав, установленных федеральными законами, и законами субъектов Российской Федерации.

Основной закон государства в гл. 2 указал те права и свободы, которые имеют граждане России и которыми обладают все лица, находящиеся на территории Российской Федерации.

Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит, прежде всего, из конституционных, т.е. установленных Конституцией Российской Федерации, прав и свобод. Это позволяет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с Конституцией нашего государства.

Приведенные аргументы позволяют сделать вывод, что пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина охватывают весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре «органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций». Надзорные мероприятия, кроме того, в первоочередном порядке должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. При этом прокуратура методами прокурорского реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для их охраны и защиты, с целью активизации деятельности названных государственных органов в этом направлении.

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина установлены ст. 27 Закона о прокуратуре. При этом объем правовых полномочий прокурора в основной своей части совпадает с полномочиями при осуществлении надзора за исполнением законов. В то же время необходимо обратить внимание на следующее: совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач, что придает им очевидную специфику.

Надзирая за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полной мере использует полномочия, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. Таким образом, прокуроры всех уровней вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 22 названного Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, носящие характер административного правонарушения. Помимо права возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор также в соответствии сп.З ст. 27 Закона о прокуратуре незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Как видно, закон предоставляет прокурору право выбора. Однако во всех случаях он должен проконтролировать, вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности и исполнено ли оно.

В свою очередь, прокуроры обязаны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде (ст. 45 ГПК РФ) иск в интересах пострадавших. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд также наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры.

Кроме того, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор наделен специфическими полномочиями, свойственными только для этого вида надзорной деятельности органов прокуратуры: а) рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина; б) разъяснения пострадавшим порядка защиты их прав и свобод; в) принятия мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; г) приятия мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших права и свободы человека и гражданина; д) принятия мер по возмещению причиненного пострадавшим от правонарушения ущерба. Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно отстаивать права и свободы человека и гражданина. Эти полномочия рассчитаны на активное их применение прокурорами.

Выделяя отмеченные полномочия в качестве специфических, законодатель подчеркивает важность разрешения заявлений, жалоб и иных сообщений, в которых содержатся сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Причем это обязанность прокурора, неразрывно связанная с конституционными приоритетами, ставящими человека на первое место в системе ценностей государства и общества. Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятельности прокуроров. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к их восстановлению.

В целях повышения эффективности и действенности работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина целесообразно расширить практику использования прокурорами различных форм организации приема граждан, активизировать участие в выездных приемах, в работе приемных Президента Российской Федерации, уделять внимание вопросам оказания правовой помощи населению. В целях оперативного получения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан использовать возможность «горячих линий», «телефонов доверия». Во исполнение решения рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций от 26.12.2013 применять систему личного приема граждан в режиме доступных видов связи на базе специального программного обеспечения и поддерживать в актуальном состоянии соответствующую информацию на портале ССТУ РФ.

Прокурорам следует принимать меры, направленные на дальнейшее совершенствование работы с обращениями, тщательно проверять доводы заявителей, обратившихся за защитой нарушенных прав, изучать причины и условия, послужившие основанием для обоснованных обращений.

При этом важно понимать, что рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений при осуществлении прокурором надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина отличается от деятельности прокурора, предусмотренной ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений» Закона о прокуратуре, прежде всего тем, что она ведется при осуществлении надзора за соблюдением закрепленного за гражданином в ст. 33 Конституции Российской Федерации права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Необходимость разъяснения обратившимся пострадавшим гражданам порядка защиты их прав и свобод определяется отсутствием у них возможности обратиться за помощью к адвокату, в другие юридические фирмы, в том числе из-за отсутствия средств на оплату этой помощи. Такая деятельность прокуроров эффективна благодаря их высокой квалификации. В то же время прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы, как, например, заявление в Европейский Суд по правам человека, от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятие им мер к их пресечению препятствуют их распространению. Правовое просвещение населения и представителей законодательной (представительной) и исполнительной власти, органов местного самоуправления, выявление и принятие мер к отмене незаконных правовых актов, принятие прокурором мер к недопущению нарушений прав и свобод позволяет сократить число правонарушений такого рода и величину причинения материального вреда гражданам. Своевременное предупреждение, недопущение прокурором подобных нарушений избавляет граждан от такого рода последствий.

Полномочия по привлечению к ответственности лиц, нарушивших права и свободы человека и гражданина, на практике реализуются в трех видах ответственности, к которым может быть привлечено лицо, допустившее нарушение прав и свобод человека и гражданина: принятие прокурором мер к привлечению виновного к уголовной ответственности (применяется в случае совершения опасных нарушений прав и свобод человека и гражданина — преступлений); принятие мер к привлечению виновного к административной ответственности; принятие прокурором мер к привлечению виновного в нарушении прав и свобод человека и гражданина к дисциплинарной ответственности (выявив факт такого нарушения, прокурор направляет материалы проверки с предложением или представлением о необходимости наказания виновного в дисциплинарном порядке вышестоящему по отношению к виновному лицу, имеющему право привлечения его к дисциплинарной ответственности).

Прокуроры при осуществлении своей деятельности обязаны принимать меры к возмещению причиненного человеку и гражданину ущерба. Характер этих мер также зависит от степени общественной опасности правонарушения.

