Финансовое право

Учебник

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
Э. Д. Соколовой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Авторы:

Ильин А. Ю., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 1–7 совместно с Э. Д. Соколовой; гл. 8–13, кроме § 5.2, 5.3 гл. 5; § 6.4, 6.5 гл. 6);

Исмаилов И. Ш., ассистент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (§ 5.2 совместно с Э. Д. Соколовой, § 5.3 гл. 5; § 6.4, 6.5 гл. 6; § 20.4 гл. 20);

Кобзарь-Фролова М. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Российского государственного университета правосудия (гл. 14–18);

Кудряшов В. В., кандидат исторических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 24, 25);

Ленева И. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 19–21, кроме § 20.4 гл. 20);

Соколова Э. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (введение; гл. 1–7 совместно с А. Ю. Ильиным, кроме § 5.2, 5.3 гл. 5; § 6.4, 6.5 гл. 6);

Царева О. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 23, 24).

Рецензенты:

Горбунова Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия;

Стороженко Ольга Михайловна, кандидат юридических наук, руководитель международных проектов Московского финансово-юридического университета.

В настоящем учебнике излагаются основные понятия, принципы и методы финансового права, анализируются его нормы, источники, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, рассматриваются финансовые отношения, финансовая система государства,освещаются правовые вопросы финансового контроля и финансово-правовой ответственности, подробно исследуются отдельные подотрасли и институты финансового права Российской Федерации. Доктрина учебника «Финансовое право» разработана на трудах многих известных ученых-юристов, отражающих воззрения на место и роль финансового права в системе российского права, правовое регулирование финансовой деятельности государства, функционирование отдельных институтов финансового права в условиях рыночных отношений.

В учебнике отражены последние изменения в российском бюджетном законодательстве, законодательстве о налогах и сборах, страховом и банковском законодательстве. Учебник поможет студентам сформировать целостное представление о финансовом праве и финансовой системе государства.

Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту высшего образования четвертого поколения.

Издание подготовлено с учетом изменения законодательства на 1 февраля 2018 г.

Для студентов и преподавателей юридических факультетов вузов, а также обучающихся по специальностям «Налоги и налогообложение», «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Финансовое право является публичной отраслью российского права, призванной регулировать общественные отношения, возникающие в сфере финансов. Финансово-правовое регулирование¹ приобретает особое значение на современном этапе развития общества, когда еще существуют проблемы в экономике и праве, большинство стран мира подвержено экономическому кризису, в том числе и Российская Федерация. Для успешного развития государства и общества в современных условиях необходимы кардинальные изменения в финансовой, бюджетной, налоговой политике, поскольку без финансовых ресурсов в условиях товарно-денежных отношений невозможно сделать рывок в экономике и в других сферах общественной жизни.

Финансовая политика государства, как справедливо отмечают многие ученые, должна базироваться на научных наработках и рекомендациях, предложенных представителями юридической науки, в том числе занимающихся проблемами финансового права.

Финансовое право как отрасль² российского права находится в постоянном развитии с учетом изменений, которые происходят в реальной правовой и экономической жизни государства и общества. Совершенствование нормативной правовой базы происходит благодаря постоянным поискам ученых-исследователей, теоретиков права, складывающейся судебной практики, обобщения и применения зарубежного опыта. Поскольку возникновение и формирование отдельных структур системы финансового права (подотраслей, институтов, субинститутов и т.д.) имело определенную временную последовательность, эту последовательность и попытались выдержать авторы настоящего учебника.

В данном учебнике учтены последние изменения в правовом регулировании в области финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, налогообложения, бюджетной и банковской сферы, рынка ценных бумаг, валютных отношений, проведения контрольно-надзорных мероприятий, и т. д. Настоящий учебник подготовлен в соответствии с учебным планом и программой как для студентов юридического факультета, так и студентов, проходящих обучение по специальностям: налоги и налогообложение, государственное и муниципальное управление, финансы и кредит.

Изучение финансового права дает студентам знания о формировании и использовании финансовых ресурсов (денежных фондов) государства и муниципальных образований, о разнообразных видах и формах финансовых правоотношений, возникающих в обществе, в котором действуют товарно-денежные отношения, о принципах и методах государственного регулирования этих отношений. Целью изучения дисциплины «Финансовое право» является овладение студентами современной юридической теорией и практикой в области правовых основ построения и функционирования финансовой системы РФ, правового регулирования в финансовой сфере, организации и деятельности финансовых органов, развития и функционирования банковского сектора, валютного регулирования и контроля. В результате изучения данной дисциплины студенты смогут ориентироваться в нормативной правовой базе, регулирующей финансовые отношения, и смогут использовать полученные теоретические знания и практические умения в своей дальнейшей профессиональной деятельности в области юриспруденции, смогут правильно применять финансово-правовые нормы с учетом их специфики к определенным общественным отношениям.

Общая часть

Раздел I. Введение в теорию науки финансового права

Глава 1. Финансовое право как самостоятельная отрасль российского права, как юридическая наука, как учебная дисциплина

1.1. Понятие, предмет и основной метод финансового права. Место финансового права как правовой категории в системе российского права

В российской³ юриспруденции понятие «финансовое право» рассматривается в трех различных аспектах: как самостоятельная отрасль российского права, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина.

В настоящий период развития юридической мысли финансовое право большинством юристов воспринимается как сложившаяся и самостоятельная отрасль российского права. Как самостоятельная отрасль российского права финансовое право стремительно развивается и совершенствуется в связи с изменениями, происходящими в реальной действительности, в результате чего развиваются и совершенствуются финансовое законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения⁴.

Вопросы о самостоятельности финансового права как отрасли отечественного права и о его месте в системе отечественного права возникли и решались в ходе научной дискуссии о системе социалистического права, которая была организована и проведена Институтом права АН СССР еще в 40-х гг. прошлого столетия⁵. В названных Тезисах Института права АН СССР финансовое право предусматривалось в качестве самостоятельной отрасли права в единой системе советского социалистического права, но без подразделения ее на Общую и Особенную части. Общепризнанное решение теоретического вопроса о самостоятельности финансового права как отрасли российского права и о его месте в системе отечественного права относится к концу 60-х — началу 70-х гг. прошлого столетия. При этом следует отметить, что в системе финансового права уже предусматриваются, как и в других отраслях отечественного права, Общая и Особенная части, которые имеют свою определенную структуру⁶. Однако до сих пор остаются дискуссионные (спорные) вопросы о происхождении финансового права как отрасли российского права, о наличии в ней различных направлений развития науки финансового права, о предмете и методе финансового права и т. д.⁷ Так, например, некоторые ученые считали и считают, что финансовое право выделилось из государственного и административного права. Данную позицию поддерживали такие ученые, как Р. О. Халфина, М. И. Пискотин, П. М. Годме, Б. Н. Иванов, С. Д. Цыпкин и др. Иная точка зрения состоит в том, что финансовое право как правовое явление появилось одновременно с возникновением государственного и административного права, поскольку в целях исполнения своих функций и задач государство и местное самоуправление нуждаются в обеспечении своей деятельности финансовыми ресурсами, поступление, распределение и использование которых регулируется нормами финансового права. И в первую очередь речь идет о правовых нормах, закрепляющих взимание налогов и сборов, а также регулирующих отношения по выпуску и размещению государственных займов. Указанные общественные отношения опосредуются нормами налогового права, являющегося подотраслью финансового права, и нормами права, в своей совокупности составляющими институт финансового права «государственный кредит». Сторонниками рассматриваемой позиции являлись Е. А. Ровинский, И. А. Гурвич, В. В. Бесчеревных, А. Н. Худяков, Н. И. Химичева. Данную позицию разделяют Е. Ю. Грачева, О. Н. Горбунова и другие ученые. Склоняясь к позиции ученых о статусе финансового права как самостоятельной отрасли права, считаем необходимым отметить, что отдельные финансово-правовые нормы и институты действительно возникли одновременно с возникновением конституционного (государственного) и административного права. Однако финансовое право как единое целое, а не отдельные его элементы возникает только в условиях существования в обществе товарно-денежных отношений, обусловленное появлением финансов и финансовой системы, денежной системы, налогов и других экономических категорий. В новых условиях развития Российской Федерации в связи с переходом ее экономики на рыночные, товарно-денежные отношения представители отечественной юриспруденции активно стали развивать концепцию о делении системы российского права на публичные и частные отрасли права, которая в советский период истории нашей страны, как известно, не получила соответствующей поддержки. При этом необходимо отметить, что в юридическом сообществе единодушно было признано, что финансовое право относится к публичным отраслям российского права. Подтверждение того, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти в исследовании П. М. Годме, который пишет в своей работе: «Связь финансов и экономики, гибкость, оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила; 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»⁸.

Как известно, представители науки теории государства и права пришли к выводу, что основаниями для объединения норм права в отрасли являются: особенности их предмета регулирования (особенность общественных отношений) и особенности того метода, который применяется для регулирования данных общественных отношений.

Рассмотрим, что является предметом правового регулирования финансового права, поскольку предмет правового регулирования финансового права, имея свое специфическое содержание, позволяет выделить его из иных отраслей российского права. Содержание предмета финансового права заключается в регулировании специфического круга общественных отношений. Поэтому, чтобы сформулировать понятие финансового права, необходимо определить специфику общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в сфере финансов, в процессе распределения и перераспределении созданного в стране внутривалового общественного продукта (ВВП) и части национального дохода, а также дохода, полученного в результате осуществления внешнеэкономической деятельности и участия на финансовом (валютном) рынках в качестве субъекта соответствующих отношений, а не только в качестве субъекта, устанавливающего правила поведения. Указанную деятельность по распределению и перераспределению ВВП и части национального дохода, созданного в стране, а также дохода, полученного в результате внешнеэкономической деятельности и участия на финансовых рынках не только внутри своей территории, но и на территории других государств, осуществляет российское государство (в лице своих органов или созданных им учреждений, действующих от его имени), либо его органы или его учреждения, действующие от своего (как юридические лица) с целью образования финансовых ресурсов (фондов денежных средств), необходимых государству для выполнения своих задач и функций в условиях рыночных (товарно-денежных) отношений. Данное направление деятельности государства, а с 1963 г. (с принятием Конституции Российской Федерации, в ст. 12 которой закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), и направление в деятельности местного самоуправления в юридической науке получило наименование «финансовая деятельность государства и муниципальных образований». Необходимо еще раз подчеркнуть, что в настоящее время государство и муниципальные образования через свои соответствующие структуры активно участвуют не только в организации финансового рынка, но и как субъекты соответствующих отношений. Под финансовым рынком некоторые ученые понимают «…особую форму организации движения денежных средств в народном хозяйстве и функционирует в виде рынка ценных бумаг, рынка ссудных капиталов и валютного рынка»⁹.

Итак, предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях финансового обеспечения реализации их задач и функций.

В юридической литературе отмечают различные особенности финансовых правоотношений. По нашему мнению, важнейшие черты общественных отношений, составляющих предмет финансового права, проявляются в том, что они складываются в сфере финансов в результате специальной деятельности государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения выполнения своих задач и функций, т. е. имеют организационный характер, участниками этих общественных отношений являются государство (публично-правовые образования: Российская Федерация и ее субъекты) и муниципальные образования или уполномоченные ими органы, организации (учреждения) или физические лица, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным участникам данных отношений, т. е. имеют всегда властный характер, объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов (финансовых ресурсов), т. е. отношения имеют имущественный (денежный) характер¹⁰.

Названные особенности общественных отношений позволяют выделить из огромного количества денежных отношений только те, которые по своей сущности являются финансовыми. Эти финансовые отношения имеют свои характерные признаки, по которым ученые классифицируют их на определенные группы. Так, финансовые отношения возникают:

между высшим (федеральным) и региональными представительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, по поводу разграничения их компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядка их формирования и исполнения;

между высшими федеральными и региональными органами исполнительной власти;

между финансовыми, кредитными органами и министерствами, службами, другими ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных обязательных платежей, перечислением их в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и т. п.;

внутри единой системы исполнительных органов государственной власти в области финансов (в том числе и кредита) в связи с реализацией ими своих функциональных обязанностей (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой)¹¹.

Своеобразие предмета правового регулирования обусловливает, по мнению ученых, необходимость применения особого метода регулирования, который должен быть свойствен только финансовому праву. Н. И. Химичева, исследуя метод правового регулирования, применяемый финансовым правом, отмечала, что основным методом финансово-правового регулирования являются государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями¹². «Такой метод, — пишет Н. И. Химичева, — свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия»¹³.

«Участники финансовых отношений, которым адресованы данные предписания (различные органы государственного управления, организации и т. д.), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при отраслевом управлении по вертикали (министерство и подведомственные ему организации)»¹⁴. Итак, отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный (денежный) характер и регулируют общественные отношения в финансовой сфере.

Вопрос о методе финансового права и в современных условиях развития нашей страны весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством и местным самоуправлением права на создание, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых им для выполнения своих задач и функций в условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании различных финансовых отношений применяется, как правило, один и тот же основной правовой метод финансового права: « власти и подчинения, не основанного на отношениях субординации (подчинения по вертикали, как, например, в армии) Несмотря на это сущность отраслевого метода финансового права : властных предписаний, не основанных, как правило, на субординации, подчинении снизу вверх, остается неизменной, а отдельные иные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их содержание. Понятие метода финансового права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной отрасли права на общественные отношения, возникающие финансовой сферы.

Императивный (властный) характер финансово-правовым предписаниям присущ в силу того, что государство или муниципальное образование сами устанавливают правила образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов), необходимых им для выполнения своих задач и функций, в обществе, в котором действуют товарно-денежные отношения. В процессе создания, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) периодически возобновляются, повторяются и прекращаются фактические ситуации, осуществляется реализация юридических прав и обязанностей субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений в финансовой сфере. Волевой характер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходит осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Императивный метод правового регулирования предписывает участникам финансовой деятельности действовать только так, как предусмотрено нормой финансового права, и не иначе. Действуя в соответствии с предписанием финансово-правовой нормы, участники финансового правоотношения реализуют свою компетенцию, свои юридические права и обязанности, познают сущность юридической ответственности за свои действия¹⁵. Например, в соответствии со ст. 91 НК РФ¹⁶ должностные лица налоговых органов имеют право доступа на территорию или в помещение для проведения налоговой проверки, но только при предъявлении этими лицами служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении ими выездной налоговой проверки данного налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. Но если при наличии соответствующих документов налогоплательщик (плательщик сборов, налоговый агент) препятствует доступу должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую проверку, на указанные территории или в помещения (за исключением жилых помещений), руководителем проверяющей группы (бригады) составляется акт, подписываемый им и проверяемым лицом. В юриспруденции высказано мнение о существовании позитивной и ретроспективной ответственности. Однако эта проблема носит дискуссионный характер и не разделяется всеми юристами¹⁷.

Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве, по мнению ученых, можно считать расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами.

Применение в финансовом праве в основном императивного метода правового регулирования (предписания, запреты) ученые объясняют сущностью финансовых отношений и их значимостью для оптимального функционирования всего государства и общества в целом. В условиях развития рыночных отношений в России законодатель неслучайно установил принципиально новую правовую норму, ранее неизвестную нашему законодательству. В п. 3 ст. 2 ГК РФ закреплено, что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством»¹⁸.

Как известно, в Налоговом кодексе и в Бюджетном кодексе РФ имеются прямые отсылки к гражданскому законодательству, а также содержатся нормы, характерные для гражданского права и закрепляющие гражданско-правовые способы регулирования финансовых отношений. В связи с этим в финансово-правовой науке было обосновано положение о том, что при регулировании финансовых отношений может применяться и другой метод правового регулирования — диспозитивный¹⁹.

Диспозитивность в юридической науке понимается как право участников правоотношения (договорного или судебно-процессуального) действовать по своему собственному усмотрению, самостоятельно²⁰.

Диспозитивный метод основан на равенстве прав и обязанностей участников финансового правоотношения, дает возможность субъектам финансового права самим определять свои права и обязанности в пределах норм права, предоставляет субъектам финансового права возможность самостоятельного поведения в рамках финансового законодательства и других нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения.

Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, которое регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон²¹. Поэтому и возможность его применения при регулировании общественных отношений в сфере финансов свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов.

Например, Бюджетный кодекс РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетных правоотношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, свободы вступления в бюджетные правоотношения²².

Диспозитивность как метод правового регулирования проявляется в признании субъектов РФ равноправными участниками бюджетных отношений. В соответствии со ст. 102 БК РФ²³ Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Также субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Свидетельством допустимости диспозитивности метода правового регулирования публичных финансовых отношений могут служить нормы БК РФ, регулирующие возникновение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских правоотношений.

Так, например, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, предоставляются бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций²⁴.

Диспозитивный метод правового регулирования финансовых отношений находит свое проявление и в установлении государством рекомендательных финансово-правовых норм.

В финансовом праве диспозитивный метод правового регулирования носит несколько условный характер, и его действие имеет определенные особенности, заключающиеся в том, что согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо предусмотренных финансовым законодательством.

В юридической литературе обоснование наличия самостоятельного предмета и соответствующих методов правового регулирования финансового права позволило ученым сделать вывод о том, что финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль российского права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований²⁵. Посредством финансового права государство, используя соответствующие методы правового регулирования, воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в связи с формированием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, осуществлением финансового контроля, осуществлением денежного обращения и расчетов, финансово-правовым регулированием банковской деятельности, регулированием налогообложения, привлечением к ответственности за нарушения финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения²⁶.

Итак, финансовое право — это самостоятельная публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, необходимых им для реализации своих функций и задач.

В юридической литературе, в частности в учебниках по финансовому праву, содержатся несколько иные определения финансового права как отрасли российского права, но они в целом и по существу аналогичны вышеприведенному определению.

Место финансового права в системе российского права ученые определяют путем сопоставления его с другими отраслями российского права, регулирующими сферу финансовых отношений.

Финансовое право опосредует отношения в области финансовой деятельности государства, поэтому оно тесно соприкасается с конституционным (ранее именовалось государственным) и административным правом, которые воздействуют на организацию и деятельность государства (законодательные и исполнительные органы власти, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации) в сфере финансов. Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, регулируемым названными отраслями права.

Так, конституционное право закрепляет правовые основы организации и деятельности представительных, исполнительных и судебных органов власти, вне зависимости от области общественной жизни.

Данная отрасль права — ведущая отрасль в системе российского права, поскольку она закрепляет правовые основы общественного и государственного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности и гражданина, федеративное государственное устройство, принципы организации и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Финансовое право, как и иные отрасли российского права, базируется и развивается на ее правовых основах. Так, в ст. 1, 8, 54, 57, 71, 72, 74, 75, 101, 103, 104, 114, 132 и других Конституции РФ заложены основные положения, на основании которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти как в центре, так и на региональном и местном уровнях в различных сферах общественной жизни, в том числе и при осуществлении финансовой деятельности государства. Поэтому наиболее сложно проводить разграничение финансового права с административным правом. При этом нельзя не отметить, что до сих пор некоторые представители науки административного права не признают финансовое право в качестве самостоятельной отрасли российского права, рассматривают его как структурное подразделение административного права.

Финансовое право в отличие от конституционного права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в сфере законодательной деятельности, и, в отличие от административного права, регулирующего общественные отношения в сфере исполнительно-распределительной деятельности, опосредует общественные отношения, возникающие во всех сферах государственной деятельности: как в законодательной, так и в исполнительно-распределительной, а также и в области судебной деятельности. Таким образом, финансовое право опосредует деятельность органов государства всех трех ветвей власти, а также некоторых государственных органов, не входящих ни в одну из названных ветвей власти, в сфере финансов. Это и составляет принципиальную основу для разграничения финансового права, административного права и конституционного права при регулировании общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности государства.

1.2. Финансовое право как отрасль юридической науки (правоведения) и учебная дисциплина

Ранее отмечалось, что понятие «финансовое право» может употребляться и в таких аспектах, как отрасль правоведения и учебная дисциплина.

Финансовое право как правовая наука (отрасль правоведения) исследует правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и практику их применения, выявляет закономерности в развитии финансового права как отрасли российского права, проводит сравнительно-правовой анализ правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации и в зарубежных странах, исследует историю развития правового регулирования финансовых отношений в России и в зарубежных государствах, вырабатывает научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов.

Наука финансового права — это совокупность гипотез, концепций, знаний, положений, категорий, предложений, выработанных учеными, изучающими систему норм финансового права, исследующими практику их применения, проводящими сравнительно-правовой анализ правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации. На основании полученных результатов ученые вырабатывают предложения по совершенствованию финансово-правового регулирования общественных отношений в области финансов. Ученые — представители науки финансового права используют знания, выработанные представителями других отраслей правоведения, и в первую очередь теории права и государства, а также представителями экономической науки, в том числе финансовой науки, исторической науки, философии и социологии.

Финансовое право как учебная дисциплина в соответствии с общеобязательным образовательным стандартом относится к обязательным предметам изучения в юридических высших и средних учебных заведениях, а также используется для подготовки экономических кадров в различных учебных заведениях страны и предусматривает обучение студентов финансовому праву, правовым нормам, которые в совокупности образуют финансовое право как отрасль российского права, исследование судебной практики по рассмотрению возникающих споров при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований и практики органов государства и местного самоуправления по применению норм финансового права при осуществлении ими своих полномочий в сфере финансов, изучение теоретических взглядов и предложений ученых, занимающихся проблемами правового регулирования общественных отношений в сфере финансов, в различные периоды развития нашей страны²⁷.

1.3. Система финансового права как отрасли российского права. Соотношение финансового права с другими отраслями права

Система права, как отмечается в теории государства и права, — это внутреннее строение (структура права), отражающее объединение и дифференциацию юридических норм, правил поведения, регулирующих определенные общественные отношения.

Основная цель использования этого понятия — обосновать одновременное интегрирование и деление нормативного правового массива на отрасли, подотрасли, институты, субинституты и другие структурные подразделения, дать системную характеристику позитивного права в целом. Как известно, система российского права состоит из отраслей, которые, в свою очередь, подразделяются на подотрасли, институты, субинституты и т. д.

Финансовое право как отрасль российского права также имеет свое внутреннее строение (структуру), которая отражает особенности ее содержания.

Финансовое право, являясь отраслью российского права, представляет собой обособленную совокупность правовых норм (правил), регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов) для финансового обеспечения выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач и функций по управлению жизнедеятельностью общества.

Внутри отрасли финансового права, в ее системе, существуют подотрасли, институты, субинституты и т. д.

В юридической науке подотрасль — это совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правовых норм (правил поведения), регулирующих однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права.

Например, подотраслями финансового права, по мнению многих ученых, являются бюджетное право, налоговое право.

Бюджетное право — подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований²⁸.

Налоговое право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере установления, введения и взимания налогов, осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, защиты прав налогоплательщиков и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения²⁹.

