История транспорта России

Курс лекций

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора политических наук,
профессора А. В. Федякина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 94:656(47+57)(075.8)

ББК 63.3(2):39я73

И90

Изображение на обложке Andrus Ciprian, phive, kiberantoxa, Mechanik, titi-kako /Shutterstock.com

Авторы:

Горбунов А. А., доктор политических наук, профессор; Медведев С. В., кандидат исторических наук, доцент; Селезнев П. С., доктор политических наук, доцент; Семченков А. С., доктор политических наук, доцент; Танцевова А. В., кандидат исторических наук, доцент; Федякин А. В., доктор политических наук, профессор; Федякин И. В., доктор политических наук, профессор; Черепанов В. Д., кандидат политических наук, доцент.

Рецензенты:

Евсеев Д. Г., доктор технических наук, профессор;

Егоров В. Г., доктор исторических наук, доктор экономических наук, профессор;

Пляйс Я. А., доктор исторических наук, доктор политических наук, профессор.

В учебном пособии рассматривается ход и характер становления и развития основных видов отечественного транспорта общего пользования (железнодорожного, автомобильного, речного (внутреннего водного), морского, воздушного, космического, трубопроводного, городского и пригородного пассажирского), соответствующих путей и средств сообщения, техники, инфраструктуры и т. д. Особое внимание уделяется теоретико-методологическим основаниям изучения истории транспорта России, а также вопросам формирования и трансформации отечественной системы государственного управления транспортным комплексом.

Для студентов транспортных вузов, специалистов в области истории транспорта России, государственной транспортной политики и управления транспортным комплексом, а также всех, кто интересуется данной проблематикой в ее теоретическом и прикладном измерениях.

УДК 94:656(47+57)(075.8)

ББК 63.3(2):39я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

«История транспорта России» – одна из немногих учебных дисциплин, преподаваемых в современной отечественной отраслевой высшей школе, которая, несмотря на свою, казалось бы, узкопредметную направленность и очевидную специфичность, вместе с тем, охватывает широкий круг вопросов как технического, так и социального порядка. И дело не только в том, что подготовить высококвалифицированные кадры для транспорта, как, впрочем, и для любой другой сферы национальной экономики, в современных условиях не представляется возможным без погружения в отраслевой контекст, без формирования у обучаемых основ профессиональной идентичности, без поиска ответов на порой весьма острые вопросы относительно сложившейся траектории и динамики развития соответствующей области науки и техники. Не менее важно научить будущие отраслевые кадры извлекать уроки из прошлого, опираясь на факты, раскрывать причинно-следственные связи событий и явлений, объяснять, как и почему в переломные исторические моменты происходил выбор в пользу той или иной модели транспортного средства, того или иного пути сообщения, парадигмы развития транспорта в целом.

Данная идея является стержневой для учебного пособия, в различных ракурсах рассматривается и так или иначе раскрывается в нем. Однако, предлагаемое вниманию не только будущих профессионалов-транспортников, но и широкой читательской аудитории издание ценно не только этим.

Учебное пособие вносит заметный вклад в развенчание мифов о России, в разоблачение разного рода фальшивок и откровенных нелепостей, число которых увеличивается с каждым днем. В частности, после знакомства с работой становится очевидной несостоятельность утверждений о якобы многовековой тотальной технологической отсталости страны, извечной слабости ее инженерной и вообще научной мысли. Уникальные технические решения на транспорте, предложенные отечественными специалистами задолго до появления зарубежных, прежде всего западных, аналогов, передовые для своего времени сооружения и конструкции, возведенные нашими соотечественниками на сухопутных и водных путях сообщения, впечатляющая транспортная инфраструктура нашей страны в целом, – всего этого просто невозможно не замечать. И тем более, глупо отрицать.

Заслуживает всяческой поддержки особое внимание, которое уделяется авторами пособия вопросам функционирования и развития каждого вида транспорта общего пользования в период Великой Отечественной войны. Читателям будет интересно узнать, какую роль сыграли отечественные железные дороги, авиация, автомобильный, речной и морской транспорт в эвакуации миллионов граждан и тысяч предприятий, в сохранении промышленного потенциала и спасении культурных ценностей нации, в обеспечении оборонительных и наступательных операций Вооруженных Сил, в создании условий для развития тех регионов страны, которые не были охвачены боевыми действиями, наконец, в восстановлении городов и сел, разрушенных захватчиками.

Есть все основания согласиться и со включением авторами в учебное пособие главы про космический транспорт. Отечественная история его становления и развития, являющаяся не просто неотъемлемой, но и довольно значительной частью всемирной истории данного вида транспорта, полна ярких событий, важнейшим из которых стал полет первого человека – нашего соотечественника – в космос. И это – тоже весомый аргумент в защиту исторической правды о нашей стране как о великой державе, открывшей всему человечеству блестящие перспективы в деле транспортного освоения не только наземного, но и околоземного пространства.

В целом, авторскому коллективу удалось создать серьезное издание, которое не только успешно реализует задачи, связанные с подготовкой кадров для транспортной отрасли, но и выполняет историко-просветительскую функцию, популяризуя отечественный транспорт, а с ним – и историю нашей страны во всем ее многообразии.

Чернышов Борис Александрович,
заместитель Председателя Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
кандидат технических наук

ВВЕДЕНИЕ

Изучение «Истории транспорта России» – содержательно разносторонней и многоаспектной, опирающейся на мультипарадигмальную исследовательскую методологию и обнаруживающей целый комплекс межпредметных связей учебной дисциплины, которая имеет своим объектом генезис и эволюцию транспорта в целом и основных видов транспорта общего пользования в частности в отечественных конкретно-исторических условиях, – является неотъемлемой составляющей подготовки кадров для транспортной сферы нашей страны. Без ее глубокого и всестороннего освоения в процессе обучения в отраслевом вузе не представляется возможным ни становление высококвалифицированного профессионала, наделенного всеми необходимыми для успешной работы на транспорте и в смежных областях деятельности компетенциями, ни воспитание полноценного гражданина, бережно и уважительно относящегося к материальному и духовному наследию своих предков, знающего и ценящего достижения отечественной науки и техники прошлых эпох, а также способного их применить рационально и с максимальной пользой в современных условиях.

Данная принципиальная позиция, на протяжении нескольких лет последовательно развиваемая уже известным авторским коллективом преподавателей высшей школы, ученых-исследователей и практиков и воплотившаяся в целом ряде работ¹, нашла отражение и в предлагаемом читателям учебном пособии. Представленные в нем материалы организованы и структурированы в виде лекций, имеющих своей целью основанное на проблемно-ориентированном подходе компаративно-ретроспективное изучение содержания, динамики, направленности и этапов развития основных видов отечественного транспорта общего пользования во всем их историческом единстве и многообразии. При этом отдельное внимание уделено теоретико-методологическим основаниям истории транспорта России как комплексного научного направления и учебной дисциплины, а также вопросам становления и развития отечественного транспортного ведомства и системы управления транспортным комплексом страны в различные периоды отечественной истории. Знакомство с изданной к настоящему времени профильной литературой позволяет говорить о том, что такой подход к определению предметного поля, теоретического фундамента, методологического инструментария, а также структуры и содержания дисциплины «История транспорта России»², равно как и логики изложения основных ее дидактических единиц, в рамках единого учебного пособия реализуется впервые.

В числе основных задач освоения дисциплины «История транспорта России», на решение которых направлено настоящее учебное пособие, его авторы видят следующие:

• формирование у обучаемых системных представлений о месте и роли транспорта в развитии российского общества и государства, а также об особенностях, возможностях и пределах функционирования его отдельных видов в отечественных конкретно-исторических условиях;

• раскрытие многообразия общественных и государственных потребностей в различных видах транспортных коммуникаций в соответствующие исторические периоды и их влияние на дальнейшее развитие транспортных систем российских городов и регионов, а также страны в целом;

• привитие обучаемым навыков самостоятельного осмысления взаимосвязи комплекса предпосылок социоприродного и технико-технологического характера, определивших ход и характер исторического развития отечественной транспортной отрасли в целом и отдельных видов транспорта общего пользования в частности.

При этом, как и в прежних своих работах по данной тематике, авторский коллектив далек от навязывания читателям какой-либо одной точки зрения, мировоззренческой позиции, претендующей на то, чтобы быть «единственно верной», «истиной в последней инстанции» и т.п. Напротив, во многих разделах настоящего пособия предприняты попытки заострить исследовательские проблемы, инициировать научную дискуссию по целому комплексу вопросов теоретического и практического плана, а тем самым еще более привлечь внимание читателей к интереснейшей и одновременно актуальнейшей области знаний, какой является история транспорта России во всем многообразии ее ключевых свершений, основных действующих лиц, неожиданных поворотов, «белых» и «темных» пятен и т.д. Это, помимо прочего, призвано способствовать формированию у обучаемых критического мышления, более объемного и разностороннего взгляда на исторический процесс в целом и его отдельные фрагменты и связанные с ними конкретные события в частности.

А потому авторы рассчитывают на то, что данное учебное пособие может представлять интерес как для профессиональной, непосредственно связанной со сферой транспорта, так и для более широкой читательской аудитории. В ходе его изучения можно не только ознакомиться с отдельными фактами, специальными сведениями, узкоотраслевыми сюжетами и т.д., но и погрузиться в более широкий отечественный и даже всемирно-исторический контекст, связанный с ключевыми вопросами общественного и государственного развития, определением его приоритетов, векторов и т.д., а также роли и значения транспорта в этом развитии в ту или иную эпоху. Это позволит в том числе обогатить свои представления о феномене транспорта в целом, его месте в текущих условиях, в динамичной и весьма насыщенной современной жизни личности, общества и государства, а также сформулировать собственное понимание этого места в будущем.

Для оптимальной организации и осуществления процесса обучения по дисциплине «История транспорта России» каждый раздел пособия содержит контрольные вопросы и задания, предлагает перечень тем докладов на практических занятиях и рефератов как одной из форм текущего контроля знаний, а также снабжен подстрочными ссылками на использованные источники и списком литературы, рекомендуемой для самостоятельного изучения.

Лекция 1. ИСТОРИЯ ТРАНСПОРТА РОССИИ КАК МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЕ НАУЧНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1. Цель, задачи, предмет и структура истории транспорта

Понятие и предмет истории транспорта. История транспорта – это междисциплинарное научное направление и комплексная учебная дисциплина, изучающая генезис и эволюцию транспорта в целом и основных видов транспорта общего пользования в частности в конкретно-исторических общемировых, национальных, региональных и локальных условиях. Ее цель – раскрытие основных предпосылок социоприродного и технико-технологического характера, определивших ход, динамику и направление развития транспорта и его соответствующих видов, а также выявление общественных и государственных потребностей в различных видах транспортных коммуникаций в соответствующие исторические периоды и их влияние на дальнейшее развитие транспортных систем регионов, стран и мира в целом.

Предметное поле истории транспорта образуется взаимопересечением, с одной стороны, таких областей исторической науки, как всеобщая история (изучение фундаментальных проблем всемирно-исторического процесса, освещение исторической реальности в ее конкретных аспектах), история науки и техники (история открытий в транспортной сфере, основные тенденции эволюции теоретических и прикладных транспортных исследований, становление и развитие объектов транспортной инфраструктуры), а также отечественная история (изучение прошлого страны и населяющих ее народов, раскрытие основных направлений деятельности общества и государства в сфере транспорта и смежных областях, анализ всей совокупности соответствующих фактов и явлений), с другой стороны, целым рядом направлений транспортной науки, в частности, таких, как: общая теория транспорта (транспорт как технический феномен, его роль и значение, особенности функционирования), транспортные системы (уровни интеграции различных видов транспорта, их взаимодействие в конкретных условиях), управление на транспорте (модели транспортного администрирования, стадии перевозочного процесса и специфика управления ими) и т. д. Данные области и направления научного знания выступают для истории транспорта теоретической, методологической и фактологической основой.

В то же время это не означает, что история транспорта содержательно представляет собой простую сумму «историй» транспортной науки и техники, экономики транспорта, транспортной политики, имевших место в отдельных странах или регионах в те или иные эпохи. История транспорта – это единый пространственно-временной континуум, затрагивающий соответствующую – прямо или опосредованно связанную с феноменом транспорта и транспортных коммуникаций – часть прошлого человеческой цивилизации, логическим и хронологическим продолжением которого является настоящее и будущее данного феномена. А потому история транспорта неразрывно связана с широким социо-гуманитарным и естественнонаучным контекстом, так или иначе взаимодействует со значительным числом соответствующих исследовательских областей.

Структура истории транспорта. В структуре учебной дисциплины «История транспорта» выделяются, как минимум, четыре крупных проблемно-тематических блока, каждый из которых, с учетом целей и приоритетов конкретного направления подготовки, может быть развернут в самостоятельную сферу исследований, обладающую своей спецификой:

• общая история транспорта, рассматривающая вопросы генезиса и эволюции транспортной отрасли в целом, конкретно-исторические предпосылки и условия научно-технического прогресса на транспорте, факторы появления и ход внедрения транспортных нововведений;

• история вида транспорта (железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, трубопроводного и т.д.), рассматривающая пути возникновения соответствующего вида транспорта общего пользования, общеисторические контексты и конкретные факторы его становления, тенденции развития;

• история отечественного транспорта, рассматривающая ход и характер становления транспорта в рамках страны, в нашем случае – России, особенности формирования национальной транспортной системы, этапы ее эволюции, отечественные традиции и специфику транспортного развития;

• история транспорта региона (города, экономического района, федерального округа), рассматривающая генезис и эволюцию транспортной системы в целом и отдельных ее элементов в частности в рамках конкретного пространственного (административно-территориального и т. п.) образования.

При этом сквозной темой для всех блоков является становление и развитие системы государственного управления на транспорте, а также транспортного образования и науки.

Такой подход, на наш взгляд, представляется универсальным, применимым для всех стран.

Будучи междисциплинарным научным направлением, история транспорта может стать стимулом для развертывания целого ряда общих и частных теоретических и прикладных исследований в области проблем транспорта, включая поиск оптимальных моделей развития национальных и региональных транспортных систем, выработку эффективных инструментов модернизации транспортно-логистической инфраструктуры, внедрение инновационных технологий перевозочного процесса, обеспечение безопасности на транспорте, формирование действенных механизмов государственно-частного партнерства.

Как комплексная учебная дисциплина история транспорта интегрирует целый ряд важнейших звеньев образовательного процесса в транспортном вузе, фундаментальных и прикладных профильных знаний.

Она призвана способствовать подготовке персонала для транспортной отрасли, в полной мере владеющего необходимым набором крайне востребованных в современных условиях компетенций (включая креативность, готовность работать в коллективе, проектное мышление), а также умеющего их творчески реализовывать в ходе профессиональной деятельности.

1.2. Принципы исторического познания в исследовании истории транспорта

Будучи отраслью исторического знания, история транспорта основывается на принципах и методах исторического познания (общих, обще- и частно-научных, вспомогательных и специальных методах).

Принципы исторического познания в истории транспорта. К принципам исторического познания как фундаментальным чертам, интегрирующим применение методов исторического исследования, относятся:

• принцип объективности (воспроизведение объекта в том виде, в котором он существует вне зависимости от человека и его сознания, что наталкивается на субъективизм источников, свидетельств и самого историка);

• принцип историзма (исследование исторических явлений, объектов и процессов в их генезисе и развитии, раскрытие их предпосылок и динамики);

• принцип учета идейно-ценностной составляющей (императив учета исследователем влияния мировоззрений его предшественников на формирование образа событий и необходимость рефлексии относительно оснований своего собственного мировоззрения);

• принцип системности и системный подход (требование всестороннего, т.е. с разных теоретических ракурсов, изучения исторических объектов, а также учета взаимовлияния между ними и другими явлениями и сферами общественной жизни)³.

Методы и подходы в истории транспорта. К общим методам или подходам истории можно отнести формационный подход, цивилизационный (социокультурный) подход, теорию стадий технологического развития (теорию модернизации), геополитику, миросистемный анализ, теорию социального конфликта, историю науки и техники.

Наиболее фундаментальными подходами истории являются формационный и цивилизационный подходы. Формационный подход базируется на выявлении единой основы жизни социума или ее субстанции. В этой связи формационный подход также получил название монистического. В изменении данной основы – историческом процессе – выделяются определенные стадии. Формационный подход представлен прежде всего концепцией марксизма (разрабатывалась К. Марксом, Ф. Энгельсом, Э. Бернштейном, В. И. Лениным, Л. Д. Троцким, И. В. Сталиным, М. Цзэдуном, Д. Лукачем, А. Грамши, Л. Альтюссером, Н. Пуланзасом, Т. Адорно, М. Хоркхаймером, Г. Маркузе, Ю. Хабермасом, Ю. И. Семеновым и др.).

С точки зрения марксизма, основной жестко обусловливающей исторический процесс причиной или детерминантой является развитие способа производства. Смена способов производства ведет и к смене стадий исторического процесса, которые получили название формаций (первобытнообщинная, рабовладельческая, феодальная и капиталистическая формации; азиатский, античный, феодальный и капиталистический способы производства). Смена формаций является линейным процессом.

В целом, принципами марксизма являются следующие положения:

1) принцип единства человечества и, как следствие, единства исторического процесса. Как единое целое человечество закономерно проходит в своем развитии через стадии – общественно-экономические формации;

2) принцип закономерности, вытекающий из фиксации в развитии общества постоянно воспроизводящихся существенных связей и отношений между людьми и результатами их деятельности, т.е. статистических закономерностей и тенденций;

3) принцип детерминизма, заключающийся в признании каузальной, причинно-следственной обусловленности развития общества развитием составляющих экономическую структуру социума производственных отношений, которые, в свою очередь, определяются ступенью развития материальных производительных сил.

Экономическая структура представляет собой базис общества, определяющий его надстройку – политические и правовые отношения, а также соответствующие базису формы общественного сознания;

4) принцип прогресса – поступательное развитие общества от низших ко все более высоким ступеням⁴.

Сторонники цивилизационного (социокультурного) подхода (Г. Рюккерт, Н. Я. Данилевский, О. Шпенглер, П. А. Сорокин, А. Тойнби, К. Ясперс, Ш. Айзенштадт, С. Хантингтон, И. В. Следзевский, Д. М. Бондаренко, А. С. Панарин, Б. С. Ерасов и др.) выявляют не одну единую, а несколько основ жизни обществ на определенных исторических этапах. Поэтому цивилизационный подход также известен как плюралистический подход. Главной движущей силой развития общества является человек, личность и ее менталитет, социально-психологические особенности. Исторический процесс представляет собой развитие больших целостных социальных систем – цивилизаций (культурно-исторических типов), отличающихся своеобразием в культурной, религиозной, экономической, политической и иных сферах. Каждая цивилизация, будучи достаточно динамичной социальной системой, подверженной внутренним и внешним воздействиям, тем не менее, имеет свое неизменное культурное ядро. Развитие цивилизаций является вариативным и циклическим процессом.

Дискуссии вокруг базовых положений формационного и цивилизационного подходов позволили выявить как их недостатки, так и их достоинства. Последнее обстоятельство побудило исследователей к синтезу обоих подходов в рамках цивилизационно-формационного подхода к истории⁵. Исходной посылкой данного синтеза является представление о мировом историческом процессе как о сложном взаимодействии цивилизаций, развитие которых проходит через стадии доисторической первобытнообщинной формации к современной индустриальной и далее – к постиндустриально-информационной формациям⁶.

Формационный подход, используемый в предметно-тематических исследованиях по истории транспорта, раскрывает эту сферу как часть базиса общества. Данный подход также дает основу для достаточно четкой периодизации истории транспорта по критерию смены общественно-экономических формаций. Благодаря формационному подходу можно выявить зависимость программ и стратегий развития транспорта от направленности политики правящих кругов, уровня развития производительных сил, экономики, населения, физико- и экономико-географических условий и других факторов. Формационный подход позволяет увидеть роль государства в разработке концептуальных основ решения транспортных проблем, определении его движущих сил.

Потенциал цивилизационного подхода применительно к истории транспорта заключается в возможности его использования для предметно-тематического исследования человеческого измерения транспортных коммуникаций, раскрытии роли конкретных общественных, политических и государственных деятелей, ученых, рядовых служащих и работников в его развитии. Цивилизационный подход предоставляет возможность выявить роль путей и средств сообщения в становлении, развитии и упадке больших социальных систем, а также влиянии самих культур на сферу транспорта⁷.

Теория стадий технологического развития (теория модернизации) представляет собой одно из направлений в рамках формационного подхода, совокупность концепций социально-экономического и политического развития обществ, в которых процесс перехода от традиционного к современному или индустриальному обществу, т.е. модернизация, рассматривается с точки зрения повышения уровня технологий⁸. В соответствии с теорией стадий технологического развития исторический процесс, как и в формационном подходе, носит всемирный характер, затрагивает все человечество и представляет собой последовательную смену обществ – традиционного, индустриального и постиндустриального.

По критерию технологического развития в классической теории модернизации выделялись «примитивные» (традиционные, отсталые и аграрные) и «развитые» (современные, передовые и промышленные) общества. Традиционное общество (подвергалось осмыслению О. Контом, Г. Спенсером, Ф. Теннисом, Э. Дюркгеймом, М. Вебером, Р. Редфилдом, М. Леви, У. Ростоу, Д. Эптером, Ш. Айзенштадтом, Ф. Риггсом) представляет собой те социумы, которые могут различаться по ступеням социального и культурного развития. Однако традиционные общества однородны в том, что не располагают зрелым индустриальным укладом и находятся на докапиталистических стадиях развития. Для традиционного общества характерна «первичная» сфера экономической деятельности, под которой подразумевается сельское хозяйство. Специфическими для традиционного общества формами социальной организации являются церковь и армия. По мнению одного из теоретиков модернизации У. Ростоу, традиционные общества не способны генерировать и применять технические новации. В таких обществах существуют определенные границы для роста производства продукции на душу населения. М. Леви отмечает в традиционных обществах отсутствие специализации и дифференциации производственных и социальных функций⁹.

Переход от традиционного к индустриальному обществу – модернизация – является гетерогенным социальным и политическим процессом, сопровождавшим индустриализацию в странах первой волны капитализма и постколониальных государствах третьего мира. Различают «первичную» и «вторичную» модернизации. «Первичная» модернизация связана с эпохой первой промышленной революции, упразднения традиционных наследуемых привилегий, декларирования гражданского равноправия и демократизации. «Вторичная» модернизация проходила в развивающихся странах и была ориентирована на подражание старым промышленным странам как определенным социально-экономическим, политическим и культурным эталонам¹⁰.

Индустриальное общество (его концепции, прежде всего, формулировались Р. Ароном и У. Ростоу) является фазой развития социумов, которые характеризуются сложной системой разделения труда и развитой специализацией, массовым машинным производством товаров, автоматизацией процессов в экономике и управлении, научно-технической революцией. Отсюда вытекают высокий уровень развития в индустриальных обществах средств транспорта и связи, мобильности и урбанизации населения, качественные изменения в структурах потребления обществ. Социальное общение в индустриальных обществах обусловлено базовыми характеристиками крупной промышленности и формируемыми ею моделями поведения людей¹¹. Поэтому индустриальное общество отличается развитостью «вторичной» сферы экономической деятельности – промышленности. Специфическими для индустриального общества формами социальной организации служат корпорации.

Следующая за индустриальным обществом стадия развития – постиндустриальное общество (его концепции разрабатывались Д. Беллом, З. Бжезинским, А. Тоффлером, Ж. Фурастье и А. Туреном), характеризующееся преобладанием в нем «третичной» сферы или сферы услуг, в которой главенствующие позиции отводятся науке и образованию. Специфическими для постиндустриального общества формами социальной организации выступают университеты¹².

Потенциал теории стадий технологического развития применительно к истории транспорта заключается в возможности ее использования для предметно-тематического исследования места и роли транспорта в развитии традиционного, индустриального и постиндустриального обществ, социального и экономического влияния последних на транспортный комплекс. Довольно плодотворными стали исследования роли транспорта как ведущего фактора или одного из факторов модернизации, перехода от аграрных к индустриальным обществам. В качестве примера можно привести исследования по тематике роли железных дорог в модернизации Российской империи во второй половине XIX – начале XX вв.

Геополитика (значимый вклад в ее становление внесли Ф. Ратцель, Р. Челен, Х. Макиндер, А. Мэхэн, К. Хаусхоффер, Н. Спайкмен, К. Шмитт, П. Н. Савицкий и др.) представляет собой научное направление, в котором исследуется обусловленность внешней политики государств и отношений между ними их экономическими, политическими, военными, культурными и информационными возможностями (потенциалами). Исходно геополитика опиралась на географический детерминизм, фиксирующий зависимость внешней и внутренней политики, развития того или иного общества в целом от географического положения страны (ее размеры, местоположение и границы), включая прежде всего его физико- и экономико-географические характеристики¹³. Помимо географического детерминизма для геополитики на раннем этапе был характерен органицизм – методологическая установка, согласно которой общества и государства рассматривались в качестве живых организмов, чье развитие (рождение, рост и смерть) предопределено особенностями территории, которую они занимают и стремятся расширить в ходе экспансии – пространственного роста. В зависимости от географического положения страны и цивилизации делились геополитиками на островные или морские торгово-олигархические державы (талассократии) и сухопутные или континентальные военно-авторитарные государства (теллурократии). Ведущие морские и континентальные государства мира находятся в состоянии конфликта друг с другом. Поэтому исторический процесс, с точки зрения классической геополитики, предстает как борьба морских и сухопутных государств друг с другом. Для неклассической геополитики (представлена работами Й. Галтунга, Дж. Кеннана, У. Ростоу, С. Коэна, Г. Киссинджера, З. Бжезинского, С. Хантингтона), развивавшейся во время противостояния двух мировых систем – социалистической и капиталистической, история является уже противоборством государств с различными социально-политическими системами. В это же время появляется направление геополитической динамики (П. Кеннеди, Р. Коллинз), в рамках которого исследовались процессы развития крупных государств и мировых империй. Анализ их развития с учетом экономических и военных факторов позволил выделить в нем фазы подъема и упадка или восхождения, расцвета и упадка. Основной комплексной причиной упадка крупных государств, превратившихся в державы-гегемоны, является перенапряжение их сил в ходе дальнейшей избыточной экспансии. Рассматривая геополитическую динамику держав-гегемонов в глобальном ракурсе и в сопряжении с циклами экономической конъюнктуры Н. Д. Кондратьева, Дж. Модельски и У. Томпсон пришли к заключению о наличии циклов лидерства – длительных периодов мирового доминирования наиболее сильных государств, отсчитываемых от момента формирования мировой политической системы в конце XV в.¹⁴ В текущий период постнеклассической геополитики ее предмет был определен К. Грэем следующим образом: «Геополитика занимается исследованием взаимосвязей политической мощи государств и географических факторов, влияния пространственных отношений на возвышение и упадок силовых центров, а также влияния технологических, политико-организационных и демографических процессов на геополитическую мощь государств»¹⁵.

Потенциал геополитики для истории транспорта находит свое применение в предметно-тематических исследованиях роли путей сообщения в образовании, пространственном развитии и распаде государств, их территориальном расширении, процессах колонизации, освоении территорий, формировании международных регионов, экономической и политической интеграции стран.

Междисциплинарным синтезом географии и истории, а также развитием идей геополитики стала геоистория. Ее исходные посылки формировались в работах представителей французской школы «Анналов» (М. Блока и Л. Февра), исследовавших большие по продолжительности периоды времени (ритмы), материальную культуру и повседневность, а также социально-экономические системы (миры), взаимосвязи между духовно-ментальной сферой народов и географическими условиями их проживания на той или иной территории (пространстве). Основатель геоисторической методологии Ф. Бродель стремился к созданию всеобъемлющей или глобальной истории, исследующей на разных уровнях и в широком спектре измерений жизнь социальных общностей. В рамках геоисторического подхода последователем Ф. Броделя И. Валлерстайном стали исследоваться существовавшие в прошлом миры, названные им «исторические системы». Их разновидностями выступают мини-системы и исторические мировые системы, в свою очередь, ставшие объектом миросистемного анализа¹⁶.

Миросистемный анализ (представлен исследованиями И. Валлерстайна, А. Г. Франка, С. Амина, Дж. Арриги, Дж. Абу-Луход и др.) рассматривает историю человечества как развитие мир-систем – расположенных на определенных территориях и существующих длительное время целостных совокупностей экономических, политических и культурных единиц (мир-империй, мир-экономик, государств, отдельных регионов и их частей, этнических и конфессиональных общностей, и т.п.). Мир-система имеет неоднородную, иерархическую структуру. Прежде всего, в ней выделяется ядро – группа наиболее развитых единиц, в которой сосредоточены возможности экономического, технологического, военно-политического и культурного властвования в мир-системе и перераспределения в ней ресурсов, а также материальные блага. Другая компонента мир-системы – периферия – составляющие большинство наименее развитые и отсталые единицы мир-системы, концентрирующие большинство трудовых и сырьевых ресурсов, подчиненные ядру, зависимые от него и эксплуатируемые им. В мир-систему также входит полупериферия, включающая быстро развивающиеся единицы (государства, мир-империи и др.), которые стремятся к расширению своего влияния, генерируют определенные новации, участвуют в перераспределении ресурсов в мир-системе и способствуют ее устойчивости.