Анализ ст. 27 Закона о прокуратуре свидетельствует о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все указанные в нем органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Однако особенности рыночных отношений создают немало трудностей для защиты прав человека и гражданина. Так, защищая права граждан, прокурор не может своими требованиями менять технологии производства, порядок оплаты труда и иных взаимоотношений между работодателем и наемным работником в сфере оперативно-хозяйственной деятельности и т.д.

В то же время, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры должны исходить из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите охраняемых законом интересов общества и государства.

Следует отметить, что к полномочиям прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 28 Закона о прокуратуре относится право принесения протеста или внесения представления. Протест приносится прокурором или его заместителем на правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, в орган или должностному лицу, издавшему этот акт. В случае установления нарушения правовыми актами конституционных прав и свобод человека и гражданина прокурор во всех случаях обязан принести протест. В ситуациях, например, связанных с общественной значимостью оспариваемого правового акта, прокурор вправе обратится в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Срок и порядок рассмотрения протестов и представлений исчисляется в соответствии со ст. 23, 24 Закона о прокуратуре.

Как видим, возложив на органы прокуратуры сложные и ответственные задачи по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, Закон о прокуратуре предоставил органами прокуратуры соответствующие полномочия для их осуществления. Но практика прокурорской деятельности свидетельствует о необходимости правильного использования прокурором такого обширного арсенала, поскольку права прокуроров предполагают обязанность другой стороны по исполнению этих требований, и в результате некомпетентность отдельного прокурорского работника при применении возложенных на него законодателем полномочий может пагубно отразиться на соблюдении прав как отдельного человека, так и общественных интересов.

Полагаем также, что назрела необходимость внесения в ст. 28 «Протест и представление прокурора» Закона о прокуратуре дополнения не только о возможности принесения протеста «в органы или должностному лицу, которые издали этот акт», но и о возможности обратиться в случае необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина в «вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу».

Кроме того, надлежит всесторонне исследовать возможность и целесообразность при принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, приостанавливать его исполнение до рассмотрения требований прокурора, а при несогласии прокурора с результатам рассмотрения протеста — до рассмотрения обращения прокурора, внесшего протест, — в суде.

Организация и основные направления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Разноплановый характер направлений надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ставит перед прокурорскими работниками комплекс задач. Вот почему в целях должной организации этой деятельности, приведения ее в соответствие с новыми правовыми и социальноэкономическими реалиями был издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации 07.12.2007 № 195, в котором в качестве повода для проверок рекомендуется рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Практика прокурорской деятельности свидетельствует, что к важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; б) обращения должностных лиц органов публичной власти и руководителей хозяйствующих субъектов; в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; г) сообщения СМИ; д) материалы, аккумулируемые в контрольных (надзорных) органах; е) отчеты Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в которых перечислены данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного взыскания, суммах штрафов, наложенных и взысканных; ж) материалы, накапливаемые в самой прокуратуре: проверочные материалы, акты реагирования; информационно-аналитические справки и обобщения, а также другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Причем рассмотрение и проверка сообщений может производиться только при наличии в поступившей информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Всю поступившую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. Оперативный анализ фактического положения дел служит основой не только для правильного выбора объекта конкретной надзорной проверки, но и для составления реально выполнимых мероприятий текущего (квартального, полугодового) и перспективного (годового и на более длительный период) планирования. В связи с этим приоритетные направления прокурорской деятельности определяются не только требованием законодательства и ведомственного правотворчества, но и общей ситуацией на поднадзорной территории.

Условием правильной организации работы является надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно оперировать данными о совершенных правонарушениях.

Необходимо также обеспечить учет поднадзорных объектов, которые в современных условиях постоянно изменяются (регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность).

Критерии оценки результатов деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина основаны на правомерности и своевременности вмешательства, полноте использования предоставленных прокурору полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. Если прокурор, отчитавшись о проведении надзорной работы, не добьется реального восстановления нарушенных прав и свобод, то от такой работы не будет пользы. Потерпевшие и общественность в этих случаях будут считать, что слово и дело прокурора расходятся, что нарушенные права и интересы не восстанавливаются, что власть не способна обеспечить защиту от правонарушителей, которые в указанных случаях чувствуют себя безнаказанными.

Прокуроры должны быть заинтересованы в том, чтобы результаты проверок приобрели широкую огласку: от этого существенно возрастает их профилактический эффект. Поэтому очевидно, что следует активизировать взаимодействие со СМИ и правозащитными организациями для формирования общественного мнения о деятельности прокуратуры, развития правовой культуры населения и профилактики правонарушений. Так, Генеральный прокурор Российской Федерации регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты Российской Федерации, правозащитных организаций, на которых обсуждаются наиболее острые и актуальные вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, взаимодействия прокуратуры с правозащитными структурами. Прокуроры на метах также взаимодействуют с общественными объединениями.

Особого внимания при осуществлении прокурорского надзора заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и в первую очередь представителей органов местного самоуправления, органов исполнительной власти, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений законов, регламентирующих права граждан.

Отметим, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется органами прокуратуры и прокурорами всех звеньев системы прокуратуры Российской Федерации.

