Финансовое право

Учебник

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
К. С. Бельского,
кандидата юридических наук, доцента 
С. С. Тропской

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [347.73+346.62](075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Авторы:
Андреева Е. М., д. ю. н., доцент – § 5 гл. 11, гл. 12, 13; Анисина К. Т., к. ю. н. – § 1 гл. 10; Бельский К. С., д. ю. н., профессор – предисловие (в соавт. с С. С. Тропской), гл. 1–4, § 1 гл. 5 (в соавт. с Е. Г. Костиковой), § 2, 3 гл. 5; Васильева Е. Г., к. ю. н., доцент – гл. 21, 22 (в соавт. с И. А. Цинделиани); Вершило Т. А., к. ю. н., доцент – § 1–4 гл. 11, гл. 14, § 2 гл. 15; Костикова Е. Г., к. ю. н., доцент – § 1 гл. 5 (в соавт. с К. С. Бельским), гл. 6, 7, § 1, 3 гл. 15; Мигачева Е. В., к. ю. н., доцент – гл. 9, § 2, 3 гл. 10; Родыгина В. Е., к. ю. н., доцент – гл. 8; Прошунин М. М., д. ю. н., профессор – гл. 16, 19; Тропская С. С., к. ю. н., доцент – предисловие (в соавт. с К. С. Бельским), гл. 17, 18, 20; Цинделиани И. А., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП – гл. 21, 22 (в соавт. с Е. Г. Васильевой).

Рецензенты:
Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Омелехина Н. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного и финансового права института философии и права Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

В учебнике освещены основные разделы учебного курса финансового права, сформулированы определения важнейших понятий и категорий финансового права, дана характеристика подотраслей и институтов отечественного финансового права в современных условиях.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2021 г.

Учебник предназначен для студентов бакалавриата и специалитета, обучающихся по юридическим и экономическим направлениям подготовки и специальностям. Отдельные разделы и главы могут быть полезны для обучения в магистратуре и аспирантуре

Учебник подготовлен при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

УДК [347.73+346.62](075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Наука права не может обходиться,
как без философской,
так и без исторической основы.
К. Блюнчли

Если перелистать любой современный российский учебник финансового права, то увидим, что по содержанию он подразделяется на две системы: теоретическую — Общую часть, и практическую — Особенную часть, охватывающую непосредственно нормы финансового права, построенные в определенном порядке, подразделяющем их на подотрасли и правовые институты.

Важно обратить внимание на следующую деталь. Отрасль права, т. е. финансовое право, как совокупность норм права исторически появляется раньше ее научного или теоретического осмысления. На этот аспект указывал видный немецкий государствовед О. Гирке (XIX в.): «Существо права находят в его научной формулировке и забывают, что право раньше юриспруденции и без нее уже имело реальное бытие»¹. Поэтому Общая часть финансового права как система теоретических знаний не может не определяться системой Особенной части, т. е. практической частью данной отрасли.

В Особенной части финансового права расположились на сегодняшний день следующие подотрасли: налоговое право; бюджетное право; банковское (публичное) право; финансово-контрольное право. К списку подотраслей присоединяются правовые институты: страхового публичного права; финансов предприятий и т. д. В Общей части, как системе теоретических знаний, обнаруживается, проступает, осмысливается система правовых норм, содержащихся в Особенной части. Но система знаний, содержащихся в Общей части, не копирует систему отрасли, так как она шире и богаче отрасли². Она включает в свой состав не только знания о действующем финансовом праве, но обширную информацию о нем: о категориальном аппарате; концепции и положения о финансовом праве; исторический материал о финансовом праве; отраслевую библиографию; науковедческий раздел, охватывающий материал об объекте (предмете), методологии и системе науки финансового права.

Ценность категориального аппарата в науке финансового права, как и в других отраслях правоведения, чрезвычайно высока. Изучение только действующего финансового права не может дать истинного понимания данной отрасли права. Не везде, где есть знание финансового законодательства, можно говорить о научном понимании финансового права как отрасли. Для науки прежде всего имеют значение те знания, которые были приобретены с целью образования ее постоянного капитала. Именно финансово-правовые категории создают устойчивость финансового права как отрасли права, сохраняют ее целостность.

Если финансово-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки финансового права, то свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают из финансово-правовых категорий, подобно листьям на стволе и ветвях дерева, на которых держатся и исчезают. Через какие бы социальные катаклизмы ни проходила наука финансового права, — революции, войны, перестроечные процессы, — в ней всегда будет аппарат категорий для построения новых финансово-правовых ценностей. С развалом СССР практически быстро сошло со сцены советское финансовое законодательство, а учебники советского финансового права перестали использоваться студентами. Однако благодаря категориальному аппарату финансовое право в течение десятилетия (90-е годы XX в.) снова возродилось в новых формах, как птица Феникс из пепла.

Широта и богатство Общей части науки финансового права проявляются также в том, что в ее системе выделяется и конструируется особая область фундаментальных категорий, основанных не только на правовом материале, но также на использовании научно-познавательных приемов, в частности, теоретико-философских и теоретико-исторических. На базе этих приемов и обобщения норм финансового права, их анализа были обоснованы и нашли место в Общей части такие категории, как «финансы», «финансовая деятельность государства», «управление финансами», «финансовая система». Однако на очереди стоит осмысление в системе Общей части группы других фундаментальных финансово-правовых категорий, как «деньги», «эмиссионное право», «денежное обращение», «денежный капитал». Названные категории оказались идеологически неприемлемыми для советской науки финансового права и были отодвинуты в учебниках на периферию учебного материала.

Как известно, К. Маркс в работе «Критика Готской программы» предусматривал распределение совокупного общественного продукта и его основной части — национального дохода, — в натуральной форме, поскольку исходил из предположения, что при социализме будут отсутствовать товарно-денежные отношения³. В. И. Ленин в работах дооктябрьского периода и в первые четыре года после прихода большевиков к власти высказывал те же мысли, сделав их реальными в период «военного коммунизма» (1918–1921). Но опыт и практика государственного строительства убедили советских руководителей в необходимости использования денег и денежного обращения, которое было восстановлено в годы новой экономической политики. Однако теоретически идея построения социализма без денег не умерла в мышлении советского руководства. В период проведения первого пятилетнего плана И. В. Сталин скажет, что деньги являются «…тем инструментом буржуазной экономики, который взяла в свои руки Советская власть и приспособила к интересам социализма для того, чтобы развернуть во всю советскую торговлю и подготовить тем самым условия для продуктообмена»⁴. Эти идеи Сталин повторил в работе «Экономические проблемы социализма», изданной в 1952 г., незадолго до его смерти.

Такой подход «классиков» к «инструментам буржуазной экономики» наложил определенный отпечаток на советскую науку финансового права и содержание вузовских учебников: денежная проблематика в них по изложению выглядела очень скромно и была отодвинута на последние страницы. Наука финансового права без денежной проблематики — это дом без фундамента.

Только с изобретением цивилизованных денег, сначала в металлической, затем в бумажной форме, начинается становление финансового права, его научная проработка, развитие его системы и элементов системы. Можно говорить о фундаменте науки финансового права.

Первобытные деньги, в роли которых выступали меха, лошади, быки, раковины и другие предметы, являлись крайне неудобными для людей в обменном процессе: их было затруднительно обменивать, транспортировать, хранить. Системе первобытных денег соответствовали, особенно в исторически ранних государствах (Киевское княжество времен Олега и Игоря), несовершенные регуляторы, какими были нормы — обычаи или нормы первых княжеских уставов⁵. Эти нормы не всегда ясно были сформулированы и понятны. В русской истории известен «казус князя Игоря»: недовольный взятой им данью с племени древлян, князь возвратился к ним снова с требованием новой дани, за что был убит⁶. За что был убит, трудно сказать: потому что был жадным либо потому, что налоговые нормы были двусмысленно сформулированы.

Поэтому эволюционное развитие в обменном процессе первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей постепенно привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости товаров стали использоваться железо, медь, а затем серебро и золото, из которых изготавливали деньги. Процедуры по изготовлению металлических, позже бумажных денежных знаков имели правовое основание, т. е. регламентировались специальными правилами, которые составили первые цивилизованные нормы финансового (эмиссионного) права. Цивилизованными их можно назвать потому, что они регулировали налоговые, бюджетные и банковские отношения, используя числовую систему и письменность.

Благодаря цивилизованным денежным знакам и денежному обращению для всех, — отдельного человека, общества, государства, — создается особая комфортность для приобретения ценного товара. Преимущество денег — их абсолютная ликвидность. Для человека, имеющего деньги, — это возможность с удобством для себя превратить их в необходимые для него товары и услуги. Эта ликвидность прекрасно показана А. С. Пушкиным в «Скупом рыцаре». Процитируем слова барона, рассматривающего свои сундуки с золотыми монетами и другими сокровищами:

Что не подвластно мне? Как некий демон,
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнутся чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится,
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.

Интересно, что в замечательных стихах поэта нашла место строка о денежном капитале как факторе производства, созидательной силе денег: «Лишь захочу — воздвигнутся чертоги». Иначе: построятся дворцы, соборы, театральные здания.

В СССР «капитал» как понятие понимался как финансовый инструмент эксплуатации рабочего класса и получение хозяином предприятия незаконной прибыли. Хотя в подобном толковании имелись элементы правды, исторически данное понятие имело творческий характер, и человечество ему многим обязано. Денежный капитал, будучи по природе детищем «денежного обращения» и фактором производства, изменил облик планеты, построив города, каналы, мосты через самые крупные реки, железными дорогами окружил землю. В понятийном аппарате науки финансового права денежный капитал как финансово-правовая категория может претендовать на такое же место, какое занимает категория «финансы».

Выделение в Общей части новой подотрасли — эмиссионного права, и появление в Особенной части учебника первой главы с аналогичным названием, открывает новую веху в развитии науки финансового права. Речь идет о подотрасли, о которой в науке в течение всего XX века имелись смутные представления, и только в первые два десятилетия XXI века начали обозначаться более-менее четкие ее контуры и появились аргументированные признания, что эмиссионное право представляет авангардное звено в системе финансового права и с него начинается исторически цивилизованное финансовое право.

Нормы открытой подотрасли права, — эмиссионного права, — регулируют те же общественные денежно-управленческие отношения, которые регулируются другими подотраслями: налоговым, бюджетным, банковским, финансово-контрольным.

Эмиссионное право отлично вписывается в систему финансового права и занимает ведущее место в ней, связывая все подотрасли и правовые институты в один организм, в то, что философ Н. О. Лосский называл понятием «целое». Характеризуя эмиссионное право, отметим другое важное преимущество данной подотрасли: и по своей природе, и по исторической биографии она является при соответствующем изложении в учебнике захватывающе интересной, способной превращать учебник финансового права в привлекательную для студентов книгу, отлично объясняющую материал. Объяснение (герменевтика) — одна из фундаментальных функций науки, которая наиболее эффективно и профессионально реализуется в системе преподавания.

Еще одной отличительной чертой предлагаемого учебника является несколько иная последовательность изложения подотраслей и институтов финансового права, по сравнению с иными современными учебниками. В представляемом учебнике построение Особенной части основывается на исторических, экономических, логических предпосылках. Так, за эмиссионным правом — авангардной подотраслью финансового права — следует налоговое право. Исторически оно первичнее бюджетного права. В классической стране финансов и финансового права Англии бюджетное право как правовой институт и научное понятие возникло благодаря налогам, о чем свидетельствуют Великая Хартия вольностей и другие английские акты.

За налоговым правом в учебнике помещено бюджетное право — центральная подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, бюджетное устройство страны, устанавливающих стадии бюджетного процесса.

После бюджетного права раскрываются правовые институты, объединенные в раздел под названием «Публичное право финансового рынка». С наделением в 2013 году Банка России полномочиями по регулированию не только банковской сферы, но и иных сегментов финансового рынка, т. е. рынка движения денежных капиталов (страхового рынка, рынка ценных бумаг, микрофинансирования и др.), соответствующие финансово-правовые институты стали сближаться и срастаться в единое правовое образование в системе финансового права⁷.

Завершает выстроившийся ряд элементов системы финансового права финансово-контрольное право. Финансово-контрольное право — чрезвычайно актуальная подотрасль. Еще М. М. Сперанский, создавая в 1810–1811 гг. финансовый контроль, отличал государственную финансовую деятельность от независимого государственного финансового контроля за этой деятельностью. Сперанский придавал особое значение определению «контролю счетов» от деятельности министра финансов, так как в противном случае министр «сам в ней» (ревизии) был бы «истец, ответчик и судья»⁸. В то же время финансово-контрольная деятельность — апостериорная категория, основанная на уже имеющемся управленческом опыте, проверяющая этот опыт по его результатам и являющаяся завершающимся циклом в государственном управлении. Это предопределяет необходимость переноса финансового контроля из Общей в Особенную часть учебника по финансовому праву.

Представляется, что отмеченные особенности настоящего учебника способствуют более успешному усвоению такого обширного и интересного, но вместе с тем крайне непростого материала, каковым является содержание отрасли финансового права. Слова Вольтера «все жанры хороши, кроме скучного» адресованы также российским учебникам финансового права.

Профессор К. С. Бельский,
доцент С. С. Тропская

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1.
ПРИНЦИП ИСТОРИЗМА И СТАНОВЛЕНИЕ ОТРАСЛИ И НАУКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

§ 1. Возникновение первых норм финансового права в процессе изобретения и изготовления цивилизованных денег

Чистые истоки финансового права. Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в Российской Федерации Бюджетный и Налоговый кодекс — это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли права, например гражданское и трудовое, тоже связаны с этим «феноменом», но вторично и неабсолютно. Именно нормы финансового права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки», которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименовании как денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

Деньги — продукт обменных отношений, начавшихся приблизительно 150 тысяч лет назад в первобытном обществе. Обменные отношения — особые отношения, которые не стоят на месте, но развиваются. Знаменитый французский экономист Ж.-Б. Сэй скажет о них: «Теория обмена и сбыта изменили всю политику мира»⁹.

У древних германцев и славян обменные отношения проходят ряд этапов. На первом элементарном этапе обе стороны получают путем обмена непосредственно потребные им предметы. Например, мешок пшеницы обменивается на теленка или барана, копье — на глиняный горшок. При таком малоразвитом обмене понятие стоимости отсутствует, если под стоимостью понимать ценность чего-либо, большие затраты на производство обмениваемого товара. Тем не менее от такой хозяйственной сделки выигрывают обе стороны.

На втором этапе в обмен уже входит понятие стоимости¹⁰. Стоимость — это ценность вещи или, как говорят в народе, «цена вещи». Выделяются предметы (вещи, животные), которые благодаря своим качествам всегда находят себе спрос и могут быть легко обменены на необходимые товары. На языке науки их называют обменными эквивалентами или «первобытными деньгами». На стадии разложения первобытнообщинного строя у разных народов такими обменными эквивалентами были: в бассейне Средиземного моря — рогатый скот; у скандинавских народов — лошади; у восточных славян — меха животных. На шкуру куницы, лисы можно было обменять любой другой товар на торгах с другим племенем. Но эти первобытные деньги не были совершенными — не являлись удобными для перевоза, переноса, хранения.

Синтез понятия стоимости и понятия права. На третьем этапе в роли универсального обменного эквивалента выступают металлы — медь, серебро, золото, которые отличались идеальными «денежными качествами»: их можно было резать на части различного веса — бруски, слитки, в перспективе — монеты. Они были нормативны, удобны для переноса на дальние расстояния, хранения. Металлы — серебро и золото — являлись редкими и внешне красивыми. Называя качества металлов, важно указать на еще одно важное, даже эпохальное денежное качество, которое исторически к этому времени появилось, и было использовано государством при изготовлении цивилизованных денег, это — нормы права.

Если государство, вышедшее из недр первобытного общества, на ранних ступенях своего развития являлось по существу сторонним наблюдателем за хозяйственными процессами, осуществлявшимися посредством первобытных обменных эквивалентов (меха, скот), то с появлением меди, серебра и золота, государство, ставшее более зрелым, использующим правовой регулятор, принимает проблему изготовления цивилизованных денег в свои руки. При этом право, появившаяся письменность и числовая система приходят к нему на помощь.

Самую важную помощь государству в изобретении и изготовлении цивилизованных денег оказали (и оказывают) правовые нормы, которые в процессе обработки металла и изготовления монет определяют вид металла, формы монет, вес и стоимость, изображения на сторонах монеты (герб, портрет главы государства). Это первые в мире нормы эмиссионного права (лат. emission — выпуск), как их стали называть в XX веке в России¹¹, которые в перспективе составят один из правовых институтов финансового права.

Эмиссионное право — несущая конструкция в системе финансового права. Изготовление и выпуск денег в обращение получило в науке финансового права название эмиссионной деятельности. Будучи особым видом финансовой деятельности, данная деятельность первична и предшествует всем другим видам финансовой деятельности: налоговой, бюджетной, банковской (публичной) и т. д. Переходя к дефиниции, эмиссионную деятельность можно определить следующим образом: в российском законодательстве под эмиссионной деятельностью государства понимается деятельность Центрального банка РФ, направленная на выпуск денежных знаков и организацию наличного денежного обращения, а также деятельность кредитных организаций, участвующих совместно с Центральным банком РФ в организации безналичного денежного обращения.

Изложенное позволяет сформулировать определение эмиссионного права: это совокупность финансово-правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в сфере эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения в стране.

Значение эмиссионного права в составе финансового права велико, но оно в сравнении с другими подотраслями — вспомогательное, выполняющее функцию несущей конструкции, функцию фундамента, на котором выстроились этажи с квартирами и жильцами: налоговое право, бюджетное право, банковское (публичное) право и так далее.

В XVII–XVIII веках на смену монетной системе пришла система бумажных денег. Бумажные деньги в царствование Екатерины II «достраивали» денежную систему России. С точки зрения денежных свойств бумажные деньги по сравнению с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (лат. charta — бумага) и совершенно теряли свое товарное качество. Зато их выпуск для государства был намного дешевле выпуска металлических денег. В выпуске бумажных денег нормы эмиссионного права находят такое же применение, как и в выпуске металлических.

Бумажные деньги оказались более удобными в обороте, и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое главное их преимущество заключалось в том, что такие денежные знаки обладали заметным творческим потенциалом. Бумажные деньги, за ними «безналичные деньги» (а теперь электронные) ускорили проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали пространство для функционирования ценных бумаг, открывали дорогу инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства.

Вывод, скорее даже аксиома, из изложенного следующий: для изобретения полноценных цивилизованных денег необходимым являлся синтез двух элементов: материала, появившегося со временем в виде металла (серебра, золота), имеющего внутреннюю ценность и удобного для изготовления монет, и права, с помощью которого металл обрабатывался, на монетах обозначалась стоимость, гарантированная авторитетом государства.

Будучи не совсем удобным орудием обмена, — монеты портились и стирались от обращения, являлись тяжелыми при перевозке, — а потому металлические деньги были заменены бумажными, стоимость которых определялась эмиссионными предписаниями государственной власти. Без эмиссионного права, какой бы материал не использовался для выпуска денег (металл, бумага и т. д.) деньги, финансы, налоги, бюджет, кредит теряют всякий смысл¹².

Государство в процессе применения норм эмиссионного права не только осуществляет изготовление и эмиссию денег, но также закрепляет монополию на ведение денежного дела, устанавливает денежный суверенитет, осуществляет организацию денежного обращения, применяет нормы уголовного права, строго наказывая фальшивомонетчиков.

Цивилизованные деньги с момента своего появления имманентно содержали в себе денежную систему. Сегодняшняя денежная система Российской Федерации закреплена законодательством: ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующим данную статью Федеральным законом «О Центральном банке РФ»¹³. Некоторые из ученых юристов — финансистов относят к денежной системе денежное обращение. Это спорное положение. Но нужно признать, что смысл изобретения цивилизованных денег заключался в создании для человека идеального обменного процесса, а таким явилось денежное обращение.

§ 2. Денежное обращение как финансово-правовая категория. Теоретические аспекты

Определение денежного обращения. Денежное обращение — это движение денег в наличной и безналичной формах, обслуживающее обращение товаров и в определенной части регулируемое нормами финансового (эмиссионного) права. Дополним данное определение более элементарным. Денежное обращение есть порядок движения денежной массы, то есть движение, которое мы видим в универмагах, универсамах, на ярмарках, в кафе и ресторанах. При первом взгляде на исследуемую категорию можно констатировать, что денежное обращение сводится прежде всего к купле-продаже, а возникающие в связи с этим общественные отношения регулируются в первую очередь нормами гражданского права. В главе 30 «Купля-продажа» (статья 454) Гражданского кодекса РФ читаем: «По договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность другой стороне» (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену)». Но данная передача товара одной стороны другой корректируется эмиссионным правом, в частности ст. 493 Гражданского кодекса РФ, в которой говорится: «договор розничной купли-продажи считается заключенным в надлежащей форме с момента выдачи продавцом покупателю кассового или товарного чека или иного документа, подтверждающего оплату товара». Это не гражданско-правовая, а эмиссионно-правовая норма, содержащаяся в Гражданском кодексе РФ.

Как десятки тысяч лет тому назад в центре хозяйственной жизни стоял обменный процесс товарами (Т – Т), так в настоящее время обменный процесс продолжается, но в других формах: товар – деньги – товар (Т – Д – Т).

Для такой формы характерны два отличия: первое состоит в том, что каждый товар (зерно, рыба, ткани) только временно находится в сфере обращения; напротив деньги, — наличные, безналичные, электронные, — при выполнении ими функции средства обмена, — постоянно остаются в этих каналах и как бы вечно выполняют свою роль. Второе отличие состоит в том, что денежное обращение корректируется и направляется посредством норм эмиссионного права.

Характеризуя денежное обращение, отметим, что оно выступает в виде обособленных направлений, попеременно функционируя то в качестве средства обращения, то как средство платежа, то как средство мировых денег, какими являются золотовалютные резервы Банка России и Министерства финансов РФ, которые при исключительных обстоятельствах в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства могут быть реализованы на внутреннем и внешнем рынке.

При широком подходе к денежному обращению обнаруживается очень важный и интересный факт: движение денежной массы регулируется как нормами гражданского, так и нормами финансового права, конкретнее — эмиссионного права. Однако на стадии денежного обращения нормы эмиссионного права применяются как корректирующие и направляющие движение денежной массы. У читателя возникает более полное понимание корректирующей и организующей роли эмиссионного права, если предварительно сказать о видах денежного обращения и для это использовать ряд классификаций.

Виды денежного обращения. Во-первых, с учетом потребностей хозяйственного оборота выделяются следующие виды денежного обращения; 1) денежное обращение, состоящее из наличных «центральных» денег и выпускаемых Банком России; эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения в Российской Федерации осуществляется исключительно Банком России; 2) безналичное денежное обращение, регулируемое нормами гражданского права, но организация безналичного обращения осуществляется Банком России и кредитными организациями (банками) на основе норм эмиссионного права, содержащихся в федеральных законах и подзаконных актах. При безналичном обращении расчеты не предполагают фактическую передачу наличных денег из банка плательщика в банк получателя, но ограничиваются изменениями цифровых записей по банковским счетам одного и другого. Появление Интернета способствовало развитию электронных денег. Но практика денежного обращения показывает, что электронные деньги не могут полностью заменить наличные деньги, удельный вес которых в России велик.

Во-вторых, по критерию национальной денежной единицы выделяются два вида денежного обращения: 1) с участием национальных денег и 2) с участием валюты зарубежных государств. Организация денежного обращения с участием денежных знаков иностранного государства осуществляется Банком России на основе Федерального закона от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁴ и подзаконных актов, издаваемых названным органом.

В-третьих, по социальному критерию выделяются стихийное, неуправляемое нормами эмиссионного права денежное обращение и организованное денежное обращение.

Организация денежного обращения. Исторический опыт показывал и показывает, что денежное обращение не может быть стихийным и оставаться без контроля со стороны государства. В выпуске денег и в денежном обращении могут быть серьезные неполадки, обусловленные разными факторами.

Коснемся эмиссии, то есть выпуска денежных знаков. Несмотря на то, что государство уже в древности взяло в свои руки изготовление денежных знаков и их выпуск в обращение, оно в течение многих столетий находилось в стороне от текущего денежного обращения, если не считать его постоянной борьбы с подделкой денежных знаков. Вследствие этого денежное обращение как меновой процесс являлось стихийным, неупорядоченным, подверженным разного рода кризисам: ослаблению денежной системы, инфляционным процессам и т. д. Только в XVI–XVII веках ученые-экономисты, размышляя о неполадках денежного обращения, открыли один из законов денежного обращения, гласивший: «в разумном хозяйстве количество денег обязательно должно соответствовать его потребностям» и такое соотношение обеспечивается государством с помощью эмиссионных банков. Для денежного обращения одинаково вреден как недостаток, так и избыток денежных знаков. Указывая на роль государства в организации денежного обращения, английский экономист Вильям Петти (XVII век) писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой болезнь»¹⁵.

В XVII–XVIII веках политики и финансисты создают эмиссионные банки в целях организации нормального денежного обращения. Если традиционно банковское дело заключалось в собирании, хранении и предоставлении в пользование лицам и организациям денежных средств под проценты, т. е. в торговле денежным капиталом, то для организации правильного денежного обращения создаются специальные эмиссионные банки (Шведский, Английский, Русский), которые позже, в XIX в., получат название «центральные», «государственные», «национальные». Эти банки выполняли две основные функции: эмиссионную и коммерческую. Первая удовлетворяла нужды страны в денежных знаках и осуществляла организацию денежного обращения; вторая имела дело с хозяйственными операциями и являлась коммерческой, причем доминирующей была эмиссионная. В Российской Федерации эмиссионным центром является Центральный банк РФ (Банк России). Его эмиссионная деятельность закреплена в пункте 2 ст. 4. федерального закона о Банке России, где говорится, что банк монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение. Закон также указывает в ст. 3, что коммерческая деятельность не является целью Банка России¹⁶, но она, несомненно, занимает свое место в его деятельности.

Другой причиной, постоянно мешавшей правильному денежному обращению, являлись свойственные торговле обманы или правонарушения. Поговорку «не обманешь — не продашь» знали все народы Европы. Торговля в отдельных ситуациях проявляла себя в самых разных странах как деятельность, не всегда признающая моральные и правовые нормы. Отсюда уже в XVIII–XIX веках некоторые экономисты пришли к выводу, что государство обязано корректировать денежное обращение, защищая интересы граждан — покупателей, а также свои собственные. Известный экономист и теоретик денежного обращения англичанин Д. Рикардо писал: «Во всех этих случаях предполагается, что покупатели не имеют или не могут приобрести достаточные знания для предохранения себя от обмана; правительство вмешивается, чтобы сделать за них то, что они не в состоянии сделать сами для себя»¹⁷. Поэтому законодательство в ряде европейских стран вводит ряд ограничений для торговых организаций, обязывая их владельцев выдавать талоны покупателю с обозначением суммы за полученный товар.