Типами мир-систем являются: 1) мини-системы (образованы примитивными сообществами с взаимным обменом и технологической однородностью); 2) мир-империи (централизованные политические общности, сформированные на принципах внеэкономического принуждения входящих в них производящих регионов-провинций); 3) мир-экономики (политически децентрализованные экономические системы из государств и регионов или их частей, объединенные производственными связями, отношениями распределения и внутренним разделением труда).

С позиций миросистемного анализа И. Валлерстайна история может быть разделена на период до 1500 г., характеризовавшийся чередованием мир-экономик и мир-империй, и время после этой даты, когда начала формироваться существующая поныне современная мир-система. Она была основана на капиталистическом укладе и, первоначально в XVI в. занимая только часть Европы, а также Северной и Южной Америк, постепенно охватила собой весь мир. Центром этой системы стала европейская мир-экономика, фазы экспансии которой пришлись на 1250–1660 гг., 1750–1815 гг., 1880–1900 гг. Охватив в начале прошлого века весь мир, европейская мир-экономика как ядро капиталистической мир-системы породила мировую войну и глобальный экономический кризис, а вслед за ними и тоталитарные режимы. Современная глобальная мир-экономика появилась уже после окончания Второй мировой войны.

А. Г. Франк полагал, что, напротив, существует одна мир-система, начавшая свое существование не менее 5 тыс. лет назад. Эта мир-система отличается комплексными и долгосрочными торговыми связями между ее единицами, постоянно воспроизводящимися политическими отношениями с определенными регионами и этносами, охватывающей ее единицы экономической, политической и отчасти культурной цикличностью. В этой связи Франком выделяются доклассический (1700 – 100/50 гг. до н. э.), классический (100/50 гг. до н. э. – 200/500 гг. н. э.), средневековый (200/500 гг. – 1450/1500 гг.) и современный (с 1501 г.) циклы мир-системы. По мнению Франка, в III тысячелетии до н. э. мир-системные связи уже установились между государствами Ближнего и Среднего Востока, Закавказья, части Центральной Азии и долины Инда. В дальнейшем в процессе становления и развития мир-системы происходило последовательное перемещение ее центра из Китая в Индию, Западную Азию, Средиземноморский регион, Западную Европу, Северную Америку и вновь в Китай.

Дж. Абу-Луход также обосновывает существование глобальной мир-системы в период Античности и в 1250–1350 гг. Последняя глобальная мир-система была организована вокруг нескольких ядер (располагавшийся на ряде перекрестков международной торговли Средний Восток; северная степь Центральной Азии, объединенная в ходе нескольких завоеваний с Китаем; связывавшая Китай и Средний Восток через Индию и Малаккский пролив зона в Индийском океане; подключенная к мир-системе в период крестовых походов Западная Европа) и достигла апогея своего развития уже к XIII в. Значимое место в этой глобальной мир-системе занимал Китай как конечное звено мировых сухопутных и морских торговых путей¹⁷.

Для истории транспорта потенциал миросистемного анализа заключается в возможности его использования в предметно-тематических исследованиях роли транспортных коммуникаций в формировании мир-империй, мир-экономик и глобальных мир-систем, а также во влиянии последних на транспортную политику и стратегию государств в прошлом.

Геоистория, миросистемный анализ в определенной мере повлияли на возникновение еще одного направления исторических исследований – глобальной истории. Глобальная история представляет собой подход и предмет исторического исследования, который не тождественен всемирной или макроистории. Специфика глобальной истории как научного подхода заключается в исследовании обществ любого уровня (локального, субрегионального, регионального, национального, международного), транснациональных пространств (морей, океанов, воздушного и информационного пространств, и др.) или определенных временных периодов их развития с точки зрения влияния на них общемировых процессов, протекавших в прошлом. В частности, становление и развитие отдельной страны в ракурсе данного подхода может рассматриваться как результат влияния регулярных трансграничных взаимообменов с другими странами и народами мира. Причем мера такого влияния на происходившее внутри того или иного общества зависит от современного ему уровня интеграции мировой системы («системной интеграции в глобальном масштабе»¹⁸). Иначе говоря, глобальная история позволяет исследовать проблемы на пересечении общемировых процессов и их воплощений на местном уровне¹⁹.

К методологическим особенностям глобальной истории относятся, во-первых, помещение конкретных проблем и феноменов в прошлом в международные и глобальные контексты. Во-вторых, глобальная история как подход носит проблемно-ориентированный характер, исследуя не столько политические и культурные образования, сколько то, что их связывает между собой. В-третьих, реляционность глобальной истории, исходящей из того, что адекватное понимание развития политических, культурных и иных единиц в прошлом определяется в немалой степени через их отношения с другими подобными же единицами. В данной связи ставится под сомнение роль Запада и Европы в качестве основной движущей силы истории мира и отдельных стран. В-четвертых, глобальная история обращает приоритетное внимание на взаимодействие одних сообществ и отдельных людей с другими. Отсюда вытекает то, что глобальная история проблематизирует как решающую роль эндогенных факторов в развитии обществ, так и инвариантность подобного развития от традиционного к современному (модерному) социуму. В-пятых, особый акцент, который глобальная история делает на синхронии в объяснении исторических процессов, не отвергая при этом полностью влияние выбранной в предшествующие периоды траектории и традиций на развитие того или иного общества. В-шестых, глобальная история характеризуется отходом от евроцентризма в объяснении исторических процессов и большим акцентом на страноведческих исследованиях. В-седьмых, важной чертой глобальной истории выступает признание необходимости осмысления глобального прошлого с учетом влияния на данную концептуализацию культурно- и национально-обусловленных представлений (нарративов) конкретных историков²⁰.

Одной из составляющих предмета глобальной истории является глобальная интеграция, превращение мира во все более целостную систему за счет взаимообмена между его частями. Факторами глобальной интеграции служат технологии, империи, экономика, культура и биология. Развитие технологий способствует дальнейшей эволюции средств коммуникации (транспорта и связи, вооружений), которые во все большей мере упрощают взаимообмен между разными обществами в различных частях света. Империи как полиэтничные и возникающие в результате территориального расширения государства играли важную роль организаторов процессов взаимообмена, т.е. перемещения людей, товаров и идей на значительные дистанции, и способствуя интеграции обществ. Экономика в своих ипостасях торговли и способов производства (особенно капитализма) также обеспечивает обмен между обществами поверх их границ. Культура, распространение философий, религий, идеологий и научных парадигм нередко приводили к объединению стран, невзирая на существующие между ними политические и иные различия. Биологические и экологические факторы – пандемии и эпидемии, обмен растительными культурами и технологиями животноводства, глобальные изменения климата, наступление «антропоцена» как новой геологической эпохи, наконец, само единство человечества как вида – были и остаются предпосылками для рассмотрения мира как целостной системы²¹.

Как научный подход, глобальная история может стать чрезвычайно продуктивной методологией исследования становления и развития исторических единиц (населенных пунктов, территорий, регионов, стран, империй, цивилизаций) в условиях взаимообмена между ними, обеспечиваемого в том числе и мировыми торговыми путями. Предметом исследования в рамках глобальной истории может оказаться и само становление, развитие и упадок конкретных транспортных коммуникаций в широких международных и глобальных контекстах.

Теория социального конфликта трактует социальный конфликт как одну из ведущих предпосылок развития обществ. Конфликт является неизбежным явлением в социальной жизни и движущей силой изменений в ней. Теоретики марксизма усматривали в качестве главной причины диалектического по своему характеру развития социумов противоречия между общественно-экономическими классами. Л. Козер видел в социальном конфликте идеологический феномен, в котором отражены мотивы и эмоции социальных групп и личностей, ведущих между собой борьбу за власть, повышение своего статуса, перераспределение ресурсов и др. В любом обществе имеются определенные линии социального напряжения и потенциального столкновения. Конфликт может способствовать как разрушению социальной системы (в «закрытых» обществах), так и ее укреплению (в «открытых» плюралистических обществах). Конфликты препятствуют полной стагнации обществ и позволяют вносить в их отношения и институты новшества. Р. Дарендорф считал источником конфликтов в обществе сопротивление отношениям господства и подчинения. Причины конфликтов имманентны обществу и потому не устранимы. Однако эти причины не антагонистичны и поддаются регулированию и управлению²².

Теория социального конфликта позволяет взглянуть на развитие транспорта через призму общественных противоречий, одним из позитивных следствий которых служит внедрение технологических и иных новаций. Развитие транспорта само не раз служило важным фактором модернизационных процессов, технологических и т.п. скачков и прорывов, которые обеспечивали снятие острых конфликтов в ряде обществ, в том числе и в российском социуме.

Также история транспорта опирается на такой источник, как история науки и техники. Ее предметом исследования выступают тенденции и закономерности в развитии науки и техники, «процессы получения и обоснования научного и технического знания в различных культурно-исторических условиях»²³. Как научное направление и учебная дисциплина, история науки и техники характеризуется комплексностью и междисциплинарностью (т.е. развитием на пересечении предметных полей гуманитарных, естественных и технических наук, что позволяет исследовать деятельность индивидов, социальные системы и научно-технические объекты), интегративностью (способностью объединять на качественно новой основе достижения иных научных направлений), динамичностью (непрерывным развитием, приращением все более новых знаний и формулированием на этой базе концепций). История науки и техники предполагает исследование развития отдельных областей научных исследований и техники и его конкретных эпох, фактические изменения научных теорий и их соответствие современной научной картине мира. Кроме того, история науки и техники рассматривает взаимосвязи какой-либо научной теории в ее становлении, развитии и трансформациях с историей и особенностями менталитета, духовной сферы соответствующей эпохи.

С точки зрения истории, развитие науки и техники протекало в двух типах обществ – традиционном и техногенном. Традиционное общество условно относится к восточному типу, является аграрным и характеризуется рецептурным знанием и слабым развитием науки и техники. Техногенное или западное общество возникло в XV–XVII вв., опирается на новации как источник культурных изменений и формирует техносферу как искусственный материальный мир, служащий посредником между человеком и природой, а также базой для последующего развития социума. Развитие техногенного общества проходит через индустриальную и постиндустриальную стадии, что отождествляет его с современным обществом.

Развитие науки осуществлялось в течение нескольких стадий. Первая синкретическая стадия прошла в период от Античности до XV в., когда доминировало холистическое, недифференцированное представление о мире и происходило зарождение естественных наук. Вторая аналитическая стадия совпала с периодом XV–XVI вв., в это время происходит дифференциация естественных наук и появление новых направлений. Третья синтетическая стадия протекала в XVII–XX вв., она характеризуется первой научной революцией и появлением классической науки (ее парадигма – классическая механика), второй научной революцией и появлением дисциплинарно-организованной науки, третьей научной революцией и формированием неклассического естествознания, четвертой научной революцией и созданием постнеклассической науки, в общем воссозданием целостной картины мира на основе данных ряда наук. Четвертая стадия началась в конце XX в. и длится по настоящее время, она сопровождается созданием интегрально-дифференциального подхода к познанию мира.

Развитие техники также прошло 4 этапа. Первый донаучный этап, охвативший время от первобытнообщинного строя до эпохи Ренессанса, характеризовался существованием технических знаний как описания средств трудовой деятельности и форм их использования. На втором этапе (вторая половина XV – начало XIX вв.) начинается практика использования научных знаний для решения практических задач. На третьем этапе (с начала XIX до середины XX вв.) устанавливаются устойчивые взаимосвязи между естественными и техническими науками. На четвертом этапе с середины XX и до начала XXI в. благодаря автоматизации производств, развитию информационных, нано-, био- и когнитивных технологий, космонавтики и другим факторам проходит процесс интеграции знаний технических и естественных наук с подключением к нему социально-гуманитарных направлений²⁴.

Для развития транспортной техники наиболее важными вехами в истории науки и техники стали использование бревен для передвижения по воде, изобретение колеса в последней четверти V тыс. до н. э., появление первых парусников в древнем Китае и Египте, магнитного компаса в период династии Сун, изобретение парового двигателя в XVII в., электрического двигателя в 1860 г., двигателя внутреннего сгорания в 1862 г., самолета в 1903 г. и реактивного двигателя в 1935 г., цифровой электронно-вычислительной машины в 1945 г., экспериментального аппарата на воздушной подушке в 1915 г., аппарата на магнитной подушке в 1977 г., транспорта на принципе геомагнетизма Земли²⁵.

1.3. Общенаучные методы и методы исторического исследования в изучении истории транспорта России

Общенаучные методы в истории транспорта. Общенаучные методы представляют собой те инструменты познания, которые применяются как в теоретическом, так и в эмпирическом исследовании. В эмпирических исследованиях используются такие общенаучные методы, как наблюдение (изучение явлений посредством данных органов чувств), эксперимент (целенаправленное вмешательство в исследуемый процесс, объект или его воспроизведение в специально созданных и управляемых условиях), сравнение (сопоставление двух и более объектов с целью выявления их сходства или различий), описание (отображение результатов опыта с помощью принятых в науке систем обозначения) и измерение (выявление количественного значения исследуемой характеристики с помощью определенных единиц измерения). В теоретических исследованиях находят применение формализация (отображение содержательного знания в знаково-символическом виде), аксиоматический метод (формирование научной теории, основу которой составляет система аксиом как исходных положений), гипотетико-дедуктивный метод (выведение заключений из научных предположений – гипотез), восхождение от абстрактного к конкретному (движение познания от исходной абстракции через свое углубление и расширение к целостному теоретическому отображению исследуемого предмета).

К общенаучным методам также относятся общелогические методы: анализ и синтез, абстрагирование (выделение интересующих исследователя свойств и отношений предмета при одновременном отвлечении от других его признаков), обобщение (выявление общих, в том числе существенных, признаков предмета), идеализация (создание абстракций, невозможных в действительности), индукция (познание от единичного или частного к общему), дедукция (познание от общего к частному или единичному), аналогия (выявление сходства нетождественных объектов в их отдельных признаках), моделирование (исследование объекта путем построения его аналога – модели, имеющего с объектом сходство в характеристиках, структуре или функциях), системный подход (рассмотрение объекта исследования как целостной упорядоченной совокупности элементов – системы), вероятностно-статистические методы (направлены на выявление статистических законов функционирования систем, проявляющихся в устойчивости частого действия множества случайных факторов, массовых явлений). В социально-гуманитарных науках, помимо перечисленных, используются идиографический метод (раскрытие отличительных особенностей отдельных исторических фактов), диалог, опрос, анализ документов (качественный анализ и контент-анализ), биографический и автобиографический методы, методы межличностных отношений в малых социальных группах (социометрия), игровые методы (для принятия решений), проективные методы (исследование особенностей личности по результатам ее продуктивной деятельности) и др.²⁶

Методы исторического исследования. Собственно методы исторического исследования являются частно-научными способами познания в исторической науке. Данные инструменты исторической науки делятся на основные, вспомогательные и специально-исторические методы. Основные методы базируются на общенаучных и общелогических методах (анализе и синтезе полученной информации). Основные методы позволяют осуществлять анализ исторического явления, демонстрировать его место и роль в исторической действительности, определять тенденции и интенсивность его изменений, классифицировать и типологизировать исторические объекты, выявлять общее и специфическое в историческом явлении, раскрывать происхождение исторических явлений и объектов. Выделяются такие основные методы исторического исследования, как: историко-генетический, сравнительно-исторический, историко-типологический, историко-динамический, историко-системный и историко-биографический²⁷.

Историко-генетический метод позволяет раскрыть причины возникновения и последовательность стадий развития (изменений свойств и функций) определенных исторических явлений. Историко-генетический метод по форме является преимущественно описательным, однако благодаря его использованию становится возможным объяснение фактов, определение их причин, особенностей динамики и последствий исторических процессов. В истории транспорта историко-генетический метод может применяться на микро- и макроуровнях – от определения причин и факторов, обусловливающих специфику того или иного образца транспортной техники, до раскрытия фундаментальных закономерностей функционирования транспортных систем отдельных государств и международных регионов²⁸.

Сравнительно-исторический метод предполагает сопоставление исторических объектов и явлений между собой для выявления их сходства или специфических признаков. Сходство трактуется как результат влияния на сравниваемые исторические явления факторов одного порядка и дает основание для фиксации исторической закономерностью. А различия сравниваемых явлений расцениваются как следствие воздействия на них специфических условий и факторов и могут свидетельствовать о вариативности исторического процесса. Возможно сравнение исторических явлений, существовавших в один и тот же временной период (синхронный анализ), либо существовавших в разные периоды и эпохи (диахронный анализ). Применение сравнительно-исторического метода подразумевает, во-первых, определение сопоставляемых объектов, которые должны быть однопорядковыми; во-вторых, выбор и обоснование тех характеристик и параметров объектов, которые выступят в роли критериев сравнения; в-третьих, отбор и анализ исторических источников для получения достоверной и сопоставимой информации о сравниваемых явлениях; в-четвертых, раскрытие сущностных черт сравниваемых явлений через понимание их различий и анализ их предпосылок²⁹. В истории транспорта сравнительно-исторический метод находит широкое применение при кросс-национальном сопоставлении технических изобретений и новаций, транспортных коммуникаций и систем, систем государственного управления путями сообщения и т.п.

Историко-типологический метод позволяет делить исследуемые исторические явления и объекты по критерию общности значимых для них признаков на качественно однородные классы или социально-экономические и социально-культурные типы. Выделяются такие подходы к типологии, как дедуктивный (теоретическая типология – выделение идеальных типов на основе глубокого знания исследуемых явлений и объектов), индуктивный (эмпирическая типология – выделение конструированных типов на основе конкретных сведений об изучаемом массиве явлений и объектов) и смешанный дедуктивно-индуктивный (определение типов путем теоретического анализа и эмпирическое уточнение их количественных характеристик)³⁰. В истории транспорта рассматриваемый метод также может использоваться для составления типологий транспортных средств, объектов инфраструктуры и транспортных систем.

Историко-динамический метод направлен на всесторонний анализ массовых, однородных и вариативных исторических явлений, объектов и процессов в различных сферах жизни общества. Метод базируется на диалектическом подходе, статистических методах анализа динамики исторического явления. Метод применяется для объяснения изменений исторических явлений с учетом влияния на них всех причин, детерминант, факторов и условий. Историко-динамический метод предполагает: во-первых, определение исследуемого объекта и задач динамического анализа (описание развития объекта во времени, выявление тенденций изменений, либо моделирование); во-вторых, построение динамических рядов показателей, служащих базой для исследования; в-третьих, формулирование и проверку предположений об общем механизме развития исторического явления, его природе и специфических чертах³¹. В истории транспорта историко-динамический метод может служить для исследования существовавших продолжительное время достаточно протяженных и имевших важное торгово-экономическое, социально-политическое и культурное значение транспортных коммуникаций в глобальном, международном региональном, национальном и локальном контекстах (например, Великого шелкового пути, пути «из варяг в греки», Великого янтарного пути, Великого чайного пути и т.п.).

Историко-системный метод, основанный на структурно-функциональном анализе, позволяет исследовать исторические явления и объекты как целостные исторические системы с выявлением их строения и функций, внутренних связей и связей с внешней средой, процессов их возникновения и развития. Метод не ограничивается дескриптивными функциями, он предоставляет возможность для разработки теорий, выявления закономерностей функционирования социальных систем, реконструирования их развития в прошлом и прогнозирования их динамики³². Историко-системный метод применим практически ко всем исследуемым в истории транспорта сложным явлениям, объектам и процессам.

Историко-биографический метод нацелен на описание, реконструкцию и анализ обстоятельств жизни, итогов деятельности и психологического портрета исторической личности или социальной группы. Метод базируется на дедуктивном подходе, исследовании результатов деятельности личности в истории, изучении документов личного происхождения (воспоминаний, дневников и свидетельств современников), широком использовании литературно-художественных приемов жизнеописания, авторской оценке личности. Применительно к социальным группам историко-биографический метод дает возможность создавать «коллективные биографии» (просопография), в которых исследуется некий круг лиц, а также их демографические, социальные и культурные особенности³³. Для истории транспорта эвристический потенциал историко-биографического метода заключается в возможности его использования для жизнеописания выдающихся деятелей транспорта, инженеров, руководителей отраслей и их известных служащих, ученых, внесших существенный вклад в транспортные исследования, а также коллективов работников и других лиц.

В истории транспорта используются вспомогательные и специальные методы исторического исследования, почерпнутые из вспомогательных и специальных исторических дисциплин, в том числе из тех, предметом исследования которых служит функционирование источника в тех или иных социальных и исследовательских практиках (архивоведения, археографии, исторической библиографии, источниковедения, историографии)³⁴. В частности, востребованным в тематических исследованиях по истории транспорта является источниковедческий анализ – система процедур, направленных на выявление информационного потенциала, оценку содержащейся информации и возможности использования исторического источника в исследованиях. Источниковедческий анализ разбивается на анализ происхождения источника (выяснение исторических условий и конкретных обстоятельств его создания, авторства, авторского замысла, определяющего видовую принадлежность источника) и анализ его содержания (интерпретация источника, выяснение степени полноты и достоверности его информации)³⁵. Вслед за источниковедческим анализом следует процедура источниковедческого синтеза – конструирования исторического источника как социокультурного явления, определение места источника в структуре корпуса исторических источников, возникших в рамках определенной культуры³⁶. В истории транспорта источниковедческому исследованию может быть подвергнут довольно широкий круг источников – от официальных нормативно-правовых актов, регулировавших транспортную деятельность, до документов частного и личного характера, принадлежавших работникам и служащим.

Историческое исследование может проводиться на разных уровнях. Согласно Ч. Тилли, исторический анализ осуществляется на 4 уровнях: всемирно-историческом; миросистемном; макроисторическом; микроисторическом. На всемирно-историческом уровне исследователь выявляет специфические характеристики той или иной эры, логику (схему, структуру и направленность, периодизацию) развития всего человечества, циклы жизни империй, последовательность смены общественно-экономических формаций (способов производства). На миросистемном уровне проводится анализ мировых систем и локальных цивилизаций. На макроисторическом уровне исследуются отдельные большие социальные структуры (исторические системы) и длительные процессы. На микроисторическом уровне рассматривается взаимодействие индивидов и групп с социальными структурами и процессами и предпринимаются попытки дать объяснение восприятия этого взаимодействия людьми³⁷. Н. С. Розов, уточнив и дополнив схему Ч. Тилли, получил более развернутую иерархию уровней исторического анализа: мегаисторический или относящийся к Большой истории; всемирно-исторический; интерсистемный или межсистемный; кросс-системный; интрасистемный или межсоциетальный; кросс-социетальный; инфрасоциетальный; микроисторический. Основными сферами и объектами исторического анализа на мегаисторическом уровне являются астрономические, геологические и археологические эры. На всемирно-историческом уровне исследуются структуры и процессы, охватывающие все время существования человечества. На интерсистемном уровне анализу подвергаются взаимосвязанные исторические системы и интеракции подобных систем. На кросс-системном уровне проводится сопоставление исторических систем, абстрагируясь от их интеракций и взаимовлияний. На интрасоциетальном уровне изучается одна историческая система – мир-система, локальная цивилизация, геополитический регион, а также интеракции между входящими в такую систему обществами. На кросс-социетальном уровне проводится компаративный анализ обществ с абстрагированием от эффектов их взаимодействий. На инфрасоциетальном уровне исследуются отдельные подсистемы и элементы общества, а на микроисторическом уровне – индивиды и социальные группы³⁸. В истории транспорта исторический анализ может осуществляться на уровнях от интерсистемного до микроисторического – предметное поле исследований может включать в себя роль и значение транспорта в становлении и развитии цивилизаций, мир-систем, империй, государств-наций, их взаимодействии друг с другом, региональном и местном развитии; взаимовлияние транспорта и подсистем общества, территорий, городов, социальных институтов и страт; индивидуальные и коллективные биографии связанных с транспортным комплексом лиц, семей, кружков, сообществ, групп, и т.п.

Закономерности развития общества носят статистический характер и находят свое проявление в виде циклов различной длительности, выявленных на ряде уровней исторического анализа – от всемирно-исторического до микроисторического. Так, П. Стерна пришел к выводу о наличии во всемирной истории приблизительно тысячелетних по продолжительности периодов: с 500 г. до н. э. по 500 г. н. э., 500–1500 гг.³⁹ В. И. Пантин также обосновал существование «сверхдлинных» глобальных волн дифференциации и интеграции продолжительностью около 1 тыс. лет. Первая волна (около 500 лет) характеризуется процессами политической, экономической и социальной дифференциации (децентрализации, распада мировых империй, появления новых центров власти), вторая волна (той же длительности) отличается доминированием обратных интеграционных процессов. Выявлены первый (античный, VIII в. до н. э. – II в. н. э., первая волна в VIII–IV вв. до н. э., вторая – в III в. до н. э. – II в. н. э.), второй (средневековый, III–XIII вв., первая волна в III–VII вв., вторая – в VIII–XIII вв.) и третий (Нового времени, XIV–XXI вв., первая волна в XIV–XVIII вв., вторая – в XIX–XXI вв.) циклы дифференциации и интеграции⁴⁰.

Волны интеграции прослеживаются и в развитии индустриального общества – 1750–1810 гг., 1870–1914 гг., 1970–2000 гг. Противоположными волнами дифференциации стали периоды 1810–1870 гг., 1914–1970 гг., 2010–2020 гг.⁴¹ Л. М. Синцеров выделил волны глобальной экономической интеграции. Импульсом к первой из них, прошедшей в 1846–1914 гг. на базе английской машинной индустрии, а также новаций в сфере морского и железнодорожного транспорта, стала вторая промышленная революция. Затем, в 1914–1946 гг., последовала волна глобальной дезинтеграции и длившийся до 1970-х гг. период восстановления международной торговли. С 1980-х гг. глобальная интеграция возобновилась⁴².

Общеизвестен цикл экономической конъюнктуры Н. Д. Кондратьева. Он состоит из повышательной и понижательной волн, в среднем составляя 40–60 лет⁴³. Первый цикл прошел с конца 1780-х гг. по конец 1840-х гг. (повышательная фаза с конца 1780-х гг. до 1810–1817 гг., понижательная фаза с 1810–1817 гг. до конца 1840-х гг.), второй – с конца 1840-х гг. до середины 1890-х гг. (повышательная фаза с конца 1840-х гг. до начала 1870-х гг., понижательная фаза с начала 1870-х гг. до середины 1890-х гг.), третий – с середины 1890-х гг. до 1944–1948 гг. (повышательная фаза с середины 1890-х гг. до 1914–1921 гг., понижательная фаза с 1914–1921 гг. до 1944–1948 гг.), четвертый – с 1944–1948 гг. до начала 1980-х гг. (повышательная фаза с 1944–1948 гг. до конца 1960-х гг., понижательная фаза с конца 1960-х гг. до начала 1980-х гг.), пятый – с начала 1980-х гг. до 2017–2020 гг. (повышательная фаза с начала 1980-х гг. до 2001–2005 гг., понижательная фаза с 2001–2005 гг. до 2017–2020 гг.). При этом если продолжительность повышательной фазы цикла является в основном постоянной величиной (примерно 25 лет), то длительность понижательной фазы имеет тенденцию к ступенчатому (через цикл) сокращению (от 35 лет в первом цикле до 12–15 лет в четвертом цикле).

Исследователи отмечают наличие определенной специфики первого, третьего и пятого кондратьевских циклов или «циклов рубежа веков»: они начинаются с промышленно-технологической революции, в ходе которой создаются принципиально новые технологии и отрасли массового производства, опирающиеся на новации в использовании, передаче и преобразовании энергии, либо информации. Данная повышательная фаза сменяется понижательной фазой великих потрясений в мировой экономике, характеризующейся неустойчивым экономическим ростом, тяжелыми кризисами и глубокой депрессией. Второй и четвертый кондратьевские циклы или «циклы середины века» начинаются с фазы революции мирового рынка, обеспечивающей условия для распространения по всему миру новых технологий и отраслей производства, новых экономических и социальных институтов. С исчерпанием развития новых технологий и получаемой от них прибыли начинается понижательная фаза структурного кризиса (кризиса отраслевой и технологической структуры мирового хозяйства). Структурный кризис способствует появлению еще более новых технологий и институтов, формируя предпосылки для очередной промышленно-технологической революции⁴⁴. Средняя продолжительность сдвоенного кондратьевского цикла (100 лет) совпадает с длительностью жизненного цикла технологического уклада («целостное и устойчивое образование, в рамках которого осуществляется замкнутый цикл, включающий добычу и получение первичных ресурсов, все стадии их переработки и выпуск набора конечных продуктов, удовлетворяющих соответствующему типу общественного потребления»⁴⁵), равного, по мнению С. Ю. Глазьева, приблизительно столетию⁴⁶. Ч. Фримен также утверждал, что период от зарождения до полного развития элементов той или иной технико-экономической парадигмы (во многом сходной с понятием технологического уклада) составляет 100–120 лет⁴⁷.