Конкретные направления надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются общей социально-экономической ситуацией в стране и стратегическими задачами, поставленными Президентом Российской Федерации. В связи с этим крайне важно своевременное выявление законов и норм региональных нормативных актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Особое внимание прокуроров уделяется социально незащищенным группам — ветеранам, инвалидам, пенсионерам, детям-сиротам и др. Традиционно прокуроры выступают в защиту трудовых, пенсионных, иных социальных прав граждан, интересов государства и общества в целом. С учетом экологической обстановки в каждом регионе налажен надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

В последние годы руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации переосмыслена и по-новому построена организация надзорной работы. Произошло смещение акцента в сторону защиты конституционных прав граждан, прав субъектов экономической деятельности. В связи с этим усилены правозащитные полномочия прокурора, в частности, в гражданском процессе. Расширены полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законодательства о государственном контроле. Многое сделано для формирования современной системы прокурорского надзора, отвечающей международным обязательствам. Достигнутые рубежи правозащитной деятельности российской прокуратуры получили заслуженное признание.

В Заключении № 3 (2008 г.) Консультативного совета европейских прокуроров отмечается, что прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Активная позиция Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросу надзорных полномочий поддержана большинством государств.

Надзор за соблюдением прав граждан на оплату труда является особо приоритетным. Именно активные меры прокуроров часто способствуют снижению размера задолженности по зарплате и обеспечивают полноценную реализацию прав граждан на своевременную оплату труда.

В последние годы в стране постепенно снижается общая задолженность организаций. Вместе с тем ситуация с выплатой зарплат остается непростой и по-прежнему требует внимания прокуроров. Цель прокурорского надзора в данной сфере — добиться результата в виде полной и своевременной оплаты труда на предприятиях.

Поэтому прокурорами совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, контролирующими и иными органами осуществляется постоянный контроль за складывающейся ситуацией в рассматриваемой сфере, на системной основе проводятся заслушивания наиболее злостных нарушителей закона. Из органов государственной статистики требуется ежемесячная информация об имеющейся просроченной задолженности по заработной плате. С учетом этих сведений, а также мониторинга СМИ, анализа обращений граждан, других источников ведутся подробные реестры предприятий-должников, принятых мер реагирования, формируется сводный реестр по регионам, данные которого используются при планировании и организации надзорной деятельности.

Кроме того, проводятся регулярные сверки с территориальными управлениями Федеральной службы судебных приставов по исполнительным производствам, предметом которых служат требования о взыскании зарплаты, с подразделениями налоговых органов и государственными инспекциями труда по предприятиям-должникам и размерам имеющейся задолженности. Вместе с тем эта работа требует усиления в прокуратурах ряда субъектов Российской Федерации, где имели место отдельные факты некачественного мониторинга ситуации, а также отсутствия должного взаимодействия с контролирующими органами.

Требует усиления работа по даче правовой оценки деятельности руководителей и собственников предприятий-должников. Это обусловлено тем, что зачастую именно их незаконные действия (бездействие) приводят к несостоятельности предприятия. Кроме того, прокурорами не всегда инициируется взыскание в судебном порядке имущества владельцев и учредителей предприятий для погашения задолженности перед рабочими.

Одновременно в отношении руководителей, скрывающих долги перед рабочими, прокуратуры должны выявлять такие факты и принимать меры по привлечению их к административной ответственности по ст. 13.19 КоАП РФ (Нарушение порядка представления статистической информации), а при выявлении случаев неоднократного нарушения прав граждан — ставить вопрос о дисквалификации работодателей.

Это свидетельствует о том, что должны быть созданы условия, обеспечивающие принцип неотвратимости ответственности за совершенные правонарушения. Прокурорам следует активно принимать меры к дисквалификации руководителей предприятий при повторном нарушении трудового законодательства. В декабре 2010 г. внесены изменения в ст. 145¹ УК РФ, позволяющие привлекать к уголовной ответственности работодателей, выполняющих обязанности по выплате заработной платы частично. Поэтому материалы проверки по фактам частичной невыплаты свыше трех месяцев зарплаты, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенной из корыстной или иной личной заинтересованности руководства предприятия, требуется оперативно направлять в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании. Это связано с тем, что одной из наиболее эффективных мер реагирования, понуждающей работодателей к восстановлению трудовых прав работников и погашению задолженности, по-прежнему остается инициирование уголовно-правового преследования руководителей предприятий-должников.

Мерами прокурорского реагирования необходимо добиваться надлежащего исполнения органами Роструда полномочий по выявлению и устранению нарушений законодательства. В частности, органы Роструда обязаны контролировать соблюдение работодателями предусмотренных законом гарантий и компенсаций увольняемым работникам.

Надлежит продолжить работу по выявлению и устранению нарушений требований законов в сфере охраны труда, обеспечивая своевременную и тщательную проверку каждого случая производственного травматизма на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности. Службы производственного контроля и органы технического надзора обязаны обеспечивать безопасный режим предприятий, а собственники потенциально опасных производств — надлежащим образом финансировать мероприятия по охране труда.

Постоянного внимания прокуроров требуют вопросы соблюдения прав несовершеннолетних, особенно жилищных прав детей-сирот. В этой сфере необходимо продолжать работу по предъявлению исков в суды об обязанности органов власти выполнять требования закона о предоставлении жилья детям-сиротам. Сегодня нередки случаи бездействия чиновников, которые не утруждаются внести сведения о ребенке в реестр детей, оставшихся без попечения родителей.