В Российской Федерации государственным органом, осуществляющим организацию денежного обращения, является Банк России. Согласно пункту 2 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. данный орган осуществляет эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения, устанавливая в подзаконных актах для его участников систему ограничений и дозволений. Так, в соответствии с Указанием Банка России от 9 декабря 2019 г. № 5348-У «О правилах наличных расчетов» граждане вправе владеть и рассчитываться любой суммой наличных денег, но для хозяйствующих субъектов установлены ограничения в виде лимита расчетов наличными деньгами¹⁸.

Творческий характер денежного обращения: финансово-правовая направленность. Исследуя денежное обращение, прежде всего наличное, его историю в различных странах, в том числе в России, можно высказать мнение о его большом творческом потенциале. Денежное обращение, о чем было сказано выше, складывается из двух отраслей права — гражданского и эмиссионного. Используя старую, как мир метафору, отметим, что в этом сочетании гражданское право обладает как бы женским началом, а эмиссионное — мужским. Такая связь преобразует категорию «денежное обращение» в творческую, плодоносящую. Отметим три аспекта, которые показывают наглядно творческий характер денежного обращения.

1. Благодаря денежному обращению как для отдельного человека, так и для общества и государства создается особая комфортность в обменном процессе. Преимущество денег — их абсолютная ликвидность. Для человека, имеющего деньги, — это возможность с удобством для себя превратить их в необходимые товары и услуги. С этой стороны денежное обращение служит каждому человеку, который трудится и зарабатывает деньги, не простаивая в очередях за дефицитным товаром, как это было в СССР.

Вглядываясь в историю, можно увидеть картину первых ростков кредита на ярмарках, торгах, в магазинах. Желание приобрести понравившийся товар при нехватке денег могло встретить ответное желание продавца предоставить покупателю товар в долг с возвращением денежной суммы в срок и с уплатой процентов. Такие финансовые приемы породили идею банковского кредита — крупной суммы денежных средств, взятых в долг, а данная операция не могла быть реализованной без норм банковского права, как частного, так и публичного. Комфортность — первая, наиболее заметная творческая сторона денежного обращения.

2. История XVIII–XX веков свидетельствует, что в эти столетия характерной чертой денежного обращения являются накопления денежных средств купцами, предпринимателями, банкирами. Благодаря накоплениям денежных средств, как в Западной Европе, так и в России появилась фундаментальная финансово-экономическая категория капитал, определяемая как продукт денежного обращения и фактор производства. Его основная направленность — созидание ценностей: фабрик, заводов, акционерных компания в целях получения доходов. Вот что писал о капитале видный русский финансист В. П. Безобразов: «Вместе с тем деньги вследствие самого значения своего как орудия, посредника обмена, служат к накоплению и сохранения капитала»¹⁹.

Денежный капитал может быть торговым, банковским и промышленным; он может принадлежать как частному лицу, так и государству. Виды капитала многообразны, он обладает динамической природой и способностью преобразовываться, перетекать из одной сферы в другую. Отсюда разнообразные виды общественных отношений, возникающих в процессе образования и использования капитала. Эти отношения регулируются нормами права, прежде всего финансового права: налоговыми, бюджетными, банковскими. Опосредованный результат денежного обращения и его детища денежного капитала — это контуры прорастающих элементов системы финансового права.

Капитал наступателен, любит увеличиваться в доходах, а потому рядом с денежным обращением образуется другая торговля, но не товарами, а деньгами, но это будет другой рынок — финансовый. Денежный капитал есть другое важное творение денежного обращения, позволившее сделать скачок в индустриальном и культурном развитии человеческого общества.

3. Анализируя феномен денег и указывая на творческий характер денежного обращения, нельзя не сказать об аспектах обратной связи. Если нормы финансового (эмиссионного) права оказали особое воздействие на изобретение и изготовление денег как металлических, так и бумажных, а также на их обращение, то использование цивилизованных денег с их числовой системой и письменностью повлияло в свою очередь на более точное и понятное формулирование законодателем финансово-правовых норм. Смысл норм преобразился, так как стал грамматически более отчетливым и ясным в соответствии с текстом, что облегчало их толкование, понимание и применение.

§ 3. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с XVIII в. обозначало денежные платежи, денежные средства. В этом смысле понятие «денежный капитал» чрезвычайно родственно понятию «финансы», является более узким, возникло исторически намного раньше, направлено главным образом на производство и получение доходов, входит в состав финансов, представляя его активную часть.

Отдельный человек может говорить о своих финансах: тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет и т. д. Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных центров. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах и расходах государства, страны. В таких случаях используют понятие «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».

Под финансами страны понимается ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств как государственные, так и негосударственные (частные). В этом определении содержится четыре элемента: денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств, право. Рассмотрим вкратце каждый из названных элементов.

Прежде всего финансы страны — это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, т. к. представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджетный фонд в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т. д.

Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд обороны и т. д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны²⁰. Финансы не могут работать без права, т. к. право вносит порядок в денежное хозяйство страны. Юрист — финансист проф. И. Т. Тарасов отмечал, что сбор налогов, расходы государством денежных средств должные быть основаны на праве. «Пока этого нет, — нет и финансов»²¹.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета, как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные (негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований. С переходом к рыночной экономике появившийся рядом с денежным обращением денежный рынок (продажа денег) постепенно расширялся за счет появления новых финансовых инструментов (появления акционерных компаний) и трансформировался в финансовый рынок.

Государственные (публичные) финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных финансов предполагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж. Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств, принадлежащих государству и публичным коллективам»²².

Исторически понятие «финансы» стало использоваться с появлением государства как активного субъекта финансово-экономических отношений (эпоха Ришелье и Людовика XIV во Франции), когда существенно расширились функции денег как платежного документа, выросла их роль в расходах на армию, полицию, во взаимоотношениях с гражданами (налоги) и другими государствами. Произошло их отождествление с государственными ресурсами. Казна в это время постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более принимают денежную форму. Складывается система государственных финансов в современном ее понимании.

Но все течет, все изменяется. Современное государство посмотрело на финансы более широко. Под ним стали понимать денежные и неденежные средства: золото, драгоценные камни разной степени ликвидности. Появилось понятие «золотовалютные резервы».

В настоящее время различаются два вида государственных финансов: централизованные и децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т. д.

Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды, фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою очередь государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.

В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, то есть финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и так же как все коммерческие предприятия подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в финансовой литературе понятие казны. Казна — это та часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка РФ, золотой и валютный фонды РФ.

Частные (негосударственные) финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решением государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского права²³.

В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес, т. е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.

§ 4. Управление финансами

Управление — универсальный и необходимый фактор окружающего нас мира. Известны ряд условий, без которых человечество не может обходиться: воспроизводство людей, производство товаров и продуктов питания, производство духовных благ, управление. Главное для управления в его универсальном варианте — понимание его как целенаправленного воздействия, складывавшегося из двух систем: системы органов государственного управления и системы норм финансового права, на основе которых органы осуществляют финансовую деятельность. Так как финансовая деятельность определяет систему органов власти, то логичнее начинать анализ с нее. При этом финансовую деятельность государства правильнее рассматривать как двойственную категорию: во-первых, как особый вид экономической деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой один их механизмов государственной власти.

Финансовая деятельность государства как разновидность экономической деятельности. Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, резервные и иные. Дело в том, что совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями, фермерами, гражданами на базе Налогового кодекса РФ, принятого в 1998 г. При этом государство использует различные методы: установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т. д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой деятельности государства.

В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды²⁴. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории. Государство не может бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: «управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливают потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т. д.

Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие методы: бюджетное финансирование, т. е. целевой, безвозмездный и безвозвратный отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т. е. выдачу возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т. д.

Таким образом, финансовую деятельность государства образуют, прежде всего, такие ее виды как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления»²⁵. В этом качестве финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2) государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т. д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин, налоговые службы)²⁶. При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).

Финансовая деятельность представляет собой деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т. д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т. д. Таким образом финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.

В юридической литературе нередко используются такие понятия как «государственное управление финансами», «управление в области финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется, что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане, т. к. оно осуществляется представительными, исполнительными и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического правила: «команда — исполнение». Причем действия, как управляющего, так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенций, дотации, бюджетной ссуды и т. д.²⁷

Охарактеризованные экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства неотделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют публичные органы власти.

Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель как Т. Гоббс, сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением²⁸. Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и общество чувствует себя нормально.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.

Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия «управление государственными финансами», «финансовое управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.

Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе органами государственной власти.

Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность. В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть граждан, которая состоит из налогоплательщиков.

Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой деятельности, можно подразделить на ряд групп.

К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее руководство финансовой деятельностью.

Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность министра финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя нормотворческие полномочия, Президент издает указы по вопросам исполнения бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.

Государственная Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ в соответствии со ст. 14 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

К следующей группе относятся государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов России, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Центральный банк РФ.

Министерство финансов РФ относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802 г. Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением от 30 июня 2004 г.²⁹ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, бюро кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, применения контрольно-кассовой техники, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, Федеральной таможенной службы и других служб.

Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ; представляет в Правительство РФ отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет управление средствами Фонда национального благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам и др.

Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России³⁰, особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное казначейство³¹, которое осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, казначейскому обслуживанию исполнения бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предварительному, текущему и последующему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ и др.

В ведении Минфина находится также Федеральная налоговая служба, которая осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов³².

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент Российской Федерации³³.

Центральный банк РФ выступает как особый публично-правовой орган управления. Наделен имущественной и финансово-правовой самостоятельностью, осуществляет свои функции независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В своей деятельности ЦБ подотчетен Государственной думе, которая рассматривает основные направления денежно-кредитной политики и годовой отчет ЦБ.

Центральный банк монопольно осуществляет выпуск наличных денег и организацию налично-денежного обращения; управляет золотовалютными резервами Банка России; обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии на проведение банковских операций; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. С 2013 года ЦБ переданы функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка.

Многочисленную группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной, обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и т. д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета, его исполнение, а также подготовку отчета об исполнении областного бюджета³⁴.

В составе правительства субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению, управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в их состав финансовых подразделений. Местные финансы включают денежные средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные): устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.

§ 5. Финансовая система Российской Федерации

Общая характеристика категории «финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как осуществлялась финансовая деятельность Российского государства во второй половине XIX века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.

Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого гармонично и взаимосвязано расположились части этого целого. Система может состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующий эффект. Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать изолировано, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый государством результат.

Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать предметное целое, которое в состоянии при известных обстоятельствах преобразовываться в подотрасль, правовой институт, фонд денежных средств, метод, способствующий эффективной работе налоговых и других финансовых органов. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы выполняет определенную функцию: либо фонда денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и рациональному расходованию денежных средств из этих бюджетов в интересах общества и государства.

Каждый из институтов финансовой системы, в свою очередь, может рассматриваться как система. Иначе говоря, неотъемлемым качеством финансовой системы является то, что она может рассматриваться как совокупность других систем, как «система систем».

Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние 10–15 лет законодательных актов, финансовую систему правильнее и экономнее рассматривать как «систему систем» и вместе с тем как систему подотраслей и правовых институтов финансового права. Бегло охарактеризуем каждый из элементов финансовой системы.

Денежная система включает в свой состав следующие элементы: 1) официальную денежную единицу — рубль, состоящий из ста копеек; бумажные деньги в виде банкнот и металлические деньги в виде монет; 2) орган власти, осуществляющий выпуск (эмиссию) денежных знаков, — Центральный банк РФ; 3) нормы эмиссионного права, принимающие участие в изготовлении денег; 4) организация денежного обращения. Выпуск денег и организация денежного обращения представляют собой, во-первых, важный элемент денежной системы РФ, во-вторых, являются важным (первичным) видом финансовой деятельности. В российских учебниках финансового права мало говорится о денежной системе и недооценивается данный вид финансовой деятельности. Между тем в ст. 75 Конституции РФ ей уделяется особое внимание.

Налоговая система представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация и применяемые ею методы налогообложения³⁵; 4) специальные налоги, взимаемые с особо крупных доходов.

Под налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы закреплен в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».

Система налогов и сборов, закрепленная главой 2 Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И. Х. Озеров сводил налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном государстве»³⁶. Система действующих налогов и сборов обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.

К налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее время налоговая администрация включает в себя налоговые органы, таможенные органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. 30, 34, 34.2, 36 Налогового кодекса РФ).

Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате налогов.

Специальными прямыми налогами, взимаемыми с высоких доходов, являются в настоящее время прогрессивные налоги, которые имеют место в некоторых европейских странах (Швеции, Норвегии). Вопрос о прогрессивном налоге неоднократно поднимался в Государственной думе. Этот налог вводится не только потому, чтобы увеличивать доходы бюджета, но для более равномерного и справедливого распределения налогового бремени.

В юридической литературе называется достаточно обширный перечень конституционных принципов, на которых построена налоговая система (обязанность уплаты налогов, обеспечение единства налоговой политики на всей территории страны и т. д.)³⁷, но не называется главный, выработанный европейской историей на протяжении многих столетий: принцип согласия граждан страны на взимание с них данного налога, который реализуется гражданами через свой представительный орган власти.

Бюджетная система представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов: центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название «внебюджетных». Именно бюджет как фонд денежных средств представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового национального продукта. Бюджетный кодекс РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2) бюджеты субъектов федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

Банковская система представляет собой совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской федерации в соответствии с федеральными законами «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности»³⁸ банковская система представлена двумя уровнями: к первому относится Центральный банк РФ, ко второму — коммерческие банки, осуществляющие банковские операции, и представительства иностранных банков.

Центральный банк РФ, с одной стороны, выступает в роли властного органа, осуществляющего от лица государства экономическую политику посредством только ему присущих инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Выступая в роли властного органа, ЦБ РФ строит отношения с коммерческими банками по схеме «власть — надзор», осуществляя с 2013 года функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка³⁹. Он устанавливает для кредитных организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, лицензирует кредитные организации, осуществляет за ними надзор. Главной целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы в интересах вкладчиков и кредиторов.

Финансово-контрольная система представлена важными государственными учреждениями. Это Государственная дума, Счетная палата Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, контрольные структуры в системе региональных финансовых органов. В 2013 г. были изданы федеральные законы о парламентском контроле и контроле Счетной палаты. Для примера процитируем абзац из закона о Счетной палате: «палата в процессе исполнения бюджета анализирует полноту и своевременность поступления доходов»⁴⁰.

Система государственного и муниципального кредита (долга) представляет собой систему создания государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления гражданами или юридическими лицами денежных средств государству или муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому договору выступает государство или муниципальное образование,
займодавцами — граждане, юридические лица, а также иностранные государства, субъекты международного права.

Договор государственного займа регламентируется нормами главы 14 «Государственный и муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ и заключается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной основе государственных облигаций. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Также могут подписываться кредитные договоры и соглашения.

Система имущественного и личного страхования является одним из институтов финансовой системы Российской Федерации и представляет собой в свою очередь систему денежных фондов, которые создаются в интересах физических и юридических лиц при наступлении непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются из уплачиваемых данными физическими и юридическими лицами страховых взносов (страховых премий). В процессе страхования создаются денежные фонды страховщиков, используемые для возмещения ущерба.

Страхование бывает в двух формах: как обязательное и добровольное. В зависимости от вида объектов страхования оно подразделяется на личное и имущественное. Система страхования в Российской Федерации закреплена рядом законодательных актов: Гражданским кодексом РФ (ст. 927–970), Законом РФ от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации»⁴¹, Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»⁴² и другими нормативными актами.

Финансы хозяйствующих субъектов составляют важнейший институт финансовой системы Российской Федерации, так как непосредственно связаны с производством необходимой обществу продукции и оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализации которых, и прежде всего прибыль, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В состав хозяйствующих субъектов входят коммерческие и некоммерческие предприятия, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. Финансы хозяйствующих субъектов, как фонды денежных средств, представляют собой один из внутренних доходных источников денежных фондов государства. В процессе финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды страховых взносов (в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и т. д.).

По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм собственности едины, что обеспечивается единством денежной системы, единством форм финансовой документации и единой правовой базой⁴³. Правовую базу финансов предприятий образуют следующие основные нормативные акты: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О бухгалтерском учете» и др.

Финансы населения представляют собой денежные средства граждан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также в личном распоряжении и хранении. Это — очень важный фонд денежных средств, который государство обязано всегда учитывать при осуществлении своей финансовой политики. Однако, к сожалению, в литературе по финансовому праву при характеристике финансовой системы Российской Федерации этот институт остается без внимания и не исследуется в науке.

Изложенное позволяет сформулировать определение финансовой системы Российской Федерации: это — совокупность денежной (эмиссионной), налоговой, бюджетной, банковской и финансово-контрольной систем, из которых каждая, используя свои методы, способствует, с одной стороны, мобилизации денежных средств в бюджетные и иные фонды, с другой стороны, законному и рациональному расходованию денежных средств из них в интересах общества и государства.

В любой финансовой системе государства входящие в ее состав институты выполняют с политической и экономической точек зрения не совсем одинаковую роль. Есть институты базовые, без которых финансовая система государства может резко замедлить свой ход и даже совсем не работать, что приведет к кризису государства. К таким институтам относятся: денежная система, налоговая система, бюджетная система, банковская система. В периоды общественных смут, т. е. длительных структурных кризисов государства, указанные институты функционируют крайне плохо, в свою очередь, дестабилизируя обстановку в государстве и толкая его к падению. Таким был период русской истории с февраля по октябрь 1917 года.

При выпадении из финансовой системы государства других элементов ход системы замедляется, но, тем не менее, государство может более-менее успешно функционировать. Например, банковский кредит в СССР имел ничтожное значение, но от этого страдало не столько государство, сколько общество, граждане, которые не могли воспользоваться кредитом для решения своих материальных проблем. В целом все подотрасли и правовые институты финансовой системы при их правильной настройке способствуют усилению экономической мощи государства и экономическому процветанию общества.

Каждый из элементов финансовой системы государства является сложным финансово-правовым элементом, функционирующим на строго правовой основе. Нормативные акты, содержащие нормы финансового права и формирующие финансовую систему Российской Федерации, объединяются в самостоятельное, юридически своеобразное подразделение российского права — финансовое право.

Глава 2.
ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И МЕТОД ФИНАНСОВОГО ПРАВА

§ 1. Финансовое право как отрасль права

Финансовое право — это самостоятельная, относительно замкнутая часть системы российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм и отличается определенным юридическим своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое право характеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми другими. К таким признакам относятся следующие.

Финансовое право состоит из нормативных предписаний, которые определяют поведение субъектов (физических и юридических лиц) в специфической сфере социальной действительности — в сфере финансовой деятельности государства. Например, ст. 23 Налогового кодекса РФ представляет собой предписание, устанавливающее обязанность налогоплательщика: уплачивать законно установленные налоги, представлять в налоговый орган налоговые декларации и т. д. По своему содержанию эти предписания являются финансовыми: касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, регулирования доходов местных бюджетов, контрольной деятельности Центрального банка РФ и т. д.

Формальная определенность. Для финансового права, как и для других отраслей права (для этой отрасли в особенности), характерна формальная определенность. Эта формальная определенность проявляется в четкости, однозначности и лаконичности законодательных предписаний. Например, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных бюджетных категорий: бюджета, государственного внебюджетного фонда, дефицита бюджета, дотации, субвенции и т. д. Так, бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Формальная определенность — важнейший признак финансового права, благодаря которому лица, осуществляющие финансовую деятельность, четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права и обязанности, несут ответственность.

Системность. Финансовое право представляет систему норм. Эту систему характеризует высокая степень ее внутренней организации, спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и правовые институты. Только системное, непротиворечивое финансовое право способно быть эффективным и выполнить стоящие перед ним задачи.

Внешняя форма финансового права выражена в его законодательстве. Финансовому праву, как и другим отраслям российского права, присуща специфическая форма выражения — финансовое законодательство. Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс нормативных актов, издаваемых как органами законодательной, так и исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих актов являются федеральные законы: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие законы. Однако в систему финансового законодательства входят и подзаконные акты.

Таким актом, в частности является постановление Правительства РФ от 2 июля 2020 г. № 976 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям на проведение мероприятий по профилактике новой коронавирусной инфекции»⁴⁴, а также другие нормативные акты Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ по вопросам финансовой деятельности.

Обязательность финансового права. Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность финансового права выражается в применении к ним мер государственного принуждения. Так, в соответствии со ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им налогового правонарушения.

Будучи частью системы российского права и имея общие с другими отраслями права признаки, финансовое право вместе с тем отличается юридическими особенностями. Данной отрасли права присущи: 1) свой предмет правового регулирования; 2) общий метод правового регулирования, но со своими особенностями; 3) только ему свойственная система.

§ 2. Предмет финансового права

Характеристика общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет финансово-правового регулирования — это участок общественных отношений, которые требуют их упорядочения, т. е. правовой регламентации. Эти общественные отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т. д. Доход (прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И только во второй половине XIX века, когда у фабрикантов возникли огромные состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированным правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о подоходном налоге.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т. е. деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страховые и т. д. Все названные отношения нуждаются в их упорядочении, т. е. в правовой регламентации.

«Общественные отношения» — ключевое понятие при объяснении предмета правового регулирования. Эти отношения — человеческие отношения, — и тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных отношений определяется правовыми нормами.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, характеризуются рядом признаков. Первый признак определяет их как денежные, или финансовые, отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства: эмиссионной, налоговой, бюджетной и т. д. Поясняя этот признак, следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются имущественными отношениями, так как прямо или косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому данные общественные отношения в научной литературе называются как финансовыми, так и денежными отношениями, которые требуют детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.

Общественные отношения, образующие предмет финансового права, родственны отношениям, составляющим предмет административного права: они также являются публичными и управленческими по характеру. Государственные и муниципальные финансы представляют собой финансовые фонды, которыми управляют государственные и муниципальные органы. Такими являются бюджетные и внебюджетные фонды. Отсюда можно дать более точную характеристику анализируемым общественным отношениям: это денежно-управленческие отношения. Это второй, более точный признак предмета финансового права.

Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества и государства. Существуют целые группы денежных отношений, регулируемых иными отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа — нормами административного права; оплата труда работников — нормами трудового права. Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, однородны по своему характеру: это финансовые отношения. Но одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы, состоит их третий признак.

Конкретные группы общественных отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные, банковские (публичные), финансово-контрольные отношения, а также другие общественные отношения. Вкратце скажем о каждой из названных групп. Исторически названные финансовые отношения возникли одновременно с государством и эволюционно развивались вместе с ним.

Эмиссионные отношения — это финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным) банком РФ. Отношения по мониторингу количества денег в обращении, осуществляемым также Банком России путем ретроспективного анализа динамики денежных агрегатов. Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права, образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение — подотрасль эмиссионного права.

Налоговые отношения — это отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это — наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с институтом государства. История показывает, что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим воздействиям» в государственном управлении. Конфликт между английским королем Карлом I и парламентом на налоговой почве в середине XVII века привел к английской революции и казни короля.

Бюджетные отношения — это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства при составлении и рассмотрении проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т. д. Бюджетные отношения регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.

Банковские (публичные) отношения представляют собой связи, возникающие в процессе деятельности Центрального банка РФ и направленные на регулирование всей банковской системы в стране и надзора за ней; с другой стороны, это отношения, в которых Центральный банк выступает в роли обычного субъекта коммерческой деятельности.

Финансово-контрольные отношения — это отношения, возникающие в процессе осуществления компетентными органами финансового контроля, который может быть как последующим, так и предварительным.

В процессе осуществления органами государства финансовой деятельности возникают менее крупные группы общественных отношений с воздействием на них финансового права. Это общественные отношения в области финансового рынка, регулируемые нормами публичного права; страховые отношения; отношения в области бухгалтерского учета⁴⁵; отношения по государственному кредиту; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и т. д. Исторически эти отношения сформировались позже и по общественной значимости идут как бы во втором эшелоне. Но их регулирование осуществляется посредством норм финансового права.

Общественные отношения в области бухгалтерского учета представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Данная группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в предмет финансового права, о чем свидетельствует Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. «О бухгалтерском учете»⁴⁶, который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является финансовым законом.

Резюмируя изложенное, можно констатировать большие и малые группы финансовых отношений, причем на каждую автономную группу право воздействует с учетом ее специфики. В процессе такого воздействия правовых норм на различные группы общественных отношений «прорастают» элементы системы финансового права.

§ 3. Система финансового права

Система финансового права: понятие и решаемые ею задачи. Если общественные отношения благодаря своему делению на группы и воздействию на них правовых норм «прорастают» в виде подотраслей и правовых институтов, то система финансового права выстраивает их в определенном порядке и единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно и наглядно организованная совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам, которые образуют отрасль — финансовое право.

Система финансового права решает ряд практических задач: 1) с ее помощью преподавателю, студенту, практикующему юристу легко ориентироваться в данной отрасли при ее изучении. «Система, — писал известный немецкий правовед Р. Иеринг, — самая прозрачная форма материала. В этой форме обнаруживается все обилие его содержания, все скрывающееся в нем»⁴⁷; 2) на основе правильного распределения нормативного материала система помогает кодифицировать финансовое законодательство.

Расположение подотраслей и правовых институтов, входящих в систему финансового права, предполагает построение их в две линии (шеренги): на первом плане выстраиваются подотрасли, за ним — самостоятельные правовые институты.

Подотрасли финансового права. Следует начать с определения подотрасли: это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, экономически и политически важное, включающее в свой состав ряд правовых институтов. На сегодняшний день работает пять подотраслей: эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право.

Эмиссионное право — авангардная категория в системе финансового права, представляет собой совокупность правовых нор, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения. Основными субъектами эмиссионной деятельности являются Центральный банк РФ, его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские) учреждения.

Налоговое право — важнейшая часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов, как прямых, так и косвенных, а также иных обязательных платежей на федеральном, региональном и муниципальных уровнях. Налоговое право — публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства. Очень точно сказал о налоговом праве видный русский финансист И. И. Янжул: «Ни одна ветвь финансового законодательства не имеет такого важного значения, как законы, относящиеся к определению и взиманию податей»⁴⁸. Переход России в 90-х годах XX в. К рыночным отношениям предопределил бурное развитие норм налогового права и, как следствие этих процессов, принятие Налогового кодекса 1998 г.

Бюджетное право — важнейшая часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру (доходы и расходы), бюджетное устройство страны, стадии бюджетного процесса, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов, а также бюджетные права. Расходная часть бюджета традиционно подразделяется на две части: 1) социальную; 2) связанную с функционированием государства. Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но главным образом — в Бюджетном кодексе РФ.

Банковское (публичное) право — другая важная подотрасль финансового права, содержащая правовые нормы, которые определяют функции Центрального банка РФ. К основным функциям относятся: 1) защита и обеспечение устойчивости рубля; 2) монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения; 3) развитие и укрепление банковской системы; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; 4) осуществление обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля⁴⁹.

Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью предприятий и учреждений всех форм собственности. Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации в 90-х гг. XX в. привело к увеличению в государстве финансово-контрольных структур в связи с ростом коррупции в стране. Проф. В. Е. Чиркин утверждал, что это — мировая тенденция и ставил вопрос о выделении в системе властей контрольной власти⁵⁰.