Кроме того, существуют среднесрочные циклы деловой активности или бизнес-циклы продолжительностью в среднем 7–11 лет. Эти циклы были выявлены К. Жюгляром, исследовавшим механизм колебания цен, рост которых ведет к подъему и оживлению, а спад – к кризису и упадку деловой активности. Цикл образован 4 фазами: оживления, подъема, рецессии (с подфазами краха либо острого кризиса и спада) и депрессии (застоя, с подфазами стабилизации и сдвига)⁴⁸.

Как видно из приведенных выше закономерностей развития общества, с представленными социально-экономическими циклами, так или иначе, связаны и синхронизированы процессы развития (внедрения технических новшеств, строительство и обустройство) транспортных коммуникаций и транспортных систем отдельных государств, международных регионов и мира в целом.

Категориальный аппарат истории транспорта. Система категорий и понятий истории состоит из нескольких групп: общенаучных категорий и понятий, используемых во всех науках естественного, технического и социально-гуманитарного профиля; междисциплинарных категорий и понятий, заимствованных из других областей социо-гуманитарного и естественнонаучного знания, в особенности из философии, социологии, экономики, политической науки, психологии, географии, биологии и др.; собственно исторических категорий и понятий или исторических терминов. Группа исторических терминов делится на 4 подгруппы: историко-теоретические (описывают методологию и структуру истории), специально-исторические (разрабатываются в рамках отдельных отраслей истории и специальных исторических дисциплин), историографические (отражают исследование истории как науки) и конкретно-исторические (создаются в результате концептуализации конкретных исторических и историографических фактов) понятия⁴⁹.

История транспорта оперирует категориями и понятиями всех этих групп. При этом особенностью понятийно-категориального аппарата истории транспорта является включение в него ряда междисциплинарных понятий из технических и экономических наук («конная тяга», «двигатель внутреннего сгорания», «самолет», «технические устройства и сооружения», «единая транспортная система», «транспортный процесс» и др.), а также специально-исторических (разрабатывающихся в рамках самой истории транспорта) и конкретно-исторических (связанных с осмыслением общей истории транспорта, истории отдельных видов транспорта, транспорта России, транспорта какого-либо региона – «водные коммуникации», «ведомство путей сообщения», «округ путей сообщения», «комитет железной дороги», «железнодорожная концессия», «планирование перевозок» и др.) понятий.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте цель, задачи и предметное поле истории транспорта.

2. Назовите проблемно-тематические блоки истории транспорта.

3. Перечислите известные вам теоретические подходы истории.

4. Каков потенциал формационного и цивилизационного подходов, теории модернизации, геополитики, миросистемного анализа и теории социального конфликта в исследованиях по истории транспорта?

5. Расскажите о взаимосвязи между историей транспорта и историей науки и техники.

6. Какие общенаучные и общелогические методы исследования используются в истории транспорта?

7. Опишите основные методы исторического исследования и области их применения в истории транспорта.

8. Охарактеризуйте источниковедческий анализ и потенциал его применения в исследованиях по истории транспорта.

9. На каких уровнях исторического анализа осуществляются исследования по истории транспорта?

10. Расскажите об основных категориях истории транспорта.

Темы докладов и рефератов

1. История транспорта как междисциплинарное научное направление.

2. Историко-биографический метод в исследованиях по истории транспорта.

3. Закономерности социального развития в истории транспорта.

Список рекомендуемой литературы

1. Айзатулова А. Ш., Алексеева М. Ю., Васильева Н. В. и др. История транспорта России: учебник / под ред. Т. Л. Пашковой. М.: ФБГУ ДПО «Учебно-методический центр по образованию на железнодорожном транспорте», 2019.

2. Голиков А. Г. Методика работы с историческими источниками: учеб. пособие для студ. учреждений высш. проф. образования / А. Г. Голиков, Т. А. Круглова; под ред. А. Г. Голикова. М.: Издательский центр «Академия», 2014.

3. Зарецкий Ю. П. Стратегии понимания прошлого: Теория, история, историография. М.: Новое литературное обозрение, 2011.

4. История науки и техники: учебно-методическое пособие / под ред. А. В. Ткачева. СПб.: СПБГУ ИТМО, 2006.

5. История транспорта России (IX – начало XXI в.): курс лекций / М. Т. Крючков, Т. В. Дмитриева, О. В. Шестакова, А. А. Конов, А. А. Курасова, Н. К. Покровская; под общ. ред. О. В. Шестаковой. Екатеринбург: УрГУПС, 2010.

6. История транспорта России: хронология: учебное пособие / под общ. ред. А. В. Федякина. М.: Проспект, 2021.

7. Мартюшов Л. Н. Методы исторического исследования: учебное пособие. Екатеринбург, 2016.

8. Теория и методология истории: учебник для вузов / отв.ред. В. В. Алексеев, Н. Н. Крадин, А. В. Коротаев, Л. Е. Гринин. Волгоград: Учитель, 2014.

9. Теория и методология исторической науки. Терминологический словарь / отв. ред. А. О. Чубарьян. М.: Аквилон, 2014.

10. Юдаев И. В. История науки и техники: электроэнергетика и электротехника: учебное пособие. Ч. I / И. В. Юдаев, И. В. Глушко, Т. М. Зуева. Зерноград: Азово-Черноморский инженерный институт ФГБОУ ВО Донской ГАУ, 2018.

Лекция 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫМ КОМПЛЕКСОМ

2.1. Формирование отечественной системы государственного управления транспортом в дореволюционный период

Управление транспортом в древней Руси и средневековой России. Государственное управление в сфере транспорта в России берет свое начало с регламентации государством перевозок и сообщений, а также строительства дорог и мостов преимущественно в интересах ведения военных действий. В частности, по указанию Владимира I Святославича (958 или ок. 956–1015) в 1014 г. начался сбор войск в поход против его сына – княжившего в Великом Новгороде Ярослава Владимировича, что предполагало подготовку для выступления на север Руси дорог и сооружение мостов. К этому же времени относится и взимание с подвластного великим князьям населения особых сборов – перевоза и мостовщины, требовавшихся для финансирования строительства и обустройства дорог и мостов. Принятый в 1260-е гг. «Устав князя Ярослава о мостех» регулировал вопросы мощения главных дорог в Великом Новгороде, обустройства моста через реку Волхов, и др.⁵⁰

В этот период времени вводится ямская повинность – обязанность тяглого населения по обустройству дорог в интересах государственных перевозок. Ямская повинность взималась как в денежной (в виде ямских денег), так и в натуральной (в виде «повоза») формах. Ямская повинность была институционализирована в Московской Руси со второй половины XV в. для организации постоянной «ямской гоньбы». В период с 1516 по 1723 гг. в России действовало центральное учреждение – Ямская изба, затем – Ямской приказ, в компетенцию которого входила организация регулярной ямской гоньбы. В ведении приказа находились ямы, ямщики, населенные ими ямские слободы, выполнение ямской повинности в форме сбора ямских денег, выдача подорожных грамот. В 1681 г. дела приказа были переданы в Стрелецкий приказ.

Русское централизованное государство также осуществляло взимание сборов за провоз грузов и переезд через земли, мосты и переправы. В царствование Федора Ивановича (1557–1598) находившиеся в частной собственности и откупные мосты, а также перевоз перешли в казенное управление, при этом собственники мостов получали компенсацию в виде половины дохода от их использования. В начале XVII в. на частных перевозах и мостах вновь вводятся перевозные пошлины, что обусловило принятие в 1641 г. дополнительной статьи в судебник об их отмене. Согласно Соборному уложению царя Алексея Михайловича (1629–1676) доходы от незаконных перевозных пошлин должны были передаваться в казну для обустройства дорог и мостов. В Соборном уложении содержались и правила внутреннего речного судоходства, в частности, запрет на строительство прудов, мельниц и плотин на судоходных путях⁵¹. В 1696 г. вводятся ставки перевоза, который вместе с мостовщиной был отменен лишь в 1754 г.

Органы государственного управления транспортом в XVIII в. В Российской империи рост интенсивности торгово-экономических связей между различными регионами и развитие путей сообщения обусловили необходимость создания ведомства по делам транспорта. В этой связи отметим, что еще Петром I (1672–1725) обязанности по наблюдению за содержанием в исправном состоянии дорог были возложены на земских комиссаров⁵².

До учреждения коллегий⁵³ вопросы строительства и эксплуатации водных каналов находились в компетенции Правительствующего сената⁵⁴. Также в ведении Сената находились вопросы строительства дорог, в частности, известен его указ «О постройке новой дороги от Волхова до Москвы и о сборе для сего денег с купечества и крестьянских дворов, против канального расположения»⁵⁵. Начало систематической деятельности в области управления транспортом связывается с учреждением Петром I в 1718 г. Коммерц-коллегии, которая, помимо регулирования торговли, стала органом контроля над выполнением работ в сфере обустройства водных и наземных коммуникаций⁵⁶. При этом за Правительствующим сенатом сохранились функции общего руководства строительством и обустройством наземных и водных транспортных коммуникаций: данный орган издавал указы, адресовавшиеся коллегиям, иным ведомствам, должностным лицам и царским подданным.

26 июля 1720 г. в России был принят Устав об эверсах, который регулировал отношения, возникавшие в связи с перевозками товаров на морских судах. В 1724 г. вступил в силу Морской торговый устав, содержавший правила ввоза и вывоза российских товаров морскими судами. В это же время вводятся правила пользования почтовыми станциями⁵⁷.

Петр I также распорядился в 1722 г. о начале строительства дороги из Москвы в Волхов и установлении налога на ее содержание⁵⁸, однако с его смертью эти начинания были забыты.

В царствование Анны Иоанновны (1693–1740) 23 июня 1731 г. была проведена реорганизация Камер-коллегии, которая наряду с наблюдением за государственными доходами стала через губернаторов и воевод осуществлять надзор за состоянием больших сухопутных дорог Российской империи⁵⁹. Остальные дороги (местного значения) находились в ведении губернаторов и воевод, которые были обязаны следить за состоянием этих наземных коммуникаций. Были установлены правила строительства и мощения дорог, применить которые предполагалось при строительстве пути из Москвы в Санкт-Петербург, для чего был специально создан подчиненный Сенату орган государственного управления – Канцелярия перспективной дороги. Однако, построить дорогу не удалось.

В 1755 г. в царствование Елизаветы Петровны (1709–1761) вместо Канцелярии перспективной дороги была образована «Канцелярия от Строений государственных дорог», управлявшая основными дорогами в Империи и с этой целью наделенная правом распоряжений, обязательных для исполнения губернаторами и воеводами⁶⁰. Руководителем Канцелярии являлся главный судья (затем – главный директор), в штат этого органа также входили два асессора, контролер, секретарь и иные чиновники⁶¹. Указом Екатерины II (1729–1796) «О приведении Государственных дорог в наилучшее состояние» от 18 февраля 1764 г. это учреждение стало центральным органом государственного управления, подведомственным императрице и Правительствующему сенату. Согласно указу, Канцелярия приобрела более широкие полномочия: право на получение помощи в строительстве дорог от Сената, право главного директора от строения государственных дорог на личный доклад императрице, обязанность губернаторов и воевод делать отчеты о состоянии вверенных им в управление транспортных коммуникаций (присылать полугодовые ведомости о состоянии наземных путей⁶²). Но при этом Канцелярия была лишена достаточных финансовых возможностей, не располагала техниками для ведения строительных работ. Главным директором был назначен генерал-поручик Николай Ерофеевич Муравьев (1724–1770)⁶³. В подчинение Канцелярии был передан строительный батальон, обеспечивавший строительство ряда дорог и объектов инфраструктуры⁶⁴.

Поскольку Канцелярия не располагала собственными достаточными возможностями для обустройства дорог, решение данной задачи было возложено на исправников и нижние земские суды по станциям в тех уездах, где они располагались⁶⁵. В 1775 г. в контексте реформы местного управления в России были созданы казенные палаты, которые помимо решения задач в области налогообложения стали обеспечивать строительство дорог. Для этого при казенных палатах действовали дорожные экспедиции. Спустя пять лет в ходе административной реформы 1780 г. в признанной малоэффективной «Канцелярии от Строений государственных дорог» отпала необходимость, и она была упразднена. Ответственность за состояние уже построенных дорог Империи была возложена на местные власти – исправников и нижние земские суды, а за состояние недостроенных сухопутных путей сообщения – на особые экспедиции при губернских казенных палатах⁶⁶. Следствием передачи последним полномочий по дорожному строительству стало расформирование указом императрицы от 26 января 1782 г. строительного батальона, действовавшего при Канцелярии. Все эти учреждения, впрочем, также продемонстрировали в деле управления транспортными коммуникациями свою несостоятельность и некомпетентность.

Критическое состояние, в котором оказалась транспортная система Империи, побудило власти к созданию полноценного органа государственного управления. 14 марта 1786 г. была образована Комиссия о дорогах в государстве⁶⁷, призванная разработать «Генеральные правила для строения в России дорог». Ею был создан «План для составления генеральных правил о строении в России дорог». Этот документ представлял собой план строительства сухопутных путей сообщения на основании присланных из губерний дорожных карт, содержавших обоснование необходимости в уже существовавших и предлагавшихся к созданию дорог, данные о наличных местных ресурсах для этого, а также сооружения мостов и отводных труб с расчетами их стоимости. В целях надзора над ходом строительства дорог в Империи в комиссию передавались отчеты экспедиций при губернских казенных палатах о произведенных работах и финансовых затратах на них. На местном уровне наблюдение за строительством дорог осуществляли казенные палаты и казначейства⁶⁸. Общий контроль над строительством дорог в Империи, как и общее руководство сферой управления транспортом, находился в ведении Правительствующего сената, в который поступали планы и сметы расходов.

После завершения процесса подготовки «Плана для составления генеральных правил о строении в России дорог» Комиссия была упразднена Павлом I (1754–1801), и ответственность за грунтовые дороги была опять возложена на местные власти. Комиссию заменила Экспедиция устроения дорог в государстве, действовавшая до 1796 г.

В 1773 г. была учреждена должность главного директора водяных коммуникаций, на которого возлагалось управление транспортными путями по реке Волге от Калязина до Твери и Вышневолоцкой системой. По решению Екатерины II первым главным директором водяных коммуникаций Санкт-Петербургской, Новгородской и Тверской губерний стал наместник Новгородской, Тверской и Псковской губерний действительный тайный советник граф Яков Ефимович Сиверс (1731–1808). Таким образом, вопросы развития водных коммуникаций находились в компетенции местных властей Северо-запада России.

В 1781 г. вышел манифест Екатерины II о вступлении в силу «Устава купеческого водоходства». Данный акт устанавливал основы правового регулирования судоходства внутри России, а за ее пределами руководствовались «Морской конвенцией для охранения нейтрального торгового мореплавания» от 1780 г.

Водные пути сообщения, переданные в компетенцию органов местного управления, в 1782 г. были разделены на оконченные и неоконченные коммуникации. Оконченные коммуникации остались в ведении Новгородского и Тверского генерал-губернатора, а ответственность за неоконченные коммуникации перешла в круг обязанностей служащих-выходцев из особого Корпуса гидравликов (Гидравлического корпуса), главой которого был назначен генерал-инженер Фридрих Вильгельм Баур (Бауэр, 1731–1783). Личный состав Корпуса гидравликов формировался из офицеров Инженерного корпуса, Кадетского артиллерийского корпуса, службы Генерального штаба, иных способных российских подданных и иностранцев.

В 1797 г. указом Павла I Сенату руководство Главным управлением водных коммуникаций было передано Я. Е. Сиверсу, которому предписывалось разработать «генеральное о лучшем устройстве сей части положение». Назначенному в 1785 г. генерал-губернатором Новгородского и Тверского наместничеств и ведавшего с 1790 г. оконченными водными путями генералу от инфантерии Николаю Петровичу Архарову (1740–1814) необходимо было по вопросам судоходства взаимодействовать и согласовывать свою деятельность с Я. Е. Сиверсом⁶⁹. Однако следующим указом царя Н. П. Архаров был уволен со всех постов, и находившиеся под его началом водяные коммуникации перешли под управление Я. Е. Сиверса⁷⁰.

В 1798 г., после утверждения разработанного Я. Е. Сиверсом проекта положения об управлении водными путями сообщения, указом Павла I на правах коллегии был образован подведомственный Правительствующему сенату Департамент водяных коммуникаций. Он стал первым в российской истории специализированным органом государственного управления в транспортной отрасли⁷¹. При этом органе были образованы Депо всем гидравлическим картам страны и Чертежная⁷². Департамент, во главе которого в этот период находились Я. Е. Сиверс (до 1800 г.), адмирал граф Григорий Григорьевич Кушелев (1754–1833, главный директор водяных коммуникаций в 1800–1801 гг.) и граф Николай Петрович Румянцев (1754–1826, главный директор водяных коммуникаций в 1801–1809 гг.), руководил строительством ряда имевших большое экономическое и военное значение водных каналов (Березинского, Ивановского, Вельевского, Огинского, Мариинского, Новгородского, Свирского, Сясьского, Североекатерининского, Тихвинского), обеспечил проведение кругосветных путешествий и повысил темпы сооружения крупнейшей в России и мире Мариинской водной системы. В 1802 г. работы по обустройству водных сообщений были разделены на три инспекции по регионам Европейской части Империи⁷³. Управление на местах производства работ осуществляли директора, а местными учреждениями, ведавшими судоходством и работами на водных путях, были конторы, экспедиция, главные смотрители, смотрители с помощниками, шлюзные мастера и воинская команда⁷⁴.

В 1800 г. была вновь образована Экспедиция устроения дорог в государстве во главе с Г. Г. Кушелевым. В ведении этого органа, подчинявшегося главному директору водяных коммуникаций, но не входившего в структуру Департамента водяных коммуникаций, находились дороги между Санкт-Петербургом и Москвой, дороги вокруг Санкт-Петербурга и другие сухопутные пути между крупными городами⁷⁵.

Государственное управление транспортом в I половине XIX в. В 1802 г. были образованы министерства и совещательный и распорядительный орган – Комитет министров Российской империи. Комитет стал межведомственным властным институтом, обеспечивавшим согласование действий различных министерств, департаментов, главных управлений, управлений и иных структур. Комитет состоял из подчиненных напрямую императору глав ведомств и иных членов и собирался по незначительным, «одиозным» (не решенным внутри того или иного центрального органа государственного управления) и важным вопросам государственного управления. В число последних нередко входили и вопросы развития транспортных коммуникаций. По ним Комитет министров выносил принятые единогласно или большинством голосов его членов заключения, вносившиеся в журнал, который подлежал утверждению императором.

В 1810 г. Александром I (1777–1825) было принято решение о создании Государственного совета – действовавшего при монархе высшего законосовещательного органа. Компетенция Государственного совета охватывала рассмотрение: законов, законопроектов и поправок к законам (в том числе транспортного законодательства); вопросов государственной политики в чрезвычайных обстоятельствах; проблем государственного управления, обусловливавших необходимость внесения изменений в законодательство Империи; ежегодной сметы государственных расходов и доходов, и др. В структуре Государственного совета вопросами путей сообщения в касающейся их части ведали Департаменты законов (значимые преобразования, проекты положений и штатов транспортного ведомства, частных обществ), государственной экономии (законодательство в сфере экономики, государственного бюджета, финансовые сметы ведомства путей сообщения, выдача привилегий акционерным обществам и т.п.), позднее – Департамент промышленности, наук и торговли (законопроекты и бюджетные ассигнования в сфере промышленности и торговли, утверждение уставов акционерных обществ и железных дорог, предоставление привилегий на научные открытия и изобретения).

В начале XIX в. в России продолжились преобразования в сфере государственного управления транспортом. В частности, 16 (28) июня 1809 г. Департамент водяных коммуникаций был преобразован в Экспедицию водяных сообщений⁷⁶ (затем – Управление водяных коммуникаций), располагавшуюся в Твери. Затем в ведение Управления водяных коммуникаций были переданы государственные дороги⁷⁷. Его структура включала в себя три отделения (первое занималось хозяйственными делами, второе – благоустройством в судоходстве, третье – отношениями с другими учреждениями, ведением счетов), делившиеся на столы, а также архив.

20 ноября (2 декабря) 1809 г. по проекту генерал-губернатора Новгородского, Тверского и Ярославского и главного директора водяных коммуникаций принца Георгия Петровича Голштейн-Ольденбургского (1784–1812, главный директор путей сообщения в 1809–1812 гг.) и при поддержке государственного секретаря Михаила Михайловича Сперанского (1772–1839) вышел манифест Александра I о создании Управления водяными и сухопутными сообщениями (Главного управления путей сообщения)⁷⁸. Начавшее функционировать как орган государственного управления всеми существовавшими тогда видами транспорта общего пользования, Управление состояло из трех экспедиций (отделов): водяных, сухопутных сообщений и торговых портов. В Управлении был образован Совет в составе главного директора и трех советников, одновременно являвшихся генерал-инспекторами водных и сухопутных сообщений. Управление осуществляло строительство и обустройство путей сообщения.

Для организации работ по строительству новых дорог, сооружению объектов инфраструктуры и обустройства транспортных коммуникаций был сформирован особый Корпус инженеров водяных и сухопутных сообщений численностью около 200 человек, выходцев из Инженерного корпуса, армии и гражданской государственной службы. Корпус включал в себя 5 генерал-инспекторов (чином от генерал-лейтенанта и выше), 10 окружных начальников, 15 управляющих-директоров (чином от полковника и выше), 20 директоров-производителей работ (чином подполковника), 30 инженеров 1-го класса (чином майора), 45 инженеров 2-го класса (чином капитана), 7 инженеров 3-го класса (чином поручика). Корпус обеспечивал проектирование, строительство и эксплуатацию путей сообщения на всей территории страны.

На территории страны были образованы десять округов путей сообщения, охватывавших Европейскую часть, Финляндию, Сибирь и Кавказ. Во главе округов стояли окружные начальники (чином от генерал-майора и выше). Они несли ответственность за строительство и обустройство транспортных коммуникаций, хозяйственную часть, ежегодно отправляли главному директору все отчетные документы по финансовым расходам и закупленным материалам, донесения об итогах производимого ими раз в два года осмотра вверенных им округов и ежемесячно писали донесения руководителю ведомства. Окружным начальникам были подчинены управляющие-директора (составляли проекты и сметы новых путей и сооружений), инженеры 3-го класса (осуществляли вспомогательные функции при окружных начальниках), а также канцелярия. Управляющие-директора руководили деятельностью директоров-производителей, которые были персонально ответственны за работы на транспортных коммуникациях. Директорам-производителям подчинялись инженеры 1-го и 2-го классов, контролировавшие выполнение работ. Для проведения работ были организованы мастерские бригады, а для полицейского надзора над путями сообщения действовали полицейские команды⁷⁹.

Главным директором Управления был назначен Г. П. Голштейн-Ольденбургский, резиденция которого расположилась в Твери. При главном директоре функционировала экспедиция, состоявшая из трех разрядов: первого – по водным сообщениям, второго – по сухопутным сообщениям, третьего – по торговым портам⁸⁰. В 1809 г. Г. П. Голштейн-Ольденбургский деятельно занялся подготовкой к открытию Института Корпуса инженеров путей сообщения, которое состоялось 1 (13) ноября 1810 г.

В 1810 г. Александр I издал манифест «Об утверждении учреждения о судоходстве относительно системы вод реки Волги через Вышневолоцкий канал до Петербурга с принадлежащим к нему наставлением судоходной расправы и штатов сей расправы»⁸¹. Манифестом утверждались правила судоходства и создание судоходной расправы – учреждения, которое разрешало споры и тяжбы, возникавшие между судовладельцами и рабочими, а также ведало наблюдением за договорами, сделками по покупке и продаже судов и грузов и др. Судоходная расправа состояла из председателя из числа купцов 1-й гильдии, 16 членов, секретаря и его помощников, 10 маклеров. Расправа, располагавшаяся в Твери, имела отделения в Рыбинске, Твери, Вышнем Волочке, Опеченском Рядке и Новой Ладоге⁸².

С началом Отечественной войны 1812 г. экспедиция при главном директоре в Твери была закрыта, вместо нее была сформирована Временная канцелярия, расположившаяся в Рыбинске, а позднее – в Череповце.

В 1814 г. в соответствии с указом Александра I исполнявшему должность главного директора Управления генерал-лейтенанту Францу Павловичу Деволанту (де Воллан, 1752–1818, главный директор в 1812–1816 гг.) было предоставлено право присутствия в Комитете министров Российской империи. В 1816 г., ввиду необходимости улучшения межведомственного взаимодействия, император дал свое разрешение на перевод Управления из Твери в столицу⁸³.

В 1816 г. был образован Комитет о построении и содержании больших дорог в Империи во главе с председателем графом Алексеем Андреевичем Аракчеевым (1769–1834). Комитет ведал строительством насыпных каменных шоссе. 5 (17) июля 1816 г. для обустройства государственных дорог были сформированы рабочие бригады⁸⁴, каждая из которых была приравнена к армейскому батальону и состояла из 4 рот. Начальником рабочих бригад, бригадным командиром дорожных военно-рабочих батальонов путей сообщения стал генерал-майор Александр Петрович Вельяшев (1785–1826). Содержание сданных в эксплуатацию участков (длиной 6 верст) дорог осуществляли шоссе-кнехты, сведенные в отряды по 12 человек под командованием дорожного надсмотрщика.

С 1817 г., помимо сухопутных путей в Санкт-Петербургской губернии, в ведение Управления водяными и сухопутными сообщениями были переданы дороги Новгородской, Псковской и отчасти Тверской и Московской губерний. В том же году началось строительство первого в России шоссе, которое связывало две столицы. Находившиеся в ведении Управления дороги были разделены на 4 разряда: шоссе Москва – Санкт-Петербург; главные (генеральные) тракты, тянувшиеся от Санкт-Петербурга к границам Империи и обеспечивавшие транспортные сообщения с административно-экономическими центрами губерний; дороги между уездными городами; проселочные дороги. В это время Управление провело ряд работ по обустройству пришедших в негодность транспортных артерий⁸⁵.

1 (13) апреля 1819 г. генерал-лейтенант Августин Августинович Бетанкур (1758–1824) был назначен Главным директором путей сообщения (1819–1822). Помимо решения задач по кадровому обеспечению и подготовке специалистов в интересах ведомства, он стал инициатором перемен в самом Управлении. К ним относятся: преобразование экспедиции при главном директоре в Департамент путей сообщения, ведавший хозяйственными делами, полицией судоходства и отчетностью по расходованию финансовых средств; создание комиссий инженеров, рассматривавших проекты сооружений и сметы расходов на них (была образована Комиссия проектов и смет – первая проектная транспортная организация в России); дежурство, занимавшееся ведением дел военного управления (Корпусом инженеров путей сообщения, рабочими батальонами и т.п.). Совет Управления стал принимать решения лишь по наиболее важным вопросам. Замещать главного директора во время его отсутствия с тех пор мог не весь Совет, а только старший генерал-инспектор. При главном директоре была образована Особенная канцелярия, занимавшаяся общими делами ведомства. При главе Управления были назначены чиновники особых поручений⁸⁶. Именным указом императора от 28 мая (9 июня) 1820 г. Главное управление водяными и сухопутными коммуникациями было приравнено к министерству⁸⁷. А в 1822 г. был упразднен округ путей сообщения в Сибири с передачей надзора над транспортными коммуникациями в этом регионе местным органам управления.

Новые изменения в Управлении были связаны с деятельностью преемника А. А. Бетанкура на посту главного директора – главноуправляющего путями сообщения генерала от кавалерии герцога Александра Вюртембергского (1771–1833, главноуправляющий в 1822–1833 гг.). Во время его руководства ведомством в 1824 г. для устранения влияния начальников округов на хозяйственные дела при округах путей сообщения были образованы экономические комитеты. Решение вопросов распорядительного характера оставалось за окружными начальниками. Однако гражданские чиновники комитетов были некомпетентны в инженерных вопросах, и нередко возникавшие между ними и окружными начальниками недоразумения приводили к замедлению работ по строительству и обустройству путей сообщения.

В 1829 г. по инициативе Александра Вюртембергского при Управлении был учрежден штаб Корпуса инженеров путей сообщения во главе с начальником генерал-майором Петром Алексеевичем Варенцовым (1793–1848). Штаб состоял из отделений: первым трем из них были подчинены дежурство штаба и части (инспекторская, комиссариатская, провиантская, госпитальная, военно-судебная и учебная), четвертое ведало военно-судебными и следственными делами⁸⁸. В 1832 г. указом Николая I (1796–1855) была утверждена обязательная форма накладной на перевозимые по путям сообщения грузы. 25 марта (6 апреля) 1833 г. был утвержден проект сети шоссейных дорог и правила устройства и содержания дорог в Империи. В соответствии с правилами, выделялось 5 классов дорог: главных сообщений (государственные дороги); больших сообщений; обычных почтовых сообщений между губерниями; уездных торговых и почтовых сообщений; сельские и полевые⁸⁹.

