Практика реализации судами и прокуратурой требований закона о защите прав участников экономической деятельности

Сборник статей по материалам круглого стола, проведенного в рамках V Московского юридического форума

г. Москва, 6 апреля 2018 г.

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.9

ББК 67.7

П69

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Т. И. Отческой.

В сборник вошли статьи участников круглого стола «Практика реализации судами и прокуратурой требований закона о защите прав участников экономической деятельности».

Круглый стол был организован кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 6 апреля 2018 г. в рамках V Московского юридического форума.

УДК 347.9

ББК 67.7

© Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2018

© ООО «Проспект», 2018

Отческая Татьяна Ивановна,
заведующая кафедрой организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

Свобода экономической деятельности (процессуальный аспект в деятельности судов и прокуратуры)

Государство было и остается главным гарантом соблюдения свободы экономической деятельности. Оно создает для этого необходимую законодательную базу, формирует систему органов, обязанных непосредственно обеспечивать реальную защиту прав и законных интересов участников экономической деятельности, принимать меры воздействия к нарушителям законов, регулирующих рассматриваемую деятельность.

Состояние законности в экономике является одним из важнейших факторов, определяющих экономическое и социальное развитие страны, а также в том, что свобода одного субъекта в возникающих в сфере экономической деятельности правоотношений не должна приводить к ограничению свободы другого.

В этой связи возрастает роль судов и прокуратуры в обеспечении соблюдения интересов общества в проводимых в стране преобразованиях.

Так, только Верховным Судом Российской Федерации «за непродолжительный период удалось устранить имеющиеся противоречия в судебной практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Принято свыше 200 постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые содержат более 2 000 правовых позиций по вопросам, вызывающим у судов затруднения в правоприменении. Подготовлены и направлены в суды 30 обзоров судебной практики. 33 раза Верховный Суд использовал свое право законодательной инициативы»¹.

Возрастающее доверие российских граждан и предпринимателей в суды и прокуратуру подтверждают многочисленные примеры судебной и прокурорской практики.

Достаточно много обращений в суды по вопросам нарушения антимонопольного законодательства. Они сложны с процессуальной точки зрения, поскольку должны подтверждаться достаточной доказательственной базой, убедительным правовым обоснованием.

Нередко эти споры находят окончательное разрешение по существу в суде не первой инстанции.

Так, из материалов дела № А 27-17118/2014 следует, что 17.06.2014 на официальном сайте Федеральным казенным учреждением «Колония-поселение № 2» Главного управления ФСИН по Кемеровской области (заказчик) было размещено извещение о проведении электронного аукциона на поставку сеновязального шпагата — ГОСТ 17308-88 и пленки для упаковки травяных кормов — ГОСТ 10354-82.

Победителем электронного аукциона признано общество с ограниченной ответственностью «Меркурий» (общество).

Заказчик после подписания протокола направил обществу для подписания проект контракта на поставку сеновязального шпагата — ГОСТ 17308-88 и пленки для упаковки травяных кормов — ГОСТ 10354-82.

В приложении № 2 к данному контракту «Отгрузочная разнорядка» описание характеристик товара не соответствовало описанию товара, которое было отражено в аукционной документации — указана пленка агро-стрейч.

Общество направило заказчику протокол разногласий, в котором указало на отсутствие у него пленки агро-стрейч, тем более, что она не соответствовала ГОСТу, указанному в контракте.

Заказчик отказался учесть замечания победителя аукциона.

Это явилось основанием обращения общества в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика.

Решением антимонопольного органа от 31.07.2014 жалоба общества признана необоснованной, поскольку документация об аукционе и представленный обществу проект государственного контракта полностью соответствуют Закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Производство по данному делу прекращено.

Общество не согласилось с данным решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд, указывая на сознательное изменение заказчиком контракта, что противоречит положениям пункта 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку не предусмотрена возможность заказчика изменить условия контракта аукционной документацией.

Арбитражный суд первой инстанции заявленное обществом требование признал обоснованным и удовлетворил.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и в удовлетворении заявленного обществом требования отказал, мотивируя это тем, что заказчиком некорректно изложено наименование предмета закупки в приложении № 2 к контракту, однако счел возможным урегулирование разночтений в наименовании закупаемой пленки путем разъяснения положений аукционной документации в ходе исполнения государственного контракта.

Суд кассационной инстанции рассматривал данное дело по кассационной жалобе общества и отменил постановление суда апелляционной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции, мотивировав этот вывод следующим.

Законодательством на заказчика возложена обязанность полно и правильно формулировать условия документации о торгах (в отсутствие неясностей и противоречий). Иное влечет возникновение неблагоприятных последствий, как для него самого, так и участников закупки.

В данном случае, по мнению суда кассационной инстанции, формальное соответствие условий представленного обществу контракта условиям документации об аукционе свидетельствует лишь о том, что противоречия в описании объекта закупки, имеющегося в аукционной документации, были включены впоследствии и в условия контракта.

Делая вывод о неправомерном уклонении общества от подписания такого контракта, наличии у него возможности обратиться к заказчику за разъяснением в ходе исполнения контракта, суд апелляционной инстанции не учел, что общество, направив протокол разногласий, фактически уже обращалось за такими разъяснениями и не получило их.

Суд кассационной инстанции указал, что предметом настоящего спора является решение антимонопольного органа по жалобе общества на действия заказчика по проведению закупки, а не оценка действий общества, не подписавшего контракт на предложенных заказчиком условиях.

По мнению суда кассационной инстанции, судом первой инстанции верно отмечено, что антимонопольный орган, установив формальное соответствие условий контракта условиям документации об аукционе, уклонился от действий заказчика, который разместил неясную и противоречивую информацию об объекте закупки.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции счел возможным отменить состоявшееся по делу постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции².

Данное дело подтверждает, что споры хозяйствующих субъектов, ищущих защиту у соответствующих компетентных органов, и не нашедшие ее, обращаются в суд и получают удовлетворение своих обоснованных требований. Судебные акты способствуют развитию их предпринимательской деятельности.

Нередкими в практике возникают вопросы, как юридическому лицу защитить свои интересы, если он выиграл спор, прошел все инстанции, признавшие правоту его требований, а вот на стадии исполнения судебного акта столкнулся с бездействием судебного пристава-исполнителя. (Такая ситуация тоже болезненна для экономической деятельности хозяйствующего субъекта.) Куда ему обращаться — в прокуратуру либо в суд, тогда в какой суд?

Из Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.2016 № 4 (2016) следует, что иск юридического лица или индивидуального предпринимателя о взыскании с Российской Федерации в лице Федеральной службы судебных приставов убытков, причиненных в результате действий (бездействия) судебного пристава исполнителя в рамках исполнительного производства, возбужденного по выданному судом общей юрисдикции исполнительному документу, должником по которому выступает гражданин, подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции³.

Российские граждане доверяют прокуратуре, правозащитная деятельность которой приводит в нее граждан, госорганы и предпринимателей за защитой нарушенных прав.

Органами прокуратуры Российской Федерации разрешено в 2016 г. 2,1 млн обращений (из 4,7 млн поступивших), из них удовлетворено 405 тыс. обращений⁴.

В практике встречаются случаи необоснованного проведения проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов. Установлены факты планирования контрольно — надзорных мероприятий в отношении юридических лиц, не осуществляющих деятельность, например, в сфере железнодорожного транспорта. При формировании сводного плана проверок на 2016 г. выявлены случаи включения в него мероприятий в отношении малых предприятий⁵.

В ходе проведенных прокурорами проверок и выявленных нарушений в исполнении законодательства об оказании поддержки субъектам малого и среднего бизнеса, а также при предоставлении публичных услуг и осуществлении государственного и муниципального контроля в сфере земельных отношений, инвестиционной деятельности в 79 субъектах Российской Федерации приведены в соответствие с федеральным законодательством программы развития малого и среднего предпринимательства. Во многих регионах удалось добиться их бюджетного обеспечения, финансирования и фактической реализации предусмотренных ими мероприятий⁶.

Приволжской транспортной прокуратурой выявлялись факты проведения внеплановых проверок при отсутствии правовых оснований, без издания распоряжений руководителя органа государственного контроля, а также составления соответствующих актов проверок. По постановлению прокурора инспекторы Приволжского управления Госжилдорнадзора, принимавшие участие в таких незаконных проверках, привлечены к административной ответственности по части 2 статьи 19.6.1 КОАП РФ (Несоблюдение органами государственного контроля требований законодательства о государственном контроле (надзоре))⁷.

В соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.07.2017 № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе» в целях обеспечения своевременного, полного и эффективного решения органами прокуратуры задач в арбитражном процессе всем прокурорам предложено рассматривать участие прокуроров в арбитражном процессе как действенное средство укрепления законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности⁸.

Арбитражное процессуальное законодательство, восприняв концепцию ограниченного вмешательства прокуратуры в частноправовые отношения, устанавливает исчерпывающий перечень дел, по которым прокурор вправе возбуждать дела искового производства.

Так, статья 52 АПК РФ закрепляет право прокуроров обращаться в арбитражные суды, в частности, с исками об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения⁹.

В Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» от прокуроров требуется обеспечить качественное участие в рассмотрении судами гражданских и административных дел, используя в полном объеме полномочия, предоставленные процессуальным законодательством¹⁰.

Рассмотрение административного дела в отсутствие привлекаемого к ответственности лица, не извещенного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела, является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности. При этом несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение¹¹.

Автор поддерживает ранее высказанную позицию о том, что имеющийся в судебной и прокурорской системе научный потенциал, профессионализм судей и прокуроров, их ответственность будут способствовать повышению и эффективной защите прав граждан и хозяйствующих субъектов в экономике.

Аршба Георгий Вахтангович
первый заместитель Генерального прокурора
Республики Абхазия,
старший советник юстиции

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Республике Абхазия

В соответствии с Конституцией Республики Абхазия, принятой Верховным Советом Республики Абхазия 26.11.1994 — Республика Абхазия, как суверенное, демократическое, правовое государство, исторически утвердившееся по праву народа на свободное самоопределение признает и гарантирует права и свободы, закрепленные во Всеобщей Декларации прав человека, в Международных Пактах об экономических, социальных и культурных правах, о гражданских и политических правах, других общепризнанных международно-правовых актах.

Устойчивое развитие бизнеса — основа стабильной экономики каждого государства.

В Республике Абхазия гарантируется экономическая свобода человека, его право на свободный выбор любого законного вида деятельности. Основой создания благоприятной среды для реализации конституционно гарантированного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, является создание равных конкурентных возможностей и противодействие монополизму, законность государственного регулирования экономики; государственная поддержка предпринимательства; противодействие коррупции.

Чрезвычайно важное значение для обеспечения прав хозяйствующих субъектов имеют принципы единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, которые поддерживают стабильность экономического оборота, а также поддержка конкуренции. Все лица, предлагающие товары и услуги, должны иметь возможность осуществлять свою деятельность и не испытывать препятствий со стороны властей, которые в своих предписаниях отдавали бы предпочтение местным участникам конкуренции.

Особое значение в правовом обеспечении экономических преобразований, формировании цивилизованных рыночных отношений, защите добросовестного предпринимательства и свободы экономической деятельности имеет осуществление органами прокуратуры своих надзорных полномочий.

В данной сфере органы прокуратуры ориентированы на обеспечение защиты предпринимателей от незаконного уголовного преследования и действий со стороны контролирующих органов при проверках бизнеса. Задача прокурора заключается в том, чтобы каждый предприниматель чувствовал себя защищенным, соблюдались гарантии обеспечения упрощенных административных процедур и налоговых льгот.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура Республики Абхазия осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина центральными и местными органами государственного управления, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Правовыми инструментами осуществления надзорных функций прокуратуры являются: протест прокурора, который приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавший этот акт; представление об устранении нарушений закона, которое вносится в орган или должностному лицу, имеющие полномочия по устранению допущенных нарушений; постановление о возбуждении уголовного дела или производство об административном правонарушении.