Деятельность прокуроров по защите прав несовершеннолетних должна быть более активной, включая обращение в суд с исковыми заявлениями различных категорий: о взыскании заработной платы, невыплаченной подросткам-сиротам по срочному трудовому договору; об установлении факта признания лицом, оставшимся без попечения родителей; о лишении родительских прав и взыскании алиментов на содержание детей; об ограничении в родительских правах и др.

Крайне важно обеспечить неукоснительное соблюдение требований законодательства об условиях содержания, воспитания и образования детей, тщательно проверять законность действий уполномоченных государственных органов при расходовании бюджетных средств на приобретение жилья детям-сиротам и лицам из их числа, а также при реализации Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (в ред. от 28.07.2012).

Надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь. Конституцией Российской Федерации в ч. 1 ст. 41 закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет бюджетных средств, страховых взносов и иных поступлений.

Анализ практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере здравоохранения свидетельствует, что в борьбе с ними прокуроры используют полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре. На фоне бездействия органов контроля ежегодно возрастает активность прокуроров по защите нарушенных прав граждан.

Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законодательства, регулирующего права граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов. Согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище. Реализация этого права — одна из наиболее острых и актуальных проблем в современной России. Прокурорами продолжают выявляться многочисленные факты включения застройщиками в договоры долевого участия условий, ущемляющих права участников строительства, отступления от договорных сроков строительства, нарушения строительных норм и правил при возведении объектов долевого строительства, а аткже другие серьезные нарушения.

С целью недопущения возникновения новых «проблемных» объектов необходимо выстроить четкую систему взаимодействия между уполномоченными органами власти регионов и органами прокуратуры по обмену информацией об имеющихся нарушениях в действиях застройщиков, привлекающих денежные средства граждан.

Кроме того, в связи с вступлением в силу с 1 января 2014 г. изменений в Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» на контроле прокуроров должны оставаться вопросы исполнения организациями строительной отрасли требований закона об обязательном страховании гражданской ответственности.

На системной основе также следует проверять законность установления тарифов на пользование жилищно-коммунальным комплексом, расходование бюджетных средств, выделенных на переселение граждан из ветхого жилья, капитальный ремонт жилого фонда, строительство жилых домов для предоставления военнослужащим, лицам, утратившим жилье вследствие природных и техногенных катастроф.

При этом, выбирая формы реагирования, прокурор должен исходить из оценки собранных в процессе проверки материалов.

Особого внимания прокуратуры требует сфера экономики, где основное внимание прокуроров обращено на необходимость обеспечения надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь — со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; максимально использовать потенциал прокурорской системы.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации органы прокуратуры проводят системную работу по выявлению и устранению нарушений закона при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Организован постоянный мониторинг ситуации на рынке закупок, в 2010 г. была введена абсолютно новая для нашей страны форма проведения государственных закупок — электронные аукционы, что требует обучения прокуроров работе в новых условиях.

Наиболее уязвимыми участниками экономических отношений являются предприниматели. Поэтому в стране создается эффективная система комплексной поддержки малого и среднего предпринимательства. При этом важная роль отводится прокуратуре. Вот почему органам прокуратуры во взаимодействии с правоохранительными, контролирующими и иными уполномоченными органами необходимо максимально использовать предоставленные законом полномочия в целях защиты субъектов бизнеса, сконцентрировав усилия на устранении средствами прокурорского надзора административных барьеров предпринимательской деятельности. Акцентировать внимание на пресечении незаконных действий органов государственного контроля и надзора в отношении предпринимателей, фактов ограничения свободы экономической деятельности, попыток рейдер-ских захватов собственности. Работу осуществлять в координации всех заинтересованных подразделений прокуратуры, в тесном взаимодействии с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, региональными объединениями бизнес-структур.

Согласование внеплановых выездных проверок стало важной составляющей правозащитной работы прокуроров, стимулирующей органы контроля тщательно подходить к планированию своей деятельности. В дальнейшем с учетом предоставленных полномочий необходимо на системной основе продолжить надзор за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательства, сосредоточив усилия на предупреждении возможных нарушений при реализации сводного плана проведения контролирующим органами проверок хозяйствующих субъектов. Следует проверять и законность осуществления органами контроля (надзора) внеплановых проверок, не требующих согласования с органами прокуратуры.

Российская модель прокурорского надзора построена таким образом, что одно из главных его направлений — надзор за соблюдением прав человека в сфере экологии. Практика показала эффективность исковой работы прокуроров по различным категориям дел: о возмещении ущерба, причиненного животному миру и лесному фонду; о ликвидации скотомогильников; о признании гидротехнических сооружений бесхозным имуществом; о возложении обязанности обеспечить надлежащее состояние гидротехнических сооружений; об организации сбора, вывоза и утилизации бытовых и промышленных отходов; о приостановлении экологически вредной деятельности и др.

Важнейшая задача органов прокуратуры — мобилизовав имеющийся потенциал и максимально эффективно используя накопленный опыт, добиться надлежащего и полного осуществления органами управления и контроля возложенных на них полномочий. Государственный экологический контроль должен функционировать безупречно как основной элемент обеспечения экологической безопасности.

