Административное принуждение

Учебное пособие

Ответственный редактор
кандидат юридических наук,
доцент Л. В. Стандзонь

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

А31

Авторы:

Анисифорова М. В., к. ю. н., член НАСА, старший научный сотрудник НИЦ № 4 ФГКУ «ВНИИ МВД Рос сии», преподаватель кафедры административного права и процесса МГЮА имени О. Е. Кутафина — гл. 7; Лебедева Е. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного права и процесса МГЮА имени О. Е. Кутафина — гл. 10 (совм. с А. С. Огиенко); Огиенко А. С., к. ю. н. — § 2.1 гл. 2, гл. 10 (совм. с Е. А. Лебедевой); Россинский Б. В., д. ю. н., профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры административного права и процесса МГЮА имени О. Е. Кутафина — гл. 6; Стандзонь Л. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного права и процесса МГЮА имени О. Е. Кутафина — гл. 1, § 2.2–2.6 гл. 2, гл. 3–5, 9; Шилюк Т. О., к. ю. н., доцент кафедры административного права и процесса МГЮА имени О. Е. Кутафина — гл. 8.

Рецензенты:

Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор;

Зайцева Л. А., кандидат юридических наук, доцент.

Пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Административное принуждение» для магистрантов Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в рамках освоения магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления». В соответствии с государственным образовательным стандартом административное принуждение рассматривается как метод реализации исполнительной власти. Освещается история развития административного принуждения, его правовые основы, классификация и виды мер. Особое внимание уделяется особенностям применения мер административного принуждения в области миграции, здравоохранения, лицензионно-разрешительной деятельности. Характеризуются способы защиты прав граждан и юридических лиц при применении мер административного принуждения.

Законодательство приведено по состоянию на 24 декабря 2020 г.

Настоящее пособие будет полезным для магистрантов и других обучающихся, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административного принуждения.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право, как публичная, базовая отрасль российского права, регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие при реализации исполнительной власти, в процессе осуществления государственного управления. Одним из ключевых направлений является выбор форм и методов реализации исполнительной власти. Современное развитие российского общества и государства требует постоянного анализа методов, применяемых органами исполнительной власти. С одной стороны, они должны быть консервативными, прогнозируемыми, направленными на стабилизацию управленческих отношений, а с другой — учитывать динамику общественных отношений, обеспечивать эффективное воздействие на происходящие управленческие процессы.

Административное принуждение является одним из распространенных методов реализации исполнительной власти во всех сферах жизни общества: экономической, социальной, административно-политической. В зависимости от сферы жизни общества применяются различные меры административного принуждения. При этом меняется как их количественное, так и качественное содержание. Части методов реализации исполнительной власти остаются неизменными на протяжении многих лет, части — видоизменяются, а также появляются новые, как например, арест судна.

В рамках данного учебного пособия магистранты, обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности связан с применением мер административного принуждения, познакомятся с комплексным исследованием вопросов методов реализации исполнительной власти и более подробно с применением мер административного принуждения в Российской Федерации.

У читателей сформируется стройная система знаний об административном принуждении в государственном управлении. Особое внимание уделено раскрытию сущности административного принуждения как способа обеспечения законности в государственном управлении.

Исследуется современное состояние и исторический аспект правового регулирования и практики применения административного принуждения в сфере государственного управления.

Изучается порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих по применению мер административного принуждения с практической и теоретической точки зрения. Выявляются особенности юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка применения мер административного принуждения.

Таким образом, представленное учебное пособие «Административное принуждение» будет способствовать получению систематизированных знаний и практических навыков в области применения мер административного принуждения государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими, а также позволит защитить права граждан и юридических лиц при их применении.

Вопросам административного принуждения посвящено немало научных статей, учебных пособий, монографий и курсов лекций. Административное принуждение изложено и в учебниках по административному праву как правовой институт. Вместе с тем, ввиду большого объема информации, административное принуждение всегда излагается очень кратко. А ведь меры административного принуждения применяются очень часто в повседневной жизни, при совершении противоправных деяний и в чрезвычайных условиях. В связи с этим, а также многочисленной, неоднозначной практикой правоприменения авторы учебного пособия подготовили его, анализируя важнейшие теоретические и практические вопросы для магистрантов и всех, кто применяет меры административного принуждения или интересуется дискуссионными проблемами данной темы.

В соответствии с паспортом компетенций, целями освоения учебной дисциплины (модуля) «Административное принуждение» являются: получение обучающимися систематизированных знаний и практических навыков в области применения мер административного принуждения государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими и приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере применения мер административного принуждения.

Задачами освоения учебной дисциплины (модуля) «Административное принуждение» являются:

— формирование стройной системы знаний об административном принуждении в государственном управлении;

— ознакомление с правовым регулированием и практикой применения административного принуждения в сфере государственного управления;

— изучение порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих по применению мер административного принуждения;

— установление сущности административного принуждения как способа обеспечения законности в государственном управлении;

— выявление особенностей юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка применения мер административного принуждения;

— формирование навыков работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по применению административного принуждения в сфере государственного управления.

Видами профессиональной деятельности, к которым готовится обучающийся в рамках освоения учебной дисциплины (модуля) «Административное принуждение», являются: правоприменительная; правоохранительная; организационно-управленческая.

Профессиональные задачи, к выполнению которых готовится обучающийся в правоприменительной деятельности, представляют собой: обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм; составление юридических документов. В правоохранительной деятельности они направлены на обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрану общественного порядка; защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В организационно-управленческой деятельности предполагается выполнение организационно-управленческих функций.

Формируемые компетенции и планируемые результаты освоения учебной дисциплины предусмотрены соответствующей рабочей программой по направлениям обучения и специальности. В результате изучения учебной дисциплины (модуля) «Административное принуждение» обучающийся в целом должен знать:

— общетеоретические категории юридической науки, основные понятия о государстве и праве;

— общие теоретические положения административного принуждения;

— понятие убеждения и принуждения; содержание, принципы, соотношение убеждения и принуждения;

— теоретико-методологические основы административного принуждения, его соотношение с принуждением;

— понятие, правовую природу, признаки административного принуждения;

— принципы административного принуждения;

— правовой статус субъектов административного принуждения;

— правовые основы административного принуждения в РФ: современное состояние, проблемы и перспективы развития;

— классификацию мер административного принуждения по различным основаниям;

— базовые представления о мерах административного принуждения в государственном управлении;

— содержание административной защиты прав граждан и юридических лиц при применении мер административного принуждения;

— содержание судебной защиты прав граждан и юридических лиц при применении мер административного принуждения;

— общественные способы и средства защиты прав граждан и юридических лиц при применении мер административного принуждения;

уметь:

— осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику;

— подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству;

— оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

— анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений при применении мер административного принуждения;

— применять административное законодательство;

— использовать аналогию закона и права;

— толковать нормативные акты, касающиеся административного законодательства;

— анализировать судебную практику;

— критически оценивать существующие теоретические концепции;

— правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе применения норм административного принуждения;

— отличать отношения, возникающие в связи с применением мер административного принуждения, от отношений, регулируемых иными отраслями права;

— правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе применения мер административного принуждения;

владеть:

— административно-правовой юридической терминологией;

— навыками работы с источниками административного права об административном принуждении;

— навыками анализа норм законодательства об административном принуждении;

— способностью разрешения проблем и коллизий в процессе применения норм законодательства об административном принуждении;

— навыками философско-правового анализа, оценки своих действий и поступков окружающих с точки зрения норм этики и морали, сбора и обработки информации, имеющей значение для реализации правовых норм и др.

После теоретической части глав и параграфов в них формулируются контрольные вопросы, даются тестовые задания, казусы, а также приводится дополнительная литература, необходимая для изучения.

В конце пособия прилагается список литературы, нормативно-правовых актов, судебных актов, изучение которых будет способствовать полному освоению вопросов административного принуждения.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать эффективному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Также оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы административного принуждения, и для всех интересующихся этой проблематикой.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Раздел I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ГЛАВА 1. Сущность убеждения и принуждения

В результате изучения главы 1 настоящего учебного пособия — сущности убеждения и принуждения — магистрант должен знать:

— роль и место института административного принуждения в системе административного права;

— общие теоретические положения, понятие, признаки, содержание убеждения и принуждения;

— отличие убеждения от принуждения;

— социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения;

— соотношение убеждения и принуждения;

— принципы убеждения и принуждения, их классификацию и содержание;

— современные методы и методики научных исследований проблем административного принуждения;

— труды ученых-административистов по вопросам административного принуждения;

— зарубежные правовые традиции административного принуждения.

Магистрант должен уметь:

— оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

— анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений во всех сферах жизни общества;

— квалифицированно проводить выявление современных проблем в сфере административного принуждения.

Магистрант должен владеть:

— административно-правовой юридической терминологией;

— навыками работы с источниками административного права;

— навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

— навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики административного принуждения.

§ 1.1. Понятие, признаки, содержание убеждения и принуждения

Управление делами государства, реализация исполнительной власти, обеспечение дисциплины и правопорядка осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов выступают два универсальных метода — убеждение и принуждение.

Метод, по словарю В. Даля¹, это «способ, порядок, основания, принятый путь для хода, достижения чего-либо в виде общих правил».

Д. Н. Ушаков определяет метод как путь, способ, прием теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь².

Различные авторы единодушны в том, что метод представляет различные способы и приемы воздействия, применяемые субъектом.

С точки зрения предмета исследования более употребим такой термин, как метод управления. Он понимается в широком и узком смысле.

В широком смысле метод управления — это способ воздействия субъекта управления на коллективы и отдельных граждан для достижения поставленной цели³.

В узком смысле под методом управления понимается способ организации деятельности аппарата или структурного подразделения.

На выбор методов оказывает влияние ряд условий и обстоятельств.

Во-первых, методы управления встречаются в деятельности государства на различных исторических этапах. Следует согласиться с мнением Л. Л. Попова о том, что для каждой стадии развития общества свойственна собственная основа формирования… методов управления. И вместе с тем ни одно государство несвободно в выборе методов управления делами общества и государства, где действуют объективные законы, которые невозможно игнорировать⁴. Действительно, природа государства, управления, сущность властных отношений определяют методы, применяемые в нем. В первобытном обществе и государстве преобладали методы принуждения. В современном обществе ставится акцент на применении убеждения как приоритетном методе управления.

Во-вторых, на выбор методов современного государства оказывают влияние особенности вида формы административно-территориального устройства. В Российской Федерации согласно статье 1 Конституции РФ провозглашена федеративная форма административно-территориального устройства, что сказывается на распределении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

Во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72 Конституции РФ) преобладают властные отношения, с активным использованием мер принуждения. Во взаимоотношениях между субъектами РФ, обладающими равноправием, преобладает убеждение.

В-третьих, соотношение применяемых методов зависит от политического режима в государстве: демократического или недемократического⁵. При демократическом режиме более широко используется убеждение, а при тоталитарном или авторитарном режиме преобладает принуждение в отношении подавляющего большинства граждан.

В-четвертых, выбор тех или иных методов управления зависит и от субъективных факторов. Ведь методы применяют люди, которые используют различные тактические способы и приемы. Выбор зависит и от управляющей стороны, и от управляемой. В одних случаях целесообразно применять принуждение, а в других — убеждение⁶.

В теории государства и права к общетеоретическим методам осуществления государственной власти относятся убеждение и принуждение⁷.

В теории государства и права под убеждением понимается метод активного воздействия на волю и сознание человека идейно-нравственными средствами для формирования у него взглядов и представлений, основанных на глубоком понимании сущности государственной власти, ее целей и функций⁸.

Применение убеждения характеризуется своими особенностями:

Прежде всего убеждение предполагает волевое воздействие на психику человека. Превращение идей, взглядов, просьб и иных воздействий в убеждения связано с деятельностью сознания и чувствами человека.

Воздействие на сознание людей с помощью убеждения способствует появлению внутренних моральных стимулов и потребностей в правомерном поведении.

Для убеждения характерен добровольный порядок его исполнения.

Благодаря убеждению происходит формирование взглядов, идей, представлений о государстве, власти, управлении.

Личностный характер, который складывается из того, что взгляды преломляются в человеческом сознании и становятся частью личности.

Метод убеждения стимулирует инициативу и чувство ответственности людей за свои действия и поступки. Между убеждениями и поведением нет промежуточных звеньев. Знания, идеи, которые не воплощаются в поведение, нельзя считать подлинными убеждениями. От знания к убеждению, от убеждения к практическим действиям — так должен работать метод убеждения.

Убеждение использует такие приемы и способы, как разъяснения, рекомендации, поощрение, стимулирование, пропаганда, социальные ролики и реклама.

Разъяснения заключаются в деятельности органов государственной власти (должностных лиц) с целью обеспечения правильного и единообразного применения норм права, устранения неясностей, возможных ошибок и направлено на обеспечение правомерного поведения. Разъяснения могут даваться как в письменном, так и в устном виде.

В качестве примера хотелось бы привести Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 826 (ред. от 25 марта 2013 г.) «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»».

В целях единообразного применения Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации предоставлено право издавать соответствующие разъяснения, подлежащие согласованию с Министерством финансов Российской Федерации в части финансового обеспечения расходов на выплату страхового обеспечения, осуществляемого за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Рекомендации — это совет, указание об определенном образе действий, благоприятном для участников государственного управления⁹. Они могут быть как в письменной, так и в устной форме. Также они могут быть адресованы управляющей стороне и управляемой стороне. Такие рекомендации помогают скоординировать деятельность органов власти, а также гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам при вступлении их в управленческие отношения.

В качестве примера можно привести Рекомендацию Коллегии Евразийской экономической комиссии от 30 октября 2018 г. № 24 «О проведении транспортного (автомобильного) контроля в автомобильных и смешанных пунктах пропуска через таможенную границу Евразийского экономического союза должностными лицами таможенных органов государств — членов Евразийского экономического союза»¹⁰; Рекомендацию Коллегии Евразийской экономической комиссии от 19 июня 2018 г. № 9 «О взаимодействии органов государственного контроля (надзора) государств — членов Евразийского экономического союза при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов Евразийского экономического союза»¹¹ и пр.

Поощрение как правовая категория представляет собой совокупность тех благ, наград, вознаграждений и иных позитивных мер, закрепленных в нормативно-правовом акте, предоставляемых субъектам права в случае должного исполнения ими своих обязанностей либо же при наступлении установленного в правовой норме результата¹². Примером поощрения со стороны государства является Указ Президента РФ от 26 апреля 2016 г. № 200 «О премии Президента Российской Федерации за вклад в укрепление единства Российской нации»¹³. Также такое премирование осуществляют и органы исполнительной власти. Для иллюстрации данного направления хотелось бы отметить приказ Росгвардии от 22 октября 2018 г. № 466 «Об учреждении премий Росгвардии в области литературы и искусства, в области науки и техники и утверждении Положения о премиях Росгвардии в области литературы и искусства, в области науки и техники»¹⁴. Право признает человека высшей ценностью и ориентирует его на правомерное поведение, правовую активность, чему способствует правовое стимулирование. В связи с этим заслуживает внимания точка зрения Гущиной Н. А., которая утверждает, что создание механизма стимулирования правомерного поведения средствами, исключающими принуждение, расширяет возможности добросовестного исполнения правовых норм¹⁵. Такими примерами являются постановление Правительства РФ от 8 августа 2018 г. № 930 «О предоставлении в 2018 году бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций»¹⁶, постановление Правительства РФ от 17 декабря 2014 г. № 1388 (ред. от 18 августа 2018 г.) «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий федеральному государственному автономному учреждению «Российский фонд технологического развития» в целях стимулирования деятельности в сфере промышленности»¹⁷.