Также, согласно п. 3 ст. 34 Закона РА «О прокуратуре Республики Абхазия», прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Республики Абхазия вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Участие прокурора в суде, несомненно, способствует эффективному разрешению экономических споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

В целях совершенствования практики прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и приведения его в соответствие с правовыми и социально-экономическими реалиями, Приказом Генерального прокурора Республики Абхазия от 30.03.2009 за № 150 прокурорам предписано усилить надзор в области экономических отношений, сосредоточив внимание за соблюдением законов о собственности, земле, приватизации и предпринимательской деятельности. Надзор за законностью правовых актов, издаваемых министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется прокурорами независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры является защита прав хозяйствующих субъектов и свобод экономической деятельности, а также обеспечение гарантий при осуществлении ими предпринимательской деятельности. Задача органов прокуратуры Республики Абхазия при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности заключается в выявлении и устранении препятствий, мешающих развитию предпринимательства, снятии административных барьеров и ограничений, снижающих эффективность работы предпринимателей, негативно сказывающихся на развитие экономики и пополнении бюджетов всех уровней.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм, регулирующих экономические отношения и обеспечение свободы предпринимательской деятельности; исполнение ими законодательных норм, определяющих правовое пространство свободы предпринимательской деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности, и достижения наилучших результатов этой деятельности, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены законом; соответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы предпринимательской деятельности.

Особое внимание прокурорами уделяется надзору за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора), который относится ко всем сферам государственного регулирования экономики. Отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей урегулированы Законом Республики Абхазия от 06.12.2005 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Данный Закон направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении органами исполнительной власти, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Республики Абхазия. Законом устанавливаются — порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов и обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Эффективность работы органов прокуратуры во многом зависит от качества законов. В этой связи Генеральной прокуратурой Республики Абхазия активно используется полномочие по участию в правотворческой деятельности представительных и законодательных органов государственной власти республики.

Так, учитывая положительный опыт Российской Федерации по организации проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регулируемый Федеральным законом от 26.12.2008 № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по формированию федеральной государственной информационной системы — Единого реестра проверок, оператором которого является Генеральная прокуратура Российской Федерации, в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении органами исполнительной власти государственного контроля (надзора), Генеральным прокурором Республики Абхазия направлен в Народное Собрание — Парламент Республики Абхазия законопроект о внесении изменений в действующий Закон РА «О защите прав юридический лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в части формирования и ведения Единого реестра проверок, что позволит создать систему учета и анализа процедуры контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, повысит прозрачность проведения проверок за счет обеспечения открытости сведений о результатах контрольных мероприятий, что способствует повышению эффективности в деятельности органов государственного контроля (надзора), так как система «сдержки» в виде прокурорского надзора и соответствующего общественного контроля, будет одной из гарантий недопущения нарушений законности. Кроме того, формой защиты экономической деятельности является деятельность уполномоченных государством судебных органов по защите нарушенных или оспариваемых прав. Суть судебной формы защиты заключается в том, что лицо, права и законные интересы которого нарушены неправомерными действиями, обращается за защитой к государственным или иным компетентным органам, которые уполномочены принять необходимые меры для восстановления нарушенного права или пресечения правонарушения. В рамках судебной защиты органами, обеспечивающими восстановление нарушенного или оспоренного права, являются суды Республики Абхазия. Судебным делам, связанным с предпринимательством, присущи процессуальные особенности, отражающие специфические свойства материальных правоотношений, а также предмета судебной защиты. Правильное применение процессуальных норм является важнейшей предпосылкой эффективной судебной защиты.

Так, Арбитражный суд Республики Абхазия является государственным органом, осуществляющий правосудие путем разрешения экономических споров между предприятиями, учреждениями, организациями, являющимися юридическими лицами, и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус предпринимателя. Экономические споры между субъектами предпринимательской деятельности и споры, возникающие в области управления экономикой, рассматриваются, в основном, арбитражным судом.

Также следует отметить, что с 01.06.2016 в Республике Абхазия в соответствии с Конституционным законом Республики Абхазия «О судебной власти», создан Конституционный суд, как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства Конституции Республики Абхазия на всей территории Республики Абхазия, Конституционный суд наделен полномочиями по разрешению жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан, что значительно расширяет возможности судебной защиты прав и интересов предпринимателей, так как опираясь на принцип естественности и не отчуждаемости прав и свобод, а также на соответствующие нормативные акты, предприниматели могут оспаривать неконституционные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и вправе обращаться с жалобой в Конституционный Суд РА на нарушение конституционных прав и свобод. В соответствии с двусторонним соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Абхазия от 09.11.2009, в целях обеспечения координации внешнеэкономической деятельности между Российской Федерацией и Республикой Абхазия на принципах, принятых в мировой практике и, исходя из необходимости создания эффективных национальных систем внешнеэкономического регулирования, принято решение о взаимном учреждении торговых представительств на территории Российской Федерации и Республики Абхазия.

Торговое представительство Российской Федерации, учрежденное на территории Республики Абхазия, содействует развитию торгово-экономических связей между Российской Федерацией и Республикой Абхазия, представляет интересы Российской Федерации по всем вопросам, касающимся торговли и других видов экономического сотрудничества между двумя государствами, а также информирует заинтересованные органы государства об экономических условиях в своем государстве и его законодательстве в области внешнеэкономической деятельности, а также предоставляет такую информацию о государстве пребывания государственным органам своего государства.

В Республике Абхазия также функционируют общественные организации, активно использующие свои полномочия по содействию развития институтов, ориентированных на защиту прав предпринимателей. Практика прокурорского надзора и анализ правоприменительной практики указывает на необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с дополнительными мерами защиты субъектов малого и среднего бизнеса от неправомерных действий органов контроля при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, принимаемые прокурорами меры по защите прав хозяйствующих субъектов в значительной степени способствуют снижению административного давления на бизнес, препятствуют коррупционным проявлениям в сфере государственного контроля, повышают уровень ответственности должностных лиц контролирующих органов при реализации своих функций.

Направления деятельности органов прокуратуры Республики Абхазия по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, а также анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в данной сфере.

Кочиева Олеся Ахсаровна
Председатель Верховного Суда
Республики Южная Осетия,
Заслуженный юрист
Республики Южная Осетия

К вопросу о защите прав и законных интересов участников экономической деятельности в Республике Южная Осетия

В Конституции (Основной закон) Республики Южная Осетия закреплены основополагающие принципы экономической направленности, в частности, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики Южная Осетия экономика Республики Южная Осетия функционирует на основе принципов социально ориентированного рыночного хозяйствования, регулируемого государством¹².

В Южной Осетии свобода экономической деятельности признается в качестве одной из важнейших основ конституционного строя, т. е. в совокупности обще определяющих принципов, ценностей и норм, предписанных Конституцией, составляющих ее сущность и юридический смысл, гарантированных всей системой государственной власти и, особенно, правосудием.

Сложное, а порой и неоднозначное, понятие «свобода экономической деятельности» — находит свое выражение не только в общем законодательстве, (в том числе и непосредственно в ст. 22 Конституции Республики Южная Осетия), но и в правоприменительной практике.

К числу судебных форм защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности относятся защита, осуществляемая Верховным Судом Республики Южная Осетия, районными (городским) судами и Арбитражным Судом Республики Южная Осетия, действующим на всей ее территории (с 29.12.2017 Высший Арбитражный Суд РЮО упразднен).

В период с 01.01.2017 по 29.12.2017 в Высший Арбитражный Суд Республики Южная Осетия поступило 171 заявление. Из них было рассмотрено с вынесением судебных актов — 117, возвращено — ООО — 17 и 37 заявлений переданы на рассмотрение в Арбитражный Суд РЮО. (Более подробная информация о судебной реформе приведена во второй части настоящей статьи).

К примеру, с 01.01.2018 по 01.04.2018 в Арбитражный Суд РЮО поступило 73 заявления (из них 68 исковых). Рассмотрено с вынесением судебных актов — 29, возвращено 8 заявлений.

Анализ материалов судебной практики в РФ показывает, что чаще других вопросы защиты права на свободу осуществления экономической деятельности рассматриваются в контексте нарушений в сфере налогообложения и налоговых правоотношений.

Однако, в Южной Осетии иная картина, и на данном историческом этапе на первый план выходят дела, связанные с восстановительными работами после пятидневной войны в августе 2008 г., а точнее с реализацией Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Республики Южная Осетия.

Таким образом, 117 заявлений, рассмотренных Высшим Арбитражным Судом Республики Южная Осетия в 2017 г., отнесены к следующим категориям:

• связанные с реализацией Инвестиционной программы содействия социально — экономическому развитию РЮО — 47 дел;

• связанные с исполнением судебных актов — 24 дела;

• о взыскании денежных средств — 16 дел;

• об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц — 9 дел;

• о взыскании кредитной задолженности — 5 дел;

• об административных правонарушениях — 5 дел;

• об арендных отношениях — 1 дело;

• иные дела — 11.

При этом, Высший Арбитражный Суд РЮО, а теперь и Арбитражный Суд РЮО в обоснование своих правовых позиций не редко ссылается как на ст. 9 Конституции РЮО, так и на близкую по смыслу ст. 22 Конституции РЮО, гарантирующую право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности¹³.

Гарантии защиты экономической деятельности участвующих субъектов выражены в ряде законодательных актов Республики Южная Осетия.

Так, Закон Республики Южная Осетия от 30.01.2008 «О предпринимательской деятельности и предприятиях в Республике Южная Осетия» предусматривает нормы о защите прав субъектов экономической деятельности. Данный Закон направлен на создание правовых условий для широкого проявления хозяйственной инициативы и предприимчивости граждан на основе реализации конституционного принципа равенства всех форм собственности и свободы распоряжения имуществом, выбора сфер деятельности и самостоятельности предприятий, определяет их права и ответственность в осуществлении коммерческой и производственной деятельности в условиях рыночной экономики, регулирует отношения предпринимателей и предприятий с другими субъектами предпринимательства, а также с органами государственной власти и органами местной власти¹⁴.

В соответствии со ст. 11 названного Закона защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности является основной задачей арбитражного суда в Республике Южная Осетия, осуществляющего правосудие путем разрешения экономических (хозяйственных) споров. К экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом в сфере предпринимательства, как нам известно, относятся споры:

1) о разногласиях по договору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий по которому на разрешение арбитражным судом согласована сторонами;

2) об изменении условий или о расторжении договоров;

3) о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;

4) о признании права собственности;

5) об истребовании собственником или иным законным владельцем имущества из чужого незаконного владения;

6) о защите чести, достоинства и деловой репутации;

7) о возмещении убытков;

8) о несостоятельности (банкротстве) организаций, предприятий и граждан;

9) иные споры, предусмотренные в действующем на территории Республики Южная Осетия законодательстве.

Защита прав и законных интересов предпринимателей в отдельных случаях может осуществляться и судами общей юрисдикции, а также нотариатом.

В случае, если в результате издания органом государственной власти, государственного управления или государственным органом местной власти нормативного правового акта, не соответствующего его компетенции либо требованиям действующего законодательства, нарушаются права предпринимателя, то он вправе обратиться в суд с заявлением о признании такого акта недействительным¹⁵.

Убытки, причиненные предпринимателю, включая упущенную выгоду, в результате противозаконных действий государственных и иных органов (организаций) либо их должностных лиц, нарушивших права предпринимателя, а также вследствие ненадлежащего осуществления ими своих обязанностей по отношению к предпринимателю, подлежат возмещению этими органами в установленном порядке.

Предприниматель вправе обратиться с иском в суд и при возникновении спорных вопросов о возмещении ему убытков, понесенных по вине органов государственной власти, государственного управления и государственных органов местной власти.

Закон Республики Южная Осетия от 30.04.2014 № 129 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Указанным Законом устанавливаются права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов.

В соответствии со ст. 4 названного Закона к одним из полномочий государственных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), относится разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Статья 22 указанного Закона предусматривает, что защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Республики Южная Осетия¹⁶.

Высший Арбитражный Суд Республики Южная Осетия — судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, как уже отмечалось выше претерпел определенные изменения, поскольку вслед за судебной реформой в Российской Федерации, в результате которой произошло слияние двух высших судов в единый судебный орган, в соответствии с Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия от 07.05.2014, югоосетинские парламентарии, стремясь к унификации югоосетинского законодательства с российским, реализуя законодательную инициативу Президента Республики Южная Осетия, внесли поправки в Основной Закон государства. Приняты Конституционный закон Республики Южная Осетия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Южная Осетия «О Верховном Суде Республики Южная Осетия» и ряд других законодательных актов, в соответствии с которыми предполагалось реформирование судебной системы Республики Южная Осетия с 01.01.2018, заключающееся в упразднении Высшего Арбитражного Суда Республики Южная Осетия и формировании единого высшего судебного органа — Верховного Суда Республики Южная Осетия и его первоначального состава¹⁷.