К наиболее типичным органам, осуществляющим финансовый контроль, следует отнести Государственную думу⁵¹, Счетную палату⁵², Федеральное казначейство, негосударственный финансовый контроль в форме аудита.

Правовые институты финансового права. Правовой институт в науке финансового права — это относительно самостоятельное структурное подразделение, уступающее по значимости подотрасли и содержащее нормы финансового права. Предметный критерий выделяет следующие правовые институты, которые второй шеренгой выстраиваются в системе финансового права. Это публичное право финансового рынка; страховое право; право бухгалтерского учета; государственный кредит; финансы предприятий и учреждений; валютное регулирование; регулирование инвестиций; лотерейное дело. Хотя названные институты по составу называют смешанными, включающими как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, чаще всего гражданского, они дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность и целостность.

В заключение отметим, что система финансового права решает еще одну задачу: представляя отрасль как «целое», выделяет подотрасли, имеющие особый познавательный характер. К таким Высшая аттестационная комиссия (ВАК) при Минобрнауки России отнесла следующие категории: «финансовое право», «налоговое право», «бюджетное право», признав их наиболее актуальными.

§ 4. Метод финансового права

Метод финансового права — единый метод правового регулирования. Метод как понятие семантически связан с рядом слов, которые в известной степени аналогичны или подчинены ему: «способ», «средство», «прием», «воздействие». Метод — генеральное понятие, которое объединяет все другие. Так, метод всегда ассоциируется со словом «воздействие», причем самое воздействие в науке финансового права может быть разным. К примеру, нельзя смешивать метод познания финансового права с методом финансового права. Метод познания финансового права представляет собой воздействие познающего субъекта на познаваемый объект с использованием предшествующих (готовых) знаний в целях получения новых. Отсюда — понятие «методологии».

Под методом правового регулирования принято понимать совокупность способов и приемов воздействия правовых норм на поведение людей в той или иной сфере социальной действительности, в частности, в сфере финансовой деятельности государства. Например, в соответствии со ст. 24 Налогового кодекса РФ налоговые агенты обязаны представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов. Данная правовая норма, представляющая собой властное предписание налоговому агенту и определяющая его соответствующее поведение, характеризуется обязывающим регулированием. Налицо способ властного предписания в ходе финансово-правового регулирования.

Метод также, как и система, определяется предметом правового регулирования, т. е. он применяется с учетом особенностей общественных (человеческих) отношений. Одни из них требуют одного юридического воздействия на них, другие отношения — иного юридического воздействия, что выражается в соответствующем варианте поведения человека. Для граждан, обязанных платить налоги государству, воздействие на общественные отношения проявляются в форме предписания: «ты обязан», которое закрепляется в одних нормах налогового права. Для граждан, уклоняющихся от уплаты налогов, воздействие на общественные отношения проявляется в форме запрещения: «тебе это запрещается», которое закрепляется в других правовых нормах. В самых разнообразных финансово-правовых актах содержатся нормы, в которых государство фиксирует такой способ воздействия, как дозволение: «ты имеешь право на это». Например, Налоговый кодекс РФ в отдельных статьях закрепляет право некоторых лиц, указанных в законе, на налоговые льготы.

Способы регулирования закреплены в нормах, содержащихся также в Конституции РФ. Так, в ст. 57 фиксируется способ предписания: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Юридические нормы, содержащиеся в ст. 75, устанавливают монополию государства на выпуск денежных знаков и запрещают их выпуск частными лицами. Таким образом, к методам финансового права относятся 1) обязывание; 2) запрещение; 3) дозволение.

Фиксация трех способов воздействия на человеческое поведение в соответствующих правовых нормах — предписаниях, дозволениях, запрещениях, — известна еще со времен Солона и Аристотеля. Все названные способы объединяются в единый метод правового регулирования. Профессор В. Д. Сорокин писал: «Единый метод правового регулирования может работать только как объединение трех первичных компонентов, т. е. как система, основанная на взаимодействии этих трех частей»⁵³. Однако, если общественные отношения благодаря своему многообразию предопределяют в каждой отрасли права свой предмет правового регулирования, то право, выступая как целостное, проникнутое внутренним единством социальное явление, предопределяет существование единого метода правового регулирования. Предмет правового регулирования у каждой отрасли права свой, а метод регулирования — общий. При этом в зависимости от отрасли права в системе способов, образующих метод, один из способов выступает как преобладающий или главный, а два других — в качестве вспомогательных способов. Преобладающий способ определенной отрасли назван В. Д. Сорокиным прямым регулятором⁵⁴. Для финансового права как отрасли публичного права прямым регулятором является предписание.

В различных отраслях названные способы проявляются по-разному, и это характеризует единый метод правового регулирования применительно к отдельной отрасли права. Так, уголовному праву присущ запретительный способ (метод) воздействия, гражданскому — дозволительный, административному — властно-предписывающий.

В финансовом праве действует весь названный набор правовых способов и средств, но со своими особенностями. В финансовом праве обязывания, запрещения и дозволения реализуются в различных пропорциях и сочетаниях, но функции прямого (основного) регулятора выполняют обязывающие нормы, на которых основан способ властных предписаний, в то время как запретительный и дозволительный способы выполняют определенную обеспечительную роль.

Способ (метод) властных полномочий является основным способом финансового права. Его преобладание объясняется тем, что большинство финансово-правовых норм сформулированы как обязывающие нормы и обязывание, таким образом, доминирует как способ регулирования в финансовом праве. Властность предписаний государственных и муниципальных органов в процессе финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы, подзаконные акты), строго обязательные для другой обязанной стороны правоотношения. Властной стороной является государственный орган (Государственная Дума, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ), обязанной — сторона, противоположная государственному органу: налогоплательщик, коммерческий банк и т. д. Вторая сторона выполняет, несет свои обязанности в случаях, установленных законом, подзаконным актом. Права же этой стороны вторичны, производны от обязанностей⁵⁵.

Однако способ (метод) властных предписаний, как основной способ финансового права, отличается от метода административного права, имеющего место в аппаратно-управленческой сфере и применяемого в этой сфере. Властные предписания в процессе финансовой деятельности государства исходят, как правило, от финансовых, налоговых, кредитных органов, с которыми другие участники не находятся в административной зависимости. Таковы отношения между Центральным банком РФ и подконтрольным коммерческим банком, Министерством финансов РФ и гражданином в отношениях по государственному кредиту.

Вместе с тем финансовое законодательство предусматривает ситуации, когда метод властных предписаний распространяется на субординационные отношения. Примером могут служить отношения между отраслевым министерством и казенным предприятием. В этих случаях властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятия, направляются в его адрес вышестоящим органом.

Запретительный способ регулирования обусловлен запрещающими нормами права, которые также имеются в составе финансового права. Запреты (запрещения) в праве — это юридические обязанности пассивного характера, предписывающие субъекту воздерживаться от определенных действий и ограничивающие его деятельность. Они играют вспомогательную роль и направлены, как правило, на то, чтобы применение способа властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования было более эффективным. Так, в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ» государство предписывает этому банку во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществлять эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения; осуществлять обслуживание счетов бюджетов всех уровней и т. д. Вместе с тем для эффективного выполнения Банком России названных функций, государство в ст. 22 того же закона запрещает ему предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, а также для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов⁵⁶. Таким образом, способ запретительного регулирования в финансовом праве выполняет определенную обеспечительную роль и применяется в основном в сочетании со способом властных предписаний.

Дозволительный способ регулирования обусловлен наличием в составе финансового права норм, имеющих в известной мере диспозитивный характер и создающих основу для возникновения соглашений определенного рода. Если в гражданском праве возникает договор — волевой акт двух сторон, позволяющий этим сторонам самим определять свои отношения, то соглашение в финансовом праве имеет другой характер. Здесь на основе обязывающих и диспозитивных норм имеет место соглашение, в котором положение сторон характеризуется, с одной стороны, признаком властности — подчинения в установлении условий этого соглашения, с другой стороны, равенством сторон — в момент заключения соглашения. Так, государство, применяя способ властных предписаний, устанавливает условия проведения государственных внутренних займов, лотерей и т. д. Вместе с тем этот способ действует в сочетании со способом дозволительного регулирования отношений, возникающих, например, в области организации и проведения лотерей. В соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 года «О лотереях» государство разрешает каждому гражданину быть участником лотереи и оформить договорные отношения с организатором лотереи (например, с федеральным органом) путем приобретения лотерейного билета⁵⁷.

В условиях деятельности местного самоуправления, самостоятельности субъектов Российской Федерации получают распространение и другие способы финансово-правового регулирования: рекомендации, согласования. Все они в совокупности образуют метод финансового права.

§ 5. Принципы финансового права

Понятие принципов финансового права. Латинское слово principium переводится как «основа, первоначало». Принципы финансового права — это такие начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои». Применительно к финансовому праву это означает, что данная отрасль права создается не умозрительно, не путем «умствования над народом», а на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны. Эти правила и называются принципами финансового права.

При формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы отрасли. Эти принципы должны быть «растворены» в данной отрасли права, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права. Принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух» (по Монтескье). Вместе с тем на основе принципов финансового права реализуются финансово-правовые нормы, что определяет единую направленность в функционировании финансового права. Без принципов финансового права было бы трудно создавать адекватную социальным реальностям систему норм финансового права.

Для финансового права характерен свой «набор» принципов, образующих методологическую, направляющую часть отрасли. К наиболее важным принципам финансового права относятся: законность; плановость; гласность; финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в области финансовой деятельности.

Принцип законности. Законность можно определить как обязательное (неуклонное) исполнение требований финансовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами финансового права: государственными и муниципальными органами власти, должностными лицами, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями и гражданами. В финансовом праве принцип законности проявляется в положении: соблюдать и исполнять финансовое законодательство должны все, но в первую очередь сами финансовые органы и их должностные лица, участвующие в осуществлении финансовой деятельности государства. Именно от них, обладающих государственно-властными полномочиями, зависит решение большого числа финансовых вопросов (например, налогового характера), непосредственно затрагивающих положение широкого круга субъектов.

Существенную роль в укреплении законности в сфере финансовой деятельности государственных и негосударственных структур играет финансовый контроль. Регулярный, но не назойливый финансовый контроль повышает ответственность государственных служащих и служащих частных фирм за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе такого контроля проверяется соответствие принимаемых решений по финансовым вопросам финансовому законодательству и Конституции РФ.

Принцип плановости. Важность планирования в процессе осуществления финансовой деятельности государства настолько велика, что многие авторы рассматривают плановость как принцип финансового права. И действительно, идет ли речь о денежных тратах одного человека или о бюджете семьи, тем более о доходах и расходах государства, — все эти действия осуществляются по определенному плану. Принцип плановости есть фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая деятельность любой структуры, как государственной, так и частной, осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является бюджет региона; для казенного учреждения — бюджетная смета.

Таким образом, реально данный принцип базируется на системе финансово-плановых актов. Эти акты являются государственными актами, на основе которых реализуется порядок поступления денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, их расходования из этих фондов. Принцип плановости входит в содержание всей финансовой деятельности государственных и муниципальных органов власти, государственных предприятий и учреждений.

Принцип гласности. Принцип гласности применительно к финансовому праву означает, что финансово-правовые акты, если при этом они еще затрагивают права и свободы граждан, должны быть официально опубликованы в целях доведения до всеобщего сведения. В первую очередь этот принцип распространяется на налоговые нормативные акты, к которым общество относится внимательно и часто ранимо. Сама процедура доведения до сведения всех граждан соответствующей финансово-правовой информации осуществляется с помощью периодической печати и телевидения. Граждане хотят знать содержание проектов бюджетов, процесс их обсуждения, утверждения и исполнения, на какие цели расходуются денежные средства, собранные на основе налоговых поступлений. Принцип гласности также означает необходимость прозрачности результатов проведенных проверок и ревизий финансовой деятельности как государственных, так и частных структур.

Другой стороной принципа гласности является доступность финансово-правовых норм для населения, для среднего по способностям человека. Научное изложение норм финансового права должно сочетаться с простотой и краткостью их изложения в нормативном акте. Данное требование особенно актуально применительно к налоговому праву, так как туманное формулирование норм этой подотрасли способствует их различным трактовкам и уклонению от налогов. Для финансового права правовая аксиома «никто не может отговариваться незнанием закона» дополняется другой аксиомой: «закон есть закон для тех, кто способен его понять»⁵⁸.

Принцип финансового федерализма. Принцип финансового федерализма заключается в том, что каждый субъект Российской Федерации обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому бюджету издается законодательный акт. Таким образом, в рамках Российской Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный, обеспечивающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех уровней.

Бюджеты всех уровней самостоятельны, что обеспечивается правом независимого утверждения каждого из них соответствующими представительными органами и наличием собственных источников бюджетных средств. «В зависимости от того, — отмечает П. М. Годме, — имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным»⁵⁹.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения между Федерацией в целом и ее субъектами. В ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия; федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).

Разграничение финансовых полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами представляет собой сложный процесс взаимных компромиссов, который, с одной стороны, способствует сохранению России как единого государства, с другой — обеспечивает автономию региональных интересов.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип финансового права, нашедший отражение в российском законодательстве, вполне согласуется с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, где говорится: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»⁶⁰.

В Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно осуществлять финансовую деятельность, в частности, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Это право гарантировано ст. 130–133 Конституции РФ, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления⁶¹.

В соответствии с названным законом муниципальное образование имеет собственный бюджет, собственные доходы, вправе устанавливать местные налоги и сборы. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления выражается также в праве населения муниципального образования принимать решение о разовых добровольных сборах денежных средств, которые расходуются исключительно по целевому назначению.

Принцип взаимной ответственности государственных органов и граждан в области финансовой деятельности. В правовом государстве государство в лице уполномоченных государственных (муниципальных) органов власти и граждане взаимно ответственны в области финансовой деятельности, т. е. равны перед законом и одинаково несут юридическую ответственность за действиями, не согласованные с законом. Так, нормы главы 19 Налогового кодекса РФ предусматривают для налогоплательщика порядок обжалования актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган, в арбитражный суд и суд общей юрисдикции путем подачи искового заявления.

Данный принцип предполагает, что органы государственной (муниципальной) власти и их должностные лица за совершенные правонарушения или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей в области финансовой деятельности несут соответствующую юридическую ответственность: дисциплинарную, финансовую, административную и уголовную. Так, четвертая часть Бюджетного кодекса РФ посвящена ответственности должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и предусматривает применение к нарушителям таких мер как: бесспорное изъятие бюджетных средств, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и т. д.

Вместе с тем принцип ответственности применительно к финансовой деятельности государства означает привлечение к ответственности (административной, финансовой, уголовной) граждан за нарушение финансового законодательства, в основном за налоговые правонарушения (непредставление налоговой декларации, неуплата или неполная уплата сумм налогов и т. п.). Принцип ответственности граждан за налоговые правонарушения зафиксирован в разделе VI Налогового кодекса РФ.

Все охарактеризованные принципы служат ориентирами для российского финансового права и образуют единую основу, на которой формируется и развивается вся система финансово-правовых норм.

Глава 3.
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

§ 1. Нормы финансового права

Финансово-правовые нормы: понятие и особенности. Нормы финансового права — исходный, главный элемент финансового права как социального образования. Если сравнить финансовое право как отрасль права с кирпичной стеной, то эта стена складывается из таких «кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые институты — в подотрасли. В общем плане под финансово-правовой нормой следует понимать установленное законом правило, определяющее поведение субъектов (физических и юридических лиц) в области финансовой деятельности государства, включающей широкий спектр действий: выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения, мобилизацию денежных средств в казну и создание финансовых фондов, использование денежных средств из этих фондов в интересах общества и государства и т. д. Например, одна из финансово-правовых норм, содержащихся в Федеральном законе о Центральном банке (ст. 4), предписывает, что Центральный банк монопольно осуществляет эмиссию (выпуск) наличных денег и организует денежное обращение в стране⁶².

Для финансово-правовых норм характерны общие черты, свойственные всем другим правовым нормам. Это — правила поведения: призванные регулировать и направлять поведение людей в сфере финансов и государственного управления; обеспечиваемые принудительной силой государства и его авторитетом; отличающиеся точностью, детализированностью, категоричностью предписаний; предоставляющие одному субъекту правомочия, а на другого субъекта — возлагающие обязанности и т. д.

Вместе с тем нормы финансового права являются специфическими правилами поведения и отличаются от правовых норм других отраслей права рядом особенностей:

1. Финансово-правовые нормы имеют особую сферу применения, а именно финансовую деятельность государства. Они регулируют: выпуск денежных знаков, организацию денежного обращения, организацию системы расчетов как наличных, так и безналичных; устанавливают бюджетное устройство страны и регламентируют бюджетный процесс; определяют систему доходов бюджетов и внебюджетных фондов: устанавливают налоги, сборы и другие поступления в бюджет; устанавливают направления государственных и муниципальных расходов денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов. Финансово-правовые нормы регулируют другие общественные отношения (по государственному кредиту, валютные, страховые, финансово-контрольные), прямо или косвенно связанные с денежными средствами.

2. Доминирующую роль в системе финансового права играют обязывающие нормы, между тем как уполномочивающие и запрещающие нормы в целом способствуют реализации норм обязывающих. Такая роль обязывающих норм обусловлена спецификой финансовой деятельности государства, предполагающей, особенно в области налоговых и бюджетных отношений, неукоснительное выполнение заданий государства. Иначе говоря, финансово-правовая норма — не просто правило поведения, но правило поведения, выступающее в качестве властного предписания, веления. Этот аспект придает финансово-правовым нормам императивный характер, который выражается в категорической форме. По степени императивности нормы финансового права могут конкурировать только с уголовно-правовыми нормами.

3. Нормы финансового права являются публично-правовыми по своей направленности и регламентируют общественные отношения, имеющие общий (публичный) характер, т. е. отношения, тесно связанные с выполнением государством своих функций: оборонных; правоохранительных; по управлению здравоохранением, образованием, социальным обеспечением, наукой, культурой и т. д. Поэтому финансово-правовые нормы относятся к публичному праву и наиболее тесно связаны с нормами конституционного и административного права.

4. В структуре финансово-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) санкции имеют, как правило, имущественный характер. Так, в ст. 306.2 Бюджетного кодекса РФ установлены следующие санкции, применяемые к нарушителю бюджетного законодательства: бесспорное взыскание бюджетных средств, а также платы за их использование и пеней, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и т. д.⁶³

Виды финансово-правовых норм. Можно говорить о трех основных классификациях норм финансового права на основе следующих критериев: по функции права, по методу регулирования, по способу разрешения конкретных индивидуальных дел.

По функциям права финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансово-правовые нормы образуют основную часть финансового права. Регулятивные финансово-правовые нормы непосредственно направлены на регламентацию поведения субъектов финансового права (финансовых и налоговых органов, граждан) путем указания на их юридические обязанности и права. Например, ст. 21 Налогового кодекса РФ содержит регулятивную финансово-правовую норму, предоставляющую налогоплательщику право получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц. Регулятивные финансово-правовые нормы воплощают позитивное содержание правового регулирования и включают обязывающие и уполномочивающие нормы.

Охранительные финансово-правовые нормы — это прежде всего нормы, содержащие запреты, т. е. указания на воздержание от определенных действий, а также нормы, содержащие указания на меры административного и финансового принуждения, применяемые к лицам, нарушающим эти запреты. Например, ст. 128 Налогового кодекса РФ содержит охранительную финансово-правовую норму, в соответствии с которой неявка без уважительных причин лица, вызываемого по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, влечет взыскание штрафа в размере тысячи рублей. Охранительные финансово-правовые нормы охраняют соответствующие общественные отношения, но, охраняя, их регулируют.

По методу правового регулирования финансово-правовые нормы можно подразделить на обязывающие, уполномочивающие и запрещающие. Обязывающими нормами в финансовом праве принято считать нормы, устанавливающие обязанность субъекта финансового права совершать определенные положительные действия, например, уплатить законно установленные налоги и сборы, вести в установленном порядке бухгалтерский и налоговый учет и т. д. Для финансово-правовых обязывающих норм характерны слова «обязан», «должен». Эти обязанности и долженствования возлагаются Конституцией РФ, федеральными законами, актами субъектов Российской Федерации.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы — это нормы, устанавливающие права субъектов финансового права на совершение тех или иных положительных действий. Данные нормы содержат в своем тексте слова «вправе», «имеет право», «может». Так, Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, содержит уполномочивающие нормы, предоставляющие данной службе права осуществлять контроль и надзор за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов и иных обязательных платежей⁶⁴. Финансово-правовые уполномочивающие нормы предоставляют субъектам финансового права самим выбирать наилучший вариант поведения в данной конкретной ситуации.

Указывая на доминирующую роль в финансовом праве обязывающих норм, следует отметить важное значение уполномочивающих норм в регулировании финансовой деятельности государства. Из европейской истории известно, что многие парламенты только тогда стали подлинными представительными органами, когда обрели полномочия в области финансов (утверждение бюджета, контроль за использованием денежных средств и т. д.).

Запрещающие нормы в финансовом праве выражают в основном охранительную функцию финансового права. Содержащиеся в этих нормах финансово-правовые запреты — это государственно-властные веления, «негативные приказы»⁶⁵, предписывающие не совершать определенных действий. Например, ст. 58 Федерального закона о Центральном банке РФ содержит правовую норму, запрещающую этому банку требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций⁶⁶.

По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансово-правовые нормы классифицируются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют в статической форме обязанности и права субъектов финансового права, их правовое положение, пределы правового регулирования. Например, правовые нормы, содержащиеся в Положении о Министерстве финансов РФ и определяющие основные функции этого министерства, являются материальными. Иными словами, материальные финансово-правовые нормы показывают субъектам финансового права (органам, должностным лицам, предприятиям всех форм собственности, гражданам), что дают им эти нормы права и что от них требуют.

Процессуальные финансово-правовые нормы имеют процедурный характер. Они тесно связаны с материальными нормами и являются средством их реализации. Так, материальные нормы бюджетного права, устанавливающие бюджетную компетенцию государственных и муниципальных органов власти, реализуются посредством бюджетно-процессуальных норм, содержащихся в части III Бюджетного кодекса РФ⁶⁷. Нормы процессуальные в финансовом праве без норм материальных — беспредметны. Материальные нормы без процессуальных — бессильны. Процессуальные нормы в финансовом праве имеют чрезвычайно важный характер, поскольку несоблюдение даже незначительных процессуальных аспектов приводит к существенным правонарушениям, придающим финансовым операциях незаконный характер⁶⁸.

§ 2. Финансовые правоотношения

Особенности финансовых правоотношений. В норме финансового права заключена модель финансового правоотношения. Как только норма начинает действовать, содержащаяся в ней «правовая энергия» идет в двух основных направлениях: на один субъект возлагаются обязанности, другому — предоставляются права. Модель трансформируется в индивидуальное финансовое правоотношение.

Финансовое правоотношение — это урегулированное нормами финансового права общественное отношение, складывающееся в сфере финансовой деятельности. Именно финансовое правоотношение свидетельствует о превращении долженствования в акт конкретного поведения. Налоги, сборы, пошлины, порядок их поступления в бюджетные и внебюджетные фонды не могут иметь место в государстве, не будучи облеченными в правовую форму и вне правовых отношений

Финансовое правоотношение характеризуется общими чертами, какие присущи всем другим правоотношениям. Это связь (отношение): 1) возникающая вследствие воздействия норм права на поведение субъектов права; 2) возникающая между субъектами посредством наделения их взаимными правами и обязанностями; 3) охраняемая государством. Однако финансовые правоотношения специфичны и имеют ряд особенностей.

1. Первой особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства, т. е. в процессе выпуска денежных знаков и организации денежного обращения, планового собирания денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использования при осуществлении государством своих функций и т. д. По существу, финансовые правоотношения — это денежные правоотношения, возникающие между государством в лице его уполномоченных органов и другими субъектами финансового права в процессе осуществления государственной финансовой деятельности. Например, такого рода правоотношения возникают при получении казенным учреждением денежных средств из бюджета. При этом нужно указать на то, что денежные средства представляют собой специфическое имущество. Следовательно, в конечном счете, финансовые правоотношения можно признать имущественными правоотношениями.

2. Другой особенностью финансовых правоотношений является то, что они являются публично-правовыми отношениями. Конечной целью как финансовых правоотношений, так и гражданских правоотношений является движение денежных средств от одного субъекта к другому. Однако если в первом случае движение денежных средств осуществляется в интересах всего общества (поступление денежных средств налогоплательщика в бюджет), то во втором случае движение денежных средств (например, при купле-продаже) удовлетворяет частные интересы. Короче говоря, в рамках финансовых правоотношений государство выполняет возложенные на него функции в интересах всего общества: по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; по управлению обороной, образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и т. д.

3. Третья важная особенность финансовых правоотношений состоит в том, что это — государственно-властные отношения. Финансовая деятельность государства есть одна из форм проявления его суверенитета⁶⁹. Поэтому одной из сторон финансовых правоотношений всегда выступает государство в лице уполномоченного органа. Это: Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ и другие органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. Другой стороной могут выступать самые разнообразные субъекты: органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные предприятия и учреждения, предприятия других форм собственности, общественные объединения, граждане. Финансовое правоотношение строится как государственно-властное, чаще всего как вертикальное правоотношение власти и подчинения. В рамках такого правоотношения властный субъект, используя полномочия и государственное принуждение, может устранять возникающие противоречия между публичными и частными интересами в пользу первых в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Такие моменты имеют место нередко в налоговых правоотношениях, где отдельные налогоплательщики стремятся уклониться от уплаты налога. Таким образом, финансовые правоотношения невозможны вне государственной деятельности и имеют во всех случаях публичный характер. Один из обязательных субъектов, т. е. государственный орган или орган местного самоуправления, выступает как носитель властных полномочий.

4. Вместе с тем государство осуществляет мобилизацию составляющих часть национального дохода денежных средств, направляя их в различные фонды и используя в процессе выполнения своих функций. С этой стороны государство выступает как хозяйствующий субъект, субъект специфических имущественных (денежных) отношений. Следовательно, в финансовых правоотношениях выделяются два элемента, указывающие на их особенности: государственно-властный и имущественный⁷⁰. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными правоотношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных (денежных) отношений.

Виды финансовых правоотношений. Существующие в правовой действительности финансовые правоотношения многообразны и могут быть подразделены в зависимости от оснований на различные виды.

По функциям права они могут быть подразделены на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения представляют собой положительные, возникающие на основе норм права отношения между субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Они возникают на основе правомерного поведения участников финансового правоотношения и образуют нормальную ткань правопорядка в области финансовой деятельности государства. К числу таких правоотношений относятся правоотношения по поводу уплаты в бюджеты и внебюджетные фонды налоговых платежей, по поводу рассмотрения и утверждения представительным органом проекта бюджета и т. д.

Охранительные финансовые правоотношения складываются в процессе осуществления финансовой деятельности государства, но возникают вследствие неправомерного поведения одного из субъектов финансового права как реакция государства на такое поведение. К их числу относятся правоотношения, возникающие в связи с различными финансовыми правонарушениями: налоговых обязательств, бюджетного законодательства, правил ведения кассовых операций и др. Охранительные финансовые правоотношения являются по своей роли вспомогательными, хотя их место в сфере налоговых правоотношений достаточно велико.