Пропаганда как способ убеждения и воздействия на все сферы управленческих общественных отношений проявляется в открытой и скрытой форме определенными лицами, государственными органами для формирования правомерного поведения. Следует согласиться, что «политико-правовые идеи, воззрения, принципы и нормы, составляющие содержание правовой пропаганды, сами по себе, автоматически не овладевают сознанием людей. Необходима кропотливая, умелая, творческая работа пропагандистов по их отбору, разъяснению, донесению до каждого… с целью превращения в личные убеждения, внутренний ориентир поведения людей»¹⁸.

Стоит отметить, что правовая пропаганда выступает решающим звеном в жизни современного общества и государства. Именно поэтому необходимо осуществлять четко направленную деятельность пропагандистов, имеющую определенные цели, которые непосредственно сосредоточены на развитии, разъяснении, осведомлении всех субъектов управленческих отношений¹⁹. Эффективность указанной деятельности заключается в правильном использовании и применении средств и методов правовой пропаганды. В качестве юридического примера можно привести постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 667 «О ведении единой базы данных по осуществлению мероприятий, связанных с обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов, развитием, организацией и пропагандой донорства крови и ее компонентов»²⁰, а также распоряжение Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 22.03.2010 № 120-р «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции «организация осуществления мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни»²¹. Таким образом, данными нормативно-правовыми актами закрепляется пропаганда здорового образа жизни и добровольного донорства крови и ее компонентов. Данные сферы могут быть урегулированы только с помощью убеждения.

Особого внимания в развитии современной правовой пропаганды заслуживают ее так называемые виртуальные средства, которые приобретают все большее значение в правовой пропаганде сегодня и в будущем, видимо, займут ведущее место²². Основным агентом здесь выступает СМИ.

Социальные ролики и реклама также являются важным средством убеждения. Согласно ст. 3 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» социальная реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Таким образом, социальная реклама — это вид некоммерческой рекламы, направленной на изменение моделей общественного поведения и привлечения внимания к проблемам социума. Также выделяется региональная социальная реклама, которая является видом некоммерческой рекламы, направленной на освещение наиболее актуальных явлений региона с целью оказания воздействия на модель общественного поведения и привлечения внимания к возможным проблемам социума данного субъекта. Наиболее известными примерами такой рекламы являются кампании по борьбе с наркотиками, соблюдению правил дорожного движения, пропаганде здорового образа жизни, охране окружающей среды и другие.

Многие федеральные органы исполнительной власти изготавливают и демонстрируют социальные ролики. Например, МВД РФ²³, Министерство здравоохранения²⁴, Министерство природных ресурсов и экологии²⁵ и многие другие. Благодаря им убеждение быстрее достигает своей цели.

Убеждение отличается своим субъектным составом. В зависимости от того, на кого оно распространяется, убеждение может быть индивидуальным или коллективным. Индивидуальное убеждение носит персонифицированный характер. Коллективное убеждение может быть групповым или общественным в зависимости от охвата объектов.

Механизм убеждения включает совокупность идеологических, социально-психологических средств и форм воздействия на индивидуальное или групповое сознание, результатом которого является усвоение и принятие индивидом, коллективом определенных социальных ценностей.

Еще одним методом, полностью противоположным предыдущему, является принуждение или государственное принуждение²⁶.

Государственная власть имеет монополию и уполномочена применять государственное принуждение. Связано это с тем, что периодически в государстве и обществе возникают различные угрозы в отношении граждан, юридических лиц, должностных лиц, представителей государства, органов государственной власти, местного самоуправления, общества и государства в целом. Реакцией на это является принуждение со стороны государства в лице государственных органов к соблюдению правовых норм, действующих в государстве. Такие меры принудительно заставляют гражданина изменить свое поведение на правомерное. Следует согласиться с мнением Л. Л. Попова о том, что «принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно необходимый элемент всякой социальной организации и «качество всякой власти»»²⁷.

Возникновение государственного принуждения связано с появлением таких институтов, как государство и право, рождение которых, в свою очередь, обусловлено объективными причинами. Разложение родового строя, общественное разделение труда, появление частной собственности и другие социально-экономические явления привели к глубокой социальной дифференциации. Разнородное общество не могло существовать без специальных институтов, которые не только бы закрепили начинающуюся дифференциацию, но и привели бы к компромиссу различные социальные группы. Социального принуждения, не поддерживаемого государством, стало недостаточно²⁸.

Понятие принуждение широко используется многими науками: философией, социологией, политологией, психологией, в том числе и юридическими науками. В связи с этим оно рассматривается с различных сторон.

С точки зрения общесоциологического подхода, принуждение — это способ воздействия на поведение человека с целью подчинения его воле принуждающего. Такое принуждение присуще любому обществу. Государственное принуждение — это часть социального принуждения²⁹.

Принуждение в политическом словаре определяется как форма влияния, характеризующаяся высоким уровнем оказываемого давления или понуждения. Может выражаться в ряде способов обхождения, от экономического, социального или политического запугивания до угрозы применить силу или же применения ее³⁰.

В юридической науке авторы, определяя различие между властью³¹ и принуждением, рассматривают влияние как более широкий термин. Власть как механизм организации и регулирования совместной деятельности в обществе и государстве включает, как было сказано выше, и принуждение, и убеждение. Следовательно, власть понятие более широкое, но по смыслу ближе к принуждению. Одно из определений власти, которое тяготеет к данной научной позиции, гласит, что власть — это способность одной стороны влиять на поведение другой стороны вне зависимости от того, готова ли эта последняя к сотрудничеству или нет. Это предполагает возможность в случае выявления нарушений государством применять принуждение. Последнее обладает монополией на законное применение государственного принуждения, что является одним из отличительных признаков государства. Взаимодействия, в основе которых принуждение, глубоко конфликтны по своей природе, так как сопряжены с угрозой применения или применением силы. В связи с этим необходимо разумно выбирать и обосновывать необходимость выбора принуждения как метода управления.

Во многих словарях принуждение определяют через насилие³². Представляется, что понятие принуждения шире. Оно может и оказывает всестороннее воздействие на волю другого человека или общества. Насилие же предполагает лишь применение силы к человеку и является одной из форм принуждения. Насилие выражается в действиях, направленных против человека или его достоинства. Насилие, применяемое систематически, разрушает нравственные основы общества, но так как и члены этого общества несовершенны, оно не может полностью устранить из своей жизни любое насилие и, как ни странно, вынуждено в целях его пресечения или хотя бы ограничения использовать силу. Поэтому мы согласны со следующим высказыванием В. П. Макаренко: «…Неотъемлемая черта принуждения и насилия — лишение или угроза лишения индивидов материальных и духовных ценностей. Поэтому принуждение и насилие могут быть определены не просто как прямое применение силы, а как способ оперирования различными ценностями, который используется лицами и институтами для достижения целей властвующих и подчинения подвластных»³³.

По мнению Макаренко, насилие имеет место тогда, когда подчиненный индивид вообще лишается свободы действий, а властвующий пользуется силой и материальными средствами для навязывания своей воли. А принуждение есть совокупность условий, сознательно созданных властвующим, при которых подвластный ставится в ситуацию выбора между обладанием материальными и духовными ценностями и риском их потери, если его поведение не соответствует воле властвующего.

Согласно одному из юридических определений государственного принуждения, под ним понимается психологическое, материальное, организационное или физическое (насильственное) воздействие полномочных органов и должностных лиц государства на личность с целью заставить (принудить) ее действовать по воле властвующего субъекта, в интересах государства.

Долгое время в общей теории права и в отраслевых науках господствовала точка зрения, в соответствии с которой принуждение рассматривалось только как наказание правонарушителей за совершенное ими правонарушение. Таким образом, фактически государственное принуждение отождествлялось с юридической ответственностью.

Представляется невозможным согласиться с данной точкой зрения. В доказательство можно привести следующие аргументы. Принуждение применяется в различных целях: общей, частной превенции правонарушения, его пресечения, нейтрализации нежелательных последствий, защиты прав. В такой трактовке происходит необоснованное сужение содержания государственного принуждения.

Считаем необходимым выделить следующие отличительные признаки государственного принуждения:

Государственное принуждение является составной частью социального принуждения. Оно важное, но не единственное средство воздействия на общественные отношения. В социальном принуждении также можно выделить такие виды как: моральное, религиозное, корпоративное, общественное и другие. Следовательно, являясь частью, оно обладает всеми признаками целого. При этом у государственного принуждения есть одна черта — оно выступает достаточно жестким средством социального воздействия.

Государственное принуждение представляет собой внешнее психическое, физическое, организационное или иное воздействие на сознание, волю и поведение субъекта.

Психическое принуждение направлено на эмоциональную сферу субъекта, его сознание. Иногда психическое принуждение отождествляют с убеждением из-за схожих механизмов воздействия. С таким взглядом на проблему психического принуждения нельзя согласиться, между психическим принуждением и убеждением проходит очень тонкая грань, сферы и способы их реализации различны. При воздействии убеждения убеждаемый не сопротивляется оказываемому на него влиянию, считает его допустимым или справедливым. При применении психического принуждения происходит утверждение воли принуждающего вопреки воле принуждаемого, на основании внутреннего противодействия последнего.

Физическое принуждение — это принуждение лица совершить какое-либо действие либо воздержаться от его совершения (бездействие) путем причинения ему физических страданий, неопасных для жизни и здоровья. Данный вид занимает незначительное место в системе мер обеспечения правового порядка.

Организационное принуждение касается субъектов предпринимательской деятельности — физических или юридических лиц и затрагивает ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности юридическими лицами в целом.

Оно основано на организованной силе, выражает ее и потому способно обеспечивать безусловное доминирование в обществе воли властвующего субъекта.

Государственное принуждение ограничивает свободу человека, ставит в такое положение, когда у него нет выбора, кроме варианта, предложенного (навязанного) властью.

Посредством принуждения подавляются, тормозятся интересы и мотивы антисоциального поведения, принудительно снимаются противоречия между общей и индивидуальной волей, стимулируется общественно полезное поведение.

Государственное принуждение бывает правовым и неправовым. Последнее может обернуться произволом государственных органов, ставящих личность в никем и ничем не защищенное положение. Такое принуждение имеет место в государствах с антидемократическим, реакционным режимом — тираническим, деспотическим, тоталитарным.

Правовым признается государственное принуждение, вид и мера которого строго определены правовыми нормами и которое применяется в процессуальных формах (четких процедурах). Законность, обоснованность и справедливость государственного правового принуждения поддается контролю, оно может быть обжаловано в независимый суд. Уровень правового «насыщения» государственного принуждения обусловлен тем, в какой мере оно: «а) подчинено общим принципам данной правовой системы, б) является по своим основаниям единым, всеобщим на территории всей страны, в) нормативно регламентировано по содержанию, пределам и условиям применения, г) действует через механизм прав и обязанностей, д) оснащено развитыми процессуальными формами».

Чем выше уровень правовой организации государственного принуждения, тем оно в большей мере выполняет функции позитивного фактора развития общества и в меньшей — выражает произвол и своеволие носителей государственной власти. В правовом и демократическом государстве государственное принуждение может быть только правовым.

Формы государственного правового принуждения достаточно многообразны. Это меры предупредительного воздействия — проверка документов с целью предотвращения правонарушений, прекращение или ограничение движения транспорта, пешеходов при авариях и стихийных бедствиях и др.; правовое пресечение — административное задержание, привод, обыск и т. д.; меры защиты — восстановление чести и доброго имени и другие виды восстановления нарушенных прав.

§ 1.2. Убеждение и принуждение как универсальные методы реализации исполнительной власти

Указанные две категории являются основными методами властной деятельности, характеризующиеся особенностями воздействия на сознание и поведение субъектов.

В административных (собственно-властных) отношениях указанные средства именуются методами, т. е. приемами целенаправленного юридического воздействия — методами управления.

В общепринятом понимании метод представляет собой набор инструментария, посредством которого достигается практическое воздействие на общественные отношения или чего-либо еще. Данное определение существенно расширяет круг методов, предшествующих, сопутствующих и последующих управленческим отношениям. Метод управления специфичен: он призван воздействовать непосредственно на волю, поведение того или иного участника общественных отношений как социальную действительность; используется субъектами управленческих отношений для решения стоящих перед ними повседневных (практических) задач.

«Как и всякое управленческое воздействие, методы управления, — пишет Ю. Н. Старилов, — обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы»³⁴.

Убеждение и принуждение — это универсальные методы, которые распространяются на всю деятельность государства во всех ее сферах и отраслях.

Основным предназначением убеждения и принуждения является реализация отношений «власти — подчинения». Только осуществляются они по-разному.

Убеждение как метод реализации исполнительной власти преимущественно используется первым. Он направлен на стимулирование позитивного и правомерного поведения участников управленческих общественных отношений с помощью морального воздействия на их сознание и волю.

Убеждение предполагает добровольность и осознанность исполнения правил. Это возникает в результате психического воздействия на объект без применения насилия.

В случае необходимости усиления воздействия может применяться принуждение. Несмотря на общую правовую природу данных методов, принуждение не предполагает вариантов или выбора соответствующего поведения. В литературе распространена точка зрения о том, что принуждение является традиционно вспомогательным методом воздействия, используемым в силу нерезультативности убеждения³⁵. Принуждение предполагает односторонность воздействия. Объект подчиняется волеизъявлению субъекта управления.

Вместе с тем нередко границы между убеждением и принуждением размыты. Одно вытекает из другого. Убеждение может перетекать в принуждение и наоборот. Принуждение воздействует на волю подвластного через убеждение его в вероятности и неизбежности применения принудительных мер при отсутствии должной реакции со стороны объекта управления.

Еще в IV в. до н. э. греческий философ Демокрит писал: «…Тот, кто воспитывает… убеждением и доводами рассудка, окажется лучше, чем тот, кто применяет закон и принуждение». В последнее же время все более преобладает оценка эффективности власти в зависимости от ее способности обеспечить баланс между убеждением и принуждением³⁶. Следовательно, принуждение как метод управления понимается как исключительный. Таким образом, принуждение как метод властного воздействия на субъект предполагает создание такого состояния, при котором воля подчиняемого исключается из числа факторов, имеющих решающее ad hoc (для ситуации подчинения) значение, что требует не меньших усилий со стороны субъекта власти по организации адекватных ситуации подчинения условий.