Согласно нововведениям, с образованием Верховного Суда Республики Южная Осетия и упразднением Высшего Арбитражного Суда Республики Южная Осетия, к полномочиям Верховного Суда Республики Южная Осетия дополнительно отнесено рассмотрение судебных дел по разрешению экономических споров, которые до настоящего времени были подсудны Высшему Арбитражному Суду Республики Южная Осетия.

В соответствии со своим новым статусом Верховный Суд Республики Южная Осетия призван осуществлять судебный надзор за деятельностью как судов общей юрисдикции, так и вновь образованного Арбитражного Суда Республики Южная Осетия, разрешающего экономические споры в качестве суда первой инстанции.

Для регламентации полномочий, порядка формирования и деятельности Верховного Суда Республики Южная Осетия, в соответствии со статьей 84 Конституции Республики Южная Осетия, был принят Конституционный закон Республики Южная Осетия «О Верховном Суде Республики Южная Осетия», в котором отражены все существенные вопросы организации деятельности Верховного Суда Республики Южная Осетия, требующие законодательного урегулирования.

Впервые в соответствии с названным Конституционным законом в состав Верховного Суда РЮО вошла судебная коллегия по экономическим спорам¹⁸.

После осуществления всех необходимых мероприятий 29.12.2017 на сессии Парламента Республики Южная Осетия были избраны в первоначальный состав Арбитражного Суда Республики Южная Осетия председатель и четверо судей, и, тем самым образовался Арбитражный Суд Республики Южная Осетия, рассматривающий дела по разрешению экономических споров и иные дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности в качестве суда первой инстанции и по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, полномочия, порядок образования и деятельность которого определяются Конституционным законом Республики Южная Осетия «О судебной системе Республики Южная Осетия».

16.02.2018 был сформирован и первоначальный состав Верховного Суда Республики Южная Осетия.

Компетенция вновь образованного Арбитражного Суда Республики Южная Осетия регламентирована ст. 25 Конституционного закона Республики Южная Осетия «О судебной системе Республики Южная Осетия», в которой предусмотрено, что Арбитражный Суд Республики Южная Осетия является судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражный Суд Республики Южная Осетия рассматривает в соответствии с законом дела в качестве суда первой инстанции по новым и вновь открывшимся обстоятельствам. Юрисдикция Арбитражного Суда Республики Южная Осетия распространяется на всю территорию Республики Южная Осетия¹⁹.

Следует отметить, что если обоснованность реформы в Российской Федерации порождала огромное количество вопросов, наиболее частым из которых был «Зачем?» и наиболее весомым аргументом объединения двух высших судов стала необходимость обеспечения единообразия судебной практики, то в Южной Осетии, на наш взгляд, эти изменения носили более оправданный характер еще и по следующему основанию:

Высший Арбитражный Суд Республики Южная Осетия в соответствии с Законом РЮО «О судоустройстве Республики Южная Осетия» действовал в составе:

– суда первой инстанции;

– судебной коллегии — кассационной инстанции;

– президиума — надзорной инстанции²⁰.

Все эти инстанции работали в составе одного судебного органа, а, следовательно, возникал логичный вопрос: «Высший Арбитражный Суд Республики Южная Осетия является высшим по отношению к какому суду?».

Судебная реформа в целом нацелена на стремление к усовершенствованию судебной системы посредством последовательного ее реформирования. Это вполне объяснимо, и даже крайне необходимо, ведь от качества осуществления правосудия зависит способность государства вообще гарантировать правопорядок на своей территории, и население Южной Осетии, в том числе и участники экономической деятельности, ждет от данной реформы не только, и не столько формальных изменений, сколько содержательных.

Все вышеизложенное, по мнению автора, дает основание полагать, что в Республике Южная Осетия соблюдаются основополагающие принципы экономического характера, обеспечивающие защиту прав участников экономической деятельности, и вместе с тем, идет планомерная работа и законодателя и правоприменителя к расширению средств, влияющих на совершенствование судебной системы Республики Южная Осетия.

Джагаев Урузмаг Фридонович
Генеральный прокурор Южной Осетии,
полковник юстиции.

Практика реализации Генеральной прокуратурой Республики Южная Осетия требований закона о защите прав участников экономической деятельности

Проблеме защиты прав предпринимателей уделяется пристальное внимание, как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества, поскольку успешная работа малых и средних предприятий и организаций, не говоря уже о крупных, является ключом к развитию экономики государства.

Необходимость создания благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности, снятия ограничений для бизнеса, избавления его от навязчивого контроля и надзора диктуется реалиями сегодняшнего дня.

Существенная роль в этой работе отведена прокуратуре, наделенной в отличие от других органов, обширными полномочиями вне уголовно-правовой сферы.

В Генеральной прокуратуре Республики Южная Осетия задачи по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты возложены на отдел по надзору за соблюдением законов и законностью правовых актов.

В соответствии с Постановлением Верховного Совета Республики Южная Осетия от 29.01.1992 в связи с возникшим дефицитом законодательных актов, регулирующих отношения в сфере различных норм права и впредь до введения в действие Законов Республики Южная Осетия на территории Республике Южная Осетия применяется законодательство Российской Федерации за исключением законодательных актов, определяющих порядок и размеры финансирования.

Структуру системы прокуратуры РЮО в соответствии со ст. 11 Закона РЮО «О прокуратуре РЮО» составляют Генеральная прокуратура Республики Южная Осетия, Военная прокуратура Республики Южная Осетия, прокуратуры города и районов.

Также, структурным подразделением Генеральной прокуратуры Республики Южная Осетия, по своему образованию является Следственное управление Генеральной прокуратуры Республики Южная Осетия, в связи с чем на территории РЮО применяются нормы УПК в редакции ФЗ РФ № 64 от 26.04.2007.

За годы открытой интервенции и блокады Республики Южная Осетия со стороны руководства Грузии с 1989 года по 2008 год об экономическом составляющем Республики можно было говорить только в прошедшем времени, поскольку вся экономика и ее инфраструктура, ранее связанная и в основном ориентированная на Грузию, была полностью разрушена, а торгово-экономические связи разорваны без перспективы их восстановления. Естественно, в таких условиях об экономической деятельности, тем более инвестиционной привлекательности Республики, не могло идти и речи.

Одновременно, с окончанием известных августовских событий 2008 года и признанием Российской Федерацией независимости Республики Южная Осетия 26.08.2008 началось реализация полномасштабной инвестиционной программы за счет финансовых средств, выделенных Российской Федерацией на восстановление Республики.

В целях реализации Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия об оказании помощи Республике Южная Осетия в социально-экономическом развитии была создана Межправительственная комиссия по социально-экономическому сотрудничеству между Республикой Южная Осетия и Российской Федерацией (далее — Межправительственная комиссия).

Восстановление разрушенной инфраструктуры и социальных объектов в период войны 08.08.2008, сбалансированное развитие реального сектора экономики, с определением якорных инвестиционных проектов, реализуемых, в том числе, с привлечением частных инвестиций и институтов развития, малого и среднего предпринимательства, модернизация социальной и инженерной инфраструктуры, увеличение доли собственных доходов в бюджете Республики Южная Осетия, концентрация имеющихся ресурсов на развитии приоритетных территорий стало основной целью принятия и реализации инвестиционных программ.

Государственным заказчиком-координатором по реализации Инвестиционных программ является Министерство строительства, архитектуры и ЖКХ Республики Южная Осетия (далее — Министерство).

На сегодняшний день завершены и реализованы шесть программ. В настоящее время реализуется седьмая, принятая на 2018–2019 гг. с объемом финансирования 2 093 600,00 тыс. руб. в 2018 г. и 2 093 600,00 тыс. руб. в 2019 г.

Всего завершено 109 мероприятий (488 объектов) на общую сумму свыше 31 млрд руб.

Принятие и реализация указанных инвестиционных программ в не меньшей степени способствовали реализации свободы экономической деятельности, явились драйвером и наиболее важным условием развития предпринимательской деятельности.

В целях облегчения налогового бремени, в соответствии с Соглашением об оказании помощи РЮО в социально-экономическом развитии, заключенного 26.08.2009 между Правительствами РФ и РЮО, 18.12.2009 было принято Постановление Правительства РЮО, согласно которому все российские предприятия и организации, привлеченные к осуществлению работ по восстановлению РЮО, были освобождены от уплаты налога на прибыль.

В свою очередь, органами прокуратуры принимаются организационные и практические меры, направленные на снижение административного давления на предпринимателей, в том числе со стороны контрольных и надзорных органов, повышение стабильности и открытости в их деятельности. Созданы соответствующие структуры взаимодействия с предпринимательским сообществом (Межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, общественный совет по защите малого и среднего бизнеса при Генеральной прокуратуре РЮО).

Вопросы усиления прокурорского надзора, укрепления сотрудничества и координации деятельности с другими правоохранительными органами и представителями бизнес-сообщества в сфере защиты прав предпринимателей рассмотрены в августе 2017 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РЮО.

В целях снижения давления на бизнес основными направлениями прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей выступают:

Во-первых, ликвидация административных барьеров предпринимательской деятельности со стороны контрольно-надзорных органов. В этом направлении многое уже сделано. Прежде всего, подготовлена нормативная база для эффективной защиты прав предпринимателей. Изучается и рассматривается российский опыт введения (трехлетнего) моратория на плановые проверки добросовестных субъектов малого бизнеса, что позволяет значительно уменьшить число предложенных контролерами к включению в план проведения плановых проверок мероприятий по контролю.

С целью учета проводимых контролерами проверок хозяйствующих субъектов, а также мониторинга их осуществления по аналогии с Российской Федерацией, проводится работа по созданию государственной информационной системы «Единый реестр проверок», оператором которой станет Генеральная прокуратура РЮО. Наличие указанной базы данных станет важным шагом к повышению уровня защищенности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольно-надзорных мероприятий.

Работа над данной информационной системой проводится во взаимодействии с Минэкономразвития РЮО, создание которой даст возможность обеспечить ее взаимодействие с другими государственными информационными системами, расширит ее аналитические функции.

В целях снижения давления на бизнес органами прокуратуры активно реализуются предоставленные законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» полномочия по формированию Сводного плана проверок и согласованию внеплановых выездных проверок.

Кроме того, на этапе формирования Сводного плана прокуроры добиваются совмещения контрольных мероприятий в отношении одних и тех же хозяйствующих субъектов. Из числа включенных в этот план около 30% контрольных мероприятий проводится контролерами совместно, что в значительной мере уменьшает административное давление на бизнес.

Почти половина заявлений контролеров о согласовании внеплановых проверок также отклоняются прокурорами, в большинстве случаев — ввиду отсутствия оснований для вмешательства в хозяйственную деятельность.

Во-вторых, надзор за законностью нормативных актов органов исполнительной власти, органов государственной, органов местного самоуправления, затрагивающих интересы предпринимателей.

Внимание прокуроров, в первую очередь, сосредоточено на выявлении и пресечении фактов включения в нормативные правовые акты положений, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности и возлагающих на хозяйствующих субъектов обременительные обязанности, не предусмотренные законом.

При этом конструктивное взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов во многих случаях позволяет не допускать принятие незаконных правовых актов, ущемляющих интересы предпринимателей.

В-третьих, надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности при предоставлении им различных публичных услуг, то есть в сфере реализации органами власти разрешительных, лицензионных, регистрационных и других полномочий. Это практически все сферы взаимодействия власти и бизнеса, не связанные с контролем и надзором, начиная от государственной регистрации предпринимателей и заканчивая их добровольной ликвидацией.

Прокуроры принципиально реагируют на факты истребования чиновниками у предпринимателей излишних документов, навязывания им ненужных согласований и платных услуг, нарушения сроков выполнения административных процедур, а проще говоря, борются с волокитой во властных структурах.

В-четвертых, важное направление нашей работы — это надзор за исполнением закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Южная Осетия». Он регламентирует формы государственной поддержки бизнеса, в том числе из бюджетов разных уровней, и имеет большое значение для создания нормальных условий ведения предпринимательской деятельности.

Во многих регионах предусмотренные законом программы развития малого и среднего предпринимательства принимались и реализовывались только благодаря вмешательству прокуроров.

Принятие мер прокурорского реагирования требовалось по фактам отсутствия в решениях о бюджете средств на реализацию программных мероприятий по поддержке бизнеса.

Наиболее грубые нарушения прав хозяйствующих субъектов в этой сфере связаны с незаконными отказами чиновников в предоставлении поддержки, гарантированной законом.

В некоторых регионах прокуроры пресекали хищения бюджетных средств, выделенных на развитие бизнеса, а также их нецелевое использование. Виновные в этом чиновники по инициативе прокуроров привлекаются к уголовной или административной ответственности.