В юридической науке институт права определяется как обособленная группа юридических норм, регулирующих общественные отношения конкретного вида.

К финансово-правовым институтам, например, относятся институт внебюджетных фондов денежных средств, институт государственных и муниципальных доходов, институт денежного обращения и расчетов, институт налогового контроля, институт валютного регулирования и контроля и т. д.

Институт налогового контроля, например, — это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся между субъектами налогового права при осуществлении мероприятий налогового контроля, или институт денежного обращения и расчетов — это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере обращения денежных средств и проведения расчетов³⁰.

В то же время нормы финансового права различаются по своему конкретному содержанию, характеру предписаний, запретов, сферам действия, мерам бюджетного принуждения или санкциям и т. д. В основе такого деления отражаются разнообразие и специфика финансовых отношений, регулируемых нормами финансового права. Финансовое право, как отмечалось ранее, подразделяется на две части — Общую и Особенную, которые, по мнению ученых юристов, в свою очередь подразделяются на различные правовые образования ³¹.

К Общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, лежащие в основе регулирования финансовых отношений, правовые формы и методы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, систему специальных органов государства и местного самообразования, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение (финансово-правовой статус), а также правовое положение всех иных субъектов — участников финансовых правоотношений, их права, обязанность, ответственность. К Общей части финансового права относятся нормы, устанавливающие принципы, формы и методы осуществления государственного и негосударственного финансового контроля, основные принципы организации и осуществления финансовой политики в государстве, основания и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности и т. д. Нормы Общей части финансового права применяются ко всем финансово-правовым отношениям и действуют во всех направлениях финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

К особенной части финансового права, по мнению ученых юристов, относятся финансовые правовые нормы, расположенные в определенном обоснованном порядке и логической последовательности, которые образуют: подотрасли, институты, подинституты и другие подразделения финансовых правовых норм (правил поведения в сфере финансов), регулирующих финансовые отношения, между которыми существует определенная взаимосвязь и взаимообусловленность.

В Особенную часть финансового права входят следующие подотрасли и правовые институты: бюджетное право; налоговое право; правовые институты: институт правового регулирования государственных и местных доходов; институт правового регулирования государственных и местных расходов; институт государственных социальных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования), институт банковского кредитования; институт государственного и муниципального кредита; институт обязательного государственного страхования; институт организации денежного обращения и расчетов; институт валютного регулирования и валютного контроля³². В последние годы в науке финансового права обосновывается позиция о необходимости выделения в системе финансового права новых его подотраслей и институтов. Так, Л. Л. Арзуманова научно обосновывает возникновение в системе финансового права такой подотрасли, как «Право денежного обращения»³³. И. А. Цинделиани, выступая в 2016 г. на Международной научно-практической конференции, посвященной проблемам финансового контроля, провел анализ существующих взглядов ученых по вопросу о необходимости кодификации нормативных правовых норм, регулирующих контрольные отношения, и предложил в свою очередь в системе финансового права выделить новую подотрасль: «Финансово-контрольное право»³⁴. Вопросы структуры системы финансового права остаются до настоящего времени дискуссионными в науке финансового права, поскольку наиболее научно обоснованная система финансового права создаст необходимые условия для правильного и эффективного применения финансово-правовых норм при регулировании существующих финансовых правоотношений, содействуя, в конечном счете, соблюдению финансовой дисциплины и укреплению законности, правопорядка, обеспечению финансовой безопасности в стране.

1.4. Общеправовые и отраслевые принципы финансового права

В науке теории государства и права принципы российского права, в том числе и принципы финансового права, определяются как основополагающие начала, на которых строится российское право, а также отрасли права, в том числе и финансовое право. При этом необходимо иметь в виду, что не во всех случаях в законодательстве Российской Федерации применяется термин «принципы», когда раскрываются основные положения, лежащие в основе правового регулирования тех или иных общественных отношений. Так, в Налоговом кодексе РФ не использовано понятие «принципы», а употребляется понятие «основные начала законодательства о налогах и сборах», которое фактически раскрывает основные принципы налогового права, являющегося подотраслью финансового права³⁵.

В юридической литературе отмечалось, что принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в финансовой сфере. Наряду с предметом и методом правового регулирования они имеют важное значение для подтверждения позиции ученых о самостоятельной природе финансового права. Исходные основы финансовой деятельности имеют свое содержание и особенности, обусловленные историческим развитием, спецификой предмета соответствующего правового регулирования и современными правовыми реалиями³⁶. Содержание понятия «принципы финансового права» были разработаны еще в 60-е гг. прошлого столетия Е. А. Ровинским. По словам Н. И. Химичевой, они (принципы финансового права) были сформулированы в качестве принципов финансовой деятельности государства. Такой подход был воспринят и другими авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие именно в финансовой деятельности государства (дополним: и муниципальных образований)³⁷. Л. К. Воронова также считала, что «исходные начала, закрепленные в правовых нормах, и будут принципами финансового права»³⁸.

В науке финансового права ученые сформулировали большое количество определений принципов данной отрасли права. Однако истинный характер принципов, которые становятся важнейшими направлениями развития правового регулирования, могут стать только те положения ученых о принципах, которые закреплены в нормах права, в противном случае данные предложения ученых остаются только научными разработками, не получившими практической реализации в законодательстве страны. В юридической науке предложенные учеными принципы российского права и закрепленные в нормативных правовых актах подразделяются на три вида: общеправовые, отраслевые, специальные.

Общеотраслевые принципы, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, находят свое закрепление в нормах всех отраслей российского права и включают в себя такие важнейшие принципы, как законность, федерализм, плановость и гласность, а также разграничение полномочий между ветвями власти.

Отраслевые принципы, как отмечается в юридической литературе, конкретизируя общеотраслевые принципы, отражают особенности предмета правового регулирования той или иной отрасли права. Они присущи всем или большинству структурных подразделений соответствующей отрасли права и включают в себя, если рассматривать общеотраслевые принципы финансового права, следующие принципы: единство финансовой политики и денежной системы, социальная направленность финансово-правового регулирования, равноправие субъектов Российской Федерации в сфере финансов, сочетание публичных и частных интересов и т.д.

Специальные принципы отражают специфику отдельных структурных подразделений соответствующей отрасли права. Так, к данному виду принципов можно отнести принципы финансового права, в соответствии с которыми, например, основана и функционирует бюджетная система Российской Федерации. Так, в ст. 28 БК РФ в настоящее время закреплено тринадцать принципов, среди которых можно назвать такие, как единство бюджетной системы Российской Федерации, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и др.

Рассмотрим подробнее общеправовые принципы, закрепленные в нормах финансового права и определяющие основные направления правового регулирования финансовых отношений в нашей стране.

Принцип федерализма. Данный принцип носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в финансовом праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся финансовых правоотношений и гарантирует Российской Федерации и субъектам РФ установленный законодательством финансово-правовой статус. Являясь общеправовым, исходным началом финансового права и имея конституционное установление, принцип федерализма в финансовом праве является ориентиром для правового регулирования разнообразных направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Реализация конституционного принципа федерализма оказывает существенное влияние на финансовую деятельность не только Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, но и муниципальных образований. Это обусловило закрепление за ними собственной финансовой компетенции, компетенции в сфере финансов, порядком разграничения доходов и расходов между государственными и местными бюджетами, отнесением права установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и т. д. Реализация данного принципа при правовом регулировании финансовых отношений представляет собой закрепление в финансовой сфере существующего государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и получившего дальнейшее развитие в федеральных конституционных законах, федеральных законах, договорах, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в Конституциях (уставах) и в законах субъектов РФ.³⁹

Рассмотрим конкретизацию принципа федерализма в некоторых статьях Конституции Российской Федераций. Это, например: 1) государственный суверенитет (ст. 4); 2) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); 3) равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); 4) единство правовой системы, при которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15); 5) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); 6) самостоятельность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12); 7) закрепление полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации (ст. 71); 8) закрепление полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и другие статьи Конституции Российской Федерации.

Принцип законности. Данный принцип является одним из конституционных принципов, получивших свое закрепление и в нормах финансового права. Так, статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»⁴⁰.

Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются правовой основой для обширного финансового законодательства и других нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения. В данном учебнике раскрываются для изучения, анализу и возможности применения на практике важнейшие конституционные принципы, конкретизированные в нормах финансового права. Так, например, в ст. 1, 8, 54, 57, 71, 72, 74, 75, 101, 106, 132 Конституции РФ закреплены важнейшие положения о компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования и являются важнейшей основой для финансово-правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований в указанных сферах общественной жизни России. Необходимо при этом отметить, что некоторые вопросы организации и осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления полностью урегулированы статьями Конституции Российской Федерации, которые имеют прямое действие. Например, упоминавшиеся ранее ст. 106 Конституции РФ, регулирующая правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета, или ст. 101 Конституции Российской Федерации, предусматривающая создание и порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

В свою очередь, в основе конституционного закрепления данного принципа лежат соответствующие нормы международного права, нашедшие отражение, в частности, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 1 ст. 7 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.⁴¹

Принцип разграничения полномочий между тремя ветвями власти. Данный принцип заключается в том, что финансовая деятельность в любом демократическом государстве, являясь частью его функций, может осуществляться только при условии разделения полномочий между различными органами государственной власти.

Государственная власть в Российской Федерации, как известно, (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляется, в том числе и в сфере финансов, следующим образом:

Орган законодательной (представительной) власти — Федеральное Собрание Российской Федерации — принимает федеральные законы, регулирующие финансовые отношения в стране и за рубежом в пределах своих полномочий, определяет нормативно-правовую базу деятельности всех органов государства и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан в области финансов и т.д.;

Орган исполнительной власти — Правительство Российской Федерации организует, осуществляет, контролирует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых, регулирующих финансовые отношения, осуществляет в пределах своей компетенции правотворческую деятельность в сфере финансов, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики и т.д.;

Органы судебной власти — Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, вытекающие из финансовых правоотношений, разрешают различные финансово-правовые споры, осуществляют принадлежащее им право законодательной инициативы по вопросам их ведения; в том числе и в сфере финансов и другие вопросы.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства, формально не относясь ни к одной из трех ветвей государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и финансовой политики, обеспечивает проведение единой финансовой политики, согласовывает и координирует деятельность государственных органов всех ветвей власти, что обеспечивает эффективную деятельность всему государственному аппарату, в том числе и в сфере финансов.

Осуществление финансовой деятельности государства с учетом принципа «разделения властей» проявляется в разграничении финансовой компетенции между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый государственный орган, реализуя одну из трех названных функций государственной власти, в том числе и в сфере финансов, должен взаимодействовать с другими государственными органами.

В юридической литературе отмечается, что в таком взаимодействии реализуется механизм «сдержек и противовесов», что так необходимо в демократическом правовом государстве. Наглядным примером может служить следующий пример. Законодательный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации — оказывает влияние особым, «парламентским способом» на деятельность органов исполнительной власти, высказывает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора и Председателя ЦБ РФ⁴².

Принцип гласности. Данный принцип должен отражать сущность любого демократического общества. Чем обеспечивается гласность в финансовом праве? В финансовом праве гласность, как важнейший принцип правового государства, обеспечивается открытым обсуждением законопроектов, регулирующих финансовые отношения, например проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны на очередной финансовый год и плановый период, обязательным опубликованием в средствах массовой информации утвержденных законов о бюджетах и отчетов об их исполнении, доступностью сведений (за исключением секретных статей) по решению представительных органов государственной власти или муниципальных органов. Принцип гласности в финансовом праве, как и в других отраслях российского права, имеет конституционные гарантии. Например, ст. 5 НК РФ⁴³ предусматривает вступление актов законодательства о налогах и сборах в силу не ранее чем по истечение одного месяца со дня их официального опубликования.

Принцип плановости. Государство в условиях товарно-денежных отношений не может существовать и развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на определенный период, не определив предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в его бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Государство в лице своих органов обязано проследить за поступлением доходов, за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый финансовый плановый документ в государстве — единый государственный бюджет (как было в СССР) или совокупность бюджетов всех уровней, бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете⁴⁴. Эти, объединенные в систему, плановые финансовые акты государства определяют основу всего финансового планирования в стране: и содержание бюджетных смет казенных учреждений, и балансов доходов и расходов федеральных и региональных унитарных предприятий и различных организаций, использующих бюджетные средства, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т.д. Составляется отдельный финансовый план — по доходам государства и специальный финансовый план — по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели.

Рассмотрим отраслевые принципы финансового права.

Важнейшим отраслевым принципом финансового права является принцип единства финансовой политики и денежной системы.

Принцип единства финансовой политики и денежной системы. Данный принцип, основанный на положениях Конституции РФ, позволяет выделить юридические признаки, характеризующие государственное устройство России, важнейшим из которых является единство финансовой политики на всех уровнях управления Российской Федерации, субъектов РФ с учетом особенностей и традиций управления муниципальными образованиями. Свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, гарантированное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, лежит в основе реализации названного принципа. Кроме того, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики, федеральные программы в области экономического развития, а также финансовое регулирование и денежную эмиссию (п. «е», «ж» ст. 71).

Гарантией реализации принципа единства финансовой политики и денежной системы служит ряд положений Конституции РФ, содержащихся в гл. 3 «Федеративное устройство»: на территории Российской Федерации не допускается установление каких-либо границ, в том числе таможенных, или иных условий, препятствующих свободному перемещению товаров, услуг и финансовых ресурсов. В России запрещено (не допускается) введение иных денег, кроме рубля, который в соответствии с Конституцией РФ является денежной единицей страны; денежная эмиссия является исключительным правом Центрального банка Российской Федерации (ст. 75).

Принцип единства денежной системы и финансовой политики, по мнению ученых, получил свое правовое закрепление и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации»⁴⁵. Согласно ст. 4 данного Федерального закона разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики осуществляется Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ. В соответствии с п. 3 ст. 151 БК РФ Центральный банк РФ является органом денежно-кредитного регулирования. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики разрабатываются Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ и представляются для рассмотрения Национальному финансовому совету, а также Президенту РФ и Правительству РФ. Затем проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики рассматривается в Государственной Думе, которая рассматривает данный документ и утверждает его не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Обеспечивает выполнение утвержденных основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Центральный банк РФ⁴⁶.

Принцип самостоятельности финансовой деятельности местного самоуправления. Данный принцип финансового права закрепляет реализацию конституционного признания самостоятельности в нашей стране местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в ред. от 30 октября 2017 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴⁷.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать его и совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 50 вышеназванного федерального закона могут создавать, реорганизовывать, ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов⁴⁸. Такая классификация доходов местных бюджетов имеет большое значение для финансового права, поскольку наиболее ярко отражает закрепление принципа разграничения финансовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относительно формирования бюджетов муниципальных образований (ст. 52, 53 указанного Закона).

При этом необходимо отметить, что финансовое законодательство ограничивает финансовую самостоятельность органов управления муниципальных образований вопросами местного значения, а также выполнения в определенных случаях полномочий органов государственной власти, не допуская выхода за пределы полномочий, предоставленных федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Федерации.

Контрольные вопросы

Понятие, предмет и метод финансового права как самостоятельной отрасли российского права.

Принципы финансового права.

Место финансового права в системе российского права.

Система финансового права.

Финансовое право как наука и как учебная дисциплина.

Соотношение науки финансового права с наукой о финансах. Развитие науки финансового права.

Сущность метода правового регулирования финансового права. Метод финансового права в современных условиях.

Основные особенности финансового права как отрасли права.

Соотношение финансового права с наукой о финансах.

Основные структурные институты финансового права, их роль в системе финансового права.

Глава 2. Нормы и формы (источники) финансового права

2.1. Общая характеристика, структура и классификация финансово-правовых норм

В юридической науке содержатся различные определения понятия «норма права». Например, норма права определяется как общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное или санкционированное и обеспеченное государством, выполнение которого обеспечивается возможностью применения мер государственного принуждения, опубликованное в установленном порядке (в официальных актах), направленное на регулирование определенных общественных отношений путем установления прав, обязанностей и ответственности их участников.

Финансово-правовые нормы являются одним из видов правовых норм, поэтому обладают всеми общими чертами, характеризующими правовую норму.

Одновременно финансово-правовая норма является самостоятельным правовым явлением, которое имеет собственные черты, отражающие особенности финансовых отношений, для регулирования которых она принимается или санкционируется государством, т. е. отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовое право представляет собой систему, совокупность финансово-правовых норм, которые имеют свои характерные особенности.

Финансово-правовым нормам свойственны все общие черты любой правовой нормы других отраслей права, но им присущи и особенности, характерные только для данной отрасли:

а) содержания финансово-правовых норм;

б) характера установления в них предписаний;

в) в мерах принуждения за нарушение установленных правил поведения;

г) способов защиты прав участников финансовых правоотношений.

В чем выражается содержание финансово-правовой нормы? Содержание любой правовой нормы, в том числе и содержание финансово-правовой нормы, выражается в тех предписаниях, которым должны следовать участники соответствующего финансового правоотношения, чтобы приобрести юридические права и обязанности, закрепленные финансово правовой нормой, чтобы между ними возникла юридическая связь, за нарушения которой предусмотрена возможность применения мер государственного принуждения. Основное содержание финансово-правовой нормы состоит в регулировании поведения участников общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований и выражается в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечит планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и местного самоуправления, необходимых им для выполнения своих задач и функций, вытекающих из социально-экономической и финансовой политики государства.

Характерная особенность содержания финансово-правовой нормы, как отмечается в юридической литературе, состоит в том, что она закрепляет наиболее существенные признаки, которые присутствуют, повторяются во всех финансовых правоотношениях, возникающих на ее основе. Благодаря этому финансово-правовая норма и приобретает способность быть «регулятором» финансовых отношений, возникающих в стране. Норма финансового права представляет собой идеальную модель общественных отношений в сфере финансов, характеризует их наиболее устойчивые черты. В финансовых правоотношениях устойчивые, типичные признаки финансовых отношений могут конкретизироваться и дополняться специфическими индивидуальными признаками субъектов финансового права, которые могут оказывать значительное влияние на возникновение, изменение или прекращение конкретного финансового правоотношения. Однако любое финансовое правоотношение, каким бы специфическим оно не было, может возникнуть и существовать при одном обязательном условии — финансовое правоотношение должно полностью соответствовать всем требованиям, общим, типичным признакам, закрепленным соответствующей нормой финансового права. Несоблюдение каких-либо требований финансово-правовой нормы может повлечь отрицательные последствия: отказ государства или муниципального образования в защите возникших прав и законных интересов участников финансовых правоотношений, признание возникшего финансового правоотношения правонарушением и применения к виновным соответствующих мер государственного принуждения⁴⁹.

Содержание финансово-правовых норм обуславливается в основном императивным характером, поскольку они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности.

Итак, можно предложить следующее определение финансово-правовой нормы. Финансово-правовая норма — это установленное государством общеобязательное правило поведения участников в общественных финансовых правоотношениях, возникающих в процессе планомерного образования, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований и обеспеченное в случаях ее нарушения возможностью применения к нарушителю мер государственного принуждения.

Структура финансово-правовой нормы — это идеальная правовая конструкция, которая может и должна оптимально регулировать общественные отношения в сфере финансов.

Как и содержание правовой нормы другой отрасли российского права, финансово-правовая норма состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит характеристику конкретных реальных обстоятельств, при наличии или отсутствии которых и должна реализоваться финансово-правовая норма. В зависимости от количества названных в диспозиции обстоятельств они бывают простые и сложные, а также альтернативные гипотезы, в которых действие нормы связывается с одним из нескольких перечисленных в статье обстоятельств.

Например, чтобы физическое лицо заплатило налог на доходы физического лица, оно должно получить доход в денежной или натуральной форме.

Диспозиция содержит характеристику самого правила поведения, согласно которому должны действовать участники финансовых правоотношений, определяет их юридические права и обязанности. По способу изложения правила поведения диспозиция может быть прямой, альтернативной и бланкетной. Прямая диспозиция указывает на одно единственное поведение, совершение которого повлечет за собой возникновение у участников финансового правоотношения конкретных юридических прав и обязанностей. Альтернативная диспозиция дает возможность участникам финансовых правоотношений выбирать конкретное свое поведение в пределах, ее установленных. Бланкетная диспозиция отсылает участников финансового правоотношения к содержанию диспозиции другой правовой нормы.

Санкция указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции финансово-правовой нормы. По степени определенности санкции в юридической науке подразделяются на следующие виды: абсолютно-определенные, относительно-определенные, альтернативные. Так, например, в п. 1 ст. 116 НК РФ предусмотрено: «Нарушение налогоплательщиком установленного настоящим Кодексом срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, влечет взыскание штрафа в размере 10 тысяч рублей». Это демонстрирует установление абсолютно-определенной санкции. В п. 2 указанной статьи закреплена относительно-определенная санкция, которая сформулирована следующим образом: «Ведение деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем без постановки на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, влечет взыскание штрафа в размере 10 процентов от доходов, полученных в течение указанного времени в результате такой деятельности, но не менее 40 тысяч рублей».

Финансово-правовые нормы в науке финансового права классифицируются по различным основаниям:

1) в зависимости от способа воздействия на поведение участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запрещающие, аналогичное деление имеют и административные правовые нормы:

обязывающие финансово-правовые нормы предписывают участникам финансовых отношений совершение активных действий: например, уплатить законно установленные налоги и сборы, при определенных условиях встать на учет в налоговые органы, использовать по целевому назначению предоставленные бюджетные средства, осуществлять банковские операции на основании лицензии, выданной Банком России и т.д. За неисполнение либо несвоевременное исполнение субъектами финансового права возложенных на них юридических обязанностей со стороны государства применяются различные меры принуждения, в том числе и юридические санкции. Обязывающий характер присущ большинству финансово-правовых норм, что является прямым выражением применения основного метода финансового права — метода «власти и подчинения», не основанного на принципе субординации (подчинения нижестоящих вышестоящим, что имеет место в административном праве), а основанного на функциональной зависимости;

уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволения субъектам финансового права использовать свои субъективные права, закрепленные в соответствующей норме финансового права и в установленных пределах. Например, уполномочивающими финансово-правовыми нормами являются нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного заимствования, государственного кредита.

Уполномочивающие финансовые правовые нормы не характеризуются признаком обязательности, они представляют субъектам финансового права возможность самостоятельно определять, в какой жизненной ситуации и в каком объеме реализовывать права, предоставленные им финансово-правовой нормой. Отказ субъектов финансового права от использования предоставляемых им прав не влечет применения к ним мер государственного принуждения;

запрещающие финансово-правовые нормы содержат предписания не совершать действий, нарушающих финансовый правопорядок, финансовую дисциплину и законность под угрозой возможного применения к ним мер государственного принуждения. Данный вид финансово-правовых норм предусматривает пассивное поведение субъектов финансового права в виде отказа от совершения запрещенных государством деяний. Так, например, Центральному банку РФ (Банку России) запрещается осуществлять денежную эмиссию для покрытия бюджетного дефицита. Запрещающей нормой финансового права является и норма ст. 81 БК РФ, которой предусмотрено, что размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местной администрации) не может превышать 3% утвержденных расходов соответствующего бюджета. Запрещающие финансово-правовые нормы могут устанавливать и пределы дозволенного поведения субъектов финансового права. Например, физическим лицам запрещено вывозить за границу без декларирования наличные денежные средства свыше трех тысяч долларов; данные действия образуют состав правонарушения и влекут применение мер государственного принуждения.