§ 1.3. Социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения

Государственное принуждение и убеждение априори, обладая властным характером и государственной силой, способно направлять поведение людей в обществе. Непосредственным объектом для них являются физические лица, группы граждан и все общество в целом. Личность, ее неприкосновенность, свобода деятельности и поведения, имущественное (материальное) положение — все это находится в поле зрения компетентных органов (должностных лиц), уполномоченных применять принуждение. Применение методов может выражаться в психическом воздействии на сознание, что корректирует поведение членов общества. Также возможно физическое воздействие на личность, имущество и денежные средства лица. Таким путем можно оказывать влияние на сознание (т. е. на разум и чувства) лица и мотивировать требуемое поведение. Этому предшествует и сопровождает его непосредственное воздействие на сознание в форме убеждения и психического принуждения. При действии всех указанных компонентов методы убеждения и принуждения способны не только формировать волю лица, но и внедрять в его сознание социальные мотивы общественного поведения, пробуждать и развивать нравственные чувства и убеждения.

Применение методов не всегда преследует цель позитивного влияния на волю субъекта: в некоторых случаях обстановка диктует применение принудительных мер «механического» характера³⁷. Делается это для защиты всех остальных членов общества от лица, которое представляет реальную или потенциальную угрозу. В некоторых случаях меры принуждения применяются к лицам, которые полностью или частично теряют способность к сознательному, волевому поведению. Примером может служить применение госпитализации в недобровольном порядке гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях согласно Федеральному закону от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»³⁸, Федеральному закону от 22 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»³⁹, КАС РФ⁴⁰. В научной литературе существует дискуссия относительно правовой природы данной меры. Учеными высказывалось отрицательное мнение о принудительном характере данных мер. В качестве аргументов выдвигается тезис о том, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения⁴¹. На наш взгляд, следует согласиться и присоединиться к мнению авторов, которые считают данную меру принудительной⁴². Во-первых, реализация данной меры исходит от властных субъектов. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается представителем медицинской организации, в которую помещен гражданин, либо прокурором. Во-вторых, реализация данной меры предполагает наличие обязательного основания для назначения данной меры — специальных документов, к числу которых относятся мотивированное и надлежащим образом оформленное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости пребывания гражданина в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, с указанием диагноза, тяжести психического расстройства и критериев его определения, описанием общего состояния гражданина и его поведения и иные материалы, с учетом которых принято решение о помещении гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке; документы, на основании которых составлено заключение комиссии врачей-психиатров, и иные, предусмотренные статьям 275, 126 КАС РФ. В-третьих, решение о госпитализации принимает суд. Согласно статье 279 КАС РФ, суд принимает решение об удовлетворении административного иска, если установит наличие оснований для госпитализации гражданина в недобровольном порядке. Следовательно, властная, принудительная природа данной меры налицо.

Общая цель всех методов и убеждения, и принуждения в современном обществе состоит в регулировании поведения субъектов — участников общественных отношений в интересах общества и государства. И эта общая цель конкретизируется в каждом отдельном случае для повышения эффективности их применения.

Факторами, определяющими социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения, являются:

а) Обусловленность общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества.

В качестве примера можно привести одно из самых важных и перспективных направлений в современной экономике РФ — реализацию государственной программы «Цифровая экономика», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации»⁴³, и Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов⁴⁴. Они предполагают активное сочетание использования принуждения и убеждения при цифровизации экономики. Так, «цифровизация» субъектов естественных монополий предусматривает создание экосистемы «цифровой» экономики Российской Федерации путем эффективного развития рынков и отраслей (сфер деятельности), в которой big data позволят выйти на новый уровень экономического развития. При этом внедрение «цифровых» решений в любой компании должно быть вертикально интегрировано во все бизнес-процессы и управленческие компетенции. Предусмотрено создание центра компетенций по «цифровизации» экономики. Устанавливается требование обязательности использования автоматизированного дистанционного сбора данных об объеме потребленных коммунальных ресурсов (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение). Должна быть сформирована и внедрена электронная система контроля за качеством услуг жилищно-коммунального хозяйства со стороны населения. Процесс технологического присоединения к инженерным сетям подлежит информатизации. Процесс управления перевозочным процессом, в том числе за счет разработки системы автоматического построения графиков следования поездов, пропуска поездов, распределения тяги по полигонам, должен быть автоматизирован и прочее. Все это предполагает использование в первую очередь принуждения с вариациями убеждения. Реализация такого комплекса мероприятий, направлена на формирование условий для развития «цифровой» экосистемы в национальном масштабе в отношении субъектов естественной монополии в сферах железнодорожных перевозок, электроэнергетики, а также жилищно-коммунального хозяйства.

Общие социально-экономические закономерности современного развития РФ также предусматривают в качестве инструмента макроэкономической стабилизации до 2020 г. тарифную политику, ограничивающую рост регулируемых тарифов и цен на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора и организаций ЖКХ уровнем прогнозной (целевой) инфляции. Это выразится в решениях регулирующих органов, а также во внесении системных изменений в основы государственного регулирования тарифов и цен на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора⁴⁵. Следовательно, прогнозируется преобладание в этой области принуждения с учетом социально-экономического развития РФ.

б) Неразрывное единство, предполагающее комплексность их применения.

В правоприменительной деятельности использование принуждения и убеждения часто взаимосвязано. Использование одного метода плавно перетекает в другой.

в) Зависимость от того, насколько правильно, социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества⁴⁶.

г) В зависимости от вида политического режима — демократического или недемократического — основаны на соотношении убеждения и принуждения.

Государственное принуждение и убеждение априори, обладая властным характером и государственной силой, способно направлять поведение людей в обществе. Непосредственным объектом для них являются физические лица, группы граждан и все общество в целом. Личность, ее неприкосновенность, свобода деятельности и поведения, имущественное (материальное) положение — все это находится в поле зрения компетентных органов (должностных лиц), уполномоченных применять принуждение. Применение методов может выражаться в психическом воздействии на сознание, что корректирует поведение членов общества. Также возможно физическое воздействие на личность, имущество и денежные средства лица. Таким путем можно оказывать влияние на сознание (т. е. на разум и чувства) лица и мотивировать требуемое поведение. Этому предшествует и сопровождает его непосредственное воздействие на сознание в форме убеждения и психического принуждения. При действии всех указанных компонентов методы убеждения и принуждения способны не только формировать волю лица, но и внедрять в его сознание социальные мотивы общественного поведения, пробуждать и развивать нравственные чувства и убеждения.

Социальное назначение раскрывает, для чего предназначены методы убеждения и принуждения, каким целям они должны служить.

Общая цель всех методов и убеждения, и принуждения в современном обществе состоит в регулировании поведения субъектов — участников общественных отношений в интересах общества и государства. И эта общая цель конкретизируется в каждом отдельном случае для повышения эффективности их применения.

Целями убеждения являются:

1. Воспитание у субъектов управления внутренней потребности и стойкой привычки правомерного поведения. Такая привычка правомерного поведения, привычка быть дисциплинированным позволяет лицам без значительных волевых усилий контролировать свои поступки и автоматически соблюдать нормы и установленные правила поведения.

2. Предотвращение возникновения стимулов антиобщественного поведения, совершения противоправных проступков.

3. Целью убеждения в деятельности государственных органов является также «позитивное» воздействие на правонарушителей. Необходимость достижения названной цели предполагает использование различных форм убеждения, можно сказать даже целой системы мер воздействия на сознание и поведение физических и юридических лиц. До сих пор важное место отводится воспитательной работе. Например, в отношении несовершеннолетних правонарушителей в возрасте от 14 до 18 лет воспитательные меры, проводимые комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, занимают значительный объем. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» при реализации задачи предупреждения правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних они проводят беседы и иные мероприятия⁴⁷.

Целями принуждения являются:

1. Наказание правонарушителей. Эту цель преследуют административное наказание (административный арест, административный штраф и т. д.), дисциплинарное воздействие (выговор, увольнение и др.). Наказание (кара) правонарушителей выступает в качестве цели только для соответствующих мер государственного принуждения, так как наказание — это средство общего и частного предупреждения правонарушений, перевоспитания правонарушителей.

2. Предупреждение правонарушений. Эту цель преследует личное задержание, принудительный технический осмотр транспортных средств и запрещение эксплуатации в случае выявления неисправности, административный арест, проверка документов и другие меры.

3. Пресечение неправомерных действий или состояния. Этому служат: административное выселение с самоуправно занятой площади или из общежитий, гостиниц; задержание; закрытие предприятий, строек, отдельных цехов и участков из-за нарушения санитарных норм или правил техники безопасности, временное приостановление их эксплуатации и т. д.

4. Восстановление нарушенного правового положения. К ним относятся: изъятие имущества из незаконного владения и пользования, отмена незаконного акта, пеня и другие меры.

5. Охрана общественного порядка, общественной и государственной безопасности в чрезвычайных условиях. К таким мерам относятся: карантин, комендантский час, принудительные санитарные обработки, прививки, принудительное медицинское лечение и др.

6. Обеспечение нормального возникновения, развития и реализации материальных правоотношений. На это направлены такие меры процессуального принуждения, как привод, штраф, удаление из зала судебного заседания, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, арест имущества в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица и т. п.

В целом характер непосредственной цели применяемых мер не предопределяет их содержания. Например, личное задержание может быть направлено как на предупреждение правонарушений, так и на их пресечение. Но во всех случаях характер цели обусловливает специфику правовой формы реализации мер принуждения.

Достижение целей определяется их эффективностью. К определению понятия эффективности действия права в науке существуют различные подходы. Наиболее распространенным следует признать определение, согласно которому под категорией «эффективность норм права» понимаются отношения между фактическим результатом действия и той социальной целью, для достижения которой нормы права были приняты⁴⁸.

Суть выбранного убеждающего или принуждающего воздействия должна быть продумана и соответствовать законам формальной логики:

— конкретное в его содержании всегда воспринимается убедительнее абстрактного;

— чем динамичнее воздействие, тем выше эффективность;

— лучше воспринимается то, что близко интересам и потребностям объекта воздействия;

— эффективнее воспринимается, осмысливается и усваивается та информация, которая преподносится в соответствии с особенностями восприятия объекта;

— эффективность воздействия во многом зависит от правильного выбора его формы. Этот выбор обусловлен его целями и задачами, конкретными условиями обстановки и некоторыми другими факторами;

— эффективность воздействия зависит от ситуации: от тех условий, в которых оно осуществляется, а также от характера реакции объекта на содержание сообщения.

§ 1.4. Соотношение убеждения и принуждения

Убеждение и принуждение — весьма сложные социальные явления. Для определения сущности данных методов, их значения в воздействии на общественные отношения и взаимодействия рассмотрим некоторые аспекты соотношения этих явлений.

Соотношение убеждения и принуждения складывается из двух типов связи: взаимоподдержки, основанной на единстве и однонаправленности действия, а также конфликта, основанного на различиях и противоречиях.

Единство и однонаправленность убеждения и принуждения выражаются в следующем:

— убеждение и принуждение существуют в тесной взаимосвязи. Данные социально-правовые явления во многом пересекаются и поддерживаются друг другом, часто достаточно сложно провести грань между ними: применение мер принуждения в отношении одних может выступать в качестве убеждения в отношении других. Суть убеждения и принуждения заключается в том, что они, взаимно дополняя друг друга, способствуют достижению одних и тех же поставленных целей. В связи с этим С. Н. Кожевников справедливо отметил «сочетание с убеждением» как одну из особенностей государственного принуждения в сфере правового регулирования⁴⁹. Данные социально-правовые явления во многом пересекаются и поддерживаются друг другом. Часто достаточно сложно провести грань между убеждением и принуждением;

— убеждение и принуждение служат для упорядочения общественных отношений, являются ведущими и наиболее значимыми методами правового регулирования.

В подтверждение этому многие авторы говорят о рассматриваемых методах как о наиболее общих и универсальных методах правового регулирования⁵⁰;

— убеждение и принуждение являются важными методами правового регулирования, поэтому выступают в качестве основных способов в достижении поставленных государством целей.

«Государственное принуждение, — пишет А. С. Курганова, — выступает как метод административный, как способ достижения стоящих перед государством целей с опорой на «административный ресурс» государства — на силу государства как систему государственных органов, способных навязать субъекту определенный вариант поведения»⁵¹.

Соглашаясь с этим, А. П. Коренев справедливо заметил, что «цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей»⁵²;

— убеждение и принуждение по своей природе представляют собой воздействие на субъекты общественных отношений, их волю и поведение;

— основным объектом воздействия убеждения и принуждения являются воля и поведение человека. Причем именно поведение имеет решающую цель в таком воздействии, так как воля в данном контексте служит связующим звеном между непосредственно воздействием и конечным результатом поведением человека, группы лиц или общества в целом.

Различия и противоречия между убеждением и принуждением проявляются в том, что:

во-первых, убеждение по своему характеру выступает косвенным методом воздействия, а принуждение — методом прямого воздействия на волю и поведение субъекта.

Выбор конкретного приема или средства убеждения предопределяется особенностями как субъективного характера, зависящего от особенностей личности субъекта воздействия, так и объективного, то есть не зависящего от субъекта.

В отличие от него, метод принуждения в большинстве случаев учитывает только объективные особенности;

во-вторых, применение метода принуждения не зависит от воли субъекта, а метода убеждения — напрямую зависит от воли.

В результате принуждения субъект управления, сохраняя собственную волю, осуществляет волю объекта управления. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле объекта управления, при его психическом сопротивлении требованиям подчиниться велению власти. Метод убеждения заключается в том, что подвластный может воспринимать волю властвующего как правильное и должное, соглашаться с ней и исполнять ее как собственную волю, поэтому преобразование воли и поведения управляющего в волю и поведение управляемого и есть положительный результат убеждения, а подчинение воли управляемого для выполнения воли управляющего — результат принуждения⁵³;

в-третьих, убеждение, как правило, не имеет правового закрепления и применяется по внутреннему усмотрению руководителя, а принуждение требует детального правового регулирования⁵⁴.

Убеждение может выражаться лишь в правовом стимулировании, а принуждение — в правовом ограничении. В связи с этим, как отмечает А. В. Малько, «правовые стимулы» и «правовые ограничения» «возникли под влиянием потребностей практики охватить двумя наиболее общими понятиями разнообразные юридические инструменты: с одной стороны, субъективные права, льготы, поощрения, дозволения и т. д., а с другой — обязанности, запреты, приостановления, меры наказания и т. д. Правовые стимулы и правовые ограничения не подменяют данные разноплановые юридические средства, а в определенной мере интегрируют и унифицируют их»⁵⁵. Например, система поощрений включает в себя: благодарность, премирование, награждение ценным подарком, почетной грамотой и т. д.;

в-четвертых, применение методов убеждения и принуждения зависит от ряда факторов, например, сферы применения.