В последние годы прокуроры сосредоточили усилия в нескольких сферах правового регулирования отношений с участием бизнеса, которые в наибольшей степени поражены административными барьерами и традиционно относились к направлению надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Так, в прошлом году нами проведена проверка исполнения законодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей при предоставлении государственных и муниципальных услуг и осуществлении контроля (надзора) в сфере земельных отношений.

Установлены различные злоупотребления чиновников при распоряжении земельными ресурсами, нередко сопряженные с коррупционными проявлениями — от включения в нормативные правовые акты и договоры аренды земельных участков незаконных положений до неправомерных отказов в их предоставлении, в том числе по надуманным основаниям.

Полноценному ведению бизнеса препятствуют нарушения законодательства, допускаемые органами земельного контроля (надзора). Прокурорами пресекаются проведение незаконных проверок, в том числе без согласования с органами прокуратуры и в отсутствие законных оснований. По результатам проверочных мероприятий незаконные правовые акты в сфере земельных правоотношений приведены в соответствие с законодательством, нарушенные права хозяйствующих субъектов восстановлены, им предоставлены испрашиваемые земельные участки, виновные должностные лица привлечены к административной и дисциплинарной ответственности, в ряде случаев поставлен вопрос об инициировании уголовного преследования недобросовестных чиновников.

Генеральной прокуратурой РЮО проводится проверка соблюдения прав инвесторов. В ходе нее пресечены нарушения, связанные с недостатками нормативно-правового регулирования, предоставлением мер поддержки инвестиционным проектам, прохождением разрешительных процедур.

По материалам прокурорских проверок будут приниматься решения о возбуждении уголовных дел в связи с неправомерными действиями в отношении бюджетных денежных средств, выделенных на создание инфраструктуры инвестиционной деятельности.

Органами прокуратуры проводится работа по обеспечению исполнения законодательства в части, касающейся своевременной оплаты заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам.

Принятые прокурорами меры реагирования позволили значительно снизить размер задолженности перед хозяйствующими субъектами, предотвратить негативные последствия социально-экономического характера для бизнеса — невыплата заработной платы, рост недоимки по налогам и сборам, срывы обязательств перед другими контрагентами и даже банкротство, а также привлечь нерадивых должностных лиц к административной, дисциплинарной, а в ряде случаев и уголовной ответственности.

Органы прокуратуры принципиально добиваются не только фактического восстановления нарушенных прав хозяйствующих субъектов, но и привлечения к установленной законом ответственности чиновников, препятствующих ведению бизнеса.

Надо отметить, что предпринимательское сообщество положительно оценивает усилия органов прокуратуры по защите прав предпринимателей.

Очевидно, что принимаемые прокуратурой меры, направленные на снижение избыточного административного давления на бизнес, способствуют повышению уровня защищенности предпринимателей от злоупотреблений недобросовестных чиновников, качественному улучшению условий ведения бизнеса и росту инвестиционной привлекательности России.

В завершении своего выступления хочу отметить, что признание Российской Федерацией независимости Республики Южная Осетия открывает новые возможности в сфере правового и экономического взаимодействия братских государств.

Благополучное существование Республики Южная Осетия вот уже 10 лет означает единство Осетии, нерушимость исторического союза с Россией и надежные перспективы экономического развития Республики. Россия и сейчас оказывает огромную поддержку и помощь в восстановлении Южной Осетии, инфраструктуры, народного хозяйства, построения жилья для лиц, оставшихся без крова.

Сегодня в Южной Осетии создаются все условия, гарантии вложений в экономику Южной Осетии. Республика Южная Осетия стремится к участию в международных интеграционных процессах и активно выступает за создание кавказской системы региональной безопасности, за мирное разрешение всех спорных вопросов. Легитимность государственного суверенитета РЮО, законность процесса формирования государства, его жизнеспособность и эффективность послужат надежной основой для признания ЮО и другими странами.

Россия была и остается для нас неизменным гарантом спокойствия и общенациональной безопасности, важно отметить, что стратегическому союзу с Россией нет ни политической, ни экономической, ни культурной альтернативы.

Хочу отметить пользу сегодняшней встречи, целесообразность и необходимость их проведения в будущем, опыт и знания которыми мы здесь обмениваемся, дают возможность для более плодотворной работы.

Ребрина Ирина Анатольевна
заместитель начальника управления
по надзору за исполнением Федерального
законодательства прокуратуры г. Москвы.

Защита прав предпринимателей средствами прокурорского надзора

Непременным условием роста и развития экономики является гарантированная Конституцией РФ свобода экономической деятельности. В связи с этим одно из важнейших направлений в работе органов прокуратуры, осуществляющих свои функции независимо от других органов власти — обеспечение защиты прав субъектов предпринимательства.

Нарушения в указанной сфере в большинстве своем латентны, предпринимательское сообщество не очень охотно идет на то, чтобы открыто заявлять о своих проблемах, опасаясь в дальнейшем административных барьеров в ведении бизнеса. В этой связи приходиться различными способами побуждать их к прямому диалогу.

Существует несколько источников, позволяющих получить информацию, которая впоследствии становиться поводом и основанием для прокурорских проверок.

Прежде всего, это тесное взаимодействие с Уполномоченным по защите прав предпринимателей в г. Москве, осуществляемое на различных тематических площадках (Общественный совет в прокуратуре, межведомственные рабочие группы, и встречи прокуроров и уполномоченного с предпринимателями в округах, обсуждения на различных круглых столах). Кроме того, среди источников информирования — ежемесячно проводимый Всероссийский день приема предпринимателей и ежеквартальные обсуждения правоприменительной практики в каждом из существующих в городе контрольно-надзорных ведомств.

Немаловажным является это обсуждение в присутствии общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей, поскольку это позволяет из первых уст услышать о том, что же волнует бизнес, как на нем отражается применение новелл в законодательстве, и своевременно вносить коррективы в работу.

В итоге, прокуратурой Москвы в 2017 г. и истекший период 2018 г. выявлено почти 2 тыс. фактов несоблюдения прав субъектов предпринимательства при проведении контрольно-надзорных мероприятий, предоставлении им государственных услуг, оказании государственной поддержки, заключении государственных контрактов, исполнении судебных решений в пользу хозяйствующих субъектов, привлечении их к административной ответственности.

Один из ключевых моментов обеспечения законности в сфере защиты прав предпринимателей — законность нормативных правовых актов.

Поэтому проверка соответствия правовых актов федеральному законодательству осуществляется органами прокуратуры на системной основе и в обязательном порядке в случае изменения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Так, в прошлом году в сплошном порядке в связи с изменениями 294-ФЗ были проверены административные регламенты всех контрольных органов. Порядка 10 из них приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства по актам прокурорского реагирования.

Надо сказать, что часть нормативных актов приводится в соответствие еще до их принятия и вступления в действие, на стадии проектов. К примеру, из проекта административного регламента предоставления госулуги «Выдача застройщику заключения о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям закона о долевом строительстве» по инициативе прокуратуры исключено непредусмотренное законом основание для отказа в выдаче данного документа. Имелись и иные подобные случаи.

Повышенное внимание прокуроры уделяют вопросам соблюдения 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Мерами прокурорского реагирования, среди которых и инициирование административной ответственности должностных лиц, обеспечивался, в том числе, должный уровень их доступности, своевременность их предоставления, пресекались факты истребования излишних документов.

Ежегодно мы проводим проверки исполнения законодательства, регламентирующего порядок оказания субъектам предпринимательской деятельности государственной поддержки, воздействуя на длительность ее предоставления, необоснованные отказы, нецелевое использование выданных субсидий.

С середины 2015 г. прокуратура города активно занимается вопросами исполнения законодательства в части, касающейся своевременной оплаты заказчиками обязательств по исполненным государственным и муниципальным контрактам, когда Президентом Российской Федерации органам прокуратуры дано поручение во взаимодействии с уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах РФ провести одноименную проверку.

По результатам проверочных мероприятий прокуратурой города за последние два года выявлен общий объем задолженности заказчиков по государственным и муниципальным контрактам в размере 2,3 млрд руб.

В целях восстановления законности в данной сфере правоотношений прокурорами внесено более двухсот представлений об устранении нарушений гражданского, бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, по инициативе прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 130 должностных лиц.

Эта работа позволила добиться определенных положительных результатов — перед хозяйствующими субъектами погашена задолженность в размере почти 2 млрд руб.

С 29.07.2017 появился еще один правовой механизм, позволяющий дисциплинировать заказчика в отношениях, связанных со своевременной оплатой выполненных по контракту обязательств. В КоАП РФ внесена ст. 7.32.5, предусматривающая административную ответственность за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

По постановлениям прокуроров за период действия этой нормы к административной ответственности привлечено уже 22 должностных лица, нарушивших сроки оплаты по госконтрактам.

Нередки случаи, когда несвоевременное исполнение контрактов влекло применение штрафных санкций и дополнительные расходы бюджета.

Данные обстоятельства также не остаются без внимания органов прокуратуры. Нами ведется работа по предъявлению исковых заявлений в порядке регресса о взыскании с должностных лиц ущерба, причиненного их незаконными действиями (бездействием) бюджету города.

Сфера закупочной деятельности не ограничивается лишь оплатой контрактных обязательств. Прокурорами также пресекаются нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности в связи с необоснованным ограничением конкуренции, когда заказчики пренебрегая законом, заключают договоры с единственным поставщиком и не выполняют требования ст. 30 44-ФЗ, устанавливающей обязанности заказчика осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства в объеме не менее 15 процентов совокупного годового объема закупок.

Выявляются нарушения законодательства в части несоблюдения сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок при проведении конкурсов. К примеру, за указанные нарушения в прошлом году к административной ответственности привлечено 2 должностных лица одного из департаментов города, в том числе и руководитель Департамента.

Отдельное внимание прокуратурой города уделяется вопросам исполнения уже состоявшихся судебных решений в пользу субъектов предпринимательской деятельности.

В том числе и этой теме в 1-м полугодии 2017 г. было посвящено расширенное заседание коллегии прокуратуры города, участие в котором принимали Главный судебный пристав по Москве, уполномоченный по правам предпринимателей Москвы, руководители Главного контрольного управления Москвы и заинтересованных департаментов Правительства Москвы.

Согласно решения коллегии прокурором города и руководителем городской службы судебных приставов подписан совместный приказ, регламентирующий вопросы взаимодействия и контроля при исполнении исполнительных производств в том числе и названной категории. Как следствие, возросло фактическое исполнение указанной категории исполнительных производств.

И все же основной массив работы прокуроров связан с защитой прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля.

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры возложены по сути 3 основных обязанности:

• по формированию ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

• согласованию выездных внеплановых проверок субъектов предпринимательства;

• мониторингу федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок» (далее — ЕРП, Реестр).

Законодательство о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за последнее время претерпело многочисленные изменения.

С 01.01.2017 в 294-ФЗ в частности, определены новые мероприятия по контролю, основания и порядок их проведения: такие как профилактика нарушений обязательных требований, организация и проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы нормы, предусматривающие порядок рассмотрения анонимных обращений, содержащих информацию, являющуюся основанием для проведения проверки, процедуры предварительной проверки поступивших обращений.

Прокуратурой города с учетом проводимой реформы контрольной и надзорной деятельности и новелл в законодательстве в органах государственного контроля уже проведены соответствующие проверки, которые показали, что должностные лица данных органов нередко нарушали требования 294-ФЗ при организации и проведении контрольных мероприятий.

В частности, у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей истребовали документы, которые должны быть получены в рамках межведомственного взаимодействия.

На официальных сайтах ряда органов контроля отсутствовали перечни нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), а также тексты соответствующих нормативных правовых актов.

В связи с выявленными нарушениями законодательства внесены представления, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

По постановлениям прокуратуры 52 должностных лица привлечены к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ и ст. 19.6.1 КоАП РФ.

Отдельное направление работы прокуратуры — рассмотрение заявлений о согласовании внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства.

В 2017 г. в прокуратуру поступило более 900 заявлений о согласовании внеплановых выездных проверок, по результатам рассмотрения которых отказано в согласовании проведения 30% контрольных мероприятий (в 2016 г. — 2799, отказано 29%.)

Причинами для отказа в согласовании контрольных мероприятий явилось отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, несоблюдение органами контроля требований закона в части наличия документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проверки и несоблюдение требований к оформлению решения о проведении проверки.

В целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) проверок и их результатов создана федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок». Среди ее функций — преграда на пути незаконных проверок.