По своему содержанию финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют содержание финансово-правовых отношений, т. е. состав финансовой системы, виды и объем денежных обязательств организаций и физических лиц перед государством, источники образования кредитных ресурсов банков, виды расходов, включаемых в государственные и местные бюджеты и в бюджеты внебюджетных фондов, компетенцию и структуру органов управления финансами, т. е. имеют материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы закрепляют порядок применения и действия финансово-правовых норм, сроки, правовые формы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, устанавливают порядок деятельности в области аккумулирования, распределения и использования государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов), порядок установления, введения и взимания налогов, сборов и страховых взносов, порядок осуществления финансового контроля и надзора, в том числе бюджетного, налогового, валютного и других видов; обжалования актов органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе обжалование актов налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц, применение мер государственного принуждения или привлечение к ответственности за совершение финансового правонарушения и т. д. Особенно четко можно проследить грань между материальными и процессуальными нормами финансового права в его подотраслях: в бюджетном и в налоговом праве.

Процессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок реализации материальной нормы права, что в условиях федеративного государственного устройства нашей страны позволяет осуществлять финансовую деятельность в рамках единого пространства, но с учетом предписаний, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

2.2. Реализация норм финансового права

В юридической науке под реализацией права понимают осуществление требований юридических правовых норм в поведении людей, в человеческой деятельности.

Слово «реализация» определяется как осуществление чего-либо, проведение в жизнь какого-либо плана, проекта, программы, намерения и т. п.⁵⁰ Термин «реализация права», по мнению юристов, имеет такой же смысл. Рассмотрим сущность реализации права. Право как нечто нематериальное, как некая возможность реализуется в действиях, в активном поведении людей, в пользовании материальными и духовными ценностями, благами.

Реализация права характеризуется следующими основными чертами.

Во-первых, реализация права осуществляется в рамках правовых отношений, когда физические лица и организации на основе норм права приобретают субъективные права и юридические обязанности.

Во-вторых, реализация норм права и возникающих в связи с этим субъективных прав и юридических обязанностей выражается в фактическом поведении людей.

В-третьих, право в отличие от иных возможностей (планов, программ, намерений и т. д.) характеризуется повышенной способностью к реализации, обеспечено гарантиями. При возникновении препятствий в реализации заинтересованное лицо может обратиться в компетентные органы и с помощью специальных юридических процедур по применению права добиться в конечном счете осуществления своих прав.

Регулируемые нормами финансового права общественные отношения традиционно относятся к сфере регулирования нормами публичного права. Поэтому значительная часть финансово-правовых норм имеет ярко выраженный императивный (властный) характер. Реализация норм финансового права (как и норм других отраслей права) обеспечивается возможностью применения к участникам финансовых правоотношений, не удержавшихся в рамках правомерного поведения, принудительной силы государства. Таким образом, справедливо будет утверждать, что реализация норм финансового права означает процесс фактического претворения в жизнь содержащихся в них требований, правил и образцов (моделей) поведения участников регулируемых финансовым правом общественных отношений.

В юридической науке выделяют несколько форм реализации норм права:

исполнение;

применение;

использование;

соблюдение.

Исполнение норм представляет собой процесс совершения всеми участниками финансовых правоотношений того поведения, которые предписаны в этих нормах. Примером такого должного поведения субъектов права может выступать, скажем, исполнение бюджета или выполнение налогоплательщиком или плательщиком сборов возложенной на него законом обязанности по уплате налога (сбора).

В отличие от исполнения, применение финансово-правовых норм осуществляется государственными органами или органами местного самоуправления, специально наделенными на то властными полномочиями, и фактически выражается в совершении ими тех или иных юридически значимых действий или несовершении ими каких-либо действий (бездействия), в издании финансовыми органами индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм, и т. д. Примером может выступать применение норм законодательства о налогах и сборах налоговой инспекцией при возврате налогоплательщику излишне взысканной с него суммы налога, или при привлечении должностным лицом государственного органа к ответственности, конечно, в рамках своей компетенции, предусмотренной финансовым или иным законодательством.

Использование норм финансового права означает возможность участника данного правоотношения самому решать, воспользоваться ему или нет каким-либо правом, предусмотренным финансово-правовыми нормами. Примером использования норы финансового права будет решение налогоплательщика переходить ему или нет на предусмотренную законом упрощенную систему налогообложения, обжаловать или нет ненормативные акты налоговых органов.

Соблюдение финансово-правовых норм может выражаться как в активной, так и в пассивной форме. Активная форма соблюдения финансово-правовых норм выражается в самостоятельности налогоплательщика исчислить и уплатить налог в установленные законодательством о налогах и сборах сроки. Пассивная форма соблюдения финансово-правовых норм выражается в воздержании участника финансовых правоотношений от нарушения правовых норм.

2.3. Источники финансового права как отрасли российского права. Финансовое законодательство

В юриспруденции термин «источник права» применяется в значении внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли. Источники финансового права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. общеобязательные предписания представительных и исполнительных органов государственной власти, содержащие нормы финансового права⁵¹.

Современные источники финансового права — это официальные документы, содержащие правовую (общеобязательную) информацию, говорящую о правах, обязанностях либо ответственности физических лиц или организаций.

Каждый источник финансового права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную правовую форму. Источники финансового права образуют иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование финансовых отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Система источников финансового права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения. Источником финансового права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно финансовой деятельности государства или местного самоуправления, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных правовых актах, относящихся к другим отраслям права.

Содержанием источников финансового права являются правовые нормы, регулирующие имущественные (денежные) отношения, складывающиеся в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, а также в отдельных случаях и при осуществлении частной финансовой деятельности, отношения, возникающие в сфере финансового контроля, и отношения по применению мер государственного принуждения или привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Источники финансового права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений деятельности государства и местного самоуправления в сфере финансов. В результате осуществления государством и местным самоуправлением правотворческой функции и образуются источники финансового права.

Кроме того, источники финансового права представляют собой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объективированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в финансовых правоотношениях. Форма источника финансового права содержит информацию о правовом регулировании сферы финансов.

Основным источником финансового права в Российской Федерации, как и любой другой отрасли российского права, является нормативный правовой акт.

В юридической науке нормативный правовой акт определяется как официальный документ, созданный (изданный) компетентными государственными органами или органами местного самоуправления и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения)⁵².

Данный официальный документ должен содержать следующие признаки, присущие нормативному правовому акту:

быть изданным уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления;

обладать определенной юридической силой;

регулировать отношения, имеющие постоянный и типичный характер;

иметь конкретную сферу применения;

охраняться от нарушений правоохранительными органами государства;

обладать реквизитами, придающими документу индивидуально-правовую характеристику.

В системе источников финансового права, как и других отраслей российского права, выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

В современной юридической науке и правоприменительной практике термин «закон» употребляют иногда двояко — как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом (или с помощью плебисцита), и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства и местного самоуправления, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения.

Закон — это обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения⁵³.

Закон обладает следующими признаками:

это юридический документ, содержащий нормы права, правила поведения;

он является результатом правотворческой деятельности высшего органа государственной власти страны (парламента и др.) или референдума всего народа;

регулирует наиболее значимые, типичные, устойчивые отношения в обществе, нуждающиеся в правовом урегулировании;

обладает высшей юридической силой, проявляющейся в том, что содержанию закона не должно противоречить содержание иных юридических официальных документов;

является фундаментальным базовым юридическим документом. Он служит основой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов или органов местного самоуправления.

В систему законов Российской Федерации входят: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе кодифицированные, законы субъектов федерации.

Подзаконные акты в Российской Федерации: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции нормативного характера министерств, служб и других ведомств.

В правовой системе Российской Федерации, как и любого другого государства, основополагающее место занимает Конституция РФ, которая является главным источником всех отраслей российского права, в том числе и финансового права, основой нормативно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Возможность судебного конституционного контроля, как отмечается в юридической литературе, основана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение финансовых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия и являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

Развитие федеративных начал в построении и развитии российского государства обусловливает и сложную, разветвленную систему законов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.

Федеральные законы принимаются в Российской Федерации Государственной Думой, после чего передаются на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. Особую группу составляют федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и отличаются особым порядком их принятия — требуется 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения) по вопросам своего ведения осуществляют также собственное правовое регулирование, включая принятие законов. Такие законы не могут противоречить федеральному законодательству. В этом проявляется принцип единства правовой регламентации и правового режима в финансовой сфере на территории всего государства.

В настоящее время на федеральном уровне действует такие законы, регулирующие сферу финансов, как: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; кодифицированные финансовые законы: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации; Федеральный закон «О национальной платежной системе», Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.

Указы Президента РФ. Президент РФ — глава государства. В соответствии с этим издаваемые им нормативные правовые акты (указы) занимают второе после законов место в иерархии нормативных правовых актов федерального значения. Юридическая сила указов такова, что, во-первых, они, как и федеральные законы, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, во-вторых, указы в качестве предмета регулирования имеют основные направления внутренней и внешней политики, и в-третьих, в случае их противоречия указа Президента РФ Конституции РФ и законам РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ данный указ Президента РФ может быть отменен. По сравнению с законами указы имеют преимущества относительно быстрой процедуры их принятия. Кроме того, перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен. Поэтому, учитывая предмет регулирования, многие проекты указов Президента РФ подготавливаются Правительством РФ или соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Указы Президента Российской Федерации играют значительную роль в правовом регулировании финансовых отношений.

Так, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309⁵⁴ «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»), Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636⁵⁵ (в ред. от 29 июня 2013 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Нормативные правовые акты Правительства РФ, регулирующие финансовые отношения, издаются по более важным вопросам в форме постановлений, по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений. Данные нормативные правовые акты Правительство РФ может принять лишь в рамках своей компетенции и на основании и во исполнение российских федеральных законов.

Например, постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410⁵⁶ (в ред. от 26 мая 2015 г.) «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» (вместе с «Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов») или постановление Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. № 84 «О заключении межгосударственных соглашений об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество»⁵⁷.

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются в случаях и пределах, предусмотренных российскими законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. К ним относятся приказы и инструкции, распоряжения, положения, письма, уставы, разъяснения и т. д. Издаются они при реализации федеральными органами функций государственного управления в разных областях общественной жизни страны: обороноспособности, национальной безопасности, национальной экономики, науки, культуры, здравоохранения, и т. д.). Они обязательны для исполнения для всех подведомственных организаций, должностных лиц. Если нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивают права, свободы и иные законные интересы граждан, а также межведомственные акты подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальной публикации в газете «Российские вести» или на их официальном сайте.

Например, к актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20 декабря 2007 г. № 140-н⁵⁸ «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации» или приказ Минфина России от 12 ноября 2013 г. № 107н «Об утверждении Правил указания информации в реквизитах распоряжений о переводе денежных средств в уплату платежей в бюджетную систему Российской Федерации»⁵⁹.

К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). Одним из таких источников финансового права является межгосударственный договор об устранении двойного налогообложения. В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров. Примером может являться Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал, в ред. от 7 октября 2010 г. с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2017 г.)⁶⁰.

Рассматривая источники финансового права, необходимо остановиться на раскрытии понятия «финансовое законодательство», поскольку данная категория не закреплена в нормативном порядке и на практике иногда применяется в несколько ином значении, чем предполагает законодатель, регулируя финансовые отношения в Российской Федерации. В юридической литературе⁶¹ отмечалось, что российский законодатель с начала 90-х гг. прошлого века раскрывает понятие «законодательство» в более узком значении, чем это употреблялось ранее. Так, принимая Гражданский кодекс Российской Федерации в 1994 г., учитывая содержание ст. 71 Конституции Российской Федерации, законодатель в ст. 3 ГК РФ определяет гражданское законодательство как систему нормативных правовых актов, состоящую из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 2 данного кодекса. Таким образом, законодатель установил, что в понятие «гражданское законодательство» входят только федеральные законы, регулирующие общественные отношения, возникающие в гражданском обороте, участники которых равны, обладают автономией воли и имущественной самостоятельностью. В 1995 г., принимая Семейный кодекс РФ и учитывая, что Конституцией РФ семейное законодательство в отличие от гражданского законодательства отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодатель определяет семейное законодательство как систему нормативных правовых актов, состоящую из Семейного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, принятых в соответствии с ним, а также законов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие общественные отношения. Следовательно, и в данном случае законодатель в понятие «законодательство» включает только законы, т. е. нормативные правовые акты, принятые представительными (законодательными) органами государственной власти. Как отмечалось выше, легального определения «финансовое законодательство» нет. Однако в ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в области финансов отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, а в ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов. Как известно, к источникам финансового права относится Бюджетный кодекс РФ, в ст. 2 которого раскрывается структура бюджетного законодательства. В соответствии с указанной статьей в систему бюджетного законодательства входит Бюджетный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ. Исходя из вышеизложенного, можно определить финансовое законодательство как систему нормативных правовых актов, принятых представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере финансов, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований⁶².

2.4. Действие норм финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц

Нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения и являющиеся источниками финансового права, имеют определенные временные, территориальные пределы и воздействуют на определенный круг субъектов права.

Как правило, финансово-правовые акты регулируют отношения, имевшие место в период от введения их в действие до утраты ими силы.

Пределы действия финансово-правового акта во времени означают: момент вступления его в законную силу; прекращение его действия и применение установленных нормативным правовым актом юридических норм, к отношениям, возникшим до его вступления в законную силу (обратная сила закона).

Финансово-правовые акты вступают в силу одним из следующих способов:

в тексте нормативного правового акта содержится указание на календарную дату, с которой он вступает в силу;

в тексте нормативного правового акта содержатся указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление его в законную силу документа (например: «с момента подписания», «со дня опубликования» и т. д.);

применяются общие правила, указанные в законодательстве: по истечении 10 дней со дня их официального опубликования.

Нормативные правовые акты Президента РФ, регулирующие финансовые отношения, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, а акты Правительства РФ — со дня их подписания.

Порядок вступления в силу финансово-правовых актов субъектов РФ, нормативных актов муниципальных образований определяется ими самостоятельно.

Прекращение действия нормативного акта происходит в результате:

истечения срока, на который был принят юридический документ;

объявления об утрате юридической силы нормативного акта (прямое указание на отмену, которое может содержаться в акте более высокой юридической силы или в акте того же уровня);

принятия управомоченным органом нового правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений;

фактической утратой юридической силы в связи с изменением реальной действительности.

Нормативные правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, что обеспечивает стабильность правового регулирования общественных отношений. Как известно, данное правило сформулировали еще древнеримские юристы. Нормативный документ действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Нормативный правовой акт может утратить силу, но отдельные его положения, нормы права могут применяться к фактам, имевшим место во время его действия (в юриспруденции носит название «переживание закона»).

Рассмотрим, например, как действуют во времени нормы налогового права. В соответствии со ст. 5 НК РФ⁶³:

акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей;

федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования;

акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют;

акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу;

акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если это прямо предусматривается ст. 5 НК РФ.

Также положения ст. 5 НК РФ распространяются на нормативные правовые акты о налогах и сборах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Действие финансово-правовых актов в пространстве означает, что нормативный акт применяется только на той территории, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующих органов. Поэтому акты федеральных органов власти, регулирующие финансовые отношения, распространяются на всю территорию Российской Федерации, акты субъектов РФ — на территории соответствующих субъектов РФ, акты муниципальных органов — на территорию соответствующих административных единиц.

К территории, ограниченной границами государства, относятся суша, в том числе недра и континентальный шельф, территориальные воды (12 морских миль), воздушное пространство.

К территории государства приравниваются морские, речные и воздушные суда, находящиеся под флагом государства. По правилам международного права военные суда приравниваются к территории государства без исключений, а гражданские морские и воздушные суда — в водах и воздушном пространстве своего государства и открытом море и воздушном пространстве. На началах взаимности территории посольств в иностранных государствах считаются территорией соответствующего государства.

Действие финансово-правовых актов по кругу лиц означает, что все граждане, лица без гражданства, иностранцы и организации (в том числе юридические лица), находящиеся на территории данного государства, подпадают под действие нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, за исключением случаев предусмотренных национальным законодательством или международными соглашениями.

Контрольные вопросы

Понятие и структура финансово-правовой нормы.

Классификация финансово-правовых норм.

Императивность норм финансового права.

Реализация норм финансового права.

Источники финансового права: понятие и виды.

Действие источников финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Признаки финансово-правового акта.

Конституция как источник финансового права. Законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие финансовые отношения. Понятие финансового законодательства.

Международные договоры как источники финансового права.

Роль постановлений Конституционного Суда РФ в регулировании финансовых отношений.

Глава 3. Финансово-правовые отношения: общая характеристика

3.1. Понятие, виды, элементы и особенности финансовых правоотношений

В науке финансового права содержится значительное количество понятий финансового правоотношения. В основном они принципиально не различаются между собой. Предлагаем следующее определение финансового правоотношения.

Финансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государственным принуждением предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов (финансовых ресурсов).

Финансовое правоотношение, как и любое иное правоотношение, состоит из трех элементов: субъекты, объект и содержание.

Субъекты — это участники финансового правоотношения (физические липа, организации).

Объект — это то, ради чего люди вступают в финансово-правовые отношения (материальные блага, доход, прибыль и т. д.).

Содержание — это субъективные права и юридические обязанности, выражающие юридическую связь между субъектами (участниками) финансового правоотношения.

Финансовое правоотношение, как и любое другое правоотношение, возникает, изменяется или прекращается на основе правовых норм; участники конкретного правоотношения индивидуально определены, имеют субъективные права и несут соответствующие юридические обязанности, находятся под охраной государства.

Финансовое правоотношение в отличие от иных правоотношений:

возникает в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

одним из его субъектов всегда является государство или местное самоуправление в лице своих органов или наделенный ими властными полномочиями соответствующий субъект права;

является разновидностью имущественных (денежных) отношений;

юридическая ответственность недобросовестного участника наступает непосредственно перед государством или муниципальным образованием.

Эти отмеченные признаки позволяют отграничить финансовое правоотношение от смежных правоотношений, например от административных правоотношений, возникающих при наложении административного штрафа. Административные штрафы, как известно, налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и не имеют цель формирование денежных ресурсов. Цель иная — наказание правонарушителей, поэтому данные общественное отношение регулируется не нормами финансового, а нормами административного права.

В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два важнейших правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный (денежный)⁶⁴.

Мобилизация, распределение и расходование государством или муниципальными образованиями денежных средств (финансовых ресурсов) представляют собой деятельность (процесс) материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественный признак характерен и для определенных административных правоотношений (конфискация, реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе определенной управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с управлением в сфере финансов, с организацией финансовой деятельности, в частности, с организацией поступления денежных средств в бюджет государства.

Многообразие финансовых правоотношений предполагает и разнообразные основания, способы их классификации.

По своему материальному содержанию финансовые правоотношения можно группировать по следующим видам:

бюджетные;

налоговые;

в области страхования;

кредита (государственного и банковского);

расчетов;

в области денежного обращения;

валютных отношений.

В зависимости от направления финансовой деятельности финансовые правоотношения также в науке финансового права подразделяются на: бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; налоговые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности организаций вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют и т.д.

Учитывая способ реализации субъективных прав и юридических обязанностей участников, финансовые правоотношения также подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе осуществления финансовой деятельности, как публичной так и частной. В них реализуется регулирующая функция финансового права.

Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения. Возникает правовая связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем, в результате чего к нарушителю могут быть применены меры государственного принуждения, в том числе и меры юридической ответственности. В данном случае реализуется охранительная функция финансового права.

В зависимости от содержания финансово-правовых норм, лежащих в основе финансовых правоотношений, последние подразделяются на материальные и процессуальные. Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают, в частности, правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму финансовой деятельности (процесса аккумулирования, распределения, перераспределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов (денежных фондов)), поэтому, как отмечается в литературе, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) реализацию материальных правоотношений.

Финансовое правоотношение, как отмечается в литературе, возникает между:

органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;

вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;

предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, службами и другими ведомствами;

финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;

финансовыми органами и гражданами;

самими финансово-кредитными органами и т. д.⁶⁵

По структуре юридического содержания финансовые правоотношения подразделяются на простые и сложные; по своему объекту — на имущественные и неимущественные; по юридическому характеру взаимоотношений участников — на вертикальные и горизонтальные; по форме проявления субъективных прав и юридических обязанностей — на двусторонние и многосторонние. В науке финансового права ученые предлагают и иные классификации финансовых правоотношений.

3.2. Объект и субъект финансовых правоотношений

В юриспруденции под объектом правоотношения, как правило, понимают реальное благо (материальное или нематериальное), на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.

Объектом финансовых правоотношений могут быть разнообразные предметы материального мира, представляющие какую-либо ценность для субъекта финансового права: вещи, деньги, ценные бумаги, результаты работ. услуги и т. д. Например, по законодательству о налогах и сборах объектом являются налоги, которые в определенных случаях исчисляются и уплачиваются в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации физическими лицами и организациями.

В результате противоправных действий совершаются посягательства на материальные или нематериальные блага субъектов права, охраняемые возможностью применения мер государственного принуждения. В этих случаях возникают особые правоотношения, которые называют в юридической науке правонарушениями. Например, правоотношение, возникающее при принудительном взыскании неуплаченных налогов и сборов или об отзыве лицензии у банка за нарушение ведения банковских операций, при привлечение к мерам государственного принуждения при нецелевом использовании бюджетных средств и т. д.

В юриспруденции под субъектами правоотношений понимают участников правоотношения, имеющих субъективные права и юридические обязанности. В юридической литературе их называют также субъектами права. Субъектом финансового правоотношения является реальный участник конкретного правоотношения, имеющий субъективные права и юридические обязанности. Субъектами финансовых правоотношений могут быть публично-территориальные образования (государственно-правовые, административно-территориальные), различные организации, в том числе юридические лица, и физические лица.

Необходимо отметить, что особое место среди субъектов финансовых правоотношений занимают публично-территориальные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Государство в целом. Российская Федерация и субъекты РФ, являются активными участниками различных финансовых правоотношений. Так, например, государство (Российская Федерация и ее субъекты) является субъектом бюджетных правоотношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Реализуя принцип федерализма, в Бюджетном Кодексе РФ закреплены бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований⁶⁶. В области налогообложения Российской Федерации принадлежит налоговый суверенитет, проявляющийся в установлении, введении и взимании на своей территории обязательных платежей, в частности, федеральных налогов и сборов; установлении региональных и местных налогов и сборов, возврата излишне взысканные или уплаченных налоги и сборы и т. д.⁶⁷ Суверенные права принадлежат государству (Российской Федерации и ее субъектам) также в области государственного кредита; организации денежного обращения и денежной эмиссии; валютного регулирования и т. д. Реализует свои полномочия Российская Федерация в финансовых правоотношения через соответствующие органы и организации, действующие от ее имени.