Говоря о сфере деятельности, следует отметить, что экономическая или социальная сферы требуют применения преимущественно методов косвенного воздействия (убеждения), в то время как в сфере административно-политической используются в основном средства прямого воздействия (принуждение);

в-пятых, убеждение может иметь строго определенный объект воздействия, а может быть нацелено на неопределенный круг лиц или общество в целом, в то время как принуждение носит персонифицированный характер.

Следует отметить, что сфера применения принуждения с течением времени сужается. Оно становится более целенаправленным и точечным. Для подавляющего большинства физических и юридических лиц выполнение норм не связано с принуждением. Не угроза принуждения, не страх перед наказанием, а внутренняя потребность поступать правомерно составляет основной стимул и мотив поведения лиц.

В целом, анализируя убеждение и принуждение как два универсальных метода, можно прийти к выводу, что оно должно применяться в деятельности любого государства в разумном сочетании. Убеждение и принуждение как методы государственного управления являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государства, в том числе и Российской Федерации.

§ 1.5. Принципы убеждения и принуждения

Принципы убеждения и принуждения — это базисные, исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности, на которых основываются и базируются методы убеждения и принуждения при осуществлении государственного управления.

Назначение данных принципов состоит в том, что, во-первых, они определяют содержание, социальную направленность и главные особенности методов убеждения и принуждения; во-вторых, принципы помогают точнее понимать смысл правовых норм, определяющих сущность методов убеждения и принуждения и правильно их применять; в-третьих, они должны учитываться при обнаружении пробелов и противоречий в законодательстве и применении правовых норм по аналогии, так как предусмотреть все детали и особенности применения методов убеждения и принуждения в силу их многообразия достаточно сложно.

Принципы методов убеждения и принуждения закреплены в законодательстве РФ и имеют общеобязательный характер. Основополагающее значение имеют те из них, которые предусмотрены Конституцией РФ, федеральными законами.

Хотелось бы предложить авторскую классификацию принципов методов убеждения и принуждения, в соответствии с которой их можно подразделить на общие, организационные и специальные. Каждая из этих групп объединяет и включает в себя различные принципы.

Общие принципы предполагают установление основополагающих правил, являющихся основой для реализации всех принципов убеждения и принуждения.

К общим принципам относятся:

приоритет личности, ее прав, свобод и законных интересов (закреплен в статье 2 Конституции РФ). В соответствии с данным принципом права человека и гражданина являются высшей ценностью в государстве. Государство в лице его органов и должностных лиц призвано защищать естественные права личности и при применении методов принуждения и убеждения исходить из этого принципа. При этом необходимо учитывать, что ограничение прав возможно только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства⁵⁶. Так, например, статья 22 Конституции РФ и статья 27.5 КоАП РФ ограничивают срок административного задержания по общему правилу тремя часами, а в исключительных случаях 48 часами;

принцип законности. Принцип законности означает точное и неуклонное соблюдение Конституции РФ, законов и соответствие всех других издаваемых нормативных актов при применении методов убеждения и принуждения специально уполномоченными органами государственной власти, органами исполнительной власти, должностными лицами, представителями власти. Он предполагает его общеобязательность для всех лиц на территории РФ, единообразное понимание и применение законодательства, касающееся убеждения и принуждения на всей территории РФ. Также в соответствии с ним четко регламентировано применение всех мер убеждения и принуждения. Органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти (должностные лица) при применении убеждения и принуждения обязаны строго соблюдать законодательство Российской Федерации, действовать на основе и во исполнение закона. Требование соблюдения принципа законности в полной мере относится к обеим сторонам правоотношения: как к уполномоченным государственным органам (должностным лицам), применяющим убеждение и принуждение, так и к субъектам, к которым они применяются, — физическим и юридическим лицам, органам местного самоуправления и пр.⁵⁷

Принцип законности предполагает:

а) прочные правовые основания для функционирования убеждения и принуждения, которые определяются законом и состоят в его практической реализации;

б) актуальность и своевременность внесения изменений в содержание или установление новых видов убеждения и принуждения для достижения эффективности правового регулирования данных общественных отношений;

в) четкую регламентацию порядка нормативной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (должностных лиц) по реализации убеждения и принуждения в современных условиях развития демократического и правового государства;

г) установление основы для формирования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих⁵⁸;

принцип публичности.

Этот принцип заключается в создании оснований и условий, способствующих эффективному применению принуждения и убеждения с соблюдением прав и свобод человека, гражданина и интересов общества и государства. Все функции и полномочия, которые выполняют государственные органы (должностные лица) при применении убеждения и принуждения, публичны. Принцип публичности дает возможность осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами различных мероприятий в отношении определенного или неопределенного круга лиц, в том числе применения мер государственного (административно-правового) принуждения к лицам (физическим или юридическим), совершающим административные правонарушения либо не соблюдающим установленный порядок, правила в многочисленных областях государственного (публичного) управления. Существуют различные способы обеспечения публичных интересов. Например, судьи, а также органы или должностные лица, рассматривающие дело об административном правонарушении, согласно статье 29.13 КоАП РФ могут вносить представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Благодаря публичности реализуются функции органов государственной власти (должностных лиц) по применению убеждения и принуждения и обеспечивается их связь с обществом, гражданами.

Публичность предполагает:

а) доступность убеждения и возможность принимать участие в применении принуждения для всех граждан (например, быть понятыми);

б) открытость функционирования органов государственной власти, применяющих убеждение или принуждение;

в) наличие общественного контроля, в том числе через средства массовой информации, за применением в первую очередь принуждения;

г) судебный контроль за соблюдением законодательно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан при применении принуждения;

принцип гласности. Предполагает, что деятельность органов государственной власти должна быть открытой. Гражданам, юридическим лицам, органам местного самоуправления должна быть доступна информация о деятельности органов государственной власти и о применяемых мерах убеждения и принуждения. Гласность, являясь элементом демократии, позволяет физическим и юридическим лицам воздействовать и влиять на принятие решений, затрагивающих их права, свободы и интересы. Наличие гласности позволяет улучшать систему организации и функционирования государственных органов, поднимать активность общественных организаций и граждан, а также усиливать контроль населения за деятельностью государственных органов, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни⁵⁹. Гласность означает, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений, связанных с реализацией убеждения и принуждения.
Этот принцип также означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения;

принцип ответственности. Применительно к административно-правовым методам означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушение требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих обязанностей и иные нарушения;

принцип разделения властей. Реализация данного принципа заключается в обеспечении конструктивного взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.
Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится к простому разделению деятельности в области государственного управления⁶⁰. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу;

принцип федерализма. Существенное значение имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ).
Соответственно, важным вопросом является практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов РФ согласно нормам федерального законодательства. При этом возможны случаи принятия органами исполнительной власти субъектов РФ нормативно-правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающих единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения полномочий в данной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72, 73 Конституции РФ). Следует согласиться с мнением Атаманчука Г. В. о том, что федерализм — это требование времени и реальный способ успешного решения инновационных задач будущего, поэтому необходимо использовать его потенциал⁶¹.

Организационная группа принципов методов убеждения и принуждения предполагает установление основополагающих правил, выступающих организационной основой для реализации методов убеждения и принуждения и определяющих способы и приемы их построения и функционирования. К ним относятся:

единство системы государственной власти. Данный принцип обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов по реализации убеждения и принуждения;

территориальный принцип. Применение методов убеждения и принуждения в основе своей использует территориальную основу построения и функционирования органов государственной власти (особенно это относится к органам исполнительной власти), так как реализация государственного управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении). Так, например, согласно статье 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁶² ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Следовательно, в большинстве случаев введение карантина ограничено определенной территорией и находится в ведении определенных органов исполнительной власти;

функциональный принцип. Органы государственной власти и государственный аппарат, преимущественно в сфере реализации исполнительной власти, осуществляют общие подведомственные функции государственного управления, в том числе связанного с применением убеждения и принуждения. Так, например, налоговые органы — ФНС РФ применяют убеждение и принуждение применительно к налоговой сфере; органы полиции — применительно к сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности и т. д.;

сочетание единоначалия и коллегиальности. Так, применение методов убеждения и принуждения использует в качестве альтернативы решение наиболее важных вопросов коллегиальным способом. А оперативные, текущие вопросы, не требующие коллегиального рассмотрения, часто решаются единолично уполномоченным должностным лицом;

принцип подотчетности и подконтрольности. Он означает обязательность для государственных служащих решений в отношении применения убеждения и принуждения, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Это предполагает, что нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения в области применения убеждения и принуждения, а эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий и т. д.

Специальная группа принципов методов убеждения и принуждения предполагает установление специальных основополагающих правил, подлежащих применению применительно к методам убеждения и принуждения. К ним относятся:

Принцип определенности означает закрепление государством правил применительно к каждому виду мер убеждения и принуждения (их группе), целей, способов их применения, процедур, порядка принятия управленческих решений, ответственности, представления отчетности.

Принцип информационной открытости (транспарентности) касается циркуляции потоков информации в сфере применения убеждения и принуждения. Данный принцип должен, на наш взгляд, соответствовать таким критериям как:
а) полнота предоставляемой информации — соответствие информации о возможных применяемых мерах убеждения и принуждения, размещенной на сайтах органов государственной власти, первичному объему и формату исходных данных;
б) своевременность предоставления информации — размещение информации в течение сроков, определенных регламентами работы с сайтами;
в) совершенствование практики информационной открытости;
г) доступность данных — обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти максимальному числу граждан;
д) обрабатываемость данных;
е) свободность использования данных — предполагает их свободное использование в открытом доступе.

Принцип соразмерности (пропорциональности) осуществляемых административными органами или уполномоченными должностными лицами любых действий той цели, на достижение которой они направлены. Необходимая достаточность и пригодность являются в системе государственного управления основными факторами и условиями для решения задач государственного управления. Средства, используемые должностными лицами при применении убеждения и принуждения, должны быть достаточными и пригодными с точки зрения предмета, места, времени и круга затрагиваемых лиц.
Следует поддержать мнение Г. Радбруха, который еще в начале XX века заметил в одной из своих работ: «Там, где деятельность государственного управления, руководимая исключительно интересами государства и целесообразностью, не тормозится никакими границами права, может существовать, правда, лишь техника, но не право управления; только там, где индивидуальный интерес может выступить против государственного с юридическими требованиями на уважение, дана та взаимность обязанностей и прав, которая и является сущностью права»⁶³.
В общем виде пропорциональность предполагает последовательное разрешение следующих вопросов:
1) имело ли место вмешательство государственных органов в осуществление индивидуальных прав (свобод);
2) было ли такое вмешательство предусмотрено внутригосударственным законом;
3) является ли цель вмешательства легитимной;
4) может ли желаемая цель быть достигнута с применением данного способа вмешательства, другими словами, является ли используемое средство пригодным для достижения цели;
5) имеется ли какое-либо другое, одинаково пригодное, однако в меньшей степени обременительное средство, иными словами, является ли используемое средство необходимым для достижения легитимной цели;
6) является ли используемое средство соразмерным (пропорциональным в узком смысле), то есть соразмерно (пропорционально) ли обременение индивида преследуемой цели и достигаемым при этом преимуществам для всего общества⁶⁴.

Соответственно пропорциональность имеет трехступенчатую структуру:

— определение допустимости (разрешение вопросов, относящихся к цели),

— определение необходимости (разрешение вопросов, относящихся к средству),

— определение соразмерности (балансирование между целью и правами (свободами), подвергающимися ограничению)⁶⁵.

Принцип обеспечения баланса интересов. Применительно к убеждению и принуждению имеется в виду баланс частных и публичных интересов. Данный принцип был сформулирован Европейским судом по правам человека в решении по делу «Спорронг и Лоннрот против Швеции»⁶⁶. При принятии решения или акта в отношении убеждения и принуждения государству надлежит устанавливать, соблюдено ли справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности. Также следует согласиться с мнением Ю. А. Тихомирова о том, что является ошибкой предпочтение частного или публичного интереса⁶⁷.

Принцип эффективного использования методов принуждения и убеждения. Достижение целей управленческой деятельности должно осуществляться при минимальных затратах сил, средств и времени. В настоящее время под эффективным использованием понимается, например, оптимизация объектов управления федеральным имуществом. Критерием эффективности применения принципов государственного управления является достижение гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер и областей.

Принципы государственного управления взаимосвязаны между собой. Обычно применяется или группа методов или почти вся их совокупность во взаимосвязи с другими принципами.

Другой аспект заключается в том, что в социальной реальности все принципы используются одновременно и необходимо целостное представление о них. Поэтому принципы государственного управления применяются в рамках их системы и как система⁶⁸.

Контрольные вопросы

Что такое убеждение и принуждение?

Каковы признаки убеждения и принуждения?

В чем проявляется социальное назначение убеждения и принуждения?

Каковы принципы убеждения и принуждения?

Являются ли убеждение и принуждение универсальными методами реализации исполнительной власти?

Как соотносятся убеждение и принуждение?

Каково значение принуждения и убеждения для обеспечения единообразного понимания и применения правовых норм в РФ?

Тестовые задания для самостоятельной работы магистрантов

1. Проанализировать 5–6 авторефератов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата юридических наук или доктора юридических наук за последние 5 лет и составить список наиболее актуальных предложений, сформулированных авторами по вопросам главы 1. Изложить и обосновать свое мнение.

2. Решите тесты:

3. Какая из характеристик подходит правоохранительной функции административного принуждения:

а) определяется тем, что административное принуждение является юридической формы реализации исполнительной власти;

б) является выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

в) имеет своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным принуждением сферы государственного управления;

г) обеспечивает как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

Ответ: ___________________

1. Что понимается под методом правового регулирования:

а) совокупность правовых средств, приемов, способов регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т. е. на поведение их участников;

б) совокупность правовых средств регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т. е. на поведение их участников;

в) совокупность правовых приёмов регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т.е. на поведение их участников;

г) совокупность правовых моделей регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т. е. на поведение их участников.

Ответ: _______________

2. Источниками административного принуждения являются (укажите верные ответы):

а) административный договор;

б) Федеральный закон;

в) приказ министра РФ;

г) постановление Правительства РФ;

д) акты гражданского состояния;

е) Указ Президента РФ.

Ответ: __________________

Дополнительная литература

Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2020. С. 736.

Абрамов А. Е., Прохорова С. И. Правовая пропаганда: к проблеме определения понятия // Новая наука: теоретический и практический взгляд. 2015. № 6–2.

Азримян А. Н. Большой экономический словарь. М.: Институт новой экономики, 1997.

Алексеев С. С. Теория государства и права. 3-е издание. М.: Норма. Учебник для юридических вузов и факультетов.

Ардашкин В. Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении // в сб. Вопросы государства и права. Томск. 1966.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2014.

Базылев Б. Т. Социальное назначение государственного принуждения в советском обществе // Правоведение. 1968. № 5.

Бондарев А. С. Правовая пропаганда и обучение — формы правового воспитания: понятие и средства воздействия // Вестник Пермского университета. 2008. Выпуск 1(1).