Прокуроры осуществляют мониторинг сведений, размещаемых органами государственного контроля в едином реестре проверок с целью выявления и пресечения фактов дублирования контрольно-надзорных полномочий, повторного осуществления мероприятий по контролю по одному и тому же предмету проверки вопреки принятому органами прокуратуры решению об отказе в его согласовании, нарушений порядка формирования названной информационной системы.

В 2017 г. по итогам мониторинга выявлены многочисленные нарушения порядка и сроков его формирования, достоверности вносимых данных всеми территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами контроля (надзора) Москвы.

В этой связи органами прокуратуры города вносились представления руководителям органов контроля, инициировалось привлечение должностных лиц к административной ответственности, в том числе по ч. 3 ст. 19.6.1 КоАП РФ, устанавливающей специальную административную ответственность за нарушение должностными лицами контролирующих органов порядка ведения единого реестра проверок.

Значительная работа проводится прокуратурой города по формированию московского сегмента ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В 2017 г. рассмотрена законность включения контролирующими органами в проекты планов на 2018 г. 8 226 проверок, по результатам отклонено 22 процента контрольных мероприятий.

Основаниями для исключения проверок из проектов планов послужили факты нарушения периодичности проведения плановых проверок, установленной с учетом применения риск-ориентированного подхода, не истечение 3 лет с момента государственной регистрации и последней плановой проверки, включения в план субъектов малого предпринимательства.

С учетом продолжающейся реформы контрольно-надзорной деятельности постоянно претерпевает какие-то изменения и прокурорский надзор в данной сфере, меняется методика проведения проверочных мероприятий. Поэтому очень важно иметь возможность обсуждения проблемных вопросов в научной среде, объединяя теорию с практикой.

Колесников Вадим Вячеславович
д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой
общегуманитарных и социально-экономических
дисциплин Санкт-Петербургского
юридического института (филиала)
Академии Генпрокуратуры РФ

Свобода экономической деятельности как социальная ценность и ее реализация в праве

Сложно оспорить утверждение о том, что высшей социальной ценностью для человечества является свобода. Однако феномен свободы многогранен и его проявления имеют место в разных сферах жизнедеятельности личности, общества и государства. Экономическая деятельность не является исключением. Более того, смею утверждать, именно в сфере экономики, социально-экономических отношений воплощение и воспроизводство этой социальной ценности формирует основания для реализации принципов свободы в иных областях жизнедеятельности общества, прежде всего, в политической системе и праве. Данное императивное утверждение требует детализации.

Свобода в экономике материализуется посредством целой совокупности воплощений — в отношениях собственности (свобода различных форм собственности, включая частную), экономической состязательности (свобода конкуренции), товарного обращения (свобода торговли), денежного обращения (свобода ценообразования), в сфере предпринимательства (свобода экономической деятельности), обращения капитала (связанная с предыдущим элементом свободы — свобода вкладывать инвестиции в любые разрешенные отрасли и сферы производства, получать доход и присваивать прибыль), сфере наемного труда (свобода для наемных работников продавать свою рабочую силу по ценам не ниже своей стоимости) и т. д. И только когда феномен свободы реализуется в совокупности различных своих ипостасей, можно говорить о наличии в государстве либеральной модели рыночной экономики.

Реализация свободы экономической деятельности не означает предоставление бизнесу неограниченных либеральных возможностей. Вспомним известный императив о том, что свобода одного субъекта ограничивается свободой другого субъекта. Поэтому речь должна идти о сбалансированном подходе к реализации феномена свободы в экономической деятельности и других сферах жизнедеятельности общества. Частные интересы предпринимательского корпуса должны быть согласованы (в идеале — гармонизированы) с интересами наемного труда (читай — общества) и, разумеется, интересами государства, призванного в своей деятельности полноценно реализовывать интерес общий, интегральный. И нам не обойтись без использования принципа конвенциональности — алгоритм общественного договора здесь должен применяться «по умолчанию», автоматически. Чтобы глубже понять это, уместно обратиться с опыту послевоенной Германии (ФРГ). Как известно реформы Людвига Эрхарда (нем. Ludwig Erhard) привели к появлению на политической карте Европы экономически развитого социального государства, в котором благополучно и комфортно жилось всем гражданам страны, а не какой-либо «избранной» элите. На пути к социальному рыночному (либеральному!) хозяйству Эрхард предпринял ряд ключевых политико-правовых шагов в области определения роли и места государства в экономике, отделения интересов общества от интересов бизнеса, отстранения бизнеса от разработки экономической политики государства, и одновременно — мощной поддержки конкуренции и свободы предпринимательства, материального стимулирования наемного труда и т. д.

Одной из жестких норм, которые он установил, стало правило соблюдения баланса интересов государства и бизнеса: «Ответственным за экономическую политику — я это подчеркиваю — является исключительно государство, в рамках данных ему демократическо-парламентских компетенций и прав. Конечно, вполне законна заинтересованность предпринимателей в экономической политике, как и законно их право высказывать свое мнение, но им самим, как и их представительным органам нельзя вмешиваться в экономическую политику»²¹.

У Эрхарда государство не самоустраняется от регулирования экономических процессов, но с другой стороны, и не становится довлеющим прессом над бизнесом, лишающим его свободы, воли и инициативы. Более того, государство становится главным гарантом соблюдения свободы экономической деятельности и это находит свое закрепление в нормах права.

Однако со времен Эрхарда многое стало меняться, особенно в последние несколько десятилетий. В числе причин — переход к однополярному миру в связи с распадом СССР и крахом системы социалистических стран, а также углублением мирового экономического кризиса и усилением процессов глобализации. Произошли существенные трансформации национальных экономических моделей в сторону десоциализации — социальная ориентация экономики во многих странах ускоренно деградирует. Доминирующая сегодня в мире и в нашей хозяйственной системе неолиберальная модель национального хозяйства, руководствуясь смитовским принципом laissez-faire (лесе́-фэр — принцип невмешательства [фр. позвольте — делать] — доктрина экономического либерализма), неизбежно и настойчиво воспроизводит политику минимизации места и роли государства в экономике.

Это находит свое проявление в целом ряде современных трендов — в массовой и настойчивой приватизации, охватывающей преимущественно высокодоходные производства и услуги, всеобщей монетизации льгот, коммерциализации бесплатных отраслей социальной сферы и вообще всего, что было бесплатным (здравоохранение, образование, культура, дороги и др.), отказе от государственных социальных преференций и т. д.

Государство повсеместно самоустраняется от решения важных вопросов жизнедеятельности общества и граждан. При этом одним из распространенных способов такого самоустранения, заимствованным у США, становится система аутсорсинга (англ. outsourcing), т. е. система передачи государством своих функций частным компаниям — вплоть до проведения боевых действий в локальных войнах с помощью частных военных компаний. Заветной же мечтой таких персонажей как Дэвид Рокфеллер-старший (англ. David Rockefeller, Sr.) и Кº вообще является полная замена национальных правительств на систему частной власти. Еще в конце 1990-х гг. они ставили задачу ускорить эти процессы, инициировав глобальный кризис, который позволит народам легче принять новый мировой порядок…

Следует понимать, что модель экономики и обусловленная ею экономическая политика могут иметь системные недостатки, которые будут оказывать влияние на особенности нормативно-правового регулирования хозяйственной жизни. И чем значительнее такого рода изъяны, тем выше уровень энтропии в экономике, шире масштабы теневого сектора и доминирования «теневого» права. Важно учитывать, что существует объективная взаимная связь и обусловленность особенностей господствующего хозяйственного уклада и специфики правовой системы, в первую очередь уголовного законодательства. Эта взаимообусловленность показывает онтологическую детерминацию уголовно-правового регулирования в зависимости от специфики применяемой в стране модели экономики²².

Идеология, заключенная в национальной экономической модели с неотвратимостью проявляется в особенностях построения уголовно-правовой системы, формирования и осуществления уголовно-правовой политики и отправления правосудия. Например, если применяемая в стране модель экономики является неолиберальной, то неолиберальные ценности и интересы эпохи постмодерна и тотальной глобализации и ее основных субъектов (групп специальных интересов) будут с непреодолимой силой воспроизводиться не только в пространстве экономической жизни, но и в ткани общественно-правовых отношений за счет соответствующей корректировки либо трансформации законодательства и принятия аутентичных нормативных правовых актов.

В этой связи законодатель volens-nolens в своем творчестве ограничен названными рамками и не сможет их преодолеть, пока не произойдет смена экономической модели и заложенной в ней идеологии общественного развития. Поэтому, например, в условиях доминирования неолиберальной экономической идеологии, стимулирующей плутократический интерес и рост крупного капитала, проявляется тренд на принятие норм, ограждающих бизнес от адекватной уголовной ответственности за совершение экономических преступлений и преодолевающих в этой части конституционное требование о равенстве граждан перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).

В условиях масштабной и агрессивной санкционной политики Запада по отношению к нашей стране одиозная неолиберальная модель экономической системы, сформированная в девяностые годы прошлого века, стала принципиальным препятствием на пути решения стратегических задач национального развития — и с позиций обеспечения роста эффективности отечественного производства, уровня его конкурентоспособности, и с позиций соответствия ее имманентных свойств представлениям россиян о морали, свободе, равенстве и справедливости, а также в отношении того, насколько эти императивы она способна воспроизводить в ткани социально-экономических отношений, стимулируя развитие у субъектов этих отношений таких человеческих и гражданских качеств, как честность, добропорядочность, коллективизм, патриотизм.

Полноценное устранение отрицательных свойств господствующей модели хозяйствования возможно лишь при смене парадигмы экономического развития и установлении господства другой модели — модели социального экономического либерализма, опирающейся на торжество правовой государственности. Утверждение такой модели, характерной для эпохи модерна, является предпосылкой для формирования государства всеобщего благосостояния (англ. welfare state).

Для сегодняшней России была бы большим благом имплементация принципов и норм, положенных в основание такой модели, поскольку это позволило бы полноценно воплотить в пространстве хозяйственной жизни принципы свободы, включая свободу экономической деятельности. Кроме того, это бы обусловило появление у главных субъектов социальных отношений в экономике реальной мотивации и стимулов к эффективной деятельности (по Г. Беккеру!)²³ — за счет чего, в свою очередь, был бы включен мощнейший потенциал общественной энергии (граждан и бизнеса). В идеале это представляет реализацию эрхардовского императива социального государства «Благосостояние для всех!».

Хотелось бы надеяться, что осмысление очерченной закономерности позволит нашим реформаторам и законодателю определить обновленную стратегию социально-экономических и политико-правовых преобразований, нацелив их на формирование подлинно социального государства (ст. 7 Конституции РФ), социально ориентированной модели национального хозяйства и правового государства (ст. 1 Конституции РФ), способных всесторонне воплотить принцип свободы экономической деятельности как социальной ценности и реализовать его в нормах права и практике предпринимательства²⁴.

В этих условиях усиление прокурорской защиты публичного интереса в экономике должно стать адекватным ответом на новые вызовы времени и важным залогом успеха в осуществлении предстоящих реформ²⁵.

Публичный интерес в экономике как объект прокурорской защиты — особо охраняемый государством социально значимый интерес, вне соблюдения которого невозможно обеспечить достижение стратегических национальных приоритетов и безопасности страны, а также гармонизировать реализацию индивидуальных и групповых экономических интересов граждан. В числе приоритетных задач надзорной деятельности прокуратуры должна неизменно находиться защита публичного интереса в экономике²⁶.

На современном этапе развития России остро стоит вопрос о всеобъемлющем соблюдении интересов общества в проводимых преобразованиях, в связи с чем значительно повышается роль прокуратуры как важнейшего государственного института. Для того чтобы отечественная правовая система полноценно выполняла роль эффективного проводника и защитника общенациональных интересов, публичный экономический порядок — наряду с экономическими свободами (свободой собственности, предпринимательства, конкуренции, торговли и другие) — должен быть провозглашен в качестве особой социальной ценности, охраняемой правом. Без усиления прокурорской защиты публичного интереса в экономике сегодня невозможно продвижение социально ориентированных реформ и решение задач обеспечения устойчивого экономического роста.

В числе ключевых объектов прокурорской защиты публичного интереса в экономике должен стать публичный интерес в обеспечении естественных свобод и прав граждан в сфере экономической деятельности: защита институтов рыночной экономики — свободы частной собственности, предпринимательства, добросовестной конкуренции, торговли и ценообразования, инвестиций и другие, равенства всех экономических агентов, субъектов хозяйствования; защита интересов наемного труда; соблюдение паритета в защите интересов капитала и наемного труда; охрана прав потребителей; и др.