Надзор за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941— 945 гг. К числу основных социально-экономических прав человека относится право на социальное обеспечение, закрепленное в ст. 39 Конституции Российской Федерации. Защита прав и охраняемых законом интересов социально уязвимых категорий населения, а также ветеранов в современных условиях выдвигается в число приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

При осуществлении этой деятельности положительно зарекомендовало себя взаимодействие с различными общественными институтами, обсуждение представлений об устранении обстоятельств, способствующих правонарушениям, чтение лекций, проведение бесед, выступления прокуроров в средствах массовой информации.

Надзор за соблюдением избирательных прав граждан. Конституцией Российской Федерации гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 1 ст. 32). Но реализация избирательных прав граждан в период проведения различных избирательных кампаний нередко сопровождается отступлениями от требований законодательства о выборах. Нарушения допускаются на всех стадиях избирательного процесса, поэтому в ходе избирательной компании во избежание роста социальной напряженности должна быть обеспечена незамедлительная реакция прокуроров на нарушения прав и свобод граждан.

При надзора в указанной сфере прокурор вправе применять содержащиеся ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре меры реагирования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает специальные основания для обращения прокурора в суд.

Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати. Право на информацию — одно из фундаментальных прав человека. Конституция Российской Федерации провозглашает, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»; не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ в целом определены ст. 9¹, 22—25¹, 27 и 28 Закона о прокуратуре. Однако в случае установления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

В качестве перспективного направления правозащитной деятельности органов прокуратуры можно рассматривать противодействие правонарушениям в сети Интернет. Постепенно нарабатывается практика прокурорского надзора в этой сфере в рамках предоставленных законом полномочий. Обнаружив нарушение в Интернете, прокурор вправе объявить предостережение крупным провайдерам, направить информацию в уполномоченные органы государственной власти, возбудить дело об административном правонарушении, например, если нарушено законодательство о персональных данных граждан. По искам прокуроров суды обязуют операторов связи ограничивать доступ к интернет-сайтам, нарушившим правовой режим. Однако следует иметь в виду, что деятельность прокуратуры в этой сфере должна проводиться исключительно только как противодействие правонарушениям в сети Интернет.

К числу важных направлений надзорной деятельности прокуроров относятся также: соблюдение прав при рассмотрении обращений граждан; соблюдение конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи; соблюдение прав участников миграционных правоотношений; соблюдение прав граждан на свободу совести и вероисповедания; соблюдение прав граждан на объединение; соблюдение прав потребителей и ряда других.

О. Д. Жук,
доктор юридических наук, профессор
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Сущность, предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее — ОРД), является составной частью прокурорской функции. Выделение этого направления надзорной деятельности прокуратуры в самостоятельное связано в первую очередь с тем, что при осуществлении ОРД существенно затрагиваются и ограничиваются основные права и свободы личности, которые определены Конституцией Российской Федерации и международными правовыми актами.

Задачами надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, являются:

выявление нарушений закона;

установление причин и условий, способствующих нарушениям закона;

выявление лиц, допустивших нарушения законов;

принятие мер к устранению нарушений закона;

принятие мер по предупреждению нарушений закона;

принятие мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов;

принятие мер к привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.

Поэтому прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД представляет собой вид деятельности, осуществляемой уполномоченными прокурорами в пределах своей компетенции, в целях обеспечения верховенства и исполнения законов органами и должностными лицами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность.

Оперативно-розыскная деятельность осуществляется гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законодательством, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Задачи ОРД определены Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) следующим образом:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

установление имущества, подлежащего конфискации.

Вопрос о предмете надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД — один из сложных, поскольку в отличие от других отраслей надзора на законодательном уровне не имеет конкретно определенных границ. Анализ ст. 29 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод, что в предмет надзора за исполнением законов в ОРД входят:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД.

Весьма сложно решается вопрос с определением понятия «закон», который также входит в предмет надзора при осуществлении ОРД. Законодатель четко определяет, что прокурор должен осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и правовых актов, которые уполномочены принимать соответствующие органы, осуществляющие ОРД, и в которых регламентируется механизм реализации законов.

Это связано в первую очередь с тем, что правовое регулирование ОРД обладает определенными особенностями. Закон об ОРД устанавливает лишь общие положения, которые в силу специфического характера ОРД детально раскрываются в ведомственных нормативных актах. Кроме этого, большинство нормативных правовых актов, регламентирующих указанный вид деятельности, принимается самостоятельно каждым из органов, наделенных правом осуществления ОРД, и носит закрытый характер.

В соответствии со ст. 20 Закона об ОРД контроль за оперативнорозыскной деятельностью осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Органы государственной власти Российской Федерации по отдельным направлениям издают нормативные правовые акты, в том числе регламентирующие деятельность органов, осуществляющих ОРД.

Так, Правительство Российской Федерации устанавливает порядок лицензирования ввоза в Россию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации не уполномоченными на осуществление ОРД физическими и юридическими лицами (ч. 7 ст. 6 Закона об ОРД), устанавливает перечень видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности (ч. 8 ст. 6 Закона об ОРД). Помимо этого Правительство Российской Федерации определяет порядок зачета в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении выполнения должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, специальных заданий в организованных преступных группах, а также время их службы в должности штатных негласных сотрудников указанных органов (ч. 5 ст. 16 Закона об ОРД).