Васильев А. М. Диалектическая связь категорий общей теории права // Советское государство и право. 1974. № 1.

Гущина Н. А. Поощрение в праве: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб. 2004.

Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Цитадель, 1998.

Завгородняя Л. В. Поощрение в системе государственной службы как мотивационный фактор эффективной деятельности государственных служащих // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. Выпуск № 4.

Клюева В. Краткий словарь синонимов русского языка. Учпедпо. 1961.

Косых А. А. Убеждение и принуждение в правовом регулировании общественных отношений: понятие и соотношение // Человек: преступление и наказание. 2011. № 4 (75).

Курбанов Р. А., Спектор А. А. Принципы государственного контроля в сфере предпринимательства // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6.

Курганова А. С. Государственное принуждение в современном российском обществе: понятие, виды, механизмы: учеб. пособие. Владимир, 2007.

Лановая Г. М. Принуждение в системе правоприменения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

Макаренко В. П. Русская власть. Ростов н/Д. 1998.

Макарейко Н. В. Государственное принуждение и насилие: проблема соотношения // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 3.

Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994.

Мельникова Н. А. К вопросу о методах административной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы // Российское общество и государство: актуальные проблемы на современном этапе: материалы Междунар. науч.-практ. конф. / сост. и общ. ред. А. С. Тимощук. Владимир, 2009.

Михайлов А. А. Принцип пропорциональности: сущность, практика применения Европейским судом по правам человека, Конституционным Судом РФ и значение для совершенствования системы доказывания в современном уголовном процессе России // Уголовная юстиция. 2016. № 1 (7).

Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. 4-е издание. М.

Общее административное право: учебник в 2 ч. Ч. 2: Административно-деликтное право (КоАП РФ). Административное судопроизводство (КАС РФ) / под ред. Старилова Ю. Н.; Воронеж: ВГУ. 2-е изд. 2017.

Овчарова А. И. Принуждение и убеждение как методы осуществления российской политической власти // Философия права. 2015. № 1 (68).

Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. Мир и образование. 2017.

Основы управления в органах внутренних дел. М., 1996.

Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в советском государстве. Л., 1963.

Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1965. 310 с.

Попов Л. Л. Ренессанс государственного управления в России. Избранное. М.: Норма, ИНФРА-М. 2015

Радбрух Г. Введение в науку права. М., 1915.

Романов А. А. Принципы государственного и муниципального управления // Таврический научный обозреватель. 2015. № 4.

Сатина Э. А. Понятие и виды государственного принуждения // Вестник ТГУ. 2003. Выпуск 2 (30).

Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995.

Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь русского языка. М.: Славянский дом книги, 2017.

Фосскуле А. Принцип соразмерности // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 1(104).

Чашников В. А. Государственно-правовое принуждение: общетеоретические вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.

ГЛАВА 2. Административно-правовое принуждение, понятие, признаки и основания

В результате изучения главы 2 настоящего учебного пособия магистрант должен знать:

— административное принуждение как один из методов государственного принуждения, теоретико-методологические основы, его соотношение с принуждением;

— понятие и правовую природу, признаки административного принуждения;

— органы, применяющие меры административного принуждения;

— особенности и правовой статус лиц, применяемых административное принуждение;

— административное принуждение как способ обеспечения законности и дисциплины;

— роль административного принуждения в охране общественного порядка и безопасности;

— правовой статус лица, подвергаемого административному принуждению;

— особенности правового статуса некоторых субъектов;

— современные методы и методики научных исследований проблем административного принуждения;

— труды ученых-административистов по вопросам административного принуждения;

— зарубежные правовые традиции административного принуждения.

Магистрант должен уметь:

— оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

— анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений во всех сферах жизни общества;

— квалифицированно проводить выявление современных проблем в сфере административного принуждения.

Магистрант должен владеть:

— административно-правовой юридической терминологией;

— навыками работы с источниками административного права;

— навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

— навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики административного принуждения.

§ 2.1. Административное принуждение как один из методов государственного принуждения, теоретико-методологические основы, его соотношение с принуждением

М. Н. Марченко замечает: «Важной отличительной особенностью государства является наличие, наряду с аппаратом власти и управления, аппарата принуждения». Принуждение присутствует не только в признаках (свойствах) и атрибутах государства, оно лежит также в основе определения многих признаков (свойств) права и производных от права явлений и институтов.

В. В. Лазарев и С. В. Липень справедливо утверждают, что «государственное принуждение — это возможность государства обязать субъекта помимо его воли и желания совершить определенные действия».

На понятие и сущность административно-правового принуждения в юридической науке существуют различные научные взгляды. Но при характеристике административно-правового принуждения необходимо, прежде всего, раскрыть такие родовые понятия, как принуждение и государственное принуждение.

Среди научных исследований, посвященных информационно-психологическим аспектам действия права на сознание и волю людей, заслуживает внимания докторская диссертация А. В. Малько на тему «Стимулы и ограничения в праве (теоретико-информационный аспект)». В своей работе, исследуя сущность правовых стимулов и правовых ограничений, их взаимосвязь и взаимообеспечение в юридическом воздействии на сознание и волю личности, указанный ученый приходит к следующему выводу: «„Бросается в глаза“ наличие в управленческих системах трех систем дихотомии „стимул — ограничение“. Как по-разному может именоваться управляющая часть (например, в биологической системе — „физиологическая регуляция“; в технической — „регулятор“, „блок управления“; в социальной — „управляющий или руководящий орган“), так и по-разному могут называться и информационные средства в различных сферах (в частности, в биологической — „возбуждение“ и „торможение“; в технической „включено“ и „выключено“; в социальной — „стимул“ и „ограничение“). Несмотря на неодинаковые названия, все они по своей сути и назначению тождественны, что является определенной закономерностью информационного процесса управления независимо от материального характера кибернетических систем»⁶⁹.

Развивая указанные выводы, А. В. Малько правовое ограничение трактует как правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите. В противоположность правовым ограничениям правовые стимулы ориентированы на собственные интересы лиц, создают для них благоприятные юридические условия, выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, связаны с расширением объема возможностей, со свободой выбора, добровольностью⁷⁰.

Принуждение тесно взаимосвязано с правовым ограничением. Оно является формой проявления правового ограничения. Применение принуждения направлено на сознание индивида. Механизм воздействия на человека правовых ограничений также предполагает обращение к его сознанию. Однако через сознание правовое ограничение рассчитано на воздействие на интересы личности.

По мнению А. В. Малько, область принуждения в праве шире, чем область правового ограничения. Последнее невозможно и бессмысленно без первого. Правовое ограничение — есть процесс правового принуждения на информационно-психологическом уровне в потенциальном или реальном выражении, в выполнении действий в общественных интересах либо в интересах управомоченного⁷¹.

По нашему мнению, правовое ограничение шире правового принуждения. В частности, отдельные правовые нормы, имеющие ограничивающий характер, не относятся к правовому принуждению. Например, обязанность иностранного гражданина приобрести патент для трудоустройства на территории Российской Федерации является, по своей сути, правовым ограничением, однако к правовому принуждению не имеет отношения.

Сочетание правовых стимулов и правовых ограничений, в том числе принуждения, неодинаково для различных указанных сфер. Как отмечает сам А. В. Малько, правовые стимулы и правовые ограничения определенным образом комбинируют друг с другом, составляя тем самым специфический правовой режим для деятельности тех или иных субъектов. В условиях становления рыночных отношений для человека и хозяйствующих структур важно создавать правовой режим стимулирования, который открывает простор их инициативе и творчеству; для государства и госслужащих — правовой режим ограничения, призванный сводить к минимуму злоупотребления властью, нарушения прав человека и гражданина, произвол и беззаконие.

Итак, принуждение, являясь одним из наиболее распространенных проявлений правового ограничения, характеризуется отсутствием такого признака, относящегося к сознанию индивида, как добровольность. Этим признаком принуждение принципиально отличается от убеждения, которое уже более характерно для правовых стимулов, рассчитанных на удовлетворение собственных интересов индивида. И. В. Максимов отмечает, что принуждение как властно-обязывающее воздействие на принуждаемого сопряжено с навязыванием властной воли подвластным лицам, подавлением у них мотивов антиобщественного характера (психический аспект) и с возможностью реализации санкции императивного предписания (физический аспект). Оно всегда противоречит (частично или полностью) воле принуждаемого, имплицитно вписывается в систему его представлений и требует подчинения велениям, с которыми он внутренне или внешне не согласен, и тем самым отличается от убеждения⁷².

Вместе с тем по поводу отсутствия добровольности в принуждении среди ученых-правоведов развернулась дискуссия.

Так, в частности, В. Д. Ардашкин отмечает, что иногда принудительными объявляются «юридические установления, которые объективно рассчитаны на добровольное, сознательное осуществление». К таким случаям автор относит регулярные медицинские освидетельствования, прививки, карантины и другие подобные административно-правовые мероприятия. В жизни в подавляющем большинстве таких случаев обязанные лица исполняют перечисленные обязанности добровольно⁷³.

Некоторые ученые считают, что принуждение исключает добровольность, поскольку «оно применяется вопреки воле лица, к которому применяется, лишая его свободы проявления собственной воли и вынуждая тем самым к требуемому поведению»⁷⁴.

Особую остроту указанной дискуссии придает выделение среди мер принуждения предупредительных мер. Именно данные меры, применяющиеся не в связи с правонарушением, а в связи с особыми чрезвычайными обстоятельствами (эпидемии, катастрофы и др.), могут выполняться гражданами по собственной воле.

Отдельный взгляд на соотношение добровольности и принуждения предложил О. Э. Лейст, который в качестве критерия для разграничения обязанностей, составляющих принуждение, предложил рассматривать «необычность» указанных обязанностей. Данная «необычность» выражается в возложении на гражданина (или организацию) правовых ограничений и обязанностей, отличных от тех общих для всех граждан (организаций) или части их обязанностей, которые выражают «обычные общественные необходимости»⁷⁵.

По мнению Д. Н. Бахраха, теория принудительного предупреждения ошибочна и ее ошибочность состоит в том, что принудительными называются разнообразные запреты и обязанности, установленные нормами права. Ученый отмечает, «объявляя обязанности и запреты, вызванные особыми обстоятельствами, принудительными мерами, сторонники такого мнения отождествляют объективную необходимость, которая протоколируется, закрепляется правовой нормой, и реальное принуждение. Необходимость объявляется принуждением, что представляется неверным»⁷⁶.

В контексте отмеченной выше дискуссии А. И. Каплунов отмечает, что «обязательность» — это свойство норм права, оно заключается в требовании выполнения предписаний и соблюдения запретов независимо от воли и желания конкретного лица (субъекта права). А «принудительность» и «добровольность» — это характеристика способа реализации норм права (их соблюдения и исполнения) в поведении обязанных субъектов. В связи с этим ученый делает вывод, что нормы права (запреты и обязанности) из обязательных трансформируются в принудительные благодаря способу, обеспечивающему их реализацию в поведении обязанных субъектов. Причем принудительно может быть обеспечена реализация только предписаний и запретов, а именно их соблюдение и исполнение⁷⁷.

Исходя из приведенных выше точек зрения различных ученых на отсутствие добровольности как признак принуждения, считаем, что исполнение обязанностей в рамках предупредительных мер самими гражданами не вступает в противоречие с указанным признаком. Справедливым является замечание А. И. Каплунова и других ученых о том, что других вариантов действий у гражданина не остается, а это значит, что он исполняет эту обязанность хотя и самостоятельно, без насилия со стороны других, но без собственной доброй воли, иногда вопреки своим интересам. Самостоятельное исполнение обязанности не означает добровольности. Между этими понятиями не может быть поставлен знак равенства.

В этой связи, на наш взгляд, признак отсутствия добровольности в принуждении должен рассматриваться во взаимосвязи с другими его признаками. В частности, одним из сущностных его признаков является цель применения.

На цели применения принуждения также отсутствует единство взглядов среди исследователей.

Как отмечает Л. Л. Попов, сущность принуждения заключается в реагировании государства в отношении отдельных лиц, совершающих противоправные деяния.

Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов подчеркивают, что административно-правовое принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить субъекты исполнительной власти⁷⁸.

Таким образом, административное принуждение, несомненно, обладая всеми признаками принуждения и государственного принуждения, представляет собой самостоятельную разновидность правового принуждения и играет важную роль в охране правопорядка.

Административное принуждение как разновидность принуждения вообще и государственного принуждения в частности безусловно вобрало в себя черты последних, но уже с учетом отраслевых установок. В отличие от принуждения как метода управления административное принуждение не только наполняется властно-техническими средствами и приемами (инструментарием), но и получает материальное и процессуальное оформление (регламентацию), большие организационно-цивилизованные очертания уже как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия⁷⁹. Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение — монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в поле правового притяжения.

Отличия административного принуждения от государственного менее ощутимы, но все же имеются. Государственное и административное принуждение различны между собой лишь по количественному, а не по качественному показателям: они явления разного уровня и соотносятся друг с другом как целое и часть. Государственное принуждение, будучи правовым, растворяется по направлениям отраслевой специализации — сферам государственно-властной деятельности и в усеченном количественном значении наполняет их таким правовым инструментарием, характер и совокупность которого соответствуют сущности и объему отраслевого регулирования. Если брать всю систему принудительных мер государственного управленческого воздействия и сравнивать ее с системой мер административного принуждения, то можно обратить внимание на одну отличительную особенность: большинство мер государственного принуждения трансформировалось в систему мер административного принуждения без каких-либо значительных изменений в количественном плане. Отсюда большая часть принудительных мер государственного воздействия используется именно в сфере административных правоотношений, что, собственно, и отражает одну из существенных характеристик административного принуждения.

§ 2.2. Понятие, правовая природа, признаки административного принуждения

Существуют следующие характерные особенности административного принуждения:

1) административное принуждение применяется в отношении и юридических лиц, а также государственных органов;

2) административное принуждение направлено на обеспечение правопорядка;

3) наступление определенных событий, чрезвычайных ситуаций, совершение противоправного деяния, административного правонарушения, то есть действия позитивного и негативного характера, являются правовыми основаниями для реализации механизмов административного принуждения, установленных действующим законодательством;

4) цель указанных мер — пресечение противоправных действий, а также иных нежелательных последствий, наступающих для граждан, общества, государства; наказание правонарушителей, обеспечение общественной безопасности и правопорядка;

5) правовыми основами применения административного принуждения являются различные федеральные акты и акты субъектов Российской Федерации. Виды мер административного принуждения, основания и порядок их применения регулируются в основном административно-правовыми нормами. В связи с разбросанностью мер административного принуждения и отсутствием их систематизации в юридической литературе неоднократно ставится вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего административное принуждение⁸⁰;

6) меры административного принуждения применяются субъектом публичной власти, не являющимся вышестоящим в порядке субординации. При этом следует отметить их множественность;

7) административное принуждение проявляется в осуществлении государственно-властных полномочий и характеризуется понуждением к исполнению физических, юридических и должностных лиц установленных законом юридических предписаний;

8) административное принуждение применяют исключительно органы государственной власти в порядке, установленном действующим законодательством;

9) меры административного принуждения применяются в упрощенном процессуальном порядке в процессе реализации компетенции органов государственной власти;

10) порядок применения административного принуждения отличается оперативностью, относительной простотой, экономичностью;

11) принудительный характер. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер.