При этом, практика прокурорской защиты публичного интереса должна регулярно обобщаться и анализироваться, и служить основой для предложений в сфере корректировки и совершенствования законодательства, регулирующего правоотношения в сфере экономической деятельности, а также в сфере государственной экономической политики. Такие предложения могут стать дополнительным аргументом для отказа от неолиберальной модели экономики, которая традиционно минимизирует роль государства и публичного интереса в пользу политики поощрения интереса частного (читай — плутократии) и принципов «laissez-faire», гипертрофированно стимулирует ростовщическо-спекулятивный алгоритм экономического поведения в бизнесе и дискриминирует интерес производителя как основного участника экономических отношений.

Переосмысление приоритетов в деятельности прокуратуры, видимо, может потребовать внесения соответствующих изменений в законодательство, связанных с уточнением и конкретизацией предмета прокурорского надзора, поводов и оснований прокурорского вмешательства в процесс разрешения правовых коллизий в экономике с целью защиты публичного интереса. Результатом этого станет повышение роли прокуратуры как государственного института в защите публичного интереса в экономике и рост ее авторитета среди граждан и бизнеса.

Исаенко Вячеслав Николаевич
д-р юрид. наук, профессор кафедры Организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Роль прокурорского надзора в защите прав лиц, пострадавших от преступлений в сфере экономической деятельности

Защита прав и свобод человека и гражданина — одна из задач и необходимый компонент предмета прокурорского надзора в досудебном производстве, названный в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации) (далее — Закон о прокуратуре). Решение данной задачи предполагает в первую очередь защиту прав пострадавших от преступлений лиц.

Необходимость обеспечения этой защиты выделена в приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан», от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и других. Содержащиеся в них требования общего характера подлежат безусловному выполнению при осуществлении надзора за исполнением законов при расследовании преступлений в сфере экономической деятельности. Защита прав и законных интересов пострадавших от них лиц средствами прокурорского надзора имеет конституционно-правовое значение, поскольку таким образом обеспечивается права пострадавших на судебную защиту, возмещение причиненного вреда, доступ к механизмам судопроизводства и т. д.

Выполнение прокурорами данной задачи происходит не только в сфере уголовного судопроизводства.

Во многих случаях она фактически начинается с прокурорской проверки исполнения федерального законодательства, регулирующего различные сферы правоотношений экономического характера.

Своевременно выявленное неисполнение закона в этой области:

• обеспечивает восстановление нарушенных прав пострадавших лиц и организаций;

• предупреждает причинение им более тяжкого вреда;

• создает репрезентативную информационную основу для уголовного преследования субъектов преступные нарушений законодательства, регулирующего экономическую деятельность.

Выявление преступлений при прокурорской проверке исполнения федерального законодательства не является ее самоцелью. Тем не менее, в 2015 г. прокурорами в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 направлено в органы предварительного расследования 28 847 материалов о его преступных нарушениях для рассмотрения вопроса об уголовном преследовании, в 2016 г. — 27 257, в 2017 г. — 25 723.

В 2015 г. по ним возбуждено 24 951 уголовное дело (по 86% направленных материалов), в 2016 г. — 23 292 (около 85%), в 2017 г. — (более 85%). При этом удельный вес материалов о преступных нарушениях законодательства об экономической деятельности стабильно составляет более трети в общей массе материалов, направленных прокурорами в органы расследования.

Практически такими же являются абсолютные и относительные показатели о возбужденных по ним уголовных делах (более 80%).

Есть определенные основания полагать, что удельный вес уголовных дел, возбужденных по материалов прокурорских проверок исполнения законодательства в сфере экономики был бы выше, если бы органам прокуратуры было возвращено право проверки информации о преступных нарушениях федеральных законов после выявлениях таковых уже с использованием не общенадзорных, а уголовно-процессуальных средств, а также отдельных рекомендаций криминалистики.

Как бы то ни было, но проверка органами прокуратуры исполнения федерального законодательства, завершившаяся установлением его преступного нарушения, в сущности является разновидностью механизма выявления преступлений. Ее результаты, не имеющие процессуального удостоверения, являются информационной основой расследования, имеют поисковое, т. е. криминалистическое значение.

Есть еще одни существенный момент защиты их прав и законных интересов, требующий прокурорского внимания.

Часть 1 ст. 42 УПК РФ обязывает следователя, дознавателя признавать пострадавшее от преступления физическое, юридическое лицо незамедлительно по возбуждении уголовного дела, если оно известно на момент принятия этого решения. По делам о преступлениях в сфере экономики пострадавшими одновременно оказывается значительное число физических лиц, часть их которых известна на момент возбуждении дела, однако субъекты производства по делу признавать их потерпевшими не спешат.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.06.2010 № 17 «О практике применения судами норм, регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве» разъясняется, что в решении о признании лица потерпевшим должно быть указано, какими действиями и какой именно вред ему причинен, в том числе при причинении вреда сразу нескольких видов (физического, имущественного и морального, вреда деловой репутации)²⁷.

Очевидно, что данное разъяснение адресовано судам, вынужденным в определенных случаях решать вопрос о признании лица потерпевшим, если оно не было признано таковым в досудебном производстве.

Однако встречается его оригинальная трактовка, согласно которой вначале следователь, дознаватель должны исчерпывающе установить характер негативных последствий для пострадавшего от преступления физического или юридического лица, прежде чем оно получит процессуальный статус потерпевшего.

Исчерпывающее установление вида, характера, размера и последствий причиненного преступлением вреда — одна из задач, решаемых нередко в течение всего хода расследования, поэтому лицо должно быть признано потерпевшим сразу по установлении факта причинения ему вреда с последующим доказыванием его размера и последствий, подлежащими изложению в окончательной редакции постановления в итоговых процессуальных решениях.

При этом следует учитывать, что каждый пострадавший имеет индивидуальный интерес, удовлетворение которого не должно зависеть от того, признаны ли потерпевшими другие пострадавшие.

В 2015–2016 гг. в уголовно-процессуальное законодательство внесены дополнения, нацеленные на взвешенный подход к возбуждению уголовных дел в отношении предпринимателей, а также на их освобождение от уголовной ответственности в связи с наложением штрафа и т. д. Полагаем, что это должно было сопровождаться и обеспечением соблюдения баланса прав потерпевших.

Например, продолжающее вызывать неоднозначные оценки право следователя с согласия руководителя следственного органа, дознавателя с согласия прокурора прекратить уголовное дело о преступлении небольшой или средней тяжести (ч. 2 ст. 446.2 УПК РФ) не предусматривает принятия при этом во внимание мнения потерпевшего.

Не оговорено в УПК и обязательное возмещение потерпевшему причиненного ему вреда в качестве обязательного условия прекращения уголовного дела или уголовного преследования в отношении виновных в этом лиц.

Если по делам, находящимся в производстве дознавателей, прокурор может потребовать от них принятия мер по защите материального интереса потерпевшего, но потребовать это от следователя он не сможет, поскольку ст. 446.2 УПК РФ не предусматривает согласия прокурора на прекращение уголовного дела или уголовного преследования.

Приведенные, а также другие обстоятельства свидетельствуют о необходимости установления в УПК РФ более действенных гарантий защиты прав лиц, пострадавших от преступлений в сфере экономической деятельности.

Коршунова Ольга Николаевна
д-р юрид. наук, профессор,
заведующая кафедрой прокурорского надзора
и участия прокурора в рассмотрении уголовных,
гражданских и арбитражных дел
Санкт-Петербургского юридического института (филиала)
Университета прокуратуры Российской Федерации

Законность и целесообразность в организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Вопрос о соотношении и взаимосвязи законности и целесообразности не является специфическим и касающимся только организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Законность представляет собой основу и принцип организации и осуществления деятельности всех государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.

Это обеспечивается прежде всего единством законодательства, тем, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). По предметам ведения Российской Федерации принимаются также федеральные конституционные законы, которые как и федеральные законы, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В свою очередь, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствие с федеральными законами, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 2–5 ст. 76 Конституции РФ).

Соответствующий уровень законности деятельности и принимаемых решений призваны обеспечивать и кодифицированные акты, регулирующие на основе единых принципов различные сферы достаточно обширных правоотношений.

Таким образом, не вызывает сомнения тот факт, что в настоящее время созданы необходимые условия для того, чтобы обеспечить законность деятельности и решений, принимаемых органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Справедливым представляется тезис о том, что должна быть обеспечена законность деятельности и принимаемых решений всеми субъектами права²⁸.

При осуществлении своей деятельности все органы, организации и их должностные лица исходят из того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ).

При этом очевидно, что особое значение принцип законности имеет в уголовном судопроизводстве²⁹. Представляется обоснованной позиция, в соответствие с которой законными должны быть не только решения, принимаемые субъектами уголовного преследования и судом (ч. 4 ст. 7 УПК РФ), но и вся деятельность указанных субъектов (ч. 3 ст. 7 УПК РФ)³⁰.

Такой подход приводит к выводу о том, что принцип законности является основным принципом уголовного процесса и одновременно условием реализации других процессуальных принципов³¹, он должен быть положен в основу любой деятельности в рамках уголовного судопроизводства³².

Спорной представляется возможность и необходимость противопоставления его другим принципам уголовного процесса³³.

Вместе с тем, проблема определения места и роли законности в системе принципов других видов судопроизводства также находится в поле постоянного внимания ученых³⁴. Не вызывает сомнения тот факт, что этот принцип является одним из наиболее значимых для всех отраслей права, как материального, так и процессуального.

Следует отметить, что принцип законности не является чем-то относительно новым для российского права. В ряде исследований так и или иначе речь идет о своеобразном подходе, который нашел свое отражение еще в законодательной деятельности Петра I³⁵. Исследователи отмечают, что Петр I стремился внедрить в сознание своих подданных такую же веру в закон, какая была свойственна ему самому³⁶.

Вместе с тем, в литературе отмечается, что все более серьезное значение приобретает необходимость решения задачи преодоления правового нигилизма, который в России имеет исторические корни. Проблема противодействия произволу чиновников, борьбы с их пренебрежительным отношением к закону специалистами изучается в связи с реализацией в России законодательных актов, начиная с XIV–XV вв. Одновременно отмечается, что применительно к деятельности чиновников, государственной службе в дореволюционной России в целом представляется обоснованным говорить только о существовании определенных предпосылок для формирования принципа законности³⁷.

Обеспечение необходимо уровня законности деятельности и принимаемых решений должностными лицами, имеющими различные полномочия и осуществляющими свою деятельность в различных направлениях, относится к числу приоритетных задач и сегодня.

Прокуратуре Российской Федерации отведено особое место в системе органов государственной власти в силу того, что она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории (ст. 1 Федерального закона № 2202-1 «О прокуратуре РФ», далее — Закон о прокуратуре).

Законность — это принцип организации и деятельности всей системы прокуратуры Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что законными должны быть решения, обеспечивающие организационные основы, необходимые для эффективного функционирования системы органов и организаций прокуратуры Российской Федерации. Безусловному требованию законности должна отвечать деятельность системы прокуратуры РФ в целом.

В свою очередь, с точки зрения закона прокурор оценивает деятельность и издаваемые нормативные правовые акты иных органов, как поднадзорных, так и тех, в чьей деятельности он принимает участие и с которыми он взаимодействует в процессе реализации и в пределах, предоставленных ему законом полномочий.

Вместе с тем, очевидным представляется тот факт, что закон не может и не должен регулировать все вопросы, возникающие в связи с осуществлением деятельности государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными субъектами права, участниками тех или иных правоотношений. В связи с этим в научный оборот было введено понятие целесообразности.

В целях обеспечения максимально полного и успешного решения задач, стоящих перед прокуратурой на современном этапе, необходимо определить, каково должно быть соотношение законного и целесообразного. Исходя из того, как формулируется значение принципа законности в организации и деятельности прокуратуры, целесообразность должна приниматься во внимание только в тех пределах, в которых это допускает закон. Соображения целесообразности не могут выполнять главенствующую роль. Такой подход опасен тем, что целесообразностью могут оказаться оправданными нарушения закона. Что прямо противоречит требованиям безусловной законности деятельности прокуратуры.

Представляется, что при определении пределов, в которых может найти применение целесообразность, следует исходить из буквального толкования слова. Целесообразный — т. е. соответствующий цели. Поскольку целями деятельности прокуратуры выступают обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, то и пределы целесообразности при осуществлении деятельности и принятии решений должны определяться, исходя из этих целей.