При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также вправе устанавливать дополнительные виды социальной защиты для должностных лиц органов, осуществляющих ОРД (ч. 6 ст. 16 Закона об ОРД).

В предмет прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД входит соблюдение международных договоров Российской Федерации. Это вытекает из ч. 4 ст.15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Причем если такими международными договорами установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При определении предмета надзора необходимо руководствоваться положениями Закона о прокуратуре, п. 1 ст. 1 которого определено, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Далее в этой же статье, уже при более детальном определении предмета надзора в различных отраслях, речь идет о целях осуществления надзора: обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно во имя достижения целей, определенных законом, прокурор надзирает за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

Конкретизировать предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, позволяет Закон об ОРД, в ст. 21 которого закреплено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Исключение составляют сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, которые представляются прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Правом самостоятельного принятия нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, в рамках своей компетенции наделены органы, осуществляющие ОРД (ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД). Безусловно, прокурор обязан осуществлять надзор за исполнением определенных положений таких ведомственных нормативных актов.

На законодательном уровне определено, что в предмет надзора за исполнением законов в ОРД входит соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Учитывая гарантии соблюдения прав и свобод личности, Законом об ОРД также предусмотрены ограничения при производстве оперативно-розыскных мероприятий, которые связаны с нарушением прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Проведение таких оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина, допускается только на основании судебного решения и при наличии определенной информации. Более того, законом предусмотрена возможность ознакомления со сведениями, полученными в результате ОРД. Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, вправе истребовать от органа, осуществляющего ОРД, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны.

Также необходимо иметь в виду, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРД имеет специфику, обусловленную еще и специальной защитой отдельных категорий лиц.

Одним из основных способов решения задач ОРД, закрепленных в ст. 2 Закона об ОРД, является осуществление оперативнорозыскных мероприятий. Надлежит констатировать, что понятия оперативно-розыскного мероприятия в действующем упомянутом законе не существует. Анализ соответствующих дефиниций, имеющихся в научной литературе, и системного толкования нормативных правовых актов, регламентирующих ОРД, позволяет рассматривать оперативно-розыскное мероприятие (далее — ОРМ) как составную часть ОРД, представляющую собой комплекс конкретных действий, осуществляемых гласно и негласно уполномоченными на их проведение субъектами ОРД в соответствии с принципами ОРД и направленных на достижение целей и решения ее задач.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление ОРД, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При производстве ОРМ должны быть соблюдены основания и условия их проведения (ст. 7 и 8 Закона об ОРД). К порядку производства ОРМ относится и его документирование. Однако ст. 10 Закона об ОРД регламентирует лишь общий порядок документирования, а его детализация определяется ведомственными нормативными правовыми актами органов, осуществляющих ОРД. При определении законности документирования следует исходить из того, какое ОРМ производится.

В целом к порядку выполнения ОРМ следует относить: соответствие конкретного мероприятия перечню, определенному законом; проведение мероприятия должностным лицом органа, осуществляющего ОРД, наделенным соответствующими полномочиями; соблюдение условий и оснований проведения мероприятия; соблюдение требований, предъявляемых к фиксации и документированию результатов ОРД.

Следующий элемент предмета надзора — законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Закон о прокуратуре не содержит указаний или изъятий относительно каких-либо ограничений для принимаемых этими органами решений. Поэтому следует исходить из того, что в предмет надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих ОРД. К таким решениям должностных лиц органов, проводящих ОРД, относятся приказы и постановления.

Вопрос о включении в предмет надзора законности постановлений должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, является безусловным, поскольку законодательно закреплено, что законность решений входит в предмет надзора.

Пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определяются содержанием Закона об ОРД, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.

Конкретизируя пределы прокурорского надзора, необходимо учитывать, что прокурор не должен подменять руководителя органа, осуществляющего ОРД. Соответственно, в предмет надзора не включаются вопросы организации и тактики ОРД.

Кроме того, законодатель предусматривает ограничение при осуществлении надзора в ОРД относительно отдельной категории оперативных сотрудников и лиц, конфиденциально сотрудничающих с субъектами ОРД. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурором только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Также в предмет надзора не входит процедура представления суду оперативных материалов, свидетельствующих о необходимости проведения ОРМ, требующих решения суда.

Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» определено, что надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД ведется исключительно уполномоченными прокурорами. Генеральный прокурор Российской Федерации является уполномоченным в силу ст. 21 Закона о прокуратуре, и именно к его компетенции относится назначение подчиненных ему прокуроров в качестве уполномоченных. В свою очередь, правом назначения уполномоченных прокуроров от имени Генерального прокурора Российской Федерации наделены его заместители, включая Главного военного прокурора, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур.

В свою очередь, руководители прокуратур назначают лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД.

Одновременно в обязательном порядке обеспечивается наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих ОРД, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.