Данный признак вызывает споры в науке административного права. Некоторые авторы отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия (например, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права. В качестве противовеса отметим, что добровольное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор и пр.) теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания — серьезных ограничений их личной ϲʙободы, личной и имущественной неприкосновенности.

В ряде случаев отрицается принудительный характер административно-правовых мер (например, задержания и доставления в полицию), применяемых к невменяемым, а также лицам в состоянии сильного алкогольного опьянения. Аргументируется эта позиция тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. При этом очевидно, что принудительное воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо неспособно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

12) Административное принуждение по содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий.

Внешние формы проявления административного принуждения весьма различны. Это обусловливается разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуждения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования данных мер. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство. Организационные ограничения заключаются в закрытии предприятий общественного питания ввиду их несоответствия санитарным правилам и нормам. К имущественным ограничениям ᴏᴛотносятся, в частности, штраф, конфискация орудия или предмета административного правонарушения.

Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным правоограничениям. Исходя из этого, мы приходим к выводу, что объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.

13) Меры административного принуждения устанавливаются правовыми актами. Применение данных мер допускается только в пределах и формах, предусмотренных нормами права.

В связи с этим административное принуждение должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство. Именно в этом и состоит его эффект.

14) Административное принуждение характеризует преимущественно внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые, например, рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания или помещают гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке⁸¹.

15) Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных, административно-юрисдикционных отношений. Применение мер административного принуждения в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц охватывает все сферы жизни общества — экономическую, социально-культурную, административно-политическую.

16) Административное принуждение в отличие от дисциплинарного принуждения характеризуется отсутствием отношений служебной подчиненности. Субъекты данного вида административных отношений не связаны между собой, что позволяет их применять в отношении широкого круга лиц.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно предложить следующее определение административного принуждения — это разновидность государственного принуждения, применяемая уполномоченными государственными органами, должностными лицами на основании и во исполнение закона во внесудебном или судебном порядке и заключающаяся во внешнем психическом, физическом, организационном воздействии на сознание и поведение физических и юридических лиц, выраженное в форме ограничений личного, организационного или имущественного характера в сфере государственного управления.

§ 2.3. Органы, применяющие меры административного принуждения. Особенности и правовой статус лиц, применяющих административное принуждение

Административное принуждение применяется исключительно уполномоченными на то органами и должностными лицами. Их круг строго определен правовыми актами. Как правило, к ним ᴏотносятся органы исполнительной власти и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы). Поэтому приходим к выводу, что административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на различные деяния, оперативного использования ими дозволенных правом комплекса мер. Если присутствует нарушение правопорядка, то оно должно быть прекращено в кратчайшие сроки, так как это затрагивает интересы всего общества, нередко угрожает личной и имущественной безопасности граждан.

Само применение можно определить как избрание конкретным должностным лицом уполномоченного органа в зависимости от ситуации той или иной меры административного принуждения.

При применении различных мер административного принуждения необходимо учитывать:

1. Приоритет принципа законности, то есть точного и неуклонного соблюдения Конституции РФ и законов и соответствие всех других издаваемых нормативных актов в области административного принуждения действующему законодательству.

2. Соразмерность применяемых мер административного принуждения. Меры административного принуждения должны соизмеряться степени угрозы (потенциальной или реальной), характеру общественной опасности или вредности и личности физического лица или юридического лица, его деловой репутации. Например, к лицу, совершившему административное правонарушение, при установлении возраста несовершеннолетия могут применяться более щадящие меры, например проведение беседы, штраф с родителей и пр.

3. Принцип экономии репрессий. Если имеется возможность выбора мер принуждения, то выбирается менее суровая из них. В том случае, когда применяется более жесткая мера, требуется обоснование ее применения.

4. Комбинирование применяемых мер принуждения⁸². В том случае, когда следует пресечь противоправные действия, можно использовать одновременно несколько мер административного принуждения. Если, например, лицо находится в состоянии алкогольного опьянения, можно вначале его предупредить, а затем, в случае нерезультативности, применить специальные средства (резиновые дубинки, палки, наручники), отстранить от управления транспортным средством, провести освидетельствование на состояние алкогольного опьянения или направить на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В этом и проявляется комбинирование рассматриваемых мер. Комбинировать можно все меры принуждения, за исключением некоторых мер административной ответственности⁸³. Ввиду множественности органов и должностных лиц, уполномоченных применять административное принуждение, применим их классификацию, проводимую по различным основаниям.

Во-первых, по количественному составу органы, применяемые меры административного принуждения, можно подразделить на:

а) коллегиальные (например, федеральные службы, административные комиссии и пр.);

б) единоличные (Президент РФ, Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; судья).

Во-вторых, по территориальному признаку выделяются федеральные органы (должностные лица), органы субъектов РФ, муниципальные органы (должностные лица).

В-третьих, по наличию (отсутствию, сочетанию) государственно-властных полномочий можно выделить:

а) государственные органы;

б) органы местного самоуправления;

в) органы, которым делегированы государственно-властные полномочия (государственные корпорации).

В-четвертых, в зависимости от сферы общественных отношений, в которых органами (должностными лицами) применяется административное принуждение:

а) экономическая сфера;

б) социально-культурная сфера;

в) административно-политическая сфера.

В-пятых, по наименованию организационно-правовой формы выделяются: Президент РФ (Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации), Правительство РФ (Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), органы исполнительной власти (федеральные, субъектов РФ), иные государственные органы (например, ЦБ РФ, Прокуратура РФ), органы местного самоуправления, государственные корпорации.

Так, Президент РФ, согласно части 2 статьи 87 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»⁸⁴, уполномочен в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение и соответствующие ограничительные меры. В соответствии со статьей 88 Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»⁸⁵, может вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.

Правительство РФ осуществляет общее руководство, выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование по применению различных мер принуждения.

Основной акцент в применении мер административного принуждения сделан на органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ).

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁸⁶ все три звена федеральных органов исполнительной власти уполномочены их реализовывать (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства). Анализ данного указа № 314 показал, что это необходимо для обеспечения исполнения их основных полномочий. Вместе с тем федеральные агентства как органы, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, в наименьшей степени используют данные методы государственного управления.

Сравнительно-правовое исследование Указа Президента от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁸⁷, а также положений об органах, утвержденных Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, показали, что все федеральные органы исполнительной власти в своей деятельности применяют меры убеждения или принуждения, но в разной степени. Наиболее часто такие меры применяются органами МВД, полицией, ГИБДД, МЧС, ФСИН, Роспотребнадзором, Росздравнадзором, Россельхознадзором, Федеральным агентством по рыболовству, Ространснадзором, ФНС, Роскомнадзором, ФАС, Рособрнадзором и пр.

Так же ситуация обстоит и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ. В зависимости от субъекта РФ данные органы называются по-разному, но все уполномочены в разной степени применять меры убеждения и принуждения. Так, например, Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы согласно постановлению Правительства Москвы № 184-ПП от 25 апреля 2012 г. применяет указанные меры при осуществлении регионального государственного контроля за использованием объектов нежилого фонда на территории города Москвы и за ее пределами, находящихся в собственности города Москвы, муниципального земельного контроля за использованием земель на территории города Москвы, организации их охраны в целях предотвращения и пресечения самовольного занятия и незаконного использования.

Иные государственные органы уполномочены применять меры принуждения и убеждения. В качестве примера можно привести ЦБ РФ (Банк России). Он применяет их в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля; развития и укрепления банковской системы Российской Федерации; обеспечения стабильности и развития национальной платежной системы, финансового рынка Российской Федерации, обеспечение его стабильности⁸⁸. Так, Банк России может отозвать лицензию или приостановить ее действие в случае выявления нарушений в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁸⁹.

Органы местного самоуправления осуществляют применение мер убеждения и принуждения на муниципальном уровне, руководствуясь Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹⁰. В качестве примера приведем распоряжение Администрации Калининского района Санкт-Петербурга от 2 февраля 2017 г. № 40-р «О Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Калининского района Санкт-Петербурга», в соответствии с которым она является координационным органом, образованным для координации деятельности органов управления и сил Калининского районного звена Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и уполномочена использовать при осуществлении своей деятельности убеждение и принуждение⁹¹.

Государственные корпорации являются особыми субъектами по применению мер административного принуждения. Являясь организационно-правовой формой юридических лиц, не имеющей членства некоммерческой организацией, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций⁹², она одновременно с этим наделена государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями. В качестве примера приведем госкорпорацию «Роскосмос»⁹³ и государственную корпорацию «Росатом»⁹⁴. Данные государственные корпорации выступают в качестве субъектов административной юрисдикции и уполномочены применять меры административной ответственности.

Таким образом, административное принуждение осуществляется в строго очерченных правовых пределах допустимости вмешательства органов публичной власти (должностных лиц) в частную жизнь гражданина, в деятельность юридического лица.

Также отметим, что применять меры административного принуждения имеют право не все субъекты публичной власти, а исключительно уполномоченные законом. Это позволяет качественнее осуществлять контроль, надзор за применением рассматриваемой меры государственного воздействия.

В заключение отметим, что использование административного принуждения ее субъектами обеспечивает эффективность управленческой деятельности, правопорядок, создает благоприятные условия для предупреждения правонарушений.

Органы, применяющие административное принуждение, обладают различным административно-правовым статусом при неизменности общих элементов. Он складывается из административной правоспособности, административной дееспособности (или административной правосубъектности), прав, обязанностей, гарантий, ответственности и ограничений.

Административная правоспособность возникает с момента создания (учреждения) органа или занятия должности должностным лицом. Административная дееспособность часто совпадает с административной правоспособностью. Что касается правосубъектности, то правильнее говорить об отраслевой правосубъектности. Применительно к правовому статусу индивидуального субъекта административного принуждения правосубъектность характеризуется определенными квалификационными требованиями (возраст, образование, знание государственного языка и т. п.), наличие которых позволяет замещать должность в коллегиальном органе и т. д.

Правовой статус субъекта права характеризуется наличием определенных прав и обязанностей. Что касается мер убеждения и принуждения, то можно отметить, что их применение может являться правом или обязанностью субъекта административного принуждения.

Гарантии установлены действующим законодательством и являются действенным средством обеспечения законности, особенно при применении мер административного принуждения. Следует отметить преобладание внесудебных гарантий над судебными при реализации административного принуждения.

Ответственность как элемент правового статуса субъекта административного принуждения позволяет сделать вывод о преобладании административной и дисциплинарной ответственности единоличных субъектов административного принуждения над другими видами. В отношении коллективных субъектов (государственных, муниципальных органов, госкорпораций) при выявлении нарушений применения мер административного принуждения специальной ответственности не установлено.

Ограничения как элемент правового статуса позволяют более качественно и квалифицированно применять субъектам меры административного принуждения. Так, согласно п. «т» статьи 71 Конституции РФ установление ограничений, в том числе связанных с наличием гражданства иностранного государства или вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, находится в исключительном ведении РФ.

В целом, подытоживая специфику правового статуса, можно подразделить его на общий правовой статус субъекта административного принуждения, которым обладают все без исключения уполномоченные субъекты, и специальный правовой статус, который возложен на субъекты, прямо уполномоченные применять меры административного принуждения, например составлять протоколы о применении мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

§ 2.4. Обеспечение законности и применение административного принуждения

Строгое и неуклонное соблюдение законов и иных нормативно-правовых актов, соответствие всех издаваемых актов в РФ действующему законодательству составляют сущность законности в РФ.

Принуждение, реализуемое органами государственного управления, направлено на обеспечение: «законности поведения всех участников правоотношений, складывающихся в сфере управления», охраны установленного режима государственного управления с четко отлаженным механизмом обеспечения выполнения правовых предписаний.

Законность в государственном управлении характеризуется общеобязательностью для всех; единством законности, обеспечивающей единообразное понимание и применение законов на всей территории РФ; недопустимостью противопоставления законности и целесообразности; неразрывной связью законности и правовой культуры; неизбежностью ответственности при ее нарушении⁹⁵.

Законность проявляется в реализации различных способов. Под способами обеспечения законности и дисциплины понимаются совокупность форм, методов, средств, практических приемов, которые обеспечивают исполнение и практическую реализацию законодательства РФ⁹⁶. Большинство авторов выделяют традиционно такие способы обеспечения законности, как контроль, надзор и обжалование⁹⁷.

Административное принуждение применяется при двух способах: контроле и надзоре, которые реализуют соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица. Оно способствует эффективному исполнению возложенных на них функций и полномочий. При обжаловании как способе обеспечения законности административное принуждение отсутствует, так как оно реализуется гражданами и юридическими лицами, не обладающими властными полномочиями.

В законодательстве особенно выделено обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, то есть при применении мер административной ответственности. Так, ст. 1.6. КоАП РФ устанавливает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Также статьей установлены правовые ограничения при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением — не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

В остальных случаях при реализации различных способов обеспечения законности уполномоченные должностные лица руководствуются общими правилами, установленными законодательством РФ.

С учетом вышеизложенного можно сформулировать следующее определение «обеспечения законности при применении мер административного принуждения» — деятельность специально уполномоченных органов государственной и муниципальной власти (должностных лиц), осуществляющих функции по контролю, надзору, выражающаяся в применении установленных административно-процедурными и административно-юрисдикционными нормами принудительных мер психического, физического, организационного воздействия на сознание и поведение физических и юридических лиц, выраженное в форме ограничений личного, организационного или имущественного характера, направленных на неукоснительное выполнение ими правовых обязанностей, в целях обеспечения безопасности личности, общества, государства, а также для предупреждения, пресечения, наказания противоправных деяний в сфере государственного управления.

§ 2.5. Правовой статус лица, подвергаемого административному принуждению

Согласно статье 2 Конституции РФ, установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Данное положение проходит лейтмотивом по всему законодательству об административном принуждении. В современном государстве защита прав и свобод физического или юридического лица приобретает характер особо значимой функции государства, которое берет на себя обязанности наиболее полно закрепить права в нормативно-правовых актах и обеспечить реальность этих прав и их защиту. В связи с этим лица, подвергаемые воздействию административного принуждения, обладают административно-правовым статусом, установленным действующим законодательством.

Административно-правовой статус лица, подвергаемого административному принуждению, может рассматриваться в двух смыслах: в широком и в узком. В широком смысле он выступает как статус участника административно-процессуальной деятельности в целом, а в узком — как правовой статус конкретного лица, подвергаемого применению различных мер убеждения и административного принуждения.