Муниципальные образования также являются субъектами финансовых правоотношений и функционируют на основе Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁸. Названный федеральный закон определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации является одной из форм осуществления народом своей власти, обеспеченной в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, обеспечивается законами субъектов Российской Федерацией.

Особый правовой статус муниципальных образований заключается в следующем: к ведению муниципальных образований относится самостоятельное решение вопросов, имеющих местное значение, в частности, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление, введение, исполнение местного бюджета, выпуск муниципальных займов и т. д. Свои полномочия муниципальные образования осуществляют самостоятельно или через свои органы, которые могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с одновременным предоставлением им для осуществления переданных государственных полномочий соответствующих материальных и финансовых ресурсов⁶⁹. Для реализации предоставленных полномочий муниципальным образованиям им необходимы определенные финансовые ресурсы, которые они мобилизуют в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, и для участия в которой им и предоставляется законом особый статус субъекта финансового права⁷⁰.

Другие субъекты (участники) финансового правоотношения также приобретают в соответствии с законом определенный финансово-правовой статус, который характеризуется совокупностью определенных субъективных прав, юридических обязанностей, установленной ответственностью, закрепленными в нормах финансового права, и который определяет их состояние относительно правовой системы.

Субъекты финансового правоотношения реализуют финансовую правосубъектность, закрепленную в нормами финансового права, т.е. потенциальную возможность быть участником конкретного финансовых правоотношений (финансовая правоспособность) и самостоятельно от своего имени реализовать свои права и нести юридическую ответственность (финансовая дееспособность)

Финансовая правоспособность, как и любая правоспособность по российскому праву возникает с момента рождения и прекращается смертью (объявление умершим). Финансовая дееспособность для физического лица определяется достижением им определенного возраста и возможностью самостоятельно отдавать отчет своим действиям и руководить ими.

Значительную часть субъектов финансовых правоотношений составляют физические лица: граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.

Основные права, свободы и обязанности граждан в области финансов, закреплены в Конституции РФ и нормах финансового законодательства. Среди субъектов финансового права — физических лиц, необходимо назвать индивидуальных предпринимателей, которые должны быть зарегистрированы в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Индивидуальные предприниматели участвуют в финансово-правовых отношениях, возникающих в различных сферах общественной жизни нашей страны.

Организации для участия в сфере финансов наделяются специальной правосубъектностью, которая, как отмечается в литературе, выражается в предоставлении им соответствующей компетенции (совокупности полномочий, прав, обязанностей, необходимых им для осуществления своих задач и функций), закрепленной в соответствующих нормативных правовых актах: федеральном или региональном законах, уставе, положении, договоре и т. п. При этом организации могут быть государственными и негосударственными.

В науке финансового права субъектов финансовых правоотношений, подразделяют на:

Органы государства, выполняющие функции управления в сфере финансов и обладающие в связи с этим необходимыми властными полномочиями (исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и иные органы федерального и регионального уровня). Они выступают субъектами финансовых правоотношений, возникающих в различных областях общественной жизни страны (Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и другие.)

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью и функционирующие на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Государственные и муниципальные унитарные предприятия осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (в ред. от 29. июля 2017 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 ноября 2017 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»⁷¹. Названный Федеральный закон определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия и т.д.

Коммерческие и некоммерческие организации.

Коммерческая организация — это юридическое лицо, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Некоммерческая организация — это юридическое лицо, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Коммерческие организации, могут создаваться в форме хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов и т. д.

Некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут в соответствием с законодательством осуществлять и предпринимательскую деятельность но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Российское законодательство допускает создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов

Общественные объединения: общественные организации, общественное движение; общественные фонды, общественное учреждение; органы общественной самодеятельности; политические партии и т. д. Все они наделяются специальной правосубъектностью (компетенцией) для реализации задач и целей, ради которых они созданы. Те из них, которые наделены правами юридического лица, выступают в качестве субъектов различных финансовых правоотношений. Организация и деятельность общественных объединений регулируется Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 2 июня 2016 г.)⁷². Предметом регулирования названного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, создание, реорганизацию и (или) ликвидацию общественных объединений. Итак, субъектами финансовых правоотношений в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими сферу финансов, могут быть физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, различные образования физических лиц, вплоть до государства как национального социума.

3.3. Юридические факты в финансовом праве

В юриспруденции под юридическими фактами имеют в виду конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Конкретные обстоятельства, возникающие в реальной жизни, называются юридическими фактами потому, что они предусмотрены в гипотезе и диспозиции нормы права, и с их возникновением связано наступление тех или иных правовых последствий, предусмотренных, в том числе и в санкции нормы.

Указанные обстоятельства называются юридическими фактами потому, что в соответствии с нормами права определяют конкретное содержание взаимных прав и обязанностей сторон. Например, содержание прав и обязанностей налогоплательщика при отсрочке, рассрочке налоговых платежей устанавливается не только нормами Налогового кодекса РФ, но и договором между налогоплательщиком и налоговым органом, а последний является юридическим фактом.

Часто для возникновения правоотношения требуется фактический состав, т. е. совокупность двух или нескольких фактических обстоятельств, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий (например, для возникновения кредитных правоотношений необходимо достижение определенного возраста, наличие трудового стажа, дохода (зарплаты), решение руководства банка o выдаче кредита).

Публичные финансовые правоотношения, например, всегда возникают, изменяются и прекращаются при наличии финансового планового акта, предусматривающего аккумулирование, распределение и использование государственных финансовых ресурсов.

Юридические факты в финансовом праве классифицируют по различным основаниям. Юридические факты по последствиям, которые они влекут за собой, подразделяются на:

Правообразующие — это такие факты, которые вызывают изменение финансовых правоотношений (например, приобретение земельного участка влечет за собой при определенных условиях возникновение обязанности по уплате земельного налога).

Правоизменяющие — это такие факты, которые вызывают изменение финансовых правоотношений (например, изменение ставки по тому или другому налогу).

Правопрекращающие — это такие факты, которые обусловливают прекращение финансовых правоотношений (например, уплата налога прекращает налоговое правоотношение).

Однако один и тот же юридический факт может вызвать несколько юридических последствий (в частности, смерть гражданина может вызвать возникновение налогового правоотношения в связи с переходом имущества по наследству, прекращение некоторых налоговых обязанностей, изменение правоотношения по кредитному договору и т. д.)

По волевому признаку юридические факты делятся на события и деяния (действие или бездействие).

События — это такие юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношения (напримeр, пожар от удара молнии, истечение срока искoвой давнoсти и др.).

Действия — волевые акты поведения людей, внешнее выражение их воли и жeлания, кoтoрые бывают правомерными и неправомерными. Правомерные действия совершаются в рамках предписаний действующих финансовых правовых норм, в свою очередь oни подразделяются на индивидуальные юридические акты и юридические поступки. Индивидуальные юридические акты, как отмечается в юридической литературе, — это внешне выраженные решения людей, направленные на достижение определенных правовых результатов в финансовой сфере. К ним относятся акты применения права (решения судебных и административных органов), договоры между организациями, заявления граждан и другие волеизъявления, вызывающие правовые последствия. Юридические поступки есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений (например, уплата налогов, возврат долга, передача вещей и денег по договору залога). Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, были они направлены на достижение указанных последствий или нет. Неправомерные действия — это правонарушения, активное поведение, нарушающее, например, законодательство о налогах и сборах, которые не направлено на соблюдение или направлено на нарушение предписаний, содержащихся в финансовых правовых нормах.

Бездействие — это пассивное поведение, не имеющее внешнего выражения. Бездействие может быть правомерным (соблюдение запретов) и неправомерным (неисполнение обязанности).

3.4. Способы защиты прав субъектов финансовых отношений

Под способами защиты прав понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) права и осуществляется воздействие на правонарушителя. Федеральными нормативными правовыми актами предусмотрены такие способы (порядок) защиты прав субъектов финансовых правоотношений, как: административный, судебный, прокурорский, самозащита прав.

Административный способ (порядок) защиты предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты достаточно прост, разрешение поданной жалобы осуществляется на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами государственной власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено российским законодательством. Административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе и вынесение решения по ней. Вместе с тем необходимо отметить, что административный порядок в некоторых случаях не исключает возможность для субъекта обращения впоследствии за защитой в суд, либо ему предоставляется альтернативный выбор порядка защиты своих нарушенных прав. Так, например, в НК РФ имеется специальная глава 19, устанавливающая порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц, в которой закрепляется право каждого лица обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действие или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права⁷³. Как правило, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном в Налоговом кодексе РФ.

Судебный способ (порядок) защиты прав субъектов финансового права означает реализацию конституционного права на судебную защиту его пров и свобод⁷⁴.

Право на защиту нарушенных прав и законных интересов гарантировано Федеральными конституционными законами от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁷⁵, от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации»⁷⁶, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ⁷⁷ (в ред. от 29 июля 2017 г.), АПК РФ, БК РФ и НК РФ, КоАП РФ.

Право на обжалование имеет любой гражданин, считающий, что нарушены его права и свободы, незаконно на него возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности либо созданы препятствия для осуществления его прав и свобод. Организации — субъекты финансового права вправе обращаться за судебной защитой и в том случае, если оспариваемые финансовые отношения оформлялись договором. К экономическим спорам отнесены споры о возврате из бюджета денежных средств, списанных контрольными органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном порядке, с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке и т. д.

Гарантией судебной защиты является отнесение к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, споров о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов. Нормы права, закрепляющие возможность возмещения гражданам и юридическим лицам ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностными лицами, а также возможность привлечения их к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности на основании решения суда являются важной гарантией судебной защиты.

Возросла роль Конституционного Суда РФ в защите нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права.

Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит прокуратуре РФ, которая согласно Конституции РФ (ст. 129) и Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1⁷⁸ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10 августа 2017 г.) составляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В рамках защиты прав и интересов участников финансовых отношений, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и другие задачи.

В соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Осуществляя надзор за исполнением финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, органы прокуратуры вправе проводить проверки по их исполнению и соблюдению финансового законодательства. Подобные проверки проводятся в связи с поступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах финансовых правонарушений. В случае установления фактов нарушений финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения, прокурор вправе принять такие меры, как: внести представление об устранении нарушений закона; опротестовать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или финансовым органом; обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных финансовых прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить производство по факту правонарушения.

Защита нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права осуществляется также и путем предоставления физическим лицам и организациям права на самозащиту своих прав. Указанный способ наиболее часто применяется в сфере налоговых правоотношений. Так, в соответствии с подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу РФ или иным федеральным законам⁷⁹. На практике, как отмечалось в литературе, невыполнение налогоплательщиком неправомерных актов и требований налоговых органов часто влечет привлечение к налоговой ответственности налогоплательщика, поскольку критерии неправомерности акта или требования у налогоплательщиков и налоговых органов различны⁸⁰. Однако необходимо отметить, что НК РФ устанавливает презумпцию невиновности, правоту налогоплательщика, так как все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов)⁸¹.

Контрольные вопросы

Понятие финансовых правоотношений, их особенности и виды.

Структура финансовых правовых отношений.

Объекты и субъекты финансовых правоотношений, их классификация.

Финансово-правовой статус физических лиц и организаций.

Юридические факты в финансовом праве.

Государственно-имущественный (денежный) характер финансовых правоотношений.

Появление новых субъектов финансового права в условиях современной России.

Особенности реализации финансовых правоотношений в условиях современной России.

Способы правовой охраны прав и законных интересов субъектов финансово-правовых отношений.

Административный способ защиты прав и законных интересов участников финансовых правоотношений.

Судебный способ защиты прав и законных интересов участников финансовых правоотношений.

Раздел II. Финансы и финансовая система государства, финансовая деятельность

Глава 4. Финансы и финансовая система государства и общества

4.1. Понятие, функции и роль финансов

В научных исследованиях содержатся высказывания ученых, что появление категории «финансы» обусловлено возникновением государства, поскольку для выполнения им ряда общественных функций — управления страной, обороны, охраны общественного порядка, строительства сооружений и т. д. требовались соответствующие денежные средства. Для этих целей государством стали создаваться запасы натуральных и денежных ресурсов. Вначале были введены налоги в натуральной, а затем и в денежной форме. Категория «финансы» обусловлена появлением и существованием товарно-денежных отношений в обществе.

В толковом словаре В. И. Даль в свое время определил термин «финансы» как: «Все, что касается до прихода и расхода государства»⁸². Таким образом, он был по-своему близок к пониманию понятия «государственные финансы».

По мнению большинства исследователей⁸³, понятие «финансы» происходит от средневековых латинских слов — finatio, financia pecuniaria, которым предшествовало старолатинское слово figo — вбивать, вколачивать, а позднее — finis, означающее конец, предел, границу, окончание (отметный кол вбивался в землю для отделения одного участка земли от другого). Первым автором научно-практического труда, посвященного финансам, считают Ксенофонта (около 430–355 гг. до н. э.), работа которого называлась «О доходах Афинской республики»⁸⁴.

В современной правовой и экономической литературе⁸⁵ понятие «финансы», как правило, рассматривается в двух аспектах, как совокупность:

экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;

фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций.

Совокупность фондов денежных средств, принадлежащих государству, по мнению ученых, представляет собой финансовые ресурсы государства⁸⁶.

Финансы и финансовые отношения — это обязательно денежные отношения, однако далеко не все отношения по поводу денег являются финансовыми, и поэтому они регулируются другими отраслями права: гражданским, административным и т. д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений более широкое, чем содержание финансовых отношений.

В содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов (средств) и накоплений, формированием и использованием определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов). Итак, самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства.

Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансами не являются, так как выходят за рамки финансовой деятельности государства и поэтому регулируются другими отраслями права. Например, купля-продажа недвижимости не будет включаться в сферу действия норм финансового права, эти общественные отношения носят гражданско-правовой характер, хотя и опосредуются с деньгами. Однако уплата налогов, объекты которых возникают в результате совершения купли-продажи недвижимости, регулируются нормами финансового права, поскольку они включаются в финансовые отношения.

Финансовые отношения отличаются от денежных и по признаку эквивалентности. Движение денег в гражданском обороте в большинстве случаев сопровождается встречным движением товаров, работ или услуг, т. е. данные денежные отношения носят эквивалентный характер. Финансы не создают как бы встречного удовлетворения, их движение не носит прямо выраженного характера индивидуального возмещения, хотя в перспективе, как отмечается в литературе, они и будут использоваться для удовлетворения публичных и частных интересов. Единственное исключение в финансовых отношениях представляют кредитные отношения, возникающие, в частности, при приобретении государственных и муниципальных ценных бумаг. Согласно Конституции РФ отношения в сфере государственного кредита основываются на принципе добровольности для частного субъекта в их вступление, поэтому покупка эмитированных государством или муниципальным образованием ценных бумаг направлена на получение денежного или иного эквивалента.

Содержание финансов как экономической категории составляют не сами по себе деньги (денежные знаки или записи на соответствующих счетах), а те виды экономических отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования денежных фондов, финансовых ресурсов и накоплений. Финансы, таким образом, являются денежными отношениями, в которых одним из участников обязательно выступает государство (муниципальное образование) либо его орган, организация, другой субъект права, наделенный соответствующими властными полномочиями. К числу финансовых отношений относятся только те денежные отношения, наличие которых обусловлено фактом существования государства как органа управления и существованием товарно-денежных отношений в обществе.

Сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и их роль в общественном воспроизводстве определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства и местного самоуправления. Однако обусловленность части финансовых отношений фактом существования государства или местного самоуправления еще не дает основания полагать, что деятельность государства или его органов является причиной возникновения финансов. Возникновение и отмирание финансовых отношений не происходят по воле государства или его органов. Финансы существуют объективно, поскольку они относятся к экономическим категориям, они не создаются государством, а проявляются в его деятельности, как правило, в правовой форме. Формы проявления финансов отражают национальные, политические, социально-экономические и другие черты соответствующего общества, поэтому совершенно справедливо использовать понятие «национальные финансы»⁸⁷. Государственные и муниципальные органы должны лишь учитывать объективную необходимость финансовых отношений, разрабатывая наиболее приемлемые формы их использования: формировать бюджет, вводить или отменять какие-либо виды обязательных платежей, изменять формы использования финансовых отношений и т. д. Отсутствие учета объективных закономерностей движения финансов приводит к негативным процессам — инфляции, безработице, финансово-правовым конфликтам, стагнации экономики и т. д. О. Н. Горбунова отмечала, что «финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем»⁸⁸.

Финансовые отношения строятся на необходимых потребностях государства или местного сообщества, а не порождаются деятельностью государственных или муниципальных органов. Финансы выражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории. Но хотя финансы и относятся к базисной категории, они во многом зависят от политики государства и местного самоуправления, их финансовой деятельности. Органы власти, как известно, относятся к надстроечной категории. Диалектика взаимоотношений между базисом и надстройкой состоит именно в том, что только социальные и экономические причины порождают необходимость возникновения новых финансовых отношений, а государство и местное самоуправление придают им правовое оформление и реализуют их⁸⁹.

Следовательно, финансы — это вид экономических денежных отношений по аккумулированию, распределению и использованию финансовых средств государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения выполнения ими управленческих функций и задач в обществе, основанном на товарно-денежных отношениях.

Итак, финансы и деньги — различные экономические категории. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различные функции и играют различную роль в общественной жизни. Деньги — это мера стоимости, средство обращения, средство платежа, средство накопления, международных расчетов.

Финансы обладают следующими признаками:

складываются всегда относительно денег или денежного эквивалента;

выполняют распределительную и контрольную функции;

обусловлены управленческой ролью государства.

Сущность финансов проявляется в их функциях — формировании денежных фондов государства и местного самоуправления и в использовании денежных фондов в публичных интересах⁹⁰.

Аккумулирование (мобилизация) денежных ресурсов означает создание государством финансово-правового механизма, направленного на финансовое обеспечение в его деятельности. Выполнение государством своих функций и задач в рыночных условиях нуждается в значительных финансовых и материальных ресурсах, что и объясняет «право» государства требовать от иных членов общества (субъектов) отчисления доли их частной собственности в доход казны. Государство вступает в финансовые отношения на стадии их распределения с целью его перераспределения и направления полученных финансовых ресурсов для финансового обеспечения возникающих общественных и индивидуальных потребностей. Никакое государство не имеет иного способа формирования своих денежных фондов, кроме финансов. Формирование денежных фондов осуществляется различными методами, основной из которых — взимание налогов и сборов.

Использование денежных фондов означает направление этих средств на реализацию публичных мероприятий, покрытие публичных потребностей. Посредством материального обеспечения государство осуществляет руководство обществом, выделяя денежные средства для сбалансирования уровня жизни в территориальных субъектах, осуществляя бюджетное регулирование, финансируя министерства, ведомства, предоставляя бюджетные кредиты негосударственным юридическим лицам и т. д. Использование денежных ресурсов отражает перераспределительную природу финансов, т. е. возможность их вторичного движения от государства к иным субъектам — получателям бюджетных средств или кредиторам.

В совокупности функции финансов отражают их общественное предназначение.

Практическое применение финансов позволяет государству реализовывать иные публичные функции по управлению обществом. Выполнение государством посредством использования финансовых инструментов нефинансовых функций отражает роль финансов, т. е. результаты их практического использования. Роль финансов выражается в возможности регулирования общественных отношений и осуществления контроля за этими отношениями⁹¹.

Посредством использования финансов государство осуществляет регулирование экономики, влияет на социальные и политические процессы и т. д.

Формы государственного регулирования разнообразны и зависят от многих факторов: уровня развития производственных отношений в обществе, его политической стабильности, потребности в денежных средствах, размера государственного долга, степени соблюдения финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, и т. д.

Первостепенную роль в обеспечении регулирующей функции государства должно играть финансовое право. В качестве финансовых регуляторов могут использоваться правовое регулирование ценообразования — установление нормами законодательных актов предельных цен на товары и услуги первой необходимости, регулирование получения монополиями сверхприбыли, определение приоритетов при распределении бюджетных средств и т. д.

Финансы помогают государству осуществлять функцию контроля. Публичные финансы, выраженные в денежной форме, обладают свойством отображать воспроизводственный процесс в целом и отдельные его фазы через финансовые ресурсы и фонды, т. е. показывать его количественную сторону⁹². Способность финансов количественно отображать общественные процессы позволяет осуществлять контроль, который практически проявляется через деятельность финансовых и иных органов государства, местного самоуправления, общественных и иных организаций.

Результаты практической реализации финансов в виде регулирования общественных отношений и контроля за их осуществлением представляют собой форму выражения финансовой политики государства.

4.2. Финансовая система Российской Федерации

В экономической и юридической литературе понятие «финансовая система» и ее структура определяются по-разному. Так, например, некоторые экономисты при определении структуры финансовой системы исходили из учета той роли субъекта, которую он выполняет в расширенном общественном воспроизводстве, в создании валового общественного продукта, участия во внешнеэкономической деятельности, на финансовых рынках⁹³. Поэтому основу всей финансовой системы, по их мнению, составляют финансы предприятий, организаций, занятых в сфере материального производства. Следующее место в финансовой системе принадлежит финансам страховых организаций, поскольку они обеспечивают возможность восполнения производственных и иных потерь, возникших при наступлении чрезвычайных природных или техногенных катаклизмов. И, наконец, в финансовую систему включаются государственные финансы, поскольку в условиях товарно-денежных отношений государство не может не осуществлять управление общественным производством и другими областями общественной жизни.

Юристы, занимающиеся проблемами финансового права, в том числе вопросами финансовой системы, за основу берут соответствующие научные разработки экономистов, внося свои коррективы, обусловленные спецификой правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов. Необходимо иметь в виду, что проблемами финансовой системы, ее сущности, структуры интересовались ученые юристы как дореволюционного периода (октябрь 1917 г.), так и в советский период развития нашей страны. В науке финансового права были высказаны соображения о возможности рассмотрения понятия «финансовая система» не только как экономической категории (совокупности определенных общественных отношений), но и в качестве управленческой категории (совокупности специальных органов государства и муниципальных образований, осуществляющих деятельность в сфере финансов)⁹⁴. Понимание финансовой системы в смысле совокупности финансовых органов не получило всеобщего признания в юридическом сообществе, так как ведет, по выражению Н. И. Химичевой, к размыванию предмета изучения, его неясности⁹⁵. Итак, большинство юристов, изучающих сущность, природу, структуру, значение финансовой системы, рассматривают ее как экономическую категорию, развивающуюся одновременно с развитием общества и соответствующего государства. Хотя нельзя не отметить, что до настоящего времени в юридической науке используется двуединое понимание категории «финансовая система». Вопросы, касающиеся финансовой системы, обозначены во многих опубликованных учебных и научных работах, особенно возрос интерес к данной проблеме в 90-х гг. прошлого столетия⁹⁶.