В 1833 г. из Министерства внутренних дел была передана вся строительная часть гражданского ведомства, после чего орган государственного управления в сфере транспорта получил название Главного управления путей сообщения и публичных зданий. В 1834 г. Главному управлению был передан надзор над телеграфной связью⁹⁰. В условиях централизации управления ведомством при Александре Вюртембергском и ослабления роли округов в принятии решений, касавшихся вопросов местного значения, по инициативе нового главноуправляющего путями сообщения генерала от инфантерии графа Карла Федоровича Толя (1777–1842, главноуправляющий в 1833–1842 гг.) был проведен ряд изменений в аппарате Главного управления. Так, был увеличен штат Корпуса инженеров путей сообщения, контрольное отделение Департамента путей сообщения и Ревизионная комиссия Совета были объединены в Центральную ревизионную комиссию. Также создавались комиссии для ревизии отчетов прошлых лет и для проектов и смет. В 1836 г. в большинстве округов путей сообщения (кроме Финляндии, Польши, Кавказа и Сибири) были образованы правления – коллегиальные органы, заведовавшие практически всеми делами округов. Постановления правлений принимались в результате обсуждения и заключения председателя – окружного начальника. Число округов было сокращено до пяти. Экономические комитеты, за исключением Санкт-Петербургского, ставшего Хозяйственным комитетом ведомства путей сообщения, были упразднены. Кроме того, в губерниях были созданы строительные комиссии, подчинявшиеся округам путей сообщения и составлявшие сметы соответствующих работ. С 29 октября (10 ноября) 1839 г. Департамент путей сообщения был преобразован в Особенную канцелярию главноуправляющего, включавшую в себя первый (работы по сухопутным и водным путям и публичным зданиям) и второй (хозяйственные и административные функции) департаменты во главе с директорами. Усложнение процессов управления ведомством потребовало введения должности товарища (заместителя) главноуправляющего, на которую был назначен директор Департамента путей сообщения инженер-генерал-лейтенант Александр Петрович Девятнин (1800–1849). Проведенные К. Ф. Толем преобразования в целом позволили приблизить Главное управление к организационно-штатной структуре тогдашних министерств.

В феврале 1835 г. по решению Николая I был образован особый комитет для обсуждения вопроса о строительстве в качестве эксперимента Царскосельской железной дороги. В комитет вошли председатель Комитета министров и Государственного совета Николай Николаевич Новосильцев (1761–1838, председатель), министр императорского двора Петр Михайлович Волконский (1776–1852), военный министр Александр Иванович Чернышев (1786–1857), министр финансов Егор Францевич Канкрин (1774–1845), министр внутренних дел Дмитрий Николаевич Блудов (1785–1864), К. Ф. Толь, главный начальник III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии Александр Христофорович Бенкендорф (1783–1844) и главноуправляющий II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии М. М. Сперанский. После обсуждения в 1836 г. проект строительства дороги был одобрен императором. В дальнейшем вопросы строительства железных дорог обсуждались в Комитете министров, в частности, о Санкт-Петербургско-Московской магистрали. Причем положительное решение по этому вопросу было вынесено Николаем I вопреки мнению министров, руководителей отделений царской канцелярии и К. Ф. Толя⁹¹.

Во время руководства ведомством К. Ф. Толя в практику государственного управления транспортом начинают входить и прообразы консультативных институтов при органах власти. Такими структурами стали созданная 19 (31) октября 1836 г. Орловская судоходная депутация и иные депутации, оказывавшие помощь местным смотрителям за путями, выступавшие с предложениями по развитию судоходства и отстаивавшие интересы судопромышленников.

31 декабря 1836 г. (12 января 1837 г.) по инициативе К. Ф. Толя был принят закон о бурлаках, в соответствии с которым обеспечивались защита прав рабочих и регулирование их отношений с судовладельцами⁹².

XIX столетие ознаменовалось в истории России началом строительства железных дорог, становлением и развитием железнодорожного транспорта (в 1837 г. начала строиться первая железная дорога Санкт-Петербург – Царское Село).

Возникновение постоянных специальных государственных органов по управлению железнодорожными делами связано со строительством железной дороги между Санкт-Петербургом и Москвой. 1 (13) февраля 1842 г. императором был утвержден Комитет для устройства Санкт-Петербургско-Московской железной дороги (председатель – цесаревич Александр Николаевич (1818–1881)). Комитет осуществлял руководство строительством магистрали и рассматривал все вопросы, выходившие за рамки компетенции главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями⁹³. 11 (23) августа 1842 г. вслед за назначением на должность главноуправляющего генерала от инфантерии графа Петра Андреевича Клейнмихеля (1793–1869) указом Николая I в составе Главного управления путей сообщения и публичных зданий был образован Департамент железных дорог во главе с действительным статским советником Константином Ивановичем Фишером (1805–1868). Департамент состоял из четырех отделений (искусственного, хозяйственного, счетного и чертежной) и канцелярии, также выполняя роль рабочего органа Комитета Санкт-Петербургско-Московской железной дороги. Тем же указом при Департаменте в связи со строительством Санкт-Петербургско-Московской железной дороги была образована комиссия по рассмотрению предложений, проектов и смет по технической и искусственной части.

Особенная канцелярия при главноуправляющем была также преобразована: первый ее департамент стал ведать искусственными делами (обустройством, инженерно-техническим обслуживанием шоссейных дорог и водных каналов), а второй – хозяйственными (финансово-экономической деятельностью). Канцелярия стала вести делопроизводство, составлять годовые отчеты императору по ведомству путей сообщения, доводить до сведения служащих указы монарха и Сената, представлять ежемесячные доклады о происшествиях и судоходстве в стране. Существовавшая с 1829 г. Комиссия проектов и смет стала Департаментом рассмотрения проектов и смет. В Главном управлении путей сообщения и публичных зданий был образован комитет «для начертания общего плана настоящим и будущим путям» под председательством товарища главноуправляющего генерал-лейтенанта Алексея Ивановича Рокасовского (1798–1850). Итогом работы комитета стал общий план (карта) существующих и проектируемых путей сообщения в Империи. В 1843 г. при ведомстве путей сообщения был создан Департамент ревизии отчетов.

На местном уровне в 1843–1844 г. произошло разукрупнение прежних 5 округов путей сообщения. Вместо них первоначально было образовано 12 округов путей сообщения (в губерниях Европейской части империи, на Кавказе, в 1846 г. сформирован XIII округ в Польше), которые делились на отделения, а те – на дистанции. В округах вместо мастерских бригад и полицейских команд были сформированы военно-рабочие роты. Грунтовые, почтовые и торговые дороги, находившиеся в ведении Министерства внутренних дел и под управлением губернских дорожных комиссий, были переданы в заведование главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями, а сами комиссии в 1849 г. были присоединены к строительным комиссиям в округах⁹⁴.

В период руководства ведомством П. А. Клейнмихелем был реализован ряд мер по улучшению морских портов на Балтийском море, судоходства на внутренних водных путях (на Вышневолоцкой и Мариинской системах, Днепровско-Бужском канале), завершено соединение Москвы-реки и Волги, принят закон о предоставлении всем подданным права учреждать буксирное пароходство. Было прекращено строительство больших шоссе, значение которых в транспортной системе страны понизилось до местных и подвозных путей, при этом прокладывание подвозных шоссейных дорог и шоссирование местных путей стало весьма востребованным. Велось строительство электромагнитных телеграфов.

Система государственного управления транспортом в 1850–1860-е гг. 1 (13) ноября 1851 г. состоялось открытие Петербургско-Московской (с 8 (20) сентября 1855 г. – Николаевской) железной дороги – старейшей магистральной дороги России. Еще до открытия последней, с учетом экономических выгод и военно-стратегического значения магистралей 15 (27) февраля 1851 г. под руководством товарища главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями инженер-генерала Эдуарда Ивановича Герстфельда (1798–1878) началось строительство Петербургско-Варшавской железной дороги. В связи с продемонстрированной по итогам Крымской войны острой нехваткой в империи железных дорог в период руководства транспортным ведомством сенатора генерала от инфантерии Константина Владимировича Чевкина (1802–1875, главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями в 1855–1862 гг.) началось строительство сети магистралей. В условиях недостаточности средств государства на их строительство было признано необходимым привлечь частный российский и иностранный капитал. В 1857 г. на основе возглавляемого председателем Биржевого комитета Санкт-Петербурга банкиром бароном Александром Людвиговичем Штиглицем (1814–1884) объединенного общества банкиров столицы Империи, а также Варшавы, Лондона, Амстердама и Парижа, получивших от правительства концессию на 10 лет на строительство и содержание в течение 85 лет первых 4 тыс. верст магистралей, было создано «Главное общество российских железных дорог». Оно начало активную постройку в Российской империи сети железных дорог и их эксплуатацию. 26 января 1857 г. Александром II (1818–1881) был подписан высочайший указ Сенату о строительстве первой сети железных дорог в России. Согласно указу, «Сеть будет простираться от Санкт-Петербурга до Варшавы и Прусской границы, от Москвы до Нижнего Новгорода, от Москвы через низовья Днепра до Феодосии и от Курска или Орла через Динабург до Либавы, – и таким образом непрерывным через 26 губерний железным путем соединятся взаимно: три столицы, главные судоходные реки наши, средоточие наших избытков и два порта на Черном и Балтийском морях, почти весь год доступные; облегчится сим образом вывоз заграничный, обеспечится провоз и продовольствие внутреннее»⁹⁵. Под строительство сети железных дорог планировалось привлечь частный капитал, но с государственной финансовой поддержкой.

«Главное общество российских железных дорог» рассматривалось как крупнейшая строительная компания, однако, правительством было дозволено сооружение небольших и второстепенных путей. Как следствие, в 1857–1859 гг. были созданы другие железнодорожные общества с участием российского капитала (в частности, «Общество иностранных и местных капиталистов», взявшееся строить магистраль между Ригой и Динабургом). Строительство велось и на средства частных лиц, например, А. Л. Штиглица, который профинансировал дорогу от столицы до Петергофа с веткой до Красного Села.

Правительство передало «Главному обществу…» концессии на сооружение дорог Петербург – Варшава, Москва – Нижний Новгород, Москва – Курск – Феодосия, Курск – Динабург – Либава⁹⁶. Однако деятельность «Главного общества…» оказалась провальной: в 1858 г. капитал от продажи акций был истрачен, и поэтому были выпущены облигации. Но и полученных от этого сумм не хватило даже на завершение строительства двух дорог, к чему добавилось обесценивание акций и облигаций общества. В этой связи в 1861 г. устав «Главного общества…» был изменен, компанию освободили от обязательств по строительству Южной и Либавской линий. Правительство ввело в состав общества 4 своих представителей и просубсидировало работы по завершению намеченного строительства железных дорог. А в 1894 г. после выкупа государством долгов «Главного общества…» эта компания прекратила свое существование⁹⁷.

В это же время продолжали работать совещательные органы по строительству путей сообщения: Комитет для рассмотрения предположений об устройстве железных дорог (действовал в 1851–1856 гг.), Главный комитет железных дорог (1856–1858 гг.). В 1858 г. был образован Комитет железных дорог, собиравшийся для обсуждения проектов строительства частных железных дорог в России. В состав комитета вошли член Совета Главного управления путей сообщения и публичных зданий генерал-майор Станислав Валерианович Кербедз (1810–1899), генерал-майор Павел Петрович Мельников (1804–1880), генерал-адъютант Эдуард Иванович Тотлебен (1818–1884) и другие лица, председателем стал канцлер граф Карл Васильевич Нессельроде (1780–1862). В 1861 г. был образован Комитет по устройству Ладожского канала (председатель – генерал-майор Николай Иванович Богданович (1801–1875)), сооружавшегося параллельно одноименному старому каналу со шлюзами. После 1874 г. железнодорожные дела перешли в компетенцию Комитета министров, на заседаниях которого стали рассматриваться такие важные вопросы государственного управления, как выдача концессий для сооружения железных дорог, учреждение железнодорожных обществ, предоставление государственных гарантий их ценным бумагам (акциям и облигациям), выкуп частных магистралей в казну, и др.

12 (24) ноября 1861 г. в качестве совещательного органа при монархе для рассмотрения вопросов отраслевого и межотраслевого уровней государственного управления, изменений в законодательстве, отчетов министерств и ведомств начал официально действовать Совет министров. В число его членов, помимо императора (председатель), председателей Государственного совета и Комитета министров, министров и главноуправляющих, вошел и руководитель ведомства путей сообщения. Однако уже на второй год своего существования Совет стал собираться все реже и прекратил свою работу в декабре 1882 г.

В развитие путей сообщения страны немалый вклад вносили и отечественные общественные организации. Так, основанное в 1845 г. Императорское Русское географическое общество вело свою экспедиционную деятельность в Европейской части, на Кавказе, Урале, в Сибири, на Дальнем Востоке, Арктике и Средней Азии, в том числе и в интересах транспортной системы страны. Общество выступило организацией, наладившей неформальное взаимодействие ведомств, занимавшихся картографическими, статистическими и исследовательскими работами, в ряду которых находилось и транспортное ведомство. Действительным членом общества был адмирал Константин Николаевич Посьет (1819–1899), впоследствии долгое время занимавший должность министра путей сообщения России. Императорское Русское техническое общество, основанное в 1866 г., в качестве своей цели ставило содействие развитию в стране техники и промышленности. В структуре общества функционировали отделы инженерно-строительного и горного дела, техники военного и морского дела, электротехники, воздухоплавания, железнодорожного дела и топлива, способствовавшие изобретательской деятельности и внедрению ряда новаций в сферу транспорта. В обществе велись дискуссии по таким связанным с транспортной тематикой и актуальным в свое время проблемам, как «К вопросу о великом железнодорожном пути через Сибирь», «Вопросы практики и теории воздухоплавания» и др.

В 1862 г. выпускник и профессор Института Корпуса инженеров путей сообщения генерал-лейтенант П. П. Мельников был назначен исполняющим должность, а с 1863 г. стал главноуправляющим путями сообщений и публичных зданий. Начались преобразования ведомства. 29 октября (10 ноября) 1864 г. в Министерство внутренних дел была передана гражданская строительно-дорожная часть, а 21 декабря 1864 г. (2 января 1865 г.) в ведение главноуправляющего Почтовым департаментом – телеграфное управление. Ведомство вновь получило название Главного управления путей сообщения. Оно состояло из ряда структурных подразделений: совета; аудиториата; Особенной канцелярии главноуправляющего; телеграфного управления; департаментов (проектов и смет, искусственных дел, хозяйственных дел, железных дорог и ревизии отчетов); штаба Корпуса путей сообщения; Управления главного инспектора частных железных дорог; Управления главного медика; комитетов (учебного, статистического, начертания планов системы сообщений); Комиссии для пересмотра Урочного положения. В основе выделения данных органов лежал принцип разграничения административно-хозяйственных и технических функций. Технические функции, в свою очередь, были разбиты на прикладные (практические) и проектные (сметные) составляющие. Однако, такое организационное строение ведомства путей сообщения создавало для управления серьезные неудобства: для получения сведений по каждой работе в рамках одной и той же отрасли транспорта требовались справки от каждого департамента, как следствие этого, возникала избыточная переписка между ними и само делопроизводство тормозилось. Решение безотлагательных вопросов осуществлялось в рамках общих заседаний департаментов. В контексте требований императора по оптимизации системы и процесса управления в государственных органах (передачи ряда полномочий на места, сокращения личного состава и делопроизводства, облегчения его правил и форм, изменений сметно-кассовой и ревизионной систем, судебной части, замены военнослужащих в командах путей сообщения на вольнонаемных работников) П. П. Мельников стал проводить преобразования в структуре ведомства на основе принципа соединения административно-хозяйственных и технических функций управления в каждом департаменте по виду путей сообщения.

Органы государственного управления транспортом в 1865–1898 гг. Указом Александра II Правительствующему сенату от 15 (27) июня 1865 г. первым министром путей сообщения был назначен П. П. Мельников. Главное управление путей сообщения стало именоваться Министерством путей сообщения (МПС) Российской империи⁹⁸. 23 июня (4 июля) 1865 г. с учетом проекта П. П. Мельникова и мнения Государственного совета о нем император утвердил новую структуру ведомства путей сообщения. В нее вошли:

1) министр;

2) чиновники особых поручений при нем;

3) Совет министерства (коллегиальный орган из 6 членов под председательством министра либо его товарища, рассматривавший инициативы в области законотворчества, изменения организационно-штатной структуры ведомства, утверждение смет и кондиций, дел о торгах на работы, по исково-претензионной работе, имущественные отношения, бюджет МПС, концессии и уставы частных транспортных компаний, судебные и следственные дела в министерстве, пенсионное обеспечение и др.);

4) Ученый комитет (орган из 4 членов из числа инженеров путей сообщения, осуществлявший отслеживание новаций и постановку проблем в области транспортной науки, просветительскую деятельность, рассмотрение не относящихся к какому-либо из департаментов проектов и изобретений, инструкций для командируемых инженеров и их отчетов, а также контролировавший учебный процесс в образовательных учреждениях МПС);

5) Канцелярия министра (подразделение, занимавшееся делопроизводством всего ведомства, составлением финансовых смет и годового отчета по МПС, справочной работой);

6) штаб Корпуса путей сообщения (учреждение, включавшее отделения по инспекторской, комиссариатской, провиантской части, содержанию больниц, учебных и хозяйственных заведений МПС, следственным делам);

7) Управление казенными домами ведомства;

8) департаменты сухопутных сообщений, водных сообщений, железных дорог, ревизий и отчетов (подразделения во главе с директорами, состоявшие из частей и выполнявшие технические, хозяйственные и финансовые функции по обустройству соответствующих транспортных коммуникаций)⁹⁹.

В дальнейшем, в 1867 г. в структуре МПС было создано Управление строительства, а Корпус путей сообщения был преобразован из военизированного формирования в гражданскую организацию¹⁰⁰.

В декабре 1862 – январе 1863 гг. П. П. Мельников представил Комитету министров проект железнодорожной сети России общей протяженностью 4182 км. Согласно проекту, сеть с центром в Орле должна была соединить юго-восточные, южные и юго-западные аграрные губернии с балтийскими, черноморскими и азовскими портами, а также с северо-западными губерниями. Кроме того, сеть должна была обеспечить освоение Донецкого каменноугольного бассейна. Однако под давлением военного ведомства и промышленников в проект был внесен ряд корректив, центром сети стала Москва. Измененный проект сети был представлен в Комитет министров и утвержден им 23 апреля (5 мая) 1868 г. В сеть дополнительно вошли линии Москва – Киев и Курск – Балта, Балта – Елизаветград, Каменец и Полтава – Харьков, Курск – Харьков – Азовское море, Тирасполь – Кишинев, Ряжск – Моршанск, Поти – Тифлис. 27 декабря 1868 г. (8 января 1869 г.) после финальной доработки проекта в сеть были также включены Харьковско-Севастопольская, Ковно-Либавская, Могилевско-Брестская, Воронежско-Грушевская, Борисоглебско-Царицынская, Самаро-Бузулукская и Киевско-Брестская линии¹⁰¹.

Привлечение инвестиций для строительства железных дорог мыслилось путем выдачи концессий: вначале на строительство целой сети, как в случае с «Главным обществом российских железных дорог», а затем, после его неудачного опыта, на отдельные линии или их части большой протяженности. В декабре 1868 г. Александр II утвердил новые правила выдачи концессий, согласно которым соискатели представляли конверты со своими условиями строительства дорог в совет министра финансов. В нем конверты публично вскрывались, а условия представлялись в Комитет министров, в котором проходило их обсуждение. В дальнейшем Комитет обращался к императору, принимавшему решение о выдаче концессии¹⁰².

В период руководства министерством П. П. Мельниковым, львиную долю своего времени отдававшим железным дорогам, было положено начало привлечению земских учреждений к строительству и обустройству шоссейных дорог. Так, в 1868 г. было достигнуто соглашение между МПС, с одной стороны, и земствами Московской губернии, с другой стороны, о передаче в заведование последним на временной основе местных шоссейных дорог. В сфере водных коммуникаций был сооружен канал имени Александра II, расширен Свирский канал и улучшена Мариинская система, интенсивно развивалось движение пароходов¹⁰³.

С приходом на должность министра путей сообщения генерал-майора графа Владимира Алексеевича Бобринского (1824–1898, министр в 1869–1871 гг.) преобразования в структуре МПС продолжились. Они были вызваны перегруженностью министра делами, которые могли решаться двумя уровнями ниже, т.е. главами структурных подразделений ведомства, а также совмещением техниками своей профильной работы с работой в качестве делопроизводителей, что создавало серьезные помехи в рассмотрении технических проектов, смет и иных вопросов в департаментах. Кроме того, министр не видел принципиальной необходимости в существовании отдельных департаментов по видам транспорта. После рассмотрения предложений министра по изменению организационно-штатной структуры ведомства Департаментом законов Государственного совета и II отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии 31 декабря 1870 г. (12 января 1871 г.) последовало решение Александра II об утверждении измененного проекта В. А. Бобринского. Было образовано Управление шоссейных и водных сообщений во главе с начальником, становившимся ближайшим помощником министра и получившим часть его прав применительно к решению вопросов соответствующих видов путей сообщения. В Управление вошли Департамент шоссейных и водных сообщений (осуществлял административно-хозяйственные функции управления или распорядительную часть) и Техническо-инспекторский комитет (занимался инженерными делами или технической частью), а также управления и должностные лица, ведавшие данными видами транспортных коммуникаций на местном уровне. Затем аналогичные изменения были произведены и применительно к железным дорогам. Было образовано Управление железных дорог, Департамент железных дорог и Техническо-инспекторский комитет железных дорог¹⁰⁴.

Правила выдачи концессий 1868 г. позволили за счет конкуренции между соискателями снижать цены на строительство железных дорог, однако, их снижение реализовывалось за счет ухудшения качества сооружений. Поэтому 26 декабря 1870 г. (7 января 1871 г.) после доклада В. А. Бобринского императору были утверждены новые правила выдачи концессий. Они предполагали, что МПС станет проводить предварительную экспертизу по проектам дорог и определять «нормальные» (без обозначения цен) условия концессий на каждую магистраль. Далее эти условия должны были проходить согласование с министром финансов (он определял время и условия выпуска акций и облигаций того акционерного общества, которое собиралось вести строительство магистрали) и посредством Комитета министров передаваться на одобрение царя. Министр путей сообщения получил право выбора концессионера из числа соискателей путем негласной конкуренции между ними. Критериями выбора концессионера являлись обязательства создания акционерного общества и строительства железной дороги на заранее оговоренных технических условиях, по определенной цене и к конкретному сроку. Но правила 1870 г. позволяли учреждать акционерные общества фиктивно, что способствовало неправильному пользованию ими концессией. В данной связи 30 марта (12 апреля) 1873 г. по инициативе нового министра путей сообщения генерал-майора графа Алексея Павловича Бобринского (1826–1894, министр в 1871–1874 гг.) император утвердил обновленные правила выдачи концессий. По ним концессии выдавались не частным лицам, а акционерным обществам с участием правительства (в их правления вводились постоянные правительственные директора от МПС, наделенные правами прокуроров). Монарх утверждал устав каждого такого общества, технические условия и расценочную ведомость проектируемой магистрали, далее открывалась публичная подписка на акции в Государственном банке, его отделениях и частных банках. Распоряжения по подписке на акции и по образованию общества должны были осуществляться через межведомственный временный учредительный комитет. Однако еще до начала применения правил ряд обществ были открыты под исключительным руководством Министерства финансов без временного учредительного комитета, без предварительного опубликования условий размещения акций и с ограниченной немногими местами подпиской на них. Крупные предприниматели вели подписку на максимально возможное число акций и скупали акции после подписки по завышенной цене. Это привело к тому, что новые магистрали попали в единоличное распоряжение строителей, действовавших от имени акционерных обществ¹⁰⁵.

Появление в 1860-е гг. целого ряда частных железных дорог, перевозки грузов по которым осуществлялись по ими же разработанным и зачастую несогласованным между собой правилам, нередко приводило к возникновению экономических проблем, связанных со скоплением на границах магистралей масс грузов, которые дороги не хотели принимать друг у друга. В связи с порчей грузов управляющие дорогами стали координировать деятельность по перевозкам в рамках совещаний, а затем частных съездов железнодорожников. В 1869 г. в целях объединения деятельности отдельных железных дорог, строившихся по выданным концессиям и действовавших по самостоятельно установленным ими правилам перевозок, под эгидой МПС был созван первый общий Съезд железнодорожников (или Общий железнодорожный съезд, Съезд представителей железнодорожных предприятий). На Съезде была одобрена беспересадочная перевозка пассажиров по смыкающимся в линии магистралям, произошло распределение железных дорог по группам и назначение перегрузочных станций для непрерывной перевозки грузов по смыкающимся магистралям, эксплуатируемым разными обществами¹⁰⁶.

Начатая при П. П. Мельникове практика привлечения земских учреждений к строительству и обустройству шоссейных дорог была продолжена в период руководства МПС А. П. Бобринским. Согласно утвержденному императором Положению Комитета министров от 25 апреля (7 мая) 1871 г. земству Московской губернии на десятилетний период для обустройства были переданы 518 верст шоссейных дорог с правом взимания шоссейного сбора. В следующем 1872 г. на аналогичных условиях произошла передача земству Тульской губернии 225 верст шоссейных дорог¹⁰⁷.

В 1874 г. министром путей сообщения был назначен генерал-адъютант адмирал К. Н. Посьет (министр в 1874–1888 гг.). Помимо упразднения и воссоздания некоторых структурных подразделений в 1884 г. с учетом расширения сферы ведения МПС был преобразован Совет министерства. Данный орган был разделен на административный и технический (решавший строительные и эксплуатационные задачи) отделы. Председателем Совета оставался министр, а в число его членов вошли товарищ министра, штатные члены от МПС и члены от иных центральных органов государственного управления Империи, директора департаментов и Канцелярии министра, а позднее и председатель Управления казенных железных дорог. В 1875 г. в порядке проведения эксперимента монарх разрешил министру путей сообщения учреждать должности инспекторов судоходства на внутренних водных коммуникациях, командовать предназначенными для инспекций судами были назначены морские офицеры. В округах путей сообщения в 1878 г. прошло сокращение должностей начальников отделений на шоссейных дорогах (полностью), ряда должностей начальников шоссейных дистанций, судоходных дистанций. Были учреждены должности инспекторов судоходства. Один из округов был упразднен и к маю 1881 г. их осталось 11: Санкт-Петербургский, Вытегорский, Вышневолоцкий, Московский, Казанский, Могилевский, Кавказский (до 1883 г. находился в ведении главнокомандующего Кавказской армией, затем – МПС), Ковенский, Киевский, Варшавский.

С 1870 по 1880 гг. участие правительства в строительстве железных дорог в силу сформировавшегося мнения о его невыгодности в строительстве и эксплуатации магистралей было полностью прекращено. Однако под управлением акционерных обществ большинство магистралей пришло в неудовлетворительное состояние, и правительство вновь вернулось к строительству железных дорог за счет казны и приняло в казенное заведование не требовавшие больших расходов линии. В этой связи в октябре 1882 г. в МПС было образовано Управление казенных железных дорог¹⁰⁸. В 1886 г. в МПС были учреждены учебный отдел и инспекция для заведования ведомственными учебными заведениями.

С конца 1860-х гг. в России шло интенсивное строительство сети железных дорог, обеспечивших связь центрального экономического района с торговыми портами на Балтийском и Черном морях, судоходными реками, Закавказьем, Донецким и Криворожским угольными бассейнами, Средней Азией, Уралом и Сибирью. С начала 1870-х гг. и до 1884 г. в МПС шла разработка и переработка проекта строительства Сибирской железной дороги. Инвестирование в строительство сети обеспечивалось за счет концессионных соглашений с иностранными предпринимателями и средств «Железнодорожного фонда». Велось строительство паровозов и производство рельсов.

В контексте выдачи концессии на строительство Екатеринбургско-Тюменской линии в мае 1882 г. К. Н. Посьет высказал Комитету министров свои возражения против сооружения железных дорог частными акционерными обществами. По мысли министра, заинтересованность акционеров в прочном и экономном сооружении той или иной магистрали существует только в тех акционерных железнодорожных обществах, которые могут хоть как-то оправдывать своей успешной хозяйственной деятельностью надежды на получение доходности и дивидендов. В подавляющем же большинстве имевшихся случаев строительства магистралей этого не было. Гарантированные правительством железные дороги обеспечивали доход обществ в период определенной части или всего срока владения ими магистралью, и их акционеры были мало заинтересованы в росте доходности этих предприятий. Отсюда стремление тех обществ, где железные дороги гарантированы государством, к наименьшим затратам на исполнение строительных работ для того, чтобы получать как можно большие объемы оставшихся неосвоенных денежных средств в собственность строителей. Государственная казна при этом продолжала бы уплачивать гарантию, рассчитанную на весь основной капитал общества, хотя часть этого капитала вообще не была вложена в железнодорожное строительство. Не имея права распоряжаться делами предприятий, правительство могло лишь вести надзор над действиями обществ. Поэтому, считал К. Н. Посьет, финансирование строительства Екатеринбургско-Тюменской линии необходимо было сразу же начинать на казенные средства. После утверждения 17 (29) декабря 1882 г. данного заключения главы ведомства путей сообщения Комитетом министров началось систематическое строительство магистралей на средства государства.