По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансовые правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные. Финансовая деятельность государства в силу специфических свойств требует строго процедурно-процессуальной регламентации. Материальные финансовые правоотношения — это правоотношения, через которые реализуются обязанности и права субъектов финансового права. К ним относятся правоотношения, которые содержат субъективное право бюджетного учреждения на получение бюджетных средств из бюджета и обязанность распорядителя бюджетных средств дать разрешение на их получение; обязанность налогоплательщика уплатить налог и право налогового органа требовать его уплаты и т. д.

Процессуальные финансовые правоотношения возникают на основе процессуальных норм и производны (вторичны) от материальных финансовых правоотношений. Но их удельный вес в системе финансовых правоотношений достаточно велик, о чем свидетельствует часть III Бюджетного кодекса РФ, включающая бюджетно-процессуальные нормы.

Еще одной важной классификацией финансовых правоотношений является их построение по видам правовых институтов и подотраслей права, входящих в состав финансового права. Такое построение ценно тем, что позволяет увидеть панораму всех основных финансовых правоотношений. Согласно названному основанию финансовые правоотношения могут быть подразделены на: а) эмиссионные; б) налоговые; в) бюджетные; г) по поводу государственного и муниципального долга; д) по поводу государственного страхования; е) валютные; ж) финансово-контрольные.

Финансовые правоотношения могут быть подразделены по другим критериям. Однако охарактеризованные виды дают объемное представление о комплексе финансовых правоотношений, возникающих в правовой действительности.

§ 3. Субъекты финансового права

К пониманию различия категорий «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения». Финансовое законодательство определяет субъектов финансового права. К ним относятся территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, учреждения и предприятия негосударственной формы собственности, граждане. Субъект финансового права — это лицо (физическое или юридическое), которое законодательство наделяет правами и обязанностями в области публичной финансовой деятельности, предоставляя возможность быть участником конкретного финансового правоотношения⁷¹.

Приведенное определение говорит о том, что категории «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения» имеют различное, только частично совпадающее содержание.

Субъекты финансового права потенциально способны быть участниками финансового правоотношения. Субъекты финансового правоотношения — это реальные участники конкретного финансового правоотношения. Безработный гражданин Сидоров является субъектом финансового (налогового) права, но не является участником финансового (налогового) правоотношения. Занявшись бизнесом и имея доход с него, Сидоров становится участником финансового (налогового) правоотношения. Таким образом, переход субъекта финансового правоотношения из одного состояния в другое связан с процессом превращения возможности в действительность.

В зависимости от организационно-правового статуса можно выделить следующие группы субъектов финансового права: 1) территориальные публичные образования; 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты.

Территориальные образования. Под общественно-территориальным образованием как субъектом финансового права следует понимать земельное пространство с определенными юридическими границами, проживающим на нем населением и имеющим органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному образованию права и обязанности. К таким субъектам финансового права относятся: а) Российская Федерация как государство; б) наиболее крупные части государства — субъекты РФ; в) муниципальные образования — государственно-территориальные единицы (города, поселки, муниципальные районы, иные населенные пункты), в которых осуществляется местное самоуправление.

Российская Федерация как единое государство, будучи особым субъектом финансового права, выступает в этом качестве в двух ипостасях. Во-первых, как суверенное государство Российская Федерация распространяет свою финансовую власть на всю принадлежащую ей территорию. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные банки. Предоставленные финансовые права Российская Федерация реализует через федеральные органы власти, к которым относятся Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, федеральные ведомства. Во-вторых, Российская Федерация, являясь субъектом финансового права, выступает как хозяйствующий субъект, деятельность которого направлена на создание финансовых и материальных условий, необходимых для выполнения своих задач и функций. С этой стороны Российская Федерация реализует одно из фундаментальных финансовых прав — право распоряжаться значительной частью казны. Эту часть казны составляют денежные средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также денежные средства Центрального банка РФ. Поэтому Российская Федерация как субъект финансового права, прежде всего является субъектом бюджетного права, а также других финансовых прав: на денежную эмиссию, установление федеральных налогов и сборов, государственные займы, валютное регулирование и т. д.

Субъект Российской Федерации — следующее общественно-территориальное образование, являющееся субъектом финансового права. От Российской Федерации как государства субъект Российской Федерации отличается тем, что право территориального верховенства принадлежит только Российской Федерации. В остальном для субъекта Российской Федерации как субъекта финансового права характерны те же черты, какие присущи и Российской Федерации как субъекту финансового права. Так, согласно ст. 214 Гражданского кодекса РФ за субъектом Российской Федерации закреплено право государственной собственности на определенную часть казны, т. е. на бюджетные средства.

Федеральное устройство страны, освободив в соответствии с Конституцией РФ территориальные публичные образования типа «субъект Российской Федерации» от тотальной опеки государства (как это было в СССР), наделило эти образования элементами самостоятельности и предоставило ряд прав финансового характера: право на собственный бюджет, право на соответствующие налоги и сборы, право на выпуск органами субъекта Российской Федерации облигаций регионального займа.

Муниципальное образование — еще один субъект финансового права из числа территориальных публичных образований. Муниципальные образования располагают кругом дел, которые им присущи в качестве неотъемлемых. Сюда относятся: охрана общественного порядка, жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование и т. д. И поскольку названные дела лучше всего выполняют органы местного самоуправления собственными силами, муниципальное образование наделяется законодательством соответствующими правами, в первую очередь финансовыми, которые (не мешает напомнить об этом) в XIX в. в юридической литературе признавались «прирожденными»⁷².

Финансовые права муниципального образования закреплены рядом нормативных актов: Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132), Гражданским кодексом РФ (ст. 215), Бюджетным кодексом РФ (ст. 15), Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁷³, законами субъектов о местном самоуправлении и др. В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ право на свой собственный бюджет составляет основу финансово-правового статуса муниципального образования. Также в первую очередь следует назвать право муниципального образования распоряжаться денежными средствами муниципальной казны, которая образуется из денежных средств местного бюджета и денежных средств, поступающих в качестве финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. К другим финансовым правам муниципального образования относятся права: на введение и использование местных налогов, выпуск муниципальных займов и т. д.

Бюджетные и иные финансовые права принадлежат территориальным образованиям как субъектам финансового права, но реализуют их органы государственной и муниципальной власти.

Коллективные субъекты финансового права. Обязательной предпосылкой правосубъектности коллективных субъектов, в том числе субъектов финансового права, является организация их в такое образование, которое выражено в их организационном единстве. Все коллективные субъекты финансового права — государственные органы власти, хозяйственные организации, бюджетные учреждения — имеют внутреннюю структуру, причем внутренние подразделения слиты в одно организационное целое. Имеются попытки отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но первое понятие намного шире второго и охватывает намного больше субъектов финансового права.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять публичную финансовую деятельность, т. е. принимать участие в процессах аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При этом субъектами финансового права выступают как представительные органы (рассматривающие и утверждающие бюджеты), так и исполнительные органы (исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении).

В системе исполнительных органов как субъектов финансового права следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности, Министерство финансов России с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство. Названные органы исполнительной власти обладают специальными финансово-правовыми полномочиями.

Среди органов государства особым субъектом финансового права является Центральный банк РФ, осуществляющий финансовую деятельность государства и выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган⁷⁴.

Предприятия всех форм собственности и другие коммерческие организации различных организационно-правовых форм представляют собой типичные и наиболее многочисленные коллективные субъекты финансового права. Имея самостоятельный источник дохода (прибыль), а также бухгалтерский учет и расчетный счет в кредитном учреждении, предприятия вступают в финансовые правоотношения в связи с уплатой в казну налогов и других обязательных платежей. Таким образом, основным признаком, по которому предприятие или коммерческая организация становится субъектом финансового права, является наличие самостоятельного источника дохода — прибыли, часть которой в виде налога поступает в распоряжение государства или муниципального образования. Однако государственные и муниципальные унитарные предприятия могут вступать в финансовые правоотношения не только по поводу уплаты налогов в казну, но и по поводу финансирования из бюджета в форме бюджетных кредитов⁷⁵.

Бюджетные учреждения и организации как некоммерческие структуры создаются для достижения управленческих, образовательных, научных, культурных и иных целей⁷⁶. Как субъекты финансового права, не извлекающие прибыли из своей деятельности, они для выполнения публичных функций вступают в финансовые правоотношения по поводу их финансирования из соответствующего бюджета. В связи с тем, что законодательство разрешает бюджетным учреждениям и организациям предоставлять платные дополнительные услуги (например, образовательные, медицинские), эти учреждения и организации вступают также в финансовые правоотношения по поводу уплаты в бюджет налогов из получаемых доходов.

Индивидуальные субъекты финансового права. К индивидуальным субъектам финансового права относятся прежде всего граждане Российской Федерации. Например, отдельный гражданин может быть субъектом финансовых правоотношений по государственному кредиту. Эти отношения, возникающие по поводу выпуска, реализации и погашения государственного займа, регулируются на основе норм финансового права, предусматривающих добровольное участие гражданина в качестве кредитора государства. Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях.

Но чаще всего граждане вступают в финансовые правоотношения, связанные с выполнением налоговых обязательств. Основным признаком налогообязанного гражданина является наличие самостоятельного источника дохода. Таким источником дохода могут быть: зарплата; прибыль предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица; недвижимое имущество и т. д. По этому признаку субъектами финансового (налогового) права могут быть наряду с гражданами России иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие и работающие в Российской Федерации, а также имеющие разрешенные законом источники доходов. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства имеют равные права и обязанности как субъекты финансового права, а поэтому законодатель называет их в ст. 19 Налогового кодекса РФ «физическими лицами». На правовой статус налогоплательщиков — физических лиц не влияет возраст налогоплательщика, так как обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта налогообложения. Отдельные авторы обосновывают положение, что финансовая (налоговая) дееспособность физического лица производна от трудовой и гражданской дееспособности. По их мнению, анализ трудового и гражданского законодательства приводит к выводу, что в большинстве случаев финансовая (налоговая) дееспособность возникает в 18 лет, хотя в некоторых случаях предусматривается возраст с 14 и 16 лет. С 14 лет физические лица могут получать доходы от своей трудовой деятельности, и эти доходы являются объектом налогообложения⁷⁷.

Среди физических лиц — субъектов финансового права особым статусом наделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства.

§ 4. Источники финансового права

Понятие источника финансового права. Нормы финансового права, как и другие правовые нормы, не существуют и не могут существовать вне источника права. Подобно тому, как жидкость может использоваться, если она находится в определенном сосуде (имея твердую форму), так и нормы финансового права могут быть выражены и доведены до сведения общества в соответствующей форме, которая называется источником права. Источник, как это слово толкует русский словарь, — это то, из чего берется, черпается что-либо. В финансовом праве это в основном нормативные правовые акты.

Как источник финансового права нормативный правовой акт (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ и т. д.) содержит нормы финансового права, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Таким образом, нормативный правовой акт — это тот резервуар, из которого люди (органы публичной власти, должностные лица, граждане) черпают сведения о правовых нормах. Бегло охарактеризуем нормативные правовые акты, выступающие в качестве источников финансового права.

Конституция РФ — базовый нормативный акт, являющийся источником всех отраслей права, в том числе финансового. В Конституции РФ содержатся правовые нормы, имеющие прямую финансовую направленность. К сфере налогообложения относится правовая норма, содержащаяся в ст. 57 Конституции РФ, и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы. Статья 75 Конституции РФ содержит правовые нормы, устанавливающие денежную систему Российской Федерации, регламентирующие денежную эмиссию, определяющие систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регулирующие порядок выпуска государственных займов.

К источникам финансового права этого класса относятся конституции и уставы субъектов федерации. В них закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности субъектов федерации, право иметь собственные бюджеты и внебюджетные фонды и т. д. Так, гл. 13 Устава Свердловской области, озаглавленная «Финансы», содержит правовые нормы, устанавливающие налоговую и бюджетную системы области, регламентирующие разработку и утверждение, а также исполнение областного бюджета⁷⁸.

Федеральные законы и законы субъектов РФ имеют наиболее важное практическое значение в системе источников финансового права. При этом финансовые законы можно условно разделить на бюджетные, налоговые, валютные, банковские, страховые и т. д. Например, для бюджетного права основным источником является Бюджетный кодекс РФ — закон федерального уровня, устанавливающий структуру бюджета, бюджетное устройство, основы бюджетного процесса. Для налогового права таким источником является Налоговый кодекс РФ, устанавливающий налоговую систему страны, определяющий налоговые правоотношения и ответственность за них.

Источником финансового права являются законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы. Это — законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке предоставления налоговых льгот и т. д.

Указы Президента РФ. Среди нормативных актов как источников финансового права выделяются указы Президента РФ. В качестве примера можно назвать указ от 6 мая 2020 г. № 313 «О предоставлении дополнительных страховых гарантий отдельным категориям медицинских работников»⁷⁹. Следует отметить, что Указы Президента РФ в системе подзаконных актов, являющихся источниками финансового права, имеют приоритетное значение и по юридической силе приближаются к федеральным законам. Ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять или изменять указы Президента РФ.

Постановления Правительства РФ — это наиболее распространенные источники финансового права, так как с помощью финансово-правовых норм, содержащихся в этих актах, конкретизируются финансовые законы. Так, нормы Федерального закона от 11 ноября 2003 г. «О лотереях» конкретизированы постановлением Правительства РФ от 5 июля 2004 г. «О мерах по реализации Федерального закона “О лотереях”»⁸⁰. Типичной формой нормативных актов Правительства РФ, являющихся источником финансового права, являются Правила. Правила — это нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения в какой-либо одной области финансовой деятельности государства. Таким, к примеру, актом являются Правила формирования расчетов по статьям классификации доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2020 г. № 2214⁸¹.

Ведомственные нормативные акты. Ведомственные нормативные акты как источники финансового права регулируют в основном финансовую деятельность соответствующих ведомств (министерств, служб, комитетов и т. д.). В качестве примера можно назвать Приказ Минфина России от 13 апреля 2020 г. № 69н «Об утверждении Общих требований к порядку взыскания субсидий из местных бюджетов»⁸².

Нормативный финансовый договор. Наряду с нормативными правовыми актами (законы и подзаконные акты) источниками финансового права могут быть договоры. Нормативный финансовый договор как источник финансового права может быть определен как взаимное соглашение двух или более сторон, содержащее нормы финансового права. Например, это соглашение двух субъектов Российской Федерации о финансовой помощи при ситуациях чрезвычайного характера. Это — соглашение об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета при кассовом обслуживании им исполнения бюджета, причем последний не вправе отказывать в заключении такого соглашения местному органу самоуправления.

В качестве источника финансового права могут выступать международные договоры Российской Федерации с другими странами, если они содержат нормы финансового права. Такие соглашения часто заключаются между государствами в налоговой области по поводу избегания двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество.

§ 5. Виды финансово-правовых актов

Финансово-правовые акты, образующие правовую основу финансовой деятельности Российского государства, по своим юридическим свойствам подразделяются на три группы: нормативные, индивидуальные, финансово-плановые.

Нормативные финансовые акты. Эти акты устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических и юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия. К таким актам относятся: Бюджетный и Налоговый кодексы, Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.⁸³, нормативные акты и инструкции Центрального банка России по вопросам денежного обращения, кредитования, финансирования, расчетов, кассовых операций и по другим вопросам банковской деятельности. Например, Налоговый кодекс РФ определяет общие и типические признаки плательщика налога, объект обложения, ставки налога и сроки его уплаты, льготы, предоставляемые отдельным категориям плательщиков, санкции за уклонение от уплаты налога или за неуплату налога в срок.

По органам, издающим нормативные финансовые акты, они подразделяются на: 1) федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) подзаконные акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти по различным вопросам, отнесенным к их компетенции.

Из числа второй группы можно выделить финансовые акты, издаваемые специальными финансовыми и кредитными органами: Министерством финансов РФ, Центральном банком РФ, финансовыми департаментами и управлениями, входящими в состав администрации субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти нормативные акты — приказы, инструкции, — издаются в пределах их компетенции и на основании действующих законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Индивидуальные финансовые акты. Это государственно-властные предписания по вопросам финансовой деятельности, которые рассчитаны на определенный, строго индивидуальный случай и обращены только к поименно указанным лицам, например, Петрову, Трифонову и т. д. Например, при наличии у налогоплательщика недоимки налоговым органом направляется требование об уплате налога. В соответствии со ст. 69 Налогового кодекса РФ требованием об уплате налога признается направленное персонально налогоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога. С момента получения налогоплательщиком требования об уплате налога между ним и налоговым органом возникает конкретное (индивидуализированное) налоговое правоотношение. Другой пример: Центральный банк РФ в предписании, адресованном кредитной организации, сообщает последней об отзыве лицензии и лишении права заниматься банковской деятельностью. И требование об уплате налога, и предписание об отзыве лицензии — индивидуальные финансовые акты, содержащие государственно-властные решения по вопросам финансовой деятельности и персонально адресованные.

Финансово-плановые акты. Финансовая деятельность государства, как было сказано выше, представляет собой плановую деятельность. В связи с этим в системе финансово-правовых актов выделяются в специальную группу финансово-плановые акты, имеющие очень важное, в некоторых случаях даже политическое значение. Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и использованию их на предусмотренные законом цели⁸⁴. К этим актам относятся: федеральные законы о федеральных бюджетах на соответствующие финансовые годы; законы о бюджетах субъектов Российской Федерации; законы о бюджетах внебюджетных фондов; сметы доходов и расходов бюджетных учреждений; сводные планы финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных и казенных предприятий; кредитный и кассовый планы Центрального банка РФ и т. д.

По своему содержанию названные финансово-плановые акты характеризуются тем, что в них отражается роль государства в распределении национального дохода страны в денежном выражении, образовании денежных фондов и использовании денежных средств из фондов в интересах общества и государства.

Теоретическая конструкция финансово-плановых актов позволяет раскрыть их юридическую природу. Они могут рассматриваться как разновидность индивидуальных актов, которые содержат точные, конкретизированные плановые задания (например, по конкретному налогу, поступающему в определенный бюджет), касаются административно-территориальной единицы (области, города), отрасли управления, бюджетного учреждения, предприятия. Это — своеобразные индивидуальные акты, сила которых исчерпывается их исполнением в рамках определенного финансового срока. Но это такие индивидуальные акты, которые содержат общую установку и предполагают совершение комплекса действий.

С другой стороны, финансово-плановые акты содержат черты нормативных актов. Например, Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» содержит не только конкретные задания и называет конкретных исполнителей, но и нормы права⁸⁵. С этой стороны, финансово-плановые акты обладают известными чертами общности: действую более или менее длительный период времени; поименно не перечисляют всех исполнителей; предполагают согласованную и длительную деятельность многих людей, организаций, должностных лиц⁸⁶.

Финансово-правовые акты — это, если говорить образно, «финансовые рельсы», по которым в течение определенного периода (квартала, года) осуществляется финансовая деятельность республики, административно-территориальной единицы (города, района), учреждения и предприятия. В течение этого времени данные акты призваны оперативно, гибко и маневренно обслуживать плановые финансовые потребности указанных субъектов.

Глава 4.
НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА И ЕЕ СТАНОВЛЕНИЕ

§ 1. Объект (предмет) науки финансового права

Состав науки финансового права. Финансовое право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль юридической науки и как одна из учебных дисциплин. Под финансовым правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений, органов исполнительной власти) в области финансовой деятельности государства. Но если финансовое право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение (чаще говорят «регулирует общественные отношения»), то наука финансового права исследует нормы финансового права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

Нормы финансового права появились давно. Они встречаются в законах Хаммурапи, Русской Правде, Великой хартии вольностей. В частности, Великая хартия вольностей (1215) следующим образом сформулировала одну из наиболее фундаментальных финансовых норм, запрещая королю взимать налоги без согласия парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в Королевстве нашем иначе как по общему совету Королевства нашего»⁸⁷.

Наука финансового права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не уходит дальше первой половины XIX века, когда появились первые работы по финансовому праву русских ученых-юристов и возникла в Петербургском университете кафедра государственных податей.

Исследования в области финансового права материализуются в монографиях, статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно определение государственного бюджета как бюджета-акта и бюджета-фонда. Известно, что конструкция любого налогового закона складывается из таких элементов как нормативное основание, субъект налога, объект налога, размеры налога, сроки уплаты и т. д. Тем не менее эти научные положения необходимо обосновать, чтобы придать им авторитетный характер. В процессе накопления и обработки знаний о финансовом праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки финансового права относятся предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология, история науки и отраслевая библиография. Названные средства — постоянные элементы науки, без которых она не может обходиться. Отмечая многоэлементный характер состава науки финансового права, нужно подчеркнуть, что основу этого состава образуют такие элементы, как объект (предмет), методология и система науки.

Объект (предмет) науки финансового права. Понятия «объект» и «предмет» представляют собой в науке финансового права, как впрочем в любой другой науке, однопорядковые по смыслу, но различающиеся по объему. Характеристика любой науки остается неполной до тех пор, пока не очерчен ее объект, не определены его границы, не раскрыто его содержание. Объект — это то, на что направлена познавательная деятельность человека, воздействующего на объект в целях получения знания о нем и подчинения этого знания практическим потребностям. Такой объект называют познаваемым объектом. На это еще указывал Аристотель, полагая, что любая наука имеет свой познаваемый объект, имея как бы свой земельный участок, который она обрабатывает и собирает урожай в виде знаний. В широком смысле к объекту науки финансового права относится вся человеческая жизнь, отраженная как в представлениях и научных понятиях, так и в живой финансово-правовой действительности.

Однако в познании чаще можно видеть обратное движение: сначала определяется предмет научного исследования, а затем очерчивается объект как более широкое образование, продолжающее и дополняющее предмет, которое также познается, но не в первую очередь. Например, познаваемым предметом научного исследования является налоговое право Франции, а познаваемым объектом — европейское налоговое право. Несомненно, что познающий субъект глубже познает предмет исследования, если имеет хорошее представление о различных сторонах объекта. Отдельные ученые-юристы дают определение предмета науки, почти отождествляя его с объектом. Известный
отечественный цивилист Б. Б. Черепахин писал: «Трудно отрицать с достаточным обоснованием, что предметом изучения отраслевой науки является именно отрасль права в широком смысле»⁸⁸.

Предметом науки финансового права является действующее финансовое право, знания об этом праве. Однако предмет финансово-правовой науки нельзя понять только через систему знаний о действующем финансовом праве. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты науки финансового права, обосновать ее методологию, систему. Признавая предмет науки единым, следует сказать, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся знания о: 1) финансово-правых нормах; 2) финансово-правовых категориях; 3) практике применения финансово-правовых норм.

Первой частью предмета науки финансового права, на которую направлено научное познание, является действующее финансовое право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в правовые институты и подотрасли: бюджетное право, налоговое право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право и т. д. При этом финансово-правовые нормы и их правовые институты изучаются как явления одного порядка, составляющие самостоятельную и единую отрасль в праве, имеющие свою область правового регулирования. Наряду с нормами финансового права изучаются также порождаемые ими финансовые правоотношения, их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало подразделение финансовых правоотношений на бюджетные, налоговые, банковские, финансово-контрольные. Однако как нормы финансового права, так и финансовые правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки финансового права. Для науки имеют значение прежде всего те знания, которые были приобретены в целях образования ее постоянного капитала. В финансовом праве к таким знаниям относятся финансово-правовые категории.

Финансово-правовые категории — это категории типа «государственные финансы», «федеральный бюджет», «бюджетный процесс», «финансовая деятельность государства». В этих понятиях выражено то главное, сущностное, что характеризует финансовое право в его постоянном развитии и что отражает наука финансового права. Именно финансово-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют знания, которые образуют понимание финансового права как отрасли права. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать финансовое право; преподаватели — читать лекции и вести семинарские занятия; ученые-специалисты по финансовому праву — формулировать научные определения, систематизировать материал, писать учебники и монографии.

Третьей важной частью предмета науки финансового права являются «опытные знания» (Кант), т. е. знания, связанные с практикой применения норм финансового права, правоприменительной деятельностью финансовых органов: Министерства финансов РФ и его органов на местах, федеральных служб, находящихся в его ведении, Центрального банка РФ и его звеньев в субъектах Федерации, аудиторских фирм и т. д. Наука финансового права изучает действующее финансовое законодательство, но не абстрактно — только по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан-налогоплательщиков, с работой финансовых органов государства. Посредством такого сличения действующего финансового законодательства с жизнью, бытом народа, с финансовой деятельностью органов государства всех трех ветвей власти специалисты по финансовому праву могут выявить ненадобность тех или иных норм финансового права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых, дополнительных норм.

Все охарактеризованные части предмета науки финансового права взаимосвязаны, а поэтому система накопляемых данной наукой знаний отличается высокой степенью единства. При этом важно подчеркнуть познавательную первичность финансово-правовых категорий и вторичность действующего финансового права. Финансово-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал для науки финансового права, но свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию финансово-правовые нормы без помощи финансово-правовых категорий. Поэтому наука финансового права в общей части учебного материала изучает основные финансово-правовые категории, чтобы на базе этого постоянного капитала науки познавать действующее финансовое право.

§ 2. Методология науки финансового права

Понятие метода науки. Предмет науки финансового права неразрывно связан с ее методом познавания. Если предмет науки говорит о том, какой объект следует изучать, то метод свидетельствует о том, с помощью каких приемов и способов нужно данный объект изучать, исследовать. Английский философ Ф. Бэкон (1561–1626) сравнивал метод познания с источником света, освещающего путь исследования, организующего и направляющего труд ученого. Сначала зажигают свет и указывают светом дорогу, затем начинаются сами поиски⁸⁹.

Метод правовой науки — это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается и наука финансового права. Многие теоретические просчеты и неудачи советской науки права были обусловлены тем, что она основывалась на марксистской методологии, в частности, на методе диалектического материализма, связанного с классовым подходом к социальным явлениям и их партийной оценкой. Однако такой подход поставил в состояние конфронтации советскую науку финансового права и науку финансового права в странах Запада, отвергая на этом основания все достижения последней. Такой подход, как хорошо показал многолетний опыт развития советских общественных наук, резко сужал кругозор в исследованиях по финансовому праву, лишал ученого способности объективно подходить к финансово-правовым явлениям, снижал интеллектуальные способности. Партийность в методологии позволила в 20-е гг. XX в. травить в периодической печати видных специалистов в области финансового права: И. Х. Озерова, С. Н. Котляревского, Э. Э. Понтовича и привести некоторых из них к гибели. Марксистская методология способствовала «изгнанию» почти на десять лет (1929–1938) из учебных планов юридических факультетов финансового права как буржуазной дисциплины. Представляется, что наука финансового права должна основываться на традиционных научных методах познания, не гипертрофировать значение какого-либо из них, а с уважением относиться ко всей системе методов. Охарактеризуем наиболее важные из них.

Формально-догматический метод исследует «догму» финансового права. Иногда этот метод называют специально-юридическим. Представляется, что в перечне методов науки финансового права он по очередности занимает первое место. Прежде чем использовать другие методы, следует применить формально-догматический, т. е. провести познавательный процесс через «логическое иго» (Н. Лосский). В чем суть этого метода познания? С его помощью осуществляется важная юридическая обработка правового материала («догмы права»). Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их толкование, классификация.