В зарубежной литературе имеется определение «финансовая система», отличающееся от сложившегося в российской юридической науке представления, суждения о названной категории. Финансовая система определяется как совокупность рынков и других инструментов, используемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками. При всем прагматизме этого определения оно несколько односторонне, так как отражает только институциональную основу рыночной стороны финансовой системы, в нем не учтены действия финансовых институтов государства, их роль в общественном секторе экономики, направленная на формирование, распределение и использование фондов денежных средств⁹⁷.

В российской юридической литературе, отмечается, что финансовая система Российской Федерации в последние годы существенно изменилась в связи с возникновением новых экономических и политических условий в развитии общества — переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.⁹⁸ Они коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.

В отечественной финансовой науке под финансовой системой как экономической категорией понимают внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специальную группу финансовых отношений. Она состоит из:

бюджетной системы, включающей государственные бюджеты (федеральный и бюджеты субъектов РФ) и местные бюджеты;

внебюджетных целевых государственных и муниципальных фондов;

финансов предприятий, организаций, учреждений;

финансов страхования;

кредита (государственного, муниципального и банковского).

Названные институты финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, а в некоторых случаях и муниципальных образований. Все они обладают общими свойствами финансов как экономической категории, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, вместе с тем взаимодействуя между собою. Трехзвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности действия⁹⁹.

Каждый из звеньев (институтов) финансовой системы объединяет специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды финансовых средств, доходов в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти финансовые ресурсы (фонды денежных средств) подразделяют на централизованные и децентрализованные, общего или целевого назначения. Централизованные денежные средства (финансовые ресурсы) используются для удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным финансовым ресурсам относятся денежные средства (фонды) предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов.

Бюджетная система, по мнению всех ученых, является ведущим звеном финансовой системы Российской Федерации, с которым взаимодействуют все ее звенья, в той или иной форме. Основываясь на конституционных принципах федерализма и самостоятельности местного самоуправления, бюджетное законодательство закрепило в Российской Федерации три уровня в бюджетной системе: 1 уровень — федеральный бюджет; 2 уровень — бюджеты субъектов РФ; 3 уровень — местные бюджеты. В бюджетную систему России входят также бюджеты государственных внебюджетных (социальных) фондов: бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджеты Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Администрирование поступления доходов в указанные бюджеты государственных внебюджетных (социальных) фондов в настоящее время возложено на ФНС, в Налоговый кодекс РФ внесен специальный ХI раздел «Страховые взносы в Российской Федерации».

Посредством распределения денежных средств через бюджетную систему государство обеспечивает финансовыми ресурсами реализацию своих различных публичных функций. Бюджетная система тесно взаимосвязана с остальными звеньями финансовой системы, поэтому именно через нее в основном осуществляется финансовая политика государства и местного самоуправления. Бюджетная система, таким образом, выступает важным элементом социально-экономической деятельности государства.

Устойчивая и надежная бюджетная система является реальным гарантом финансового суверенитета государства. Важное значение государственного бюджета в развитии общества обеспечивается надлежащим состоянием его правового регулирования. Неслучайно большое внимание государственному бюджету, в частности, федеральному, как основному финансовому плану государства, уделено в Конституции РФ. Так, федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации (п. «з» ст. 71). Все федеральные законы по вопросам федерального бюджета, принятые Государственной Думой подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106). В соответствии с Конституцией РФ разработка проекта федерального бюджета, представление его для обсуждения и принятие в Государственную Думу, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление в Государственную Думу отчета об его исполнении возложено на Правительство РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114).

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды, о которых пишут ученые, создаются соответствующими представительными или исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели, которые вызвали необходимость их создания.

Однако, как отмечалось в литературе, в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным дефицитом), с распыленностью государственных финансовых ресурсов по многим фондам, с неэффективным использованием было решено их консолидировать в бюджетную систему в качестве бюджетных целевых фондов, а впоследствии они были упразднены. Речь идет о таких фондах как дорожный, экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступностью и др.¹⁰⁰

Финансы страхования, являясь звеном финансовой системы, не представляют в настоящее время нечто единое целое в организационном смысле, так как в нашей стране ликвидирована государственная монополия в области страхования. В стране осуществляют свою деятельность в области страхования большое количество различных организаций, функционирующих на праве частной собственности, и известна только одна компания («Егория»), которая функционирует на праве государственной собственности (собственности субъекта РФ). При этом необходимо отметить, что в области страхования активное участие принимает и иностранный капитал, что, безусловно, повышает конкуренцию на страховом рынке. Рассматривая финансы страхования как звено финансовой системы, необходимо четко иметь в виду, что страхование как вид человеческой деятельности подразделяется на два различных типа. Первый тип — это социальное страхование, результат длительной борьбы наемных рабочих за свои социальные права. Второй тип — классическое (традиционное) страхование, возникшее значительно раньше первого типа, и которое было обусловлено разделением труда, развитием мореплавания и торговых отношений между различными странами и народами, необходимостью материально (финансово) обеспечить продолжение своего дела и собственную жизнь и здоровье от возможности наступления отрицательных последствий непредвиденных, случайных обстоятельств. Эти два типа страхования, хотя и имеют общие юридические черты, но по своей сущности значительно отличаются друг от друга. Указанное различие закреплено в Конституции РФ и других нормативных правовых актах, регулирующих страховые отношения. Так, в ст. 39 Конституции РФ закреплено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. При этом поощряются добровольно социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения. Указанный тип страхования регулируется специальными нормативными правовыми актами, управляют средствами данного типа страхования специально созданные государственные организации — фонды (орган управления): Федеральный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Специальная правовая база, регулирующая общественные отношения по первому типу страхования, очень объемная, в нее включаются федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Центрального Банка РФ, федеральных органов государственного управления, в том числе названных выше фондов, управляющих определенными направлениями данного типа страхования. Среди многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих указанные страховые отношения, необходимо назвать следующие: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) «Об основах обязательного социального страхования», Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 18 июля 2017 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ. Финансовые ресурсы, собираемые в процессе осуществления данного типа страхования, основу которых составляют страховые взносы работодателей (ХI раздел НК РФ), в финансовую систему включаются в настоящее время через бюджетную систему (ст. 10 БК РФ). Классическое (традиционное) страхование отличается от ранее рассмотренного тем, что организуют и осуществляют его не только с целью материального (финансового) обеспечения непредвиденных чрезвычайных потерь при наступлении определенных обстоятельств или в других предусмотренных случаях, но и с целью получения прибыли, т.е. страховая деятельность является одним из видов предпринимательской деятельности. Поэтому в условиях развития рыночных отношений, когда в страховую деятельность вовлечено огромное количество субъектов права, возникает особая необходимость усиления контроля деятельности страховых организаций (страховщиков, перестраховщиков и других участников страхового рынка). Ликвидация Федеральной службы по страховому надзору и передача ее полномочий в конечном итоге Центральному банку РФ должны обеспечить надлежащий контроль и надзор за сложным и важным рынком страховых услуг. Конституционными основами развития классического (типичного) страхования в нашей стране являются положения Конституции РФ, в п. «з» ст. 72 которой закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий». Поэтому нормативную правовую базу данного направления страхования составляют федеративные и региональные акты. Важнейшими нормативными правовыми актами, регулирующими «классические» страховые отношения, являются: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 (в ред. от 26 июля 2017 г.) «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ (ст. 927–979), Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 18 июля 2017 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г., с изм. от 1 января 2017 г.) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военную службу, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «О полиции», Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132 (в ред. от 5 декабря 2017 г.) «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (с изм. от 3 июля 2016 г.) и др. Денежные средства (ресурсы), в результате проведения страховых и иных связанных с ними операций поступающие страховым компаниям и этим субъектам, обеспечивающим проведение страховых операций, в целом образуют звено финансовой системы, так или иначе находятся во взаимосвязи с другими звеньями финансовой системы, в частности, с бюджетной системой. «Классическое» страхование осуществляется в различных видах и подразделяется по разным основаниям на: имущественное и личное, обязательное и добровольное и т. д. Для науки финансового права особый интерес представляет обязательное государственное страхование, поскольку оно осуществляется за счет средств государственного бюджета или средств государственных внебюджетных фондов, когда речь идет о социальном страховании. Поэтому в федеральном бюджете должны предусматриваться соответствующие финансовые ресурсы, предназначенные для выплаты страховых возмещений при наступлении соответствующего страхового случая. Но поскольку, как отмечалось ранее, организация и осуществление страхового дела в России при переходе ее к рыночным условиям стали находиться в руках субъектов, функционирующих, как правило, на праве частной собственности, остается открытым вопрос о целесообразности и эффективности оставлять в их компетенции проведение государственного обязательного страхования. По нашему мнению, уже наступило время для создания федерального казенного учреждения с наделением его полномочиями по проведению такого вида страхования, в котором все необходимые условия предусмотрены законом, и проявлять особую изобретательность и предприимчивость, что необходимо в условиях рынка, не требуется. В свою очередь такое мероприятие, бесспорно, принесет не только экономию в расходовании бюджетных средств, но и принесет соответствующий доход в федеральный бюджет.

Таким образом, это будет одним из способов аккумулирования дополнительных денежных средств в доход государства. Страховые взносы, мобилизованные в фонды денежных средств, расходуются исключительно при наступлении определенного страхового случая. Вместе с тем юридические факты, влекущие необходимость выплаты страховой суммы, наступают не всегда. Аккумулированные таким образом денежные средства государство сможет направить на материальное (финансовое) обеспечение выполнения иных публичных задач, например на финансирование инвестиций (капитальных) вложений.

Государственный (муниципальный) и банковский кредит как специфическое звено финансовой системы играет важную роль в развитии общественной жизни страны. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими кредитные отношения, являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об утверждении федерального бюджета на текущий и плановый период», Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814), постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1184), приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20 декабря 2007 г. № 140Н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации» и др.

В связи с изменениями бюджетного законодательства государственный кредит (муниципальный) приобрел двойную природу: государство (муниципальное образование) в рассматриваемых общественных отношениях может выступать как должник, так и как кредитор.

В науке финансового права традиционного выделяют две основные формы кредита: 1) государственный (муниципальный), 2) банковский.

Согласно доктрине науки финансового права под государственным (муниципальным) кредитом принято понимать отношения по временному использованию денежных средств граждан (физических лиц) и организаций (не только юридических лиц), публично-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) при недостаточности бюджетных доходов для осуществления намеченных расходов. Публично-территориальные образования выступают в качестве заемщика, физические лица, организации — займодавцами (кредиторами). Заимствование осуществляется в форме выпуска и размещения государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии со ст. 97 БК РФ государственный кредит может быть осуществлен и посредством получения публично-правовым образованием кредитов в банке (банковский кредит) либо из бюджета бюджетной системы Российской Федерации другого уровня (бюджетный кредит). Бюджетное законодательство закрепляет использование этих средств исключительно для финансирования дефицита бюджета, погашения внутренних и внешних долгов. Структура государственного долга Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований закреплена в ст. 97–100 БК РФ. Итак, государственный кредит и муниципальный кредит в науке финансового права получил название «публичный кредит», и используется он для регулирования финансового обеспечения публичных потребностей и для регулирования денежного обращения. Публично-правовые образования могут участвовать также как гаранты долговых обязательств третьих лиц, что порождает одну из разновидностей кредитных отношений, влекущих образование публичного долга. Государственный долг подразделяется на федеральный и региональный (субъектов РФ), а также на внутренний и внешний. Содержание публичного долга обуславливается государственным и политическим строем страны. Е. В. Покачалова, занимающаяся изучением проблем совершенствования правового регулирования финансовых отношений, предлагает ввести в юридический оборот термин «публичный кредит» как альтернативу термину «государственный и муниципальный кредит», а также «публичный долг», поскольку объединяет два близких по содержанию финансово-правовых института¹⁰¹. Публичный кредит является основой публичного долга и частью самостоятельного звена финансовой системы Российской Федерации, которая получила название «кредит». Как отмечается в литературе, кредит подразделяется на публичный (государственный и муниципальный) и частный (банковский)¹⁰².

Банковский кредит как вид ссудного капитала проявляется в общественных отношениях по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основании договора, во временное использование на условиях возмездности (платности), срочности, как правило, обеспеченности. В условиях развития рыночных отношений значительно увеличился перечень объектов банковского кредитования и круг субъектов, участвующих в этих отношениях, функционирующие, как правило, частной форме собственности. Данное положение в свою очередь вызывает необходимость укрепления государственного регулирования, контроля и надзора за рассматриваемой областью общественной жизни. Значительная роль в регулировании, контроле и надзоре за рассматриваемой сферой принадлежит Центральному банку РФ (Банку России). Привлечение денежных средств банками во вклады (депозиты) оказывает большое влияние на денежное обращение в стране: сокращает количество наличных денег в обращении, ускоряет их оборачиваемость и т. д. Н. И. Химичева отмечала, что «в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т. е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции»¹⁰³. Выделение денежной системы в самостоятельное звено финансовой системы страны, как справедливо отмечалось в литературе, вряд ли имеет основание, так как она (денежная система) выполняет посредническую роль при функционировании финансовой системы, сопровождая функционирование каждого его звена в той или иной форме «…поскольку взаимоотношения между ее различными звеньями происходит в денежной форме, но они от этого не становятся ее звеном»¹⁰⁴.

Публичный долг Российского государства в основном состоит из заемных обязательств. Операции по предоставлению гарантий совершаются в меньшем объеме. Тем не менее БК РФ предусматривает правовое регулирование бюджетных ссуд и кредитов, которые получили широкое распространение в публичной финансовой деятельности.

Выполнение государством публичных функций требует большего количества денежных средств, которые не всегда в достаточном объеме или в планируемые сроки поступают в государственные бюджеты. Иногда возникают непредвиденные расходы, связанные с ликвидацией чрезвычайных ситуаций — крупных стихийных бедствий, военных конфликтов и т. д. Результатом возросших государственных расходов или недополучения доходов становится бюджетный дефицит, погашение которого требует привлечения дополнительных денежных средств¹⁰⁵. Подобным источником привлечения денежных средств в государственные и муниципальные бюджеты выступают кредитные ресурсы. Кредиторами публично-правовых образований, как отмечалось ранее, могут выступать организации и физические лица, а также иностранные государства, иностранные организации и граждане, международные организации. Государственное кредитование является важнейшим инструментом финансово-правовой политики, умелое использование которого позволит сократить либо ликвидировать бюджетный дефицит, инвестировать приоритетные проекты, важнейшие отрасли промышленности, стабилизировать финансовые отношения¹⁰⁶. Негативным последствием государственного кредита может стать и стало увеличение государственного долга. Обслуживание государственного долга производится ЦБРФ и его учреждениями, если иное не установленное Правительством РФ, которое от имени Российской Федерации управомочено осуществлять внешние заимствования. В настоящее время большую часть внешнего долга Российской Федерации составляют кредиты Парижского, Лондонского и Токийского клуба кредиторов.

Финансы хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений, организаций, отраслей народного хозяйства и т. д.) — важнейшее звено финансовой системы.. С точки зрения науки финансового права финансы хозяйствующих субъектов представляют собой денежные отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при создании, движении и использовании основного и оборотного капитала, нематериальных активов и финансовых ресурсов (включая непосредственно фонды денежных средств) предприятий и организаций вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют.

Финансовая система включает финансы предприятий, функционирующих на всех формах собственности. Однако их финансово-правовой режим значительно отличается в зависимости от формы собственности, на которой они функционируют. В условиях рынка экономической деятельностью занимаются как частные субъекты, так и публичные. Однако государство, вступая в финансовые и хозяйственные отношения, в первую очередь стремится реализовать свои функции по управлению обществом. Поэтому основной целью деятельности федеральных и региональных унитарных предприятий, функционирующих как на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления является не получение прибыли, а выполнение государственного (муниципального) заказа. Получение прибыли, как правило, — не основная цель государственных и муниципальных предприятий, в отличие от предпринимательской деятельности.

Отдельные функции государство осуществляет монопольно в силу их стратегической, политической или финансовой значимости. Реализация монопольной деятельности также происходит через государственные организации, предприятия. Например, печатание и хранение официальных денежных знаков осуществляет исключительно государственное унитарное предприятие — объединение «Гознак».

Финансы хозяйствующих субъектов, по мнению представителей экономической науки, являются основой всей финансовой системы, поскольку именно здесь формируется большая часть будущих финансовых ресурсов. Это звено относится к сфере материального производства. В результате производственной деятельности предприятий, организаций образуются основные источники финансовых ресурсов государства: внутриваловой общественный продукт (ВВП), национальное богатство и национальный доход.

Финансы хозяйствующих субъектов представляют собой самостоятельное децентрализованное звено единой финансовой системы государства. Обособленность финансов предприятий проявляется в праве на самостоятельную финансовую деятельность: после уплаты налогов и иных обязательных платежей предприятия, организации самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью. Финансы предприятий, организаций не образуют единой соподчиненной вертикали — собственником унитарного предприятия, организации выступает Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование или субъект, функционирующий на праве частной собственности. Децентрализованный характер финансов государственных предприятий косвенно закреплен ст. 214 ГК РФ, согласно которой финансовые ресурсы и сами унитарные предприятия исключаются из состава государственной казны, в которой остается только то имущество, которое не закреплено за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а может быть, и сданного в аренду.

Как звено финансовой системы финансы предприятий тесно взаимодействуют с другими ее звеньями.

Финансовые ресурсы предприятий формируются на основе общих финансово-правовых принципов. Вместе с тем финансовая деятельность унитарных предприятий основывается на специальных принципах, основными из которых являются хозяйственная самостоятельность, самофинансирование, материальная ответственность, финансовая заинтересованность, конкуренция¹⁰⁷.

Таким образом, каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых используются и образуются фонды денежных средств (финансовые ресурсы).

Контрольные вопросы

Понятие, функции и роль финансов в государственном управлении.

Признаки финансов.

Финансовая система Российской Федерации как экономическая категория: понятие и институты (звенья).

Правовые основы функционирования финансовой системы.

Характеристика институтов финансовой системы Российской Федерации.

Функции финансов и их применение в государственном управлении.

Централизованные и децентрализованные финансы.

Финансы хозяйствующих субъектов как звено финансовой системы.

Государственный и банковский кредит как звено финансовой системы.

Внебюджетные социальные и целевые государственные и муниципальные фонды в финансовой систем Российской Федерации.

Глава 5. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как важнейшее направление государственного управления в области финансов

5.1. Понятие, методы и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность государства — это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции.

Финансовая деятельность является неотъемлемой частью экономической жизни общества и обусловливается наличием товарно-денежных отношений, главнейшим участником которых является государство или муниципальные образования. Для полноценного участия государства и муниципальных образований в этой системе отношений, а также в целях достижения поставленных задач и функций они нуждаются в финансовом обеспечении своей деятельности.

Содержание финансовой деятельности государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях в сфере создания, распределения и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов РФ (министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.

Финансовая деятельность — это вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств¹⁰⁸.

Понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность)¹⁰⁹.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это деятельность уполномоченных органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.

Финансовую деятельность государства и муниципальных образований осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется уполномоченными органами с использованием разнообразных методов.

Их разнообразие зависит от следующих факторов: субъекта взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств.

В юридической литературе методы осуществления финансовой деятельности принято делить на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.

Важнейший метод собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ) и муниципальные бюджеты — налоговый метод — метод установления налогов. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется также метод добровольных взносов — покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.

При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: финансирования и кредитования.

Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.

Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.

Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций.

К другим методам собирания и распределения денежных средств можно отнести:

добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);

страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

иные методы, например штрафы, платежи.

Таким образом, любое мероприятие в государстве невозможно провести без формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов, т. е. без финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая осуществляется, как правило, в правовой форме.

Следовательно, финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это основанная на правовых актах, организационная, плановая деятельность публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), государственных органов и муниципальных органов по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств, в целях финансового обеспечения бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований основана на определенных принципах, т. е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное содержание этих принципов определяется Конституцией РФ.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, например, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, в частности федерального закона о федеральном бюджете на текущий год и плановый период, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

5.2. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства и муниципальных образований, как правило, осуществляется в правовой форме.

Правовое регулирование, по мнению ученых, это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. В теории государства и права отмечается также, что правоотношение входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и муниципальные органы в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С. С. Алексеева, подхватывают начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации¹¹⁰.

Правовое регулирование отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется с помощью общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих обобщенную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, различных слоев населения).

Финансово-правовые акты — это решения компетентных органов государственной власти или муниципальных органов, принятые в определенной форме и регулирующие вопросы по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов).

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, по органам, их принявшим, по сферам регулируемых отношений и др.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам разграничения полномочий и совместного ведения.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня — это официальный документ, принятый компетентным федеральным органом государственной власти, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, выражающий властные предписания, направленные на регулирование финансовой деятельности¹¹¹. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Среди финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты.

Они принимаются законодательными и исполнительными органами власти федерального значения, к которым относятся Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания, Правительство РФ. К нормативным правовым актам федерального значения можно отнести, например, Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1¹¹² (в ред. от 3 февраля 1996 г., с изм. от 26 июля 2017 г.) «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ¹¹³ (в ред. от 18 июля 2017 г.) «О валютном регулировании и валютном контроле», Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17 июля 1998 г.), Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16 июля 1998 г.), постановление Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. № 232 «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования»¹¹⁴.

Также финансовые правовые акты федерального уровня принимаются Президентом РФ в форме указов. Например, Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729¹¹⁵.

Нормативный финансовый правовой акт субъекта РФ — это официальный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ¹¹⁶.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них совместной с Российской Федерацией и собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и иные общественные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания.

Финансовый правовой акт органа муниципального образования — это официальный документ, принятый управомоченным органом муниципального образования, имеющий юридическую силу и властный характер, направленный на регулирование финансовых отношений внутри муниципального образования¹¹⁷.

Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах отдельной главой и устанавливают полномочия органов местного самоуправления в финансовой сфере, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Например, Устав муниципального образования должен регулировать финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования.

Устав муниципального образования регистрируется в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы муниципального образования, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности вправе издавать нормативные правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты¹¹⁸.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяются финансово-плановые акты.

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по формированию, перераспределению и использованию финансов на определенный период.

К числу финансово-плановых актов можно отнести прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; бюджетные сметы казенных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий, функционирующих как на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.

5.3. Правовое положение органов, осуществляющих финансовую деятельность государства и муниципальных образований

Финансовую деятельность, как известно, осуществляют: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также уполномоченные ими органы государственной власти и организации, наделенные специальной компетенцией, и муниципальные органы. Практически все без исключения органы государства занимаются финансовой деятельностью (законодательные, исполнительно-распределительные, судебные органы).