12 (24) июня 1885 г. завершила свою без малого девятилетнюю работу Особая высшая комиссия «для исследования железнодорожного дела в России», занимавшаяся выяснением причин неудовлетворительного состояния дорожного дела в Империи. Такое состояние было обусловлено неопределенностью отношений государства и получавших от него концессии частных акционерных обществ, противоречиями между их интересами и интересами правительства, весьма затратным для казны беспорядком в эксплуатации магистралей (он проявился в отсутствии единых норм и правил эксплуатации на частных дорогах, несогласованности их действий и, как следствие, частых сбоях в движении поездов). Итогом работы комиссии стало издание утвержденного Александром III (1845–1894) 12 (24) июня 1885 г. Общего устава Российских железных дорог и Положения о Совете по железнодорожным делам при МПС. Общий устав имел статус закона Российской империи, устанавливавшего основы правового регулирования в сфере железнодорожного транспорта. Устав регламентировал деятельность органов управления железными дорогами, порядок грузовых и пассажирских перевозок на них. Данный нормативно-правовой акт состоял их трех разделов: «о перевозке пассажиров и грузов по железным дорогам», «правил о подсудности и давности железнодорожных исков и о порядке исполнения решений по искам к железным дорогам», «полицейских железнодорожных правил». Совет по железнодорожным делам стал межведомственным совещательным органом при МПС, координировавшим деятельность по обустройству и эксплуатации магистралей вне зависимости от формы собственности. Помимо членов от органов государственного управления, в Совет вошли представители акционерных железнодорожных обществ, мануфактурной, горнозаводской и земледельческой промышленности как основных потребителей услуг по железнодорожным перевозкам¹⁰⁹.

По решению Александра II начали работу местные и центральные съезды представителей судоходного промысла, которые рассматривали общие и частные проблемы использования водных коммуникаций. Работа местных съездов проходила в 1875–1877 гг. в Архангельске, Великом Устюге, Нижнем Новгороде, Тифлисе, Киеве, Новгороде, Риге, Минске, Москве и Ростове-на-Дону. Общие вопросы водных коммуникаций (затруднения на водных путях, улучшение пристаней, типов судов, применение на них парового двигателя, минерального топлива) обсуждались на центральном судоходном съезде в Санкт-Петербурге в 1878 г. В работе съезда участвовали представители власти, пароходных обществ и судовладельцы. Для исследования бассейнов главных рек империи по инициативе К. Н. Посьета была образована Навигационно-описная комиссия. Было завершено строительство ряда каналов (имени Александра III, имени императрицы Марии Федоровны в 1883 г., нового Мариинского канала в 1886 г.). Было начато сооружение соединительного канала между Обью и Енисеем.

В 1883 г. К. Н. Посьет представил императору особую записку с изложением сложившегося к тому времени положения в портовом хозяйстве и мер по его улучшению. После одобрения записки Александром III министр внес в Государственный совет предложения по улучшению важнейших торговых портов Империи. Для управления этими работами в 1885 г. в системе органов МПС была образована Временная комиссия по устройству коммерческих портов.

При К. Н. Посьете продолжилась тенденция сокращения строительства шоссейных дорог, начало которому было дано еще в период руководства МПС П. П. Мельниковым. В 1883 г. шоссейные дороги в ведении МПС были разделены на 2 разряда: шоссе общегосударственного значения, которыми ведало непосредственно ведомство путей сообщения и которые могли передаваться на временной основе земствам с выплатами из казны на их содержание; шоссе местного значения, передававшиеся для заведования земствам и городским управлениям без выплат из казны на их содержание¹¹⁰.

В 1888 г. во время недолгого пребывания почетного члена Петербургской академии наук, инженера-генерал-лейтенанта Германа Егоровича Паукера (1822–1889) в должности главы МПС (министр в 1888–1889 гг.) по инициативе последнего и министра финансов Ивана Алексеевича Вышнеградского (1832–1895), а также с согласия царя большая часть полномочий ведомства путей сообщения по выработке тарифной политики в сфере транспорта была передана в Министерство финансов. В нем был образован специальные департамент железных дорог во главе с Сергеем Юльевичем Витте (1849–1915). В ведении же МПС сохранились лишь установление и соблюдение порядка перевозки пассажиров и грузов по железнодорожным магистралям, а также обязанности по разработке общих мероприятий в сфере тарифной политики¹¹¹.

По представлению министра путей сообщения, сенатора статс-секретаря Адольфа Яковлевича фон Гюббенета (1830–1891, министр в 1889–1892 гг.) по вопросу о строительстве Сибирского железнодорожного пути (Транссибирской железнодорожной магистрали) 12 (24) февраля 1891 г. Комитет министров поддержал идею сооружения самого пути и одобрил начало строительства его конечного участка от Владивостока до станции Графская. 15 (27) февраля 1891 г. Александр III утвердил этот проект. По устоявшейся традиции в сфере реализации масштабных железнодорожных проектов был образован Комитет Сибирской железной дороги во главе с цесаревичем Николаем Александровичем (1868–1918). В период руководства министерством А. Я. фон Гюббенета продолжилась начатая еще его предшественниками на посту главы ведомства путей сообщения линия по выкупу частных железных дорог и их переводу в число казенных¹¹².

Будучи управляющим МПС в феврале – августе 1892 г., действительный статский советник С. Ю. Витте сыграл заметную роль в формировании транспортной системы страны. С. Ю. Витте разработал теорию тарифов – «Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов», которые легли в основу дальнейших изысканий в области государственной тарифной политики. По инициативе управляющего ведомством в 1892 г. в структуре последнего вместо технического отдела Совета МПС был учрежден Инженерный совет для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения, проектов, смет и технических условий строительства наиболее важных объектов транспортной инфраструктуры. В Инженерный совет вошли председатель, директора департаментов железных дорог и шоссейных и водных сообщений, председатель Управления казенных железных дорог и 8 членов, а также представители Министерства финансов и Государственного контроля (они принимали участие в рассмотрении смет и технических условий строительства, важных финансовых вопросов)¹¹³. 16 (28) июня 1892 г. была реорганизована действовавшая с 1857 г. Инспекция железных дорог. Это учреждение МПС осуществляло надзор за исправным состоянием не только частных, но и казенных магистралей, а также за соблюдением правлениями частных обществ норм и правил эксплуатации железных дорог.

На посту управляющего МПС, а затем министра финансов С. Ю. Витте продолжил политику выкупа частных железных дорог и строительство магистралей на средства государства. Это позволило увеличить казенную сеть железных дорог в 1890-е гг. более чем в 3,6 раза, и их доля среди всех магистралей Империи составила к началу XX столетия почти 70%. Над частными железными дорогами был установлен государственный тарифный и финансовый контроль¹¹⁴. С. Ю. Витте обосновывал выгодность строительства Китайско-Восточной железной дороги. Для организации торгового судоходства по Северному морскому пути при его поддержке был построен ледокол «Ермак».

В период руководства МПС гофмейстером Двора Его Императорского Величества Аполлоном Константиновичем Кривошеиным (1833–1902, министр в 1892–1894 гг.) в мае 1893 г. была образована Главная инспекция шоссейных и водяных сообщений, осуществлявшая надзор над соответствующими транспортными коммуникациями и выявлявшая их эксплуатационные нужды.

С 1892 г. с разрешения Александра III в России стали регулярно проводиться организованные МПС съезды инженеров-гидротехников. На съездах ежегодно в период с конца января по конец февраля проходило обсуждение опыта изысканий, проектирования и строительства водных транспортных коммуникаций. Однако в 1894 г. произошло расширение формата участия в съездах инженеров-гидротехников за счет приглашения на них представителей органов государственного управления и иных организаций. Данные собрания стали обеспечивать обратную связь между МПС и пароходными компаниями и судовладельцами, а также рассматривать меры улучшения состояния внутреннего водного транспорта и административные, экономические и хозяйственные вопросы. В этой связи форумы получили название Съезда русских деятелей по водным путям, собрания которого проходили до 1914 г. Исполнительный орган Съезда – комитет – был размещен в столице страны, а его председатель утверждался главой ведомства путей сообщения.

Кроме того, при А. К. Кривошеине были упразднены правления Вышневолоцкого и Могилевского округов путей сообщения. В обособленный орган из Управления казенных железных дорог в 1893 г. выделилось Управление по сооружению Сибирской железной дороги, ведавшее всеми строительными, техническими, административно-хозяйственными вопросами создания магистрали¹¹⁵.

4 (16) января 1895 г. управляющим МПС, а со 2 (14) апреля того же года министром путей сообщения был назначен действительный статский советник (впоследствии – действительный тайный советник) князь Михаил Иванович Хилков (1834–1909, министр в 1895–1905 гг.). В годы его руководства ведомством после переустройства, начатого в 1890 г., была открыта обновленная Мариинская система. Министр организовал работы по строительству Китайско-Восточной железной дороги и непосредственно руководил сооружением Транссиба, обеспечив в 1904–1905 гг. бесперебойное снабжение российских войск во время русско-японской войны. В марте 1895 г. образован Томский округ путей сообщения, что было обусловлено потребностями строительства Транссибирской магистрали, развития местных водных путей (Оби с притоками и Обь-Енисейского соединительного водного пути) в интересах торговли и возросших перевозок переселенцев в колонизируемые районы Сибири¹¹⁶. При М. И. Хилкове в 1898 г. впервые в империи были утверждены Правила технической эксплуатации железных дорог, открытых для общего пользования. Преобразования в структуре МПС были связаны с реорганизацией в 1899 г. Департамента шоссейных и водных сообщений в Управление водных и шоссейных сообщений и торговых портов. На МПС возлагалось заведование сооружениями, содержание и эксплуатация всех путей сообщения и торговых портов Российской империи. На Управление железных дорог было возложено заведование эксплуатацией казенными железными дорогами и надзор за железными дорогами, принадлежавшими частным обществам, товариществам и отдельным лицам.

Органы государственного управления транспортом в 1898–1914 гг. На рубеже столетий продолжилось развитие органов государственного управления морским транспортом. В тех условиях морской торговый флот принадлежал в основном частным и смешанным по формам собственности (государственно-частным) компаниям. Еще в 1864 г. в составе Департамента торговли и мануфактур Министерства финансов был образован отдел по наблюдению за торговым мореплаванием. Тем не менее, многими вопросами государственного управления морским торговым флотом ведало МПС, а наблюдение и контроль над функционированием морских портов находились в компетенции Министерства внутренних дел империи. В 1891 г. было принято Положение об административном заведовании торговым мореходством и о портовой полиции в приморских торговых портах. Согласно этому документу, администрациями морских портов стали портовые управления. Руководство портовым управлением было возложено на капитана над портом и особое присутствие по портовым делам. Однако введение принципа единоначалия в системе управления портовым хозяйством не предусматривалось¹¹⁷.

7 (20) ноября 1902 г. по предложению С. Ю. Витте в целях сосредоточения в одном центральном органе полномочий по государственному управлению морским транспортом было создано самостоятельное ведомство – Главное управление торговым мореплаванием и портами. Главное управление получило от МПС полномочия по управлению торговыми портами, а Управление водных и шоссейных сообщений и торговых портов министерства было реорганизовано в Управление внутренних водных путей и шоссейных сообщений¹¹⁸. Однако 27 октября (9 ноября) 1905 г. морской транспорт перешел в ведение нового ведомства – Министерства торговли и промышленности. Его руководство подготовило проект «Уложения о торговом мореплавании», в которое вошли законы Российской империи о торговом судоходстве. Однако с началом Первой мировой войны Государственная дума не смогла принять этот нормативно-правовой акт.

В целом, государственное управление в области морского флота России не было основано на каком-либо плане развития этого вида транспорта. Сам торговый флот характеризовался весьма широким спектром типов и мощности судов с доминированием зарубежных образцов этого рода техники. Препятствием развитию морского торгового флота также являлась позиция части правящего класса страны, которая не видела никакой необходимости иметь собственный морской транспорт¹¹⁹. Иностранным пароходным компаниям, с этой точки зрения, можно было и в дальнейшем отдавать на откуп большую часть внешнеторговых перевозок России¹²⁰.

19 октября (1 ноября) 1905 г. указом Николая II был воссоздан Совет министров – уже в качестве высшего исполнительного органа Российской империи под председательством назначавшегося монархом лица. На Совет министров возлагались задачи по координации законодательной деятельности министерств и ведомств и функционирования единой системы государственного управления, а также кадровой политике в данной сфере на ее высшем и местном уровнях. Совет стал работать на регулярной основе, в его состав вошел и министр путей сообщения. В 1906 г. в связи с прекращением работы Комитета министров к Совету перешла большая часть его компетенции. Совет министров действовал вплоть до Февральской революции и 27 февраля (12 марта) 1917 г. был упразднен.

14 декабря 1905 г. в структуре МПС был создан Главный комитет по охране железных дорог, который стал осуществлять руководство особыми комитетами, обеспечивавшими безопасность на железных дорогах. В апреле 1906 г. были образованы «порайонные комитеты» – учреждения, ведавшие распределением подвижного состава для перевозки массовых грузов казенных и частных железных дорог. Руководство данными комитетами в системе органов МПС было возложено на Центральный комитет по регулированию массовых перевозок грузов по железным дорогам¹²¹.

На рубеже XIX–XX вв. в контексте появления ряда научных публикаций о взаимодействии двух видов транспорта – железных дорог и внутренних водных путей сообщения – на государственном уровне начинается проработка вопроса о налаживании их согласованной работы с тем, чтобы не создавать между ними излишнюю конкуренцию, возникавшую в случае строительства магистралей параллельно рекам. В 1909 г. была образована Междуведомственная комиссия по составлению плана улучшения и развитию водных коммуникаций. Комиссия осуществляла подготовку программы по созданию магистральной сети внутренних водных путей России. Программа была завершена перед самым началом Первой мировой войны и поэтому оказалась не востребованной¹²².

Зарождение автотранспортного дела в России также пришлось на период конца XIX – начала XX вв. В 1909 г. было учреждено Императорское российское автомобильное общество, началось производство автомобилей отечественной сборки на заводах фирм «Россия», «Дукс», «Н. Э. Бромлей», «Э. Д. Лидке», «Д. Скавронский» без поддержки со стороны правительства, отдававшего предпочтение иностранным моделям. Массовое автомобильное производство пытались начать предприятие «Г. А. Лесснер» в Санкт-Петербурге (до 1901 г.) и Русско-Балтийский вагонный завод в Риге («Руссо-Балт» с 1909 по 1915 гг.), Русский автомобильный завод имени И. П. Пузырева (РАЗИПП) (до 1914 г.). Строительство в 1916 г. 5 автомобильных заводов оказалось не оконченным¹²³. Таким образом, до 1917 г. в стране не удалось создать материально-техническую и производственную базу для развития отечественного автомобилестроения. Предпринимавшиеся в условиях острой нужды в автомашинах во время Первой мировой войны попытки решить проблемы российской автомобильной промышленности потерпели фиаско¹²⁴.

С разрешения министра путей сообщения с 1914 г. начали работу ежегодные Съезды русских деятелей по шоссейному делу – совещательные собрания, на которых проходило обсуждение технических, хозяйственных и экономических вопросов, касавшихся строительства и обустройства шоссейных и улучшенных грунтовых дорог. В частности, на одном из съездов рассматривалась проблема адаптации дорог страны к движению на автомобилях. Постановления съездов передавались заинтересованным органам государственного управления и общественным организациям. В работе съездов принимали участие представители органов власти, частных обществ, а также все интересующиеся дорожным делом в стране¹²⁵.

Пришедшееся на рубеж XIX и XX столетий становление авиационного транспорта России во многом напоминало аналогичный процесс в сфере автомобилестроения. Развитие авиации берет свое начало с успехов отечественной аэродинамической науки, деятельностью организованных усилиями энтузиастов аэроклубов, создававшихся и функционировавших без какой-либо финансовой помощи со стороны государства и предпринимателей. В январе 1908 г. в Петербурге прошло первое общее собрание членов Всероссийского Императорского аэроклуба, образованного для «содействия развитию воздухоплаванию в России». В тот же период 1908–1909 гг. в стране началось промышленное самолетостроение. В 1913 г. под руководством Игоря Ивановича Сикорского (1889–1972) были созданы крупнейший в мире самолет «Русский витязь», позднее – более тяжелый «Илья Муромец», а также проект самолета «Святогор». Вместе с тем, внутри страны еще не были налажены регулярные авиационные сообщения¹²⁶. Пробудившийся несколько позднее интерес правительства к развитию авиации был связан с военной промышленностью и выразился в повышении расходов на финансирование отрасли. Но военное министерство не справилось с задачей создания предприятий авиапромышленности и учреждений для подготовки летного персонала. Несмотря на попытки правительства ускорить развитие авиапрома во время Первой мировой войны, эта отрасль не сумела обеспечить войска современной авиационной техникой¹²⁷.

Органы управления транспортом в период Первой мировой войны. Вступление России в Первую мировую войну вызвало изменения в сфере государственного управления транспортом. В этот период функционировали особые совещания – чрезвычайные органы военно-экономического управления. В частности, в сфере управления транспортом с 8 (30) августа 1915 г. и вплоть до Февральской революции 1917 г. работало Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов (Особое совещание по перевозкам) – орган под председательством министра путей сообщения. Совещание занималось разработкой мер по усилению пропускной способности путей сообщения, рассматривало требования на перевозки от МПС и других ведомств. Как и другие председатели особых совещаний, министр путей сообщения был наделен широкими правами: требовать содействия своей деятельности от государственных и общественных структур, частных лиц; добиваться от предприятий и организаций первоочередного выполнения военных заказов, увольнять и назначать глав и работников частных предприятий и др. Кроме того, глава МПС мог давать разрешение на принудительное использование частного подвижного состава, складских помещений, устанавливать предельные цены на перевозки по водным коммуникациям, давать ссуды и премии частным лицам и предприятиям. В работе совещания принимали участие представители ведомств, Государственного совета, Государственной думы, Земского союза, Союза городов, а также специалисты по поднимавшимся там проблемам¹²⁸.

Также действовало Особое междуведомственное совещание о выработке плана железнодорожного строительства – т.н. Комиссия Ивана Николаевича Борисова (1858–1928), товарища (заместителя) министра путей сообщения страны. Итогом работы совещания в 1916 г. стала обширная программа строительства железных дорог ежегодными темпами в 6000 верст, из них 4000 верст планировалось возводить за счет государства, а остальные 2000 верст – за счет частных источников финансирования. В ответ на данную программу представителями русской инженерной мысли был подготовлен коллективный труд «Предварительное заключение Совета Императорского Русского технического общества по плану железнодорожного строительства», в котором ставилась задача комплексного развития всех видов путей сообщения и формирования единой транспортной сети страны в тесной увязке со всеми отраслями ее экономики. Однако эта идея вступала в противоречие с существовавшим в предреволюционные годы экономическим укладом страны и стала воплощаться в жизнь уже в советское время¹²⁹.

В сентябре 1915 г. в целях регистрации и розыска эвакуированных из прифронтовой полосы грузов было образовано Центральное бюро эвакуированных грузов при Управлении железных дорог. В ноябре того же года в МПС был создан Временный распорядительный комитет по железнодорожным перевозкам, сосредоточивший функции управления гражданскими и военными перевозками вне территорий прифронтовой полосы. В мае 1916 г. при ведомстве путей сообщения образованы Комитет заготовлений и Отдел заготовлений. Они осуществляли заготовку подвижного состава и рельсов, скреплений, стрелочных переводов, элементов подвижного состава и пролетных строений мостов. В мае 1916 г. на месте Управления внутренних водных путей и шоссейных дорог были учреждены Управление внутренних водных путей и Управление шоссейных дорог МПС. Шоссейные дороги были переданы из округов путей сообщения в Северо-западное, Юго-западное и Сибирское управления шоссейных дорог, эти изменения не коснулись лишь Варшавского и Кавказского округов¹³⁰.

Первая мировая война внесла свои коррективы в приоритеты дорожного строительства России, которое теперь было направлено на удовлетворение потребностей армии. С октября 1915 г. по март 1917 г. на русско-германском фронте было построено 318 км шоссейных и 3710 км так называемых «магистральных» дорог – грунтовых и с деревянным покрытием. В то же время Первая мировая война (1914–1918 гг.) дала мощный толчок развитию автомобильного транспорта. Общее количество автомобилей в армиях воюющих странах приблизилось к 300 тыс., в том числе на долю России приходилось около 25 тыс. машин.

В начале Первой мировой войны МПС обеспечило проведение мобилизации точно в установленные сроки и срыв планов германского командования. В 1915–1916 гг. за рекордные двадцать месяцев была построена Мурманская железная дорога (1054 км), получившая название Великого Северного пути. За годы войны, с октября 1915 г. по сентябрь 1917 г., в общей сложности было построено 4758 верст новых железнодорожных линий, еще 3650 находились на этапе проектирования и строительства. К 1917 г. в ведении МПС находилось: 25 казенных железных дорог, 29 частных железных дорог; 9 округов путей сообщения; 2 управления водных путей; 3 управления шоссейных дорог; 2 института инженеров путей сообщения¹³¹.

В период Временного правительства МПС начинает действовать в сотрудничестве с профсоюзом железнодорожных работников. Министр путей сообщения Николай Виссарионович Некрасов (1879–1940, министр с 2 (15) марта по 2 (15) июля 1917 г.) издал циркуляр, наделявший данный профсоюз правом на общественный контроль и наблюдение за работой МПС. Иному подходу во взаимодействии с профсоюзами следовал управляющий министерством Георгий Степанович Тахтамышев (1874–1930, управляющий с 11 (24) июля по 24 июля (6 августа) 1917 г.), выступавший за предоставление им лишь совещательных прав и сосредоточения всех прерогатив управления транспортом в МПС¹³². Руководитель ведомства в период с 24 июля (6 августа) по 31 августа (13 сентября) 1917 г. Петр Петрович Юренев (1874–1945) придерживался сходной позиции, возражая против попыток различных политических сил оказать влияние на МПС и коренных перемен в управлении магистралями. Усилия управляющего, а затем министра путей сообщения в период с 31 августа (13 сентября) по 26 октября (8 ноября) 1917 г. Александра Васильевича Ливеровского (1867–1951) были направлены на поддержание нормальной работы железнодорожных магистралей и недопущение забастовок их работников¹³³.

2.2. Развитие отечественной системы государственного управления транспортом в советский период

Органы государственного управления транспортом РСФСР в 1917–1922 гг. 25 октября (7 ноября) 1917 г. начался новый, вызванный коренными переменами в социально-экономическом и политическом развитии период истории России в целом и государственного управления транспортом в частности. В государственной системе Российской Советской Республики высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов (позднее – Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов). В ведение съезда входили все вопросы государственного значения и те вопросы, решение которых данный орган власти признал бы относящимися к своей компетенции. Соответственно, вопросы транспорта входили в компетенцию высшего органа государственной власти РСФСР. В частности, на VIII Всероссийском съезде Советов в 1920 г. проходило обсуждение плана ГОЭЛРО, а IX съезд утвердил декрет Совета народных комиссаров «Об электрификации». Оба упомянутых документа были непосредственно связаны с развитием транспорта общего пользования РСФСР.

Между съездами Советов в качестве полномочного руководящего (одновременно законодательного, исполнительного и распорядительного) органа действовал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал правительство – Совет народных комиссаров – и определял направление его деятельности. В период между сессиями ВЦИК действовал его Президиум, осуществлявший подготовку материалов для съездов Советов и сессий Комитета, а также наделенный правами издания постановлений от его имени, отмены постановлений Совета народных комиссаров, утверждения или отмены распоряжений народных комиссариатов и местных органов власти. При этом наиболее важные темы для обсуждения в Комитете предварительно рассматривались в ЦК РСДРП(б) (затем – РКП(б) и ВКП(б)). Кроме того, формально важную роль в государственном управлении транспортом играли и съезды РКП(б). Так, на IX съезде партии, проходившем с 29 марта по 5 апреля 1920 г., было принято решение о партийной мобилизации 10% делегатов этого собрания на транспорт, в первую очередь – на железные дороги.

Совет народных комиссаров (СНК), «Рабочее и крестьянское Правительство Российской Советской Республики», осуществлял функции по общему государственному управлению, в том числе управлению транспортом, издавал имеющие силу закона декреты, реализовывал межведомственную координацию на центральном уровне и контроль над работой местных исполнительных органов. Среди органов, действовавших на правах комиссий СНК, следует упомянуть Совет рабочей и крестьянской обороны. Образованный 30 ноября 1918 г., он стал чрезвычайным органом, предназначавшимся для решения вопросов мобилизационного, военно-технического, тылового обеспечения Рабоче-Крестьянской Красной Армии в период Гражданской войны. В компетенцию Совета входили и вопросы транспортного обеспечения действий частей, соединений и объединений РККА. В апреле 1920 г. происходит изменение задач Совета – он переходит к руководству деятельностью по восстановлению экономики РСФСР, сохранению ее обороноспособности, составлению единого плана развития народного хозяйства. В этой связи данный орган получает новое название – Совет труда и обороны (СТО). Постановления СТО являлись нормативно-правовыми актами, обязательными для всех исполнительных органов РСФСР, и могли быть отменены лишь решениями Совнаркома и ВЦИК. Состав СТО включал в себя руководителей СНК, народных комиссаров путей сообщения, по военным делам, земледелия, продовольствия, труда, Рабоче-крестьянской инспекции, председателя Высшего совета народного хозяйства, представителей Центрального статистического управления и Всероссийского совета профессиональных союзов¹³⁴.

При СТО создавались различные органы по управлению транспортной деятельностью. Так, 28 мая 1920 г. постановлением Совета труда и обороны РСФСР была образована Основная транспортная комиссия (ОТК при СТО). Комиссии предстояло разработать и согласовать основной производственный план по восстановлению, развитию и усовершенствованию транспорта. На ОТК была возложена задача контроля над выполнением этого плана, и ее решения носили обязательный характер для местных исполнительных и распорядительных органов. В начале 1922 г. комиссия прекратила свою деятельность¹³⁵.

Декретом СНК от 7 октября 1919 г. при Совнаркоме был образован Высший совет по железнодорожным перевозкам, в который вошли представители НКПС, Реввоенсовета, ВСНХ, Наркомата продовольствия и Всероссийской эвакуационной комиссии при СТО. На Совет было возложено общее руководство и управление железными дорогами, а также перевозками по ним, в том числе оперативными и эвакуационными. Аппаратом, обеспечивавшим работу Совета, стало управление делами в составе НКПС. Решения Совета были обязательными для исполнения Наркоматом путей сообщения и его органами¹³⁶. 2 ноября того же года компетенция Совета расширилась за счет водных путей сообщения и данный орган получил наименование Высшего совета по перевозкам. Действовавший по утвержденному еще Временным правительством положению Центральный комитет по перевозкам (ранее – Центральный комитет по регулированию массовых перевозок грузов по железным дорогам) стал рабочим органом Совета¹³⁷. Позднее Высший совет по перевозкам функционировал при СТО. 21 ноября 1922 г. Совет был заменен декретом СНК на Центральный комитет по перевозкам. Комитет согласовывал и утверждал планы перевозок, осуществлял регулирование и контроль над их выполнением, а также согласование смешанных железнодорожно-водных и гужевых перевозок¹³⁸.

В роли единого общеэкономического органа при СНК выступал созданный с 1 (14) декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). Первоначально наделенный весьма широкими функциями и полномочиями по руководству экономикой РСФСР, ВСНХ обеспечивал интеграцию и координацию работы местных советов народного хозяйства и всех народных комиссариатов экономического профиля. ВСНХ, обеспечивая в первую очередь управление отраслями промышленности, капитальным строительством и торговлей, также участвовал в регулировании и организации работы транспорта и других секторов государственного управления. С июля 1918 г. ВСНХ перестал быть органом руководства всей советской экономикой (данные функции были переданы СТО) и сосредоточился на управлении промышленностью, капитальным строительством, автомобильным и водным транспортом¹³⁹.

11 февраля 1921 г. текущее планирование по отдельным вопросам развития народного хозяйства страны было возложено на специально созданную Государственную общеплановую комиссию (Госплан) РСФСР. С осени того же года комиссия приступила к разработке единого общегосударственного плана и согласованию производственной программы различных наркоматов и иных исполнительных органов. Декретом СНК от 17 марта 1921 г. для разработки планов развития народного хозяйства были образованы секции и подкомиссии Госплана, в том числе Транспортная секция, а также плановые комиссии при союзных и союзно-республиканских наркоматах, ВСНХ и СТО¹⁴⁰. В 1922 г. плановые комиссии стали создаваться в областях и губерниях.