Прокурорская проверка исполнения законов об ОРД проводится:

по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

по результатам изучения материалов уголовных дел от нераскрытых преступлениях, дел оперативного учета и оперативно-служебных материалов;

при наличии информации о ненадлежащем реагировании органов, осуществляющих ОРД, на поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;

по указаниям вышестоящего прокурора;

при ненадлежащем исполнении органами, осуществляющими ОРД, требований и поручений уполномоченного прокурора;

в соответствии с исполнением индивидуальных и общих планов работы уполномоченных прокуроров, утвержденных и согласованных в установленном порядке;

на основании аналитических данных, свидетельствующих об отсутствии положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при нераскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших;

в иных случаях, свидетельствующих о нарушениях закона при осуществлении ОРД.

Подготовка к проверке исполнения законов в ОРД должна включать:

подбор и ознакомление с нормативными правовыми материалами, регламентирующими ОРД;

ознакомление с аналитическими, отчетными и справочными материалами, характеризующими результаты деятельности территориальных органов, осуществляющих ОРД. Одновременно уполномоченными прокурорами осуществляется сверка статистических и отчетных сведений по вопросам ОРД, имеющихся в прокуратуре города (района), области с полученными из территориальных правоохранительных органов;

проведение аналитической работы по установлению направлений прокурорской проверки в зависимости от результатов оперативно-служебной деятельности органов, осуществляющих ОРД. В этих целях уполномоченным прокурорам следует ознакомиться со статистической отчетностью органов, осуществляющих ОРД, в частности, получить данные о числе зарегистрированных преступлений; количестве заведенных дел оперативного учета и возбужденных по ним уголовных дел; количестве дел оперативного учета, оконченных производством, в том числе с направлением уголовного дела в суд или его прекращением по реабилитирующим и нереабилитирующим основаниям. При этом уполномоченный прокурор должен располагать статистическими данными судов о числе уголовных дел, рассмотренных судами с постановлением обвинительного приговора, в том числе с назначением осужденным уголовного наказания в виде лишения свободы;

подготовка плана прокурорской проверки с определением периода, целей, круга вопросов, подлежащих разрешению, состава участников, привлекаемых к прокурорской проверке, характера и объема проверочных действий. Проверка должна быть максимально конкретной, характер и объем проверочных действий зависят от ее целей.

План деятельности уполномоченных прокуроров по надзору за законностью проводимых мероприятий по борьбе с преступностью и раскрытием преступлений должен содержать отдельно проверку дел оперативного учета, прекращенных производством по реабилитирующим основаниям, а также проверку всех оперативно-служебных материалов, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

В ходе изучения аналитических, статистических и оперативно-служебных материалов уполномоченным прокурорам необходимо:

изучить статистические показатели, характеризующие динамику и структуру конкретных видов преступлений в области, городе (районе) в течение проверяемого периода;

из общего количества выявленных преступлений установить те, которые выявлены в процессе ОРД, определить их абсолютное и относительное число. В этих целях изучить отчеты оперативного подразделения о результатах его деятельности (полугодовые и годовые);

установить количество уголовных дел за проверяемый период, возбужденных по результатам реализации дел оперативного учета. В этих целях изучить отчеты оперативных подразделений о результатах их деятельности (полугодовые и годовые);

установить количество уголовных дел за проверяемый период, возбужденных по результатам реализации дел оперативного учета, позднее прекращенных (особое внимание обратить на уголовные дела, прекращенные по реабилитирующим основаниям), приостановленных либо по которым подсудимые были оправданы, и изучить их;

изучить дела оперативного учета, заведенные за проверяемый период, как находящиеся в производстве, так и прекращенные в этот период. В делах оперативного учета, после реализации которых возбужденные уголовные дела были прекращены по реабилитирующим основаниям либо по которым подсудимые были оправданы, следует проверить, имелись ли на момент возбуждения уголовного дела фактические обстоятельства, достаточные для передачи результатов ОРД следователю, органу дознания для возбуждения уголовного дела.

При проверке уполномоченным прокурором законности осуществления ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан (прослушивание телефонных разговоров, снятие информации с технических каналов связи, негласное обследование жилых помещений, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений), следует:

установить количество судебных постановлений на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан, запросив эту информацию в областном суде и городских (районных) судах (по правилам секретного делопроизводства);

установить по журналу исходящей секретной корреспонденции оперативного подразделения и по журналу входящей секретной корреспонденции оперативно-технического подразделения количество направленных заданий на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан;

установить по журналу исходящей секретной корреспонденции оперативно-технического подразделения и по журналу входящей секретной корреспонденции оперативного подразделения количество исполненных заданий на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан;

изучить дела оперативного учета, по которым осуществлялись ОРМ, ограничивающие конституционные права и свободы граждан;

сопоставить данные, представленные судами, с данными, полученными из учетных документов оперативного и оперативно-технического подразделений и материалами дел оперативного учета.

При изучении материалов о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан, необходимо обращать внимание на следующие обстоятельства:

надлежащее ли должностное лицо органа, осуществляющего ОРД, вынесло постановление о возбуждении ходатайства о даче разрешения на проведение данного ОРМ;

имелись ли основания для вынесения этого постановления у органа, осуществляющего ОРД;

вынесено ли судьей (по результатам рассмотрения постановления органа, осуществляющего ОРД, о возбуждении ходатайства о даче разрешения на проведение ОРМ) постановление о даче разрешения на проведение ОРМ этой категории;

установлен ли судьей срок проведения ОРМ;

соблюден ли органом, осуществляющим ОРД, срок проведения ОРМ;

продлевался ли судьей срок проведения ОРМ;

законно и обоснованно ли постановление органа, осуществляющего ОРД, о проведении ОРМ, ограничивающего конституционные права и свободы граждан, без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления;

направлял ли орган, осуществляющий ОРД, уведомление в суд о проведении без судебного решения ОРМ, ограничивающего конституционные права и свободы граждан;

соблюден ли срок направления органом, осуществляющим ОРД, уведомления в суд о проведении данной категории ОРМ без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления.