В составе формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации посредством группировки финансово-правовые явления и понятия сопоставляются, что помогает составить более полное представление об исследуемом предмете. Посредством классификации и систематизации разрозненные знания приводятся в порядок. С помощью формально-догматического метода знания о финансовом праве приводятся в систему, получают совершенную внешнюю форму, привлекательную для человеческого глаза и удобную для запоминания. Формально-догматическая обработка финансово-правового материала необходима для того, чтобы обеспечивать обучение студентов толковыми, понятийными и небольшими по объему учебниками.

Метод обращения к другим наукам заключается в том, что при анализе финансово-правовых явлений наука финансового права широко использует положения и выводы, разрабатываемые другими науками. Французский специалист по финансовому праву П. М. Годме подчеркивает, что «исследование финансовых явлений требует обращения ко многим наукам, например, к конституционному и административному праву, политической науке, политической экономии, социологии и психологии»⁹⁰. Наиболее близко в этом смысле к науке финансового права стоят политэкономия и финансовая наука. Финансовая наука в свое время, на рубеже XVIII–XIX вв., выделилась из политэкономии, а из финансовой науки в середине XIX в. отпочковалась наука финансового права. Эта родственная связь проявляется в том, что политэкономия и финансовая наука дают науке финансового права основные категории, понятия, положения. Особенно тесной является связь с финансовой наукой. Наиболее важные финансовые категории типа «деньги», «бюджет», «доходы», «расходы» наука финансового права, перерабатывая их, исследует как правовые положения, финансово-правовые категории.

Метод сравнительно-правового исследования — это способ исследования двух или более финансово-правовых институтов (например, российского и американского налогового права), который решает задачу их сравнения, выявления общего и различного. Сравнение как логический прием, предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки. По словам английского философа Д. Юма, «сравнение допускает лишь объекты, между которыми есть хоть какое-нибудь сходство»⁹¹. Так, объективной основой для сравнения налоговых систем России и США является их однопорядковая сущность, общие выполняемые ими функции, структурные построения. Такое сопоставление, изучение очень полезно и с теоретической, и с практической точек зрения, ибо дает важный и нужный материал для обмена опытом, заимствования, унификации и совершенствования отечественной налоговой системы, совершенствования правовых норм, регулирующих налоговые отношения.

Сравнительно-правовой метод познания есть средство раскрытия существа финансово-правовых явлений другой страны, способ анализа, выявления отдельных преимуществ других государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Отказ от партийного метода в познании финансово-правовых явлений позволит конструктивно использовать метод сравнительно-правового исследования и сделает его плодотворным для науки финансового права.

Метод конкретно-социологического исследования включает такие приемы, как личное наблюдение деятельности финансовых органов, устные опросы финансовых и банковских работников, анкетирование, собеседования. Эти приемы ценны тем, что обеспечивают получение необходимой информации и фактов непосредственно из самой жизни.

Понятие «социология» было введено О. Контом в 30-е гг. XIX в. О. Конт и Г. Спенсер подвергли критике формально-догматический метод исследования, признав, что нельзя все вопросы решать на базе формально-логических суждений о правовых нормах, а следует изучать также реалии жизни, складывающиеся на основе применения соответствующих правовых норм.

В науке финансового права большую роль при использовании метода конкретно-социологического исследования имеет практика работы финансовых органов, налоговых служб, банковских учреждений и органов финансового контроля. В этих органах, применяющих нормы финансового права, исследователь может получить фактические данные, на базе которых проверяется эффективность финансового законодательства, формулируются рекомендации и предложения.

Важную роль в комплексе приемов конкретно-социологического исследования играет личное наблюдение. В процессе личного наблюдения собирается фактический материал, который нельзя получить в кабинете за книгой и который помогает лучше понять эффективность действующих финансово-правовых норм. Большое значение имеют приемы статистической обработки фактического материала. Статистические данные позволяют изучить множество фактов, явлений, установить их повторяемость и сделать на этой основе соответствующие выводы, рекомендации, необходимые для законодателя. Особое место в ряду конкретно-социологических приемов имеет анкетирование. Хорошо составленная анкета ускоряет получение нужных результатов, помогает предотвратить ошибки, которые были бы возможны в правотворческом процессе.

Сравнительно-исторический метод исследования предполагает исторический подход к анализу и оценке финансово-правовых явлений. Наука финансового права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено финансовым законодательством России и внесено в общий потенциал мировой финансовой культуры. Историческое описание в науке финансового права (например, финансового законодательства эпохи Александра II) выполняет функцию, которую выполняют другие методы этой науки: собирает материал, сравнивает его, заимствует старые, но забытые и вполне пригодные для нашей финансовой системы модели; делает выводы и рекомендации.

Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Так, метод сравнительно-правового исследования должен опираться на формально-догматический, исторический и т. д. В отрыве от других методов любой метод познания может дать искаженную картину, и, напротив, исследование финансово-правовых явлений будет полным и правильным при использовании всех методов познания.

§ 3. Система науки финансового права

Если объект (предмет) науки финансового права определяет, какие знания о данной отрасли права изучаются и познаются студентами и учеными, то система науки финансового права приводит эти знания в порядок для удобства пользования ими. Известно, что в основе науки той или иной отрасли права лежит система самой отрасли.

Как было сказано выше, система финансового права складывается прежде всего из таких крупных подразделений, как эмиссионное, налоговое, бюджетное, банковское (публичное), финансово-контрольное право, статус которых в связи с переходом экономики на рельсы рыночного хозяйства повысился как количественно, так и качественно: из разряда правовых институтов финансового права они перешли в разряд подотраслей, т. е. наиболее крупных подразделений отрасли.

Наряду с названными подотраслями система финансового права включает ряд правовых институтов типа «валютные операции», «финансы предприятий», «финансовый рынок» и т. д. Систему финансового права образуют практические финансово-правовые знания, относящиеся в учебной литературе к Особенной части и занимающие в системе науки свое место.

Вместе с тем система науки финансового права шире и богаче, нежели система отрасли права.

Во-первых, система науки включает в свой состав не только знания о финансово-правовых нормах, т. е. практические знания, входящие в соответствующие подотрасли и правовые институты, но также теоретические знания — знания о понятийном аппарате: о нормах финансового права, правоотношениях, источниках финансового права, категориях типа «управление финансами», «понятие финансов» и т. д.

Во-вторых, в рамках системы науки теоретический материал из разрозненного и хаотически расположенного, превращается в логически стройное и единое целое, называемое в учебниках финансового права «Общей частью». Данный материал — вторая система в рамках науки финансового права. Она также классифицируется на подразделения, из которых каждое содержит определенную группу «родственных» знаний. В настоящем учебнике Общая часть складывается из четырех подразделений, взаимно и логически связанных друг с другом. Теоретические финансово-правовые знания не смешиваются с практическими, не отождествляют себя с ними, но воздействуют на них, способствуя более глубокому пониманию и развитию практических знаний. Имеется обратная связь. Практические знания также воздействуют на систему теоретических знаний, развивая и углубляя их.

В-третьих, система науки, благодаря системе теоретических и системе практических знаний, находящихся под ее сенью, определяет содержание учебной дисциплины «Финансовое право», преподаваемой в юридических учебных заведениях. Конкретнее говоря, определяет содержание учебника финансового права.

Особый статус учебника и его выдающаяся роль в жизни студента и преподавателя объясняется рядом качеств, которые отсутствуют у лекции и семинара как методов преподавания в вузе.

Учебник, как правило, охватывает весь предмет изучения финансового права и содержит материал по темам, мимо которых лектор может проходить из-за недостатка времени. Читать учебник можно везде: у себя дома, в библиотеке, в общественном транспорте. Если материал учебника систематизирован, есть примеры из финансово-правовой практики, то можно утверждать, что авторы или автор хорошо объясняют материал. «Где нет системы, — писал один из видных методологов, — там нет не только “объяснения”, но и вообще нет науки»⁹². Хороший учебник с продуманным дизайном (главы, параграфы, шрифт, толщина) индивидуально более приспособлен по отношению к студенту, чем лекция или семинарское занятие.

Система расположения учебного материала является уменьшенной проекцией системы науки, но ставить между ними знак равенства нельзя. Далеко не все, что имеется в науке, становится частью учебного курса. В науке немало положений, которые признаны ею же устаревшими, второстепенными, ошибочными. Поэтому система преподавания финансового права принимает от науки только основной научный материал, необходимый студенту для его понимания, формирования профессионального мышления и предстоящей практической деятельности.

§ 4. Доступность норм финансового права и их толкование

Понятие толкования норм финансового права. Нормы каждой отрасли права, в том числе финансового права, подлежат толкованию. Это мнение высказано еще древнеримскими юристами и его можно рассматривать как аксиому. Отметим, что данный текст — первый опыт суждений о толковании норм финансового права в отечественной юриспруденции.

Профессор А. С. Пиголкин справедливо замечает, что толкованию норм права предшествует разработка норм права, их формулирование, сведение в нормативные акты, которые затем преобразуются в Кодексы, Своды законов, Основы законодательства⁹³. Несомненно, что разработке понятий типа «бюджетное устройство» и «бюджетная система», должно было предшествовать их толкование, а также даны отчетливые определения в ст. 6 Бюджетного кодекса. Иначе правоприменителю трудно понять, чем они отличаются друг от друга.

Толкование норм финансового права обязательно: во-первых, потому, что они подобно нормам административного права чрезвычайно подвижны, во-вторых, они в отличие от норм других отраслей права связаны с денежными средствами, с их фондами и каналами, по которым они движутся.

Что же собой представляет категория «толкование» норм финансового права? Выберем определение, как мы думаем, наиболее правильное, понятное и запоминаемое. Толкование норм финансового права — это деятельность органов государства, должностных лиц, ученых-юристов, общественных организаций, отдельных граждан, направленная на понимание норм права, на раскрытие выраженной в них воли законодателя с учетом их специфики — чрезвычайной подвижности и тесной связи с денежными средствами.

Сформулированное определение говорит о том, что толкование — двойственная категория по природе: это, во-первых, уяснение толкуемой нормы, т. е. «толкование для себя», и во-вторых, это разъяснение, т. е. толкование «для других». Преподаватель юридического вуза, готовясь к лекции на тему «Прямые налоги, их характеристика», несомненно, должен эти нормы прежде всего растолковать для себя, понять смысл, вложенный в них законодателем, т. е. пройти «внутренний интеллектуальный процесс исследования правовой нормы»⁹⁴. Цель толкования норм финансового права, как любых других, правильное, точное, единообразное понимание и применение норм права. Толкование не вносит поправки и дополнения в действующие нормы права, оно призвано лишь объяснить и уточнить то, что сформулировано в законе. Поэтому преподаватель на лекции обязан в доступной для понимания форме растолковать, объяснить студенческой аудитории правовые нормы, предусматривающие прямые налоги. Если он полагает, что какие-либо нормы сформулированы, на его взгляд, двусмысленно, неопределенно, то он должен изложить свое мнение об этом.

Приемы толкования норм финансового права. Первый прием толкования норм права — словесный или грамматический. Элементарно этот прием объясняется так: смысл нормы финансового права понимается, как правило, в точном соответствии с текстом. Например, законодатель, определяя понятие «сбор» в Налоговом кодексе РФ в ст. 8, называет его взносом, взимаемым с организаций и физических лиц за предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). При толковании нормы о сборе как платеже необходимо иметь в виду ее словесную форму, учитывая направленность платежа и его отличие от платежа, характерного для государственной пошлины. Таким образом, словесное или грамматическое толкование ст. 8 части второй Налогового кодекса РФ глубоко коренится в самой сущности словесного толкования и в природе грамотного человека, хорошо знающего русский язык.

Другой важный прием, который называется системным⁹⁵, заключается в том, что любая подлежащая толкованию норма финансового права представляет собой составную часть системы — нормативного акта, закона, кодекса и только в таком качестве, взаимодействуя с другими нормами, подлежит толкованию и пониманию. Представляется, что номы налогового права, содержащиеся в ст. 23 Налогового кодекса РФ и характеризующие обязанности налогоплательщиков, могут быть объектами толкования и раскрытия истинной воли законодателя только в составе и взаимодействии с нормами статей 21, 22, 24.

В юридической литературе о толковании законодательства обосновывается еще один способ толкования норм права, в том числе норм финансового права — историко-политическое толкование. А. С. Пиголкин высказывал мнение, что изучение исторической и политической обстановки, сложившейся при издании исследуемой правовой нормы, установление ее социального назначения, условий обусловивших ее возникновение и действие, называется «историко-политическим толкованием»⁹⁶.

Приведем пример, с которым читатель уже познакомился выше. Английской истории известен политический казус, когда король Карл I (середина XVII века), как глава исполнительной власти, превышая компетенцию, указом ввел «корабельный налог». Нижняя палата парламента подвергла указ короля толкованию и признала налог незаконным. Возник конфликт между ветвями власти, что в дальнейшем привело к драматическим событиям в стране⁹⁷.

Виды толкования норм права. В теории государства и права называют три вида толкования норм права: официальное, неофициальное и народное.

Официальное толкование называют также по-другому — аутентичное. Послушаем Е. В. Васьковского, который следующим образом говорит об этом виде толкования: «аутентическое толкование представляет собою один из случаев прямого авторитетного разъяснения смысла норм, когда сам законодатель, побуждаемый неясностью или неправильным применением данной нормы в жизни, считает нужным установить ее истинный смысл»⁹⁸. Таким образом, аутентичное толкование используется тогда, когда нормативный акт на практике вызывает неясности, и его официально разъясняет орган, принявший этот акт.

Но официальное толкование имеет еще одну сторону — казуальное толкование, которое применяется в особых ситуациях: разъяснение дается судебным или иным компетентным органом по поводу конкретного дела и формально обязательно лишь при его рассмотрении. Как правило, казуальное толкование норм права осуществляется как в деятельности судов (судебное толкование), так и в процессе применения права органами исполнительной власти: правительством, Министерством финансов, Федеральной налоговой службой и др.

Неофициальное толкование — толкование, которое может осуществляться общественными организациями (например, партиями), крупными научными учреждениями, преподавателями финансового права, обычными гражданами. Неофициальное толкование не носит обязательного характера, не влечет за собой формально-юридических последствий. Неофициальное толкование подразделяется в свою очередь на доктринальное и народное (общественное).

Доктринальное толкование. По мнению видного теоретика права В. В. Лазарева, доктринальное толкование не обладает юридической силой, но имеет определенное юридическое значение. Такое толкование основано, во-первых, на знаниях, которыми располагает субъект, объясняющий правовые нормы, во-вторых, на разуме субъекта, который может видеть «наиболее существенные глубинные связи предметов и явлений»⁹⁹. Субъектами доктринального толкования могут быть адвокаты, судьи, профессорско-преподавательский состав, специализирующийся в области финансового права. Так, например, банковские организации приглашают видных ученых-юристов, преподающих в юридических вузах финансовое право, для чтения лекций по определенному разделу банковского права и для толкования отдельно сложно сформулированных норм данной отрасли права. В этом же аспекте к доктринальному толкованию норм права следует отнести деятельность преподавателя — юриста, как читающего лекции по финансовому праву и объясняющего отдельные правовые нормы, так и более основательно толкующего их на семинарских занятиях вместе со студентами. Поэтому Е. В. Васьковский справедливо называет педагогическое толкование норм права «юридической герменевтикой»¹⁰⁰.

Общественное толкование. Этот вид толкования может осуществляться общественными организациями (политическими партиями, профсоюзными организациями), учреждениями, гражданами. Не лишне указать на то, что каждый рядовой гражданин, не связанный с юриспруденцией, имеет право на толкование и понимание закона.

Процессуальные аспекты. Реализация толкования осуществляется в зависимости от обстоятельств, в которых находится субъект, объясняющий нормы права. В основном могут иметь место два процессуальных варианта. Во-первых, толкование закона или подзаконного акта может проходить незаметно, быстро, автоматически, перефразируя известное выражение: «прочитал, понял, сделал». Приведем пример. Налоговый работник ознакомился с нормами ст. 82. Налогового кодекса РФ, регулирующими финансовый контроль, понял их смысл, применил в практической деятельности в пределах компетенции и получения объяснения налогоплательщика. Такое процессуальное действие, осуществляемое сразу перед правоприменением, часто называют «толкованием на ходу». Во-вторых, если имеет место официальное толкование органа государства, то процесс занимает определенное время, может иметь этапы и завершается составлением акта для всех лиц и органов, находящихся под юрисдикцией органа, производящего толкование. Так, к примеру, процедура толкования норм права Конституционным Судом в целом протекает аналогично рассмотрению дел в других судах и насчитывает семь стадий. Данные стадии охватывают: прием запроса или жалобы; их регистрацию; предварительное изучение обращения одним из судей; принятие обращения к рассмотрению на пленарном заседании; подготовку дела к слушанию и сбор необходимых документов; рассмотрение дела по существу; принятие решения в закрытом совещании открытым голосованием; опубликование решения или заключения в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

В последние десятилетия ряд исследователей норм права поставили рядом с толкованием углубляющее его понятие «конкретизация».

Конкретизация финансово-правовых норм. Понятие «конкретизация» по существу встроено во все отрасли права, в том числе в финансовое право. Приведем пример. В Конституции РФ в статье 57 написано, как на скрижалях: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Цитируется общая конституционная статья, но она конкретизируется, приближается к правоприменительной деятельности в Налоговом кодексе РФ, где читаем более конкретные слова: «Настоящий кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе: виды налогов и сборов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников налоговых правоотношений; формы и методы налогового контроля»¹⁰¹ и т. д. В Конституции РФ в статье 75 утверждается «Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации». Данная конституционная норма конкретизируется и детализируется нормами Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ». В данном законе следующие функции Центрального банка конкретизируют конституционную норму. Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; осуществляет эффективное управление золотовалютными ресурсами; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль¹⁰². Профессор В. В. Ершов называет вполне справедливо конкретизацию «переходом от меньшей степени определенности к большей степени определенности»¹⁰³.

Конкретизацию осуществляют все правотворческие органы: Государственная Дума, законодательные органы субъектов Федерации, органы исполнительной власти, конкретизирующие законы в подзаконных актах. «Положения, выработанные в ходе конкретизации, есть прямое продолжение норм права вглубь», — отмечают А. Безина и В. Лазарев в интересной статье о конкретизации¹⁰⁴.

Доступность норм права и их толкование. Доступность — это возможность к чему-либо приблизиться, что-либо сделать. Доступность в праве — это возможность для субъекта знакомиться с обнародованным правом и толковать его. К сожалению, в науке финансового права такая возможность не всегда присутствует. Представляется, что в правовой действительности работают две формы доступности: нормативная и официальная или ограниченная. Нормативная заложена в самих нормативных актах: содержащиеся в них нормы права настолько мастерски сформулированы, что они понятны широким слоям населения сами по себе своей ясностью и отточенностью. Официальная или ограниченная доступность в праве свидетельствует о том, что правовые нормы изданы, действуют, но не обнародованы и к ним имеет доступ ограниченное число лиц. Приведем ряд примеров, характеризующих первую форму доступности.

Римское право. Для него характерны отличающиеся краткостью словесные формулировки права. Язык норм права — ясный, отчетливый. Все другие народы поражались ясности и системности римского права, отточенности его определений. Недаром Цицерон восклицал: «Нельзя даже поверить, насколько беспорядочно — прямо-таки до смешного — все право, кроме нашего». Римское право — «писанный разум», который они называли «цивильным правом» и понимали как «все право», подразделяя на частное и публичное. Публичное, можно думать, включало в себя нормы административного и финансового права¹⁰⁵.

Свод законов Российской империи. Это — официальное собрание действующих законодательных актов Российской империи, подготовленное выдающимся русским государственным деятелем М. М. Сперанским в правление Николая I в 30-е гг. XIX в., причем содержащиеся в Своде правовые нормы были классифицированы по отраслям и правовым институтам. Финансовому праву посвящены тома 5, 6, 7, 8. Как Полное собрание законов, так и Свод законов приблизили русское образованное и грамотное общество к праву, т. к. нормы этих актов были изложены достаточно понятно и ясно. Недаром П. Б. Струве называл язык Полного собрания законов языком А. С. Пушкина.

Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации как факторы доступности норм права и их толкования. Систематизация правовых норм и их преобразование в единый нормативный акт — Кодекс представляет собой важную научно-техническую работу, приближающую кодифицированные нормы как к обществу в целом, так и к отдельному гражданину. Если нормы кодекса к тому же словесно отлично сформулированы, просты для их понимания и логически связаны друг с другом, то нормы такого кодекса обладают высшей степенью доступности, возможностью их толкования и удобством для их применения. Данную характеристику с некоторой осторожностью мы относим к названным кодексам — Бюджетному и Налоговому.

Бюджетный кодекс РФ — систематизированный акт, нормы которого устанавливают общие принципы бюджетного законодательства, определяют понятие государственного бюджета, его деление на доходную и расходную части. Кодекс нельзя назвать совершенным, но он постоянно совершенствуется. Ни в царской России, ни в СССР подобного нормативного акта не было. Кодекс был принят в 1998 г. и введен в действие с 1 января 2000 г. Налоговый кодекс РФ — первый систематизированный законодательный акт, объединивший нормы права, закрепляющие все платежи граждан и организаций в государственные фонды. Подобный кодекс не мог быть написан в СССР в условиях отсутствия частной собственности и господства марксистской идеологии с ее идеями построить общество без государства, денег и налогов. Кодекс был принят в 1998 г. и вступил в силу с 1 января 1999 г.

Ограниченная доступность норм финансового права и их толкование. Известный теоретик права А. Ф. Черданцев, анализируя отрасль права, определяет следующие ее черты: она представляет собой прежде всего гомогенную систему, состоящую из однородных элементов (норм права); систему упорядоченную; систему открытую, в первую очередь для толкования¹⁰⁶. Однако с «открытостью» трудно согласиться. Исторический опыт и опыт нашего времени показывает, что в финансовом праве применяются нормы, доступ к которым ограничен, и они подлежат исключительно официальному толкованию, т. к. в них может содержаться государственная тайна.

Например, государственный бюджет царской России до 1862 г. не обнародовался, был закрытым, с ним была знакома очень узкая группа чиновников из министерства финансов и близких советников императора. Отсутствовало доктринальное и общественное толкование норм бюджетного права. Отсутствие гласности в бюджетной политике способствовало медленному финансово-экономическому развитию страны. В области научных исследований совершенно не видно работ по бюджетному праву. Только в начале 60-х гг. XIX века наряду с другими реформами Александром II были проведены преобразования в сфере бюджетной деятельности государства и утверждены Правила составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственной росписи от 22 мая 1862 г. В ст. 29 Правил утверждалось, что принятая роспись обнародовалась по распоряжению Министра финансов во всеобщее сведение. Гласность бюджета способствовала образованию института бюджетного права, которое в основе завершало построение системы финансового права¹⁰⁷.

Современный вариант ограниченной доступности норм финансового права и их толкования. Подобный вариант можно встретить, исследуя финансово-правовое регулирование золотовалютных резервов РФ, которые являются публичными фондами внешних финансовых активов РФ и управляются двумя органами — Правительством РФ в лице Министерства финансов России и Банком России в целях обеспечения финансовой устойчивости государства.

Правовой режим золотовалютных резервов Банка России регулируется Федеральным законом «О Центральном банке РФ», золотовалютный резерв при Минфине России — Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Но правовой статус данных фондов регулируется конкретизирующими названные законы подзаконными актами, изданными Банком России и Минфином России. Однако вследствие их секретности правовые нормы являются недоступными для доктринального и общественного толкования. Таким образом, с т.зр. принципа общности можно согласиться, что финансовое право, как отрасль права, является гомогенной системой и системой упорядоченной; с т.зр. принципа единичности финансовое право трудно назвать открытой системой. Его нормы по определенным вопросам могут находиться в закрытом режиме.

§ 5. Отраслевая библиография

Отраслевая библиография как элемент науки финансового права. В любой отрасли научного знания временами возникает необходимость проанализировать состояние литературы, провести генеральную инвентаризацию изданных монографий. Учебников, учебных пособий, статей и авторефератов. Эта работа, с одной стороны, позволяет сделать отчет об успехах отрасли, с другой стороны, создать исходную базу для дальнейшего развития науки. У науки финансового права, как у каждой научной отрасли права, для этого служит библиография. Задача отраслевой библиографии заключается в обозрении всех существующих книг, статей, рецензии, по данной отрасли права, т. е. по финансовому праву.

Отраслевая библиография, обслуживающая лиц, которые работают над проблемами финансового права, как часть науки, выполняет в основном две функции: во-первых, содержит перечень и аннотированное описание литературы по финансовому праву и с этой точки зрения является наиболее зримым мерилом развития данной научной отрасли, рельефно отражая вклад отдельных ученых; во-вторых, отраслевая библиография по финансовому праву служит исходной базой для дальнейших исследований, указывает литературу, необходимую для изучения какого-либо вопроса по финансовому праву. Особенно большую научную и практическую ценность имеет библиография по финансовому праву для учащейся молодежи: студентов, пишущих дипломную работу, аспирантов, работающих над диссертацией; преподавателя вуза, готовящего лекционный курс. В рассматриваемом плане библиографические описания играют роль надежных и просвещенных путеводителей.

Библиографические указатели по финансовому праву. Однако если говорить о финансовом праве, то в 200-летнем строящемся здании этой науки отраслевая библиография занимает достаточно скромное место, и можно отметить только несколько библиографических указателей по финансовому праву.

В 1879 году ученым-финансистом А. П. Субботиным был составлен обзор литературы по вопросу о прямом обложении и пошлинах, содержащий 2218 наименований¹⁰⁸. В этот обширный и частично аннотированный перечень входили работы главным образом экономического и финансового направления, но он охватывал и отдельные публикации по финансовому праву. Известная «Библиография финансовой науки» П. П. Гензеля¹⁰⁹, изданная в 1908 г., представляла финансовую науку и не давала полного библиографического списка всех изданных к тому времени работ по финансовому праву.

Но если библиографические описания дореволюционного времени, составленные представителями финансовой науки, каким-то образом давали обзор написанного по финансовому праву, то подобные опыты после 1917 г., к сожалению, отсутствуют. «Специальные указатели юридической литературы по советскому финансовому праву отсутствуют» — говорилось по этому поводу в указателе отечественных библиографических пособий по юридической литературе, изданном Российской государственной библиотекой в 1972 году¹¹⁰. Правда, исключением явилось опубликование библиографического указателя работ по финансовому праву в Кишиневе в 1985 г., но он охватывал сравнительно небольшой отрезок времени (1973–1983), а поэтому не являлся исчерпывающим по своему характеру¹¹¹.

Только в 90-е годы XX века выходит ряд значительных по объему библиографических указателей по финансовому праву, среди которых следует выделить прежде всего работу К. С. Бельского «Финансовое право: наука, история, библиография» (М., 1995). Данный библиографический указатель, частично аннотированный, охватывал литературу по финансовому праву, изданную на русском языке в период с 1816-го по 1994-й годы. При составлении перечня книг и статей использовался в основном исторический метод, позволяющий создать хронологический порядок в размещении и регистрации произведений, классифицировать этот перечень в соответствии с этапами, которые прошла данная научная отрасль, рассматривать ее как единый процесс, как «поток сознания»¹¹².