Следует подчеркнуть, что не всегда вопрос о соотношении законности и целесообразности решался с точки зрения приоритетности значения законности в деятельности государственных органов. В первой четверти XX в. среди ученых-правоведов было весьма распространено мнение, что революционная целесообразность должна господствовать над законностью³⁸.

Со временем такой подход стал вызывать серьезные возражения, поскольку была осознана необходимость установления единой законности на территории страны³⁹.

И сегодня сохраняет актуальность позиция проф. Строговича М. С. о том, что недопустимо какое-либо отступление от закона под предлогом целесообразности незаконных действий и нецелесообразности законных⁴⁰.

Сформулированный применительно к уголовному судопроизводству, к оценке решений по уголовным делам, указанный тезис представляется допустимым распространить на более широкий круг правоотношений.

В настоящее время целесообразность имеет такое значение в деятельности органов и организаций прокуратуры, что представляется обоснованным говорить о том, что и она приобретает свойства принципа организации и осуществления деятельности.

При этом актуальным является его рассмотрение применительно к деятельности и органов прокуратуры, и организаций, входящих в систему прокуратуры Российской Федерации, и прежде всего тех, которые обеспечивают подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации кадров для органов и организаций прокуратуры в России.

Рассматривая целесообразность применительно к органам прокуратуры, следует выделять реализацию этого подхода в организации и осуществлении деятельности.

В организации наиболее ярко целесообразность принятия решений может быть проиллюстрирована на примере специализированных прокуратур: их создания, решения вопроса о том, на каком уровне создаваемая прокуратура будет осуществлять деятельность (районном, межрайонном, будет приравнена к прокуратуре субъекта Российской Федерации и т. д.), их реорганизации и упразднения, разграничения полномочий между территориальными и специализированными прокуратурами, организации взаимодействия при осуществлении полномочий и т. д.

Самостоятельное значение принцип целесообразности имеет и при распределении обязанностей между работниками прокуратуры того или иного уровня: при распределении полномочий в надзорных и ненадзорных направлениях деятельности, сочетании полномочий надзорного и ненадзорного характера у одного работника, при решении вопроса об объединении у одного работника обязанностей по нескольким направлениям и участкам надзорной деятельности (например, объединения полномочий по надзору за законностью нормативных правовых актов поднадзорных объектов и проведении антикоррупционной экспертизы и другие) и т. д.

Достаточно широко подход с точки зрения целесообразности применяется при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. Прежде всего при решении вопросов, связанных с определением предмета и объектов проверки исполнения законов, вопросов, подлежащих изучению и проверке, круга участников проверки, документов, подлежащих изучению в ходе проверки, а также определении круга и последовательности проверочных мероприятий и т. д.

Наиболее широкое применение целесообразность имеет при осуществлении деятельности в ненадзорных направлениях. В процессе участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и т. д. Большое значение целесообразность имеет в координационной деятельности: при определении круга субъектов координации; при формировании плана координационной деятельности и формулировании вопросов, выносимых на обсуждение координационных совещаний (целесообразность вынесения достаточно широкого или относительно узкого круга вопросов и т. д.); при определении круга приглашенных лиц с учетом обсуждаемых вопросов; при определении комплекса мероприятий, которые необходимо провести для повышения эффективности борьбы с преступностью, а также сроков проведения таких мероприятий, круга участников указанных мероприятий и т. д.

Представляется, что достаточно большое значение целесообразность имеет также в организации и осуществления учебного процесса в образовательных организациях системы прокуратуры Российской Федерации. Именно с позиций целесообразности образовательные организации вправе определять содержание основных и дополнительных образовательных программ, распределять компетенции по дисциплинам, включенным в основную образовательную программу в зависимости от уровня подготовки (бакалавриата, специалитета, магистратуры, подготовки кадров высшей квалификации в аспирантуре), распределять учебные дисциплины между кафедрами; определять соотношение лекционных и практических занятий, традиционных, активных и интерактивных форм проведения занятий и т. д.

Рассмотренные вопросы не исчерпывают всех аспектов проблемы определения соотношения принципов законности и целесообразности в организации и осуществлении деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации. К числу наиболее значимых вопросов, требующих дальнейшего теоретического исследования, относится, например, определение критериев допустимости использования целесообразности в решении тех или иных вопросов.

Однако, представляется возможным согласиться с мнением о необходимости включения целесообразности в число принципов, закрепленных в ст. 4 Закона о прокуратуре.

Думается, что такой подход будет способствовать повышению эффективности деятельности прокуратуры, формированию единой правоприменительной практики, более эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Смирнов Александр Федорович
д-р юрид. наук, профессор,
профессор кафедры Организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Принцип целесообразности в деятельности прокуратуры

Целесообразность как принцип организации и деятельности прокуратуры в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашел отражения. Думается, что это не случайность, а вполне обоснованная позиция законодателя, которая заключается в том, что важнейшим составляющим элементом основы принятия закона является его целесообразность. Закон по своей сути должен быть целесообразным. В правовой науке утверждалось «законность и целесообразность едины: законность возникает на основе целесообразности, целесообразность основывается на законности»⁴¹. Таким образом, прокуратура, осуществляя надзор за исполнением закона не должна входить в оценку его целесообразности, заранее предполагая, что закон целесообразен.

Составляя представление о принципе целесообразности в организации и деятельности прокуратуры, следует обратить внимание на различные сущностные характеристики понятия категории целесообразность. В биологии, например, целесообразность, рассматривают как приспособление к условиям существования.

Синонимами понятия целесообразность считаются такие категории, как желательность, полезность, разумность, рациональность, соответствие, трезвость, уместность. Целесообразность связана с «соответствием явления или процесса определенному (относительно завершенному) состоянию, материальная или идеальная модель которого представлена в качестве цели»⁴²

Обобщая сущностные характеристики категории целесообразности можно придти к выводу, что принцип целесообразности в организации и деятельности прокуратуры является требованием, руководствуясь которым органы прокуратуры стремятся учитывать или создавать условия, при которых будет обеспечиваться устойчивость организационной системы и лучшее достижение функциональных целей.

Представляется, что принципы целесообразность и законность находятся в одном ряду и друг без друга существовать не могут, поскольку, когда принимается закон, всегда обсуждается целесообразность его принятия. Действующий закон должен исполняться, и применятся без каких-либо дополнительных оценок его целесообразности.

С другой стороны, реализация функций прокуратуры всегда сопряжена с методикой и тактикой их осуществления, в которых отражается целесообразность организации и деятельности прокуратуры. Другими словами, обеспечить прокуратуре эффективный прокурорский надзор без учета принципа целесообразности вряд ли под силу.

По изложенному можно сделать вывод, что практика организации и деятельности прокуратуры должна быть основана не только на принципе законности, но и целесообразности. Такого понимания соотношения принципов законности и целесообразности, однако, недостаточно, поскольку практика прокурорского надзора имеет примеры иного более широкого взаимодействия этих принципов. Оно находит свое проявление не только внутри организационной деятельности прокуратуры, но и, в значительной степени, при осуществлении внешних функций.

Думается, что примером использования принципа целесообразности в организации и деятельности прокуратуры может служить практика выделения приоритетных направлений прокурорского надзора. Такая методика и тактика в своей основе имеет теоретическое обоснование⁴³.

Под приоритетами деятельности прокуратуры понимаются «актуализирующиеся действия и мероприятия, а также сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопорядка в стране, выполнением различных первоочередных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов»⁴⁴.

В цитируемом определении приоритезации подчеркивается необходимость приспособления деятельности прокуратуры к текущим условиям политической, экономической, социальной жизни общества.

Если дополнительно учесть, что решение о приоритетных направлениях деятельности прокуратуры могут принимать высшие органы государственной власти Российской Федерации и должностные лица органов прокуратуры, наделенные полномочиями издания приказов, распоряжений, указаний, поручений, заданий, то можно утверждать, что сформированное представление о приоритетной деятельности прокуратуры может быть весьма субъективным.

Характерным примером такого субъективизма, как представляется, можно считать положение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», согласно которому органам прокуратуры предписано «продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов»⁴⁵.

Таким образом, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой на прокурора возлагается обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, оказалась дополненной требованием проверки также проектов нормативных актов и актов, не входящих в компетенцию прокуратуры.

Понятно, что в основу такого решения положен принцип целесообразности, который, однако, в данном случае явно вошел в противоречие с принципом законности.

Не иначе как целесообразностью следует объяснить, тот факт, что прокуроры в соответствии с п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обязаны «обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам»⁴⁶.

Следует заметить, что эти, на первый взгляд, целесообразные решения, значительно увеличивают служебную нагрузку на прокурорских работников.

При этом становится очевидным, что при таком подходе к организации работы, сокращаются возможности повышения качества прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, то есть того, что закреплено в законе. Такого рода «распыление» сил и средств прокурорского надзора, являясь по существу следствием определения приоритетов, фактически ставит под сомнение возможность использования принципа целесообразности в его «чистом» виде.

В такой ситуации принцип целесообразности становится доминирующим в соотношении с принципом законности. Допускать этого нельзя, поскольку такое доминирование, несомненно, создаст условия избирательности в обеспечении режима законности, будет способствовать разрушению единого правового пространства.

Думается, что принцип целесообразности в соотношении с принципом законности должен занять подчиненное место. О нем следует помнить и использовать его возможности в условиях, когда закон допускает альтернативные формы поведения.

В этой связи становится очевидным, что целесообразность принятия решений в организации и деятельности прокуратуры должна, безусловно, быть связана с их законностью. При этом первоначально они должны оцениваться с точки зрения законности, а затем приобретать наиболее рациональные формы и методы их реализации.

Джиоев Сослан Хазбиевич
д-р юрид. наук, профессор,
профессор кафедры Организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Актуальные вопросы в сфере защиты прав потребителей в суде

Право потребителей на судебную защиту представляет собой систему обязательных специальных норм, регулирующих отношения в сфере защиты правовых интересов между потребителями и продавцами, изготовителями, импортерами товаров, исполнителями работ и услуг.

В качестве субъекта права на судебную защиту могут выступать индивидуальный потребитель, группа потребителей; неопределенный круг потребителей. Спор, как правило, возникает между потребителями и продавцами, изготовителями, импортерами товаров, исполнителями работ и услуг.

В случаях, когда права или законные интересы потребителя не удалось защитить в досудебном порядке или когда потребитель не захотел использовать для этого досудебный порядок разрешения споров, Законом РФ от 07.02.1992 № 2300–1 (ред. от 01.05.2017) «О защите прав потребителей»⁴⁷ предусматривается возможность судебной защиты.

Дела по искам, связанным с нарушением прав потребителей, в силу п. 1 ст. 11 ГК РФ, ст. 17 Закона о защите прав потребителей, ст. 5 и п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ подведомственны судам общей юрисдикции.

Обращение в данные суды с требованием исполнения договорных условий, возмещения материального вреда, выплаты пени (неустойки) компенсации морального вреда имеют право определенные субъекты.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» разъяснено, что субъектами обращения в суд по делам по спорам о защите прав потребителей являются: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства; прокурор; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, и его территориальные органы, а также иные органы в случаях, установленных законом (далее — уполномоченные органы); органы местного самоуправления; общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), имеющие статус юридического лица⁴⁸.

Согласно ст. 1065 ГК РФ и ст. 46 Закона «О защите прав потребителей» обращение в форме заявления в суд за защитой прав потребителей неопределенного круга лиц, осуществляется прокурорами, уполномоченными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами). Они вправе заявлять требования, целью которых является признание действий ответчика противоправными или прекращение противоправных действий ответчика.

Согласно российского законодательства по выбору потребителя иск может быть предъявлен:

• по месту нахождения ответчика (продавца, изготовителя, исполнителя услуги). Иск к организации предъявляется по месту нахождения организации, а если ответчиком является индивидуальный предприниматель — по его месту жительства;

• по месту жительства или пребывания потребителя;

• по месту заключения или исполнения договора (продажи товара или предоставления услуги);

• по месту нахождения филиала или представительства основной организации (продавца, изготовителя, исполнителя услуги).

Действующим законодательством потребители освобождены от уплаты государственной пошлины по искам в защиту потребительских прав.

Для обращения в суд в ряде случаев необходимо реализовать досудебное разрешение возникшего спора (например, спора по недостаткам туристского продукта, по качеству услуг связи).

По общему правилу, наличие факта направления претензии субъекту, нарушившему право потребителя, в большинстве случаев необязательно, вместе с тем, оно зачастую способствует в суде доказыванию факта информирования потребителем субъекта, нарушившего его право об имеющихся неисполнениях обязательств.