Осуществление финансовой деятельности является неотъемлемым элементом социального, государственного и муниципального управления в любом публичном образовании, так как само существование публичных правовых образований, властных структур, различных органов и институтов невозможно без финансового обеспечения их деятельности, а также регламентированной и эффективной системы распределения и расходования денежных фондов. Многими учеными отмечалась ключевая роль понятия «финансовая деятельность» как феномена, связывающего государство и экономику общества¹¹⁹.

Наиболее классическое понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как уже ранее отмечалось, было дано Н. И. Химичевой, которая под ним понимала осуществление государством и местным самоуправлением функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов¹²⁰. Исходя из данного понятия, можно выделить всеобъемлющий характер финансовой деятельности и широкий ряд субъектов, которые потенциально могут ее осуществлять, а направленность финансовой деятельности на обеспечение функционирования государственных органов подчеркивает особую значимость изучения правового статуса органов, осуществляющих финансовую деятельность.

Важно отметить, что финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы всех ветвей власти и уровней, включая органы местного самоуправления, так как при выполнении своих функций они в любом случае участвуют в аккумулировании, распределении или использовании денежных фондов государства и муниципальных образований, а эти денежные фонды являются экономической (финансовой) основой их функционирования.

Отдельное место среди органов государственной власти и органов местного самоуправления занимают органы финансового контроля. Финансовый контроль является одним из наиболее значимых институтов (а по мнению некоторых авторов, даже подотраслью¹²¹) финансового права. Финансовый контроль является неотъемлемой частью финансовой деятельности государства, обеспечивающей эффективное и успешное функционирование всей системы государственных финансов, так как отсутствие контроля с высокой долей вероятности приводит к необоснованным тратам, злоупотреблениям должностными полномочиями, коррупции и, следовательно, невыполнению или неполному выполнению публичных функций и задач государства и муниципальных образований.

Нередко ученые разделяют все органы, осуществляющие финансовую деятельность в Российской Федерации, на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Данное разграничение проводится по характеру и объему компетенции конкретного органа, а также ее направленности на различные сферы общественной и государственной жизни или сугубо на выполнение функций в финансовой сфере. К органам общей компетенции относят высшие органы государственной власти, наделенные полномочиями по выработке государственной политики во многих сферах общественной жизни, включая, но не ограничиваясь и вопросами функционирования финансовой системы государства и муниципальных образований. Такими органами являются Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, высшие представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Участие представительных и законодательных органов, в том числе Федерального Собрания, в осуществлении финансовой деятельности государства, в первую очередь, заключается в его основной нормотворческой деятельности. Федеральным Собранием принимаются законы по вопросам федерального бюджета, налогов и сборов (в том числе принятие новых налогов любых уровней), рассмотрения и принятия отчета об исполнении федерального бюджета, применения федеральных налогов и сборов и т. д. К исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) также отнесены вопросы нормативного регулирования в сфере финансового, кредитного, таможенного, валютного регулирования, денежной эмиссии. При этом, при осуществлении указанных функций, Федеральное Собрание нуждается в финансовом обеспечении своей деятельности, которое осуществляется за счет средств федерального бюджета, принимаемого самим же Федеральным Собранием, в котором предусмотрены соответствующие ассигнования на денежное содержание должностных лиц Государственной Думы и Совета Федерации, а также на осуществление иных расходов. Аналогичное участие в финансовой деятельности с точки зрения распределения и получения бюджетных средств для материального (финансового) обеспечения своей деятельности принимают все федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления (с поправкой на финансирование их деятельности из бюджета соответствующего уровня).

Важно отметить, что Государственной Думой назначаются на свои должности: Председатель Счетной палаты и Председатель Центрального банка Российской Федерации, а также назначаются на должность шесть из двенадцати аудиторов Счетной палаты (другие шесть назначаются Советом Федерации). Советом Федерации также назначается на должность заместитель Председателя Счетной палаты.

Одну из важнейших функций в осуществлении финансовой деятельности государства выполняет Правительство РФ, руководствующееся в своей деятельности нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹²². Полномочиям Правительства РФ в отношении финансовой политики и ее составных частей посвящена отдельная ст. 15, полномочия Правительства РФ:

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль;

руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Немаловажную роль также имеет координационная функция Правительства по отношению ко всем министерствам, входящим в его структуру. Как и Федеральное Собрание, Правительство РФ функционирует за счет ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о бюджете на конкретный год и плановый период.

Финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти как в процессе создания фондов денежных средств (взимание, например, государственной пошлины в соответствии с НК РФ при рассмотрении в определенных случаях исковых заявлений и жалоб), так и в процессе использования централизованного фонда денежных средств. В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится из федерального бюджета¹²³.

К органам специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба по финансовому мониторингу, Министерство финансов Российской Федерации, а также находящиеся в его ведении Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, контрольно-счетные и финансовые органы субъектов федерации и муниципальных образований. Эти же органы являются и органами финансового контроля, поэтому можно сделать вывод, что органы специальной компетенции государства и муниципальных образований, осуществляющие финансовую деятельность, обычно наделяются специфическими функциями по осуществлению контрольно-надзорной деятельности за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и местного самоуправления.

Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля выполняет, в первую очередь, функции по внешнему финансовому контролю, которые подробнее будут рассмотрены в соответствующей главе учебника, но также реализует и достаточно важную функцию по проведению экспертизы и подготовке заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, на проекты законов о внесении изменений в вышеперечисленные законы, а также немаловажную функцию по информированию палат Федерального Собрания о результатах контрольных мероприятий. Счетная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹²⁴.

По аналогии со Счетной палатой осуществляют свою финансовую деятельность и контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, объем полномочий которых (особенно в сфере экспертной деятельности) может разниться в зависимости от региональных и местных норм. Однако большинство из них имеют сходную структуру полномочий с федеральным органом внешнего финансового контроля.

Важную функцию в осуществлении финансовой деятельности среди всех органов специальной компетенции в Российской Федерации играет Министерство финансов Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329¹²⁵. Данное ведомство определяет направления финансовой политики государства, осуществляет нормотворческую деятельность во всех сферах и сегментах финансового рынка Российской Федерации (бюджетная, налоговая, кредитная (в том числе микрофинансовая), страховая, валютная и другие сферы финансовой политики государства), а также фактически занимается разработкой и составлением проекта закона о федеральном бюджете, разрабатывает типовые формы документов и рекомендации и выполняет другие функции.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, первые три из которых являются одними из важнейших органов финансового контроля в Российской Федерации, перечисленных в соответствующем Указе Президента РФ.

Федеральное казначейство является важным элементом для функционирования финансовой системы Российской Федерации. С одной стороны, Федеральное казначейство самостоятельно, как и любой орган государственной власти, осуществляет финансовую деятельность в целях обеспечения финансовыми ресурсами своего функционирования, а с другой стороны, Федеральное казначейство выполняет ключевую функцию по казначейскому исполнению всех бюджетных обязательств в государстве и ведению казначейских счетов, а также является органом, осуществляющим финансовый контроль. Федеральное казначейство выполняет свои функции в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703¹²⁶. Важно отметить, что Федеральное казначейство наделено широким кругом контрольно-надзорных полномочий, в том числе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, но наибольшее количество полномочий Казначейства России сосредоточено в бюджетной сфере. Несмотря на исключение из действующей редакции Бюджетного кодекса РФ текущего финансового контроля, бремя которого возлагалось на Федеральном казначействе, значимость данного органа не упала, так как с 2004 г. после введения ст. 215.1 БК РФ в Российской Федерации установлен принцип казначейского исполнения бюджета (вместо банковского). Все доходы и расходные обязательства базируются на принципе единства кассы, который предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета (ст. 38.2 БК РФ; введен в 2007 г.). Более того, Федеральное казначейство, а также финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований наделены полномочиями по применению бюджетных мер принуждения.

Еще одним находящимся в ведении Министерства финансов органом является Федеральная налоговая служба, функционирующая на основе Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506¹²⁷, которое устанавливает достаточно широкий круг полномочий данной службы, большинство из которых направлено на осуществление финансового контроля и, в первую очередь, налогового контроля. Тем не менее необходимо отметить особенную роль данного органа в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, так как именно Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы осуществляют функцию по аккумуляции налоговых доходов бюджетов, что является главной основой формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Также иногда среди органов специальной компетенции выделяется Центральный банк Российской Федерации (Банк России), однако на этот счет в теории финансового права не достигнуто консенсуса, ввиду неопределенного правового статуса Банка России, который напрямую не отнесен к органам государственной власти в принципе, а также выполняет неприсущие для органов государственной власти функции по кредитованию и рефинансированию коммерческих банков, которые, скорее, относятся к финансовой деятельности негосударственного сектора. А. Г. Братко полагает, что несмотря на то, что по своей сути Банк России является властным институтом, благодаря независимости от системы органов государственной власти, провозглашаемой конституционным статусом Банка России (ст. 75 Конституции¹²⁸), он не является при этом органом власти¹²⁹. В своем определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О Конституционный Суд РФ истолковал полномочия Банка России как функции государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, не конкретизируя положение Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления¹³⁰.

В любом случае, вне зависимости от трактовки правового статуса Банка России, его ключевая роль в осуществлении финансовой деятельности государства неоспорима ввиду статуса мегарегулятора, приобретенного Банком России в 2013 г. после присоединения к нему функций по разработке и проведению политики развития и обеспечения стабильности функционирования всего финансового рынка Российской Федерации¹³¹. Более того, Банк России является одним из важнейших участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований ввиду наличия у него монопольного права на осуществление эмиссии денег на территории Российской Федерации (так указано в ст. 75 Конституции, но по факту Банк России монопольно осуществляет только наличную эмиссию).

Более подробно полномочия органов финансового контроля будут рассмотрены в параграфе главы настоящего учебника, посвященной финансовому контролю, в котором будут рассмотрены основные функции некоторых органов, а также контрольные полномочия таких органов, как Федеральная налоговая служба и Федеральная служба по финансовому мониторингу, ввиду их явной контрольно-надзорной направленности.

Подводя итоги, необходимо отметить, что осуществление финансовой деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления является объективной потребностью общества и государства для материального и финансового обеспечения своей деятельности. Государство и муниципальные образования используют различные механизмы реализации финансовой деятельности, в том числе экономические (финансовые) механизмы в виде непосредственного участия государственных органов в товарно-денежном обороте и механизмы (методы) административные в виде мер финансового регулирования и финансового контроля. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований объемна, в ней участвуют абсолютно все органы государственной власти без исключения, а также органы местного самоуправления и публичные субъекты, не относящиеся к категории государственных органов (вроде государственных корпораций, государственных и муниципальных унитарных предприятий). Таким образом, финансовая деятельность является одной из важнейших категорий финансового права, которое характеризует и обусловливает отношения, относящиеся к предмету финансового права.

Контрольные вопросы

Конституционные основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Основные принципы финансовой деятельности.

Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Понятие и виды финансовых правовых актов.

Органы, осуществляющие финансовую деятельность.

Специфика финансовой деятельности муниципальных образований.

Характеристика финансовой деятельности как разновидности управленческой деятельности государства и местного самоуправления.

Цели и назначение финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Централизованные и децентрализованные финансовые ресурсы (фонды денежных средств) государства и муниципальных образований.

Методы и формы финансовой деятельности: их состояние и развитие.

Раздел III. Финансовый контроль

Глава 6. Финансовый контроль — важнейшая составляющая финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансово-правовая ответственность

6.1. Понятие, значение, принципы финансового контроля

Контроль, в том числе и финансовый, является неотъемлемой частью государственного управления. Финансовый контроль призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов.

Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю финансовую деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств (финансовых ресурсов), т. е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.

Финансовый контроль осуществляется осуществляется государством в лице специально созданных органов государственного финансового контроля, деятельность которых определяется нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т. д.).

Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах до настоящего времени остается дискуссионным в экономической и юридической литературе.

В словаре С. И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, то есть контролеры¹³².

Э. А. Вознесенский еще в 70-е гг. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля¹³³. Вывод о необходимости распространения действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта¹³⁴.

Н. И. Химичева отмечала: «...объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями»¹³⁵.

Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е. Ю. Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов¹³⁶. Финансовый контроль, по мнению Е. Ю. Грачевой, необходимо рассматривать в двух аспектах:

как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Итак, финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств¹³⁷.

Свое правовое начало финансовый контроль получил в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095¹³⁸ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Этот документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля формирования государственных доходов и их рационального использования. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, — улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации.

Основные положения о государственном и муниципальном финансовом контроле содержатся в гл. 26 Бюджетного кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля»¹³⁹.

В частности, данной главой установлены:

формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами (ст. 265);

формы и порядок осуществления финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований (ст. 266);

формы и порядок осуществления финансового контроля Федерального казначейства (ст. 267);

формы и порядок осуществления финансового контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 268);

формы и порядок осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269);

формы и порядок осуществления финансового контроля контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 270).

При этом особый интерес представляет формирование органов муниципального финансового контроля.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ¹⁴⁰ (в ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена принципиальная возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа, входящего в структуру органов местного самоуправления, осуществляющего контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Основные задачи финансового контроля заключаются в:

а) проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

б) проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;

г) выявлении внутренних резервов производства;

д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.

Предмет финансового контроля — финансовая деятельность объектов в различных направлениях.

Субъектами финансового контроля являются контролирующие органы, объектами — органы государственной власти, организации, физические лица.

В науке финансового права отмечается, что финансовому контролю присущи следующие принципы.

1. Принцип законности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь отрицательные последствия.

2. Принцип гласности проявляется в процедуре доведения до сведения юридических и физических лиц, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

3. Принцип федерализма проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

4. Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

6.2. Виды, формы и методы финансового контроля

Финансовый контроль, как отмечалось ранее, является одним из видов государственного контроля. Финансовый контроль реализуется постоянно посредством контрольной деятельности специально уполномоченных государством (муниципальными образованиями) органов финансового контроля.

Деятельность органов финансового контроля по контролю за соблюдением финансового законодательства связана с использованием разнообразных видов, средств, приемов и способов финансового контроля. Правильный выбор видов, средств, приемов и способов финансового контроля предопределяет его эффективность.

В теории финансового права финансовый контроль классифицируется по видам, исходя из следующих оснований.

В зависимости от времени проведения налогового контроля по отношению к проверяемой финансово-хозяйственной операции выделяются предварительный, текущий (оперативный) и последующий налоговый контроль.

Известно, что предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций, поэтому позволяет предупредить нарушение финансового законодательства и выявить еще на стадии прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, пресечь попытки нерационального использования средств¹⁴¹. Применительно к нашей теме следует согласиться с тем, что в практике работы налоговых органов такой контроль носит вспомогательный характер.

Его использование ограничено стадией планирования проведения налоговой проверки для принятия оптимальных решений.

Зарубежные специалисты, обращая внимание на вспомогательный контроль, считают, что контролерам необходимо концентрировать усилия на этапе планирования проведения налоговой проверки, так как он позволяет разделить совокупность подлежащих проверке лиц на тех, которые имеют невысокую вероятность риска налоговых нарушений, и тех, которые могут иметь их с высокой степенью вероятности¹⁴². Предварительный контроль призван помочь предпринимателям и другим хозяйствующим субъектам в организации учета и отчетности и не нацелен исключительно на выявление нарушений. Он определяется специалистами как лояльный по отношению к налогоплательщику, так как зачастую осуществляется через помощь в составлении итогового баланса. В отдельных странах уже доказана его эффективность, поэтому роль превентивного контроля возрастает¹⁴³. Текущий (оперативный) контроль ежедневно осуществляется финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом. В сфере налогообложения такой контроль является частью регулярной работы налоговых органов и представляет собой проверку, проводимую в отчетном периоде для оценки правильности отражения различных операций и достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности, представляемых плательщиками¹⁴⁴. Примером может служить контроль за объемами производства и реализации этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции, за ее экспортно-импортными поставками с целью недопущения занижения налогооблагаемой базы и уклонения от уплаты налогов, который осуществляется межрегиональной государственной налоговой инспекцией.

Что касается последующего контроля, то он сводится к проверке финансово-хозяйственных операций за истекший период на основе анализа отчетов и балансов, а также путем проверок и ревизий непосредственно на месте: на предприятиях, в учреждениях и организациях. Последующий контроль отличается углубленным изучением всех сторон хозяйственной и финансовой деятельности, что позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля¹⁴⁵. Принимая во внимание цикличность налогообложения, самым распространенным следует признать именно последующий налоговый контроль, который проводится по окончании определенного отчетного периода. Этот контроль осуществляется, прежде всего, методом документальной проверки, который характеризуется углубленным изучением финансовой и хозяйственной деятельности налогоплательщика и позволяет вскрыть имеющиеся недостатки¹⁴⁶. В частности, камеральные налоговые проверки осуществляются только в форме последующего контроля, поскольку в соответствии со ст. 88 НК РФ такие проверки проводятся на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.

В зависимости от органов (субъектов), осуществляющих, выделяется финансовый контроль:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) президента;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) ведомственный и внутрихозяйственный;

д) общественный;

е) аудиторский.

По объекту выделяется комплексный и тематический, а по характеру контрольных мероприятий — плановый и внезапный финансовый контроль.

По характеру контрольных мероприятий финансовый контроль подразделяется на плановый и внеплановый (внезапный). В первом случае контроль подчинен определенному планированию, а во втором — осуществляется в случае внезапно возникшей необходимости. Например, налоговое законодательство не ограничивает налоговые органы в части осуществления внезапного налогового контроля. Однако преобладающим следует признать плановый контроль.

Финансовый контроль определяют также как сплошной и выборочный. Первая форма налогового контроля основывается на проверке всех документов и записей в регистрах бухгалтерского учета, а вторая предусматривает проверку части первичных документов в каждом месяце проверяемого периода или за несколько месяцев. Однако если выборочной проверкой устанавливаются серьезные нарушения финансового (налогового) законодательства или злоупотребления, то проверяющим предписывается на данном участке деятельности предприятия провести сплошную проверку.

Классифицируется финансовый контроль в науке финансового права на документальный и фактический. Документальный контроль основан на изучении данных о проверяемом объекте, содержащихся в первичных документах. Реализуется он при помощи следующих приемов: формальной, логической и арифметической проверки документов; юридической оценки хозяйственных операций, отраженных в документах; встречных проверок; оценки правильности отражения данных первичного учета в бухгалтерских проводках; экономического анализа. Всестороннее исследование деятельности предприятия и полноценности первичных документов достигается приемами (методами) фактического контроля, такими, например, как обследование, инвентаризация, экспертиза¹⁴⁷. В свое время специалистами фактический контроль определялся как «проверка, при которой количественное и качественное состояние проверяемого объекта устанавливается на основании обследования, осмотра, обмера, пересчета, взвешивания, лабораторного анализа, экспертизы, контрольного запуска сырья и материалов в производство и другими способами аналогичного содержания»¹⁴⁸.

Финансовый контроль подразделяется на обязательный и необязательный (инициативный). Обязательный проводится:

а) в силу требований законодательства;

б) по решению компетентных государственных органов.

Инициативный финансовый контроль проводится по решению хозяйствующих субъектов.

В частности, общим правилом установлено, что налоговый контроль не является обязательным, а налогоплательщик может не подвергаться контрольным мероприятиям (за исключением камеральных проверок, связанных с фактом подачи самой налоговой декларации и уплаты налога, соответственно) достаточно долго. Тем не менее в отдельных случаях он неизбежен. Так, налоговый инспектор обязан осуществить проверку наличия у индивидуального предпринимателя декларации за отчетный период и подтверждения уплаты налога при снятии его с налогового учета в случае прекращения деятельности¹⁴⁹. При снятии с учета организации в связи с ее ликвидацией, закрытием филиала (представительства) или прекращением права собственности на недвижимость структурные подразделения налоговой инспекции, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью перечисления налогов в бюджет, в обязательном порядке проводят камеральную и выездную налоговые проверки¹⁵⁰.

По периодичности проведения финансового контроля различаются первоначальный и повторный. Первоначальными следует признать контрольные мероприятия, проводимые в отношении какого-либо из субъектов впервые за год. Повторность же возникает в том случае, когда в течение календарного года осуществляется две и более проверки.

Под методами финансового контроля следует понимать приемы и способы, используемые при реализации той или иной формы финансового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств.

Наличие у финансового контроля разнообразных целей и задач обусловливает и дифференцированные подходы к их решению, т. е. необходимость использования тех или иных способов проверок, оценок и анализа финансового состояния подконтрольных объектов. Применение определенного метода зависит и от ряда других факторов: правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов; форм и объектов проведения контроля; оснований возникновения контрольных правоотношений; особенностей ведения бухгалтерского учета; финансово-правового режима доходов и расходов подконтрольного субъекта и т. д.

Относительно финансового контроля можно выделить шесть основных методов: наблюдение, обследование, анализ, проверка, инвентаризация, ревизия и финансово-экономическая экспертиза¹⁵¹.

Наблюдение представляет собой ознакомление с деятельностью объекта контроля без применения сложных комплексных приемов получения и оценки информации.

Обследование является одним из основных методов предварительного финансового контроля и направлено на исследование отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности. Обследование применяется для оперативного выявления соблюдения финансовой дисциплины, а также определения целесообразности всесторонней, более глубокой проверки подконтрольного объекта. Основной целью обследования являются общий анализ финансово-хозяйственной деятельности и выявление ее недостатков. Реализация названной цели достигается путем решения следующих задач: исследования (мониторинга) финансовой документации; выявления финансового состояния объекта проверки; проверки соблюдения нормативных актов в сфере исполнения бюджетных назначений и правильности их оформления; оценки уровня обоснованности и целевого назначения государственных (муниципальных) расходов и т. д.

Анализ представляет собой специальный метод контроля достоверности финансовой документации с использованием аналитических приемов математики. Как правило, объектом финансового анализа являются бухгалтерские счета и балансы, а главной задачей — выявление полноты и своевременности отражения в учете и отчетности налогооблагаемой базы. Данный метод финансового контроля осуществляется финансовыми органами, ведущими расчеты хозяйствующих субъектов по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды (налоговыми органами, внебюджетными фондами и т. д.).

В результате анализа финансовой деятельности контролируемого объекта производится доначисление налогов или уточнение налогооблагаемой базы, что значительно влияет на рост доходов государственных или муниципальных бюджетов.

Проверка представляет собой один из основных методов финансового контроля и предусматривает исследование определенного круга вопросов с целью выявления нарушений финансового законодательства. В ходе осуществления проверки контролирующие органы более глубоко анализируют финансовую деятельность объекта, привлекая максимальное количество документальных источников информации. Объектом проверки может быть любая финансовая операция, совершенная территориальными, коллективными или индивидуальными субъектами финансовых правоотношений. Субъектами, имеющими права на проведение проверок, являются практически все органы и агенты финансового контроля. Так, Счетная палата РФ контролирует своевременное исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; федеральное казначейство проверяет использование средств федерального бюджета; Центральный банк РФ контролирует осуществление банковских операций, проводит инвентаризацию валютных и иных ценностей, находящихся в денежных хранилищах и кассах кредитных организаций, и т. д.