В 1999 г. вышел в качестве приложения к коллективной работе «Банковское право Российской Федерации. Общая часть» (М., 1999) библиографический указатель работ по банковскому праву, изданных на русском языке в XIX–XX веках (по 1998 год включительно). Указатель давал достаточно подробный перечень работ как по банковскому, так и по финансовому праву вообще и, таким образом, дополнял и продолжал хронологически библиографический указатель К. С. Бельского¹¹³.

Наконец, можно назвать коллективную работу под ред. Н. И. Химичевой «Финансовое право. Федеральный и региональный аспекты» (М., 2001), в которой к каждому разделу приложен хорошо подобранный библиографический обзор книг по финансовому праву, вышедших в последние 30 лет XX в. (по 1999 г. включительно)¹¹⁴.

Названные библиографические указатели показывают библиографическую панораму финансового права за прошедшие два столетия — XIX и XX.

Функция отраслевой библиографии — обслуживающая, но не второстепенная. Библиография финансового права — необходимая предварительная стадия всякого серьезного изучения этой отрасли права, фундамент, на котором студент, аспирант, преподаватель могут заниматься научной и преподавательской работой.

§ 6. Наука финансового права в прошлом и настоящем

Зарождение и формирование науки финансового права в Западной Европе. Наука финансового права возникла из практических потребностей и проходила перед своим окончательным признанием «стажировку» в составе других наук: государственного и полицейского права, а также в составе политэкономии и финансовой науки.

Государствоведы первыми начинают в своих работах разрабатывать проблему государственных финансов. Французский правовед Ж. Боден (XVI век) в сочинении «Шесть книг о государстве» дает перечень источников финансовых доходов государства и ставит вопрос о рациональном налоговом обложении населения. Английский государствовед Т. Гоббс (XVII век) полагает, что финансовое бремя, налагаемое правительством на народные массы, должно быть оптимальным. Народ в смысле обложение его податями можно сравнить с овцой, которая «хочет быть остриженной, но не ободранной». В работе «О духе законов» французский государствовед Ш. Монтескье (XVIII век), противник абсолютизма утверждал, что основные вопросы финансовой политики государства должны решаться в парламенте, функция же исполнительной власти — исполнять принятые парламентом финансовые законы¹¹⁵.

Более детализировано была отражена роль финансов и их регламентация правом в работах первых европейских специалистов в области полицейского права: француза Деламара и немецких ученых Юсти и Зонненфельса. Особо следует среди них выделить Юсти, к главным трудам которого относятся «Подробное рассуждение о налогах и податях» (1755) и «Система финансов» (1766).

Другой крупный полицеист Зонненфельс написал фундаментальное сочинение «Основные задачи полиции, коммерции и финансов» (1776), в котором наряду с Юсти разрабатывал общую систему государственных финансов и выявлял роль законов в формировании этой системы. Оба автора стояли у истоков возникновения науки финансового права в Европе, но они подходили к финансам и праву с этатистских позиций, т. е. исключительно с точки зрения интересов государства, игнорируя частные финансы.

В том же XVIII веке вышли на научную сцену мыслители, которые несколько иначе взглянули на роль финансов и права в жизни государства, рассматривая их более широко, с точки зрения как интересов государства, так и благосостояния отдельного гражданина. В этом плане особое значение имела работа знаменитого английского политэконома А. Смита, который в работе «О богатстве народов», защищая финансовые права отдельного человека, писал: «Та часть налога, которую обязано платить каждое отдельное лицо, должна быть определена, а не изменяться по произволу установителей. Срок платежа, способ платежа — все это должно быть заранее точно определено и ясно как для плательщика, так и для всякого стороннего человека»¹¹⁶. Понятно, что инструментом решения поставленной английским политэкономом проблемы может быть право. А. Смит сыграл большую роль в разработке финансово-правовых вопросов и наметил пути отделения от политэкономии и финансовой науки финансового права, что произошло в XIX веке.

В XIX веке финансовые отношения в странах Западной Европы быстро развиваются качественно и количественно, что обусловливает резкое возрастание правовых норм, регулирующих эти отношения. За опытом законодательства идет научное знание, но не редко перегоняя его. Появляются работы, комментирующие финансовое законодательство, систематизирующие и классифицирующие финансово-правовые нормы, обосновывающие и провозглашающие их как единое целое, объединяющие их в самостоятельную отрасль права — финансовое право. С первой половины XIX века начинается преподавание финансового права на юридических факультетах английских, французских и немецких университетов, издаются первые курсы лекций и учебники в этой области научных знаний, образуются кафедры финансового права. Все это свидетельствовало о появлении на научной и учебной арене науки финансового права, которую во второй половине XIX века в Западной Европе представляли такие ученые — профессоры, как Л. Штейн, Г. Еллинек, А. Вагнер. Из них можно выделить австрийского государствоведа Г. Еллинека, внесшего существенный вклад в разработку вопросов бюджетного права. Характерным для него является определение бюджета как централизованного фонда государства, который создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение индивидуальных и национальных интересов страны.

В XX столетии науку финансового права в Западной Европе представляли преимущественно французские ученые, из которых следует отметить Г. Жеза и П. Годме. Если первый нашел признание как большой специалист по вопросам бюджета и бюджетного права, то в работах второго центральное место занимали проблемы налогов, а также проблема уклонения от уплаты налогов.

Развитие науки финансового права в Российской империи. В древней Руси и в Московском царстве объект науки финансового права, т. е. законодательство, присутствовал. Но отсутствовал субъект — человек, который преподавал право и научно обдумывал его. В допетровской Руси грамотность была развита, но религиозно общая, а не юридическая¹¹⁷. Условия, когда наряду с объектом познания появляется познающий и обучающий других праву субъект, появляется в правление Петра I: начинается обучение чиновников праву при коллегиях, а в 1724 году открывается Академия наук с тремя отделениями: математическим, естественным и юридическим.

Зарождается русская финансовая мысль. Наиболее видным ее представителем в петровское время был И. Т. Посошков (1652–1726). Посошков в главном сочинении «О скудости и богатстве» одной из причин «скудости» страны автор называет неудовлетворительное состояние торговли и финансов, непродуманное податное обложение. Худой тот сбор, говорит Посошков, который казну царю собирает и людей разоряет. Рассуждения Посошкова относят к экономике, но вместе с тем он подчеркивает значение «праведных законов» в хозяйственных отношениях.

В 1755 году по инициативе М. В. Ломоносова открывается Московский университет, где учреждается юридический факультет. В 1772 году профессором университета Ф. Дильтеем издается первая монографическая работа по финансовому праву о вексельном праве, положившая начало российской финансово-правовой науке¹¹⁸.

Важную роль в развитии русского финансово-правового мышления сыграли сочинения и записки видных государственных деятелей первой половины XIX века Н. С. Мордвинова и М. М. Сперанского. Первый в ряде работ, посвященных вопросам государственного бюджета, денежного обращения и кредита, обосновал необходимость широкой банковской деятельности в стране и теоретически способствовал расчистке пути для развития буржуазных отношений в России. М. М. Сперанский в написанной им в 1810 г. записке «План финансов» предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, подушные подати заменить подоходным налогом, создать центральный банк и выпустить кредитные деньги в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства. План был одобрен Государственным Советом, но проведен в жизнь не был из-за противодействия консервативных дворянских кругов.

Важное место в жизни экономической и финансовой мысли в России принадлежит Н. И. Тургеневу (1789–1871), общественному деятелю, писателю, автору работы «Опыт теории налогов», изданной в 1818 г. и положившей начало русской финансовой науке. Книга Н. И. Тургенева имела громадный успех, так как русская читающая публика была подготовлена к ее выходу чтением работ А. Смита, идеи которого распространялись в России в первые десятилетия XIX века.

Не лишним будет сказать, что в 1835 г. на основе принятого Устава императорских российских университетов в учебную программу юридических факультетов входит учебная дисциплина о государственных повинностях и финансах, позволяющая преподавателям защищать магистерские и докторские диссертации по финансовым проблемам. В 40–50 гг. XIX века в науке выступает плеяда видных профессоров-финансистов: Н. Я. Горлов, Е. Т. Осокин, Н. Х. Бунге. Работа Е. Г. Осокина «Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права» (1855) впервые использует понятие «финансовое право», способствовавшее вхождению его в русский юридический словарь.

В 1863 г. по предложению профессора Н. Х. Бунге, входившего в состав комиссии по разработке нового университетского Устава, в программу юридических факультетов была включена более совершенная по названию учебно-научная дисциплина — «финансовое право». Этот акт был зафиксирован параграфом 15 Общего устава императорских университетов, утвержденного высочайшим указом от 18 июня 1863 г.¹¹⁹ Это был «звездный час» в становлении данной науки. Начиналось ее триумфальное шествие.

Период после отмены крепостного права до событий 1917 г. был наиболее плодотворным в истории отечественной науки финансового права. В 80-е гг. XIX в. образуются кафедры финансового права в Московском, Казанском и Новороссийском университетах (Одесса). В 1882–1883 гг. профессор Петербургского университета В. А. Лебедев опубликовал труд «Финансовое право», представлявший собой наиболее обстоятельный курс финансового права и переведенный на основные западноевропейские языки. В работе подробно анализируются промысловый налог, таможенное право, а также финансовое управление, кассовое устройство¹²⁰.

В последней трети XIX — начале XX вв. издаются сочинения по финансовому праву Д. М. Львова, В. Г. Яроцкого, И. И. Янжула, С. И. Иловайского, Э. Н. Берендтса, И. Х. Озерова. Особо следует сказать о работе Э. Н. Берендтса «Русское финансовое право» (1914), в которой автор разграничивает науку финансового права и науку государственного хозяйства. Первая изучает правовые нормы, которые лежат в основе финансовой деятельности государства как деятельности законной, а не произвольной. Большой вклад в науку финансового права внесли труды И. Х. Озерова, выдающегося русского ученого в области финансов и финансового права, возглавлявшего в 1898–1917 годах кафедру финансового права Московского университета и продолжавшего преподавательскую работу в СССР до конца 1920-х годов. В своих основных работах «Подоходный налог в Англии» (1898) и «Финансовое право» (1915) И. Х. Озеров исследовал проблемы налогового обложения, структуру и формы государственного бюджета, влияние финансовой системы на процессы экономического развития страны.

Наука финансового права в СССР. В теоретическом отношении наука финансового права в СССР развивалась в русле идеологических марксистских установок и установок коммунистической партии. В практическом отношении финансовая политика власти ставила на первое место бюджетные интересы государства, и это обусловило те задачи, которыми должна была заниматься наука финансового права, а именно исследовать преимущественно вопросы бюджетного права.

Первый шаг в этом направлении был сделан в 1918 г. появлением работы А. М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР», в которой содержалась характеристика советского бюджетного законодательства и, в частности, пятого раздела Конституции РСФСР «Бюджетное право». В годы новой экономической политики были изданы работы по бюджетному праву С. А. Котляревского, М. Д. Загряцкого, Э. Э. Понтовича, С. Д. Крылова.

Особо следует выделить работы С. А. Котляревского «Бюджет СССР» (1925), «Финансовое право СССР» (1926) и «Бюджет и местные финансы» (1926). Согласно С. А. Котляревскому, бюджет есть «основной финансовый план государства», которому соответствует бюджетный фонд. Анализ С. А. Котляревского охватывает также реальности, которые складывались в 20-е гг. в советской налоговой системе. Он исследует прямые и косвенные налоги, их применение в буржуазных странах и в новом «рабоче-крестьянском государстве».

Большой вклад в развитие науки финансового права в 20-е гг. XX в. внесли работы М. Д. Загряцкова. В книге «Административно-финансовое право» (1928) Загряцков исследовал обе отрасли права — административное и финансовое, показав их связь и роль в СССР. Большое внимание автор уделил также исследованию налогового правоотношения и субъективных прав налогоплательщика, в частности права обжалования незаконных решений финансовых органов.

В целом на протяжении 20-х годов XX века все научные исследования в области финансового права группировались вокруг бюджетного права. Однако в опубликованных статьях и монографиях было немало интересных суждений о налоговом праве, валютном законодательстве, расчетных отношениях. Ценность этих работ заключалась в том, что в них еще горела самостоятельная мысль авторов, которые пытались честно исследовать проблемы финансового права применительно к новым сложившимся обстоятельствам.

В конце 20-х — начале 30-х годов под видом усиления идеологической борьбы против троцкистов и бухаринцев начался процесс активного вмешательства партийного аппарата в различные области научного знания. Несмотря на проведение в стране финансовых реформ — кредитной и налоговой, что создавало базу для развития финансового законодательства, — научные исследования финансового законодательства, научные исследования финансового права почти прекратились, а сама дисциплина была изгнана из учебных программ вузов. Только к концу 30-х годов наука финансового права была реабилитирована и финансовое право снова включено в учебные программы юридических факультетов и институтов. В 1940, 1946 и 1952 годах выходят учебники и учебные пособия по финансовому праву, в которых нашли отражение как реальности сложившейся советской финансовой системы, так и идеологические установки правящей партии.

Особое место в развитии науки финансового права в это время принадлежит М. А. Гурвичу, который осуществлял общую редакцию учебника по финансовому праву 1940 года, а позже в 1952 году издал учебное пособие «Советское финансовое право», служившее на протяжении 50-х годов учебником для студентов и вузовских преподавателей.

Смерть Сталина в 1953 г. и разоблачение Хрущевым его преступлений на XX съезде КПСС в известной степени политически и морально оздоровили обстановку в стране, внесли в цех ученых некоторый дух свободы, что способствовало повышению качества научных работ, позволяло более объективно анализировать научные проблемы. Это относилось и к науке финансового права, которая в 50–80-е годы XX века была представлена такими видными учеными, как Е. А. Ровинский, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин, В. В. Бесчеревных, Н. И. Химичева, Л. К. Воронова, Л. С. Малокотин и др.

Из работ названных авторов следует отметить монографию Е. А. Ровинского «Основные вопросы теории советского финансового права» (1960), в которой исследовались предмет и система финансового права, финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения, определялась финансовая деятельность государства как деятельность по мобилизации, распределению и использованию общегосударственного денежного фонда в целях развития народного хозяйства и повышения материального уровня жизни граждан.

Большая роль в развитии науки финансового права в рассматриваемый период принадлежала М. И. Пискотину и Н. И. Химичевой. В монографии «Советское бюджетное право» (М., 1971) М. И. Пискотин обосновывает понятие бюджета, рассматривает институты бюджетного устройства и бюджетного процесса. Проф. Саратовского юридического института Н. И. Химичева в докторской монографии «Субъекты бюджетного права» (Саратов, 1979) раскрывает понятие субъектов бюджетного права как носителей бюджетных прав и обязанностей в сфере образования и использования бюджета как фонда денежных средств.

Резюмируя изложенное, следует сказать, что наука финансового права в СССР, несмотря на чрезвычайно жесткий и идеологический диктат, что обусловило застой в разработке отдельных вопросов (эмиссионного, налогового, банковского права), достигла определенных позитивных результатов. Благодаря разработке таких теоретических вопросов, как предмет, система и источники финансового права, финансовая деятельность государства, финансовые акты, наука финансового права получила прочную юридическую основу и с теоретической точки зрения оказалась подготовленной к усвоению и пониманию нового финансового законодательства, принятого в стране в 90-е годы XX века. К сказанному следует добавить, что досконально и детально были разработаны многие вопросы бюджетного права, связанные с понятием бюджета, бюджетным устройством, бюджетным регулированием и бюджетным процессом.

Наука финансового права в Российской Федерации 90-е годы XX века и в первые десятилетия XXI века. Реформирование экономики России, начавшееся на рубеже 80–90-х годов XX века и нацеленное на переход к рыночным отношениям, полностью обновило и предопределило несколько приоритетных направлений в исследовании финансово-правовых явлений.

Первое направление связано с теоретическими работами по догматике финансового права, в которых авторы (А. В. Демин, М. В. Карасева, Г. А. Тосунян) исследуют предмет, метод и принципы финансового права, нормы и финансовые правоотношения, место налогового и банковского права в системе финансового права, уточняют и обосновывают финансово-правовые категории и понятия. Из изданных в 90-е годы XX века теоретических работ наиболее заметной была книга М. В. Карасевой «Финансовые правоотношения» (Воронеж, 1997). Автор проанализировала понятие, виды, объекты, сущность финансового правоотношения и пришла к выводу, что оно может рассматриваться как властеотношение, реализуемое по принципу «команда — исполнение». В работе И. В. Рукавишниковой «Метод финансового права» (М., 2004) обосновывается положение о том, что концепция единого метода и отраслевого метода правового регулирования не исключают друг друга, а вполне гармонично сочетаются, образуя единое целое. Этот перечень можно дополнить монографией Э. Д. Соколовой «Правовые основы финансовой системы» (М., 2006), в которой на высоком теоретическом уровне показана «системность» финансовой системы Российской Федерации и охарактеризованы элементы этой системы. Наконец, нельзя пройти мимо труда С. В. Запольского «Дискуссионные вопросы теории финансового права» (М., 2008), в котором автор, по его словам, приглашает коллег-ученых обсудить актуальные проблемы предмета и системы финансового права, природу финансовых правоотношений, институт финансового обязательства, а также появившиеся в науке новые положения, связанные с институтом эмиссионного права. Заслуживает внимания монография И. А. Цинделиани «О системе финансового права: современное состояние научных исследований» (М., 2011), в которой содержится интересный обзор позиций ряда видных ученых по исследуемому вопросу, хотя с некоторыми оценками трудно согласиться.

Второе направление — это работы по налоговому праву. Если в советской науке финансового права основные труды шли в русле исследования бюджетного права (М. И. Пискотин, Н. И. Химичева, С. Д. Цыпкин и др.), то становление в 90-е годы XX века налогового законодательства вызвало повышенный интерес к налоговому праву в юридической науке. В эти годы издаются работы по налоговому праву В. И. Гуреева, Г. В. Петровой, Н. И. Химичевой; выходит ряд коллективных монографических трудов «Налоги и налоговое право» (М., 1998) под ред. А. А. Брызгалина, «Налоговое право» (М., 2000) под ред. С. Г. Пепеляева, фундаментальный (коллективный) учебник по налоговому праву под ред. Ю. А. Крохиной (М., 2005), в котором рассмотрено соотношение норм национального и международного налогового права. Важное значение в теории финансового и налогового права имеет изданная в 2003 г. работа Д. В. Винницкого «Российское налоговое право», интересная по содержанию, но спорная по выводам¹²¹.

Третье направление в науке финансового права связано с исследованием проблем банковского права, что объяснялось формированием рыночных отношений в стране, отказом государства от монополии на банковское дело и быстрым ростом числа коммерческих банков (кредитных организаций). Из вышедших в 90-е годы XX века трудов по банковскому праву существенный вклад в развитие науки финансового права внесли работы Л. Г. Ефимовой «Банковское право» (М., 1994), Г. А. Тосуняна «Банковское дело и банковское законодательство» (М., 1995), монография Я. А. Гейвандова «Центральный банк Российской Федерации» (М., 1997), а также работы других ученых. В названных сочинениях исследуются не только традиционные темы банковского права (статус Банка России, коммерческие банки, банковские операции), но и анализируются вопросы, связанные с выяснением предмета, метода и принципов банковского права, с характеристикой банковской системы Российской Федерации, определением в ней места Банка России, с характеристикой банковских систем и центральных банков развитых стран Запада. Недостатком названных работ было то, что авторы не проводили демаркационной линии между публичным и частным банковским правом, забывая, что предметом финансового права является право публичное. Определенный шаг в этом направлении был сделан коллективом авторов в монографии «Банковское право в Российской Федерации»
(М., 2008). Формулируя определение банковского права, авторы указывают на то, что банковское право — это «комплекс норм публично-правового и частноправового характера, направленных на регулирование отношений, возникающих по поводу и в процессе осуществления банковской деятельности»¹²².

После падения «железного занавеса» в начале 90-х годов XX века в российской науке финансового права стал чаще использоваться метод сравнительного правоведения. Поэтому можно признать, что
изучение финансового права зарубежных стран, особенно налогового и банковского права, — еще одно направление в отечественной науке финансового права в 90-е годы XX и первые годы XXI века. С этой стороны заслуживают внимания учебные пособия А. Н. Козырина «Налоговое право зарубежных стран» (М., 1993), Г. П. Толстопятенко «Европейское налоговое право» (М., 2001), работы И. И. Кучерова «Налоговое право зарубежных стран» (М., 2003) и «Международное налоговое право» (М., 2007).

С принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ в науке финансового права снова пробудился интерес к бюджетному праву. Из значительного числа работ по данной проблематике следует выделить монографические исследования: О. И. Бетина «Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления»
(М., 1999), Ю. А. Крохиной «Бюджетное право и российский федерализм» (М., 2001), О. В. Болтиновой «Бюджетный процесс — институт бюджетного права в Российской Федерации» (М., 2008), Д. Е. Фадеева «Бюджетный федерализм: теория и практика» (М., 2008). Заслуживает внимания коллективная работа О. Н. Горбуновой, А. Д. Селюкова, Ю. В. Дуговой «Бюджетное право России» (М., 2002). Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ как письменное произведение являются трудными для понимания читателем. Следовательно, одна из задач финансово-правовой науки заключается в объяснении наиболее сложных понятий, которых в кодексе немало.

90-е годы XX и первое десятилетие XXI веков ознаменовались выходом в свет «букета» учебников по финансовому праву, ответственными редакторами которых были Н. И. Химичева, Е. М. Ашмарина, Е. Ю. Грачева, С. В. Запольский, М. В. Карасева, Г. П. Толстопятенко, И. А. Цинделиани.

Кардинальные изменения в государственном и хозяйственном устройстве, произошедшие за последние двадцать лет в стране, связанные с переходом к рыночному хозяйству, постоянные изменения в финансовом законодательстве, особенно в бюджетном и налоговом праве, появившиеся новые проблемы, относящихся к бюджетному процессу, институтам эмиссионного и валютного права, бухгалтерского учета, государственного контроля за частными финансами требуют их научного исследования и решения.

ОСОБЕННАЯ
(ПРАКТИЧЕСКАЯ) ЧАСТЬ

Раздел II.
ЭМИССИОННОЕ ПРАВО

Глава 5.
ЭМИССИОННОЕ ПРАВО КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕНЕЖНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

§ 1. Денежная система Российской Федерации

Элементы денежной системы. Денежная система есть исторически сложившаяся форма эмиссии денежных знаков и организации денежного обращения в данной стране, закрепленная нормами эмиссионного права. К элементам денежной системы относятся: денежная единица; виды денежных знаков, являющиеся законным платежным средством; эмитент — Центральный банк РФ; порядок эмиссии денег, т. е. изготовление каждого денежного знака из особого материала; нормы эмиссионного права, закрепляющие на каждом денежном знаке посредством цифровой системы и авторитета государства меру стоимости, что создает условия для приобретения товаров и услуг по их цене. До 1992 г. элементом денежной системы являлся масштаб цен — весовое количество металла, закрепленное за денежной единицей — ее золотое содержание. После отмены золотого содержания банкнот функция меры стоимости реализуется на основе рыночной покупательной способности денег.

Элементы денежной системы Российской Федерации регламентируются нормами эмиссионного права, содержащимися в Конституции РФ в ст. 75, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Гражданском кодексе РФ в ст. 317.

Основу денежной системы образуют три элемента: деньги, Центральный банк РФ, нормы эмиссионного права.

Деньги как эмиссионно-правовая категория. Деньги — универсальный эквивалент, представляющий собой синтез меновой стоимости и эмиссионного права, обеспечивающий их обмен на любой другой товар в процессе торгового обмена. Определений денег много и по точности они все относительны. Представителями полноценных денег выступают денежные знаки, находящиеся в обращении и в сбережениях, используемые в виде монет и бумажных денег. Вначале их стоимость была обеспечена золотом, но во второй половине XX века группа экономистов и финансистов, в том числе из нашей страны, пришла к выводу, что денежное обращение в государстве может быть успешным в условиях выведения стоимости денег не из золота, а непосредственно из стоимости товаров¹²³.

Экономика и финансовое хозяйство Западной Европы уже с середины XX, а в Российской Федерации с 1992 г. стали обходиться без золота в эмиссии денег и денежном обращении. Норма эмиссионного права, содержащаяся в ст. 28 Федерального закона «О Центральном банке РФ», указывает, что «официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается». С помощью норм эмиссионного права государство устанавливает стоимостную силу денежных знаков и для этого определяет их виды. В Российской Федерации в обращении находятся бумажные деньги — банковские билеты достоинством в 50, 100, 200, 500, 1000, 2000, 5000 руб. и металлическая монета. Установление стоимостной силы каждого денежного знака — это черта, характеризующая денежный знак как эмиссионно-правовую категорию. Указание на стоимость государство осуществляет путем обозначения на каждом денежном знаке, бумажном или металлическом, числа денежных единиц. Не лишне повторить, что подобное обозначение помогает определить цену любого товара и приобрести его.

Функции денег и их связь с финансовым правом. Раскрывая природу денег как финансово-правовой категории, нельзя не сказать о функциях денег, т. к. они связаны с нормами права вообще, с нормами финансового права в частности.

Деньги выполняют в первую очередь функцию меры стоимости, которая закрепляется нормами эмиссионного права в денежных знаках и становится его ценой. Функция денег как меры стоимости — предварительное условие для участников рыночной экономики, где главные стороны — продавцы и покупатели. Деньги выполняют функцию средства платежа при погашении долговых обязательств. Например, уплата налога прекращает долговое обязательство гражданина перед государством, которое предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

Деньги выполняют важную функцию накопления, когда временно прекращают свое обращение или движение и преобразовываются в своеобразный страховой фонд: бюджетный, внебюджетный, частный. Бюджетные и внебюджетные фонды работают на основе норм бюджетного права. К фондам относятся денежные средства государственных предприятий, находящиеся на банковских счетах в банке.

Деньги при реализации товаров на рынке выполняют функцию средства обращения как посредник при их обмене. Функционируя как средство обращения, деньги преодолевают индивидуальные, временные и пространственные границы бартера — непосредственного обмена товаров (Т — Т) и обеспечивают непрерывность двух процессов: 1) процесса воспроизводства товаров; 2) процесса денежного обращения¹²⁴. В конечном счете «работа» всех функций денег сводится к обеспечению и организации денежного обращения во всех формах. Все другие функции дополняют и совершенствуют процесс денежного обращения.

Виды денежного обращения. В современных условиях денежное обращение состоит из наличных «центральных» денег (как называют этот вид денежного обращения экономисты, в том числе Л. Н. Красавина), которые выпускаются Центральным банком РФ. Это поток наличных денег, находящихся в обращении в качестве денежных знаков. Наряду с наличным денежным обращением «работает» безналичное денежное обращение, при котором используются безналичные деньги, записанные на банковские счета. Их обращение взаимосвязано: деньги переходят из сферы наличного обращения в безналичную и обратно. Безналичные деньги удобны. Например, в США 90% сделок осуществляется путем использования безналичных денег.