Выбор суда, которому будет подсуден спор, а именно, будет ли его рассматривать мировой суд или районный суд, зависит от цены иска. Так, дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей, рассматривают мировые судьи⁴⁹.

Анализируя правоотношение в сфере защиты прав потребителей, следует отметить, вполне ясную и четкую конструкцию, позволяющую эффективно реализовывать защиту прав потребителей в суде. В целом процессуальная основа, в части реализации права на обращение в суд за защитой нарушенного права потребителей урегулирована достаточно полно и рационально.

Исследуя материальную основу, следует отметить, что принципы государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей, утверждены распоряжением Правительства РФ от 28.08.2017 № 1837-р Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 г⁵⁰.

Многие неоднозначные вопросы разъяснены в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

Так, например, в п. 2 постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» дано важное разъяснение о том, что, если отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются и специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права (например, договор участия в долевом строительстве, договор страхования как личного, так и имущественного, договор банковского вклада, договор перевозки, договор энергоснабжения), то к отношениям, возникающим из таких договоров, Закон о защите прав потребителей применяется в части, не урегулированной специальными законами⁵¹.

Вместе с тем анализ судебной практики по защите прав потребителей позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе в решении различных проблем.

Так, достаточно эффективно суды защищают потребителей товарных рынков, бытовых услуг, в сфере страхования, а также в сфере туристических, финансовых и банковских отношений.

В ряде сфер потребительского рынка наблюдается снижение количества дел, связанное с введением обязательного досудебного порядка урегулирования споров. Так, на 40% сократилось количество дел по договорам страхования с 224 тыс. до 132 тыс. дел⁵².

В целях обеспечения единства практики применения судами законодательства в настоящее время предпринимается ряд позитивных действий.

Так, по ряду вопросов, в сфере отношений по оплате коммунальных услуг и жилого помещения, занимаемого гражданами в многоквартирном доме по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности, учитывая возникающие у судов при рассмотрении данной категории дел даны разъяснения в Пленуме Верховного Суда РФ Постановление от 27.06.2017 № 22 «О некоторых вопросах рассмотрения судами споров по оплате коммунальных услуг и жилого помещения, занимаемого гражданами в многоквартирном доме по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности»⁵³.

В нем акцент был сделан на общем принципе права «взаимосвязи прав и обязанностей», а также дано разъяснение определения понятия «плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя, а также собственника».

Данный вопрос требовал разъяснения и затруднял практику защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Пленум Верховного Суда РФ подтвердил право на возмещение в суде морального вреда за плохое качество коммунальных услуг.

Данные меры направлены на формирование единообразной практики в сфере защиты прав потребителей в тех субъектах РФ, где данная отрасль права в настоящее время действительно нуждается в государственной поддержке. Соответственно предполагается формирование положительной тенденции о защите прав потребителей и в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Вместе с тем практика в сфере жилищно-коммунальных услуг продолжает оставаться нестабильной, что связано со сложностью доказывания качества в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Из правоприменительной практики следует, что основанием для перерасчета размера платы за коммунальные услуги являлся лишь акт о предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества. При этом относимым и допустимым доказательством по делу будет являться только акт, составленный в соответствии с требованиями законодательства⁵⁴.

Во-вторых, для потребителей не всегда доступны нормативно-правовые акты, регулирующие выполнение работ и оказание услуг в различных отраслях жилищно-коммунального хозяйства, имеется сложностью сбора доказательств нарушений потребительских прав.

В-третьих, в ряде случаев для подтверждения факта доказательства об имеющемся нарушении прав потребителя требуется обращение в органы местного самоуправления или в управляющую компанию, которые координируют деятельность по оказанию услуг потребителям.

Куанова Инесса Зайнулловна
канд. юрид. наук, судья Северо-Казахстанского
областного суда в отставке

Судебная практика рассмотрения дел об оспаривании актов государственных органов в Республике Казахстан

Защита прав участников экономической деятельности обязательно включает рассмотрение и разрешение споров предпринимателей с государственными органами. Это — важная часть судебной защиты бизнесменов, которые в своей каждодневной деятельности сталкиваются с административными барьерами, незаконными решениями чиновников, нарушением своих прав и интересов.

В этой связи актуальным и востребованным является постоянный анализ проблем состояния и совершенствования законодательства и судебной практики в сфере административной юстиции.

В данной статье будут рассмотрены некоторые проблемы оспаривания актов государственных органов на примере одного судебного дела об изъятии земельных участков для государственных нужд.

Подобные дела распространены в Казахстане и представляют интерес для российских правоведов, так как отражают общие проблемы административной юстиции в наших государствах.

1. Рассмотрим вначале общие правила правового регулирования оспаривания актов государственных органов.

Порядок рассмотрения судебных споров об оспаривании актов государственных органов предусмотрены главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее — ГПК РК).

Основополагающими являются положения, в которых указаны:

• субъекты, решения, действия или бездействие которых лицо вправе обжаловать в суд;

• признаки решения, действия или бездействие, которые можно оспорить;

• предмет доказывания и бремя доказывания по данной категории споров.

1.1. Согласно части 1 статьи 292 ГПК РК гражданин и юридическое лицо вправе оспорить решение, действия (бездействие):

• государственного органа,

• органа местного самоуправления,

• общественного объединения,

• организации, должностного лица,

• государственного служащего в суде.

При этом Верховным Судом Республики Казахстан разъяснено, что решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива, общественного объединения может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 29 ГПК РК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления⁵⁵.

1.2. Согласно части 1 статьи 293 ГПК РК к решениям, действиям (бездействию), подлежащим судебному оспариванию, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

1) нарушены права и свободы гражданина и законные интересы юридического лица;

2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом законных интересов;

3) на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

1.3. Предмет и бремя доказывания определены в статье 227 ГПК РК и пункте 24 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24.12.2010 № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан»:

• заявитель обязан обосновать свое мнение о наличии любого из обстоятельств, указанных в подпунктах 1), 2) или 3) части первой статьи 293 ГПК, т. е. нарушение прав, свобод, законных интересов, либо создание препятствий к их осуществлению, либо возложение на него обязанности или привлечение к ответственности;

• вторая сторона спора обязан доказать, что оспариваемое действие (бездействие) совершено, решение принято в соответствии с компетенцией и законодательством Республики Казахстан.

Компетенция государственного органа может быть установлена как общими, так и специальными нормами закона.

Например, компетенция местных представительных и исполнительных органов установлена разделом VIII «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции Республики Казахстан, а также Законом Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»⁵⁶.

Соответствие законодательству означает, что оспариваемое действие (бездействие) совершено, решение принято с соблюдением всех требований, установленных к надлежащей административной процедуре⁵⁷.

Вот исходные положения, которыми должен руководствоваться административный орган и суд, при рассмотрении спора о законности акта административного органа.

2. Как применяются указанные положения на практике можно продемонстрировать на примере одного судебного дела о законности изъятия земельных участков.

Фабула дела следующая.

Акимат города вынес постановление о начале принудительного отчуждения земельных участков и недвижимого имущества — четырех земельных участков, принадлежащих предпринимателям, владеющих на праве собственности земельными участками вместе с расположенными на них торговыми павильонами на привокзальной площади. Основанием явилась указанная необходимость строительства ливневой канализации на привокзальной площади согласно Генеральному плану. При этом была предусмотрена выплата соответствующей компенсации предпринимателям.

Предприниматели оспорили законность постановления.

Решением суда в удовлетворении заявления отказано⁵⁸ по следующим основаниям.

У акимата есть полномочие изъять земельные участки для государственных нужд. Генеральным планом предусмотрено строительство ливневой канализации. Земельный участок может быть принудительно отчужден для государственных нужд в исключительных случаях при невозможности иного способа удовлетворения этих нужд и условии равноценного возмещения имущества (ст. 84 Земельного кодекса Республики Казахстан, далее — ЗК РК).

Спорные земельные участки отчуждаются для государственных нужд, связанных со строительством инженерно-коммуникационных сетей согласно Генерального плана города, на что выделены бюджетные средства, предусмотрена выплата денежной компенсации, что обеспечивает защиту прав заявителей, поэтому права заявителей не нарушены.

Анализ данного решения показывает его не бесспорность.

В соответствии с указанным выше предметом и бременем доказывания акимат должен доказать, что вынесенное решение соответствует закону.

Проверка законности такого решения включает необходимость исследования всех условий возможности принудительного отчуждения земельного участка согласно статье 84 ЗК: земельный участок может быть принудительно отчужден для государственных нужд: в исключительных случаях; при невозможности иного способа удовлетворения этих нужд; условии равноценного возмещения имущества с согласия собственника или негосударственного землепользователя либо по решению суда.

Закон предусматривает, что является исключительным случаем.

Согласно пункту 2 статьи 84 ЗК РК исключительными случаями для принудительного отчуждения земельного участка для государственных нужд являются строительство инженерно-коммуникационных сетей, исполнение генеральных планов населенных пунктов в части строительства данных объектов.

Наличие данного обстоятельства установлено судом.

Хотя для «чистоты эксперимента» следовало бы также четко установить, что планируемая ливневая канализация является инженерно-коммуникационной сетью, что для неспециалиста является неочевидным фактом.

Невозможность иного способа удовлетворения этих нужд включает выяснение вопроса о том, можно ли построить указанный объект (в нашем случае, ливневую канализацию) только на спорных земельных участках или есть иные варианты решения данного вопроса.

Как следует из решения суда, данное обстоятельство не выяснено.

Тем самым, судом не установлено наличие одного из необходимых и обязательных условий принудительного изъятия земельного участка. Не установление одного из условий применения нормы, предусмотренных гипотезой правовой нормы, влечет невозможность применения данной нормы права к спорной ситуации.

Даже если бы акимат доказал, что не имеется иного способа построить ливневую канализацию, минуя спорные земельные участки, возникает вопрос: обязательно ли для этого изымать весь земельный участок и сносить расположенный на нем торговый павильон. Может, для строительства ливневой канализации необходима узкая полоска земли определенной ширины, проходящая по самому краешку спорных земельных участков?

Тем самым встает вопрос о соразмерности производимого изъятия реальной государственной нужде (потребности). Хотя прямо принцип соразмерности не предусмотрен действующим Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах».

Отсутствие в законе такого прямого указания на соразмерность при принятии решения не обязывает суд входить в обсуждение данного важного вопроса и формально позволяет административному органам решать проблемы неадекватными средствами.

Это в конечном итоге влечет неоправданные затраты участников экономической деятельности.

Спор вызывает также вопрос о том, будет ли равноценно возмещено имущество?

В суде было заявлено, что в бюджете предусмотрено выделить 80 млн тенге на выплату компенсации 4 собственникам земельных участков. Это — стоимость земельных участков и торговых павильонов. Но речь идет не просто об изъятии недвижимого имущества, но и временном прекращении действующего бизнеса. У предпринимателей сразу возник вопрос о том, будет ли им возмещаться упущенная выгода, которую они не получат в связи с необходимостью демонтировать торговый павильон, искать новое место для продолжения своего дела. Само по себе расположение торговых павильонов на привокзальной площади предполагает большую проходимость клиентов, высокий спрос на товары и услуги (точки общепита, обмен валют и др.).

Эти благоприятные факторы, скорее всего, будут отсутствовать на новом месте, поэтому оценка объектов недвижимости — земельного участка и торгового павильона вряд ли может считаться адекватной оценкой имущества.

Суд имеет полномочия проверить только законность вынесенного решения акимата. Однако при вынесении решения административный орган должен руководствоваться не только законностью, но и целесообразностью.

Предприниматели привели доводы о том, что в бюджете предусмотрена выплата 80 млн тенге компенсации, после чего планируется на спорных земельных участках строительство не только ливневой канализации, но и возведение автобусно-остановочного комплекса, на что также требуются бюджетные средства. По мнению заявителей, их торговые павильоны могли бы вписаться в планируемый комплекс. Так насколько же целесообразным является решение акимата?

Этот вопрос может проверить только вышестоящий административный орган, но не суд.

Таким образом, беглый анализ решения суда оставляет место для широких дискуссий о том, насколько обоснованным является судебный акт. При этом усматривается явная недостаточность правового регулирования деятельности административного органа, особенно общих принципов административных процедур и границ административного усмотрения.

В Казахстане разработан проект Административноего процедурно-процессуального кодекса, (АППК РК), который размещен на официальном сайте Верховного Суда Республики Казахстан. Принятие нового кодекса ожидается в 2018 г.. В обоснование разработки АППК РК указан ряд политико-правовых документов: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее», Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015–2025 гг., Протокол