В зависимости от различных оснований проверки подразделяются на комплексные, тематические, документальные, камеральные, выездные, встречные и др.

Формой завершения проверки служит акт о выявленных нарушениях (акт проверки) или (в случае отсутствия нарушений) письменное заключение проверяющего. В акте проверки отражаются все основные выявленные нарушения и недостатки в целях последующего рассмотрения дела компетентным органом (должностным лицом). На основании изложенных в акте фактических данных руководитель контролирующего органа вправе принять одно из решений: о направлении проверяемому субъекту предписаний об устранении выявленных нарушений финансового законодательства; о применении к нарушителю мер ответственности в соответствии с возложенной компетенцией; о направлении материалов дела в иной компетентный орган финансового контроля; о предъявлении иска в суд в защиту нарушенных прав государства (муниципального образования).

При вынесении решения о привлечении подконтрольного объекта к ответственности акт проверки имеет доказательственную силу, однако указанные в нем факты должны быть исследованы в ходе судебного разбирательства.

Ревизия представляет собой комплексную проверку, направленную на взаимосвязанное изучение финансовой и хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений, граждан-предпринимателей и др. Характерными чертами ревизии являются максимальный охват экономических и юридических сторон деятельности, участие в ее производстве экспертов и специалистов, сочетание различных приемов финансового контроля. Ревизия осуществляется с целью выявления законности, достоверности и целесообразности финансовых операций, что достигается в ходе контроля за следующими сферами финансово-хозяйственной деятельности: соблюдением финансовой дисциплины; рациональным использованием государственных денежных средств; сохранностью материальных и денежных ресурсов; правильностью ведения бухгалтерского учета и составления отчетности и др.

Проведение ревизии требует оперативности, высокой квалификации сотрудников проверяющего органа, четкого механизма их взаимодействия, поэтому комплексные проверки осуществляются, как правило, специальными органами финансового контроля — Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ и др.

Ревизии классифицируются на несколько видов по следующим основаниям.

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые. В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раз в год, а в непроизводственной сфере — не реже одного раза в два года.

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов; и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.

По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии — документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, называются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений и меры ответственности виновных лиц. Руководитель и главный бухгалтер имеют возможность представить по акту ревизии возражения.

На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.

Финансово-экономическая экспертиза — проведение специалистами исследования действительных объемов и направлений движения финансовых средств в целях выявления целесообразности, рациональности и эффективности проведенных финансовых операций и финансовой деятельности контролируемого субъекта за проверяемый период. Этот прием финансового контроля является наиболее сложным, трудоемким, но важным и необходимым как для контролирующего органа, так и для подконтрольного субъекта. В ходе проведения экономической экспертизы финансовой деятельности какого-либо субъекта анализу подвергаются планы-прогнозы развития территорий, бизнес-планы предприятий, периодическая и годовая отчетность, на основании которых исследуются главные экономические показатели финансовой деятельности проверяемых субъектов.

6.3. Особенности функционирования и правового регулирования внутреннего финансового контроля

Актуальным вопросом современной науки финансового права является изучение особенностей правового регулирования конкретных видов финансового контроля, а также проблема систематизации и классификации финансового контроля в Российской Федерации. В частности, такие проблемы вызваны отсутствием специального законодательства в сфере финансового контроля, так как нормы, регулирующие правоотношения в сфере финансового контроля, содержатся:

1) в Налоговом¹⁵² (разд. V «Налоговая декларация и налоговый контроль», а также разд. V.1 и V.2) и Бюджетном¹⁵³ (разд. IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль») кодексах Российской Федерации;

2) в некоторых специальных федеральных законах (например, в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Законе РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» и др.);

3) во многих подзаконных актах (в том числе не имеющих нормативного характера), регулирующих различные процедурные аспекты осуществления финансового контроля (например, письмо ФНС России от 25 июля 2013 г. № АС-4-2/13622 «О рекомендациях по проведению выездных налоговых проверок», Положение Банка России от 21 июля 2013 г. № 402-П «О порядке передачи в налоговые органы для выполнения ими функций агентов валютного контроля паспортов сделок в электронном виде» и др.).

Такая бессистемность норм вызывает некоторые сложности для теоретиков и правоприменителей, так как не сформирована единая терминологическая база, значительно различаются подходы к объемам финансового контроля, его видам и методам осуществления, а также отсутствует само определение финансового контроля.

Для более подробного изучения феномена функционирования финансового контроля необходимо рассмотреть различные подходы к понятию «финансовый контроль». А. О. Гусейнов, систематизировав исследования в области финансового контроля, пришел к мнению, что в науке «финансовый контроль рассматривается в трех аспектах: во-первых, с экономической точки зрения, как совокупность операций и действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специальных форм и методов его организации; во-вторых, с правовой точки зрения: как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства, за законностью и целесообразностью всех действий, осуществляемых в процессе финансовой деятельности государства; в-третьих, с формально-юридической точки зрения, финансовый контроль рассматривается в качестве комплексного института финансового права»¹⁵⁴. С точки зрения финансового права наиболее актуальными являются подходы, при которых финансовый контроль изучается как регламентированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов.

Подразделение финансового контроля на внутренний и внешний финансовый контроль — один из наиболее изученных вопросов теории финансового права, так как данный феномен был исследован как со стороны ученых, изучающих теоретические и практические аспекты финансового права, так и учеными, изучающими функционирование конкретных подотраслей и институтов финансового права и, следовательно, особенности правового регулирования финансового контроля в этих обособленных сферах общественных отношений (например, налоговый контроль, валютный контроль и т. д.).

Однако, несмотря на большое количество исследований, в современной теории финансового права до сих пор присутствует некоторая неясность в вопросах определения сущности внутреннего финансового контроля. Разночтения встречаются, в частности, в контексте разделения финансового контроля по субъекту его осуществления.

Как уже ранее говорилось в первом параграфе, субъектами финансового контроля являются контролирующие органы, объектами — органы государственной власти, организации, физические лица. Исходя из представленных субъектов, внутренним финансовым контролем может считаться контроль за собственной финансовой деятельностью одного из перечисленных субъектов (а, как отмечалось ранее, все они причастны к осуществлению финансовой деятельности) или же контроль за финансовой деятельностью других сходных субъектов одного вида (например, одного органа исполнительной власти за другим органом исполнительной власти).

С одной стороны, под внутренним финансовым контролем понимают контроль, при котором субъект проверки и объект (не с точки зрения изучаемых правоотношений, а с точки зрения направленности процедуры на конкретное лицо/орган; такой подход сейчас прослеживается и в самом Бюджетном кодексе) представлены одним и тем же лицом или органом, такой вид контроля иногда еще называют внутрихозяйственным или внутренним финансовым контролем в широком смысле, с другой стороны, под внутренним финансовым контролем нередко понимают внутренний государственный финансовый контроль, который представляет собой деятельность уполномоченных исполнительных органов власти по проверке на предмет законности и целесообразности действий в области формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их эффективного социально-экономического развития¹⁵⁵, что можно считать внутренним финансовым контролем в узком смысле. Внешний финансовый контроль также иногда именуют парламентским, а внутренний — контролем органов исполнительной власти. Впервые это деление было введено Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. и впоследствии воспроизведено в нормах Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в ст. 3 которого указано, что региональные и муниципальные контрольно-счетные органы являются органами внешнего финансового контроля¹⁵⁶. До этого времени понятия «внешний финансовый контроль» и «контроль внутренний» были исключительно теоретическими, и более того, единого понимания и содержании данных понятий так и не было выработано.

Внутренний финансовый контроль как деятельность органа по проверке собственной финансовой деятельности и финансовой деятельности подведомственных администраторов/распорядителей/получателей бюджетных средств является сложным механизмом, нацеленным на обеспечение законности и эффективной деятельности данного органа, а также на предотвращение потенциальных негативных последствий, в случае обнаружения нарушений при осуществлении финансового контроля другими органами власти, которое может повлечь за собой наложение мер бюджетного принуждения. В любом случае, внутренний финансовый контроль, вне зависимости от подхода к его определению, нацелен на оптимизацию деятельности проверяемого субъекта и повышение его финансовых результатов.

Целью такого внутреннего финансового контроля можно считать установление законности, правильности, своевременности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности субъекта и одновременно объекта контроля.

Предметом внутреннего финансового контроля является хозяйственная (в том числе финансовая) деятельность проверяемого субъекта, его должностных лиц и структурных подразделений.

Внутренний финансовый контроль осуществляется посредством:

самоконтроля, осуществляется должностными лицами главного администратора (администратора) путем проведения проверки каждой выполняемой им операции;

контроля вышестоящих должностных лиц за действиями нижестоящих должностных лиц в пределах одного главного администратора (администратора);

контроля, осуществляемого главными администраторами (администраторами) и проводимого в отношении подведомственных администраторов (распорядителей) и получателей¹⁵⁷.

Важно отметить, что все публичные органы власти осуществляют и внешний, и внутренний контроль одновременно, а также являются объектами и внешнего, и внутреннего контроля. Внутренний контроль осуществляется по отношению к собственным подразделениям или должностным лицам, внешний контроль — по отношению к подведомственным учреждениям. Сам орган при этом подвержен внутреннему контролю со стороны своего руководителя или высшего органа данной ветви власти, а внешнему контролю — со стороны контрольно-счетных органов¹⁵⁸.

Как уже ранее отмечалось, предмет финансового права составляют отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, следовательно, с точки зрения науки финансового права наибольший интерес вызывают правоотношения по осуществлению внутреннего финансового контроля с точки зрения второй позиции, когда под внутренним финансовым контролем понимается внутренний государственный финансовый контроль и, в частности, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, установленный ст. 265 БК РФ.

В соответствии с данной статьей, обязанности по проведению внешнего контроля возлагаются на контрольно-счетные органы (федеральный и региональные), а внутреннего контроля — на Федеральное казначейство, а также финансовые органы и специальные органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль (до упразднения обязанности по осуществлению внутреннего финансового контроля возлагались также на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора). Так как Федеральное казначейство, как правило, единолично осуществляет функцию по кассовому исполнению бюджета, то оно по определению является участником каждой операции с бюджетными средствами, что по определению отображает внутренний характер его участия в контроле за эффективным расходованием бюджетных средств.

Существуют определенные споры по поводу возможности именовать данный институт внутренним финансовым контролем, так как Бюджетным кодексом РФ регулируются лишь правоотношения, связанные с проверкой соблюдения бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса, при осуществлении расходования бюджетных средств или получении доходов бюджетов, общественные отношения, связанные с расходами и доходами государственных внебюджетных фондов, а также иные общественные отношения в бюджетной сфере. Финансовый же контроль не исчерпывается лишь проверкой соблюдения бюджетного законодательства, а распространяется на проверки соблюдения налогового законодательства, валютного законодательства, законодательства о банках и банковской деятельности и т. д.

Внутренний финансовый контроль

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с п. 1 ст. 266.1 БК РФ являются:

главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;

государственные (муниципальные) учреждения;

государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

государственные корпорации и государственные компании;

хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Безусловно, такой широкий перечень объектов государственного финансового контроля, а также включение в этот список юридических лиц показывают огромный масштаб данного института и его значимость для эффективного функционирования финансовой системы государства.

Однако важно отметить, что в качестве объектов внутреннего государственного финансового контроля выступают исключительно правоотношения по формированию и использованию государственных и муниципальных ресурсов, а объект внешнего государственного финансового контроля не ограничен сферой государственных финансов и включает в себя экспертизу проектов нормативных правовых актов и результатов исполнения бюджета.

В соответствии со ст. 269.2 БК РФ полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля включают контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий.

В рамках осуществления своих полномочий органы государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля проводят проверки, ревизии и обследования, направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания, направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.

Схожие правовые и функциональные основы применимы и по отношению к региональным и муниципальным органам внутреннего финансового контроля. В соответствии с п. 12.10.45 Положения о Министерстве финансов Московской области данный орган осуществляет полномочия финансового органа Московской области по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля¹⁵⁹. Следуя положениям ст. 269.1 БК РФ, можно сказать, что полномочия финансового органа субъекта РФ в сфере внутреннего государственного контроля соответствуют полномочиям Федерального казначейства и ограничиваются вопросами контроля за непревышением сумм операций над лимитами бюджетных обязательств и ассигнований; за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном получателем бюджетных средств, за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по госконтракту сведениям, содержащимся в реестре контрактов, заключенных заказчиком¹⁶⁰.

Таким образом, внутренний финансовый контроль может быть изучен с различных сторон и представляет собой сложный институт финансового права. Во-первых, под внутренним финансовым контролем понимается деятельность уполномоченных контрольных органов по проверке законности, целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, во-вторых, внутренний финансовый контроль — это система мер, осуществляемых в рамках конкретного предприятия, органа или учреждения по проверке законности и целесообразности собственной хозяйственной деятельности в целях повышения эффективности своей деятельности, обеспечения максимальной реализации поставленных задач, а также предотвращения негативных последствий в виде наложения мер принуждения. В любом случае, внутренний финансовый контроль представляет собой важную часть социального и государственного управления финансами, которая является обеспечительной мерой для выполнения задач государственного экономического развития.

6.4. Органы, осуществляющие финансовый контроль

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, субъект осуществления мероприятий финансового контроля является одним из критериев для классификации финансового контроля и его подразделения на внутренний и внешний финансовый контроль. Финансовый контроль в широком смысле осуществляется всеми субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность, так как в силу требований закона (например, Федерального закона «О бухгалтерском учете»¹⁶¹) и объективной необходимости в повышении эффективности своей деятельности все субъекты осуществляют ведение смет расходов и доходов, мероприятия по контролю эффективности и результативности собственной деятельности, по составлению отчетности и подаче деклараций.

Однако с точки зрения финансового права финансовый контроль, в первую очередь, воспринимается в узком смысле, как деятельность уполномоченных органов власти по проверке законности и эффективности формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований.

Финансовый контроль осуществляется как законодательными органами власти, так и исполнительными органами власти. Как отмечалось в предыдущем параграфе, многими авторами данный критерий воспринимается как основание для разделения финансового контроля на внешний (парламентский) и внутренний (контроль органов исполнительной власти). Более того, финансовый контроль осуществляется также Президентом РФ, не относящимся ни к одной из ветвей власти. В любом случае, объемы и характер выполняемых функций в сфере финансового контроля различных органов власти определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и подзаконными актами.

Финансовый контроль в законодательстве Российской Федерации, как уже ранее упоминалось, впервые был закреплен в действующем и поныне Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в котором, во-первых, были закреплены основные направления осуществления государственного финансового контроля (ст. 1), а также были перечислены органы, на которые возлагаются полномочия по осуществлению государственного финансового контроля (тогда еще без разделения на внутренний и внешний) в Российской Федерации (ст. 2).

Такие полномочия возлагались на момент 1996 г. (с изменениями в 2001 г.) на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. И даже несмотря на то, что многие из данных органов были упразднены или реорганизованы, данный Указ Президента до сих пор не утратил юридической силы. Однако неизменным остается тот факт, что перечень органов финансового контроля не является закрытым, и это позволяет включать в него многие иные органы, в том числе органы на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

На момент 2017 г., исходя из всех проведенных в последние годы реформ по расширению полномочий некоторых органов, основными органами финансового контроля в Российской Федерации являются:

Счетная палата Российской Федерации;

Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

Федеральная служба по финансовому мониторингу;

Министерство финансов Российской Федерации, а также подведомственные ему:

Федеральное казначейство;

Федеральная налоговая служба Российской Федерации;

Федеральная таможенная служба Российской Федерации.

Но стоит отметить, что всеобъемлющий характер финансового контроля и разнообразие форм и методов осуществления определяют крайне широкий круг субъектов его осуществления, поэтому такие органы власти, как Президент Российской Федерации, Государственная дума Российской Федерации, Совет Федерации и Правительство Российской Федерации также выполняют функции финансового контроля.

Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент Российской Федерации осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей.

Финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом.

Так, законодательные органы рассматривают и утверждают отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов государственными внебюджетными фондами. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ. Руководит Счетной палатой Председатель, который назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ и не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Счетная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹⁶². Статья 2 данного закона устанавливает независимый финансовый и организационный статус Счетной палаты, а также ее статус как юридического лица, но без определения организационно-правовой формы, что требуется действующим гражданским законодательством.

Помимо Председателя Счетной палаты, которым может быть только гражданин России (без гражданства или вида на жительство в зарубежном государстве), имеющий высшее образование, опыт работы в сфере государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов или юриспруденции не менее 5 лет, деятельность Счетной палаты также осуществляется через заместителя Председателя Счетной палаты (назначаемого на должность Советом Федерации по представлению Президента), аудиторов и аппарат Счетной палаты (к заместителю Председателя и аудиторам предъявляются идентичные требования по стажу и формальным критериям).

Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты, которые по сути будут осуществлять функции по руководству конкретными направлениями деятельности Счетной палаты, сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов, осуществляющих конкретные контрольные мероприятия в рамках реализации полномочий Счетной палаты, и иных сотрудников.

Счетная палата в целях выполнения задач, перечисленных в ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате», наделяется Конституцией РФ и Федеральным законом следующими полномочиями:

осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности;

направляет по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий соответственно представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы;

получает в сроки, установленные для осуществления своих функций, информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность, а также осуществляет формирование предложений к плану статистических работ и запрос данных государственной статистики;

предоставляет федеральным органам исполнительной власти рекомендации по составу и порядку формирования данных при создании и модернизации ими федеральных государственных информационных систем в целях обеспечения выполнения государственных функций и (или) предоставления государственных услуг, а также получает необходимый Счетной палате для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) постоянный доступ к таким системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне;

запрашивает сведения о составе данных ведомственных информационных систем объектов аудита (контроля);

привлекает к участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий государственные контрольные, правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков;

осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности, а также по обращениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации дает заключения о соответствии кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации требованиям, установленным Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

организовывает взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

оказывает контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

осуществляет подготовку рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям;

10.1 осуществляет информационный обмен данными о лицах, привлеченных к административной ответственности, с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в порядке, установленном соглашением о сотрудничестве;

осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Функции Счетной палаты перечислены в ст. 13 Федерального закона, это более 28 функций (список является открытым и не исчерпывается ими), например:

осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений;

экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

проведение проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в текущем финансовом году;

мониторинг и анализ формирования и использования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации при разработке и реализации документов стратегического планирования Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты;

оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;

оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;

проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

и другие функции, в соответствии с Федеральными законами Российской Федерации (в том числе более 25, перечисленных в специальном законе).

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Важным органом, осуществляющим функции по проведению финансового контроля в Российской Федерации является Министерство финансов Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329¹⁶³. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности и иных в сферах, указанных в Положении о Минфине России.

Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:

при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

при управлении государственным долгом РФ;

при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и т. д.

С апреля 2017 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2017 г. № 446 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»¹⁶⁴ на Минфин России также были возложены полномочия по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок, что расширило его сферу деятельности на одно из важнейших направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, первые три из которых, как отмечалось ранее, являются одними из важнейших органов финансового контроля в Российской Федерации, перечисленных в соответствующем Указе Президента.

Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703¹⁶⁵. В системе органов финансового контроля Федеральное казначейство выступает в качестве органа внутреннего государственного контроля, в отличие от Счетной палаты, поэтому нельзя утверждать, что их функции дублируются, так как они осуществляются органами, относящимися к различным ветвям власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Однако действующая редакция Бюджетного кодекса (гл. 26) не содержит положений о текущем контроле в бюджетной сфере.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

осуществляет иные полномочия (в Положении понятия «функции» и «полномочия» по отношению к Федеральному казначейству воспринимаются тождественно).

С целью реализации своих полномочий Федеральное казначейство имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является органом специальной компетенции, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с п. 1. Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506¹⁶⁶, Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля (после упразднения Росфиннадзора в 2016 г., ранее — агента валютного контроля) в пределах компетенции налоговых органов.

Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств (ведение соответствующих реестров ЕГРЮЛ и ЕГРИП), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Контрольно-надзорные полномочия ФНС России обширны, распространяются на различные сферы финансовой деятельности и включают в себя функции по контролю и надзору за:

соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов и страховых взносов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

соблюдением резидентами (за исключением кредитных организаций, некредитных финансовых организаций, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)») и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля (за исключением контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации), соответствием проводимых валютных операций, не связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением резидентами, не являющимися уполномоченными банками, обязанности уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии, изменении реквизитов) счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и представлять отчеты о движении средств по таким счетам (вкладам);

соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

исполнением организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующими и проводящими лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме, Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля.

Также ФНС России осуществляет функции надзора в сфере азартных игр, букмекерской деятельности и тотализаторов, надзор за проведением лотерей, регистрирует контрольно-кассовую технику, устанавливает различные формы документов и осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством.

С 2017 г. Федеральной налоговой службе были возвращены ранее осуществляемые функции по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и на обязательное медицинское страхование¹⁶⁷.

Одним из наиболее неизвестных для граждан, но невероятно важных органов финансового контроля в Российской Федерации является Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Служба действует на основании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808¹⁶⁸. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Ранее понятия «операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом» не содержалось в Указе Президента, а введено оно было в 2016 г. в целях расширения и конкретизации полномочий Росфинмониторинга. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент РФ (до сентября 2007 г. служба находилась в ведении Минфина России, до мая 2012 г. находилась в ведении Правительства РФ). Росфинмониторинг возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.

Росфинмониторинг осуществляет следующие полномочия:

осуществляет контроль за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма посредством проведения проверок и принятия необходимых мер по устранению последствий выявленных нарушений, а также привлечение к ответственности юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации в этой сфере;

выдает организациям, осуществляющим операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальным предпринимателям, указанным в ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иной направляемой в Росфинмониторинг информации;

участвует в противодействии коррупции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществляет в установленном им порядке проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления операций (сделок), связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

запрашивает и получает в установленном порядке информацию об операциях (сделках) клиентов и о бенефициарных владельцах клиентов организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальных предпринимателей, а также информацию о движении средств по счетам (вкладам) клиентов кредитных организаций;

выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;

выполняет другие полномочия, предусмотренные Указом, а также иные полномочия в установленной сфере деятельности (список не закрыт).

Особняком среди всех органов финансового контроля и надзора в Российской Федерации стоит Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Центральный банк Российской Федерации (Банк России) действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹⁶⁹. При этом Банк России обладает особым конституционным статусом, который предоставляет ему определенные гарантии, но при этом вызывает проблемы в определении его правового статуса.