На местном уровне отдельные вопросы транспорта решались на областных, губернских, уездных и волостных съездах Советов и в их исполнительно-распорядительных органах – исполнительных комитетах соответствующего уровня. Оперативную работу проводили отраслевые отделы исполкомов, многие из которых находились в двойном подчинении – местному Совету и народному комиссариату в Центре. При этом местные органы средств сообщения и связи являлись экстерриториальными и не подчинялись местным исполнительным комитетам¹⁴¹.

После прихода к власти руководство РСДРП(б) предприняло серьезные усилия для установления контроля над транспортом. Министерство путей сообщения, как и прочие министерства Российской республики и бывшей Российской империи, было упразднено. Декретом II Всероссийского съезда Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. был учрежден Народный комиссариат по железнодорожным делам. В связи с передачей в его ведение Управления внутренним водным транспортом с марта 1918 г. он был переименован в Народный комиссариат путей сообщения (НКПС) РСФСР. НКПС стал исполнительным государственным органом, управлявшим деятельностью железнодорожного и других видов транспорта с 1917 по 1923 г. Первым народным комиссаром путей сообщения был назначен инженер путей сообщения Марк Тимофеевич Елизаров (1863–1919, нарком в 1917–1918 гг.). НКПС во многом использовал основные принципы деятельности бывшего МПС, его практический опыт и в значительной мере – кадровый состав.

В начальный период своей работы НКПС столкнулся с необходимостью остановить дезорганизацию транспорта и наладить его работу в интересах обороны и экономики. Препятствием на этом пути стал саботаж указаний нового руководства страны администрацией бывших частных железных дорог. В этих условиях рабочие-железнодорожники взяли на себя управление путями сообщения, образовав Всероссийский исполнительный комитет железнодорожников (Викжедор). Викжедор сосредоточил нити управления отраслью в своих руках, определяя кандидатов в члены коллегии НКПС, осуществляя контроль и политическое руководство деятельностью наркомата и зачастую вмешиваясь в управление железными дорогами. Постепенно по мере усиления НКПС это двоевластие превратилось в тормоз для налаживания эффективной работы транспорта. В данной связи в феврале 1918 г. декретом СНК «О пределах компетенции народного Комиссариата путей сообщения в деле транспорта» НКПС был объявлен единственным органом государственного управления транспортной отраслью. В декрете были указаны три основных требования к управлению транспортом: централизация, последовательная реализация принципа единоначалия, строжайшая дисциплина труда¹⁴². Кроме того, декретом устанавливалось, что иные государственные и местные органы власти не вправе вмешиваться в управление путями сообщения, поскольку «дороги хотя и проходят по определенной территории, но по самому существу своему экстерриториальны, ибо служат нуждам всей республики»¹⁴³. Тем самым, декрет стал нормативно-правовым актом, который обеспечил сосредоточение в НКПС всех полномочий по управлению транспортом страны.

28 июня 1918 г. железнодорожный транспорт, а также наиболее крупные предприятия были национализированы Советской властью.

31 мая 1918 г. декретом ВЦИК было принято первое положение об НКПС. В положении были определены основные функции наркомата. Декретом был также образован Главный совет путей сообщения – высший коллегиальный орган управления транспортом. В Главный совет по должности вошли представители Совнаркома, всех видов путей сообщения и ряда народных комиссариатов. При НКПС также создавались совещательные органы: технический совет по новым путям сообщения, хозяйственно-финансовый совет, совет по перевозкам, тарифные советы и др. После образования ЦК профсоюза рабочих и служащих транспорта в марте 1919 г. Викжедор прекратил свою работу.

В мае 1918 г. в связи с перегруженностью центрального аппарата происходит децентрализация и возврат к идее окружной системы управления железнодорожными и водными путями сообщения. Однако из-за серьезного сокращения железнодорожной сети за годы Гражданской войны и зачаточного характера новых округов 24 марта 1919 г. нарком путей сообщения Леонид Борисович Красин (1870–1926, нарком с 17 марта 1919 г. по 20 марта 1920 г.) отказался от восстановления этого звена управления в НКПС¹⁴⁴.

Первоначально в НКПС было сосредоточено управление всеми (за исключением воздушного) видами магистрального транспорта, но декретом СНК от 27 февраля 1918 г. управление водным транспортом и шоссейными дорогами было передано в ВСНХ. В частности, в соответствии с принятым в 1918 г. постановлением СНК «О преобразовании органов управления водного транспорта» в ВСНХ был создан Отдел водных сообщений ВСНХ, а затем – Главное управление водным транспортом (Главвод). В компетенции НКПС осталось управление железными дорогами и организация железнодорожных перевозок. С мая 1918 г. железнодорожное строительство было передано в компетенцию Управления по сооружению железных дорог Комитета государственных сооружений при ВСНХ. Вместе с тем, потребность в согласованном взаимодействии между железнодорожным и водным транспортом обусловила передачу в 1920 г. Главвода и системы его предприятий вновь в НКПС¹⁴⁵.

В 1919 г. при наркомате учредили Главный политический отдел (позднее Главное политическое управление) – Главполитпуть с соответствующими органами (дорожными и участковыми политотделами) в низовых территориальных подразделениях.

25 марта 1920 г. народным комиссаром путей сообщения был назначен Лев Давидович Троцкий (1879–1940, нарком с 20 марта по 10 декабря 1920 г.). 6 апреля 1920 г. в НКПС учреждается должность главного начальника путей сообщения – руководителя, который должен был решать технические проблемы транспорта и в данной связи осуществлять координацию деятельности управлений наркомата. Исполняющим обязанности главного начальника путей сообщения был назначен инженер, бывший товарищ министра путей сообщения И. Н. Борисов. 7 мая Л.Д Троцкий утвердил положение о местных Управлениях железных дорог, состав которых был подобен структуре центрального аппарата НКПС и включал в себя общеадминистративную, электротехническую и счетно-финансовую службу, а также службы эксплуатации, тяги, пути. Также были образованы Сибирский, Туркестанский и Южный округа путей сообщения¹⁴⁶.

18 мая того же года в целях интеграции деятельности подразделений НКПС и Главвода и руководства их деятельностью было образовано Главное управление путей сообщения. Ему были подчинены высшая инспекция, центральные управления и самостоятельные отделы наркомата. Начальником главка был утвержден И. Н. Борисов¹⁴⁷. 30 ноября в структуре центрального аппарата наркомата было образовано управление связи и электротехники. К 1921 г. в ведение НКПС перешли морской и речной флот, местный транспорт. В этой связи в структуре наркомата были созданы центральные управления железнодорожного, речного, морского и местного транспорта¹⁴⁸.

В 1920 г. был принят Общий Устав железных дорог РСФСР, новациями которого, по сравнению с Уставом 1885 г., стали отмена взимания платы за провоз грузов, пассажиров и следующих за ними ручной клади и багажа, а также отмена ответственности железных дорог за имущество перед грузоотправителями¹⁴⁹.

Инициированный в 1921 г. процесс создания плановых органов при наркоматах первоначально не затронул НКПС. Однако позднее была образована не предусмотренная декретом СНК от 17 марта 1921 г. Транспортная плановая комиссия при НКПС (Трансплан) под председательством главного начальника путей сообщения И. Н. Борисова. Трансплан занимался разработкой перспективных, годовых и текущих программ перевозок. Комиссия осуществляла и разработку планов восстановления и эксплуатации транспортной инфраструктуры, рассмотрение проектов законов по вопросам регулирования сферы путей сообщения, организацию работы отрасли, увязанную с перспективными планами развития советской экономики. Комиссия также вела разработку первого транспортного плана, что предполагало определение потребного для грузовых перевозок подвижного состава, топлива, распределение перевозочных средств по направлениям транспортной сети с учетом выявленного грузопотока. Вслед за переходом к оплате перевозок (вначале для частных, а потом и для кооперативных и государственных грузов) натурально-материальные планы перевозок были заменены на материально-денежные планы. Транспланом был подготовлен план первой транспортной пятилетки на период 1923/24 – 1925/28 гг. Велись разработки и планов речных перевозок, в которых учитывались заявки ведомств на транспортировку грузов, потребности территорий по перевозкам и договорные перевозки¹⁵⁰.

Вслед за окончанием Гражданской войны перед НКПС встала задача восстановления транспортной системы страны. В апреле 1921 г. народным комиссаром путей сообщения был назначен Феликс Эдмундович Дзержинский (1877–1926, нарком в 1921–1923 гг.). В том же году вводится новое положение о НКПС РСФСР, согласно которому общее руководство транспортом сохранялось за наркоматом, а оперативное управление железными дорогами переходило к округам путей сообщения – Кавказскому, Сибирскому, Южному, Туркестанскому и образованному несколько позже Петроградскому. Округа осуществляли непосредственное управление всеми видами транспорта на подведомственных территориях и функционировали вплоть до 1923 г. Руководителями округов были назначены чрезвычайные военные комиссары с особыми полномочиями. Система управления транспортом в других советских республиках формировалась по российскому образцу. Примечательно, что в этот период еще до образования Советского Союза было реализовано объединение руководства транспортной отраслью на территории нескольких республик – сначала России и Украины (полномочия по руководству транспортом последней были переданы НКПС РСФСР), а потом республик, входивших в Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику¹⁵¹.

В 1921 г. в структуру НКПС входили центральные управления железнодорожного транспорта (ЦУЖЕЛ), речного транспорта, морского транспорта и местного транспорта (автомобильного, гужевого, городского трамвая и др.).

21 ноября 1921 г. был принят декрет СНК «О транспортных тарифах и об учреждениях по тарифным делам». В соответствии с этим документом, тарифное дело возвращалось после долгого периода из Наркомата финансов в ведомство путей сообщения, в котором данными вопросами стали ведать Тарифный комитет, Финансово-экономическое управление и съезды представителей железных дорог¹⁵².

28 апреля 1922 г. приказом наркома путей сообщения был учрежден институт уполномоченных НКПС и политического секретариата при НКПС – уполнаркомпути. Заменив собой институт комиссаров, они получали широкие распорядительные права на местах и должны были обеспечивать развитие коммерческо-хозяйственной деятельности транспорта, а также осуществлять надзор за его политическим состоянием.

31 мая 1922 г. СТО утвердил Положение о Правлениях железных дорог. Согласно положению, правления во главе с уполномоченными Наркомата путей сообщения получали широкие права с тем, чтобы стать центрами управления дорогами и направлять их хозяйственную деятельность при сохранении общего руководства НКПС¹⁵³.

Кроме того, в августе 1922 г. был учрежден совещательный орган – Совет съездов промышленности и транспорта, который был призван наладить взаимодействие железных дорог с ключевыми отраслями экономики¹⁵⁴.

23 июля 1923 г. было введено новое положение о правлениях железных дорог. Согласно этому документу, правления объединили коммерческую и оперативно-техническую деятельность железной дороги (на водном транспорте подобная интеграция была реализована в рамках пароходств). Железным дорогам был придан статус хозрасчетных организаций. С этого же года они перестали дотироваться государством, а их доходы начали расти и приносить прибыть¹⁵⁵.

Управление морским транспортом, до Октябрьской революции находившимся в частных пароходных обществах (крупнейшие среди них – Русское общество пароходства и торговли, а также «Добровольный флот»), ведет свою историю с января 1918 г., когда был принят декрет о национализации торгового флота страны. Однако большая его часть с началом Гражданской войны перешла под контроль белогвардейских войск, а другая часть была задержана в морских портах за рубежом. В июле 1921 г. подавляющее большинство портов, за исключением Петроградского, было передано под управление НКПС. В 1922 г. в ведение НКПС РСФСР был передан Государственный торговый флот (Госторгфлот). В этой связи были образованы государственные морские пароходства – Балтийское, Северное, Черноморо-Азовское, Каспийское, и начался весьма непростой процесс возврата судов торгового флота, оказавшихся во время Гражданской войны за рубежом¹⁵⁶.

После Октябрьской революции возобновились арктические перевозки, плановое освоение и обустройство Северного морского пути. В 1920 г. для управления перевозочными процессами, освоения новых районов, развития транспортных коммуникаций и проведения научных исследований в Арктике был учрежден Комитет Северного морского пути.

Перемены в управлении речным транспортом были связаны с организацией в 1922 г. ряда восстановительных работ: руслоочистительных и судоподъемных мероприятий, судостроения. К 1923 г. в стране действовали 9 речных пароходств, крупнейшим из которых стало Волжское пароходство¹⁵⁷.

Управление воздушным транспортом в РСФСР берет свое начало в создании в 1917 г. в Петрограде при Военно-революционном комитете Бюро комиссаров авиации и воздухоплавания (в 1917–1918 гг. его председателем был Александр Васильевич Можаев, 1888 – после 1932 г.). Бюро явилось первым революционным органом строительства советского воздушного флота и авиационной промышленности. Для общего руководства авиационными предприятиями позже его преобразовали во Всероссийскую коллегию по управлению воздушным флотом Республики («Увофлот») (председатель в январе–мае 1918 г. Константин Васильевич Акашев, 1888–1931), которая объединила все отрасли авиации и воздухоплавания.

Руководство строительством Воздушного флота, первоначально без его разделения на военный и гражданский, было возложено на образованную 20 декабря 1917 г. Всероссийскую коллегию по управлению воздушным флотом Республики. Первой структурой управления собственно гражданским воздушным флотом с апреля 1918 г. стал отдел по применению авиации в народном хозяйстве Всероссийской коллегии по управлению воздушным флотом, которая уже в мае того же года была преобразована в Главное управление Рабоче-Крестьянского Красного Воздушного флота. На отдел возлагались задачи по организации регулярных перелетов по авиалинии Петроград – Москва, а также аэрофотосъемки территории РСФСР. В мае 1918 г. было образовано Главное управление Рабоче-Крестьянского Красного Воздушного Флота Республики (Главвоздухфлот). В 1919 г. была создана Комиссия по тяжелой авиации (КОМТА), началось проектирование двухмоторного транспортного самолета. 17 февраля 1921 г. воздушный флот получил нормативно-правовую основу своей деятельности – СНК РСФСР был издан декрет «О воздушных передвижениях в воздушном пространстве над территорией РСФСР и над ее территориальными водами». По решению СТО была образована комиссия для подготовки программы самолетостроения и развития воздушных сообщений. В 1922 г. образована Инспекция гражданского воздушного флота Главного управления Рабоче-Крестьянского Красного Воздушного флота.

Параллельно со становлением органов управления шел процесс создания первых предприятий воздушного транспорта. В данной связи в 1921 г. было создано концессионное советско-германское «Русско-германское общество воздушных сообщений» (Deruluft, «Дерулюфт»), в 1922 г. открывшее первую международную регулярную линию почтовых и пассажирских перевозок Москва – Кенигсберг.

В 1923 г. постановлением СТО был утвержден трехлетний план строительства гражданского воздушного флота. 9 февраля 1923 г. Инспекция гражданского воздушного флота Главного управления Рабоче-Крестьянского Красного Воздушного флота была включена в межведомственный Совет по гражданской авиации Главного управления воздушного флота, который в соответствии с постановлением СТО начал осуществлять технический надзор над воздушными линиями в СССР¹⁵⁸. Данным постановлением было положено начало гражданской авиации в Советской России.

Управление автомобильным транспортом РСФСР было возложено на Центральный автомобильный отдел (создан в 1918 г.) и образованный приказом Народного комиссариата по военным делам от 13 января 1918 г. Центральный автомобильный отряд. Декретом СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям (правила)» были установлены правила движения по автомобильным дорогам в столице РСФСР и Подмосковье, порядок регистрации автомобилей, формы путевых листов и удостоверений шоферов.

В начале 1922 г. шоссейные и грунтовые дороги были переданы в ведение НКПС, который стал вести разработку законопроектов, планов развития и эксплуатации данных транспортных коммуникаций, осуществлял руководство всеми видами местного транспорта¹⁵⁹.

В целом структура органов управления транспортом Советской России формировалась параллельно с реформированием системы государственного управления страны. Первые годы существования НКПС, в ведении которого находились все виды транспорта, кроме воздушного, характеризовались целым рядом реорганизаций, отразившихся и в названии ведомства.

Органы государственного управления транспортом СССР в довоенный период. С образованием в 1922 г. СССР в государственной системе произошел ряд значимых изменений. Согласно Конституции нового государства, принятой в 1924 г., верховным органом власти стал Съезд Советов СССР, наделенный правом принятия к рассмотрению любого вопроса управления общефедерального уровня, обсуждения работы союзного Совнаркома и отчетов глав ведущих хозяйственных наркоматов. В реальности же важнейшие решения в сфере государственного управления по-прежнему принимались в ЦК ВКП(б).

Одобрение решений Центрального комитета проходило и на съездах ВКП(б). В частности, 18–31 декабря 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) был утвержден курс на индустриализацию СССР. Начиная с XV съезда, проходившего 2–19 декабря 1927 г., высший орган ВКП(б) стал давать директивы по пятилетним планам развития народного хозяйства СССР, тем самым косвенно определяя и общие направления развития транспорта страны. Позднее съезды стали принимать основные направления экономического и социального развития страны на ближайшую и последующие пятилетки. В разделах директив, а затем основных направлений, посвященных транспорту и связи, содержались указания по развитию и наращиванию показателей работы единой транспортной системы страны в целом, а также железнодорожного, морского, речного, трубопроводного, автомобильного, воздушного, промышленного транспорта, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания населения СССР¹⁶⁰.

Постоянно действующим высшим органом власти между съездами стал сначала однопалатный, а затем двухпалатный Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК). Ведущая роль в нем принадлежала Президиуму – высшему законодательному, исполнительному и распорядительному органу власти между сессиями Комитета, координировавшему работу СНК СССР и ЦИК СССР. ЦИК СССР принимал единый народнохозяйственный план страны, государственный бюджет, утверждал общесоюзные налоги и сборы, единую денежную систему, отменял противоречащие основному закону страны решения съездов Советов и ЦИК ССР.

Исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР стал Совет народных комиссаров Советского Союза, компетенция которого – вопросы общегосударственного управления (в том числе организация непосредственного руководства народным хозяйством и всеми отраслями жизни советского общества) – не претерпела существенных изменений.

При СНК СССР на правах комиссии действовал и Совет труда и обороны, осуществлявший руководство наркоматами в сфере экономики и обороны. В качестве органа Совета с 21 августа 1923 г. функционировала Государственная плановая комиссия при СТО СССР (Госплан). Госплан занимался согласованием народнохозяйственных планов союзных республик, разработкой единого перспективного плана всего Советского Союза, подготовкой текущих годовых планов, а также осуществлением контроля над их реализацией. С 1923 г. комиссия на основе плана электрификации страны начала разрабатывать «генеральный план реконструкции народного хозяйства на энергетических основах», перспективный народнохозяйственный план, эксплуатационные планы (на год). Решением XII съезда партии 17–25 апреля 1923 г. перед Госпланом была поставлена задача согласования планов отраслей, областей и республик. С 1925 г. вслед за образованием Советского Союза плановые комиссии были образованы при СНК союзных республик (Госпланы ССР). С этого же времени комиссия начала разрабатывать единые народнохозяйственные планы, а в 1925–1926 гг. также «контрольные цифры» – рассчитанные на календарный год планы, в которых планы развития отдельных отраслей (наркоматов) увязывались с возможностями их финансирования из государственного бюджета СССР. Позднее Госплан сосредоточился на разработке преимущественно перспективных народнохозяйственных планов. С 1927 г. решением союзного Совнаркома директивы Госплана по методологии, программе работ по планам и срокам их выполнения стали обязательными для плановых комиссий союзных и союзно-республиканских наркоматов и иных исполнительных и распорядительных органов. А государственные плановые комиссии СНК ССР были подчинены Госплану СССР директивно¹⁶¹. В 1926 г. в связи с переходом к синтетической плановой работе (согласованию планов развития отраслей и территорий, формированию единого народнохозяйственного плана страны) в структуре Госплана были образованы три сектора. Транспортная секция Госплана вошла в состав производственного Сектора комиссии.

Система власти на местном уровне также не претерпела существенных перемен. Ее основу составляли Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, съезды Советов и подотчетные им исполкомы.

Принятие Конституции СССР 1936 г. привело к упразднению съездов Советов всех уровней, высшим органом власти стал Верховный Совет СССР. Как и Съезд Советов СССР, он был правомочен принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР и обладал законодательной властью. Высшим законодательным и исполнительно-распорядительным органом в период между сессиями Верховного Совета был его Президиум. В каждой палате Верховного Совета создавались комиссии, в том числе комиссии по промышленности, транспорту и связи. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти стал Совет народных комиссаров СССР, подотчетный союзному Верховному Совету. Место СТО занял Экономический Совет при СНК СССР, осуществлявший контроль над выполнением решений союзного правительства. Повысился статус Госплана – теперь он стал Государственной плановой комиссией при СНК СССР, осуществлявшей разработку перспективных, годовых и квартальных планов развития советской экономики. Для согласования и координации процессов отраслевого и территориального планирования в конце 1930-х гг. были образованы девять отделов территориального планирования в структуре самой комиссии, а также создан институт уполномоченных Госплана СССР, которые работали в экономических районах и союзных республиках.

На местном уровне после принятия новой союзной Конституции и конституций республик в 1937 г. также упразднялись съезды Советов, вместо которых в ССР и АССР были избраны Верховные Советы. Советы депутатов трудящихся стали делиться по уровням системы административно-территориального устройства на советы областей, краев, городов республиканского подчинения; районные советы в областях и городах областного подчинения; сельские и поселковые советы, советы городов районного подчинения. В качестве подотчетных советам исполнительных и распорядительных органов действовали исполкомы разного уровня, осуществлявшие текущее руководство хозяйственным и культурным развитием соответствующих территориальных единиц, решавшие в том числе и вопросы транспорта местного значения.

После образования СССР 6 июля 1923 г. российское транспортное ведомство было реорганизовано в Народный комиссариат путей сообщения (НКПС) СССР. Союзный НКПС состоял из наркома, коллегии, центрального административного управления и центральных управлений по видам транспорта, Управления шоссейных и грунтовых дорог, Центрального бюро труда, Отдела статистики и картографии, Транспортной плановой комиссии, Научно-технического комитета, Особого совещания по научной организации работ на транспорте, Постоянного совещания по надзору и оценке работ железнодорожного, водного и морского транспорта, Бюро правлений железных дорог, Бюро правлений государственных речных пароходств, Центрального правления государственного торгового морского флота. При НКПС также действовал ряд межведомственных органов: Тарифный комитет, Финансово-контрольный комитет, Центральный комитет по перевозкам, Центральный комитет по портовым делам, Общесоюзный регистр. Также функционировали съезды (тарифные, конвенционные, по разбору претензий) как совещательные структуры, проводившие предварительное обсуждение транспортных проблем¹⁶².

Согласно Положению об НКПС СССР от 12 ноября 1923 г., на данный орган было возложено руководство всеми железными дорогами, водным транспортом (включая речные и морские пароходства), шоссейными и грунтовыми дорогами общегосударственного значения, а также общий надзор за всеми видами транспорта. Управление транспортом на местном уровне возлагалось на округа путей сообщения на окраинах (просуществовали до 1927 г.), правления железных дорог и морских пароходств, окружные управления шоссейных и грунтовых дорог. Был учрежден институт уполномоченных НКПС СССР при Советах народных комиссаров союзных республик (действовал до 1934 г.)¹⁶³. На должность наркома путей сообщения был назначен Ф. Э. Дзержинский (нарком в 1923–1924 гг.). В июле 1924 г. был подписан учредительный договор между НКПС и Народным комиссариатом внешней торговли СССР об образовании Акционерного общества «Советский торговый флот» (Совторгфлот), который объединил всю эксплуатационную и коммерческую деятельность торгового флота СССР. В 1924 г. в ведение НКПС СССР было возвращено транспортное строительство. С 1 октября 1927 г. в соответствии с постановлением союзного СНК от 24 мая того же года начинает действовать Устав железных дорог СССР¹⁶⁴, регламентировавший перевозки пассажиров, грузов, ответственность дорог за перевозки. 14 июня 1929 г. постановлением союзных ЦИК и СНК утвержден Кодекс торгового мореплавания СССР, определявший правила перевозки морскими судами грузов, пассажиров, в целях рыболовства и иных промыслов. 24 октября 1930 г. был принят Устав внутреннего водного транспорта СССР, регламентировавший пользование внутренними водными путями страны¹⁶⁵.

Индустриализация СССР, предполагавшая рост объема грузовых и пассажирских перевозок, вызвала необходимость в принятии со стороны НКПС ряда мер: увеличить провозные и пропускные способности железных дорог, сконструировать новые типы вагонов, повысить механизацию погрузочных работ и скорость движения поездов.

После упразднения в 1927 г. округов путей сообщения правления железных дорог стали замыкаться непосредственно на НКПС СССР. В контексте проведения индустриализации в 1930 г. была инициирована реорганизация системы управления железными дорогами. Правления железных дорог были преобразованы в дирекции. Оптимизация системы управления строительными работами в 1930 г. обусловила образование Всесоюзного объединения капитального строительства (НКПСстрой). В 1931 г. постановлением Совнаркома СССР в системе НКПС было образовано Всесоюзное объединение по электрификации железных дорог.

18 июля 1930 г. СТО утвердил Положение об Особом межведомственном совещании по перевозкам при НКПС. Совещание устанавливало планы перевозок по всем видам транспорта, регулировало грузоперевозки, обеспечивало общие условия перевозок и связанных с ними операций, наделялось правом внесения изменений в уставы железных дорог и внутреннего водного транспорта. В работе совещания принимали участие представители ведомств (наркоматов путей сообщения, внешней и внутренней торговли, земледелия, рабоче-крестьянской инспекции, по военным и морским делам, ВСНХ), а также потребительской, сельскохозяйственной и промысловой кооперации¹⁶⁶.

В соответствии с решениями июньского (1931 г.) Пленума ЦК ВКП(б), новым Положением о НКПС СССР (1932 г.), постановлением СНК СССР «О проведении хозрасчета на транспорте» от 29 мая 1932 г. и совместным постановлением Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 8 июля 1933 г. «О перестройке управления транспортом» железная дорога становилась основной хозяйственной единицей с самостоятельным балансом. При этом все кассовые поступления, полученные от перевозок, переходили в систему Государственного банка СССР, начавшего с 1 августа 1932 г. проводить расчеты по доходам от них между управлением железной дороги и Наркоматом путей сообщения. Актами партии и правительства была утверждена и система органов управления железнодорожным транспортом: наркомат – железная дорога – хозяйственная единица (депо, вагонный участок, дистанция связи и др.)¹⁶⁷.

4 июня 1933 г. союзные ЦИК и Совнарком утвердили Устав о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта СССР, в котором устанавливалась ответственность руководителей и работников за нарушение трудовой дисциплины. 8 июля того же года ЦК ВКП(б) и СНК СССР приняли совместное постановление «О перестройке органов управления железнодорожного транспорта». В соответствии с данным документом, в состав НКПС вошли центральные управления (политическое, эксплуатации, паровозного хозяйства, вагонного хозяйства, пути и сооружений, сигнализации и связи, нового железнодорожного строительства), отделы (планово-экономический, финансовый, материального снабжения, электрификации, лесного хозяйства, подготовки кадров, мобилизационный, санитарно-врачебный, охраны путей сообщения, по рабочему снабжению и др.), Управление делами, Бюро по международным сообщениям, Комитет стандартизации, Тарифный комитет (упразднен в 1935 г.). Основной хозяйственной единицей оставалась железная дорога¹⁶⁸.

В период руководства НКПС СССР Лазаря Моисеевича Кагановича (1893–1991, нарком в 1935–1937, 1938–1942, 1943–1944 гг.) были введены институт ревизоров по безопасности движения, общесетевой график движения поездов, единое расписание и новый Устав железных дорог СССР. 10 сентября 1940 г. были образованы управления группами железных дорог (дорог Дальневосточного направления, дорог Урало-Сибирского направления, дорог Центра, дорог Западного направления, дорог Южного направления, дорог Кавказского направления, дорог Среднеазиатского направления) и другие подразделения центрального аппарата. Однако разделение функций (эксплуатации и содержания технических средств железных дорог) между отраслевыми управлениями и управлениями группами дорог нарушало централизованное руководство движением поездов и было ликвидировано в 1942 г.¹⁶⁹

В 1930-х гг. проходили процессы разукрупнения единой структуры управления транспортом в рамках НКПС и образования новых ведомств по видам транспорта.

В частности, к 1931 г. возникло отставание развития железных дорог от потребностей экономики СССР, кроме того, сложилось неудовлетворительное положение на водном транспорте. В связи с этими обстоятельствами, а также потребностью в сосредоточении НКПС на повышении качества работы железнодорожного и безрельсового транспорта¹⁷⁰ 30 января 1931 г. для управления речным и морским транспортом, судоходными путями и портовым хозяйством был создан общесоюзный Народный комиссариат водного транспорта (Наркомвод). Был учрежден институт представителей Наркомвода в республиках СССР – в этой роли выступали уполномоченные при Совнаркомах союзных республик. Система управления речным флотом включала в себя следующие звенья: государственное пароходство (23, а позднее 15 пароходств функционировали на хозрасчетной основе и управляли большей частью судов в границах определенного бассейна) – районное управление (50 единиц, управляли флотом местного значения, в 1934 г. упразднены) – пристань – судно (первичные организации, получившие статус государственных предприятий).