При проверке дел оперативного учета следует знать, что их перечень, порядок учета и ведения, а также организация и тактика проведения по ним ОРМ определяются ведомственными нормативными актами федеральных органов, осуществляющих ОРД.

Алгоритм изучения дел оперативного учета (ДОУ) уполномоченным прокурором:

1. Наименование ДОУ.

2. Номер ДОУ, дата заведения ДОУ.

3. Каким органом и подразделением заведено ДОУ. Инициатор заведения ДОУ (звание, фамилия, инициалы сотрудника).

4. Звание, фамилия инициалы, должность непосредственного начальника, который дал согласие на заведение ДОУ и утвердил постановление о заведении дела (должность, звание, фамилия и инициалы сотрудника).

5. В какой стадии находится ДОУ на момент изучения:

а) в производстве;

б) прекращено.

6. Законно и обоснованно ли заведено ДОУ, имеются ли в нем все необходимые для этого документы, предусмотренные нормативными актами органов, осуществляющих ОРД.

7. Соблюдены ли сроки заведения и ведения ДОУ.

8. Имеются ли в ДОУ данные о проверке ДОУ должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

9. Имеется ли в ДОУ информация о конкретных преступлениях, других правонарушениях, совершаемых фигурантами в рамках осуществления документирования их преступной деятельности.

10. Какие ОРМ проводились и проводятся в рамках ДОУ, соблюдены ли основания и условия их проведения, правильность документального оформления.

11. Проводились ли в рамках ДОУ оперативно-технические мероприятия, в том числе ограничивающие конституционные права граждан.

12. Имеются ли в ДОУ на момент его изучения уполномоченным прокурором данные (результаты ОРД), которые в установленном порядке могут быть представлены для:

а) использования в качестве повода и основания для возбуждения уголовного дела;

б) подготовки и осуществления следственных и судебных действий;

в) использования в доказывании преступной деятельности фигуранта.

13. Имеется ли уголовное дело, в связи с расследованием которого осуществляется оперативно-розыскная деятельность по ДОУ, при наличии указать дату его возбуждения, ст. УК РФ, в отношении кого и по какому факту.

14. Имеются ли в ДОУ подлежащие обязательному исполнению письменные поручения, постановления органа дознания, дознавателя, следователя, суда. По какому поводу они давались, в полном ли объеме они выполнены.

15. Законно и обоснованно ли принято окончательное решение о прекращении ДОУ (если оно принято) и по какому основанию.

16. Конкретные предложения по результатам изучения ДОУ и выявленным нарушениям закона и ведомственных нормативных актов.

17. Предлагаемые меры прокурорского реагирования (требование, представление, протест и др.).

Во время проверки уполномоченным прокурором дел оперативного учета и оперативно-служебных материалов по нераскрытым преступлениям следует:

установить количество уголовных дел, приостановленных в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ. При этом нужно определить категории преступлений, раскрываемость которых крайне низка, соотнести этот показатель с тяжестью преступлений, выделяя, таким образом, виды преступлений, раскрытие которых — первоочередная задача органов, осуществляющих ОРД. Как правило, это тяжкие и особо тяжкие преступления: убийства, посягательства на жизнь сотрудника правоохранительных органов, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилования, грабежи, разбои, квалифицированные кражи;

истребовать приостановленные по п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ уголовные дела из органов предварительного следствия и изучить их.

При изучении уголовных дел по нераскрытым преступлениям необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства:

все ли следственные действия, возможные в отсутствие лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, были выполнены;

дано ли следователем поручение оперативному подразделению по проведению ОРМ для установления лица (лиц), совершившего преступление;

принято ли по уголовному делу процессуальное решение — вынесено ли постановление о приостановлении уголовного дела, законно и обоснованно ли оно.

В соответствии с требованиями Генерального прокурора Российской Федерации прокуроры обязаны систематически проверять исполнение требований закона о мерах по установлению лиц, совершивших преступление, анализировать причины и условия, способствовавшие преступнику избежать привлечения к уголовной ответственности за содеянное;

своевременность и качество оформления следователем полученных сведений оперативного характера в качестве доказательств по уголовному делу;

установить количество уголовных дел о нераскрытых преступлениях, по которым истек 10-дневный срок с момента их возбуждения (дел, которые находятся в производстве и, следовательно, по ним не принято процессуальное решение о приостановлении в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого);

установить в оперативном подразделении (по журналам регистрации) количество дел оперативного учета, заведенных по нераскрытым преступлениям за проверяемый период, и изучить их.

Организуя проверку законности и обоснованности деятельности следователей и оперативно-розыскных органов по розыску обвиняемых, скрывшихся от следствия или суда, уполномоченным прокурорам необходимо исходить из требований приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» о том, что все приостановленные производством по указанным основаниям уголовные дела следует проверять не позднее одного месяца