В условиях развития информационных технологий и интернета возникли электронные деньги. Электронные денежные средства — это денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа (п. 18 ст. 3 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»¹²⁵). Также в октябре 2020 года Банк России вынес на обсуждение общественности проект введения в денежное обращение цифрового рубля как третьей формы денег, совмещающей отдельные качества наличных и безналичных денег¹²⁶.

Использование электронных денег представляет безналичную форму денежного обращения благодаря памяти серверов, находящихся в банках.

Центральный банк РФ (Банк России) как эмиссионный банк. В Западной Европе и Америке такие банки функционируют с XVII–XVIII веков. В Западной Европе эмиссионные банки — это Банк Англии, Европейский центральный банк, в США — федеральная резервная система. Эмиссионные банки не отказываются от коммерческой деятельности, но она для них не является основной. В России первый эмиссионный банк появился в период проведения денежной реформы министром финансов С. Ю. Витте. Это был Государственный банк, созданный в 1895–1897 годах. В это время, точнее на рубеже XIX–XX веков, впервые появляются понятия «эмиссионный», «эмиссионная деятельность», «эмиссионное право». Функции эмиссионного банка в Российской Федерации осуществляет Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

В этом качестве Банк России осуществляет денежную эмиссию.

Эмиссия наличных денег заключается в изготовлении банкнот и монет Банка России и введении их в денежное обращение. Эмиссия безналичных денег осуществляется путем выдачи эмиссионных кредитов центральным банком, в результате чего происходит увеличение остатков безналичных денег на банковских счетах и соответствующий рост денежной массы¹²⁷.

За Центробанком ст. 75 Конституции РФ закреплена монополия на эмиссию денег. При этом исключительное право государства на выпуск денег обеспечено введением ограничений на использование иностранной валюты (п. 2 ст. 140 ГК РФ) и установлением запрета на применение денежных суррогатов (ст. 75 Конституции РФ, ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Денежный суррогат может быть определен как платежное средство, не отвечающее признакам законного платежного средства и не являющееся специальным законным платежным средством, выпуск в обращение которого запрещен государством и наказуем в соответствии с законодательством¹²⁸. За изготовление, хранение, перевозку или сбыт поддельных денег установлена уголовная ответственность (ст. 186 Уголовного кодекса РФ). Банк России разрабатывает меры, направленные на выявление поддельных денег¹²⁹.

Также Банк России, выполняя функции эмиссионного банка, осуществляет денежно-кредитное регулирование, регулируя объем денежной массы, находящейся в обращении, поскольку к негативным последствиям приводит как недостаточное количество денег, так и избыток. В первом случае из-за нехватки денег тормозятся торговля и производство; во втором — растет инфляция.

Правовую основу денежно-кредитного регулирования составляют основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, которые ежегодно разрабатываются Центробанком РФ, согласовываются с Президентов РФ и Правительством РФ, а затем вносятся в Государственную Думу вместе с проектом закона о федеральном бюджете (ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год включают следующие положения¹³⁰:

1) концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России.

К таковым принципам относятся: (1) установление постоянно действующей публичной количественной цели по инфляции (Банк России устанавливает показатель по инфляции, который доводится до населения, бизнеса, участников финансового рынка; Банк России стремится не допустить превышения инфляцией запланированного показателя. Так, в 2021 году Банк России указать целью денежно-кредитной политики поддержание годовой инфляции вблизи 4%); (2) применение ключевой ставки и коммуникации как инструментов денежно-кредитной политики (ключевая ставка — это процентная ставка по основным операциям Банка России; изменяя ключевую ставку, Банк России воздействует на процентные ставки коммерческих банков, что влияет на кредитную и экономическую активность); (3) принятие решений по денежно-кредитной политике на основе макроэкономического прогноза (Банк России анализирует актуальные статистические данные о состоянии российской экономики, ситуацию на мировых товарных и финансовых рынках, информацию об экономической политике в крупных зарубежных странах, возможные изменения в бюджетном, налоговом, социальном и иных направлениях экономической политики в России); (4) информационная открытость (Банк России доносит информацию о проводимой денежно-кредитной политике до населения, бизнеса).

2) краткую характеристику состояния экономики Российской Федерации;

3) прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году (процент инфляции, валовый внутренний продукт, расходы на конечное потребление домашних хозяйств, валовое накопление основного капитала, экспорт, импорт и др.);

4) количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки;

5) сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации на предстоящий год с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта, предусматриваемых каждым сценарием;

6) прогноз основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год.

Платежный баланс Российской Федерации — это статистическая система, в которой отражаются все экономические операции между резидентами и нерезидентами Российской Федерации, произошедшие в течение отчетного периода. К его основным показателям относятся: счет текущих операций; торговый баланс (экспорт, импорт); баланс услуг (экспорт, импорт); баланс первичных и вторичных доходов; изменение валютных резервов; цена на нефть марки Urals и др.;

7) целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год (показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов и др.);

8) основные показатели денежной программы на предстоящий год;

9) варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры.

Денежно-кредитное регулирование осуществляется посредством следующих инструментов и методов¹³¹:

1) процентные ставки по операциям Банка России. Устанавливая процентные ставки по совершаемым им операциям (кредитование, купля-продажа ценных бумаг и др.), Банк России воздействует на рыночные процентные ставки;

2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Кредитные организации обязаны депонировать в Центральном банке РФ денежные средства, сумма которых определяется в процентах (не более 20) от суммы обязательств кредитной организации перед третьими лицами¹³²;

3) операции на открытом рынке. Под операциями Банка России на открытом рынке понимаются купля-продажа государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, иных ценных бумаг, допущенных к обращению на организованных торгах и определенных решением Совета директоров, а также заключение договоров репо с указанными ценными бумагами;

4) рефинансирование кредитных организаций. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций;

5) валютные интервенции. Под валютными интервенциями понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег;

6) установление ориентиров роста денежной массы. Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы (уровень инфляции, уровень спроса на денежную массу, темпы роста денежной массы, уровень спроса на кредитные ресурсы, ликвидность в банковской системе и др.), исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

7) прямые количественные ограничения. Под прямыми количественными ограничениями понимается установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России вправе применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством РФ.;

8) эмиссия облигаций от своего имени. Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых среди кредитных организаций.

§ 2. Нормы эмиссионного права как элементы денежной системы, их особенности, направленность и правоприменение

О нормах эмиссионного права не говорилось в юридической литературе. Их не анализировали ни в теории права, ни в науке финансового права, хотя понятие «эмиссионное право» всплывало время от времени в финансово-правовой литературе. Но оно как-то «глохло», исчезало, не раскрывалось. А ведь эти нормы образуют на самом деле подотрасль финансового права и дополняют его систему. Какие же особенности характеризуют эмиссионно-правовые нормы?

Но прежде чем анализировать нормы эмиссионного права и характеризовать их особенности, посмотрим для примера на ряд таких норм, как сохраняющих юридическую силу, так и устаревших, но отчетливо и кратко сформулированных.

Первый пример. Последние годы XIX века в России, когда министром финансов Витте была проведена денежная реформа, и был установлен золотой монометаллизм. Указом Министерства финансов от 14 ноября 1897 г. предписывалось, что «Государственный банк разменивает кредитные билеты на золотую монету без ограничения суммы»¹³³. Данная норма есть классическая норма эмиссионного права.

Второй пример из нашего времени. Читаем и цитируем статью 3 главы 1 Федерального закона РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)»: «Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля… обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы»¹³⁴.

Познакомимся с нормами эмиссионного права, содержащимися в подзаконных актах, изданных Банком России. Процитируем ст. 7 Указания от 11 марта 2014 г. «О порядке ведения кассовых операций», в котором говорится: «Мероприятия по обеспечению сохранности наличных денег при ведении кассовых операций, хранении, транспортировке, порядок и сроки проведения проверок фактического наличия наличных денег определяются юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем»¹³⁵. Для примера приведем другую норму эмиссионного права из «Положения о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации» от 5 января 1998 г., изданного Банком России и юридически устаревшего, но с понятно сформулированными нормами: «Предприятия обязаны сдавать в учреждения банков все наличные деньги сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе. Предприятия могут хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для выдачи на заработную плату, выплаты социального характера и стипендии не свыше 3 рабочих дней …»¹³⁶.

Обобщая приведенные примеры норм эмиссионного права, изданных на разных правовых уровнях, и фиксируя сходные черты, назовем особенности этих норм.

Первая особенность норм эмиссионного права состоит в том, что они регулируют денежно-организационные отношения, нацеленные не на получение доходов, что является предметом регулирования банковских норм права, а на организацию выпуска (эмиссию) денег и организацию денежного обращения. В статусе эмиссионных банков, в том числе в федеральном законе о Банке России в ст. 3 гл. 1 прямо указывается, что получение прибыли не является целью деятельности данного банка.

Характеризуя данную особенность норм эмиссионного права, следует указать на их максимальную приближенность к денежным отношениям, если сравнивать с другими нормами финансового права. А этот момент может быть вызван не только организационной ролью этих правовых норм, но и тем, что деньги, особенно банкноты, обладают таким свойством как магнетизм, что отмечали крупные экономисты Ж.-Б. Сэй, К. Маркс, М. И. Туган-Барановский. А поскольку это нередко приводило к хищениям денежных средств, постольку государство устанавливает строгое эмиссионно-правовое регулирование денежных отношений.

Другая особенность норм эмиссионного права состоит в том, что эта подотрасль (правовой институт) является, пожалуй, наиболее активным элементом в системе финансового права, осмелимся сказать, ведущим звеном в данной системе. У норм эмиссионного права «нет отдыха»: благодаря эмиссионному праву Центральный банк РФ регулярно осуществляет эмиссию денег, ведет мониторинг и организует денежное обращение, как наличное, так и безналичное. Особенно активна роль норм эмиссионного права по отношению к финансам страны в целом и к каждой подотрасли системы финансового права. Сама природа денег, денежных отношений предполагает объективную необходимость постоянного включения норм эмиссионного права в экономические процессы государства.

Нельзя пройти мимо третьей особенности норм эмиссионного права: она состоит в их высокой политической значимости. Во-первых, они содержатся в Конституции Российской Федерации, что указывает на их важную роль в жизни общества. В ст. 75 читаем: «Денежной единицей в Российской Федерации является рубль». Далее: «Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской федерации». Без денег, которые создают комфорт, порядок в жизни, прогресс, люди обходиться не могут. Во-вторых, эмиссионно-правовая норма, декларирующая, что «Денежной единицей в Российской федерации является рубль», свидетельствует о денежном суверенитете российского государства. В XVI в. понятие государственного суверенитета обосновал французский государствовед Жан Боден, который, признавая это понятие единым, включал в него суверенитет денежный.

Важная особенность норм эмиссионного права заключается в том, что они относятся к специализированным нормам права и этим отличаются от других норм финансового права, — налоговых, бюджетных, банковских (публичных), финансово-контрольных, которые относятся, если верить теоретикам, к регулятивным и охранительным. Действительно, в теории права нормы права подразделяются на два основных вида: на регулятивные — положительные и охранительные, связанные с принуждением и ответственностью. По мнению профессоров С. С. Алексеева и А. С. Пиголкина, данная классификация норм права на виды не произвольно концентрируемая классификация, а объективно существующее подразделение юридических норм.

Наряду с этими видами выделяется специализированный вид правовых норм, которые приходят в науку позже и являются дополнительным видом. Об этом виде С. С. Алексеев отзывается как о дополнительной группе юридических норм. Вот что он о них говорит: «При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор»¹³⁷. Иначе говоря, специализированные нормы представляют группу юридических норм, дополняющих другие две группы норм. Данная оценка вполне применима к нормам эмиссионного права. Как группа финансово-правовых норм, как подотрасль финансового права, нормы эмиссионного права, дополняют все другие подотрасли финансового права, однако предшествуя им и занимая авангардную позицию. Анализ эмиссионно-правовых норм, характеристика их особенностей есть предварительный шаг к следующему — их правоприменению, т. е. к прямому воздействию этих норм на общественные отношения.

Таковы некоторые особенности норм эмиссионного права, их характеризующие. Что они показывают — отметим это: 1) их своеобразие в системе норм финансового права; 2) их место как особой подотрасли (правового института) финансового права, в определенной степени ведущей, т. е. авангардной; 3) как дополняющей все другие подотрасли и правовые институты финансового права таким образом, что можно будет сказать о системе финансового права словами русского философа Н. О. Лосского: «система собрана, она есть целое».

Направленность норм финансового права. Эмиссионная деятельность — одно из важных теоретических понятий в науке финансового (эмиссионного) права, которое впервые появилось в отечественной научной литературе в работе М. В. Бернацкого. Деятельность эта — предмет эмиссионно-правового регулирования, соединила в себе главные функции эмиссионных банков: функцию выпуска денег, функцию организации денежного обращения, а также функции других видов эмиссионной деятельности. Исходя из изложенного, понятие «эмиссионная деятельность» может быть определено следующим образом: это деятельность Центрального банка РФ, направленная на эмиссию денег, постоянную организацию наличного денежного обращения, а также это деятельность кредитных организаций, участвующих совместно с Центральным банком РФ в организации безналичного денежного обращения и организации других форм денежного обращения.

Центральный банк РФ (Банк России) — это эмиссионный банк, хотя понятие «эмиссионный» в законе о нем не используется. Если традиционно банковское дело заключается в собирании, хранении и предоставлении в пользование лицам и организациям денежных средств под проценты, т. е. в торговле денежным капиталом, то деятельность Банка России как банка эмиссионного, состоит в планомерном использовании эмиссионных рычагов — норм эмиссионного права, регулирующих и устраняющих возникающие в области денежного обращения диспропорции и кризисы.

В статьях 3 и 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ» содержатся эмиссионно-правовые нормы, которые достаточно четко очерчивают их общую направленность. Наиболее четко и кратко это выражено в пункте 2 ст. 4: Банк России «монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение». Можно полагать, что цитируемая эмиссионно-правовая норма указывает на две основные функции Центрального банка РФ как эмиссионного банка. Эмиссионно-правовые нормы, содержащиеся в ст. 4 главы 1-й закона, указывают на функции, которые дополняют и в известной степени детализируют функции основные.

Таким образом, можно констатировать два вида эмиссионной деятельности: 1) эмиссию Банком России денег, порождающую денежное обращение, которое может быть как стихийным, так и организованным; 2) организацию денежного обращения, которое имеет самые разнообразные формы. Если использовать несколько грубую метафору, то организацию денежного обращения можно сравнить с двумя рельсами одной железнодорожной линии: первый рельс — это денежное обращение, мотором которого являются нормы гражданского права; второй рельс — мониторинг Банка России и организация денежного обращения путем его корректирования и применения норм эмиссионного права.

§ 3. Эмиссионное право как подотрасль финансового права. Предмет и система эмиссионного права

Особенности эмиссионного права как подотрасли финансового права. Эмиссионное право представляет собой вполне самостоятельную часть отрасли финансового права, в какой-то степени даже замкнутую, а по времени ее появления на научной и учебной сценах новую. Между тем исторически нормы эмиссионного права возникли вместе с деньгами, являясь их частью и условием их появления. В России эмиссионное право в научной литературе было замечено в первые десятилетия XX в. и только в начале XXI века была высказана идея, что данная совокупность норм права образует правовой институт или подотрасль в системе финансового права.

Охарактеризуем эмиссионное право как подотрасль финансового права, назовем ее признаки.

Как самостоятельную часть финансового права, эмиссионное право характеризуют следующие черты:

1) Эмиссионное право определяет поведение субъектов (физических и юридических лиц) в особой сфере финансово-правовой действительности — в сфере эмиссионной деятельности, конкретнее в сфере выпуска денег и организации денежного обращения. Например, ст. 29 Федерального закона о Центральном банке РФ содержит предписание: «Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России является единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону». Приведем еще один пример эмиссионно-правовой нормы, определяющей поведение субъектов в сфере эмиссионной деятельности, конкретнее в сфере организации денежного обращения: «Кассовые документы подписываются главным бухгалтером или бухгалтером (при их отсутствии — руководителем), а также кассиром. В случае ведения кассовых операций и оформления кассовых документов руководителем кассовые документы подписываются руководителем»¹³⁸.

2) Эмиссионному праву, как и другим подотраслям финансового права, присуща специфическая форма выражения — эмиссионное законодательство, которое представляет собой комплекс нормативных актов. Эти акты издаются как органами законодательной власти, так и Центральным банком РФ. К первым относятся федеральные законы: о Центральном банке РФ, о валютном регулировании и валютном контроле, Гражданский кодекс РФ и др. К другим относятся подзаконные нормативные акты, издаваемые Центральным банком РФ и Министерством финансов РФ.

3) Эмиссионное право системно, оно складывается из ряда взаимосвязанных и образующих его правовых институтов. Системе эмиссионного права присущи объективность, единство, способность к развитию.

Сформулируем определение эмиссионного права. Эмиссионное право есть совокупность специализированных юридических норм, которые регламентируют общественные отношения в сфере эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денег и организацию денежного обращения в стране.

Предмет и система эмиссионного права. Систематизация эмиссионного права — это деятельность по обеспечению системности данной подотрасли права, по приведению норм эмиссионного права, подразделяющихся на различные группы, в единую, согласованную цельную систему. Системность эмиссионного права — это его объективное свойство, которое с одной стороны показывает своеобразие каждой отдельной группы норм эмиссионного права, с другой стороны показывает панораму, позволяющую видеть все группы как нечто единое и родственное. Но, как известно, системному пониманию той или иной отрасли права предшествует понимание предмета отрасли права. Предметом эмиссионного права является система разнообразных общественных отношений, которые вызывают к жизни эмиссионную деятельность.

Эмиссионная деятельность — исторически апробированное понятие, включающее, как было сказано выше, в свой состав эмиссию денег и организацию денежного обращения. «Эмиссионная деятельность» — важное понятие в понятийном аппарате эмиссионного права. Сформулируем его определение: «под эмиссионной деятельностью понимается деятельность Центрального банка РФ, направленная на выпуск (эмиссию) денег и постоянную организацию наличного денежного обращения, а также деятельность кредитных организаций, участвующих совместно с Центральным банком РФ, Министерством финансов в организации безналичного денежного обращения». Таким образом, если анализ правовых норм, содержащихся в Федеральном законе «О Центральном банке РФ» показывает, что эмиссионная деятельность этого банка является приоритетной, то анализ правовых норм, содержащихся в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» показывает другую картину: приоритетной для кредитных организаций выступает предпринимательская деятельность, а эмиссионная является важной, но сопутствующей. Таким образом, разнообразные отношения, регулируемые нормами эмиссионного права, определяют разные виды эмиссионной деятельности. Назовем некоторые из видов: эмиссия денег, организация наличного денежного обращения, кассовое устройство и др. В названных видах, как правовых институтах, можно видеть контуры системы эмиссионного права.

Система эмиссионного права. Каждый вид эмиссионной деятельности представляет собой правовой институт, имеющий свою специфику, а в совокупности они составляют подотрасль финансового права. Правовой институт — основа подотрасли эмиссионного права. Это — первичное самостоятельное структурное подразделение подотрасли, где правовые нормы группируются по критерию единичности правового института, но правовые институты объединяются в систему по критерию общности правовых норм. Так, например, институт наличного денежного обращения отличается по своему назначению от института кассового устройства, но каждый из них является предметом эмиссионного права. В систему эмиссионного права входят следующие правовые институты: эмиссии (выпуска) денег — банкнот и монеты; организации наличного денежного обращения; организация безналичного денежного обращения, в том числе электронного; институт валютного регулирования и контроля; институт кассового устройства; институт управления золотовалютными резервами и др.

Общая характеристика института эмиссии (выпуска) денег дана в первом параграфе настоящей главы при рассмотрении статуса Банка России как эмиссионного банка российского государства с учетом того, что предметом этого института являются отношения, складывающиеся в связи с осуществлением Центробанком эмиссионной деятельности.

Содержание институтов организации наличного денежного обращения, организации безналичного денежного обращения, кассового устройства, института валютного регулирования и контроля будет рассмотрено в следующих главах настоящего учебника.

С учетом этого остановимся на характеристике института управления золотовалютными резервами. Золотовалютные резервы Центрального банка РФ и Министерство финансов РФ представляет собой системные образования, каждое из которых складывается из двух частей: 1) иностранной валюты, служащей целям формирования данного фонда; 2) монетарного золота, выполняющего функцию особого резервного источника, «поскольку стандартные золотые плитки способны выполнять отдельные денежные функции»¹³⁹. Назначение золотовалютных резервов то же самое — эмиссионное: способствовать денежному обращению, но на международном уровне. Недаром отдельные ученые-финансисты называют такого рода резервы мировыми деньгами.

Их использование связано с чрезвычайными обстоятельствами политического, экономического и военного характера. Одна из особенностей данных резервов заключается в том, что они формируются под определенный круг задач, имеющих особое государственное значение, а именно: несмотря на различные вызовы, риски, угрозы, санкции в трудные времена гарантируют государству независимость, стабильность и поступательное развитие. Иными словами, любой из золотовалютных резервов, находящийся в ведении, как Центрального банка РФ, так и Министерства финансов РФ, обладает международной ликвидностью.

В литературе по финансовому праву имеет место позиция, согласно которой управление золотовалютными резервами относится не к эмиссионному праву, а к бюджетному. Но бюджетный процесс непрерывен. Между тем понятие «резерв» в Словаре русского языка трактуется как «запас на случай надобности», т. е. золотовалютный резерв используется в исключительных случаях. Настоящее место анализируемого правового института — в лоне эмиссионного права, так как деятельность по управлению золотовалютным фондом есть деятельность эмиссионная и характеризуется соответствующими признаками: она направлена на организацию денежного обращения; это особый вид финансовой деятельности, обязательными субъектами которой являются Центральный банк РФ и Министерство финансов РФ.

Глава 6.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Большинство общественных отношений связано с денежными расчетами: выплата зарплаты в рамках трудовых отношений, оплата товаров (работ, услуг) по гражданско-правовым договорам, штрафов — за административные правонарушений и уголовные преступления, налогов в рамках налоговых правоотношений и др. Иными словами, денежные расчеты являются неотъемлемой составляющей жизни общества.

Современные расчеты бывают наличными и безналичными. Для наличных расчетов используются монеты и банкноты Банка России. Безналичные расчеты осуществляются посредством перевода денежных средств между банковскими счетами участников расчетов, а также без использования счетов.

Характеризуя государственную политику в сфере денежных расчетов можно выделить два основных направления. С одной стороны, государство нацелено на сокращение объема наличных расчетов, для чего правовое регулирование предусматривает соответствующие ограничения. С другой стороны, государство проводит протекционистскую политику в отношении безналичных расчетов, в том числе, путем создания платежных инструментов и принудительного их внедрения. Речь прежде всего идет о картах «Мир», использование которых является обязательным для социальных выплат из бюджетов (пенсий, пособий, стипендий, зарплат госслужащим и др.)¹⁴⁰. Также Банк России рассматривает перспективы введения в денежное обращение цифрового рубля, что тоже ориентировано на замещение наличных расчетов.

Такая политика объясняется нацеленностью государства на организацию всеобъемлющего контроля за денежным обращением, что возможно при безналичных и существенно затруднено при наличных расчетах. Только контролируя каждый денежный платеж, государство сможет обеспечить полную уплату налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы России, а также установить препоны для осуществления незаконных денежных операций.

§ 1. Правовое регулирование наличного денежного обращения. Кассовое устройство

Государственные гарантии в сфере наличного денежного обращения. В отношении банкнот и монеты Банка России, существующих как объекты материального мира, Российская Федераци предусмотрела ряд гарантий.

Так, взамен отмененного золотого содержания наличных денег государство предусмотрело другое обеспечение: в ст. 30 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закреплено, что банкноты и монета Банка России являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами.

Другая гарантия предусмотрено ст. 31 указанного федерального закона, где сказано, что банкноты и монета Банка России не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету Банка России нового образца: срок изъятия банкнот и монеты из обращения не может быть менее одного года, но не должен превышать пять лет. При этом не допускаются какие-либо ограничения в отношении сумм или субъектов обмена.

Еще одна гарантия закреплена в ст. 32 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где предусмотрено, что Банк России без ограничений обменивает ветхие и поврежденные банкноты в соответствии с установленными им правилами. Правила обмена определены в Указаниях Банка России от 26 декабря 2006 г. № 1778-У «О признаках платежеспособности и правилах обмена банкнот и монеты Банка России»¹⁴¹.

Правовое регулирование наличных расчетов. Как уже было отмечено, правовое регулирование безналичных расчетов ориентировано на их ограничение. Ограничения устанавливаются Банком России, который наделен соответствующими полномочиями ст. 82.3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Пока ограничения не касаются расчетов с участие физических лиц, если только они не являются индивидуальными предпринимателями: этим субъектам разрешено как хранение, так и использование в расчетах любых сумм в банкнотах и монетах Банка России. При этом периодически озвучиваются инициативы по введению ограничений по наличным расчетам и для этих лиц (в частности, при покупке недвижимости, автомобиля).

Ограничения предусмотрены для юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих организаций), а также индивидуальных предпринимателей.

Прежде всего для указанных субъектов определяется лимит (максимально допустимая сумма) остатка наличных денег в кассе¹⁴², а фактически — сумма наличности, которой они вправе владеть, храня ее в кассе. Лимит рассчитывается каждым субъектом самостоятельно по формулам, учитывающим объемы поступлений или выдачи наличных денег. Суммы, превышающие лимит, подлежат сдаче в тот же день в кредитную организацию для зачисления на счет. Хранение денег в кассе сверх лимита допускается в выходные и нерабочие праздничные дни — если лицо ведет в эти дни кассовые операции. В таких случаях оно не имеет возможности сдать наличность в банк. Также превышение лимита возможно в дни выплаты стипендий, социальных выплат, заработной платы, социальных выплат. Такие дни определяются локальными актами субъекта, производящего выплаты. Лимит кассы вправе не устанавливать индивидуальные предприниматели и субъекты малого предпринимательства¹⁴³.

Однако государство не только ограничивает количество, но и устанавливает правила расходования наличных денег из кассы¹⁴⁴. Так, по общему правилу наличные расчеты допускаются за счет наличных денег, поступивших в кассу с банковского счета. Расходовать наличность, поступившую в кассу за проданные товары (работы, услуги), а также по другим хозяйственным операциям, допускается только на определенные цели: выплату зарплаты работникам; личные (потребительские) нужды индивидуального предпринимателя, не связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности; оплату товаров (работ, услуг) (кроме ценных бумаг) и некоторые другие, разрешенные Банком России.

Еще одно ограничение — это лимит (предельный размер) наличных расчетов. Допускается оплата наличностью в рамках одного договора в размере, не превышающем 100 тыс. руб. Это ограничение действует при исполнении гражданско-правовых обязательств, предусмотренных договором.

Кассовое устройство. Как уже было указано, хозяйствующие субъекты ведут кассы. Предназначение касс — организация контроля за оборотом наличных денег.

Исполнение контрольных полномочий поручено фискальным органам, поскольку ограничение наличного денежного обращения в значительной степени направлено на борьбу с уклонением от уплаты налогов, когда недобросовестные налогоплательщики скрывают доход, выручку, полученные наличными деньгами. Соответственно, в отношении операций с наличными деньгами налоговыми органами осуществляется контроль и надзор за полнотой учета выручки денежных средств.