Управление морским флотом в составе Наркомвода осуществляли три главных управления – Совторгфлот (внешнеторговый флот), Морфлот (каботажный флот) и Цупорт (портовое хозяйство). В марте 1934 г. в структуре Наркомвода на базе данных главных управлений создается Центральное управление морским флотом (Цуморфлот). Вслед за этим решением были образованы морские пароходства, организации, управлявшие судами и портами. Вопросы фрахтования иностранных судов находились в компетенции Акционерного общества «Совфрахт» Народного комиссариата внешней торговли СССР.

Наркомводу были подчинены Регистр СССР, осуществлявший технический надзор над годностью судов к плаванию, и Экспедиция подводных работ особого назначения (ЭПРОН), проводившая подъем судов и аварийно-спасательные работы¹⁷¹.

Но уже в 1939 г. Наркомвод был разделен на Народный комиссариат морского флота СССР и Народный комиссариат речного флота СССР¹⁷². В систему Наркомата речного флота входили 33 речных пароходства, 20 бассейновых управлений пути, инспекции судоходства и Речного регистра СССР, крупные заводы¹⁷³.

В 1930-е гг. была инициирована программа по реконструкции речного транспорта Советского Союза, предусмотренная в принятом на V Съезде Советов первом пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР (1928–1932 гг.). В соответствии с программой осуществлялось строительство инфраструктуры речного транспорта и судоходных каналов – Беломорско-Балтийского (1933 г.), имени Москвы (1937 г.) как основы Единой глубоководной системы Европейской части РСФСР.

В сфере управления морским транспортом продолжал работу Комитет Северного морского пути. В 1932 г. во главе с Отто Юльевичем Шмидтом (1891–1956) был образован Главсевморпуть – Главное управление Северного морского пути при Совнаркоме СССР, первоочередной задачей которого стало полное освоение и обустройство трассы. В ведении Главсевморпути находились фактории, проведение геологоразведочных работ, транспортные и ледокольные суда, гидрометеорологическая служба, полярная авиация. Позднее последние были переданы в другое ведомство¹⁷⁴.

В 1928 г. в структуре Наркомата путей сообщения было образовано Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс). Его органами в союзных республиках стали одноименные главные управления при республиканских Совнаркомах. В 1931 г. было образовано Всесоюзное центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при СНК СССР (Цудортранс), получившее права народного комиссариата. Однако в 1935 г. статус Цудортранс был понижен – оно было преобразовано в Главное управление шоссейных дорог (Гушосдор) Народного комиссариата внутренних дел СССР. В ведении Гушосдора находилось строительство общесоюзных и стратегических шоссейных дорог. В 1938 г. при Советах народных комиссаров союзных республик были созданы главные дорожные управления, выполнявшие аналогичные функции применительно к республиканским и местным шоссейным и грунтовым дорогам¹⁷⁵. В 1939 г. начали создаваться наркоматы автомобильного транспорта союзных республик¹⁷⁶.

Советское автомобилестроение отставало от стран Запада: сборка первого легкового автомобиля состоялась лишь в 1922 г., выпуск грузовых автомашин стартовал в 1924 г. Поэтому основной задачей государственного управления автотранспортом стало увеличение парка грузовых машин и пассажирских автобусов (к началу Великой Отечественной войны в него входило 1,2 млн единиц). Большой масштаб приобрело восстановление и строительство дорог, осуществлявшееся в соответствии с перспективным планом дорожного строительства на период 1923/24 – 1931/32 гг.¹⁷⁷

Создание самостоятельных органов государственного управления отраслями транспорта и оставление в ведении НКПС железных дорог обеспечили при координирующей роли Госплана развитие видов транспорта и экономический рост в СССР. Это обстоятельство нашло свое выражение в росте в 1940 г. по сравнению с 1913 г. грузоперевозок на железных дорогах в 3,7 раза, на водном транспорте – более чем в 2 раза, на автотранспорте – в 86 раз¹⁷⁸.

Серьезные изменения происходили в сфере строительства Гражданского воздушного флота. В результате невыполнения немецкой компанией «Юнкерс» своих концессионных обязательств перед советским правительством об организации производства самолетов и авиадвигателей, открытии новых авиалиний и проведении аэрофотосъемки территории СССР, в стране было начато создание полноценной авиационной промышленности, получившей поддержку от образованной в марте 1923 г. массовой добровольной общественной организации «Общество друзей воздушного флота» (впоследствии «Авиахим», «Осоавиахим», а с 1951 г. – ДОСААФ). В период НЭПа в СССР организованы первые предприятия – «Российское акционерное общество добровольного воздушного флота» («Добролет», РСФСР), а также «Укрвоздухпуть» (УССР) и «Закавиа» (ЗСФСР), которые в 1929 г. вошли в «Добролет»¹⁷⁹.

23 февраля 1930 г. прекратил свое существование Совет по гражданской авиации Главного управления воздушного флота, воздушный транспорт перешел в ведение Главной инспекции гражданского воздушного флота при Народном комиссариате по военным и морским делам. Главная инспекция становится высшим органом планирования развития гражданской авиации. 29 октября 1930 г. вместо Главной инспекции и общества «Добролет» было образовано Всесоюзное объединение гражданского воздушного флота, подчиненное СТО. В 1932 г. постановлением советского правительства на базе Всесоюзного объединения было учреждено Главное управление гражданского воздушного флота при СНК СССР (Аэрофлот, ГУГВФ), которое занималось планированием использования и эксплуатацией гражданской авиации СССР. В Аэрофлот входили объединение «Трансавиация» и хозрасчетные тресты «Снабаэрофлот» (управление материально-техническим снабжением), «Граждавиапром» (авиационная промышленность гражданского назначения), «Граждавиастрой» (ведение капитального строительства), «Дирижаблестрой» (строительство дирижаблей) и «Сельхозавиация» (управление сельскохозяйственной авиацией). В Главсевморпути при СНК СССР было создано Управление полярной авиацией. Первоначально в Аэрофлоте действовал институт уполномоченных ГУГВФ при Совнаркомах ССР и АССР, а также краевых и областных исполкомах. 19 мая 1934 г. складывается просуществовавшая без серьезных изменений организационная структура гражданской авиации. Были ликвидированы «Трансавиация», «Граждавиастрой» и «Сельхозавиация». На базе этих трестов и аппарата уполномоченных ГУГВФ были образованы 12 пользовавшихся правами юридических лиц территориальных управлений Аэрофлота, ведавших летными отрядами (группами) и аэропортами в границах больших экономических районов страны¹⁸⁰.

В частых реорганизациях управления в сфере транспорта в 1930-х гг. наиболее очевидной тенденцией и результатом стало усиление централизации руководства, что позволяло оперативно решать многие проблемы и успешно использовать ограниченные ресурсы.

Органы государственного управления транспортом во время Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. С началом Великой Отечественной войны возникла неотложная необходимость в серьезных изменениях всей системы государственного управления СССР, которые должны были обеспечить отражение агрессии нацистской Германии и ее союзников, а также наладить работу тыла. В этой связи 30 июня 1941 г. совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР был образован Государственный Комитет Обороны (ГКО) под председательством секретаря ЦК ВКП(б), председателя союзного СНК Иосифа Виссарионовича Сталина (1879–1953). Будучи чрезвычайным органом, ГКО сосредоточил всю полноту власти и осуществлял государственное, военное и хозяйственное руководство в СССР. Помимо решения задач военного характера, ГКО руководил работой промышленности, транспорта, сельского хозяйства. Постановления Комитета были обязательными для исполнения всеми органами государственного управления, учреждениями, организациями и гражданами. Был создан институт уполномоченных ГКО в союзных республиках, а в городах, располагавшихся в прифронтовой полосе, были образованы городские комитеты обороны. 25 декабря 1941 г. при ГКО был создан Комитет по разгрузке железных дорог. В декабре 1942 г. в целях обеспечения контроля над выполнением военных заказов и текущей работой наркоматов было образовано Оперативное бюро ГКО.

С началом войны произошли и изменения в системе народнохозяйственного планирования: в возникших чрезвычайных обстоятельствах под руководством ГКО Госплан СССР начал разрабатывать военно-хозяйственные планы (по кварталам), направленные на мобилизацию всех ресурсов экономики на удовлетворение нужд фронта. Плановые задания стали адресоваться не отраслям и союзным республикам, а конкретным предприятиям. Накануне начала освобождения территории СССР от немецко-фашистских войск в августе 1943 г. Госплан приступил к разработке планов восстановления и развития экономики находившихся в оккупации районов страны. В дальнейшем это планирование вылилось в разработку пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства Советского Союза на 1946–1950 гг.¹⁸¹

Для координации работы всех видов транспорта и контроля над процессами перевозки грузов военного и хозяйственного назначения Комитет по разгрузке железных дорог был преобразован в созданный в феврале 1942 г. Транспортный комитет при ГКО. В Транспортный комитет в качестве членов данного органа вошли: И. В. Сталин (председатель); секретарь ЦК ВКП(б), председатель Комиссии партийного контроля при ЦК ВКП(б) Андрей Андреевич Андреев (1895–1971); заместитель председателя СНК СССР, нарком внешней торговли Анастас Иванович Микоян (1895–1978); заместитель председателя СНК СССР, нарком путей сообщения Л. М. Каганович; нарком морского флота Петр Петрович Ширшов (1905–1953, народный комиссар в 1942–1946 гг.), нарком речного флота Зосима Алексеевич Шашков (1905–1984, народный комиссар в 1939–1946 гг.); заместитель наркома обороны, начальник Главного управления Тыла РККА генерал армии Андрей Васильевич Хрулев (1892–1962, нарком путей сообщения в 1942–1943 гг.); начальник Управления (с 1943 г. – Центрального управления) военных сообщений РККА, генерал-лейтенант технических войск Иван Владимирович Ковалев (1901–1993, нарком путей сообщения в 1944–1946 гг.), и др. Транспортный комитет осуществлял руководство мобилизацией резервов всех видов транспорта и наиболее эффективным их использованием. В соответствии с решениями комитета были развернуты военно-эксплуатационные отделения и управления, располагавшие подвижной материальной базой – паровозными колоннами, паровозо- и вагоноремонтными поездами. Данные органы управления и формирования использовались для транспортного обеспечения фронтов¹⁸². 19 мая 1944 г. Транспортный комитет был упразднен, и его задачи стало решать Оперативное бюро ГКО.

В НКПС указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 апреля 1943 г. функционирование всех железных дорог было переведено на режим военного положения, их рабочие и служащие были мобилизованы и объявлялись подсудными военным трибуналам. Военное положение и мобилизация рабочих и служащих были введены в мае 1943 г. применительно к морскому и речному флотам, а затем к гражданскому воздушному флоту и Главному управлению Северного морского пути¹⁸³.

Согласно постановлению ГКО «О восстановлении железных дорог» от 3 января 1942 г., все части Железнодорожных войск Народного комиссариата обороны СССР были переданы в подчинение НКПС. Постановлением также предусматривалось увеличение их численности. На НКПС была возложена задача по организации и руководству всеми восстановительными и заградительными работами. В этой связи в январе 1942 г. в структуре НКПС было создано Главное управление военно-восстановительных работ (ГУВВР), включавшее Управление и штаб Железнодорожных войск. На фронтах как оперативно-стратегических объединениях Вооруженных сил были сформированы управления военно-восстановительных работ и головные базы. Усилиями войск и органов военного управления в годы Великой Отечественной войны были восстановлены и построены 117,1 тыс. км путей, около 3 тыс. мостов, 10 тыс. км новых линий. Проведенные работы позволили к концу войны довести протяженность дорог до 112,9 тыс. км (при том, что накануне нападения на СССР этот показатель составлял 106,1 тыс. км).

В период войны также были созданы новые рода войск РККА – автомобильные и дорожные войска, численность которых к началу 1942 г. превысила 8% от боевого состава Красной Армии.

Деятельность Главного управления шоссейных дорог НКВД СССР накануне войны была связана с организацией дорожно-строительных и мостостроительных частей. Головные дорожные отделы и головные базы при штабах оперативных объединений РККА и при уполномоченных Гушосдора при штабах фронтов осуществляли техническое руководство и материально-техническое обеспечение данных частей¹⁸⁴.

С началом войны Главное управление гражданского воздушного флота при СНК СССР решением союзного Совнаркома от 23 июня 1941 г. было оперативно подчинено Народному комиссариату обороны. На ГУГВФ как резерв ВВС Красной Армии было возложено решение задач по формированию и передаче РККА авиационных групп. На их основе в ноябре 1942 г. были сформированы части (отдельные авиационные полки) и соединения (три авиационных дивизии) военно-транспортной авиации.

Развитие органов государственного управления транспортом в послевоенный период. Принятым в 1946 г. пятилетним планом развития народного хозяйства на 1946–1950 гг. предусматривалось полностью восстановить работу транспорта на территории районов, освобожденных от оккупации, и превысить довоенный уровень пропускной способности на направлениях: Донбасс – Центр, Донбасс – Кривой Рог, Донбасс – Поволжье, на выходах с Кавказа, Москва – Ленинград, Москва – Киев – Львов, Москва – Смоленск – Минск, Москва – Великие Луки – Рига. Также планировалось провести электрификацию железных дорог и внедрить тепловозную тягу, т.е. восстановить железные дороги на новой технической основе.

В послевоенный период был осуществлен ряд преобразований в системе государственного управления СССР в целом и системе управления транспортом в частности. В 1946 г. союзный и республиканские совнаркомы и наркоматы были преобразованы, соответственно, в Советы министров и министерства СССР и союзных республик. В связи с появлением потребности в создании обособленных органов народнохозяйственного планирования, материально-технического снабжения и внедрения новой техники 9 января 1948 г., согласно указам Президиума Верховного Совета СССР, были образованы три новых государственных комитета при союзном Совмине: Государственный плановый комитет (Госплан), заменивший одноименную комиссию и занявшийся исключительно разработкой народнохозяйственных планов, учетом и контролем за их реализацией; Государственный комитет по материально-техническому снабжению (Госснаб), решавший в экономике снабженческие задачи и вновь объединенный с Госпланом в 1953 г.; Государственный комитет по внедрению передовой техники в народное хозяйство (Гостехника), функции которого по обеспечению технического прогресса в народном хозяйстве в 1951 г. были переданы в отдельные министерства и ведомства.

В 1946 г. НКПС СССР был преобразован в Министерство путей сообщения (МПС) СССР. Министром путей сообщения СССР был назначен И. В. Ковалев (министр в 1946–1948 гг.). Изменения коснулись железных дорог – их отделения стали комплексными подразделениями. Железные дороги крупных экономических районов (Урала, Сибири, Дальнего Востока, Закавказья и др.) были объединены в 10 округов железных дорог во главе с начальниками, по должности входившими в коллегию МПС СССР. Округа получили широкие полномочия по оперативному управлению дорогами. Центральный аппарат МПС сосредоточился на планировании перевозок, развитии железных дорог, вопросах отраслевого образования и науки. В целом, данная децентрализация управления позитивно сказалась на работе железных дорог. В 1948 г. министром путей сообщения был назначен Борис Павлович Бещев (1903–1981, министр в 1948–1977 гг.). При нем в 1951 г. были ликвидированы округа железных дорог, а сами дороги, их отделения и линейные предприятия были укрупнены¹⁸⁵.

В 1946 г. Наркомат автомобильного транспорта РСФСР был преобразован в Министерство автомобильного транспорта РСФСР (нарком, а в 1946–1952 гг. – министр Александр Николаевич Куршев, 1902–1974), ставшее основой для формирования 3 ноября 1952 г. Министерства автомобильного транспорта СССР (министр в 1952–1953 гг. А. Н. Куршев).

Продолжались изменения и в системе управления внутренним водным транспортом. 15 марта 1946 г. вместо Народного комиссариата речного флота было образовано Министерство речного флота СССР. Значительный вклад в развитие речного флота в этот период внес нарком (позднее министр) речного флота СССР З. А. Шашков (1946–1953, 1954–1956 гг.).

Система государственного управления транспортом СССР в 1954–1991 гг. Планы развития народного хозяйства страны определялись по годам пятилеток: на 1956–1960 гг. (шестая пятилетка), на 1959–1965 гг. («семилетка») и на 1966–1970 гг. (восьмая пятилетка).

В послевоенное время система органов государственного управления транспортом каких-либо существенных изменений не претерпела. Определенные перемены коснулись Госплана СССР. В силу управленческих проблем, возникших из-за сосредоточения в этом органе одновременно функций текущего и перспективного планирования и функций материально-технического снабжения советской экономики, в 1955 г. комитет был разделен на Государственную комиссию Совмина СССР по перспективному планированию (Госплан СССР, разрабатывавший десяти-пятнадцатилетние планы) и Государственную комиссию Совмина СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР, вела подготовку текущих планов и планов материально-технического снабжения). Обе комиссии Совмина СССР осуществляли распределение капиталовложений по экономическим районам и отраслям народного хозяйства, обеспечивая их пропорциональное развитие¹⁸⁶.

Также в ноябре 1952 г. было образовано Министерство автомобильного транспорта СССР. Однако в дальнейшем в сфере управления различными видами транспорта стали происходить определенные изменения, направленные на децентрализацию его процессов.

В марте 1953 г. в соответствии с законом «О преобразовании министерств СССР» была начата реорганизация органов государственного управления транспортом.

Так, созданное в ноябре 1952 г. союзно-республиканское Министерство автомобильного транспорта было ликвидировано, а автомобильный транспорт перешел в ведение МПС. Упразднялись министерства водных видов транспорта, функции которых были переданы новому Министерству морского и речного флота СССР (министр в 1953–1954 гг. З. А. Шашков). ГУГВФ осталось в своей прежней структуре. Министерства электростанций, электропромышленности и промышленности средств связи вошли в состав нового Министерства электростанций и электропромышленности СССР.

Однако укрупнение министерств сделало их громоздкими и лишило оперативности руководство производством. Как следствие, в 1953–1954 гг. большая часть ведомств была восстановлена¹⁸⁷.

В 1953 г. из подразделений МПС было образовано Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог СССР, появились и республиканские министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог. В 1954 г. строительные организации железнодорожного транспорта, морского и речного флота образовали единую отрасль транспортного строительства с высшим звеном управления – Министерством транспортного строительства СССР. Тогда же вместо Министерства морского и речного флота СССР в очередной раз были созданы союзные Министерство морского флота и Министерство речного флота.

В 1955 г. было образовано Министерство общего машиностроения СССР, которое наряду с разработкой ракетно-ядерных вооружений ведало реализацией советской космической программы (в том числе строительством космодрома Байконур, запуском аппарата «Спутник-1»). Первым министром общего машиностроения стал генерал-майор инженерно-артиллерийской службы Петр Николаевич Горемыкин (1902–1976, министр в 1955–1957 гг.). Однако в 1957 г. министерство было объединено с Министерством оборонной промышленности СССР.

В 1956 г. было упразднено союзное Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог, вместо которого были образованы аналогичные ведомства на уровне ССР. Строительство общесоюзных шоссейных дорог перешло в ведение Главного управления по строительству автомобильных дорог при Совмине СССР (Главдорстрой). Тогда же общесоюзное Министерство речного флота было ликвидировано и вместо него были образованы Министерство речного флота РСФСР и главные управления речного транспорта союзных республик. Как и в 1930-е гг., все эти реорганизации и разукрупнения транспортных ведомств были направлены на ускоренное развитие видов транспорта.

В 1957 г. была начата реформа управления промышленностью и строительством (введение советов народного хозяйства, совнархозов), которая вызвала необходимость в реорганизации плановых органов. 10 мая 1957 г. Госэкономкомиссия была упразднена, а Госплан вновь стал единым органом текущего и перспективного народнохозяйственного планирования. В условиях ликвидации отраслевых министерств промышленности Госплан взял на себя функции по централизованному распределению ресурсов, в том числе межреспубликанским поставкам отдельных видов продукции. 29 февраля 1959 г. произошло очередное разделение Госплана на два органа – Государственный научно-экономический совет Совмина СССР (перспективное планирование) и собственно Государственный плановый комитет Совмина СССР (текущее планирование развития народного хозяйства). Однако 24 ноября 1962 г. Государственный научно-технический совет был ликвидирован, его функции были возвращены Госплану, который с 1963 г. был подчинен Высшему совету народного хозяйства СССР, возглавлявшему систему совнархозов. Госплану, работа которого по увязыванию перспективных, текущих планов и планов совнархозов по территориальному планированию сильно осложнилась, в свою очередь, были подчинены 15 отраслевых производственных государственных комитетов¹⁸⁸.

Реформой также предполагалось, что государственные производственные комитеты (например, Государственный производственный комитет по энергетике и электрификации) смогут сочетать преимущества отраслевого и территориального развития промышленности. Однако создание данного рода комитетов, ставших фактически консультативными органами, практически не повлияло на рост технического уровня промышленного производства. Поэтому в 1965 г. Высший совет народного хозяйства СССР был ликвидирован, Госплан приобрел статус союзного министерства и вновь стал органом текущего и перспективного планирования, был возрожден союзный Госснаб и восстановлены отраслевые министерства, в том числе союзно-республиканское Министерство энергетики и электрификации. Аналогичные изменения претерпели органы государственного управления трубопроводным транспортом. В 1965 г. были образованы министерства угольной, нефтедобывающей промышленности (с 1970 г. – нефтяной промышленности), нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности и газовой промышленности¹⁸⁹.

Система государственного управления транспортом СССР приобрела весьма сложную структуру, что создавало необходимость в координации работы различных его отраслей. Попытками решения этой проблемы стали создание в 1950-х гг. Бюро по транспорту и связи при Совете министров СССР и образование в 1960-е гг. Комиссии союзного Совмина по координации работы транспорта¹⁹⁰.

Завершение оформления механизма государственного управления транспортом Советского Союза – системы центральных партийных структур, высших институтов власти, а также союзных, союзно-республиканских и республиканских органов, разрабатывавших и реализовывавших общегосударственный курс в сфере управления транспортом – произошло в 1960-е гг.

Высшим звеном системы государственного управления транспортом оставались Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза, Верховный Совет и Совет Министров СССР. В этих органах власти осуществлялся процесс принятия стратегических по своему масштабу и периоду реализации решений об основных направлениях развития всех видов транспорта. Значительной в этой системе была роль Совета Министров СССР, который решал вопросы развития транспорта в соответствии с потребностями народного хозяйства в перевозках и иных видах обслуживания, осуществлял согласование работы всех отраслей транспорта. В ведение Совмина СССР входило утверждение положений об общесоюзных министерствах видов транспорта, уставов железных дорог, морского, воздушного транспорта и прочие нормативно-правовые документы¹⁹¹. Подготовка решений Совмина СССР по вопросам развития транспорта осуществлялись Госпланом СССР, советами министров союзных республик, государственными комитетами СССР, транспортными министерствами и ведомствами.

Государственный плановый комитет СССР ведал централизованным директивным планированием развития транспорта, перевозок на нем и согласованием работы всех его видов, в том числе согласованием долгосрочных, перспективных и текущих планов¹⁹². Во взаимодействии с союзными министерствами и ведомствами видов транспорта Госплан разрабатывал пятилетний и годовой планы. В середине 1980-х гг. в условиях реформирования механизма хозяйствования основные показатели пятилетних и годовых планов развития единой транспортной системы вошли составной частью в планы экономического и социального развития страны и союзных республик. Кроме того, с учетом особенностей и условий перевозок министерства и ведомства видов транспорта самостоятельно утверждали ряд показателей на пятилетний и годовой периоды¹⁹³.

Госплан разрабатывал проекты решений по созданию и развитию единой транспортной системы, достижению требуемых уровней развития всех видов транспорта в рамках страны в целом и ее экономических районов, которые соответствовали параметрам экономической эффективности применения видов транспорта, обусловленных естественно-географическими факторами и техническими новшествами. Подразделения союзного Госплана занимались и распределением перевозок между видами транспорта с тем, чтобы учитывались максимальные целесообразность их использования и снижение стоимости перевозок. С 1977 г. для руководства этой работой была введена должность заместителя председателя Госплана СССР по транспорту и связи, на которую был назначен крупный специалист по железнодорожному транспорту Виктор Ефимович Бирюков (1912–2015)¹⁹⁴.

В 1954 г. на основе Секции по научной разработке проблем транспорта Академии наук СССР был организован Институт комплексных транспортных проблем при Госплане СССР (ИКТП). ИКТП проводил исследования по организации взаимодействия транспорта с отраслями народного хозяйства, направлениям развития единой транспортной системы и рациональному распределению перевозок между видами транспорта. ИКТП принимал участие в разработке пяти- и семилетних планов развития транспорта, автоматизированной подсистемы «Транспорт» Автоматизированной системы плановых расчетов союзного Госплана¹⁹⁵.

За рациональное распределение перевозок грузов между видами транспорта наряду с Госпланом СССР отвечали республиканские Госпланы. В этой связи в них работали межведомственные комиссии.

Плановое взаимодействие различных видов транспорта предусматривало: комплексное перспективное, текущее и оперативное планирование грузовых и пассажирских перевозок с рациональным распределением их по видам магистрального транспорта; разработку и реализацию плана перевозок – основы для расчета парков транспортных средств, определения размеров партионности отгрузки, разработки графиков и расписаний движения транспортных средств, а также показателей эксплуатационной работы транспорта; установление согласованных между видами транспорта тарифов на перевозки грузов и пассажиров; унификацию плановых и отчетных показателей работы транспорта, внедрение единой номенклатуры грузов и экономически сопоставимых показателей эффективности перевозок (себестоимость перевозок, производительность труда, сроки доставки грузов и др.)¹⁹⁶.

Госснаб СССР, органы торговли, заготовок, сельского хозяйства принимали участие в управлении транспортом по вопросам материально-технического снабжения и сбыта промышленной и сельскохозяйственной продукции. Государственный комитет СССР по ценам ведал утверждением тарифов и ставок сборов на перевозки. Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам занимался утверждением тарифных ставок и окладов работников транспорта. Государственный комитет СССР по науке и технике планировал проведение наиболее важных научно-исследовательских работ и внедрение новой техники на транспорте.

К компетенции транспортных министерств и ведомств СССР и республик относилось определение основных направлений, разработка и участие в разработке текущих и перспективных планов социально-экономического развития своих отраслей, текущее управление ими.

Управление железнодорожным транспортом, перевозками грузов народного хозяйства и пассажиров, метрополитенами (с 21 мая 1975 г.) возлагалось на Министерство путей сообщения СССР и реализовывалось по территориально-производственному принципу. К функциям МПС относились диспетчерское руководство, оперативное планирование перевозок, комплексное регулирование парка подвижного состава, ревизорский контроль и др. Система управления железнодорожным транспортом состояла из нескольких уровней: центрального аппарата МПС, управлений железных дорог, их отделений, линейных предприятий (депо, дистанций, путей, участков). В ведении железных дорог и отделений находились вопросы организации перевозочного процесса, развития хозяйства, руководства линейными предприятиями. Оба этих звена системы имели баланс и счета в банках, функционировали на базе хозяйственного расчета и с использованием банковского кредита. Некоторые линейные предприятия также пользовались экономической самостоятельностью.

В июле 1978 г. было принято постановление Совета министров СССР о совершенствовании управления межотраслевым промышленным железнодорожным транспортом. В соответствии с ним происходила постепенная передача республиканских объединений промышленного железнодорожного транспорта («Промжелдортранс» Министерства автомобильного транспорта РСФСР, «Укрпромтранс» Министерства автомобильного транспорта УССР и др.) в управление МПС. 23 февраля 1989 г. согласно положению, утвержденному союзным Совмином, железная дорога стала основной хозяйственной единицей МПС. Решения о ее создании, реорганизации и ликвидации принимались правительством страны по представлению ведомства, которое было вправе менять границы дорог и их отделений. Назначение и освобождение от должности начальника дороги проводились Совмином СССР по представлению МПС. Входящие в состав дороги отделения получили права производственного объединения. Наиболее интенсивное развитие железных дорог было достигнуто в период руководства МПС Б. П. Бещевым (был в основном выполнен Генеральный план электрификации железных дорог), Иваном Григорьевичем Павловским (1922–2007, министр в 1977–1982 гг.) и Николаем Семеновичем Конаревым (1927–2007, министр в 1982–1991 гг.). Вместе с тем, в последние десятилетия существования Советского Союза увеличившаяся в два раза сеть железных дорог страны стала испытывать значительные перегрузки, едва справляясь с возросшими в 50 раз объемами перевозок¹⁹⁷.