Основными субъектами являются коллективные и индивидуальные субъекты. Коллективным субъектом является юридическое лицо (филиал, иное структурное подразделение). Так, например, в КоАП РФ определено применение мер административной ответственности именно к данным субъектам. Индивидуальным субъектом является физическое лицо. Так как административное принуждение и убеждение могут применяться и до совершеннолетия, то фактически в данную группу попадают лица, достигшие разного возраста. Меры убеждения могут применяться начиная с детского сада (убеждение в соблюдении правил дорожного движения) и старше. Меры административного принуждения могут применяться также с различного возраста (например, для борьбы с детской беспризорностью в любом возрасте, применение мер пресечения с 14-летнего возраста и до совершеннолетия, с 18-летнего возраста и старше).

Имеет значение и принадлежность к определенному государству. В связи с этим выделяют индивидуальных и коллективных субъектов как РФ, так и иностранных. Некоторые меры применяются только в зависимости от гражданства и принадлежности к определенному государству. Так, только к иностранным гражданам возможно применение таких мер, как депортация и административное выдворение. И только к гражданам РФ применяется восстановление в гражданстве.

Также множественность административных правоотношений в реальной жизни предопределяет то обстоятельство, что вступление лица в такие правоотношения зачастую влечет изменение его административно-правового статуса. В связи с этим выделяется общий административно-правовой статус и специальный.

Так, содержание общего административно-правового статуса раскрывается через общие права и обязанности, присущие всем субъектам, независимо от их особенностей.

Специальные же административно-правовые статусы более конкретизированы в зависимости от принадлежности к конкретной группе, объединенной специфическими признаками (например, специальный статус несовершеннолетнего лица, инвалида и т. д.).

В зависимости от вида мер выделяется статус лиц, к которым применяются предупредительные меры, меры административного пресечения, административные наказания и пр. Правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях закреплен в главе 25 КоАП РФ (потерпевшего, лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, понятого и т. д.). В качестве примера приведем статью 25.1 КоАП РФ, согласно которой лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В соответствии со статьей 25.9 КоАП РФ закреплен правовой статус эксперта. Эксперт вправе: знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к предмету экспертизы, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелям; указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых ему не были поставлены вопросы. Эксперт обязан: явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении; дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а также требуемые объяснения в связи с содержанием заключения. Эксперт имеет право отказаться от дачи заключения, если поставленные вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если предоставленных ему материалов недостаточно для дачи заключения.

Правовой статус лиц, к которым применяется административное принуждение, имеет структуру и состоит из различных элементов. Исходя из этого, формулируется его определение. Под правовым статусом традиционно понимается закрепленная законами и иными нормативно-правовыми актами система прав и обязанностей субъекта правоотношений⁹⁸. Вместе с тем большинство исследователей добавляют в содержание правового статуса в дополнение к правам и обязанностям также и другие элементы: принципы их реализации, правосубъектность, ответственность⁹⁹.

Разберем элементы более подробно. Важную роль в содержании общего административно-правового статуса играет правосубъектность. Правосубъектность можно определить как закрепленную правом способность быть носителем правового статуса, т. е. прав, свобод, обязанностей и законных интересов, способность осуществлять его и отвечать за неправомерную реализацию¹⁰⁰. Соответственно, правосубъектность выражается в таких ее структурных элементах, как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.

Под правами понимается установленная и обеспеченная административно-процессуальным законодательством мера возможного поведения субъекта, к которому применяются меры административного принуждения (например, возможность обжалования применимой к лицу меры).

Под обязанностями понимается требуемое и обеспеченное административно-процессуальным законодательством должное поведение субъекта, к которому применяются меры административного принуждения (например, обязанность обязательного присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу, при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства или обязательные работы¹⁰¹).

Что касается гарантий, можно говорить об их системе, под которой понимается совокупность общих (социально-экономических, политических, идеологических) и юридических гарантий, обеспечивающих фактическую реализацию и охрану (защиту) прав и свобод человека и гражданина¹⁰². Юридические гарантии при применении административного принуждения можно определить как установленные законом средства, обеспечивающие и охраняющие реализацию лицом, в отношении которого применяются меры административного принуждения, права на защиту. Гарантии, будучи правовыми средствами, обеспечивают субъектам возможность личного участия и выражены в административно-процессуальных правах и обязанностях участников административного принуждения, обладающих властными полномочиями (органов публичной власти и должностных лиц).

Существует мнение, что выделение ответственности в качестве элемента статуса лица, к которому применяются меры административного принуждения, представляется преждевременным. В качестве аргумента выдвигается утверждение о том, что это не ответственность, а административно-процессуальные меры принуждения, представляющие неблагоприятные последствия административно-принудительного характера, наступающие за невыполнение требований и правил, установленных административно-процессуальными нормами. Вместе с тем анализ законодательства показывает обратное, что позволяет утверждать, что ответственность является элементом правового статуса лица, к которому применяются меры административного принуждения. В качестве примера можно привести статью 20.25 КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность лица за уклонение от исполнения административного наказания. За неуплату административного штрафа в срок, самовольное оставление места отбывания административного ареста или уклонение от отбывания административного ареста, уклонение иностранного гражданина или лица без гражданства от исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации предусмотрены повышенные меры административной ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что правовой статус лица, подвергаемого административному принуждению, — это юридически закрепленное положение физических и юридических лиц, обладающих административной правосубъектностью, комплексом прав и обязанностей, гарантий при применении мер административного принуждения и ответственности при нарушении правил их применения.

§ 2.6. Административная защита прав граждан и юридических лиц при применении мер административного принуждения

При применении административного принуждения могут возникнуть нарушения прав граждан и юридических лиц. В таком случае граждане и юридические лица обладают целым арсеналом средств защиты своих прав в судебном или административном порядке.

Административный порядок защиты является первичным или более простым, действенным способом защиты прав граждан и юридических лиц.

В научной литературе одним из дискуссионных вопросов является определение того, что понимается под административно-правовой защитой прав субъектов правоотношений.

Так, ряд авторов административный порядок защиты прав сводят к возможности применения административных наказаний и административной ответственности. Вместе с тем считаем данную точку зрения неприемлемой применительно к административному принуждению, так как административные наказания и есть части административного принуждения.

Другая научная позиция состоит в том, что в объем административного порядка защиты прав включены возможность применения административных наказаний и рассмотрение жалоб на действия, бездействия органов исполнительной власти.

Применительно к административному принуждению считаем методологически наиболее правильным, что способом административной защиты прав граждан и юридических лиц является административное обжалование. Административное обжалование многими авторами рассматривается как необходимый инструмент защиты законных интересов, прав граждан и организаций¹⁰³.

Правовые основы административного обжалования включают в себя комплекс правовых актов различной юридической силы и охвата.

К общеправовым актам, охватывающим различные виды мер административного принуждения РФ, относятся Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹⁰⁴, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»¹⁰⁵ и др.

Так, согласно статье 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Следовательно, в систему административного обжалования входят как уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Общим актом, содержащим положения об обжаловании, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В Кодексе РФ об административных правонарушениях обжалованию, в том числе административному, посвящена глава 30 КоАП РФ. Административное обжалование в этом акте выступает:

во-первых, в суженном варианте применительно к административному принуждению.

Обжаловать по КоАП РФ можно только один из видов мер административного принуждения — меры административной ответственности. В соответствии с частью 1 статьи 30.1 КоАП РФ пункта 3 решение, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Пункт 3.1 вышеуказанной статьи устанавливает, что вынесенное должностным лицом, указанным в статье 23.79, части 2 статьи 23.79.1 или частью 2 статьи 23.79.2 КоАП РФ, постановление обжалуется в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, в уполномоченный соответствующим нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или соглашением о передаче осуществления части полномочий федеральный орган исполнительной власти;

во-вторых, административное обжалование рассматривается как альтернатива судебному. То есть можно обжаловать в административном порядке, а можно сразу обращаться в суд¹⁰⁶;

в-третьих, принятие решения по жалобе в административном порядке не исключает возможности обращения к судебному порядку по этому же вопросу;

в-четвертых, установлен приоритет судебного обжалования перед административным. В случае если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд¹⁰⁷;

в-пятых, КоАП РФ предусматривает специальный порядок обжалования, который устанавливает иные правила. Например, сокращенные сроки для подачи и рассмотрения жалобы¹⁰⁸, порядок рассмотрения жалобы¹⁰⁹, виды решений по жалобе¹¹⁰ и пр.

Контрольные вопросы

Является ли административное принуждение одним из методов государственного принуждения?

Каково соотношение его с принуждением?

Каковы понятие, правовая природа, признаки административного принуждения?

Каковы элементы правового статуса лиц, применяемых административное принуждение?

Каково обеспечение законности в применении административного принуждения?

Каковы элементы правового статуса лица, подвергаемого административному принуждению?

Тестовые задания для самостоятельной работы магистрантов

1. Проанализировать 5–6 авторефератов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата юридических наук или доктора юридических наук за последние 5 лет и составить список наиболее актуальных предложений, сформулированных авторами по вопросам главы 2. Изложить и обосновать свое мнение.

3. Решите тесты:

4. 1. К индивидуальным субъектам административного принуждения не относятся (выберите верный вариант ответа):

а) физические лица (граждане, иностранцы и лица без гражданства);

б) трудовые коллективы;

в) лица, замещающие государственные должности;

г) государственные служащие;

д) должностные лица.

Ответ:____________________

2. Обязательными участниками административного принуждения являются (укажите верные варианты ответа):

а) субъект, осуществляющий исполнительную власть;

б) общественная организация;

в) должностное лицо государственного органа;

г) граждане.

Ответ:____________________

5. Каково соотношение понятий административное принуждение и административная ответственность:

а) административное принуждение является ч. административной ответственности;

б) административное принуждение и административная ответственность являются частями административного наказания;

в) административная ответственность является ч. административного принуждения.

Ответ:____________________

6. Административная дееспособность — это:

а) общие правила поведения индивидуальных субъектов;

б) правовое положение индивидуальных субъектов с момента достижения возраста совершеннолетия в отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами административного права;
в) способность лица своими личными действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами;

г) возможность быть субъектом административного права, способность иметь права и обязанности административно-правового характера.

Ответ:____________________

7. Признаками законности в сфере государственного управления являются (укажите верные ответы):

а) общеобязательность нормативно-правовых актов для всех юридических и физических лиц на всей территории России;

б) во всех случаях противоречия законов субъекта РФ федеральным законам применению подлежат федеральные законы;

в) единство законности, что обеспечивает единообразное понимание и применение законов на всей территории РФ;

г) недопустимость противопоставления законности и целесообразности в сфере государственного управления;

д) неизбежность наступления юридической ответственности за противоправное поведение.

Ответ:____________________

8. Актами реагирования прокурора на нарушение законности являются (укажите верные ответы):

а) предупреждение;

б) представление;

в) постановление;

г) предписание;

д) протест;

е) предостережение о недопустимости нарушения законности.

Ответ:____________________

Дополнительная литература

Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд. М.: Норма, ИНФРА-М, 2020.

Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. № 7.

Базылев Б. Т. Сущность позитивной юридической ответственности // Правовоедение. 1979. № 4.

Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: автоореф. дис. … д-ра юрид. наук. Пермь, 1971.

Бахрах Д. Н. Административное право: учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2008.

Буряков В. Н., Герман Е. С., Ляхов А. В., Шевченко И. В. Административное принуждение как способ обеспечения законности и дисциплины / отв. ред. Ляхов А . В. Новосибирск, 2017.

Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право: учебник для вузов. М.: Норма, ИНФРА-М, 1998.

Гараев А. А. Обеспечение законности при распоряжении задержанными товарами // Административное и муниципальное право. 2014. № 3.

Каплунов А. И. Административное принуждение применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.

Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. 2014. № 12.

Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8.

Лейст О. Э. Проблемы принуждения по советскому праву // Вестник московского университета. Сер. 12. Право. 1976. № . 4.

Максимов И. В. Административные наказания. М., 2009.

Макарейко Н. В., Никифоров М. В., Скляров И. А. Административное принуждение в России. Нижний Новгород, 2002.

Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве (теоретико-информационный аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1995.

Мамедов Э. Х. О понятии «обеспечения законности мер административного принуждения, применяемых полицией // Современная наука. 2016. № 4.

Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2010.

Микулин А. И. Административно-правовой статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении: содержание и особенности // Вестник Томского государственного университета. 2014. № 388. С. 169–176.

Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Советское государство и право. 1963. № 8.

Пономарев О. В., Осолихина В. С. Обеспечение законности и установление административной ответственности за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле // Балтийский гуманитарный журнал. 2017. Т. 6. № 3 (20).

Попов Л. Л. Убеждение и принуждение. М.: Московский рабочий, 1968.

Сафроненков П. Н. Генезис административного принуждения, применяемого таможенными органами // Административное и муниципальное право. 2016. № 9.

Чвякин В. А. Административная деликтность несовершеннолетних // Административное и муниципальное право. 2015. № 5.

Шалыгин Б. И. Состояние законности в сфере административных правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства / Б. И. Шалыгин // Административное право. 2009. № 3. С. 10–32.

Якимов А. Ю. Лицо, подвергаемое административному принуждению (терминологический анализ положений КоАП РФ) // Административное право и процесс. 2005. № 2. С. 24–28.

ГЛАВА 3. Правовые основы и классификация видов мер административного принуждения

В результате изучения главы 3 настоящего учебного пособия магистрант должен знать:

— исторический аспект административного принуждения в России;

— правовые основы административного принуждения в РФ: современное состояние, проблемы, перспективы развития;

— классификацию мер административного принуждения;

— дискуссионность выделения административно-восстановительных мер;

— современные методы и методики научных исследований проблем административного принуждения;

— труды ученых-административистов по вопросам административного принуждения;

— зарубежные правовые традиции административного принуждения.

Магистрант должен уметь:

— оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;

— анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений во всех сферах жизни общества;

— квалифицированно проводить выявление современных проблем в сфере административного принуждения.

Магистрант должен владеть:

— административно-правовой юридической терминологией;

— навыками работы с источниками административного права;

— навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;

— навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики административного принуждения.

§ 3.1. Административное принуждение в России: исторический аспект

Зарождение мер административно-принудительного характера происходило параллельно с зарождением органов административной юстиции в Московском государстве во второй половине 16-го века. Стержнем политической системы государства наряду с Боярской думой являлись центральные административные учреждения — приказы. Приказы совмещали в себе административные и судебные функции. Анализ деятельности Боярской думы свидетельствует о том, что они реализовывали административно-принудительные меры. Судебник 1550 года является фактически первоисточником зарождения института административного принуждения. Так, раздел IV «О вызове в суд» устанавливал порядок вызова ответчика в суд. При царе Алексее Михайловиче было составлено в 1649 году новое собрание законов, названное «Книга Уложенная» или «Уложение». Глава VI посвящена установлению правил пересечения Государственной границы — мер административно-предупредительного характера. Кроме того, глава XXV посвящена преследованию и наказанию людей, занимающихся производством и продажей алкоголя и табака без специальных разрешений. Глава X содержит признаки дисциплинарного производства в отношении чиновников, состоящих на государевой службе. Предусматривалась ответственность за неисполнение должностных обязанностей дьяков и подьячих как основных субъектов делопроизводственной деятельности при отправлении правосудия¹¹¹. Фактически до конца XVII — начала XVIII века отсутствует правовая регламентация мер административного принуждения, которые не относились к общему перечню карательных мер государства.