Статья 75 Конституции РФ определяет особый конституционно-правовой статус Банка России как эмиссионного центра Российской Федерации и как института, единолично исполняющего функции по защите и устойчивости рубля, независимо от других органов власти¹⁷⁰. Именно данная формулировка и вызывает большое количество дискуссий, так как ее расширительное толкование позволяет отнести Банк России к органам государственной власти, хотя напрямую это не вытекает из каких-либо правовых актов, так же как и отсутствует конкретизация об отнесении Банка России к конкретной ветви власти и вообще такой возможности при сохранении предоставленной Центральному банку РФ Конституцией независимости¹⁷¹. При этом Федеральным законом установлен статус Банка России как юридического лица, с уставным капиталом в 3 млрд руб. (являющимся федеральной собственностью) без установления организационно-правовой формы (так же, как и в Законе «О Счетной палате»).

С 2013 г. Банк России получил статус единоличного интегрированного регулятора на всем финансовом рынке путем присоединения к его полномочиям по контролю и надзору за банковской деятельностью новых полномочий в области рынка ценных бумаг и страхового рынка¹⁷². Такая модель организации финансового контроля и надзора называется моделью интегрированного регулятора, или мегарегулятора. Определенные опасения по поводу данной реформы также высказывались многими авторами ввиду неопределенности правового статуса Банка России, сверхконцентрации властных полномочий в руках одного органа, а также большого влияния государственного капитала в российской финансовой системе¹⁷³.

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты (в форме указаний, положений и инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Банк России выполняет следующие функции для реализации задач, связанных с защитой рубля, обеспечением устойчивости банковской и финансовой системы государства (по отношению к финансовому рынку с 2013 г. после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам), и для устойчивого развития национальной платежной системы:

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;

устанавливает правила проведения банковских операций;

осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (ключевая функция);

осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;

осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;

осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;

осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;

утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения;

выполняет иные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации (более 25 в самом Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Таким образом, можно охарактеризовать систему органов финансового контроля как разветвленную и сложную, с четким разграничением между различными органами конкретных контрольно-надзорных полномочий и функций, даже несмотря на некоторую задвоенность функций у некоторых властных структур, которые представляют различные ветви государственной власти. За последние годы произошли различные по содержанию и успешности реформы в сфере финансового контроля (создание мегарегулятора финансового рынка, расширение полномочий налоговых органов в валютной сфере, расширение полномочий Министерства финансов в области федеральной контрактной системы), которые значительно видоизменили структуру (архитектуру) органов финансового контроля и надзора.

Контрольные вопросы

Понятие финансового контроля, его принципы и задачи.

Виды, формы и методы финансового контроля.

Финансовый контроль представительных органов.

Счетная палата Российской Федерации как орган финансового контроля, ее задачи и полномочия.

Президент РФ, Правительство РФ как субъекты осуществления финансового контроля. Полномочия финансовых органов в сфере финансового контроля.

Органы финансового контроля, понятие, задачи и полномочия.

Ведомственный финансовый контроль и его задачи.

Центральный банк РФ как орган финансового контроля.

Правовые основы аудита в России. Виды аудита. Инициативные и обязательные проверки. Правовое значение акта аудиторской проверки.

Ревизия как основная форма финансового контроля, ее виды. Юридическое значение акта ревизии.

Правовые основы деятельности финансово-контрольных органов.

Глава 7. Финансовое правонарушение и финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности

7.1. Финансовое правонарушение: понятие, признаки, особенности

Как известно, далеко не всегда субъекты финансового права действуют правомерно. Зачастую нормы права нарушаются, совершается не только нежелательное, но и недопустимое, вредное для общества поведение. Такое поведение — антипод правомерного, оно характеризуется как финансовое правонарушение.

Финансовое правонарушение является самостоятельным основанием для применения к правонарушителю мер государственного принуждения, в том числе и привлечения к финансово-правовой ответственности. До настоящего времени финансовое законодательство не содержит единого определения понятия финансового правонарушения, но закрепляет понятия его разновидностей. Отсутствует единство и во взглядах ученых на данную категорию.

Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое в НК РФ установлена ответственность. Согласно ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершение в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, действия (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер бюджетного принуждения.

В Бюджетном кодексе указаны следующие бюджетные меры принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств. Меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Указание на разновидности финансовых правонарушений содержатся в законодательных актах, регулирующих валютные, страховые, кредитные, расчетные, банковские отношения и т. д.

Понятие финансового правонарушения можно определить исходя из общей концепции определения понятия правонарушения.

Финансовое правонарушение — общественно вредное, противоправное, виновное деяние, в форме действия или бездействия, дееспособного субъекта финансового права, влекущее применение мер государственного принуждения, в том числе и ответственность, установленную финансовым законодательством¹⁷⁴.

Данное определение содержит следующую совокупность наиболее важных юридических признаков финансового правонарушения:

а) финансовое правонарушение — это общественно вредное (опасное) деяние. Прежде всего, финансовое правонарушение — это деяние людей. Как правонарушение не могут характеризоваться мысли, убеждения, намерения человека, если они не проявились в действительности. Правонарушение всегда наносит вред существующим в обществе материальным ценностям, это деяние, посягающее на правопорядок, интересы общества и его членов граждан в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовое правонарушение — это противоправное деяние.

Финансовое правонарушение представляет собой деяние, нарушающее нормы финансового законодательства. Противоправность является юридической формой (выражением) материальной характеристики общественного свойства финансового правонарушения. Правонарушением, содержащим признаки финансового правонарушения, считается только то деяние, которое предусмотрено финансовым законодательством¹⁷⁵. Противоправное деяние в финансовой сфере может совершаться в форме действия (например, уклонение от уплаты налогов, воспрепятствование проведению налогового контроля; отказ предоставить Счетной палате РФ необходимые сведения и т. д.) или бездействия (например, неперечисление из-за границы валютной выручки; несообщение банком в налоговые органы об открытии счетов, непредставление в налоговые органы отчетности, неуплата налогоплательщиком причитающейся суммы налога, неперечисление банком в бюджет соответствующих налоговых платежей по поручениям своих клиентов, неудержание налоговым агентом суммы налога на доходы физических лиц и т. д.);

б) финансовое правонарушение — это виновное деяние.

Финансовое правонарушение совершается виновно (умышленно или по неосторожности). Виновность означает предусмотренное финансовым законодательством психическое отношение лица в форме умысла или неосторожности к совершаемому деянию и его последствиям. Оно осуществляется под воздействием сознания и воли человека, это деяние, совершенное дееспособным субъектом.

Прямое указание на виновность в качестве обязательного признака налогового правонарушения содержит НК РФ. Тот или иной вид формы вины зафиксирован в нормах НК РФ, определяющих составы правонарушений. Большинство составов налоговых правонарушений, установленных НК РФ, предполагает наличие неосторожной формы вины. БК РФ при характеристике бюджетного правонарушения не называет виновность, однако наличие и необходимость для финансово-контрольных органов ее установления прослеживается в составах конкретных бюджетных правонарушений. Многие финансовые правонарушения совершаются в форме прямого умысла, однако скрытый характер финансовых правонарушений не позволяет правоохранительным органам доказать прямой умысел¹⁷⁶;

в) финансовое правонарушение — это наказуемое деяние.

Совершение финансового правонарушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде применения мер государственного принуждения, в том числе финансовых санкций. Наказуемость является формальным признаком финансового правонарушения, поскольку финансовым правонарушением признается совершенное противоправное деяние субъектов финансового права, применение мер государственного принуждения, ответственность за которое предусмотрена финансовым законодательством. Сущность наказуемости как формального признака финансового правонарушения заключается в угрозе применения мер государственного принуждения, финансовых санкций к виновным лицам при нарушении ими запрета совершать какие-либо деяния либо не совершать действия, юридические признаки которых закреплены охранительными нормами финансового законодательства (гл. 16 и 18 НК РФ, гл. 29 БК РФ и др.). Установление ответственности за финансовые правонарушения только федеральным финансовым законодательством является императивной нормой и, таким образом, никакие иные нормативные правовые акты не могут содержать положений, относящихся к финансовой ответственности.

Следует учесть, что только при наличии совокупности указанных выше признаков деяние может считаться финансовым правонарушением.

7.2. Юридический состав финансового правонарушения

Юридическое значение рассмотренные в предыдущем параграфе признаки финансового правонарушения получают через правовую категорию «состав правонарушения».

Состав финансового правонарушения — это совокупность субъективных и объективных элементов, установленных нормами финансового права, необходимых и достаточных для характеристики противоправного деяния как финансового правонарушения¹⁷⁷.

Состав финансового правонарушения включает в себя следующие четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.

Объект финансового правонарушения составляют охраняемые законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Объектом правонарушения является то, на что оно посягает, чему причиняет или может причинить какой-либо вред. Финансовые правонарушения характеризуются общностью объекта посягательств — это финансовая компетенция государства и его законные интересы в имущественных (денежных) отношениях, охраняемые финансовым законодательством. Общим объектом финансовых правонарушений могут быть как материальные, так и процессуальные права государства: нарушения бюджетного законодательства препятствуют нормальному функционированию бюджетной системы, не позволяют последовательно осуществлять бюджетный процесс, расходовать государственные денежные средства по целевому назначению; нарушения законодательства о налогах и сборах препятствуют полноценному формированию доходных частей бюджетов и внебюджетных фондов, не позволяют осуществлять налоговый контроль, нарушают права законопослушных налогоплательщиков; несоблюдение валютного законодательства нарушает порядок осуществления операций с валютой и валютными ценностями, препятствует образованию золотовалютного запаса государства и т. д.

Для финансовых правонарушений свойственно выделение специального объекта, или «видового объекта», который обусловлен ограниченной сферой и спецификой общественных отношений, охраняемых финансовым законодательством. Специфика в объекте посягательств свойственна всем видам финансовых правонарушений — налоговым, бюджетным, валютным, банковским, страховым, расчетным и т. д.

Каждое финансовое правонарушение имеет непосредственный объект. Например, непосредственными объектами конкретного налогового правонарушения могут являться императивно установленные отношения по взиманию налогов и сборов, отношения по осуществлению налогового контроля, а также в случаях, прямо предусмотренных НК РФ, — отношения в процессе осуществления контроля за уплатой страховых сборов в бюджеты социальных внебюджетных фондов.

Объективная сторона финансовых правонарушений представляет собой внешнее выражение (проявление) финансовых правонарушений в реальной действительности, их последствия для общества и индивида, степень общественной опасности. Применительно к каждому виду финансовых правонарушений основания привлечения к ответственности за их совершение установлены внутриотраслевыми нормативными правовыми актами: НК РФ, БК РФ, Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ¹⁷⁸ (в ред. от 18 июля 2017 г.) «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.

Признаки объективной стороны подразделяются на обязательные и факультативные. Обязательными признаками объективной стороны финансовых правонарушений следует считать само противоправное деяние и его последствия, наличие причинной связи между деянием и последствиями. Нарушитель финансового законодательства подлежит ответственности только в том случае, если наступившие общественно опасные последствия находятся в прямой причинной связи с совершенным им противоправным деянием. Для финансовых правонарушений с материальным составом необходимо наличие противоправного деяния и причинной связи между деянием и последствием. Отсутствие причинной связи является основанием для освобождения лица от финансовой ответственности.

Факультативными признаками объективной стороны финансовых правонарушений являются место, способ, условия, время, систематичность и повторность совершения правонарушения.

Деяния, составляющие объективную сторону финансовых правонарушений, могут выражаться как в действиях, так и в бездействии.

Субъектом финансового правонарушения является лицо, совершившее правонарушение, правонарушитель. Субъектом может быть как физическое лицо, так и организация. Физические лица могут быть привлечены к ответственности за нарушения финансового законодательства с 16-летнего возраста. Кроме возраста на возможность отнесения физического лица к субъектам финансовой ответственности влияют еще два обстоятельства. Во-первых, привлекаемое лицо должно быть вменяемым, т. е. понимать значение своих действий и руководить ими. Во-вторых, на момент совершения финансового правонарушения физическое лицо должно обладать дееспособностью. Последнее обстоятельство имеет немалое значение при привлечении к налоговой ответственности, поскольку виновное лицо должно иметь реальную возможность распоряжаться собственными денежными средствами.

Недееспособность предполагает отсутствие вины в действиях правонарушителя и, следовательно, отсутствие субъективной стороны финансового правонарушения. В таком случае привлечь физическое лицо к ответственности за нарушения финансового законодательства невозможно.

Субъективная сторона финансового правонарушения представляет собой совокупность признаков, отражающих внутреннюю сторону противоправного деяния (действия или бездействия) и характеризующих внутренние психические процессы, происходящие в сознании правонарушителя относительно содеянного и его последствий.

Привлечение к ответственности только за совершение виновного деяния является исходным началом всех публичных отраслей права, в том числе и финансового. Например, согласно п. 1 ст. 110 НК РФ налоговое правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности. При совершении финансового правонарушения организацией также возможно определение вины в ее действиях (бездействии). Необходимость установления вины организации и учета ее формы прямо устанавливается финансовым законодательством. В частности, п. 4 ст. 110 НК РФ определяет, что вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения.

Состав финансового правонарушения является критерием достоверной квалификации совершенного деяния и, следовательно, обоснованного применения финансово-правовой санкции. Наличие в противоправном деянии совокупности объективных и субъективных признаков является единственным юридическим основанием для привлечения субъекта финансового права к ответственности, поэтому при отсутствии хотя бы одного элемента состава финансового правонарушения субъект не может быть подвергнут мерам государственного принуждения, привлечен к ответственности.

7.3. Понятие, функции и признаки юридической ответственности за нарушение финансового законодательства

Финансово-правовая ответственность — это применение к правонарушителю мер государственного принуждения — санкций, установленных финансово-правовыми нормами¹⁷⁹.

Государство регулирует финансовые отношения посредством издания правовых норм, содержащих права и обязанности соответствующих субъектов. Предоставляя физическим лицам и организациям экономические свободы, позволяя осуществлять операции с финансовыми средствами, государство требует от субъектов финансового права надлежащей реализации установленных правовых предписаний. Неисполнение финансово-правовых предписаний либо уклонение от их надлежащего исполнения влечет неблагоприятные имущественные (финансовые) последствия для правонарушителей.

Финансово-правовая ответственность является объективным явлением, применяемым вне зависимости от воли правоприменителя, а в связи с наличием некоторых объективных обстоятельств и оснований. Таких оснований три, и они следуют последовательно, одно за другим.

Норма права, запрещающая деяние и предусматривающая ответственность за него, — нормативное основание.

Правонарушение (состав правонарушения) как юридический факт — фактическое основание.

Правоприменительный акт, определяющий конкретную меру государственного принуждения, — конкретное основание.

Функции финансово-правовой ответственности обусловлены целями, ради которых она осуществляется. Как социальное явление, финансово-правовая ответственность носит характер самозащиты общества от посягательств на его устои. Эта цель определяет и основные функции ответственности.

Карательная (штрафная) имеет цель воздать должное за содеянное, наказать правонарушителя.

Правовосстановительная (компенсационная) имеет цель восстановить нарушенное право, компенсировать материальный и моральный ущерб, причиненный правонарушением.

Предупредительная (превентивная) имеет цель предупреждения новых правонарушений как со стороны самого правонарушителя (частная превенция), так и со стороны окружения (общая превенция).

Воспитательная функция. Финансово-правовая ответственность имеет цель не только наказать правонарушителя, но перевоспитать его.

Охранительная функция. Финансово-правовая ответственность применяется в целях охраны прав, свобод и иных законных прав и интересов граждан, охраны собственности и правопорядка и т. д.

Регулятивная функция. Поскольку меры государственного принуждения, финансово-правовая ответственность органически входит в процесс правового регулирования финансовых отношений, является частью его механизма, можно сказать, что через нее осуществляется регулятивная функция права.

Для того чтобы указанные функции осуществлялись более эффективно и были достигнуты цели мер государственного принуждения, ответственности, она должна осуществляться на основе определенных принципов.

Принцип законности проявляется в том, что меры государственного принуждения, ответственность осуществляется компетентными органами государства на определенных финансовым законодательством основаниях, в определенном законом порядке и в соответствии с санкцией финансово-правовых норм.

Принцип гуманизма подразумевает гуманность как самого процесса применения мер принуждения, так и конкретных применяемых мер. Данные меры не должны унижать человеческое достоинство, не нацелены на физическое наказание виновного лица или причинение ему страданий.

Принцип ответственности за вину. К ответственности за нарушение финансового законодательства может быть привлечено только лицо, виновное в совершении правонарушения.

Принцип равенства перед законом. Данный принцип означает, что лица, совершившие правонарушение, равны перед законом независимо от пола, возраста, должностного положения и других особенностей.

Принцип неотвратимости наказания предполагает, что совершение правонарушения неизбежно должно повлечь за собой наказание.

Признаки финансово-правовой ответственности.

Первый признак. Финансово-правовая ответственность — это всегда государственное принуждение. Причем финансово-правовая ответственность — не само по себе принуждение, а мера этого принуждения, она имеет количественные показатели (штраф — в рублях, лишение свободы — в годах и т. д.).

Второй признак. Юридическая ответственность предполагает только наличие совершенного финансового правонарушения. По своей правовой природе ответственность за нарушение финансового законодательства является реакцией общества и государства на негативные действия (правонарушение) и своеобразной формой защиты общества от нарушений.

Третий признак. Финансово-правовая ответственность всегда предполагает определенные лишения для правонарушителя. Это мера его наказания. Лишения могут быть личного, организационного или имущественного характера. Личный характер лишений предполагает, что правонарушитель испытывает неприятности лично (лишение права занимать определенную должность, наложение штрафа на определенное лицо). Организационный характер лишений проявляется в том, что человек чувствует дискомфорт в связи с изменением своего правового статуса (запрет заниматься определенной деятельностью). Лишения имущественного порядка связаны с лишением определенных имущественных, материальных (денежных) средств (штраф, взыскание неуплаченных налогов).

Четвертый признак. Финансово-правовая ответственность осуществляется государством (его органами) в рамках правоприменительного процесса и включает все его особенности и стадии.

Пятый признак. Вид и мера государственного принуждения к правонарушителю — не результат субъективистского решения правоприменителя, они определяются исходя из санкции финансово-правовой нормы. Следует заметить, что государственно-принудительные меры могут осуществляться и на основе диспозиции правовой нормы. Однако юридическая ответственность — всегда реализация санкций.

Исходя из внутри отраслевых норм, предусматривающих ответственность за нарушения финансового законодательства, ответственность можно классифицировать на следующие виды: финансовую (налоговую, бюджетную и т. д.), имущественную (материальную), дисциплинарную, административную, уголовную.

Особенность финансово-правовой ответственности заключается в том, что она имеет определенную специфику, обусловленную особенностями финансовой деятельности государства и муниципальных образований, механизмом правового регулирования финансовых отношений. Обособление ее в самостоятельный вид юридической ответственности подтверждается и выделением в финансовом законодательстве процедурно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам о финансовых правонарушениях.

Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, меры государственного принуждения, а также ответственность за нарушения финансового законодательства могут устанавливаться только на федеральном уровне.

Особенность финансово-правовой ответственности проявляется в том, что она выражается в лишениях имущественного (денежного) характера. По своей сути финансовые правоотношения являются имущественными (денежными), поэтому и воздействие на правонарушителя происходит в присущих финансовому праву формах. Всякое финансовое правонарушение наносит вред финансовым интересам публично-правового образования (государства или муниципального образования).

7.4. Меры государственного принуждения, финансово-правовые санкции

Вопрос о санкции правовой нормы связан с проблемой применения мер государственного принуждения, в том числе юридической ответственности. Санкции, предусматривающие меры государственного принуждения, в том числе и юридическую ответственность, носят, как правило, относительно-определенный характер, что вытекает из принципа их индивидуализации в соответствии с тяжестью и последствиями правонарушения и характеристикой личности правонарушителя. Одной из наиболее важных и действенных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина является возможность применения государственных мер принуждения, в том числе и юридическая ответственность. С ее помощью решаются задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны общества от преступных посягательств и иных правонарушений, развития и укрепления демократических основ.

Первое упоминание на законодательном уровне термина «финансовые санкции» было в п. 8 ст. 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР»¹⁸⁰, в то же время понятие «финансовая ответственность» впервые было упомянуто в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»¹⁸¹.

В научной литературе понятие «финансовые санкции» появилось в 1940 г. в учебном пособии под редакцией М. А. Гурвича. Под определением «финансовые санкции» он подразумевал наложение ареста на бюджетный счет или временное ограничение его пользования¹⁸².

Реализация юридической ответственности в сфере финансов в любом случае связана с реализацией санкций финансово-правовой нормы, однако следует отличать санкции, являющиеся мерами ответственности, от иных мер государственного финансового принуждения.

Санкция как элемент правовой нормы, предусматривает неблагоприятные последствия для нарушителя. Санкция существует в правовой норме как стимулятор, воплощенный в действительность лишь при правонарушении. Применение санкций не ставится в зависимость от вины правонарушителя, поскольку направлены они на восстановление нарушенных прав и обеспечение исполнения обязанностей. Упомянутые выше санкции относятся не к мерам ответственности, а к мерам защиты¹⁸³.

Отличие санкций, закрепляющих меры юридической ответственности, основывается на содержащихся в них указаниях на неблагоприятный характер последствий, которые наступают в случае нарушения предписаний правовых норм. В таких санкциях закреплено государственное осуждение и принуждение правонарушителя.

Финансово-правовые санкции закреплены в законодательстве о налогах и сборах, в бюджетном законодательстве, законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле, в нормативных актах о банковской деятельности, а также рынке ценных бумаг. Специфика общественных отношений также позволяет отграничить финансово-правовые санкции от административных.

Особенность финансово-правовых санкций проявляется в их предназначении в системе охранительных финансовых правоотношений. Поскольку финансовая ответственность выполняет правовосстановительную и карательную функцию, то и финансово-правовые санкции нацелены прежде всего на восполнение финансовых потерь государства, принудительное выполнение обязанностей, устранение противоправных состояний. Наличие восстановительных санкций не исключает необходимость воздействия на правонарушителя с целью общей и частной превенции. В юриспруденции санкции, в зависимости от того, как они служат охране финансовых правоотношений, подразделяются на поощрительные, компенсационные (правовосстановительные) и карательные. Однако указанная позиция ученых носит дискуссионный характер.

1. В качестве поощрительной санкции рассматривают, например, применение налоговой амнистии, но лишь в том случае, если субъект выполнит указанные в акте амнистии правомерные действия.

Финансово-правовая поощрительная санкция обладает следующими признаками:

применяется за заслуженное финансово-правомерное поведение, под которым понимается добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата;

применяется в случае добровольности поступка;

присутствует юридическое одобрение позитивных действий, т. е. это форма вознаграждения со стороны общества и государства;

выступает в качестве юридического стимула, причем самого действенного¹⁸⁴.

2. Правовосстановителъные санкции — их реализация направлена на устранение вреда, причиненного противоправным деянием финансовым интересам государства, на принудительное исполнение невыполненных финансовых обязанностей и на восстановление нарушенных имущественных прав государства.

3. Карательные (штрафные) санкции