Управление морским транспортом осуществлялось действовавшим с 1954 г. Министерством морского флота СССР. В его компетенцию входило управление морскими торговыми перевозками и надзор над торговым мореплаванием, а также вопросы состояния и развития, безаварийной эксплуатации флота. В структуре министерства действовали Морской регистр СССР, выполнявший функции технического надзора на гражданском морском флоте, а также занимавшиеся управлением пароходствами и решением производственных задач хозрасчетные объединения – «Севзапфлот», «Южфлот» и «Дальфлот». Морские пароходства как хозрасчетные единицы морского транспорта управляли флотом, портами и предприятиями. В структуру хозрасчетного объединения «Севзапфлот» входили Балтийское, Северное, Мурманское, Латвийское, Литовское и Эстонское пароходства. В «Южфлот» – Черноморское, Новороссийское, Каспийское, Азовское, Грузинское, Среднеазиатское и Советское Дунайское пароходства. В «Дальфлот» – Дальневосточное, Сахалинское, Приморское, Камчатское пароходства и Северо-восточное управление. Морской флот занимал второе место после железных дорог по грузообороту, по объему грузооборота морских портов – третье место в мире после США и Японии¹⁹⁸. Значительный вклад в развитие морского флота СССР внесли министры Виктор Георгиевич Бакаев (1902–1987, министр в 1954–1970 гг.) и Тимофей Борисович Гуженко (1918–2008, министр в 1970–1986 гг.).

Управление речным транспортом не было сосредоточено в каком-либо союзном ведомстве и осуществлялось на уровне союзных республик. Наиболее крупной системой внутреннего водного транспорта управляло Министерство речного флота РСФСР, в других союзных республиках данные функции выполняли главные управления речного флота при Советах министров. Как и на морском флоте, пароходства являлись хозрасчетными единицами, непосредственно управлявшими портами, пристанями, эксплуатационными участками, районными управлениями и судоремонтными заводами. В ведении Министерства речного флота РСФСР находилось 21 пароходство, ряд этих хозрасчетных единиц подчинялись главным управлениям речного флота при Советах министров союзных республик. Значительный вклад в развитие речного флота в этот период внесли министры Сергей Андреевич Кучкин (1910–1981, министр в 1960–1978 гг.) и Леонид Васильевич Багров (1931–2021, министр в 1978–1990 гг.).

Управление автомобильным транспортом общего пользования после непродолжительного существования Министерства автомобильного транспорта СССР в ноябре 1952 г. также было передано на уровень союзных республик, в которых были образованы министерства автомобильного транспорта и министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог. Так, например, в 1953–1954 гг. было создано Министерство дорожного и транспортного хозяйства РСФСР, а с 1954 по 1969 гг. действовало Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог РСФСР. В дальнейшем оно было разделено на два ведомства. Большая часть советского автомобильного транспорта перешла в ведение Министерства автомобильного транспорта РСФСР, а крупнейшее автодорожное хозяйство – в компетенцию Министерства автомобильных дорог РСФСР. Министерству автомобильного транспорта РСФСР были подчинены четыре территориальных хозрасчетных объединения автомобильного транспорта – «Центравтотранс» (для центральных районов России), «Югавтотранс» (для южных районов), «Уралавтотранс» (для районов Урала), «Востокавтотранс» (для восточных районов). Данным объединениям были подчинены транспортные управления регионов (областей, краев и автономий), которые руководили работой автотранспортных предприятий.

Строительство и обустройство автомобильных дорог союзного и республиканского значения осуществлялось дорожно-строительными управлениями и дорожно-эксплуатационными участками, подчинявшимися республиканским министерствам строительства и эксплуатации шоссейных дорог. В отношении дорог местного значения аналогичные функции выполняли органы региональных и районных исполнительных комитетов народных депутатов, а также совхозы, колхозы и прочие организации¹⁹⁹.

Управление воздушным транспортом было сосредоточено на союзном уровне в созданном в 1964 г. вместо Главного управления гражданского воздушного флота Министерстве гражданской авиации СССР, которое разрабатывало новые направления в развитии воздушного транспорта, авиационных сообщений, обеспечивало грузовые и пассажирские перевозки. Министерство гражданской авиации руководило работой республиканских объединений (в Прибалтике, Молдавии, Закавказье) и региональных управлений гражданской авиации, которым через производственные объединения были подчинены аэропорты и иные предприятия. Структурным подразделением Министерства была Государственная комиссия по безопасности полетов гражданской авиации СССР (Госавианадзор СССР) – орган, включавший представителей собственно Министерства гражданской авиации, а также министерств обороны, авиационной промышленности, радиопромышленности, промышленности средств связи и т.п. Госавианадзор контролировал соблюдение правил полетов, руководства движением и эксплуатации техники, разработку и утверждение порядка расследования авиационных происшествий с советскими и зарубежными гражданскими самолетами. В ведении Госавианадзора находился Государственный авиационный регистр гражданской авиации СССР, осуществлявший надзор за соответствием судов и инфраструктуры воздушного транспорта нормам их годности к эксплуатации.

11 мая 1983 г. союзным Верховным Советом был утвержден Воздушный кодекс СССР. В нем был определен порядок деятельности гражданской авиации и гражданского воздухоплавания в целях защиты государственных интересов, обеспечения безопасности полетов воздушных судов и удовлетворения потребностей народного хозяйства и граждан страны²⁰⁰. Наиболее продуктивный период развития гражданской авиации пришелся на время руководства министерством маршала авиации Евгения Федоровича Логинова (1907–1970, министр в 1964–1970 гг.), Главного маршала авиации Бориса Павловича Бугаева (1923–2007, министр в 1970–1987 гг.) и маршала авиации Александра Никитовича Волкова (1929–2005, министр в 1987–1990 гг.).

Управление космическими полетами с 1965 г. осуществлялось подразделениями вновь образованного из состава союзного Государственного комитета по оборонной технике Министерства общего машиностроения СССР во главе с Сергеем Александровичем Афанасьевым (1918–2001, министр в 1965–1983 гг.). В 1985 г. в период руководства министерством Олега Дмитриевича Бакланова (1932–2021, министр в 1983–1988 гг.) было сформировано специализированное подразделение центрального аппарата данного органа государственного управления – Главное управление по созданию и использованию космической техники для народного хозяйства, научных исследований и международного сотрудничества в мирном освоении космоса («Главкосмос СССР»). Оно обеспечивало коммерческие космические пилотируемые полеты, а также реализацию экономических и научных проектов, в том числе в области систем связи и навигации.

С 28 октября 1982 г. после принятия специального совместного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР трубопроводный транспорт стал частью транспортной системы. Управление магистральными трубопроводами было возложено на отраслевые министерства и государственные комитеты²⁰¹. В частности, Министерство нефтяной промышленности управляло магистральными нефтепроводами, по которым сырая нефть поступала на нефтеперерабатывающие заводы. Государственный комитет СССР по обеспечению нефтепродуктами управлял магистральными нефтепродуктопроводами, по которым нефтепродукты с заводов поставлялись на нефтебазы, а также распределением нефтепродуктов. Комитеты по обеспечению нефтепродуктами союзных республик управляли трубопроводами, линейно-производственными диспетчерскими станциями, службами ремонта и иными подразделениями.

Управление газопроводным транспортом находилось в компетенции Министерства газовой промышленности. Ему были подчинены региональные производственные объединения по транспортировке и поставке газа, ведавшие газопроводами, компрессорными газораспределительными станциями и иными службами²⁰². В 1979 г. отраслевые министерства газовой и нефтяной промышленности были объединены в новый орган государственного управления – общесоюзное Министерство нефтяной и газовой промышленности²⁰³.

Управление транспортом электроэнергии осуществлялось созданным в 1965 г. союзно-республиканским Министерством энергетики и электрификации. Промышленный транспорт находился в компетенции непосредственно распоряжавшихся им министерств и ведомств. Для повышения эффективности управления промышленным транспортом интенсивно создавались предприятия промышленного железнодорожного транспорта, выполнявшие функции межотраслевой кооперации в этой сфере²⁰⁴.

Свои последние серьезные изменения государственная система СССР претерпела в период перестройки. На основании законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г., а также закона «Об учреждении поста Президента СССР» от 14 марта 1990 г. структура государственной системы стала включать в себя такие институты, как: Президент СССР (глава государства), Съезд народных депутатов СССР (высший представительный орган власти), Верховный Совет СССР (избиравшийся Съездом постоянно действовавший высший законодательный и распорядительный орган власти), Совет Федерации (орган, в котором были представлены руководители союзных республик), Комитет конституционного надзора (орган, осуществлявший наблюдение за соответствием нормативно-правовых актов высших органов власти Основному Закону страны).

Был также образован Кабинет министров СССР – подчиненный Президенту высший исполнительно-распорядительный орган власти, правительство, правомочное решать все вопросы государственного управления на уровне Союза. Кабинет министров во главе с премьер-министром обеспечивал проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, составление и исполнение бюджета СССР, реализацию общесоюзных экономических программ, управление единой топливно-энергетической и транспортной системами.

На местах произошло расширение компетенции (в сферах хозяйства, налогов, внешнеэкономических связей) Советов народных депутатов. Их экономической базой объявлялась располагавшаяся на территории соответствующего Совета коммунальная собственность – предприятия, организации, учреждения и объекты производственной и социальной инфраструктуры.

В контексте перехода от административно-командной системы управления народным хозяйством к регулированию посредством рыночной экономики изменились функции ряда центральных органов. Система планирования развития народного хозяйства доживала свои последние годы. 14 января 1991 г. был ликвидирован Госплан СССР, а 1 апреля 1991 г. был упразднен союзный Госснаб и образовано союзное Министерство экономики и прогнозирования. 13 апреля 1991 г. был ликвидирован Государственный комитет по ценам.

Транспортные ведомства СССР (министерства гражданской авиации, морского флота, нефтяной и газовой промышленности, путей сообщения, энергетики и электрификации, общего машиностроения) не подверглись в этот период времени существенным преобразованиям. В соответствии с законом СССР «О перечне министерств и других центральных органов государственного управления» от 1 апреля 1991 г., они вошли в число центральных общесоюзных органов²⁰⁵.

В целом, управление такой сложной и постоянно растущей многоотраслевой системой, как транспорт СССР, закономерно породило проблему координации работы транспорта (в том числе вопросы правового регулирования отрасли, тарифов, транспортно-экспедиционной работы). Предпринимавшиеся с 1950-х гг. попытки решения данного противоречия путем образования бюро и комиссий при Совете Министров СССР ни к чему не привели. В 1970-е – 1980-е гг. разрабатывались проекты создания единого органа государственного управления транспортом – Комитета по транспорту при Совете Министров СССР (или Государственного комитета СССР по транспортному комплексу), который действовал бы через хозрасчетное объединение Союзтрансэкспедицию и его транспортно-экспедиционные конторы на основе широкой автоматизации управления перевозочными процессами. Однако, осуществить эти проекты не удалось²⁰⁶.

2.3. Система государственного управления транспортом Российской Федерации

Федеральные органы исполнительной власти России в сфере транспорта в 1992–1999 гг. Государственная система России после распада СССР прошла через ряд качественных изменений. Если до октября 1993 г. система высших органов в стране еще сохраняла подобие позднесоветской системы (в нее входили высший орган власти – Съезд народных депутатов РСФСР, высший законодательный орган – Верховный Совет, высшее должностное лицо государства – Президент РФ, правительство страны – Совет Министров РФ, органы судебной власти), то с принятием новой Конституции конфигурация органов власти серьезно изменилась. Появляется институт Президента РФ как главы государства, в полномочия которого входят формирование и участие в деятельности федеральных органов государственной власти, обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики, в том числе и транспортную политику России. Глава государства также назначает на должности членов Правительства РФ, принимает решения о его отставке, утверждает по предложению председателя Правительства систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Обеспечение функций Президента возложено на его Администрацию и совещательные органы. В их числе – Совет Безопасности и Государственный Совет, в задачи которых входит разработка основных направлений стратегии развития страны, обеспечение ее безопасности и конкурентоспособности.

Высший представительный и законодательный орган РФ – Федеральное Собрание России – состоит из верхней палаты – Совета Федерации и нижней палаты – Государственной Думы. Федеральное Собрание реализует законодательные и представительные полномочия, полномочия по формированию государственных органов и контрольные полномочия.

Коллегиальным органом, возглавляющим систему федеральных органов исполнительной власти РФ, является Правительство России. Оно осуществляет руководство большинством сфер и отраслей государственного управления и обеспечивает общее экономическое и социально-культурное развитие РФ. В пределах своих полномочий Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере. Как высший федеральный орган исполнительной власти, Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, проводит единую экономическую политику, осуществляет управление федеральной собственностью²⁰⁷. Правительство России осуществляет организацию системы государственного управления транспортом страны, а также разработку и внесение в Федеральное Собрание законопроектов о федеральном транспорте и путях сообщения.

Говоря о распределении предметов ведения и полномочий между уровнями власти в сфере государственного управления транспортом в России, следует отметить, что к ведению Федерации относятся железнодорожный транспорт, федеральные автомобильные дороги и железнодорожные пути сообщения общего пользования, воздушное пространство, морские пути сообщения в пределах внутреннего моря и территориальных вод, внутренние водные пути сообщения, ряд объектов авиационного и водного транспорта, транспортная деятельность в международном сообщении. На региональном уровне к сфере государственного управления транспортом относятся транспортное обслуживание населения субъекта РФ, развитие сети его автодорог и иные вопросы. Государственное управление транспортом в регионах осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации – министерствами, департаментами или комитетами транспорта правительств республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и области. На уровне местного самоуправления – в муниципальных образованиях – исполнительные органы организуют транспортное обслуживание населения, осуществляют муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения²⁰⁸.

Система государственного управления транспортом в Российской Федерации прошла через ряд реформ, общим вектором которых стало постепенное сосредоточение всех функций управления транспортом общего назначения в рамках одного ведомства.

Точкой отсчета для преобразований в сфере государственного управления транспортом явилось создание 26 июля 1990 г. на базе упраздненного республиканского Министерства автомобильных дорог Министерства транспорта РСФСР (министр в 1990–1991, 1991–1996 гг. Виталий Борисович Ефимов, род. 1940). Следующей вехой стали процессы демонтажа советской государственности, начавшиеся вслед за событиями 19 августа 1991 г. Данные процессы коснулись и отраслей транспорта, ряд из которых – речной флот, гражданская авиация, морской флот – утратили свои самостоятельные органы государственного управления на союзном и республиканском уровнях. Вместо них в Министерстве транспорта РФ в 1992 г. были созданы департаменты по видам транспорта. Кроме того, автомобильные дороги были переданы в ведение Российского государственного концерна по проектированию, реконструкции, ремонту и содержанию магистрально-автомобильных дорог «Росавтодор». 10 декабря 1995 г. был прият важный для автомобильного транспорта Федеральный закон № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Трубопроводный транспорт и транспорт электроэнергии перешли в компетенцию федерального Министерства топлива и энергетики, позднее в ходе административной реформы преобразованного в Министерство промышленности и энергетики, с 12 мая 2008 г. ставшее Министерством энергетики РФ.

Управление космической деятельностью, в том числе и космическими полетами, после упразднения в декабре 1991 г. Министерства общего машиностроения СССР было передано образованному 25 февраля 1992 г. Российскому космическому агентству при Правительстве РФ. В сентябре 1992 г. этот орган государственного управления, реализовывавший государственную политику в сфере космоса, был реорганизован в Российское космическое агентство (РКА) (с мая 1999 г. – Российское авиационно-космическое агентство).

С распадом Советского Союза за МПС сохранилась вся полнота прав управления железнодорожным транспортом лишь в пределах России, поэтому в 1992 г. данный центральный орган государственного управления был преобразован в федеральный орган исполнительной власти – Министерство путей сообщения России (министр в 1992–1996, 2002–2003 гг. Геннадий Матвеевич Фадеев, род. 1937). Структура министерства включала 6 главный управлений, 17 управлений и отделов. С 14 октября 1996 г. МПС состояло из департаментов (пассажирских сообщений, локомотивного хозяйства, вагонного хозяйства, пути и сооружений, безопасности движения и экологии, грузовой и коммерческой работы, электрификации и электроснабжения, информации и связи, сигнализации, централизации и блокировки, экономики, финансов, капитального строительства и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта, кадров и учебных заведений, здравоохранения, реформирования железнодорожного транспорта, технической политики) и управлений (реестра и имущества предприятий, внешних связей, ведомственной охраны, делами, статистики, охраны труда, юридического), Научно-технического Совета²⁰⁹. Министерство осуществляло управление 17 железными дорогами на территории России и координировало работу путей сообщения на постсоветском пространстве. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Законом устанавливались экономические, правовые и организационные основы деятельности железных дорог, структура управления отраслью. Все имущество предприятий и учреждений МПС РФ закреплялось в федеральной собственности²¹⁰.

17–18 мая 1996 г. в Москве проходил Всероссийский съезд железнодорожников с участием председателя Правительства РФ Виктора Степановича Черномырдина (1938–2010, председатель Правительства РФ в 1992–1998 гг.) и руководства МПС. Делегаты обсуждали пути дальнейшего развития отрасли – сохранение государственного статуса или проведение приватизации предприятий. Съезд одобрил «Основные направления развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года». Данный документ инициировал последующую структурную реформу на железнодорожном транспорте²¹¹.

Магистральный газопроводный транспорт сохранился в ведении созданного в годы перестройки концерна «Газпром», а нефтепроводный и нефтепродуктопроводный транспорт передавался в управление компании «Транснефть». Энергосетевое хозяйство перешло под управление Российского акционерного общества «Единая Энергетическая Система России» (действовало в 1992–2008 гг.).

Государственное управление воздушным транспортом с 1991 г. осуществлялось в Департаменте воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, к которому перешли полномочия Министерства гражданской авиации СССР. Также произошло разделение Аэрофлота, некогда единого государственного авиационного перевозчика, на целый ряд самостоятельных авиационных предприятий и компаний, в дальнейшем прошедших приватизацию. В 1996 г. вместо Департамента воздушного транспорта была создана Федеральная авиационная служба, с 1999 г. получившая наименование Федеральной службы воздушного транспорта. 19 марта 1997 г. был принят Воздушный кодекс РФ.

В 2000 г. Федеральная служба воздушного транспорта вошла в систему органов Министерства транспорта России и была преобразована в Государственную службу гражданской авиации (ГСГА). ГСГА была наделена специальными функциями по управлению воздушным транспортом²¹².

Государственное управление в области водного транспорта осуществлялось в департаментах по его видам, а во второй половине 1990-х гг. – в Службе морского флота (Росморфлот) и Службе речного флота (Росречфлот) Министерства транспорта РФ. В рамках Министерства транспорта Росморфлот и Росречфлот также реализовывали в пределах своей компетенции специальные функции отраслевого управления в области морского транспорта²¹³. В этот период были приняты определяющие деятельность водного транспорта федеральные законы. В частности, 31 июля 1998 г. был принят Федеральный закон № 155-ФЗ «О внутренних и морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», а 30 апреля 1999 г. – Кодекс торгового мореплавания РФ.

Вслед за упразднением в 1991 г. Госплана СССР были прекращены разработка и выполнение планов развития народного хозяйства, а также его отраслей, в том числе и транспорта. Однако полностью обойтись без методов планирования в государственном управлении не удалось, и 20 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). Законом были установлены основы стратегического планирования – разработка Долгосрочного прогноза (на период 20 лет с корректировкой раз в 4 года), Долгосрочной концепции и программы социально-экономического развития РФ. Согласно закону, на выполнение Долгосрочной концепции и Долгосрочной программы социально-экономического развития страны отводилось 12 лет. Также предусматривалась разработка Среднесрочного прогноза социально-экономического развития на 4 года с погодовой разбивкой, среднесрочных программ социально-экономического развития на тот же период времени и подготовка краткосрочного прогноза на 1 год. Основным инструментом осуществления Долгосрочной концепции социально-экономического развития были объявлены среднесрочные целевые программы со сроком реализации до 5 лет.

Законом вводилось и бюджетное планирование в виде разработки одногодичных и трехгодичных федеральных бюджетов (с погодовой разбивкой и ежегодной корректировкой). Формами краткосрочного планирования стали годовой индикативный план социально-экономического развития РФ, годовые планы развития государственного и муниципальных секторов.

Несмотря на позитивные перемены, вызванные принятием данного Федерального закона, система программно-целевого планирования в РФ оставалась методологически незавершенной, в ней не ставились цели для развития отраслей и регионов на кратко- и среднесрочный периоды²¹⁴.

В 1990-е гг. в контексте перехода страны к рыночной экономике в государственном управлении стали разрабатываться федеральные целевые программы, направленные на решение ключевых проблем развития территорий и отраслей экономики, в том числе и транспорта. Среди них – программа 1993 г. «Возрождение торгового флота России», президентские программы 1996 г. «Развитие гражданской авиационной техники России», «Российские верфи», программы «Коммуникации», «Развитие производства городских автобусов, троллейбусов и трамваев в Российской Федерации», «Развитие и повышение качества пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте», «Водные пути России»²¹⁵. При этом без финансирования на некоторое время остались инновационная программа «Российская система транспортно-экспедиционного обслуживания» («Терминал»), президентская программа «Дороги России», программы «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации» и «Автоматизированная система управления перевозками на воздушном транспорте «Сирена-3»»²¹⁶. Кроме того, большинство программ не получали достаточного финансирования, были прекращены либо поиск средств на их выполнение стал проблемой самих транспортных предприятий²¹⁷. В основном успешно реализованной оказалась федеральная целевая программа «Мировой океан» (1998–2012 гг.), подпрограмма которой «Транспортные коммуникации России в Мировом океане» предусматривала развитие торгового морского флота²¹⁸.

Система государственного управления транспортом Российской Федерации на современном этапе. Основные изменения в государственной системе России на современном этапе, непосредственно коснувшиеся сферы управления транспортом, были связаны с учреждением в 2000 г. новых единиц административно-территориального деления на федеральном уровне – федеральных округов. В пределах федерального округа главу государства представляют полномочные представители Президента РФ. Они обеспечивают координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округах, организуют взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия полномочные представители разрабатывают программы социально-экономического развития входящих в состав этих образований территорий, организуют контроль над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ в округах. В данных программах рассматриваются и пути решения транспортных проблем в развитии территорий федеральных округов.

В 2000 г. при главе государства был образован консультативный орган – Государственный Совет, призванный содействовать реализации полномочий Президента по вопросам согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. С 2020 г., после принятия поправок в Основной закон страны, Государственный Совет РФ наряду с Советом Безопасности стал конституционным органом России²¹⁹.

Общее руководство транспортным комплексом страны по-прежнему находится в компетенции Правительства России. Правительство РФ утверждает документы стратегического планирования развития транспорта: Транспортную стратегию РФ, стратегии развития видов транспорта РФ на определенный период. Разработка основ государственной политики и нормативного регулирования, управление имуществом и надзор в сфере транспорта до 2004 г. относились к компетенции федеральных органов исполнительной власти – министерств транспорта, путей сообщения, федеральных (государственных) служб и агентств.

В 2001 г. Президент России Владимир Владимирович Путин (род. 1952, глава государства в 2000–2008 гг., с 2012 г. по н.в.) утвердил «Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года». Данный документ предусматривал в качестве основной цели развития воздушного транспорта создание внутреннего класса российской авиатехники²²⁰. 7 марта того же года был принят Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

В 2001 г. также было принято постановление Правительства РФ, утверждавшее «Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте» на период до 2010 г. Программа предполагала разделение функций государственного регулирования и ведения хозяйственной деятельности, что предусматривало создание наряду с министерством как федеральным органом исполнительной власти отраслевой компании как хозяйствующего субъекта. В рамках этой реформы 18 сентября 2003 г. постановлением Правительства РФ было образовано Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»). В имущество общества вошли предприятия железнодорожного комплекса, и оно стало крупнейшей транспортной компанией России и мира²²¹.

5 декабря 2001 г. Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010)». Программа была направлена на создание новой модели развития транспортной системы РФ. Реализация программы позволила снизить затраты и ускорить перевозки грузов, экономически сблизить между собой регионы и создать условия для раскрытия ими своих социально-экономических потенциалов, повысить качество жизни российского населения и предпринимательскую активность²²².

В 2003 г. состоялось принятие нескольких нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта. Так, 10 января были приняты Федеральные законы № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». 27 февраля 2003 г. был принят Федеральный закон № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

9 марта 2004 г. в связи с начавшейся в России административной реформой состоялось объединение министерств транспорта (министр в 1998–2004 гг. Сергей Оттович Франк, род. 1960), путей сообщения (министр в 2003–2004 гг. Вадим Николаевич Морозов, 1954–2021) и связи и информатизации (министр в 1999–2004 гг. Леонид Дододжонович Рейман, род. 1957) в новый федеральный орган исполнительной власти – Министерство транспорта и связи РФ (министр – Игорь Евгеньевич Левитин, род. 1952). Но в данном виде объединенное ведомство просуществовало недолго: 20 мая 2004 г. вместо него были образованы Министерство транспорта (министр в 2004–2012 гг. И. Е. Левитин) и Министерство информационных технологий и связи РФ (министр в 2004–2008 гг. Л. Д. Рейман).

Таким образом, Министерство транспорта РФ спустя много лет вновь стало единым органом государственного управления магистральным транспортом страны. Основными функциями Министерства стали руководство транспортным комплексом РФ, разработка основ государственной политики и нормативно-правового регулирования в транспортной сфере. Данные функции применительно к отраслям транспорта начали обеспечивать департаменты Министерства.

В настоящее время центральный аппарат Министерства транспорта России состоит из: министра; восьми его заместителей (включая одного первого заместителя и статс-секретаря); 14 департаментов (административный, государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта; государственной политики в области гражданской авиации; государственной политики в области дорожного хозяйства; государственной политики в области железнодорожного транспорта; государственной политики в области морского и внутреннего водного транспорта; государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу; международного сотрудничества; правового обеспечения и законопроектной деятельности; строительства; транспортной безопасности и специальных программ; финансов; цифрового развития; экономики и проектов) и Специального отдела; помощников министра.

В соответствии с замыслом административной реформы создавались три типа федеральных органов исполнительной власти с четко разграниченными функциями: министерства, федеральные службы и агентства. Поэтому в системе Министерства транспорта были созданы новые органы власти.

В частности, были образованы Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация), выполнявшие функции надзора и контроля над работой транспорта. Основой Ространснадзора послужила созданная в 1991 г. Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ. Ространснадзор осуществляет надзор в области всех видов транспорта общего пользования, обеспечения транспортной безопасности и др. Структура Ространснадзора включает в себя: руководителя службы; его заместителей; коллегию; управления (административное; финансовое; правовое; программ развития, цифровизации, информатизации и аналитики; государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации (Госавианадзор); транспортной безопасности; государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор); государственного автомобильного и дорожного надзора (Госавтодорнадзор); государственного морского и речного надзора (Госморречнадзор)); отделы. Территориальными органами Ространснадзора служат: межрегиональные территориальные управления Госавианадзора, Госжелдорнадзора, Госморречнадзора; межрегиональные управления Госавтодорнадзора; межрегиональное территориальное управление по Северо-Кавказскому федеральному округу.

Находившаяся в ведении федерального Правительства, а с 2008 г. Министерства транспорта Росаэронавигация существовала с 2005 г. На службу были возложены задачи по проведению государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению имуществом и оказанию услуг в сфере воздушного транспорта. В 2009 г. федеральная служба прекратила свое существование, а ее функции перешли к Росавиации и Ространснадзору.

В 2004 г. также появились федеральные агентства воздушного транспорта (Росавиация), дорожного строительства (Росавтодор), железнодорожного транспорта (Росжелдор), морского и речного флота (Росморречфлот). Они осуществляют управление имуществом и обеспечивают оказание государственных услуг видами магистрального транспорта.

Росавиация осуществляет организацию исполнения федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы, оказывает государственные услуги по обеспечению внутренних и международных полетов, руководит Единой системой организации воздушного движения РФ. В структуру Росавиации входят: руководитель агентства; его заместители; коллегия; советники руководителя; управления (летной эксплуатации; поддержания летной годности воздушных судов; аэропортовой деятельности; организации использования воздушного пространства; организации авиационно-космического поиска и спасания; государственной службы и кадров; экономики и программ развития; правового обеспечения и имущественных отношений; радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи; финансового обеспечения, бюджетного планирования и отчетности; регулирования перевозок и международного сотрудничества; особо важных полетов и специальных программ; транспортной безопасности; инспекции по безопасности полетов; сертификации авиационной техники; цифровой трансформации и обеспечения). Территориальные органы Росавиации – межрегиональные территориальные управления воздушного транспорта. Подведомственными организациями агентства являются федеральные государственные унитарные предприятия (Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации; Администрация гражданских аэропортов (аэродромов), и др.), федеральные казенные учреждения (авиационные поисково-спасательные центры и региональные базы), федеральные казенные предприятия, учебные заведения.

Росавтодор осуществляет управление государственным имуществом (в частности, федеральными автомобильными дорогами) и предоставление государственных услуг в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. Аппарат агентства включает в себя: руководителя агентства; его