Новой вехой стали времена Петра 1 и его реформы. Актуальным стал вопрос о разграничении полномочий между судебными и административно-полицейскими органами, в том числе и в сфере полномочий наложения санкций за различные виды правонарушений.

В первой половине XVIII в. в России в процессе организационного становления полицейских органов вырабатываются и апробируются на практике формы и методы деятельности полиции, в том числе и по предупреждению и пресечению правонарушений, устанавливаются санкции за определенные виды правонарушений, применение которых входило в компетенцию полиции.

Анализируя нормативный материал первой половины XVIII в., можно выделить несколько видов мер полицейского предупреждения и пресечения правонарушений, а также взысканий, налагаемых полицией на правонарушителей.

В борьбе с правонарушениями против веры полицией использовались следующие меры предупреждения:

закрытие участков улиц и выставление караулов при проведении религиозных обрядов вне храмов, как православных, так и принадлежащих другим конфессиям;

переселение обращенных в православие представителей других конфессий, по их желанию, в селения, где большинство населения составляли представители официальной церкви;

ограничение передвижения по стране священников из числа раскольников;

доведение под роспись до представителей духовенства других конфессий указов, устанавливающих ответственность за обращение в свою веру православных, представителей других вероисповеданий или «язычников»;

ограничение въезда в страну представителей католического духовенства по личным делам;

контроль посещения православным населением церквей в воскресные и праздничные дни и ежегодного выполнения исповеди и причастия;

учет числа раскольников и сектантов в целях контроля за распространением раскола и ересей¹¹².

В ходе административно-полицейской реформы 1775–1782 гг. завершается процесс становления регулярной полиции в России и предпринимается попытка отделить суд от администрации. В рамках Устава Благочиния 1782 г. предпринимается попытка создания своего рода полицейского карательного кодекса.

В первой трети XIX в. происходит совершенствование полицейского законодательства в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, расширяется перечень противоправных деяний, предупреждение и пресечение которых являлось обязанностью полицейских органов, устанавливаются виды наказаний, налагаемые полицией за отдельные виды правонарушений, не предусмотренные предшествующим законодательством.

Так как наука административного права развивалась как наука полицейского права, это оказало значительное влияние на методы реализации исполнительной власти и государственного управления в административном праве.

В первой половине XX века выражение: учение о «полицейском праве» было заменено учением «о внутреннем управлении», а под «полицией», стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. Такого взгляда придерживались Штейн, Майер, Зейдель и ряд других ученых¹¹³. В. Н. Лешков в своей работе «История русского общественного права до XVIII века» обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе и раскрыл взаимосвязь между ними¹¹⁴.

Следует признать, что формирование единого (доктринального) подхода, обосновывающего административное принуждение, в рассматриваемый период не произошло. Наиболее системно проблемы административного принуждения, по нашему мнению, исследовали И. Т. Тарасов¹¹⁵, В. М. Гессен¹¹⁶, А. М. Кулишер¹¹⁷. В частности, И. Т. Тарасов и В. М. Гессен проблему административного принуждения характеризовали следующим образом: принуждение понималось как естественное противодействие сопротивлению законным требованиям власти; характер мер административного принуждения предопределялся степенью интенсивности сопротивления лица требованиям должностного лица исполнительной власти; видовое многообразие мер административного принуждения основывалось исключительно на действующем законодательстве, которое не имело эффективной систематики; недостаточно внимания уделялось субъектам, наделенным властными полномочиями на применение мер административного принуждения; игнорирование проблемы процедуры применения мер административного принуждения было серьезным недостатком для обеспечения режима законности при их применении; указанные авторы не предпринимали усилий по развитию учения об административном принуждении, ограничиваясь лишь анализом административного принуждения, причем все это осуществлялось в информационных целях, без детального анализа положительных и отрицательных сторон западноевропейского законодательства об административном принуждении¹¹⁸.

Среди «дореволюционных» законодательных актов по принуждению особо хотелось бы выделить «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Это положение, принятое в августе 1881 года как временное, просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Сама политика государства российской империи XIX века признавала необходимой принудительную деятельность, направленную к обеспечению государственной безопасности и благосостояния¹¹⁹. С этой целью органы государства были правомочны вмешиваться в различные сферы, в том числе и в частную жизнь человека, не только непосредственно при осуществлении правопорядка и безопасности, но и при создании условий благосостояния. При реализации «принудительной» полицейской деятельности государства подразделялись понятия «полиции безопасности», которая применяла меры, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, и «административная полиция», которая применяла меры, направленные на устранение создаваемых деятельностью людей преград на пути к благосостоянию. При этом диапазон применяемых мер был разнообразен. Наибольшее распространение получили такие меры как отобрание вида на жительство; надзор как мера административного принуждения в отношении «опасных» лиц; ссылка; запрещение выезда; административная высылка и пр.

Вид на жительство урегулирован положением о видах на жительство 1895 г.¹²⁰ и служил средством контроля за передвижением из одной местности в другую. Вид на жительство не требовался, если человек постоянно проживал в одной местности. Указанная мера применялась только лишь с целью воспрепятствования уклонения от следствия. Как самостоятельная, не сопутствующая полицейскому надзору форма административного принуждения, она не применялась и не могла быть применена к широкому кругу субъектов административного права.

Надзор как мера административного принуждения применялась в отношении «опасных» лиц. Могла применяться по поручению губернатора, а также полиции в форме гласного либо негласного надзора. Гласный надзор был мерой пресечения и наказания. Полиция вправе была в любое время проводить обыски в помещении поднадзорного¹²¹. Негласный надзор, относящийся к тайной работе полиции, регламентировался «Положением о негласном полицейском надзоре» от 1882 г. и определялся как способ предупреждения государственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительной благонадежности. При этом полицейский надзор сроком до 5 лет применялся в отношении лиц, сосланных в административном порядке, а также признанных «вредными» для общественного спокойствия ¹²². Таким образом, надзор был не только предупредительной мерой, но и пресекательной, предназначенной для общественного спокойствия; а гласный надзор был также и тяжелым внесудебным «наказанием».

В XIX веке ссылка (пожизненная или на определенный срок) согласно Уставу о ссыльных от 1882 г. применялась как мера административного воздействия не только с целью наказания, но и как метод благоустройства¹²³ и являлась альтернативой наказанию за уголовные и политические преступления.

Запрещение выезда, называемое «воспрещение отлучки», широко применялось не только в отношении поднадзорных и ссыльных лиц, но и в отношении категорий лиц, прямо обозначенных в законе¹²⁴.

Административная высылка как метод административного принуждения применялась с целью предупреждения противоправных действий против частных лиц. Такая мера могла применяться генерал-губернатором, градоначальником и заключалась в запрещении определенным лицам пребывания в определенной местности. Суть высылки заключалась в обязательном пребывании в установленный срок в определенной местности «высланного» человека. Могла применяться в отношении отставных чиновников и лишенных сана священнослужителей за порочное поведение, а также конокрадов, бродяг.

Коренным образом поменялись взгляды на административное принуждение в советское время. В советской административно-правовой науке проблеме административного принуждения уделялось достаточно много внимания, что было обусловлено насущной потребностью государства в формировании правовых основ предупреждения и пресечения противоправного поведения в советском обществе, усилением потребности в карательной деятельности органов исполнительной власти как ключевого звена системы органов государственной власти¹²⁵. Формирование учения об административном принуждении в СССР было обусловлено практикой строительства советского социалистического государства и правотворческой деятельностью органов государственной власти. Первые исследования рассматриваемой проблемы начали осуществляться лишь в 1961–1991 гг.¹²⁶ А. В. Кирин отметил: «Хрущевская ‘‘оттепель’’ конца 50-х гг. ознаменовалась активным опять-таки разрозненным нормотворчеством в сфере административно-деликтного регулирования и выходом первых советских профильных научных работ»¹²⁷.

Следует подчеркнуть, что в указанный период научные исследования административного принуждения осуществлялись преимущественно по направлению разработки идей административно-правовой ответственности и господствовала позиция, утверждающая, что административное принуждение может применяться лишь при наличии правонарушения (Д. Н. Бахрах, Л. Л. Попов, М. С. Студеникина, М. Х. Фарукшин)¹²⁸.

В целом учение об административном принуждении в советской административно-правовой науке характеризовалось следующим:

полноценная концепция административно-правового принуждения сформировалась лишь в советский период развития административно-правовой науки, причем по пути длительной эволюции знаний в данной области и их дуализма, который характеризовался самостоятельным формированием учения об административной ответственности и учения об иных мерах административного принуждения¹²⁹;

следует отметить, что к концу 70-х гг. XX в. в советской административно-правовой науке сформировался доктринальный подход к определению понятия, сущности и особенностей административного принуждения как вторичного по отношению к убеждению метода государственного управления;

сформировалась научно-теоретическая доктрина административного правонарушения и мер административной ответственности;

к середине 80-х гг. XX в. в советском административно-правовом учении об административном принуждении устоялась трехэлементная классификация мер административного принуждения: меры административного пресечения, административно-предупредительные меры и меры административных взысканий.

Что касается законодательства об административном принуждении, следует отметить, что в первые годы советской власти органами государственного управления было издано значительное количество нормативных актов в этой сфере. Первый проект кодифицированного акта, именуемого «Административный кодекс РСФСР», был разработан в 1924 году, но так и не был принят. Кодификация законодательства об административной ответственности с мерами административной ответственности была проведена к 1980 году. Обобщен почти двадцатилетний опыт применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». 23 октября 1980 года Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», в соответствии с которыми впоследствии, начиная с 1984 года, были приняты соответствующие кодексы всех бывших союзных республик. Так, в частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был принят 20 июля 1984 года, а вступил в действие с 1 января 1985 года, просуществовал семнадцать с половиной лет. Поэтому из всех мер административного принуждения в советский период кодифицированы были только меры административной ответственности.

§ 3.2. Правовые основы административного принуждения в РФ: современное состояние, проблемы и перспективы развития

Как отмечает Г. В. Атаманчук, структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию¹³⁰.

Для пoвышения эффективности в Рoссийской Федерации предусмoтрена двухуровневая система закoнoдательства о мерах убеждения и административного принуждения, которая охватывает федеральный урoвень и урoвень субъектов РФ¹³¹. При этом преобладает федеральный уровень правового регулирования административного принуждения.

Федеральное законодательство об административном принуждении берет свои истоки в Конституции Российской Федерации. Лейтмотивом к административному принуждению может служить пункт 3 статьи 17 Конституции РФ, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Закрепление прав граждан в российском законодательстве корреспондируется с полномочиями органов государственной власти ограничивать эти права, согласно пункту 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Тем самым, установлены правовые пределы для применения различных мер административного принуждения.

Так, статьи 45–54 Конституции РФ закрепляют принцип презумпции невиновности, невозможности повторного осуждения за одно и то же правонарушение, право на квалифицированную юридическую помощь, право на обжалование, судебную защиту, возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти, право на обжалование, право не свидетельствовать против себя и своих родственников и другие положения, создающие основу гарантий для лиц, к которым применяются меры административного принуждения.

Заслуживает внимания и статья 21 Конституции РФ, являющаяся гарантией для государственных органов, согласно которой никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Статьей 22 Конституции гарантировано время задержания — на срок не более 48 часов, то есть двое суток.

Немаловажную роль в законодательстве об административном принуждении играют кодексы (КАС РФ, АПК РФ, УПК РФ, ГК РФ, КоАП РФ и др.). Центральное место среди них занимает КоАП РФ, в котором определены основы применения большинства мер административного принуждения. Подробно урегулированы отдельные группы мер административного принуждения — глава 27 КоАП РФ «применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», глава 3 КоАП РФ «административные наказания», гл. 4 КоАП РФ «Назначение административного наказания». Раздел 3 КоАП РФ (главы 22, 23 КоАП РФ) определяет виды и правовой статус судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Глава 25 КоАП РФ «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности» определяет правовой статус лиц, участников производства. Следует отметить, что КоАП РФ является единственным кодифицированным актом, в котором содержатся меры административного принуждения. В связи с этим можно сделать вывод о том, что законодательство в области административного принуждения не кодифицировано.

В качестве примера можно привести такие кодексы РФ, как НК РФ, ТК ЕАЭС РФ, которые определяют порядок применения профилактических и принудительных мер отдельными органами исполнительной власти.

Среди федеральных конституционных законов особо хотелось бы отметить Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»¹³², который определяет порядок его введения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»¹³³ определяет правила введения особого правового режима, вводимого на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Он предусматривает возможность применения таких принудительных мер, как эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; ограничение свободы передвижения; изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами; запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации и пр.¹³⁴

Также особое место занимают законы о судебной системе, в частности, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря1996 г. № 1-ФКЗ¹³⁵, Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»¹³⁶, Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»¹³⁷ и пр., которые определяют организационную и компетенционную составляющую для осуществления правосудия в Российской Федерации.

Значительный объем законодательства занимают федеральные законы: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»¹³⁸, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹³⁹, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁴⁰, Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»¹⁴¹, Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»¹⁴², Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре»¹⁴³, Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»¹⁴⁴, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹⁴⁵ и другие.

Среди них особо можно выделить Федеральный закон от 7 февраля2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Согласно ст. 2 указанного закона к основным направлениям деятельности полиции относится: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности; по решению Президента Российской Федерации участие в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Для этого сотрудники полиции обладают огромным арсеналом профилактических и принудительных мер. Так, глава 4 вышеуказанного закона регламентирует применение полицией отельных мер государственного принуждения, таких как задержание¹⁴⁶, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории¹⁴⁷, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов¹⁴⁸, формирование и ведение банков данных о гражданах¹⁴⁹. Заслуживает интереса глава 5 данного закона «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия», которая устанавливает правила и правовые пределы их применения в отношении физических лиц.

Указы Президента РФ конкретизируют применение отдельных мер административного принуждения. В качестве примера можно привести указы Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением коронавирусной инфекции»¹⁵⁰; от 28 апреля 2020 г. № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории РФ в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»¹⁵¹; от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах РФ в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»¹⁵², которыми введены ограничительные и иные мероприятия, предполагающие активное использование мер административного принуждения.

Уточняющие нормы, касающиеся административного принуждения, присутствуют в многочисленных постановлениях Правительства Российской Федерации. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 2 июля 2020 г. № 973 «Об особенностях организации оказания медицинской помощи при угрозе распространения заболеваний, представляющих опасность для окружающих»¹⁵³; постановление Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»¹⁵⁴; постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 475 «Об утверждении Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством»¹⁵⁵ и пр.

Также в качестве примера можно привести приказы федеральных органов исполнительной власти, уточняющие в административных регламентах правила применения отдельных мер административного принуждения, например, приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения»¹⁵⁶; приказ Росгвардии от 30 ноября 2019 г. № 394 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы войск национальной