В этих целях предусмотрено оформление кассовой документации при приеме и выдаче наличных денег¹⁴⁵, а также применение контрольно-кассовой техники¹⁴⁶.

Контрольные процедуры осуществляются в соответствии со специальным административным регламентом¹⁴⁷.

Однако кассы ведут не только хозяйствующие субъекты, но и кредитные организации¹⁴⁸. Но эти кассы предназначены для организации наличного денежного обращения.

Кредитные организации ведут кассовое обслуживание клиентов путем выдачи наличных денег клиентам, а также приема излишков наличных денег от клиентов. Указанные операции могут осуществляться как через кассу, так и с помощью автоматических устройств (кассовых терминалов¹⁴⁹, автоматических сейфов¹⁵⁰, банкоматов и др.).

В целях организации выдачи наличных денег кредитные организации устанавливают сумму минимального остатка хранения наличных денег, о которой сообщает в территориальное учреждение Банка России, на подведомственной территории которого располагается. Эта сумма обеспечивает своевременную выдачу наличных денег клиентам в начале рабочего дня. Соответственно, при установлении суммы минимального остатка хранения наличных денег кредитная организация должна учитывать особенности организации кассовой работы, объемы среднедневных оборотов наличных денег, проходящих через кассы кредитной организации и ее внутренних структурных подразделений. Сумма фактического остатка наличных денег на конец рабочего дня не должна быть меньше суммы минимального остатка хранения наличных денег.

Также кредитные организации принимают от клиентов наличные деньги, в том числе скопившиеся в кассе хозяйствующих субъектов сверх установленного лимита кассы. Поступившие деньги зачисляются на банковские счета, счета по депозитам, счета по вкладам.

Помимо указанных операций кредитные организации осуществляют инкассацию и перевозку денежных средств. При совершении инкассации кредитная организация осуществляет сбор наличных денег у клиентов и их доставку в кредитную организацию для зачисления на банковские счета. Перевозка предполагает доставку наличных денег из кредитной организации клиенту, в другую указанную им кредитную организацию, для загрузки в автоматические устройства.

Кроме того, кредитные организации также производят:

– размен банкнот Банка России, монеты Банка России одного номинала на банкноты Банка России, монету Банка России другого номинала;

– обмен банкнот и монеты Банка России в соответствии с Указанием Банка России от 26 декабря 2006 г. № 1778-У «О признаках платежеспособности и правилах обмена банкнот и монеты Банка России»¹⁵¹;

– обработку наличности, включающую в себя пересчет банкнот и монеты Банка России, их сортировку на годные к обращению и банкноты и монету Банка России, не подлежащие выдаче клиентам.

Следует отметить, что Банк России установил для кредитных организаций строжайшие правила ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России: подробным образом регламентируется порядок действий кассовых работников и инкассаторов при совершении операций с наличностью, правила документирования операций, требования к техническому оснащению помещений кассы и хранилищ ценностей, упаковке наличных денег и др. Кредитная организация должна проводить ревизии наличных денег не реже одного раза в год, а также при смене должностных лиц, ответственных за сохранность ценностей, по требованию проверяющего из Банка России. В случае выявления излишков, недостач наличных денег кредитная организация должна установить причины возникновения несоответствия сумм наличных денег и принять меры по устранению несоответствия сумм наличных денег. А о недостаче наличных денег на сумму, равную или превышающую 150 000 рублей, кредитная организация обязана сообщить в Банк России не позднее 10 рабочих дней после дня наступления случая утраты наличных денег.

Контроль и надзор за соблюдением кредитными организациями осуществляет Банк России.

Наличие жестких требований к сохранности наличных денег в кредитных организациях обусловлено тем, что кредитные организации совершают операции с наличностью в публичных целях, обеспечивая наличное денежное обращение. Кассы же хозяйствующих субъектов (организаций и индивидуальных предпринимателей) предназначены для учета и хранения частных денег, в сохранности которых заинтересованы исключительно их владельцы. Публичный интерес к обеспечению их сохранности несущественен, поэтому и соответствующие требования со стороны государства минимальны.

И, наконец, третий уровень касс — это кассы Банка России, предназначенные для кассового обслуживания кредитных организаций и юридических лиц, не являющихся кредитными организациями¹⁵². Эти кассы предназначены для проведения кассовых операций:

– по приему наличных денег (банкнот и монеты Банка России) для зачисления сумм принятых наличных денег на банковские счета кредитных организаций, организаций;

– по выдаче наличных денег кредитным организациям, подразделениям кредитных организаций, организациям со списанием соответствующих сумм с банковских счетов кредитных организаций, организаций.

Через кассы Банка России осуществляется ввод в обращение наличных денег, обеспечивается их обращение.

При необходимости в отношении принятых и обрабатываемых денежных знаков Банком России может осуществляться экспертиза с целью установления платежеспособности банкнот и монеты.

За нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов; неоприходование в кассу денежной наличности; ведение наличных расчетов сверх установленного лимита и др.) предусмотрена административная ответственность (ч. 1 ст. 15.1 КоАП РФ).

§ 2. Правовое регулирование безналичных расчетов. Платежные инструменты

Правовое регулирование безналичных расчетов. Безналичные расчеты осуществляются посредством перевода денежных средств по банковским счетам или без их использования. Определение перевода денежных средств приводится в Федеральном законе «О национальной платежной системе»: это действия кредитной организации (оператора по переводу денежных средств) в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика (ст. 3). В целях перевода банк плательщика получает (списывает со счета) деньги плательщика и переводит их банку получателя, который их выдает (зачисляет на счет) последнему¹⁵³. Если счета плательщика и получателя открыты в одном банке, то в расчетах участвует один оператор. Помимо банков расчетные операции вправе проводить уполномоченные небанковские кредитные организации. Максимальный срок перевода — не более трех рабочих дней начиная со дня списания со счета (предоставления) денежных средств¹⁵⁴. При этом оператор при переводе всегда действует по поручению плательщика или получателя — в зависимости от формы безналичных расчетов.

Различаются следующие формы безналичных расчетов¹⁵⁵:

(1) расчеты платежными поручениями (банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению плательщика). Эта форма безналичных расчетов является наиболее распространенной в хозяйственной практике;

(2) расчеты по аккредитиву (банк обязуется осуществить перевод денежных средств получателю при условии представления им документов, предусмотренных аккредитивом и подтверждающих выполнение условий аккредитива). Например, аккредитив может применяться при купле-продаже коммерческой недвижимости (офиса, склада, цеха): путем открытия аккредитива деньги, предназначенные для оплаты недвижимого имущества, резервируются банком на период государственной регистрации перехода права собственности; после перехода права собственности к покупателю и предоставления банку подтверждающих документов (договор купли-продажи с отметкой Росреестра о регистрации и др.) деньги перечисляются на банковский счет продавца недвижимости;

(3) расчеты инкассовыми поручениями (банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению получателя денежных средств (взыскателя), а не плательщика). Такие расчеты допускаются, если только это предусмотрено договором либо законом. Например, инкассовые поручения вправе выставлять налоговый органы в случае принудительного взыскания недоимки, а также судебные приставы-исполнители, если должник добровольно не исполняет обязанности по оплате задолженности.

(4) расчеты в форме перевода денежных средств по требованию получателя средств (прямое дебетование) (банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению получателя, но с согласия плательщика). Эта форма безналичных расчетов в настоящее время достаточно широко применяется. В качестве примера можно привести расчеты при покупках в Интернете: покупатель указывает данные банковской карты для покупки на сайте продавца, после чего направляется запрос (распоряжение) продавца в банк покупателя на платеж; банк на мобильный телефон покупателя направляет смс-сообщение с набором цифр, которые следует ввести в форму на сайте для завершения расчетов; вводя цифры, плательщик подтверждает свое согласие на списание денежных средств с банковского счета по запросу продавца. Если покупатель цифры не вводит, то платеж не проводится. Возможность проведения безналичных расчетов посредством прямого дебетования должна быть предусмотрена в договоре между плательщиком и обслуживающей его кредитной организацией¹⁵⁶;

(5) расчеты чеками (банк осуществляет перевод денежных средств на основании предъявленного чека). Чеком признается ценная бумага, содержащая ничем не обусловленное распоряжение чекодателя, адресованное банку, о выплате суммы, указанной в чеке, чекодержателю. В качестве плательщика по чеку может быть указан только банк, где чекодатель имеет средства, которыми он вправе распоряжаться путем выставления чеков. Чек оплачивается за счет средств чекодателя;

(6) перевод электронных денежных средств¹⁵⁷ (кредитная организация, которая имеет статус оператора электронных денежных средств, получая от клиента денежные средства, учитывает их как электронные денежные средства; в дальнейшем оператор по распоряжению клиента переводит электронные денежные средства получателю, совершая записи об уменьшении остатка электронных денежных средств плательщика и увеличения остатка электронных денежных средств получателя на сумму перевода; неиспользованный остаток электронных денежных средств оператор по распоряжению клиента может перевести на банковский счет либо выдать наличными деньгами (с ограничениями). Такая форма безналичных расчетов получила достаточно широкое распространение: многие кредитные организации имеют статус оператора электронных денежных средств¹⁵⁸. Среди них как банки (ПАО Сбербанк, АО «АЛЬФА-БАНК», Банк ВТБ (ПАО), КИВИ Банк (АО), ПАО «МТС-Банк» и др.), так и небанковские кредитные организации (РНКО «Деньги.Мэйл.Ру» (ООО), ООО РНКО «Единая касса», ООО НКО «Яндекс.Деньги», НКО «МОНЕТА» (ООО), ООО НКО «ПэйПал РУ» и др.). Порядок совершения операций с электронными денежными средствами различается для физических и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей.

Платежные инструменты. Платежные инструменты обеспечивают расчеты, в основном безналичные, а также некоторые другие операции (например, снятие наличных денег). Под платежными инструментами следует понимать платежные карты, а также иные электронные средства платежа, которые позволяют передавать оператору распоряжения на перевод денежных средств, а также на совершение иных операций с использованием информационно-коммуникационных технологий, электронных носителей информации, а также иных технических устройств¹⁵⁹. В качестве примера электронных средств платежа можно привести платежные приложения, которые как программное обеспечение устанавливаются на компьютеры, телефоны, смартфоны и обеспечивают безналичные расчеты. Такие приложения имеют многие банки — как для бизнеса, так и для потребителей (Банк-Клиент, Сбербанк-Онлайн; ВТБ-Онлайн, ВТБ Бизнес Онлайн и др.). Также к электронным средствам платежа относятся банкоматы, различные платежные терминалы (POS-терминалы, терминалы самообслуживания и др.).

Появление платежных инструментов обусловлено техническим прогрессом, в ходе которого появились новые цифровые технологии, которые обеспечили возможность дистанционных расчетов. Это качество сделало расчеты более удобными и доступными, а следовательно — популярными.

И самыми популярными в настоящее время среди платежных инструментов являются платежные карты. Их история начинается еще в 1950 г., когда были выпущены карты «Dinerʼs clab». Но широкое распространение платежные карты получили уже в ХХI веке — с развитием Интернет-технологий. Платежные карты эмитируются кредитными организациями, при этом их функционирование обеспечивается соответствующими платежными системами. В настоящее время наиболее крупными являются «VISA International Service Association», «MasterCard Worldwide», «China UnionPay», «JCB International». В 2014 г. Россия также запустила национальную платежную систему «Мир»¹⁶⁰, чьи карты активно внедряются в российский оборот с активным участием государства.

В настоящее время в России выпускать платежные карты вправе банки, а также уполномоченные небанковские кредитные организации. Использовать карты могут как физические лица, так и организации. Платежные карты бывают нескольких видов:

(1) расчетная (дебетовая) карта (предназначена для совершения операций в пределах расходного лимита, то есть суммы денежных средств, находящейся на счете держателя карты, или кредита, предоставляемого банком-эмитентом карты ее держателю при недостаточности или отсутствии у него средств на счете (овердрафт);

(2) кредитная карта (предназначена для совершения операций, расчеты по которым осуществляются за счет денежных средств, предоставленных кредитной организацией — эмитентом карты в кредит ее держателю на согласованных условиях);

(3) предоплаченная карта (используется для осуществления перевода электронных денежных средств, а также совершения иных операций с электронными денежными средствами)¹⁶¹.

Чтобы обеспечить использование платежных карт для расчетов за товары (работы, услуги), поставщики заключают с кредитными организациями договоры эквайринга, по условиям которых поставщик, принимая карты к оплате, направляет в банк запросы на перевод денежных средств со счета покупателя, предъявившего карту, в размере стоимости реализуемых товаров (работ, услуг), а банк осуществляет перевод после авторизации платежной операции (проверки подлинности карты, наличия на счете денежных средств у владельца карты). Также договоры эквайринга могут заключаться между кредитными организациями: в этом случае держатели карт одного банка вправе получить наличные денежные средства в банке-партнере.

Порядок использования платежных инструментов различается для физических и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей.

Контроль и надзор за соблюдением правил осуществления безналичных расчетов, а также использования платежных инструментов осуществляет Банк России, который уполномочен применять к нарушителям широкий набор способов воздействия: направлять рекомендации и предписания об устранении нарушений; ограничивать (приостанавливать) оказание услуг; взыскивать штрафы и др.¹⁶² Также операторы несут гражданско-правовую ответственность перед своими клиентами — плательщиками и получателями денежных средств в виде уплаты процентов¹⁶³. Кроме того, установлена уголовная ответственность за неправомерный оборот средств платежей: согласно ст. 187 Уголовного кодекса РФ уголовное наказание предусмотрено за изготовление, приобретение, хранение, транспортировку в целях использования или сбыта, а равно сбыт поддельных платежных карт, распоряжений о переводе денежных средств, документов или средств оплаты, а также электронных средств, электронных носителей информации, технических устройств, компьютерных программ, предназначенных для неправомерного осуществления приема, выдачи, перевода денежных средств.

Корреспондентские счета. Возможность осуществления безналичных расчетов посредством перевода денежных средств обеспечивается посредством корреспондентских счетов, открываемых кредитными организациями¹⁶⁴. Корреспондентские счета кредитные организации открывают в учреждениях Банка России¹⁶⁵. Корреспондентские счета используются для осуществления межбанковских операций, в том числе — для безналичных расчетов¹⁶⁶. По сути это расчетные счета кредитных организаций, открытые в Банке России. Так, Банк России на основании договора корреспондентского счета, заключенного с кредитной организацией (клиентом), принимает и зачисляет поступающие денежных средств на корреспондентский счет клиента, исполняет распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих денежных средств с корреспондентского счета, осуществляет перевод денежных средств в рамках платежной системы Банка России¹⁶⁷. Соответственно, чтобы осуществить перевод денежных средств своего клиента банк направляет соответствующее поручение Банку России, который исполняет его путем списания денежных средств с корреспондентского счета банка-плательщика и зачисления денежных средств на корреспондентский счет банка-получателя денежных средств.

§ 3. Национальная платежная система

Национальная платежная система обеспечивает проведение безналичных расчетов, образую сложную систему обмена информацией, без чего современные платежи невозможны. Правовую основу национальной платежной системы России образует Федеральный закон «О национальной платежной системе», который устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, регулирует деятельность субъектов национальной платежной системы, определяет требования к организации и функционированию платежных систем, устанавливает порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе (ст. 1).

Следует отметить, что указанный закон различает два понятия — «платежная система» и «национальная платежная система» (ст. 3). Остановимся на характеристике каждого.

Платежная система. Под платежной системой понимается совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающая (1) оператора платежной системы, (2) операторов услуг платежной инфраструктуры и (3) участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств.

Таким образом, понятием «платежная система» охвачен круг субъектов, взаимодействующих при переводе денежных средств путем выполнения специальных функций; только согласованные действия указанных субъектов обеспечивают проведение безналичных расчетов.

В настоящее время в России действует порядка 25 платежных систем (международная платежная система денежных переводов «ЮНИСТРИМ», платежная система Вестерн Юнион, платежная система «Золотая Корона», платежная система «Сбербанк» и др.)¹⁶⁸, а начиная с 2012 года, когда Банк России начал вести соответствующий реестр, их было порядка 50. При этом основной российской платежной системой является платежная система Банка России¹⁶⁹.

Рассмотрим правовой статус отдельных субъектов платежных систем.

Оператор платежной системы является ее «учредителем»: принимает решение об организации платежной системы, определяет правила платежной системы и привлекает на договорной основе операторов услуг платежной инфраструктуры¹⁷⁰. Правилами платежной системы устанавливаются порядок осуществления контроля за соблюдением правил платежной системы; ответственность за несоблюдение правил платежной системы; критерии участия, приостановления и прекращения участия в платежной системе; применяемые формы безналичных расчетов; система управления рисками в платежной системе; порядок обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы и др.¹⁷¹ Функции оператора платежной системы может выполнять:

– кредитная организация (например, Банк ВТБ (ПАО) является оператором платежной системы «ВТБ», а АО КБ «ЮНИСТРИМ» — оператором международной платежной системы денежных переводов «ЮНИСТРИМ»);

– российская организация, не являющаяся кредитной организацией (ООО «ЮнионПэй» является оператором платежной системы UnionPay, ООО «РСМП» — оператором платежной системы «МОМЕНТОМ»);

– Банк России;

– государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» (далее — ВЭБ.РФ).

К операторам услуг платежной инфраструктуры относятся (1) операционный центр, (2) платежный клиринговый центр, (3) расчетный центр¹⁷². Указанные функции могут выполнять кредитные организации, организации, не являющиеся кредитными организациями, Банк России и ВЭБ.РФ. Важно отметить, что приоритетно соответствующий функционал операторов услуг платежной инфраструктуры выполняют российские организации; иностранные организации допускаются к осуществлению соответствующих операций в случаях и на условиях, установленных Федеральным законом «О национальной платежной системе». Такой подход обусловлен существующими рисками неисполнения обязательств иностранными организациями, что может негативно отразиться на бесперебойности расчетов. Банк России не имеет достаточно действенных инструментов воздействия на таких субъектов. Соответственно, в определенных ситуациях приостановление или прекращение оказания услуг иностранными участниками расчетов может использоваться как инструмент экономического и даже политического давления. Именно такой опыт получила Россия в 2014 году, когда после присоединения Крыма на время было приостановлено обслуживание платежных карт Visa и MasterCard, выпущенных отдельными российскими банками.

Операционный центр «отвечает» за информационно-коммуникационные технологии, которые в рамках платежной системы обеспечивают доступ к услугам по переводу денежных средств, а также обмен электронными сообщениями между всеми лицами, взаимодействующими в связи с переводом безналичных денежных средств (клиентами, операторами по переводу денежных средств, платежными клиринговыми центрами и расчетными центрами). То есть операционный центр обеспечивает платежный технологический процесс в рамках платежной системы.

Платежный клиринговый центр принимает к исполнению распоряжения операторов по переводу денежных средств, при этом проверяет соответствие распоряжений установленным требованиям, определяет достаточность денежных средств для исполнения распоряжений, определяет суммы денежных средств, подлежащих списанию и зачислению расчетным центром по банковским счетам участников платежной системы (платежные клиринговые позиции), передает расчетному центру распоряжения для исполнения и извещает участников платежной системы о приеме их распоряжений к исполнению. То есть, по сути, платежный клиринговый центр осуществляет предварительный финансовый контроль и санкционирует перечисление денежных средств путем направления соответствующего распоряжения расчетному центру.

Расчетный центр, получив распоряжение от платежного клирингового центра, выполняет непосредственно операцию списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы, после чего направляет подтверждение исполнения распоряжения.

Федеральный закон «О национальной платежной системе» допускает совмещение функций оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры, однако соответствующие функции могут выполнять и разные организации (ст. 16). Например, в платежной системе «Сбербанк» ее оператор ПАО «Сбербанк» также имеет статус всех операторов услуг платежной инфраструктуры. А в платежной системе «Мастеркард» ее оператором выступает ООО «Мастеркард», расчетным центром — Банк России, а платежным клиринговым центром и операционным центром — Акционерное общество «Национальная система платежных карт».

Участники платежной системы по сути являются ее пользователями: они используют ее для оказания своим клиентам услуг, связанных с безналичными расчетами, при условии присоединения к правилам платежной системы. К ним относятся:

– организаторы торговли, осуществляющие деятельность в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах», профессиональные участники рынка ценных бумаг, клиринговые организации, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов, и (или) участниками клиринга, и (или) центральным контрагентом в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте»;

– страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности;

– органы Федерального казначейства;

– организации федеральной почтовой связи при оказании платежных услуг;

– международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки, иностранные поставщики платежных услуг (в целях осуществления трансграничного перевода денежных средств).

Также обязательными участниками платежной системы являются операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств, если платежная система допускает переводы электронных денежных средств).

Оператор по переводу денежных средств — организация, которая вправе осуществлять перевод денежных средств. Оператор электронных денежных средств — оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств. Такие полномочия имеют Банк России, кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств, ВЭБ.РФ¹⁷³.

Важной характеристикой платежных систем является их значимость. Федеральный закон «О национальной платежной системе» выделяет системно значимые, социально значимые и национально значимые платежные системы (ст. 22)¹⁷⁴. Платежная система признается системно значимой, если через нее проходит значительная доля денежных переводов (20 процентов переводов по всем кредитным организациям за период в три календарных месяца), либо она используется для рефинансирования кредитных организаций, либо если в рамках платежной системы проводятся переводы по сделкам, совершенным на организованных торгах. К таковым относится «Платежная система НРД», оператором которой является Небанковская кредитная организация акционерное общество «Национальный расчетный депозитарий», осуществляющий расчетные операции на рынке ценных бумаг. Платежная система признается социально значимой, если она активно используется для розничных расчетов населением: для переводов по банковским счетам и без их открытия, с использованием банковских карт. К социально значимым относятся платежные системы «Мастеркард», «Виза», «Золотая корона» и др. Национально значимыми будут платежные системы, которые контролируются российским государством, Центробанком РФ, гражданами Российской Федерации, а также используют информационные технологии и программные средства российских разработчиков. К таким платежным системам относятся платежная система «ГАЗПРОМБАНК», платежная система CONTACT оператора КИВИ Банк (АО), платежная система «БЭСТ» оператора ООО «БЭСТ» и др.¹⁷⁵

Банк России предъявляет особые требования к значимым платежным системам, которые направлены на обеспечение бесперебойного функционирования такой системы и защиты интересов участников расчетов¹⁷⁶.

Национальная платежная система. Национальная платежная система — совокупность (1) операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), (2) банковских платежных агентов (субагентов), (3) платежных агентов, (3) организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, (4) операторов платежных систем, (5) операторов услуг платежной инфраструктуры, (6) операторов услуг информационного обмена, (7) иностранных поставщиков платежных услуг, (8) операторов иностранных платежных систем, (9) поставщиков платежных приложений. Перечисленные лица именуются субъектами национальной платежной системы. Указанное понятие является более широким по отношению к понятию «платежная система» и собирательным, поскольку им охвачены субъекты всех платежных систем, а также другие лица, обеспечивающие безналичные расчеты. Таким подходом законодатель подчеркнул общность целей и задач, стоящих перед указанными субъектов — обеспечение эффективных, бесперебойных и безопасных расчетов, в чем заинтересованы как отдельные лица, пользующиеся этими услугами, так и публичная власть.

Охарактеризуем субъектов национальной платежной системы, которые не охвачены понятием «платежная система».

Банковские платежные агенты — это юридические лиц и индивидуальные предприниматели, которые на основании соответствующих договоров привлекаются для проведения отдельных банковских операций кредитными организациями¹⁷⁷. В частности, им могут поручаться прием наличных денежных средств от физических лиц (например, в погашение банковских кредитов, для оплаты электронных денег и др.), а также выдачи наличности физическим лицам через платежные терминалы и банкоматы. В качестве примера можно привести КИВИ Банк (АО), который имеет широкую сеть банковских платежных агентов, размещающих платежные терминалы во многих точках розничной торговли. Банковские платежные агенты также вправе привлекать субагентов.

Платежные агенты — это юридические лица (кроме кредитных организаций) и индивидуальные предприниматели, которые осуществляют прием наличных платежей от физических лиц для оплаты: (1) любых товаров (работ, услуг), реализуемых физическим лицам хозяйствующими субъектами (включая коммунальные платежи); (2) услуг, оказываемые органами власти и учреждениями¹⁷⁸. Прием денежных средств ведется, в том числе, с применением платежных терминалов на основании договоров об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, заключаемых платежными агентами с поставщиками товаров (работ, услуг). При этом платежным агентам запрещено принимать платежи в пользу кредитных организаций. В качестве примера платежных агентов можно привести Общество с ограниченной ответственностью «Московский областной единый информационно-расчетный центр» (ООО «МосОблЕИРЦ»), которое выступает платежным агентом управляющих и ресурсоснабжающих организаций¹⁷⁹. Платежные агенты вправе привлечь к исполнению своих обязательств платежных субагентов.

Деятельность платежных агентов, в том числе банковских, направлена на повышение доступности расчетов, прежде всего розничных.

В 2019 году в состав национальной платежной системы были включены следующие новые субъекты¹⁸⁰.

Поставщик платежных приложений — юридическое лицо, в том числе иностранная организация, предоставляющее на основании договора с оператором по переводу денежных средств платежное приложение для его применения клиентами оператора по переводу денежных средств.

Оператор услуг информационного обмена — организация, оказывающая операторам по переводу денежных средств услуги обмена информацией при осуществлении операций с использованием электронных средств платежа между операторами и их клиентами и (или) между операторами и иностранными поставщиками платежных услуг; операционный центр и оператор связи оператором услуг информационного обмена не являются.

Иностранный поставщик платежных услуг — иностранная организация, имеющая право в соответствии с законодательством иностранного государства, на территории которого она зарегистрирована, на основании лицензии или иного разрешения оказывать услуги по переводу денежных средств по банковским счетам и (или) без открытия банковских счетов и (или) осуществлять операции с использованием электронных средств платежа. По сути это иностранные аналоги операторов по переводу денежных средств, которыми могут быть российские кредитные организации.

Операторы иностранных платежных систем имеют те же функции, что и операторы российских платежных систем, при этом зарегистрированы в соответствующем качестве в иностранном государстве.

Указанные изменения, коснувшиеся иностранных субъектов, направлены на упорядочение их участия в безналичных переводах (в том числе в части установления ответственности за неисполнение обязательств) с учетом того, что они фактически в них участвуют¹⁸¹.

Глава 7.
ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. Цель и сущность валютного регулирования. Валюта и валютные ценности. Резиденты и нерезиденты

Цели и сущность валютного регулирования. Исходя из преамбулы Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁸² (далее — Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле») целью валютного регулирования является обеспечение устойчивости рубля как валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.

Таким образом, осуществляя валютное регулирование, государство защищает национальную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют, обеспечивает на нее спрос на своей территории. Вытеснение национальной валюты из денежного обращения чревато потерей управления денежной системой, дестабилизацией финансовой системы государства и национальной экономики.

Валютное регулирование в целях поддержания спроса на национальную валюту осуществляется посредством установления правил совершения операций с российской